Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 386/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 pkt 20, art. 29 ust. 7 pkt 2, art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur (sprawozdawca) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agata Jakimiuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2023 r. sprawy ze skargi A. K. oraz B. K. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2023 r. znak: [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

B. K. i A. K. (dalej jako "strona", "skarżący"), wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2023 r.

w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych.

Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, że wnioskiem z dnia 9 lutego 2022 r. skarżący zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. o przeprowadzenie kontroli robót budowlanych prowadzonych na nieruchomości położonej przy ul. [...] w J. . Zdaniem skarżących prowadzone roboty budowlane oddziałują na nich w sposób zagrażając ich mieniu i zdrowiu.

W związku z powyższym w dniu 9 marca 2022 r. zostały przeprowadzone oględziny, w toku których pełnomocnik skarżących przedłożył opinię dotyczącą oceny wad i uszkodzeń powstałych w budynku przy ul. [...] nr [...] oraz na terenie działki nr [...] w J. stanowiących własność [...] i A. K., określenia sposobu ich naprawy oraz kosztów robót naprawczych. W tym dniu nieruchomość przy ul. [...] w J. (działka nr [...]) była zamknięta i niedostępna dla osób trzecich.

Następnie w dniu 5 kwietnia 2022 r. upoważnieni pracownicy PINB w P. przeprowadzili kontrolę prowadzonych robót budowlanych na działce nr ewid.[...] przy ul. [...] w J. stanowiącej własność M. W. (inwestor). Obecna w toku oględzin pełnomocnik inwestora oświadczyła, że w okresie styczeń-luty 2022 r. wykonał on pomiędzy budynkiem mieszkalnym przy ul. [...], a budynkiem obory na działce nr ewid.[...] - mur z cegły silikatowej, o kształcie litery L i wymiarach 2,47 m x 0,9 m i wysokości 2,08 m. Pomiaru muru dokonali pracownicy PINB w P..

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., na podstawie art. 61 § 1 k.p.a., w dniu 8 kwietnia 2022 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wykonanego muru na działce nr ewid.[...] przy granicy z działką [...].

Podczas oględzin przeprowadzonych przez upoważnionych pracowników PINB w P. w dniu 13 maja 2022 r. ustalono, że stan wykonanego muru na działce nr ewid.[...], przy granicy z działką nr ewid.[...] w J. nie zmienił się od czasu przeprowadzonej kontroli w dniu 5 kwietnia 2022 r. Ponadto, doprecyzowując wymiary przedmiotowego muru stwierdzono, że jego wysokość, od strony działki nr ewid.[...] wynosi 2,08 m, natomiast od strony działki nr ewid.[...] - wynosi 2,20 m, ponadto nie stwierdzono żadnych spękań i rys na przedmiotowym murze.

W dniu 8 kwietnia 2022 r. w Starostwie Powiatowym w P., Wydziale Architektury i Budownictwa pracownik PINB w P. ustalił, że nie udzielono pozwolenia na budowę oraz nie przyjęto zgłoszenia zamiaru budowy w latach 2013 r. - 8 kwietnia 2022 r. na budowę muru na działce nr ewid.[...] przy ul. [...] w J. .

PINB w P. pismem z dnia 25 maja 2022 r. zwrócił się do L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. o zajęcie stanowiska w zakresie akceptacji lub braku zgody na wykonanie muru na działce nr ewid.[...] przy granicy z działką nr ewid.[...] w J. .

W odpowiedzi na powyższe pismami 15 czerwca 2022 r. i 21 czerwca 2022 r. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. wskazał, że przedmiotowe prace zostały wykonane bez wymaganych prawnie pozwoleń konserwatorskich, jednakże biorąc pod uwagę ich zakres oraz to, iż nie wpłynęły negatywnie na wartości chronione zespołu krajobrazowo-architektonicznego miasta J. i w związku z tym akceptuje ww. prace. Jednocześnie zaznaczył, że ocenia realizację działań jedynie pod kątem ich wpływu na chroniony prawem układ urbanistyczny J. , a ocena prawidłowości wykonanych prac leży w kompetencjach Nadzoru Budowlanego.

