Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 38/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2024-03-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art. 148
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 91 ust. 1 i ust. 4, art. 98 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 9 ust. 4
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 14 § 1a- 1d i § 2, art. 39, art. 39 (1), art. 6, art. 7,
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki Asesor sadowy WSA Remigiusz Mazur Protokolant St. referent Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2024 r. sprawy ze skargi Gminy Kędzierzyn-Koźle na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 28 lipca 2023 r., nr IN.VII.743.68.2023.AB w przedmiocie stwierdzenia nieważności części uchwały w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym przez Gminę Kędzierzyn-Koźle (dalej jako: skarżąca, Gmina lub uchwałodawca) rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 28 lipca 2023 r., nr IN.VII.743.2023.AB, Wojewoda Opolski (dalej również jako: Wojewoda lub organ nadzoru), działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.), dalej: u.s.g., stwierdził nieważność części uchwały Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle z dnia 27 czerwca 2023 r., Nr LIX/699/23, w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Kędzierzyn-Koźle położonego na terenie osiedli Przyjaźni i Sławęcice, w rejonie ulic: Przyjaźni, Strzeleckiej, Spacerowej, Naftowej oraz Kanału Kędzierzyńskiego i Kanału Gliwickiego (dalej również jako: "zmiana uchwały" lub "zmiana planu") w zakresie jej uregulowań § 2 pkt 1 oraz § 2 pkt 12.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda przytoczył art. 20 ust. 2, art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.), dalej: u.p.z.p., wskazując na niezgodność kontrolowanej uchwały z ustaleniami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Kędzierzyn- Koźle" przyjętego uchwałą Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle z dnia 25 maja 2023 r., Nr LVIII/683/23. Organ nadzoru wskazał, że na mocy zmiany uchwały na całym obszarze planu lub na jego wybranych terenach umożliwiona została lokalizacja instalacji do przetwarzania, recyklingu i termicznego przetwarzania odpadów niebezpiecznych, m. in. w celu produkcji paliw. Podkreślił, że dokonał analizy ustaleń Studium w kontekście czy wprowadzona uchwałą możliwość gospodarki odpadami niebezpiecznymi mieści się w ustalonych i dopuszczonych kierunkach rozwoju przestrzennego gminy Kędzierzyn-Koźle. Wojewoda zauważył, że Studium wskazuje dwa istniejące składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne: mokre składowisko odpadów paleniskowych na terenie E. oraz składowisko popiołów i żużli na terenie Z. Przypomniał, że na tym pierwszym obszarze (E.) zlokalizowane jest także składowisko odpadów obojętnych, stałych - poremontowych. Natomiast na terenie gminy Kędzierzyn-Koźle aktualnie nie ma składowisk i instalacji do przetwarzania odpadów niebezpiecznych. Dalej zaznaczył organ nadzoru, że przeanalizował ustalenia Studium dla strefy aktywności gospodarczej [...] (symbol [...], strona [...] Studium), w granicach której położony jest cały obszar planu, koncentrując swoją analizę na dopuszczalności lokalizacji na tym terenie przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, wskazując na dotychczasową działalność funkcjonujących tu zakładów przemysłowych.

Równocześnie Wojewoda wyeksponował, że w ustaleniach dla tej strefy brak jednak jakiejkolwiek wzmianki o przeznaczeniu związanym z gospodarką odpadami niebezpiecznymi, podkreślając, że Studium "enumeratywnie wskazuje planowane inwestycje w zakresie gospodarki odpadami (strona 254)". Następnie wymienił te tereny i stwierdził, że brak ograniczenia w Studium możliwości realizacji instalacji związanych z odpadami niebezpiecznymi nie daje podstaw do uznania, że instalacje takie zostały przez Radę Miasta dozwolone i stanowią jeden z kierunków rozwoju przestrzennego gminy oraz gospodarki odpadami. Organ nadzoru podkreślił, że lokalizacja wszelkich instalacji związanych z gospodarką odpadami, nawet innymi niż niebezpieczne, wiążą się z dużym odzewem społecznym. Zaznaczył nadto Wojewoda, że w analizowanej sprawie chodzi o działalność najtrudniej akceptowaną społecznie, a jednocześnie stwarzającą największe ryzyko zanieczyszczenia środowiska. W ocenie Wojewody lokalizacja takiej działalności na terenie miasta powinna zostać poprzedzona odpowiednimi zmianami Studium z przeprowadzeniem procedury oddziaływania na środowisko, w której wskazane zostaną źródła odpadów niebezpiecznych i trasy ich transportu oraz zapewnieniem pełnego udziału społecznego.

