Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 814/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 107 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

﻿Sygn. akt I SA/Kr 814/22 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 20 czerwca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Bogusław Wolas Sędziowie: WSA Michał Niedźwiedź WSA Jarosław Wiśniewski (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi A.Ś. na decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie z dnia 6 maja 2022 r. nr 203/OR06/22 w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 skargę oddala.


UZASADNIENIE

W dniu 19 maja 2010 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie wpłynął wniosek A.Ś. o przyznanie na 2010 r. jednolitej płatności obszarowej (JPO - zadeklarowano łącznie 117,22 ha) i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni upraw podstawowych (UPO - zadeklarowano łącznie 105,92 ha).

Postanowieniem z dnia 23 lutego 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR zawiesił rozpatrywanie wniosku strony o płatności za 2010 r. z uwagi na informacje otrzymane z organów ścigania dotyczące braku użytkowania rolniczego części działek wskazanych m.in. w tym wniosku oraz możliwy wpływ na kwoty wsparcia za 2010 r. rozstrzygnięć za lata 2004-2008 (które nie zostały wówczas jeszcze rozstrzygnięte ostatecznie).

W dniu 10 czerwca 2021 r. ww. organ wydał postanowienie o podjęciu rozpatrywania zawieszonej sprawy z uwagi na prawomocne zakończenie rozpatrywania spraw strony za lata 2004-2008.

Postępowanie zainicjowane wnioskiem strony dotyczącym płatności JPO/UPO za 2010 r. zostało zakończone decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Krakowie z dnia 5 listopada 2021 r. nr 0104-2021-000007520. Na mocy tej decyzji powierzchnię uprawnioną do płatności JPO ustalono (w oparciu o analizę zdjęć lotniczych) na poziomie 116,80 ha (zawyżenie powierzchni uprawnionej dot. dz. rolnej E, gdzie zadeklarowano 28,51 ha a stwierdzono 28,40 ha i C, gdzie zadeklarowano 1,50 ha a stwierdzono 1,31 ha), a w przypadku UPO na poziomie 105,81 ha (zawyżenie dot. dz. rolnej E1, gdzie zadeklarowano 28,51 ha a stwierdzono 28,40 ha). Kwoty płatności JPO i UPO wynikające z ww. zawyżeń (65.652,11 zł - JPO i 34.629,50 zł - UPO) zostały zmniejszone w związku ze złożeniem wniosku o płatności z opóźnieniem o 2 dni robocze (zmniejszenie wyniosło tu 1.313,04 zł - JPO i 692,59 zł - UPO) oraz z uwagi na uwzględnienie sankcji wieloletnich wynikających z decyzji dot. płatności JPO/UPO za lata 2007 (ujęto 32807,55 zł - JPO i 31587,81 zł - UPO) i 2008 (ujęto 31.531,52 zł - JPO i 2.349,10 zł - UPO). Z treści decyzji wynika, że do potrącenia z płatności przysługujących za 2011 r. pozostała kwota 4.408,20 zł - JPO i 26.177,27 zł - UPO.

Po rozpatrzeniu odwołania A.Ś., Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie decyzją z dnia 13 grudnia 2021 r. nr 510/OR06/2021 uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Krakowie z dnia 5 listopada 2021 r. nr 0104-2021-000007520 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przyczyną uchylenia były wątpliwości organu odwoławczego dotyczące odliczenia z płatności za 2010 r. sankcji dotyczących płatności za 2007 r. (decyzja za ten rok nie zawierała w swym rozstrzygnięciu takich sankcji - wzmiankowano je tylko w uzasadnieniu) oraz ustalenia powierzchni uprawnionych dot. zakwestionowanych działek rolnych.

Wezwaniem z dnia 19 stycznia 2022 r. nr 0104-00000005659/22 organ I instancji zwrócił się do strony o przekazanie możliwie dokładnej informacji, dot. rzeczywistego zasięgu uprawy rolniczej, deklarowanej jako dz. rolna E/E1 (dz. ewid. [...]) oraz jako dz. rolna C (dz. ewid. [...]).

W dniu 3 marca 2022 r. pełnomocnik strony złożył wyjaśnienia dot. faktycznego obszaru zajmowanego przez uprawę na ww. działkach ewid. nr [...] oraz [...].