W wyniku przeprowadzonego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r. odmówił nałożenia na M. W. obowiązku wykonania konkretnych czynności lub robót budowlanych przy wykonanym murze na działce nr ewid.[...], przy granicy z działką [...] w J. , w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowalnych do stanu zgodnego z prawem.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (DZ.U.z 2021 r., poz. 2351 ze zm.- dalej jako "P.b.", roboty budowlane, o których mowa w ust. 1-4, wykonywane na obszarze wpisanym do rejestru zabytków - wymagają dokonania zgłoszenia - przy czym do wniosku o pozwolenia na budowę oraz do zgłoszenia należy dołączyć pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, którego inwestor nie posiadał, a wykonując mur (ogrodzenie) dopuścił się samowoli budowlanej. Jednakże biorąc pod uwagę, że inwestor wykonał mur, stanowiący ogrodzenie działki - urządzenie budowlane, który pomimo braku dopełnienia formalności, jaką jest dokonanie zgłoszenia został wykonany w sposób, który swym stanem nie zagraża życiu lub zdrowiu osób trzecich. Nie stwierdzono również nieprawidłowości w wykonanych robotach budowlanych, organ I instancji nie znalazł podstaw do wydania nakazu rozbiórki, ani też nakazania czynności do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

W odniesieniu do przedłożonej opinii dotyczącej wad i uszkodzeń powstałych w budynku przy ul. [...] nr [...] w J. wskazano, że nie dotyczy ona prawidłowości wykonania mur i z tego względu nie może być uwzględniona. Wyjaśniono, że opinia może stanowić dowód w sprawie z powództwa cywilnego przed sądem powszechnym w zakresie ewentualnych roszczeń odszkodowawczych.

Nie zgadzając się z ww. decyzją skarżący w odwołaniu zarzucili m.in. naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1-2 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 21 oraz ust. 7 pkt 2 P.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 1-3 P.b poprzez jego niezastosowanie, a także błąd w ustaleniach faktycznych przyjęty za podstawę decyzji polegający na uznaniu, że przedmiotowy mur ma wysokość 2,08 m, podczas gdy pomiar został wykonany w sposób nieprawidłowy.

L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 1 września 2022 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozparzenia przez organ I instancji.

Od ww. decyzji M. W. wniósł sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który wyrokiem z dnia 25 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 692/22 uchylił ww. decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2022 r.

W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia WSA w Lublinie nie podzielił wątpliwości organu odwoławczego dotyczących funkcji jaką pełni sporne urządzenie. W ocenie Sądu niezasadne jest twierdzenie, że mur pełni funkcję muru oporowego. Ponadto, zdaniem Sądu organ odwoławczy powinien ocenić, czy budowa ogrodzenia stanowi ingerencję w istniejący układ urbanistyczny, a zatem czy wykonanie przedmiotowego muru wymagało uzyskania zgody konserwatora zabytków, przy uwzględnieniu, że w aktach sprawy znajduje się stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, który w pełni akceptuje wykonane przez skarżącego prace tj. wykonanie muru na terenie działki nr ewid.[...]

W toku ponownie prowadzonego postępowania organ odwoławczy postanowieniem z dnia 27 grudnia 2022 r. działając na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. zlecił PINB w P., przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego (oględzin), w celu ustalenia aktualnego stanu faktycznego sprawy w szczególności sprawdzenie, czy stan opisany w protokole oględzin przeprowadzonych w dniu 13 maja 2022 r. w sprawie wykonanego muru na działce nr ewid.[...], przy granicy z działką [...] w J. nie zmienił się oraz przesłanie do Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w L. szczegółowego wypisu i wyrysu zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J. dotyczącego obszaru, na którym zlokalizowane są działki gruntu nr ewid.[...] i [...].