W konsekwencji organ nadzoru stwierdził, że skoro radni miasta Kędzierzyn-Koźle uznali za konieczne wprowadzenie do swojej polityki przestrzennej informacji o budowie trzeciej kwatery miejskiego składowiska odpadów, to tym bardziej powinni jednoznacznie dopuścić w Studium lokalizację instalacji do przetwarzania odpadów niebezpiecznych, które do tej pory na terenie tej gminy się nie znajdowały. Z tych względów uznał organ nadzoru, że uchwałę, w zakresie objętym rozstrzygnięciem nadzorczym, uznać należało za istotnie naruszającą kierunki rozwoju przestrzennego gminy Kędzierzyn-Koźle.

Z rozstrzygnięciem tym – jak wskazano na wstępie – nie zgodziła się Gmina Kędzierzyn-Koźle, reprezentowana przez pełnomocnika (dalej także: Gmina). W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zarzuciła zaskarżonemu nią rozstrzygnięciu naruszenie:

art. 91 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 91 ust. 5 tej ustawy i art. 110 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej: k.p.a., "polegające na przekroczeniu zawitego terminu do wydania skarżonego rozstrzygnięcia poprzez niedoręczenie organowi rozstrzygnięcia nadzorczego w terminie 30 dni od otrzymania przez organ nadzoru uchwały wraz z materiałami planistycznymi, a zamiast tego doręczenie rozstrzygnięcia nadzorczego dopiero dwa dni po upływie terminu zakreślonego na orzekanie w tej sprawie";

art. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. "poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nienależyte rozpatrzenie zebranego materiału, skutkujące błędnym ustaleniem, jakoby w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, na jego str. 254, miał istnieć enumeratywny katalog instalacji do przetwarzania odpadów, dopuszczonych do realizacji na terenie objętym planem - podczas gdy ów zapis Studium nie ma ani funkcji limitującej ani nie stanowi samodzielnej regulacji, a jedynie cytuje zapisy wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, a więc żadnego zakazu ani nakazu nie zawiera";

art. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. "poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nienależyte rozpatrzenie zebranego materiału, skutkujące błędnym ustaleniem, jakoby objęte skarżonym rozstrzygnięciem przepisy § 2 pkt 1 i § 2 pkt 12 miejscowego planu miały przewidywać prowadzenie działalności niebezpiecznej czy nieakceptowanej społecznie i stwarzającej ryzyko zanieczyszczenia środowiska - podczas gdy w istocie omawiane zapisy planu umożliwiają lokalizowanie instalacji bezpieczniejszych dla środowiska, niż dopuszczone obecnie, umożliwiających bezpieczne unieszkodliwianie odpadów, a więc to właśnie eliminacja zapisów uchwały, a nie ich utrzymanie, jest niebezpieczna dla społeczeństwa i środowiska, wymuszając i premiując techniczne zacofanie";

art. 9 ust. 4 w zw. z art. 9 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.p.z.p. "poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, jakoby rodzaje dopuszczalnych do realizacji inwestycji z zakresu gospodarki odpadami miały być materią Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy a więc jakoby w miejscowym planie miały być dopuszczalne jedynie takie inwestycje, jakie ściśle wskazano w Studium - mimo, iż wykładnia prawa nie daje podstaw do takiego rozumowania, albowiem Studium określa jedynie uwarunkowania i kierunki w zakresie przeznaczenia terenów, a nie konkretnych przedsięwzięć, możliwych do realizacji";

art. 9 ust. 4 w zw. z art. 9 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm.), dalej jako: rozporządzenie, "poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu miejscowego planu za niezgodny ze Studium mimo, iż zachowuje on zgodność z ustaleniami Studium dla terenu objętego planem w zakresie rodzajów przedsięwzięć, jakie mogą być na jego terenie realizowane, a zatem w sytuacji, w której studium zawiera zapis dotyczący polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego - pozwalający lokalizować przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko czyli opisane w § 2 wskazanego rozporządzenia - którego nie narusza treść planu dotycząca ustalenia przeznaczenia terenów oraz określenie sposobów ich zagospodarowania, dopuszczająca przedsięwzięcia kwalifikowane według § 2 ust. 1 pkt 41 tegoż rozporządzenia".

Podnosząc te zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie skarżonego aktu, oraz o zasądzenie od organu nadzoru na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w szczególności kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie wniosła o dopuszczenie dowodu z dołączonych do skargi pism C. Sp. z o. o. z dnia 24 sierpnia 2023 r. i P. Sp. z o. o. z dnia 30 sierpnia 2023 r.

