Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 110/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2024-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.  101 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 935
law: Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw
article: art. 48 , art. 46 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 884
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu usług i rozwoju sieci telekomunikacyjnych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Karolina Chrapkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2024 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na uchwałę Rady Gminy w Baćkowicach z dnia 29 czerwca 2012 r. nr XIX/124/2012 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność § 3 pkt 3 zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy Baćkowice na rzecz [...] Sp. z o.o. w W. 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

[...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, skargę z 15 stycznia 2024 r., w której zakwestionowała uchwały Rady Gminy Baćkowice:

- nr XXIX/130/08 z 30 grudnia 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Baćkowice (Dz. Urz. Woj. Święt. Nr 114, poz. 1184), dalej w skardze zwaną "uchwałą 1", w części dotyczącej § 4 ust. 7 oraz § 12 ust. 12 pkt 3 lit. a i b 2,

- nr XIX/124/2012 z 29 czerwca 2012 r. w sprawie uchwalenia I zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Baćkowice uchwalonego uchwałą nr XXIX/130/08 Rady Gminy w Baćkowicach z 30 grudnia 2008 r. (Dz. Urz. Woj. Święt. Nr 2334), dalej w skardze zwaną "uchwałą 2", w części dotyczącej § 3 ust. 3.

W tym zakresie Spółka podniosła zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 997 ze zm.), dalej zwanej: "u.p.z.p." oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 46 ust 1 i art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 733), dalej zwanej: "ustawą o wspieraniu rozwoju" poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało przyjęciem uchwał w zaskarżonej części, z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej dla tworzenia aktów prawa miejscowego i wprowadzenia rozwiązań zakazujących realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.), dalej zwanej: "u.g.n.", praktycznie na całym terenie objętym planem miejscowym;

2. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na wprowadzeniu w zaskarżonej części uchwał rozwiązań, które wprost uniemożliwiają lokalizowanie, praktycznie na całym terenie obowiązywania uchwał, inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu u.g.n. także w sytuacji, gdy

taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

3. art. 46 ust. 1 -2 ustawy o wspieraniu rozwoju w związku z art. 112 ust. 4 pkt 7 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 34) oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w związku z art. 3 pkt 19 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 57) poprzez przekroczenie władztwa planistycznego gminy skutkujące sprzecznym z prawem ograniczeniem rozwoju bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej na całym terenie objętym uchwałami, jak również przyjęciem uchwał w zaskarżonej części z naruszeniem zasady neutralności technologicznej, w sposób zagrażający realizacji przez skarżącą Spółkę swoich zobowiązań przetargowych względem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej;

4. art. 2, art. 8, art. 20. art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 221) w związku z art. 10 ust. 1 tej ustawy poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie nieostrych i uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym uchwałami, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych;

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej zwanej: "p.p.s.a.", nieważności uchwał w zaskarżonej części.

Skarżąca wskazała, że jej legitymacja procesowa czynna wynika z art. 50 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 48 ustawy o wspieraniu rozwoju w zw. z art. 10 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 27 Prawa telekomunikacyjnego i art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w związku z art. 6 pkt 1 u.g.n. Skarga wnoszona jest w 60-dniowym terminie, określonym w art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r., a liczonym od dnia wezwania Rady Gminy Baćkowice do usunięcia naruszenia prawa, które miało miejsce 20 listopada 2023 r. Ponieważ Rada Gminy Baćkowice, nie udzieliła odpowiedzi na powyższe wezwanie, termin na wniesienie skargi upływał 18 stycznia 2024 r. - 60 dni od daty doręczenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że spółka [...] jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym wpisanym do rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Tym samym w oparciu o art. 48 ustawy o wspieraniu rozwoju uprawniona jest do wniesienia skargi na przepisy planu miejscowego, które dotyczą telekomunikacji.

Skarżący wskazał, że uchwała z 29 czerwca 2012 r., nr XIX/124/2012 w zaskarżonej części - § 3 ust. 3 stanowi, że § 4 ust. 7 uchwały Rady Gminy Baćkowice z 30 grudnia 2008 r nr XXIX/130/08 otrzymuje brzmienie: zakazuje się lokalizacji masztów antenowych i anten o wysokości przekraczającej 3 m z wyłączeniem terenów objętych I zmianą planu".