W dniu 18 stycznia 2023 r. LWINB został przekazany protokół oględzin przeprowadzonych w dniu 13 stycznia 2023 r. wraz z dokumentacją fotograficzną, z którego wynika, że stan przedmiotowego muru uległ zmianie w stosunku do przeprowadzonych w dniu 13 maja 2022 r. oględzin, bowiem mur od strony działki nr ewid.[...] został otynkowany tynkiem cementowo-wapiennym, jednakże pozostałe parametry muru nie zostały zmienione, a stan przedmiotowego muru jest dobry. Przekazano również wypis i wyrys z zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J., dotyczącego obszaru, na którym zlokalizowane są działki gruntu nr ewid.[...] i [...] w J. .

Decyzją z dnia [...] lutego 2023 r. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] czerwca 2022 r. odmawiającą nałożenia na M. W. obowiązku wykonania konkretnych czynności lub robót budowlanych przy wykonanym murze na działce nr ewid.[...] przy granicy z działką [...] w J. , w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie organ odwoławczy wskazał, że na działce nr ewid.[...] usytuowany jest budynek mieszkalny w związku z tym, przedmiotowe ogrodzenie należy traktować jako urządzenie budowlane związane z istniejącym obiektem budowlanym. LWINB zwrócił uwagę, że w myśl art. 29 ust. 2 pkt 20 P.b. budowa ogrodzeń o wysokości nieprzekraczającej 2,20 m, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenia.

Z uwagi, że przedmiotowe roboty budowlane były wykonywane na obszarze wpisanym do rejestru zabytków (z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że przedmiotowy budynek położony na działce nr ewid.[...] przy ul. [...] jest w obszarze wpisanym do rejestru zabytków jako układ urbanistyczny J. wpisany do rejestru zabytków woj. L. pod nr [...], na mocy decyzji L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. znak: [...] z dnia 17 maja 1971 r. - k. 8 akt organu I instancji) LWINB stwierdził, że ze względu na treść art. 29 ust. 7 pkt 2 P.b. wymagały one dokonania zgłoszenia - przy czym do wniosku o decyzję o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia należało dołączyć pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego jest wpisem obszarowym, a nie indywidualnym, co też nie oznacza, że obiekty znajdujące się na takim obszarze nie podlegają ochronie zabytków.

Wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące wpisu do rejestru zabytków historycznego układu urbanistycznego – tj. wpisu obszarowego LWINB stwierdził, że budowa ogrodzenia (muru) nie stanowi ingerencji w istniejący układ urbanistyczny, a zatem mimo wykonanego muru bez odpowiednich pozwoleń konserwatorskich, to wystarczająca w przedmiotowej sprawie będzie akceptacja L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wyrażona w piśmie z dnia 15 czerwca 2022 r. wskazującym na brak negatywnego wpływu na chronione wartości zespołu krajobrazowo - architektonicznego miasta J. .

Organ odwoławczy wyjaśnił, że do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nawet nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 P.b., a także art. 51 ust. 7 P.b., jeżeli zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 P.b. i w związku z tym poddał kontroli przedmiotowe ogrodzenie pod względem zgodności z przepisami prawa, w tym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 poz. 1225 – dalej jako "rozporządzenie"), jak również przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wskazano, że sporne ogrodzenie spełnia warunki rozporządzenia określone w § 41 ust. 1 i 2 rozporządzenia oraz nie narusza art. 29 ust. 2 pkt 20 P.b., bowiem posiada wysokość 2,08m (od strony działki nr ewid.[...]) oraz 2,20 m (od strony działki nr ewid.[...]). Ponadto jego stan jest dobry, co potwierdził protokół oględzin przeprowadzonych w dniu 13 stycznia 2023 r., gdzie nie stwierdzono żadnych spękań i rys.