W uzasadnieniu skargi jej autor opisał przebieg dotychczasowego postępowania, a następnie szczegółowo wyjaśnił okoliczności dla których uważa, że kwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z uchybieniem terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g., akcentując, że doręczenie rozstrzygnięcia nadzorczego nastąpiło dnia 2 sierpnia 2023 r., podczas gdy wydanie rozstrzygnięcia powinno było nastąpić do dnia 30 lipca 2023 r.,co zdaniem strony skarżącej było warunkiem koniecznym dla uznania, że termin ustawowy został zachowany. Podkreślił również, że Wojewoda nadał korespondencję przy użyciu publicznego operatora pocztowego zamiast poprzez e-PUAP, przy użyciu której prowadził postępowanie nadzorcze. Następnie strona skarżąca zauważyła, że organ nie dokonał niezbędnych ustaleń faktycznych akcentując, że tego obowiązku Wojewoda nie dochował już w stosunku do treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przypomniała bowiem, że przywołany w rozstrzygnięciu - przez organ nadzoru - zapis na str. 254 Studium znajduje się w rozdziale XXVI tego dokumentu, pt. "kierunki rozwoju systemów infrastruktury technicznej (tytuł rozdziału wpisano na str. 248) w podrozdziale 7 "Gospodarka odpadami", opisującym planowane do realizacji przedsięwzięcia przez lokalnego operatora odpadów komunalnych spółkę C.1 Sp. z o. o., w tym: "rozbudowę i modernizację Miejskiego Składowiska Odpadów o kwaterę o pojemności 350 000 m3; budowę 2 punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych (PSZOK) wraz ze ścieżką edukacyjną; budowę instalacji przetwarzania odpadów budowlanych i rozbiórkowych (kruszarka); budowę trzeciej kwatery na terenie Miejskiego Składowiska Odpadów w Kędzierzynie-Koźlu; budowę biogazowni przy instalacji do fermentacji metanowej odpadów biodegradowalnych z infrastrukturą do odzysku energii. Strona skarżąca podkreśliła, że rozdział ten dotyczy przytoczenia regulacji wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, natomiast jej zdaniem żaden fragment tego rozdziału nie wprowadza ograniczeń i nie zobowiązuje do niczego adresatów zewnętrznych - zawarto w nim jedynie opis planowanych działań władzy publicznej. W jej opinii nie może mieć niczego wspólnego ze sposobem zagospodarowywania terenów, określonym w planie miejscowym". Zakwestionowała Gmina również stanowisko Wojewody Opolskiego "jakoby na str. 254 Studium miał istnieć jakikolwiek enumeratywny katalog instalacji do przetwarzania odpadów, dopuszczonych do realizacji na terenie objętym planem; ów zapis w istocie nie ma funkcji limitującej, nie stanowi samodzielnej regulacji, a jedynie zawiera postulaty w zakresie inwestycji zamierzonych przez lokalnego operatora odpadów komunalnych". Zdaniem strony skarżącej zapisy obowiązującego Studium w żaden sposób nie odnoszą się do przedsiębiorstw, które w chwili obecnej funkcjonują na obszarze objętym planem i zajmują się m. in. recyklingiem odpadów niebezpiecznych, w tym np. unieszkodliwianiem tzw. "bomb ekologicznych" pochodzących z nielegalnych składowisk odpadów oraz przetwarzaniem przepracowanych olejów silnikowych i przekładniowych. Zwrócił uwagę autor skargi, że działalność tych firm nie budzi wątpliwości pod kątem ich oddziaływania na środowisko, a nadto przyczyniają się one do rozwiązywania problemu funkcjonowania nielegalnych składowisko odpadów, przy zachowaniu najwyższych standardów środowiskowych określonych w dyrektywach prawa wspólnotowego.

W dalszych motywach skargi podkreślono, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy naruszony został również przez Wojewodę w odniesieniu do "rzekomo niebezpiecznego charakteru działalności wprowadzanej badaną uchwalą czy braku jej społecznej akceptacji oraz ryzyka zanieczyszczenia środowiska". Zdaniem skarżącej opinia ta jest nie tylko dowolna, bowiem nie opiera się na żadnych dowodach czy "doświadczeniu życiowym autora rozstrzygnięcia", ale również jest sprzeczna ze stanem prawnym obowiązującym przed podjęciem skarżonej uchwały. Zaznaczyła Gmina, że Wojewoda nie sprawdził "czy wprowadzane postanowienia pogorszą czy polepszą istniejący stan w zakresie zagrożeń dla środowiska czy społecznych oczekiwań".

Gmina zaakcentowała również, że regulacje zawarte w § 2 pkt 1 i § 2 pkt 12 uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały wprowadzone w wyniku uwzględnienia wniosków przedsiębiorstw funkcjonujących na obszarze objętym zmianą planu od kilku lub kilkudziesięciu lat i ich działalność nie budzi zastrzeżeń pod względem środowiskowym. Skarżąca zaznaczyła dodatkowo, że wnioskodawcy zmianę zapisów obowiązującego planu miejscowego uzasadniali chęcią dalszego rozwoju działalności, a w jednym przypadku wprowadzenie zmian było podyktowane aktualną sytuacją geopolityczną i zerwaniem łańcuchów dostaw substancji chemicznych niezbędnych w procesie produkcji i koniecznością zastosowania w tych procesach substancji pochodzących z recyklingu. Zwracając uwagę, że "opracowana zmiana planu miejscowego uwzględniała zgłoszone wnioski poprzez wprowadzenie bardzo precyzyjnych zapisów dotyczących przetwarzania odpadów lub substancji zakwalifikowanych jako odpad, umożliwiając ich przetwarzanie tylko i wyłącznie w sposób wskazany w złożonych wnioskach". Dalej wskazała, że "wprowadzone w powołanych punktach uchwały dopuszczenie korzystania z technologii produkcji paliw RDF, destylacji cienkowarstwowej czy absorpcji wysokotemperaturowej, pozwalają w nowoczesny i znacznie bezpieczniejszy sposób rozwiązać problem odpadów - których wiele powstaje na obszarze objętym planem i których na terenie Gminy wiele zdeponowano wbrew prawu". Na poparcie swojej argumentacji powołała załączoną do skargi informację od jednej ze spółek, która zamierza prowadzić działalność opisaną w kwestionowanych przez Wojewodę Opolskiego postanowieniach uchwały, stąd wniosła o dopuszczenie dowodu z tego dokumentu.