Wnoszący skargę podniósł, że art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju statuuje preferencje planistyczne dla inwestycji telekomunikacyjnych na terenach objętych mpzp, czyli ogranicza władztwo planistyczne gminy w zakresie, w jakim kształtuje ona zasady lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. W konsekwencji w mpzp nie można ustanawiać zakazów lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Plany miejscowe powinny realizować zasadę otwartości na inwestycje z zakresu łączności publicznej, choć zasada ta może doznawać pewnych, uzasadnionych prawem ograniczeń. W ocenie Spółki zaskarżony mpzp narusza powyższy przepis, gdyż wprowadza niczym nieuzasadnione ograniczenia dla infrastruktury z zakresu łączności publicznej (maszty antenowe, maszty telefoniczne), które niemal całkowicie eliminują możliwość ich zlokalizowania na całym terenie objętym mpzp.

Zakazem i to bezpośrednim jest niewątpliwie treść mpzp, który na mocy uchwały 1 wyłączał z możliwości lokalizowania masztów telefonii komórkowej niemal cały teren objęty planem i który na mocy uchwały 2 utrzymuje te wyłączenia (zmiana dotyczy jedynie tego, że na terenach objętych I zmianą planu nie obowiązuje ograniczenie wysokości do 3 m, ale wobec utrzymania § 12 ust. 12 pkt 3 uchwały 1 - dopuszcza się lokalizowanie jedynie na terenach P, W 2 lub T, w odległości co najmniej 300 m od istniejącej lub planowanej zabudowy). Niewątpliwie dopuszczenie lokalizowania masztów telefonii komórkowej jedynie na terenach P, W 2 lub T, w odległości co najmniej 300 m od istniejącej lub planowanej zabudowy i to do wysokości 3 m jest

tylko pozornym działaniem, które nie może być kwalifikowane jako zgodne z regulacją ustawy o wspieraniu rozwoju. Jakkolwiek bowiem ustawa ta nie daje przedsiębiorcom telekomunikacyjnym nieograniczonych możliwości w dowolnym lokalizowaniu infrastruktury telekomunikacyjnej, to jednak władztwo planistyczne gminy nie może wprowadzać co do tej lokalizacji ograniczeń sprzecznych z celem ustawy o wspieraniu rozwoju i z prawem. Ograniczenie powinno być uzasadnione szczególnymi względami, powinno wskazywać podstawę prawną, ale przede wszystkim powinno się odnosić do niezbędnego terenu. Trudno obiektywnie uznać, że realnie usprawiedliwiony jest zakaz lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na całym terenie objętymi mpzp. Brak także uzasadnienia dla wyznaczenia 300 metrowego buforu pomiędzy stacjami bazowymi a istniejącą i planowaną (określenie nieostre, niedefiniowalne na moment realizacji inwestycji telekomunikacyjnej) zabudową. Ponadto całkowicie eliminujące prawidłowe zlokalizowanie masztu antenowego, jako elementu składowego sieci telekomunikacyjnej mobilnej, jest ograniczenie wysokości takiej konstrukcji do 3m, zwłaszcza na terenach niezurbanizowanych. Aby stacja bazowa mogła spełniać swoje funkcje takie jak komunikowanie się z innymi stacjami bazowymi tworzącymi sieć telekomunikacyjną, czy łączenie z urządzeniami końcowymi, to jej anteny sektorowe i radioliniowe winny znajdować się na takiej wysokości, aby "górować'’ nad istniejącą zabudowa (a nie być z nią równe), a antenowe konstrukcje wsporcze zapewniać bezpieczeństwo konstrukcji także podczas niekorzystnych warunków atmosferycznych. Technologia działania stacji bazowej wymaga, aby antena była zainstalowana na odpowiedniej wysokości i nie była zasłonięta żadnymi innymi obiektami. Spółka zaznaczyła, że postanowienia uchwał wprowadzające ograniczenia dla lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej są dalece bardziej surowe dla tych inwestycji, niż dla jakichkolwiek innych, w tym całkowicie prywatnych i nie realizujących celu publicznego. Przytoczyć można choćby regulacje § 33 ust. 3 pkt 1, § 59 ust. 3 pkt 1, czy § 61 ust. 3 pkt 1 mpzp.