LWINB przeanalizował zapisy Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy J., zatwierdzonego Uchwałą Nr XXIX/213/02 Rady Gminy J. z dnia 9 października 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J. (Dz. Urz. Woj. Lubel. Z dnia 30 listopada 2022 r. Nr 151, poz. 347 z późn. zm.) dotyczące działek nr ewid.[...] i [...] w J. . Dokonując analizy zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek nr ewid.[...] oraz [...] stwierdzono, że leżą one na terenie oznaczonym symbolem MN, a więc znajdują się w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Przedmiotowe zapisy nie regulują kwestii, które odnosiłby się do budowy przedmiotowego ogrodzenia, możliwe jest więc usytuowanie muru z cegły silikatowej o kształcę litery L i wymiarach 2,47 m x 0,9 m (wysokość 2,08 m), bowiem zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tego nie zabraniają.

W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowe ogrodzenie nie narusza przepisów Prawa budowlanego, rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jak również zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego też PINB w P. słusznie odmówił nałożenia na M. W. obowiązku wykonania konkretnych czynności lub robót budowlanych przy wykonanym murze na działce nr ewid.[...], przy granicy z działką [...] w J. , w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Odnosząc się do zarzutów odwołania LWINB wyjaśnił, że art. 66 P.b. umieszczony został w rozdziale 6 ustawy zatytułowanym "utrzymanie obiektów budowlanych". Stanowi on więc konkretyzację unormowanego w art. 61 P.b., nakazu przestrzegania obowiązku utrzymywania i użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z zasadami sformułowanymi w art. 5 ust. 2 P.b. i ma zastosowanie do przypadków zaniedbania przez właściciela lub zarządcę obiektu tego obowiązku, jak też dalszych obowiązków wynikających z regulacji rozdziału 6 ustawy, dotyczących utrzymywania obiektu. Wskazano również, że usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w trybie art. 66 ust. 1 P.b. może dotyczyć jedynie takich nieprawidłowości, które powstały podczas użytkowania obiektu budowlanego, a więc związanych zazwyczaj z niewłaściwym jego użytkowaniem, doprowadzeniem do znacznego zużycia technicznego poprzez brak remontów, konserwacji spowodowanych zazwyczaj biernością niedbalstwem, brakiem kontroli właściciela lub zarządcy. Organ odwoławczy podkreślił, że art. 66 ust. 1 P.b. nie może być wykorzystywany do usunięcia innych niż przewidziane w nim nieprawidłowości. Nakładane na jego podstawie obowiązki mają charakter naprawczy, ale zmierzają do przywrócenia obiektu do stanu używalności, zachowania substancji budowlanej w należytym stanie technicznym odpowiadającym jego funkcjom. Nie służą zatem do doprowadzenia obiektu do stanu zgodności z prawem jeśli ta niezgodność wynika z przesłanek wymienionych w art. 50 i 51 P.b., co ma miejsce w przedmiotowej sprawie. LWINB zwrócił uwagę, że podczas przeprowadzanych oględzin w dniach 13 maja 2022 r. oraz 13 stycznia 2023 r. stwierdzono, iż mur nie posiada spękań i rys, a jego stan ocenił jako dobry.

Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów dotyczących dostępu do światła wskazał, że do rozpoznawania związanych z tym roszczeń negatoryjnych, a więc związanych z naruszeniem prawa własności w inny sposób niż przez pozbawienie właściciela faktycznego władztwa nad rzeczą w tym poprzez immisje bezpośrednie lub pośrednie (art. 222 § 2 k.c.) właściwe są sądy powszechne, natomiast kompetencje organów nadzoru budowlanego wynikają z art. 83 P.b.

W powołanej na wstępie skardze do tut. Sądu skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zobowiązanie organu do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę muru na działce nr ewid.[...] przy granicy z działką [...] w J. .

Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 48 ust. 1, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 1-2 w zw. oraz 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 3 P.b. poprzez ich niezastosowanie, pomimo, iż M. W. rozpoczął roboty budowlane polegające na budowie muru oporowego przy ul. [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę, czym dopuścił się samowoli budowlanej;

- art. 66 ust. 1 pkt 1-3 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit c, d i f P.b. poprzez ich niezastosowanie, pomimo że obiekt budowlany znajdujący się przy ul. [...] znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym i zagraża bezpieczeństwu nieruchomości sąsiedniej należącej do skarżących;

2. naruszenie przepisów prawa, które stanowi podstawę do wznowienia postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z wyjściem na jaw nowych okoliczności i dowodów nieznanych organowi, który wydał decyzję, a które świadczą o tym, iż przedmiotowy mur nie jest ogrodzeniem, lecz murem oporowym w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b.,

3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu wnioskowanego przez strony w postaci doręczonej organowi I instancji opinii sporządzonej przez uprawnionego rzeczoznawcę budowlanego, co skutkowało błędnym ustaleniem okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy;

art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niezebranie w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzenie materiału dowodowego pod kątem parametrów i stanu technicznego obiektu przy ul. [...];

art. 107 § 1-3 k.p.a. poprzez dowolność w wydaniu decyzji przez niedostateczne i niepełne uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji, w szczególności brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

Ewentualnie, w przypadku gdyby Sąd nie podzielił twierdzeń skarżących, że przedmiotowy mur stanowi mur oporowy w rozumieniu Prawa budowlanego, zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 48 ust. 1, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 1-2 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 21 oraz ust. 7 pkt 2 P.b. poprzez ich niezastosowanie, pomimo, iż M. W. rozpoczął roboty budowlane polegające na budowie muru przy ul. [...] bez wymaganego zgłoszenia oraz pozwolenia właściwego wojewódzkiego inspektora zabytków, czym dopuścił się samowoli budowlanej;

- naruszenie przepisów prawa, które stanowi podstawę do wznowienia postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w związku z wyjściem na jaw nowych okoliczności i dowodów nieznanych organowi, który wydał decyzję, a które świadczą o tym, iż przedmiotowy mur uległ podwyższeniu przez M. W.,

Ponadto skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów:

- mapy wysokościowej wydanej przez Starostę Puławskiego w dniu 16 marca 2023 r. na okoliczność tego, że mur wybudowany na działce przy ul. [...] nie stanowi ogrodzenia, lecz mur oporowy,

- dokumentacji zdjęciowej załączonej do skargi na okoliczność istnienia różnicy wysokości pomiędzy działkami nr [...], tego, że organ I instancji błędnie dokonał pomiarów muru, którego wysokość przekracza wysokość 2,20 m, jak również, tego że uległ on podwyższeniu po dokonaniu pomiarów.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli m.in., że organ nie był uprawniony do wydania decyzji odmawiającej nałożenia konkretnych obowiązków przewidzianych przepisami Prawa budowlanego, albowiem dokonał błędnych ustaleń faktycznych zgodnie z którymi roboty budowlane nie wymagają dostosowania do przepisów prawa, pomimo iż konieczność takiego dostosowania strony wskazywały zarówno we wniosku z dnia 10 lutego 2022 r., jak i w przedłożonej do akt sprawy opinii uprawnionego rzeczoznawcy budowlanego z dnia 7 marca 2022 r, do których to dowodów organ się nie odniósł.

W ocenie skarżących organ nie dokonał prawidłowych pomiarów przedmiotowego muru. Organ I instancji podczas ponownych oględzin zleconych przez Organ w toku postępowania odwoławczego nie dokonał ponownego zmierzenia wysokości muru, pomimo iż prawidłowość tych pomiarów skarżący zakwestionowali zarówno w odwołaniu od decyzji organu I instancji, jak i w toku tych oględzin.

Skarżący podnieśli, że w niedopuszczonej do postępowania opinii rzeczoznawcy wskazano, że w wyniku prac budowlanych prowadzonych przy budowie muru teren ich działki na odcinku ok. 3,00 m został podwyższony o ok. 40 cm w sposób niezgodny z przepisami, powodując zalewanie wodami opadowymi oraz że ściana fundamentowa szczytowa przylegająca do działki skarżących podczas prowadzenia robót została wypłycona (odkryta) na wysokość ok. 40 cm.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga fakt, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. odmawiającą nałożenia na M. W. obowiązku wykonania czynności i robót budowlanych przy wykonanym murze na działce nr ewid.[...] przy granicy z działką nr ewid.[...] w J. , w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane

Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Natomiast odstąpienie od nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. jest dopuszczalne wówczas, gdy zostanie ustalone, że pomimo zaistnienia okoliczności z art. 50 ust. 1 P.b. wykonane roboty są zgodne z prawem (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Go 116/20).