Kontynuując uzasadnienie decyzji skarżąca zaznaczyła, że pomimo zwiększenia dopuszczalnego zakresu przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko na obszarze objętym projektem zmiany planu, wszelkie nowe inwestycje polegające na przetwarzaniu odpadów będą zobligowane do przestrzegania wymogów konkluzji dotyczących najlepszych dostępnych technik (tzw. konkluzji BAT) w zakresie przetwarzania odpadów, przez co jej zdaniem ich wpływ na środowisko zostanie znacząco ograniczony.

Strona skarżąca podniosła również, że rozstrzygnięcie oparto na błędnej wykładni prawa materialnego tj. art. 9 ust. 4 w zw. z art. 9 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.p.z.p., bowiem – w jej ocenie – Wojewoda założył, że powołany art. 9 ust. 4 tej ustawy wymusza, aby ta zgodność dotyczyła także i ustaleń studium co do planowanych inwestycji na danym terenie. W ocenie skarżącej pogląd ten jest sprzeczny z treścią tego przepisu. Wyjaśniła przy tym Gmina, że celem uchwalenia studium jest bowiem określenie "polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego" w odróżnieniu od planu miejscowego, który uchwalany jest dla ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenie sposobów ich zagospodarowania i zabudowy.

Następnie autor skargi przypomniał także, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, jego zdaniem adresaci zapisów mają mniejsze możliwości wpływania na jego postanowienia oraz ich kwestionowania. Tym samym uznał, że "sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego byłoby więc takie rozumienie studium, które prowadzi do ograniczania praw właścicieli nieruchomości w sposób, który ze studium wprost nie wynika". W ocenie strony skarżącej akt ten nie może podlegać rozszerzającej wykładni na niekorzyść praw właścicieli terenów, a "tymczasem taką właśnie wykładnię przyjął, niesłusznie, organ nadzoru".

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie. Odpowiadając na zarzuty skargi stwierdził, że są one nieuzasadnione. Nie zgadzając się z argumentacją Gminy podtrzymał w pełni stanowisko wyrażone w kwestionowanym rozstrzygnięciu nadzorczym. Pismem z dnia 30 stycznia 2024 r. spółka P. sp. z o.o. wystąpiła z wnioskiem o dopuszczenie do postępowania sądowoadministracyjnego "na prawach strony". Postanowieniem z dnia 26 lutego 2024 r. WSA w Opolu odmówił spółce dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że postępowanie nadzorcze toczy się w trybie art. 91 u.s.g., a tym samym wyłącznie z udziałem organu nadzoru oraz organu jednostki samorządu terytorialnego, podlegającego temu nadzorowi. Zatem też – w ocenie Sądu – osoby trzecie nie mogą być uczestnikami tego postępowania, które dotyczy oceny legalności działania organu zmiany wobec tego tylko ten organ może być stroną, natomiast osoby fizyczne i prawne, mogą kwestionować legalność uchwały w trybie art. 101 u.s.g.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Sądowa kontrola aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa, dającego podstawę do jego uchylenia (art. 148 p.p.s.a.). Badana jest zatem wyłącznie legalność podjętego aktu nadzoru. W przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt nadzoru odpowiada prawu, sąd oddala skargę (art. 151 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. Tym samym sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 5 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1799/07; z 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 22/08; z 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10, wszystkie przytoczone w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).

Przyjąć należy, zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Rozpoznając wniesioną w tej sprawie skargę Sąd zauważa nadto, że na gruncie art. 147 § 1 p.p.s.a., judykatura przyjmuje pogląd, że wprowadzając sankcję nieważności – jako następstwo naruszenia prawa – ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustaw samorządowych, w których mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą wystąpić przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne. W piśmiennictwie i orzecznictwie, z którymi utożsamia się skład orzekający, do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie, przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; a także wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, które nie straciły na swej aktualności, co do wyrażonych tam poglądów).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie prawa, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, jak wskazano powyżej, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Przypomnieć trzeba, że uznanie, iż dany akt władztwa organu administracji publicznej został wydany bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, możliwe jest wyłącznie, gdy ziszczony jest szereg obiektywnych czynników. Bogate w tej materii orzecznictwo sądowoadministracyjne oraz stanowisko doktryny jednoznacznie przyjmuje, że dla ziszczenia się przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. musi dojść do oczywistości naruszenia prawa, polegającego na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Następnie muszą wystąpić skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa.

Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, ponieważ odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie (por. wyroki: NSA z 9 listopada 2022 r., sygn. akt I GSK 3503/18, z 11 października 2022 r. sygn. akt III OSK 1339/21 czy WSA w Krakowie z 11 lipca 2022 r., sygn. akt III Sa/Kr 350/22).

Ponadto stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., kontrola sądu administracyjnego obejmuje akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na akt nadzoru, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 cytowanej ustawy, sąd uchyla ten akt - zgodnie z art. 148 p.p.s.a., natomiast w razie nieuwzględnienia skargi - oddala ją. Odnośnie do aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 tej ustawy, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność, (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, s. 761-762). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Porządkując dotychczas wyjaśnione zaznaczenia wymaga, że w przypadku sprawy zainicjowanej skargą jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru nad działalnością organów tej jednostki samorządu terytorialnego, zakres przedmiotowy rozpoznania przez sąd administracyjny tego rodzaju sprawy bezpośrednio obejmuje ten akt nadzoru, ale pośrednio ocena zgodności z prawem dotyczy także zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Sąd oddalając skargę uznaje zasadność ingerencji nadzorczej, zaś uchylając akt nadzoru pośrednio uznaje brak przesłanek do stwierdzenia nieważności zakwestionowanego aktu prawotwórczego. Przy rozpoznawaniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące aktu (np. uchwały lub zarządzenia) organu jednostki samorządu terytorialnego obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samego aktu, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność owego aktu. Działanie sądu w granicach sprawy zainicjowanej skargą na rozstrzygnięcie nadzorcze ma charakter dwustopniowy - rozpoznając skargę na akt nadzoru stwierdzający nieważność uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego, sąd bada treść samej uchwały, aby ocenić, czy stwierdzenie nieważności zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia, a następnie bada, czy rzeczywiście uchwała w sposób istotny narusza prawo (por. wyrok WSA w Gdańsku z 11 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Gd 1389/14 oraz wyrok WSA w Poznaniu z 24 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 24/17). Działanie sądu posiada taki charakter, gdyż między obiema sferami działania administracji zachodzi pełna tożsamość ich podstawy materialnoprawnej (por. wyrok WSA w Opolu z 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 159/20).

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać przyjdzie, że przedmiotem kontroli sądowej, jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 28 lipca 2023 r., nr IN.VII.743.2023.AB, wydane na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g., mocą którego organ nadzoru stwierdził nieważność części uchwały Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle z dnia 27 czerwca 2023 r., Nr LIX/699/23, w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Kędzierzyn-Koźle położonego na terenie osiedli Przyjaźni i Sławęcice, w rejonie ulic: Przyjaźni, Strzeleckiej, Spacerowej, Naftowej oraz Kanału Kędzierzyńskiego i Kanału Gliwickiego (dalej nadal jako: "zmiana uchwały" lub "zmiana planu") w zakresie jej uregulowań § 2 pkt 1 oraz § 2 pkt 12.

Podstawą prawną tego rozstrzygnięcia jest zatem jak wskazano art. 91 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a o ich nieważności w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały organowi nadzoru. Natomiast według art. 98 ust. 1 u.s.g., rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Stosownie do ust. 3 tego przepisu, do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który ją podjął albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Spełnione zostały też wymogi dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej. Skarga dotyczy bowiem aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. i wniesiona została w przepisanym prawem terminie.

W tym miejscu powtórzyć trzeba, że zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. Przez sprzeczność z prawem należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją RP, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z aktami prawa miejscowego.

Rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy przez organ nadzoru może być więc wydane, gdy uchwała narusza prawo w sposób istotny, a zatem gdy pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa i wynika to wprost z jego treści. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Aby móc przyjąć, że kontrolowany akt jest sprzeczny z prawem w sposób uzasadniający stwierdzenie jego nieważności, w pierwszej kolejności należy wykazać oczywistą i bezpośrednią sprzeczność z prawem kontrolowanej uchwały. Uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego jest zaś nieprawidłowe w sytuacji gdy nie wyjaśnia, na czym polega sprzeczność z prawem uchwały w stopniu na tyle istotnym, że warunkującym stwierdzenie jej nieważności. Z kolei zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (por. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, Warszawa 1995, s. 28; a także wyrok WSA z 10 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 977/16). Chodzi tu o uchybienia mieszczące się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń prawa, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Należy pamiętać, że nadzór nad działalnością samorządu terytorialnego sprawowany jest wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z prawem, w związku z tym tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa w uchwale organu gminy, organ nadzoru może sięgnąć do swoich uprawnień przewidzianych w art. 91 u.s.g., a ingerencję organu administracji rządowej w sytuacji braku takiego "istotnego naruszenia prawa" należy ocenić jako godzenie w konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego.