Kończąc skarżąca również podkreśliła, że niejasne są przesłanki przyjęcia przez Radę Gminy Baćkowice w uchwale 1 i 2 skarżonych postanowień, gdyż zaskarżone uchwały nie zawierały dokładnego i przedmiotowego uzasadnienia. Z pewnością takim uzasadnieniem dla wprowadzonych ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury telekomunikacyjnej dedykowanej sieciom czy urządzeniom telefonii mobilnej nie mogą być ogólne cele uchwał.

Zarządzeniem z 16 lutego 2024 r. Przewodniczący Wydziału II tut. Sądu rozdzielił powyższą skargę na:

- uchwałę Rady Gminy w Baćkowicach nr XXIX/130/08 z 30 grudnia 2008 r. (sprawa o sygn. akt II SA/Ke 109/24).

- uchwałę Rady Gminy w Baćkowicach nr XIX/124/2012 z 29 czerwca 2012 r. (niniejsza sprawa o sygn. akt II SA/Ke 110/24).

W odpowiedzi na skargi, uzupełnionej pismem z 28 lutego 2024 r., organ wniósł o ich oddalenie, wskazując że w związku z wejściem w życie 24 września 2023 r. nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, został wyznaczony termin obligatoryjnego opracowania i uchwalenia Planu Ogólnego Gminy do końca 2025 r. Plan Ogólny Gminy (POG) opracowuje się w granicach administracyjnych gminy - cały obszar gminy.

Wnioski w sprawie zmiany obowiązującego mpzp na terenie gminy Baćkowice, na dzień dzisiejszy wymagałyby rozpatrzenia poprzez przystąpienie do zmiany mpzp i tym samym byłaby to procedura, pokrywająca się czasowo z obligatoryjnie mającym być opracowywanym POG. Opracowanie POG będzie kompleksowe i będzie musiało uwzględnić również wnioski składane do obowiązującego mpzp, w tym w zakresie aktualizacji dotyczącej telefonii komórkowej i Internetu szerokopasmowego. Ponadto, w trakcie opracowania przez Marszałka Województwa jest Audyt Krajobrazowy. Dokument obowiązkowy, którego wytyczne obejmują również gminę Baćkowice i będą obligatoryjne do uwzględnienie w mpzp i POG. Tym samym zmiany planów o szerszym zasięgu są ekonomiczne i formalnie niezasadne do opracowania, ponieważ zmianą mpzp na terenie gminy stanie się POG, którego opracowanie jest obowiązkowe. Nie ma zatem sensu aby dublować opracowania.

Zmiany mpzp do czasu opracowania POG są możliwe, ale muszą być zgodne ze studium i muszą być uchwalone przed wejściem w życie POG. Pojawiają się zatem konieczne do opracowania dokumenty, w związku ze zmianami prawa. Zmiana przepisów w zakresie planowania przestrzennego w skali lokalnej jest rewolucyjna, dlatego Gmina podejmuje działania kompleksowe i będące w interesie wszystkich mieszkańców, nie jedynie wąskiej grupy przedsiębiorców jakimi są prywatne podmioty gospodarcze działające na polu telefonii komórkowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył co następuje:

Skarga jest zasadna, częściowo z powodów w niej wskazanych.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2023.1634 t.j. ze zm., dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2024.609 t.j. ze zm.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku skarg na uchwały stanowiące miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego lub studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zastosowanie znajduje ponadto art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały (Dz. U. z 2012.647 t.j. ze zm., dalej: u.p.z.p.), zgodnie z którym naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać zatem z zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2017 r. poz. 935), dalej u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Według art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 czerwca 2017 r. (Dz.U. 2016.718. t.j.), w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

Z przytoczonych przepisów wynika, że warunkiem formalnym skutecznego zaskarżenia uchwały rady gminy jest wykazanie, że:

1) zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej,

2) wcześniej bezskutecznie wezwano gminę do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego,

3) zachowany został termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Ponieważ zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała została podjęta w dniu 29 czerwca 2012 r., a więc przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz. U. 2017.935) o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, zmieniającej ustawę z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz ustawę z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dniem 1 czerwca 2017 r. - rozpatrywana skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżącej spółki. Skarga została przy tym wniesiona z zachowaniem 60-dniowego terminu, o jakim mowa w art. 53 § 2 P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2017 r., gdyż organ, który podjął zaskarżoną uchwałę, tj. Rada Gminy w Baćkowicach, nie udzielił odpowiedzi na wysłane w dniu 14 listopada 2023 r. (k. 16-18) wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżącej spółki. Jak wynika bowiem z koperty, w której skarga została przesłana (k. 138a i 138b), nastąpiło to w dniu 15 stycznia 2024 r. (poniedziałek).

Przytoczony wyżej przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. determinuje legitymację skargową, a także - zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem. W konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi może nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17 oraz powołane tam orzecznictwo). W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały. Podstawą uwzględnienia skargi może być wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego.

Skarżąca spółka była legitymowana do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę w sprawie zmiany planu miejscowego na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 884, dalej: u.w.r.u.s.t.). Zgodnie z tym przepisem bowiem, przedsiębiorca telekomunikacyjny, (którym [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. niespornie jest - por. Rejestr przedsiębiorców telekomunikacyjnych Nr 92) oraz Prezes UKE mogą zaskarżyć, w zakresie telekomunikacji, uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego.

Skarżąca spółka nie zarzucała naruszenia trybu sporządzenia planu, ani naruszenia właściwości organów w tym zakresie, a Sąd w procesie kontroli dokonywanej niezależnie od zarzutów skargi nie dopatrzył się w zaskarżonej części przedmiotowej uchwały takich naruszeń. Podnoszone przez stronę skarżącą zarzuty związane z treścią planu miejscowego dotyczyły zasad sporządzania planu miejscowego oraz przekroczenia przez organ władztwa planistycznego.

Przedmiotem zaskarżenia był jeden tylko przepis uchwały Rady Gminy w Baćkowicach z 29 czerwca 2012 r. Nr XIX/124/2012 w sprawie I zmiany miejscowego

planu zagospodarowania przestrzennego gminy Baćkowice uchwalonego uchwałą Nr XXIX/130/08 Rady Gminy w Baćkowicach z dnia 30 grudnia 2008 r. (dalej zmiana mpzp). Chodzi o § 3 pkt 3 zmiany mpzp w brzmieniu:

"§ 3 W uchwale Nr XXIX/130/08 Rady Gminy w Baćkowicach z dnia 30 grudnia 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Baćkowice wprowadza się następujące zmiany

3. W § 4 ust. 7 otrzymuje brzmienie: "7) Zakazuje się lokalizacji masztów antenowych i anten o wysokości przekraczającej 3 metry z wyłączeniem terenów objętych I zmianą planu"

Pomijając drobne błędy interpunkcyjne w przytoczonym zapisie, należy na wstępie zauważyć, że jest on sprzeczny z zakresem przedmiotowym zmiany mpzp określonym w tym akcie. Jak wynika bowiem z § 2 ust. 1 pkt 2) i ust. 3 pkt 1) zmiany mpzp, "Integralnymi częściami I zmiany planu są [...]: załączniki nr 1 – rysunek planu (arkusze A23, A63, A84, B04, B05, B07, B16 i B53) w skali 1:2000; [...] Zakres obowiązywania rysunku I zmiany planu: granice obszaru objętego I zmianą planu;".