Podkreślić należy, że przedmiotem postępowania jest prawidłowość wykonania muru na działce nr ewid.[...] przy granicy z działką nr [...] w J. , gdyż w tym zakresie zostało wszczęte z urzędu postępowanie przez PINB w P..

Analiza akt sprawy, w tym wniesionej skargi, wskazuje, że zasadniczy spór w niniejszej sprawie sprowadza się do określenia, czy przedmiotowy urządzenie budowlane zostało prawidłowo zakwalifikowane przez organy nadzoru budowlanego jako ogrodzenie. W toku postępowania skarżący stoją bowiem na stanowisku, że sporny mur stanowi mur oporowy.

Należy podkreślić, że w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sądu Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 2 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 692/22 rozpoznając sprzeciw M. W. od decyzji L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2022 r. uznał, że sporny mur stanowi ogrodzenie.

Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Zacytowany przepis art. 153 p.p.s.a. wyraża zasadę, że organy, a także sądy są związane prawomocnym wyrokiem sądu, który uprzednio rozpoznał sprawę ze skargi albo ze sprzeciwu od decyzji.

W związku z powyższym wskazania zawarte w wyroku WSA w Lublinie z dnia 25 listopada 2022 r. mają zatem pierwszorzędne znaczenie. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z okoliczności uzasadniających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w tym wyroku. Stwierdzić zatem należy, że ocena w nim wyrażona była i jest nadal wiążąca na gruncie niniejszej sprawy. W konsekwencji nie straciły także na swojej aktualności zalecenia Sądu co do dalszego postępowania. Wobec takiego stanu rzeczy zaskarżoną decyzję należało ocenić przy uwzględnieniu treści powyższego wyroku.

Sąd rozpoznając przedmiotową sprawę podziela stanowisko zawarte w ww. wyroku w odniesieniu do zakwalifikowania spornego muru.

Wskazać należy, że ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji "muru oporowego". Posługuje się natomiast pojęciem "konstrukcji oporowej", zaliczając ją do budowli wymienionych w art. 3 pkt 3 P.b., przez które rozumie się każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury.

W myśl art. 29 ust. 1 pkt 20 P.b. budowa ogrodzenia o wysokości do 2,2 nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenia.

W niniejszej sprawie z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 5 kwietnia 2022 r., a następnie oględzin z dnia 13 maja 2022 r. wynika, że od strony działki nr [...], wysokość spornego muru wynosi 2,08 m, natomiast od strony działki nr ewid.[...] jest to 2,2 m. Mur w kształcie litery L, został wykonany z cegły silikatowej i ma wymiary 2,47 x 0,9 m, grubość muru wynosi 26,5 cm. Nie stwierdzono żadnych spękań i rys na przedmiotowym murze. Oględziny przeprowadzone w dniu 13 stycznia 2023 r. wykazały, że mur od strony działki nr [...] został otynkowany tynkiem cementowo – wapiennym. Wskazać należy, że w aktach administracyjnych znajdują się również zdjęcia wykonane podczas oględzin w dniu 5 kwietnia, 13 maja 2022 r. i 13 stycznia 2023 r., które w sposób jednoznaczny wykazują, że sporny mur nie stanowi muru oporowego, ale ogrodzenie.

W związku z faktem, że na działce nr ewid.[...] znajduje się budynek mieszkalny to przedmiotowe ogrodzenie należy traktować jako urządzenie budowlane związane z istniejącym obiektem budowlany. Ustalenie, że ogrodzenie ma charakter urządzenia technicznego, pozwala na zastosowanie w sprawie trybu postępowania przewidzianego w art.50 i 51 P.b. Analogiczny pogląd wyraził NSA w swym wyroku z 7 grudnia 2011 r. o sygn. II OSK 1782/10 (publ. CBOSA).