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Krakowie wydał w dniu 10 marca 2022 r. decyzję nr 0104-2022-000005327, którą przyznał A.Ś. płatności na rok 2010 w wysokości 34.076,53 zł, w tym:

jednolita płatność obszarowa (JPO) w wysokości 28.630,71 zł, w tym środki unijne 28.630,71 zł, środki krajowe 0,00 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 37.257,48 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości.

uzupełniająca płatność obszarowa do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) w wysokości 5.445,82 zł, w tym środki unijne 0,00 zł, środki krajowe 5.445,82 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 29.219,68 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że powierzchnię uprawnioną do wsparcia ustalono na poziomie zadeklarowanym (117,22 ha w przypadku JPO i 105,92 ha w przypadku UPO). Ostateczne kwoty ww. płatności zostały jednak pomniejszone w związku ze złożeniem wniosku za 2010 r. z opóźnieniem o 2 dni robocze (zmniejszenie o 2%, tj. 1.317,76 zł przy JPO i 693,31 zł UPO) oraz w związku z uwzględnieniem sankcji wieloletnich wynikających z decyzji dot. ww. płatności za 2008 r. (zmniejszenie o 28.526,37 zł w ramach UPO i 35.939,72 zł w ramach JPO).

W odwołaniu od powyższej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Krakowie A.Ś. zarzucił, że w praktyce kolejny raz i ponad miarę i wbrew konstytucyjnej zasadzie równości ukarano go za nieprawidłowości, za które został już ukarany w rozstrzygnięciach za lata wcześniejsze oraz w sprawie karnej, która w praktyce również dot. zawyżeń powierzchni uprawnionej do płatności. Odwołujący zakwestionowała również brak wcześniejszego rozstrzygnięcia jego sprawy za 2010 r. i brak uwzględnienia spadku wartości pieniądza przez 12 lat nierozstrzygania tej sprawy. Strona wskazała również, że ARiMR została przynajmniej częściowo zaspokojona w związku z przelaniem na jej kontro przez sąd karny środków zatrzymanych stronie przez Prokuraturę w kwocie 43.350,00 zł.

Decyzją z dnia 6 maja 2022 r. nr 203/OR06/2022 Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Krakowie z dnia 10 marca 2022 r. nr 0104-2022-000005327. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji i uznał je za własne. W związku z tym organ II instancji wskazał, że: łączna powierzchnia zadeklarowana przez stronę do płatności JPO/UPO za 2010 r została ustalona w niniejszej sprawie na poziomie: 117,22/105,92 ha (obejmowała ona obszar dz. rolnej A - D); łączna powierzchnia uprawniona do płatności (tzw. powierzchnia stwierdzona lub zatwierdzona) JPO/UPO za 2021 r została ustalona w niniejszej sprawie na poziomie zadeklarowanym; kwoty przysługujące stronie za 2010 r zostały pomniejszone o 2% w związku z opóźnieniem w złożeniu wniosku dot. tych płatności o 2 dni oraz w związku z odliczeniem sankcji wieloletnich nałożonych na stronę w decyzji dot. płatności bezpośrednich za rok 2008.

Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Krakowie wyjaśnił, że sprawa dotycząca ww. płatności za 2007 r. (we wniosku z dnia 10 maja 2007 r. strona wniosła o przyznanie płatności JPO do pow. 121,96 ha i płatności UPO do pow. 118,40 ha) pierwotnie została rozstrzygnięta przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Krakowie decyzją nr 0104-2007-000017572 z dnia 7 stycznia 2008 r., przyznającą te płatności do pow. 120,53 ha (JPO) i 118,29 ha (UPO). W dniu 25 października 2010 r. ww. organ wznowił tą sprawę w związku z informacjami uzyskanymi od organów ścigania (wskazującymi na wieloletni brak użytkowania rolniczego przynajmniej części gruntów uprawnionych do płatności). Sprawa dot. płatności za 2008 r. (we wniosku z dnia 14 maja 2008 r. strona wniosła o przyznanie płatności JPO do pow. 117,22 ha i UPO do pow. 108,02 ha) nie została wówczas jeszcze zakończona, stąd nie było potrzeby jej wznawiania. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kielcach rozstrzygnął sprawę dot. ww. płatności za 2007 r decyzją z dnia 8 kwietnia 2016 r. nr 0238-2016-000015693 stwierdzając, że decyzja pierwotnie przyznająca te płatności została wydana z naruszeniem prawa. Takie rozstrzygnięcie wynikało stąd, że między doręczeniem decyzji pierwotnej a rozstrzygnięciem wznowionych postępowań, których dot. te decyzje minęło ponad 10 lat (art. 146 Kodeksu postępowania administracyjnego). W uzasadnieniu decyzji wydanej odnośnie płatności za 2007 r. wskazano jednak, że żadne płatności stronie za ww. lata nie powinny się należeć z uwagi na znaczne różnice między powierzchniami zadeklarowanymi i uznanymi za uprawnione do wsparcia za ww. lata (13,16 ha JPO i 11,29 ha UPO), a z uwagi na poziom tej różnicy na stronę oprócz odmowy powinny być nałożone sankcje wieloletnie. Płatności za 2008 r. zostały rozstrzygnięte przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Kielcach decyzją nr 0238-2016-000015695 z dnia 8 kwietnia 2016 r., na mocy której wprost orzeczono o odmowie tych płatności i nałożeniu na stronę sankcji wieloletnich (w tym wypadku nie upłynął okres wskazany w art. 146 Kodeksu postępowania administracyjnego, a powierzchnię uprawnioną ustalono na poziomie 11,30 ha - JPO i 11,10 ha - UPO). Ww. decyzje za 2007 i 2008 r. zostały utrzymane w mocy decyzjami Dyrektora Świętokrzyskiego OR ARiMR z dnia 24 października 2017 r. Wyrokiem z dnia 26 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Ke 340/20 (odnośnie 2007 r.) i z dnia 5 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Ke 315/20 (odnośnie 2008 r.) WSA w Kielcach oddalił skargę A.Ś. na ww. decyzje Dyrektora Świętokrzyskiego OR ARiMR. Z kolei złożone przez A.Ś. skargi kasacyjne zostały oddalone wyrokami NSA z dnia 6 maja 2021 r. w ramach spraw o sygn. akt I GSK 267/21 (2007 r.) i I GSK 281/21 (2008 r ). Tym samym sprawy dotyczące płatności bezpośrednich dla strony za lata 2007 i 2008 zostały prawomocnie zakończone zgodnie z rozstrzygnięciami ARiMR wydanymi po wznowieniu tych spraw. Ww. informacje objęły także sprawę dot. płatności JPO i UPO dla strony za 2007 r. ponieważ w toku sprawy dot. płatności za rok 2010 strona nawiązywała do niej. Ponadto organ II instancji dodał, że gdyby sprawę za 2007 r rozstrzygnięto decyzją merytoryczną, sankcje wieloletnie z tej sprawy wpływałyby na sprawę za rok 2010 (na kwoty przysługujące stronie za ten rok), tak jak wpłynęło na nią rozstrzygnięcie za rok 2008.

Ponadto organ II instancji wskazał, że A.Ś. był również współoskarżonym w procesie karnym dot. wyłudzenia lub próby wyłudzenia płatności bezpośrednich za lata 2004-2008. Proces ten zakończy! się wyrokiem Sądu Okręgowego w Krakowie z dnia 23 czerwca 2016 r. sygn. akt [...], skazującym m in. odwołującego za te wyłudzenia. Ww. wyrok został utrzymany w mocy (z niewielkimi zmianami) przez Sąd Apelacyjny w Krakowie w wyroku z dnia 16 lutego 2021 r. sygn. akt [...]. Skazanie dot. czynów z art. 286 § 1 k.k. (doprowadzenie ARiMR do niekorzystnego rozporządzenia zawiadywanymi płatnościami w celu uzyskania własnej korzyści majątkowej) i z art. 271 § 1, art. 273 i art 297 § 1 i 2 k.k. (złożenie do ARiMR wniosku o płatności poświadczającego nieprawdę co do spełnienia wymogów dot. tych płatności, odnośnie użytkowania gruntów wskazanych w tym wniosku i brak powiadomienia ARiMR o tych okolicznościach, co skutkowało wyłudzeniem ww. płatności) Za każdy z tych czynów odwołujący został m in. zobowiązany do zwrotu (solidarnie z innymi osobami) kwot w wysokości ok. 255 tys. zł i 55 tys. zł (odnośnie wszystkich lat, których dot. proces karny).