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie uchwałę w zakresie wskazanym w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna. Sformułowane w niej zarzuty mają bowiem oparcie tak w obowiązującym prawie, jak i w okolicznościach faktycznych. Sąd w pełni podziela stanowisko Gminy wyrażone w skardze. Zdaniem składu orzekającego nie ma racji organ nadzoru uznając, że: po pierwsze – brak ograniczenia w studium możliwości realizacji instalacji związanych z odpadami niebezpiecznymi nie daje podstaw do uznania, że instalacje takie zostały przez Radę Miasta dozwolone i stanowią jeden z kierunków rozwoju przestrzennego gminy oraz gospodarki odpadami, po drugie – skoro radni miasta Kędzierzyn-Koźle uznali za konieczne wprowadzenie do swojej polityki przestrzennej informacji o budowie trzeciej kwatery miejskiego składowiska odpadów, to tym bardziej powinni jednoznacznie dopuścić w Studium lokalizację instalacji do przetwarzania odpadów niebezpiecznych, które do tej pory na terenie tej gminy się nie znajdowały.

Trafne i zasługujące na zaaprobowanie jest stanowisko Gminy, stanowiące o uznaniu zasadności skargi, że regulacje zawarte w § 2 pkt 1 i § 2 pkt 12 uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały wprowadzone w wyniku uwzględnienia wniosków przedsiębiorstw funkcjonujących na obszarze objętym zmianą planu od kilku lub kilkudziesięciu lat i ich działalność nie budzi zastrzeżeń pod względem środowiskowym. Pomimo zwiększenia dopuszczalnego zakresu przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko na obszarze objętym projektem zmiany planu, inwestorzy podejmujący wszelkie nowe inwestycje polegające na przetwarzaniu odpadów będą zobligowani do przestrzegania wymogów konkluzji dotyczących najlepszych dostępnych technik (tzw. konkluzji BAT) w zakresie przetwarzania odpadów, przez wpływ inwestycji na środowisko zostanie znacząco ograniczony. Zdaniem Sądu słusznie podnosi Gmina, że Wojewoda błędnie założył, że art. 9 ust. 4 u.p.z.p. wymusza, aby zgodność dotyczyła także i ustaleń studium co do planowanych inwestycji na danym terenie. Wszak celem uchwalenia studium jest określenie "polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego" w odróżnieniu od planu miejscowego, który uchwalany jest dla ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenie sposobów ich zagospodarowania i zabudowy. Postanowienia obowiązującego studium w żaden sposób nie odnoszą się do przedsiębiorstw, które w chwili obecnej funkcjonują na obszarze objętym planem i zajmują się m. in. recyklingiem odpadów niebezpiecznych, w tym np. unieszkodliwianiem tzw. "bomb ekologicznych" pochodzących z nielegalnych składowisk odpadów oraz przetwarzaniem przepracowanych olejów silnikowych i przekładniowych. Działalność tych firm nie budzi wątpliwości pod kątem ich oddziaływania na środowisko, a nadto przyczyniają się one do rozwiązywania problemu funkcjonowania nielegalnych składowisko odpadów, przy zachowaniu najwyższych standardów środowiskowych określonych w dyrektywach prawa wspólnotowego.

Równocześnie przywołany w rozstrzygnięciu - przez organ nadzoru - zapis na str. 254 studium znajduje się w rozdziale XXVI tego dokumentu, pt. "kierunki rozwoju systemów infrastruktury technicznej", (tytuł rozdziału wpisano na str. 248) w podrozdziale 7 "Gospodarka odpadami", opisującym planowane do realizacji przedsięwzięcia przez lokalnego operatora odpadów komunalnych spółkę C. Sp. z o. o., w tym: rozbudowę i modernizację Miejskiego Składowiska Odpadów o kwaterę o pojemności 350 000 m3; budowę 2 punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych (PSZOK) wraz ze ścieżką edukacyjną; budowę instalacji przetwarzania odpadów budowlanych i rozbiórkowych (kruszarka); budowę trzeciej kwatery na terenie Miejskiego Składowiska Odpadów w Kędzierzynie-Koźlu; budowę biogazowni przy instalacji do fermentacji metanowej odpadów biodegradowalnych z infrastrukturą do odzysku energii. Rozdział ten, jak zasadnie eksponuje Gmina, dotyczy przytoczenia regulacji wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, natomiast jej zdaniem żaden fragment tego rozdziału nie wprowadza ograniczeń i nie zobowiązuje do niczego adresatów zewnętrznych - zawarto w nim jedynie opis planowanych działań władzy publicznej.