Z przytoczonych zapisów, a także z całej treści zmiany mpzp wynika, że zmiana nie dotyczy całego obszaru objętego mpzp z 2008 r. (który to obszar zgodnie z § 1 ust. 1 mpzp z 2008 r. obejmuje teren położony w granicach administracyjnych gminy), ale ośmiu wybranych obszarów oznaczonych w rysunkowej części planu na arkuszach nr A23, A63, A84, B04, B05, B07, B16 i B53. Tymczasem zaskarżony w niniejszej sprawie zapis, który ma zastąpić dotychczasowy zapis § 4 ust. 7 mpzp z 2008 r. o brzmieniu: "Zakazuje się lokalizacji masztów antenowych i anten o wysokości przekraczającej 3 m.", dotyczy w istocie całego obszaru objętego mpzp z 2008 r., a nie tylko wskazanych ośmiu wybranych obszarów. Zaskarżony zapis mieści bowiem w sobie dwie normy prawne; pierwszą dotyczącą całego obszaru objętego mpzp z 2008 r. stanowiącą o zakazie lokalizacji masztów antenowych i anten o wysokości przekraczającej 3 metry oraz drugą dotyczącą terenów objętych I zmianą planu, gdzie wprowadzony zakaz nie obowiązuje. Taki wniosek wynika stąd, że zaskarżony zapis zastępuje w całości dotychczasowy, który w ten sposób jest eliminowany z obrotu prawnego ze skutkiem ex nunc. Jego usunięcie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc nastąpiło natomiast w wyniku nieprawomocnego wyroku WSA w Kielcach zapadłego w dniu 29 maja 2024 r. w sprawie II SA/Ke 109/24. Zaskarżony w niniejszej sprawie zapis reguluje więc kwestię zakazu lub

dopuszczenia lokalizacji masztów antenowych i anten na całym obszarze mpzp z 2008 r., uzależniając ten zakaz lub dopuszczenie od usytuowania planowanej inwestycji na terenach objętych I zmianą planu i na pozostałych terenach. Okoliczność, że zaskarżony zapis zmiany mpzp polega na uzupełnieniu dotychczasowego brzmienia § 4 ust. 7 mpzp z 2008 r. o sformułowanie "z wyłączeniem terenów objętych I zmianą planu.", nie może zmienić powyższej oceny, skoro treścią zaskarżonej zmiany nie było dodanie do § 4 ust. 7 mpzp z 2008 r. drugiego zdania w brzmieniu: "Zakaz nie dotyczy terenów objętych I zmianą planu", lub choćby dodanie do dotychczasowego brzmienia słów: "z wyłączeniem terenów objętych I zmianą planu", ale zastąpienie dotychczasowego brzmienia § 4 ust. 7 -nowym.

Już wskazane naruszenie zasad sporządzania planu, w szczególności zasady jednoznaczności przepisów planu i ich wzajemnej niesprzeczności, stanowi o istotnym naruszeniu prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności zaskarżonej części zmiany mpzp. Zaskarżony zapis jest jednak obarczony dalszymi wadami, również dotyczącymi sprzeczności z innymi zapisami tego samego mpzp z 2008 r.

Jak już wyżej wspomniano, intencją zaskarżonej zmiany mpzp z 2008 r. było wyłączenie terenów objętych I zmianą planu spod obowiązującego na całym obszarze objętym mpzp z 2008 r. zakazu lokalizacji masztów antenowych i anten o wysokości przekraczającej 3 m. Literalne brzmienie zaskarżonego przepisu jednoznacznie na taką intencję Rady Gminy w Baćkowicach wskazuje, choć przykładowo treść opinii Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z 18 kwietnia 2011 r. (k. 65 Tom. II akt administracyjnych) wyrażona w trybie art. 17 pkt 6 lit. d u.p.z.p. (w rzeczywistości chodzi o art. 17 pkt 6 lit. a tiret 5 u.p.z.p.), może sugerować zupełnie inną intencję uchwałodawcy miejscowego co do zakazu lokalizacji wymienionych masztów i anten na terenach objętych I zmianą planu. Ta opinia nie ma jednak dla organu uchwalającego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego charakteru wiążącego (por. wyrok WSA w Poznaniu z 29 czerwca 2022 r., II SA/Po 983/21), zwłaszcza co do sposobu zrozumienia przez organ opiniujący intencji organu uchwalającego plan.