Zdaniem organu II instancji, całokształt materiałów sprawy (z postępowania dot. płatności i karnego) wskazuje, że odwołujący nie był uprawniony do płatności obszarowych za lata 2004-2008. Głównym powodem braku prawa do ww. płatności była sytuacja na działkach ewid. nr [...], [...] w W., których powierzchnie stanowiły ponad połowę gruntów deklarowanych przez stronę za ww. lata do płatności obszarowych. Odmowa płatności tylko do ww. 3 działek oznaczała brak uprawnień do całości płatności za ww. lata, a z uwagi na to, że różnica między powierzchnią zadeklarowaną a uprawnioną wynosiła ponad 50% powierzchni uprawnionej oznaczało to także nałożenie sankcji wieloletnich (skutkujących odnośnie płatności za 3 kolejne lata kalendarzowe, przy czym odliczenia kwot tych sankcji można dokonać w całości już z płatności za jedno z tych kolejnych 3 lat). W ocenie organu odwoławczego, materiały ww. spraw pozwalały na stwierdzenie, że w przypadku działek ewid. nr [...], [...] w W. A.Ś. w ogóle realnie nie decydował co się na nich działo w latach 2004-2007 (niczego nie planował, niczego nie uzgadniał z faktycznym ich użytkownikiem, tj. J.J., nie udostępniał żadnego sprzętu, o niczym nie decydował na jakimkolwiek etapie produkcji rolnej, nie ponosił jakichkolwiek kosztów związanych z działaniami rolniczymi na tej działce). Ww. okoliczności wskazywały na naruszenie odnośnie lat 2007 i 2008 przepisu art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. nr 170, poz. 1051 ze zm.). Odnośnie lat 2004-2006 strona naruszyła ww. działaniami / zaniechaniami art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. nr 6, poz. 40 ze zm.). Regulacje te dotyczą zadeklarowania do płatności obszaru faktycznie nieposiadanego (w znaczeniu kontrolowania prowadzonej na nim produkcji rolniczej).

Organ II instancji nie podzielił zarzutu odwołania, że zmniejszanie płatności za 2010 r. oznacza w praktyce dwukrotne karanie odwołującego za ten sam czyn. Organ odwoławczy powołał się przy tym na treść wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 5 czerwca 2021 r. wydanego w sprawie C-489/10. Organ wyjaśnił, że Unijny Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że środki polegające na wykluczeniu rolnika z pomocy nie są uważane w prawie Unii Europejskiej za środki karne, zaś w tym zakresie dany rolnik (gospodarstwo rolne) podlegają takim samym rygorom, jak inne podmioty gospodarcze korzystające z systemu pomocy. Tym samym kara nałożona przez ARiMR za podanie niezgodnych z prawdą danych we wniosku o udzielenie dopłat bezpośrednich - nie wyklucza dodatkowego ukarania rolnika w postępowaniu karnym.

Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Krakowie stwierdził, że ponieważ w rozstrzygnięciu za 2008 r. płatności JPO i UPO (o które za ww. rok wnosiła strona) zostały odmówione, a na stronę zostały nałożone sankcje mogące wpływać na płatności za kolejne 3 lata kalendarzowe, to zmniejszenie płatności za 2010 r. o te sankcje zostało uznane za prawidłowe. Było to bowiem działanie uzasadnione m.in. z uwagi na to, ze strona nie wniosła o płatności za 2009 r. (odliczenie było tu zatem niemożliwe) i z uwag na to, że wsparcie przyznane za rok 2010 było na tyle wysokie, że umożliwiło rozliczenie sankcji wynikających z decyzji za rok 2008 w całości i jednorazowo. Z kolei z powodów wskazanych wyżej zmniejszenie to nie miało cech dwukrotnego karania strony za próby wyłudzenia płatności za lata 2004-2008. Taka ocena wynika również z tego, że ww. zmniejszenie dotyczyło sprawy za rok 2010 zaś nieprawidłowości dot. płatności JPO i UPO dot. lat wcześniejszych - z których tylko sprawa za rok 2008 miała znaczenie dla sprawy tych płatności za rok 2010. Nie zaistniała tu sytuacja polegająca na traktowaniu strony w sposób inny (nierówny) niż osób w takiej samej sytuacji. Zarówno odmowa płatności 2008 r. jak i sankcje wieloletnie nałożone obok tej odmowy, jak i skazanie strony wyrokiem karnym było konsekwencją działań samej strony (nieprawidłowości, których dot. się strona i których zaistnienie stwierdziły prawomocne wyroki sądów administracyjnych i karnych). Konsekwencją tych działań było również długotrwałe oczekiwanie na rozstrzygnięcie sprawy dot. płatności za rok 2010 - z uwagi na jej zawieszenie w oczekiwaniu na zakończenie spraw za lata wcześniejsze. Na przeszkodzie ewentualnemu rozpatrzeniu wniosku strony o zapłatę odsetek stoi również fakt, że przepisy prawa nie przewidują takiej możliwości. Analogicznie brak jest przepisów dot. powiększenia nałożonych sankcji wynikających z decyzji o odmowie płatności za 2008 r. z uwagi na upływ czasu i np. inflację