Analogicznie jako uzasadnione uznał Sąd stanowisko Gminy, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy naruszony został również przez Wojewodę w odniesieniu do "rzekomo niebezpiecznego charakteru działalności wprowadzanej badaną uchwalą czy braku jej społecznej akceptacji oraz ryzyka zanieczyszczenia środowiska". Zdaniem skarżącej opinia ta jest nie tylko dowolna, bowiem nie opiera się na żadnych dowodach czy "doświadczeniu życiowym autora rozstrzygnięcia", ale również jest sprzeczna ze stanem prawnym obowiązującym przed podjęciem skarżonej uchwały. Zaznaczyła bowiem, że Wojewoda nie sprawdził "czy wprowadzane postanowienia pogorszą czy polepszą istniejący stan w zakresie zagrożeń dla środowiska czy społecznych oczekiwań".

Ponadto, w ocenie składu orzekającego, w sprawie naruszono także zasadę pisemności i jej pochodne, nakazujące prowadzić postępowanie w formie pisemnej albo w formie dokumentu elektronicznego, stosownie do art. 14 §§ 1a-d - § 2 k.p.a., art. 39 § 1 k.p.a., art. 14 ust. 1 i fine i art. 16 ust. 1 in fine ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2024 r., poz. 307 ze zm.), dalej także: ustawa o informatyzacji, art. 1 pkt 1, art. 2 in fine ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 569), dalej także u.d.e. Naruszenie to chociaż nie mające istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, to niemniej jednak z uwagi na podniesione zarzuty wymaga wyjaśnienia. Otóż, co należy podnieść, ogólne zasady kodeksu postępowania administracyjnego przewidują, że sprawy są załatwiane albo ustnie (art. 14 § 2 k.p.a.) albo - zgodnie z art. 14 § 1a in fine k.p.a., w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, doręczanego środkami komunikacji elektronicznej. W przypadku prowadzenia sprawy w formie pisemnej doręczenie pism, a więc również decyzji/postanowień, następuje za pośrednictwem operatora pocztowego (art. 39 k.p.a.), w przypadku zaś prowadzenia sprawy w formie elektronicznej doręczenie pism, a więc również decyzji/postanowień, następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej (art. 391 k.p.a.).

Mocą art. 14 § 1a k.p.a. sprawy należy prowadzić i załatwiać na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej. Pisma utrwalone w postaci papierowej opatruje się podpisem własnoręcznym. Jednocześnie wolą ustawodawcy wyrażoną w tym przepisie, pisma utrwalone w postaci elektronicznej opatruje się kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym lub kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną organu administracji publicznej ze wskazaniem w treści pisma osoby opatrującej pismo pieczęcią.

W § 1b art. 14 k.p.a. ustanowiono, że sprawy mogą być załatwiane z wykorzystaniem pism generowanych automatycznie i opatrzonych kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną organu administracji publicznej. W przypadku pism generowanych automatycznie przepisów o konieczności opatrzenia pisma podpisem pracownika organu administracji publicznej nie stosuje się. Z kolei w jego § 1c unormowano, iż sprawy mogą być załatwiane z wykorzystaniem usług online udostępnianych przez organy administracji publicznej po uwierzytelnieniu strony lub innego uczestnika postępowania w sposób określony w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2024 r. poz. 307);

Natomiast w art. 14 § 1d k.p.a. ustawodawca ustanowił, że pisma kierowane do organów administracji publicznej mogą być sporządzane na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej. Do opatrywania ich podpisami i pieczęciami stosuje się przepisy § 1a i 1b.

Zgodnie zaś z art. 16 ust. 1 ustawy o informatyzacji podmiot publiczny, organizując przetwarzanie danych w systemie teleinformatycznym, jest obowiązany zapewnić możliwość przekazywania danych również w postaci elektronicznej przez wymianę dokumentów elektronicznych związanych z załatwianiem spraw należących do jego zakresu działania, wykorzystując informatyczne nośniki danych lub środki komunikacji elektronicznej.

Zwrot "obowiązany" użyty w art. 16 ust. 1 ustawy o informatyzacji nie może budzić wątpliwości, że ustawodawca stanowiąc w normie związanej nie pozostawił organom luzu decyzyjnego i zobowiązał je do określonego w tym przepisie działania, tj. wymiany dokumentów elektronicznych związanych z załatwianiem spraw należących do jego zakresu działania, wykorzystując informatyczne nośniki danych lub środki komunikacji elektronicznej