Przyjmując więc wykładnię zaskarżonej zmiany mpzp wynikającą z jej literalnego brzmienia należy zauważyć, że wywołuje ona poważne wątpliwości co do zgodności z innymi zapisami mpzp z 2008 r. Analiza załącznika nr 1 do zmiany mpzp

w postaci rysunków planu (arkusze nr A23, A63, A84, B04, B05, B07, B16 i B53) wskazuje, że I zmianą planu objęte są między innymi tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczone symbolami od 1 MN do 7 MN. Norma prawna wywiedziona z brzmienia zaskarżonego przepisu § 4 ust. 7 mpzp z 2008 r. nadanego zmianą mpzp wskazuje więc, że na tych terenach oznaczonych symbolami od 1 MN do 7 MN, dopuszczalna jest lokalizacja masztów antenowych i anten o wysokości przekraczającej 3 m. Tymczasem z brzmienia § 12 ust. 12 pkt 3) lit. b) mpzp z 2008 r. wynika, że na całym obszarze tego planu w zakresie sieci teletechnicznych dopuszcza się lokalizację masztów radiowych, telefonicznych i innych pod warunkiem zachowania minimalnej odległości 300 m od istniejącej i planowanej zabudowy, nie związanej z siecią. Taki zapis powoduje więc, że choć z mocy zaskarżonego w niniejszej sprawie § 3 pkt 3 zmiany mpzp nadającego nowe brzmienie § 4 ust. 7 mpzp z 2008 r., na terenach objętych I zmianą planu (a więc również na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonych symbolami od 1 MN do 7 MN), wyłączony jest zakaz lokalizacji masztów antenowych i anten o wysokości przekraczającej 3 m, to w istocie i tak na tych terenach lokalizacja takich masztów nie będzie możliwa, ale z mocy zakazu ustanowionego w § 12 ust. 12 pkt 3) lit. b) mpzp z 2008 r. Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczone symbolami od 1 MN do 7 MN niewątpliwie mieszczą się w określeniu istniejącej i planowanej zabudowy, nie związanej z siecią, od której wymagane jest zachowanie minimalnej odległości aż 300 m, aby móc zlokalizować maszty radiowe, telefoniczne i inne. Okazuje się więc, że zaskarżony w niniejszej sprawie przepis, mimo pozornego złagodzenia pierwotnych rygorów mpzp z 2008 r. dotyczących dopuszczalności lokalizacji masztów antenowych i anten o wysokości przekraczającej 3 m, w istocie, odnośnie co najmniej części z terenów objętych zmianą mpzp – nic nie zmienia, gdyż w dalszym ciągu na tym terenie lokalizacja takich masztów i anten nie jest dopuszczalna.

Tak ukształtowana i odkodowana z § 4 ust. 7 mpzp z 2008 r. oraz z innych przepisów tego planu norma, może dodatkowo prowadzić do naruszenia wskazanych w skardze przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Jeżeli by się bowiem okazało, że na większości obszaru objętego mpzp z 2008 r. nie jest dopuszczalne lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, to zaskarżony zapis naruszałby dyspozycję normy wynikającej z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Przepis ten stanowi bowiem, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zwany dalej "planem miejscowym", nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu.

Ani z uzasadnienia zaskarżonej zmiany planu, ani z odpowiedzi na skargę, ani też z żadnej dokumentacji planistycznej przedstawionej Sądowi nie wynika, czy zaskarżony zapis zmiany planu nie spowoduje, że na całym obszarze objętym zmianą mpzp, nie będzie możliwe lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. To zaś naruszałoby dyspozycję normy wynikającej z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych i świadczyło o naruszeniu zasad sporządzania planu, względnie o przekroczeniu przez Radę Gminy w Baćkowicach władztwa planistycznego.

Uwzględniając powyższe rozważania należy stwierdzić, że stwierdzone i wskazane wyżej naruszenia prawa wystarczająco uzasadniały uwzględnienie skargi. Dlatego Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części opisanej w punkcie I wyroku.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego należnych skarżącemu od organu orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę złożył się wpis od skargi (300 zł), wynagrodzenie reprezentującego stronę skarżącą radcy prawnego (480 zł) i opłatę od pełnomocnictwa (17 zł).