Po uwzględnieniu całokształtu okoliczności tej sprawy, decyzja organu I instancji została więc uznana przez Dyrektora Małopolskiego OR ARiMR za prawidłową. Nie stwierdzono bowiem w niniejszej sprawie niedostatecznego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego bądź naruszeń Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych aktów prawnych regulujących analizowany przypadek. Postępowanie wyjaśniające przeprowadzone odnośnie wniosku strony uznano za wystarczająco wnikliwe i zgodne z zasadami regulującymi przebieg takiego postępowania. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji rozpatrzył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy, nie zaniedbując czynności związanych z zebraniem tego materiału. Również wybór i zastosowanie przepisów odnoszących się do sprawy strony uznano za prawidłowe. Efektem działań organu I instancji było adekwatne ustalenie konsekwencji stanu faktycznego sprawy oraz podstaw prawnych zastosowania tych konsekwencji. Zdaniem Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Krakowie, w sprawie nie zaistniały także żadne inne okoliczności uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji lub umorzenie dotyczącego tej decyzji postępowania odwoławczego.

Z powyższą decyzją Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Krakowie nie zgodził się A.Ś. i pismem z dnia 24 czerwca 2022 r. wniósł na nią skargę, domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

art. 7 i 8 § 1 w zw. z art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie, które przejawia się brakiem wszechstronnego zbadania okoliczności sprawy i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak również nie załatwieniem sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącego,

art. 107 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niepodanie w decyzji podstawy prawnej w oparciu, o którą została wydana w sytuacji, gdy jest to element konieczny dla istnienia decyzji w obrocie prawnym,

a w rezultacie powyższych naruszeń,

art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARMIR w Krakowie z dnia 10 marca 2022 r. znak: 0104-2022-000005327, podczas gdy prawidłowo przeprowadzona kontrola instancyjna powinna doprowadzić do jej uchylenia.

W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że pomimo wieloletniego postępowania organy zarówno w I, jak i w II instancji w sposób błędny ustalił stan faktyczny, który skutkował pozbawieniem go dopłaty, o którą występował. Zdaniem skarżącego, próżno doszukiwać się w wydanej decyzji podstawy prawnej, która stała się podstawą do dokonania potrącenia kwot przysługujących z tytułu dopłat za rok 2010. Jak wynika bowiem z decyzji organu I instancji, stwierdzono, iż początkowa kwota płatności podstawowej wynosi 34.629,50 zł i została ona pomniejszona ze względu na złożenie wniosku po terminie, uwzględnienie sankcji nałożonych na rolnika w roku 2007 i 2008 roku, co ostatecznie spowodowało odmowę przyznania uzupełniającej płatności podstawowej.

Niezależnie od powyższego skarżący zauważył, iż organ dokonuje potrącenia kwot wynikających z innych sankcji, tak, aby w rezultacie odmówić wypłacenia środków, które co do zasady należne są wnioskodawcy. A.Ś. wskazał, że decyzje, o których pisze organ, tj. decyzja nr 0238-2016-000015693 z dnia 7 kwietnia 2016 r. oraz decyzja nr 0238-2016-000015695 z dnia 7 kwietnia 2016r., dotyczące sankcji wieloletnich nałożonych kolejno w 2007 i 2008 r., nigdy nie zostały mu doręczone, co oznacza, iż nie mają one przymiotu ostateczności zgodnie z art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego, a co za tym idzie, nie są wymagalne, a należności z nich wynikające nie nadają się do potrącenia, zgodnie z treścią art. 486 Kodeksu cywilnego.

Niezależnie od powyższego skarżący podniósł także, że skoro odmówiono przyznania mu świadczenia, to nie może nadawać się ono do potrącenia, jak uczynił to organ I instancji. Co więcej, w aktach nie znajdują się także decyzje opisane powyżej, w stosunku do których organ dokonuje potrącenia, a zgodnie z art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego na organie spoczywał obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Skarżący dodał przy tym, że pomimo tego, że było to poruszane w odwołaniu organ II instancji w żaden sposób się do tego nie odniósł. Skarżący stwierdził, że był oraz jest nadal stroną wielu postępowań toczących się pomiędzy nim a ARMIR, jednakże ww. decyzje nigdy nie zostały mu doręczone. Skarżący zaznaczył również, że aktualnie ARMIR nie posiada żadnego innego tytułu, z którego można by skutecznie dokonać potrącenia ww. należności, a to z uwagi na fakt, iż nadał trwają postępowania administracyjne, na etapie przed NSA, a sytuacja ta nie uległa zmianie.