Tym samym należy przyjąć, że uczyniony (dokonany) na wstępie wybór formy prowadzenia sprawy determinuje formę jej zakończenia, chyba że w toku jego prowadzenia nastąpi zmiana, co wymaga zakomunikowania stronom w odpowiedniej formie. Ma to – w ocenie Sądu – fundamentalne znaczenie w prawidłowym odkodowaniu zasady pisemności, legalności, praworządności (art. 6 i 7 k.p.a.), zaufania do organu (art. 8 § 1 k.p.a.) ale także zapewniania stronie czynnego udziału w całym toku postępowania (art. 10 § 1-3 k.p.a.. Zgodzić się należy z przyjętym w literaturze poglądem, że zasada pisemności postępowania administracyjnego dotyczy całości postępowania, a nie tylko jego fazy decyzyjnej. Podkreśla się, że specyfika postępowania administracyjnego, realizującego ideę procesu inkwizycyjnego, opartego na ciągu formalnych czynności organu administracji i braku, nie licząc sytuacji przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, koncentracji materiału dowodowego w jednym czasie i miejscu, wymusza konieczność pisemnego utrwalenia w aktach sprawy, a następnie uzewnętrznienia ustaleń dokonanych w toku postępowania (Zob. M. Cherka, (w:) R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 7, Warszawa 2021). Pisemny charakter postępowania administracyjnego koresponduje również z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), pozwala bowiem ograniczyć ewentualne spory odnośnie do ustalonych w postępowaniu okoliczności faktycznych i prawnych, które przy rozstrzygnięciu nadzorczym są tak istotne z uwagi na ustawowo określony 30-dniowy termin do takiego działania przez organ nadzoru. Za orzecznictwem należy zaakcentować, że wadliwe procedowanie organu administracji w zakresie przyjętej formy dokumentu doręczanego i formy doręczania nie może szkodzić stronie, która taki dokument otrzymała. Przepisy dotyczące doręczeń mają przede wszystkim charakter gwarancyjny dla strony postępowania, nie zaś dla organu i nie można przepisów tych interpretować na niekorzyść strony (zob. Wyrok WSA w Bydgoszczy z 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 1459/21, uchwała NSA z 13 października 1997 r., sygn. akt FPK 13/97, ONSA 1998, nr 1 poz. 7).

Przekaz ten wzmacnia zmiana art. 14 § 1 k.p.a. wprowadzająca jako formę załatwienia sprawy formę dokumentu elektronicznego jako odrębną i jednocześnie równorzędną w stosunku do formy pisemnej. O ile, co do zasady, obie formy dokumentu są dopuszczalne, o tyle już o jej kształcie (formie papierowej lub elektronicznej) decyduje ta przyjęta w toku postępowania. To z kolei wpływa (narzuca prawnie) sposób doręczeń.

Wskazania wymaga, że wskazane regulacje prawne określając, że podstawowym sposobem doręczania pism przy elektronicznym prowadzeniu postępowania jest doręczanie na adres do doręczeń elektronicznych z zastrzeżeniem pierwszeństwa dopuszczalności doręczania pism na konto w systemie teleinformatycznym organu, albo w siedzibie organu.

Uwagi powyższe są także istotne ze względu na zmiany normatywne art. 14 § 1a k.p.a. Zgodnie z którym pisma utrwalone w postaci papierowej opatruje się podpisem własnoręcznym. Pisma utrwalone w postaci elektronicznej opatruje się kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym lub kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną organu administracji publicznej ze wskazaniem w treści pisma osoby opatrującej pismo pieczęcią. Przepis art. 14 § 1b k.p.a. stanowi, że sprawy mogą być załatwiane z wykorzystaniem pism generowanych automatycznie i opatrzonych kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną organu administracji publicznej. Przepisów o konieczności opatrzenia pisma podpisem pracownika organu administracji publicznej nie stosuje się w przypadku pism generowanych automatycznie. Przepis art. 14 § 1c k.p.a. stanowi z kolei, że sprawy mogą być załatwiane z wykorzystaniem usług online udostępnianych przez organy administracji publicznej po uwierzytelnieniu strony lub innego uczestnika postępowania w sposób określony w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.

W piśmiennictwie zasadnie podkreśla się, że adresatem przepisów poprzedzających (§ 1a, 1b i 1c) są organy administracji publicznej, przepisy te regulują bowiem załatwianie spraw i prowadzenie postępowania administracyjnego, co należy do kompetencji tych organów. Przepis art. 14 § 1d jest natomiast adresowany do stron i uczestników postępowania wnoszących pisma do organu administracji prowadzącego postępowania, jak i do organów administracji kierujących pisma do tego organu. Pisma kierowane przez podmioty niepubliczne do organów administracji publicznej mogą być sporządzane na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej (o opatrywaniu tych pism podpisami i pieczęciami zob. uwagi do § 1a), natomiast korespondencja na piśmie między organami może następować z wykorzystaniem pism generowanych automatycznie i opatrzonych kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną odnośnego organu administracji publicznej (§ 1b) (zob. Rządowy projekt ustawy o doręczeniach elektronicznych, M. Wilbrandt-Gotowicz, (w:) K. Czaplicki, A. Gryszczyńska, M. Świerczyński, K. Świtała, K. Wojsyk, M. Wilbrandt-Gotowicz, Doręczenia elektroniczne. Komentarz, Warszawa 2021, art. 61, s. 437, A. Wrobel, (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wrobel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, 2022, art. 14).

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 148 P.p.s.a., uchylił w całości zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.