W niniejszej sprawie sporna inwestycja została wykonana na obszarze wpisanym do rejestru zabytków jako układ urbanistyczny J. . Ze względu na treść art. 29 ust. 7 pkt 2 P.b. roboty budowlane wymagały dokonania zgłoszenia, do którego należało dołączyć pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zdaniem Sądu prawidłowa jest argumentacja organu odwoławczego wskazująca, że budowa ogrodzenia nie stanowi ingerencji w istniejący układ urbanistyczny, a zatem mimo wykonanego muru bez odpowiednich pozwoleń konserwatorskich, wystarczającym jest akceptacja L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wyrażona w piśmie z dnia 15 czerwca 2022 r. o braku negatywnego wpływu na chronione wartości zespołu krajobrazowo -architektonicznego miasta J. .

Za organem odwoławczym należy także wskazać, że w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 października 2016 r., sygn. akt II OPS 1/16 (publ. CBOSA) jednoznacznie stwierdzono, że do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nawet nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine P.b., a także art. 51 ust. 7 P.b., jeżeli zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine.

Stąd organ nadzoru budowlanego miał obowiązek poddania obiektu kontroli pod względem zgodności z przepisami prawa, w tym rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Pod pojęciem "przepisów" użytym w art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. należy rozumieć również przepisy prawa miejscowego, w tym ustalenia m.p.z.p.

Wskazać należy, że treść § 41 pkt 1 i 2 rozporządzenia wskazuje, że ogrodzenie nie może stwarzać zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i zwierząt. Umieszczanie na ogrodzeniach, na wysokości mniejszej niż 1,8 m, ostro zakończonych elementów, drutu kolczastego, tłuczonego szkła oraz innych podobnych wyrobów i materiałów jest zabronione.

W ocenie Sądu prawidłowo organy nadzoru budowlanego przyjęły, że sporne ogrodzenie nie narusza przepisu art. 29 ust. 1 pkt 20 P.b., gdyż posiada wysokość 2,20 m od strony działki nr [...], natomiast od strony działki [...] wysokość 2,08 m. Sporne ogrodzenie nie narusza także § 41 rozporządzenia. Właściwie także organy nadzoru budowlanego dokonały oceny inwestycji pod kątem jej zgodności z przepisami w tym zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przeprowadzone ustalenia wykazały, że działki nr ewid.[...] oraz [...] znajdują się na terenie oznaczonym symbolem MN – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zapisy dotyczące wskazanego symbolu nie regulują kwestii, które odnosiłby się do budowy przedmiotowego ogrodzenia.

Prawidłowe jest także, zdaniem Sądu, stanowisko organu odwoławczego odnośnie zarzutu naruszenia art. 66 P.b. Podkreślić należy, że postępowanie prowadzone w trybie art. 66 P.b. służy usunięciu nieprawidłowości (np. stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu lub nieodpowiedniego stanu technicznego) powstałych w trakcie użytkowania obiektu, które są z reguły wynikiem zużycia technicznego obiektu budowlanego lub zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania. Wyjaśnić należy, że zarówno przepisy art. 50 i 51 P.b., jak i art. 66 P.b. odwołują się do kwestii zagrożenia bezpieczeństwa. Różnica między trybem naprawczym art. 50 i 51 P.b. a postępowaniem w sprawie stanu technicznego z art. 66 P.b. polega na tym, że pierwsze odwołują się bezpośrednio do procesu inwestycyjnego, a norma zawarta w art. 66 P.b. służy usunięciu nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania budynku czyli nie na skutek dokonania inwestycji budowlanych, a na skutek upływu czasu czy innego czynnika lecz nie związanego z działalnością inwestycyjną, (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 183/15). W związku z powyższym art. 66 P.b. nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem jak wynika z protokołu oględzin sporny mur jest w stanie dobrym.