Poza tym na skarżącego zostały nałożone sankcje wieloletnie - pomimo iż został za okres 2004 - 2008 skazany prawomocnym już wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Krakowie sygn. akt [...] . Zdaniem skarżącego, oznaczać to może w rzeczywistości, że za ten sam czasokres doszło do jego podwójnej karalności, co stoi w jawnej sprzeczności z przepisami Konstytucji, która ma nadal jednak wyższość w hierarchii źródeł prawa nad rozporządzeniami unijnymi. Zdaniem skarżącego, gruntowne przeanalizowanie akt sprawy winno doprowadzić do przekonania, że nie tylko został już zobowiązany do uiszczenia kar wynikających z wyroków czy też decyzji, to jeszcze dodatkowo zabiera mu się możliwość uzyskania dalszych dopłat do obszarów rolnych, jednakże organ II instancji bez pośrednio do tej kwestii się nie odniósł, cytując jedynie rozporządzenia unijne, ale tym samym nie wskazując przepisu sankcjonującego taką sentencję wydanej decyzji. W związku z tym skarżący uważa, że wynikająca z płatności bezpośrednich za 2010 roku winna zostać wypłacona, zgodnie z jej ustaleniem oraz przyznana uczestnikowi.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skargę należało oddalić jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustrojów sądów powszechnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość miedzy organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i miedzy tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1).

Kontrola, o której mowa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że w badaniu w postępowaniu sądowo-administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Dodać również należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2023 r. poz 259 ze zm.), zwaną dalej p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z przepisu tego wynika, że niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze sąd z urzędu bada, czy nie nastąpiło naruszenie prawa materialnego lub procesowego skutkujące koniecznością usunięcia zaskarżonego aktu z obrotu przez jego uchylenie lub stwierdzenie nieważności.

Dokonana w tak zakreślonych ramach kontrola zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem pozwala na przyjęcie, że decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest zgodne z prawem.

Istota sporu w niniejszej sprawie ogniskuje się wokół problemu prawidłowości pomniejszenia jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej za 2010 r. o kwoty odpowiednio 35 939,72 zł i 28 526,37 zł. stanowiących sankcje z tego tytułu nałożone za 2008 r.

Odnosząc się do tej kwestii zaznaczyć należy , że kwestia nałożenia sankcji została ostatecznie i prawomocnie rozstrzygnięta decyzjami organów administracji jak i wyrokami sądów administracyjnych. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Krakowie decyzją Nr 0238-2016-000015695 z dnia 8 kwietnia 2016 r. w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008 organ pierwszej instancji odmówił przyznania stronie jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych oraz nałożył sankcje z tytułu tych płatności w kwotach 35 939,72 zł i 28 526,37 zł. Organ pierwszej instancji ustalił, że A.Ś. nie był posiadaczem zadeklarowanych we wniosku gruntów rolnych położonych na działkach ewidencyjnych nr [...] , [...]. Nie był faktycznym użytkownikiem tych gruntów, nie ponosił kosztów związanych z prowadzeniem działalności rolniczej, jak też nie czerpał zysków z plonów zebranych z tych działek ewidencyjnych.

Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach decyzją z 24 października 2017 r. nr 9013-00000026221/17 utrzymał w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji.

Ustalenia dokonane przez organy zostały potwierdzone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 5 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Ke 315/20 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2021 r. Sygn. akt I GSK 281/21.

Decyzje nakładające na Skarżącego sankcje z tytułu tych płatności w kwotach 35 939,72 zł i 28 526,37 zł. są wiążące zarówno dla organu jaki i Sądu. Nie można zatem podnosić zarzutów dotyczących błędnych ustaleń faktycznych albowiem ustalenia te są już ostateczne i nie podlegają weryfikacji.

Zaskarżona decyzja w zakresie pomniejszenia płatności ma charakter techniczny i stanowi wykonanie obowiązku nałożonego przez Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Krakowie decyzją Nr 0238-2016-000015695 z dnia 8 kwietnia 2016 r. utrzymaną decyzją Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z 24 października 2017 r. nr 9013-00000026221/17 .

Nie można zgodzić się z zarzutem, że ww. decyzje nie zostały Skarżącemu doręczone, co oznacza, iż nie mają one przymiotu ostateczności zgodnie z art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego, a co za tym idzie, nie są wymagalne, a należności z nich wynikające nie nadają się do potrącenia, zgodnie z treścią art. 486 Kodeksu cywilnego. Decyzje te, jak już wyżej zaznaczono, były przedmiotem weryfikacji przed sądem administracyjnym, który potwierdził ich prawidłowość zarówno pod względem formalnym jak i materialnym. Sąd uznał zatem, że decyzje te były prawidłowo doręczone i funkcjonowały w obrocie prawnym.

Bezzasadny jest również zarzut Skarżącego, że został naruszony art. 107 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niepodanie w decyzji podstawy prawnej w oparciu, o którą została wydana. Skarżący prawdopodobnie pomylił się wskazując naruszenie art. 107 § 3 pkt 4 Kpa albowiem przepis ten reguluje sytuacje kiedy można odstąpić od sporządzenia uzasadnienia a taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie .

Natomiast według art. 107 § 1 pkt 3 Kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W niniejszej sprawie organy zgromadziły obszerny materiał dowodowy, który w wyczerpujący i wręcz drobiazgowy sposób oceniły, omówiły też bardzo dokładnie cały ustalony stan faktyczny oraz dowody, na których te ustalenia zostały oparte. Powyższe znalazło swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, gdzie w wyczerpujący sposób przedstawiły swój tok rozumowania. Dotyczy to w szczególności omówienia, które dowody i z jakich przyczyn uznane zostały za wiarygodne i wzięte za podstawę ustaleń faktycznych, a którym dowodom i z jakich powodów odmówiono mocy dowodowej. Zarzut błędu w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia jest tylko wówczas słuszny, gdy zasadność ocen i wniosków, wyprowadzonych przez organ wydający rozstrzygnięcie nie odpowiada wymogom logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego t.j., gdy wyprowadzone ze zgromadzonych dowodów wnioski naruszają przesłanki swobodnej oceny dowodów. Zarzut ten nie może jednak sprowadzać się do samej tylko polemiki z ustaleniami poczynionymi w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu, do odmiennej oceny materiału dowodowego, lecz winien polegać na wykazaniu, jakich uchybień w świetle norm prawnych, wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego dopuściły się organy podatkowe. Sam fakt, iż materiał dowodowy zebrany w sprawie został przez organy oceniony odmiennie, niż oczekiwała tego strona skarżąca nie świadczy o naruszeniu powołanych w skardze zasad postępowania.

Jednocześnie zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji dziali w granicach prawa co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu obu decyzji poprzez podanie podstawy prawnej z przytoczeniem treści przepisów . Powołanie podstawy prawnej to przytoczenie przepisów prawa materialnego, na których organ administracji publicznej oparł swoje rozstrzygnięcie.

Organy powołały się miedzy innymi na art. 138 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr J 782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. Urz. WE Nr L 345 z 20.11.2004 r., str. 1 ze zm.) oraz art. 51 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, a także wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18 ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3 t. 44, str. 243 ze zm.), które to przepisy nakładają obowiązek odjęcia stosownych kwot z wypłat pomocy, do której rolnik jest uprawniony na podstawie wniosków składanych przez niego w trakcie trzech lat kalendarzowych po upływie roku kalendarzowego, w którym wykryto różnicę w zadeklarowanym areale.

Analiza skargi jak i postępowania administracyjnego prowadzi do wniosku, że formułując szereg różnych zarzutów formalnych to Skarżący czuję się pokrzywdzony faktem, iż w sprawie karnej został już ukarany za wyłudzenie lub próbę wyłudzenia płatności za lata 2004-2008 co w jego ocenie powoduje nieuprawnione zmniejszanie płatności przysługujących stronie za 2010 r. Jego zdaniem kwoty uiszczonego odszkodowania powinny być kompensowane zgodnie z art. 456 kodeksu cywilnego.

Stanowiska tego nie można podzielić. Zgodzić się bowiem należy z organem, że rozwiązania zastosowane w niniejszej sprawie polegające na pomniejszeniu płatności w kwotach odpowiednio 35 939,72 zł i 28 526,37 zł. nie stanowią sankcji o charakterze karnym co jednoznacznie zostało potwierdzone w wyroku z Wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 5 czerwca 2021 w sprawie C-489/10.