Odnosząc się to podnoszonych w skardze zarzutów, dotyczących wadliwej kwalifikacji spornego urządzenia budowlanego, wskazać należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest materiałem kompletnym. Fakt, że organy nadzoru budowlanego dokonują innej oceny zgromadzonego materiału dowodowego nie przesądza jeszcze o wadliwości czynności dowodowych. Zdaniem Sądu w ramach prowadzonego postępowania organy nadzoru budowlanego były uprawnione i posiadają kompetencje do oceny wykonanych robót budowlanych. Brak jest podstaw także do kwestionowania prawidłowości dokonania pomiaru spornego muru.

W odniesieniu do stanowiska organu co do przedłożonej przez skarżących opinii z dnia 7 marca 2022 r. dotyczącej wad i uszkodzeń powstałych w budynku skarżących zauważenia wymaga, że jak trafnie wskazano w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1246/21, ratio legis art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. polega na doprowadzeniu wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. W przypadku naruszenia prawa własności w wyniku wykonywanych robót budowlanych pokrzywdzony może dochodzić swoich praw wyłącznie przed sądem powszechnym. Zdaniem Sądu organy nadzoru budowalnego orzekały w zakresie swojej właściwości, a skoro nie stwierdziły żadnych podstaw do nałożenia na inwestora obowiązków w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., obowiązków takich nie nałożyły. Niniejsze postępowanie nie jest w stanie zakończyć sporu jaki istnieje pomiędzy właścicielami działek nr ewid.[...] i [...] położonych w J. . Sąd nie znalazł także podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Mając powyższe rozważania na uwadze Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Jednocześnie Sąd wyjaśnia, iż nie podzielił zarzutów procesowych w niej podniesionych uznając je za chybione. Zdaniem Sądu, decyzja organu odwoławczego zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., a uzasadnienie prawne i faktyczne wykazuje zasadność podjętego rozstrzygnięcia. Warto przy tym podnieść, że jak wskazał NSA w wyroku z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 367/10 (Lex nr 992560), odniesienie się merytoryczne organu odwoławczego do sprawy może przybrać, w odniesieniu do uzasadnienia rozstrzygnięcia, różne postacie. Organ odwoławczy może szeroko omówić sprawę, może jednak tylko zwięźle się do niej odnieść. Każdy sposób będzie mógł być uznany za zgodny z prawem, o ile tylko będzie z niego wynikało, że organ odwoławczy sprawę rozważył i ocenił decyzję organu I instancji. Stąd też, w ocenie Sądu, decyzja LWINB odpowiada prawu, a organ ten odniósł się do zarzutów odwołania. Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organy art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. gdyż stan faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony a zebrane w sprawie dowody pozwalały na przyjęcie, że brak było podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Sąd na rozprawie w dniu 5 września 2023 r. oddalił wniosek skarżących o przeprowadzenie dowodu z dokumentacji zdjęciowej znajdującej się na załączonej do skargi płycie DVD, na okoliczność istnienia różnicy w wysokości pomiędzy działkami nr [...], a w związku z tym błędnych pomiarów muru.

Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. dopuszcza w drodze wyjątku przeprowadzenie uzupełniającego dowodu w razie wystąpienia istotnych wątpliwości co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu, a nie co do prawidłowości poczynionych w postępowaniu administracyjnym ustaleń faktycznych. Nie można przy tym pomijać, że jest to uprawnie a nie obowiązek sądu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 września 2008 r., sygn. akt II GSK 318/08). W istocie rzeczy, art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może służyć do kwestionowania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza, ani do ustalania stanu faktycznego sprawy przed sądem administracyjnym, czemu zasadniczo miało służyć przeprowadzenie tego dowodu. Zdaniem Sądu przeprowadzony dowód z załączonej do skargi mapy wysokościowej nie podważył ustaleń poczynionych w niniejszej sprawie przez organy nadzoru budowlanego.

Reasumując, zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organem II instancji zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i należyty, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Zostały także prawidłowo zinterpretowane przepisy mające zastosowanie w sprawie. Sąd nie doszukał się również innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzeczono o oddaleniu skargi.