Środki z art. 138 ust. 1 rozporządzenia nr 1973/2004 (i podobne regulacje z prawa wspólnotowego) nie są uważane za środki o charakterze karnym w prawie Unii ani w żadnym prawie krajowym członków UE. Środki te nie mają również charakteru represyjnego, ponieważ są stosowane tylko wobec podmiotów, które same wnioskują o płatności i tylko w celu ochrony finansów wspólnoty przed działaniami na ich szkodę. Brak charakteru represyjnego wynika również z tego, że zmniejszenie kwoty pomocy, która może zostać wypłacona rolnikowi za lata następujące po roku, w którym nieprawidłowość została stwierdzona, jest uzależnione od złożenia wniosku na te lata. Jeżeli rolnik nie złoży wniosku w następnych latach, sankcja, na którą jest narażony na podstawie art. 138 ust. 1 rozporządzenia nr 1973/2004, jest bezskuteczna.

Tym samym ww. przepis może być stosowany niezależnie od ewentualnych sankcji karnych. Ponieważ ww. art. 138 rozporządzenia nr 1973/2004 (dot. płatności JPO) jest w swym sensie (i treści) taki sam jak art. 51 rozporządzenia nr 796/2004 (dot. płatności UPO), opisany wyżej wyrok może zostać zastosowany do obu tych regulacji.

Z tego też względu nie można twierdzić, że w niniejszej sprawie mieliśmy do czynienia z niedopuszczalną kumulacją kar tego samego rodzaju za ten sam czyn. Podkreślić bowiem należy, że inna jest funkcja sankcji administracyjnej a inna sankcji karnej tj. odpowiedzialności prawnokarnej za popełnienie wykroczenia. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się w kwestii istoty sankcji administracyjnej, której główną funkcją jest prewencja a nie odpłata za popełniony czyn zabroniony. Sankcja administracyjna jest wymierzana za naruszenie porządku prawnego, niezależnie od okoliczności tego naruszenia, co świadczy o jej prewencyjnej funkcji. Wskazując natomiast na wyrok TK dnia 11 października 2016 r., sygn. akt K 24/15, wyrok WSA Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1499/17 podkreślił, że sankcja karna z założenia ma charakter represyjny.

Sankcja administracyjna jest traktowana jako instrument administracyjnoprawny, autonomiczny wobec kar kryminalnych. Jest to środek prawny, który, ma zapewnić przestrzeganie i realizację norm prawa administracyjnego. Tym samym regulacje dotyczące kar administracyjnych wyznaczają treść relacji podmiotów zewnętrznych wobec administracji i samej administracji w sytuacjach, gdy te podmioty wbrew ciążącym na nich obowiązków nie realizują norm prawa administracyjnego.

Intensywność sankcji administracyjnej, jest zasadniczo odzwierciedleniem zagrożenia, jakie niesie ze sobą naruszanie odpowiednich przepisów ustaw prawa administracyjnego. Są one wyrazem szczególnej ochrony interesu publicznego a ich wysokość dostosowana jest zasadniczo do intensywności naruszenia interesu publicznego

Jednocześnie zwrócić należy uwagę, że brak jest podstaw prawnych jak i faktycznych do kompensowania należności, które wg. strony dotyczą tego samego zobowiązania. ( źródła)

Z ustaleń organów wynika, że Sąd Okręgowy wyrokiem z 23 czerwca 2016r. sygn. akt [...] orzekł wobec A.Ś. obowiązek naprawienia szkody wyrządzonej przestępstwem poprzez zapłatę na rzecz Unii Europejskiej i Skarbu Państwa stosownych kwot za czyny związane z przestępstwem dot. wyłudzenia lub próby wyłudzenia płatności bezpośrednich za lata 2004-2008.

Tymczasem kwoty będące przedmiotem sporu (odpowiednio 35 939,72 zł i 28 526,37 zł. ) nie stanowią bezprawnie pobranych płatności za ww. lata lecz są sankcją administracyjną będącą dopiero konsekwencją tych nadużyć, której realizacja związana jest z następnymi 3 kolejnymi latami i tylko w przypadku gdy Skarżący występuje o stosowną płatność. W niniejszym przypadku sankcja administracyjna jest związana z ograniczeniem uprzednio przyznanego uprawnienia dotyczącego płatności za 2010 r.

Jest to zatem odrębne zobowiązanie ustalone w oparciu o odrębne podstawy prawne. Dlatego też nie można podzielić poglądu Skarżącego, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z podwójnym karaniem za ten sam czyn, oraz bezpodstawnym wzbogaceniem ARiMRu.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu przedmiotowej skargi.