Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 723/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 40
journal: Dz.U. 2022 poz 1693
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 13 marca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski (spr.) Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Protokolant: st. sekr. sąd. Agnieszka Raczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2024 roku sprawy ze skargi [...] Spółka Jawna w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dróg Miejskich w P. z dnia 15 maja 2023 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 207,- (dwieście siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z 15 maja 2023 r. Prezydent Miasta P., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze. zm., dalej jako k.p.a.), art. 40 ust. 1, ust. 12 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1693 z późn. zm.) § 2 uchwały Rady Miasta P. nr [...] z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach administracyjnych Miasta P. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2022 r. poz. 4692 ze zm.) po rozpoznaniu z urzędu sprawy zajęcia przez [...] sp. jawna bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego przy ulicy [...] w P., nałożył na [...] sp. jawna (skarżącą) karę pieniężną w kwocie 464 zł.

Skarżąca spółka wniosła odwołanie od powyższej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 28 sierpnia 2023 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia nakładana jest kara pieniężna na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego winien wystąpić podmiot, który ustawia kontener w pasie drogowym, do właściciela drogi.

W ocenie organu to skarżąca spółka jako firma zbierająca odpady do kontenerów stojących w pasie drogowym winna wystąpić o stosowane zezwolenia na zajęcie pasa rogowego. Firma wywożąca odpady ( zleceniobiorca ) winna zawsze zweryfikować, czy zleceniodawca posiada stosowne zezwolenie na realizację usługi. Jeżeli nie, to firma umieszczająca kontener w pasie drogowym winna przed postawieniem kontenera wystąpić o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, a w przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanek do umorzenia postępowania administracyjnego - o uchylenie obu decyzji wydanych w sprawie, w całości, i umorzenie postępowania administracyjnego.

Podniesiono zarzut naruszenia m. in. art. 138 § 1 pkt 1, art. 136 § 1 i § 2 k.p.a., art. 7 k.p.a. art. 8 § 2 k.p.a., art. 28 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 pkt 19 i 32, art. 17, art. 18, art. 22 ust. 1 i 2 oraz art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach oraz art. 5 ust. 1 pkt 1, pkt 3 i pkt 3 b oraz ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach

- art. 84 Konstytucji RP i art. 32 Konstytucji RP i art. 8 § 1 k.p.a.

-art. 3 ust.1 pkt 19 i 32 , art. 17 , art. 18, art. 22 ust. 1 i 2 oraz z art.27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r – o odpadach

-art. 5 ust.1 pkt 1 i 3 , pkt 3 b oraz ust.2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. – o utrzymaniu porządku i czystości w gminach

- § 1, § 2 , § 4, § 5 ust. 1, 4 i 5, § 6 ust.1 i ust. 2 pkt 11, § 7 ust.9 pkt 2, § 9 oraz §11 ust 7 załącznika do Uchwały Nr [...] Rady Miasta P. z dnia 28 września 2021 roku w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminach.

W uzasadnieniu wskazano, że organ nie odniósł się ani nie rozpatrzył części zarzutów ani wniosków strony podniesionych wraz z odwołaniem. Podniesiono również, że organ błędnie uznał, że skoro skarżąca jest podmiotem ustawiającym kontener w pasie drogowym, to zajmuje pas drogowy i winna wystąpić o zezwolenie na jego zajęcie. Podkreślono też, że organy pomimo inicjatywy strony nie podjęły żadnych działań, celem ustalenia podmiotów zobowiązanych do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zdaniem skarżącego to podmiot zlecający jest odpowiedzialny za zamówienie kontenera, bowiem wskazuje miejsce jego posadowienia oraz akceptuje regulamin świadczenia usług strony . Organ winien dążyć do wyjaśnienia sprawy w tym zakresie, choćby w oparciu o art. 3 ust.1 pkt 32 ustawy o odpadach.

Podkreślono również w uzasadnieniu skargi nie odniesienie się przez organ odwoławczy do zarzutu naruszenia art. przepisu art. 15zzzzzn(2) ust.1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19,innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Organ wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie z dnia 23 stycznia 2024 r. złożonym w toku postępowania sądowego strona skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z oświadczenia I. G. o zleceniu skarżącej postawienia kontenera. Wskazał jednocześnie, że Prezydentowi miasta P. musiał być znany fakt, że to I. G. odpowiadał za postawienie kontenera, ponieważ został ukarany mandatem karnym przez straż miejska za jego umieszczenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku – O drogach publicznych (Dz.U. z 2022r,poz.1693 ze zm):

1. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej – zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c.

2. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczania w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych;

3) umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż wymienione w pkt 2 oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1–3.

( ... )

12. Za zajęcie pasa drogowego:

1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,

2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,

3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c

– zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4–6.

Poza sporem pozostaje w sprawie fakt zajęcia pasa drogowego. Spór dotyczy natomiast podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie pasa drogowego w rozumieniu art. 40 ust. 12 cyt .wyżej ustawy. Zdaniem organu winna to być strona skarżąca jako podmioto, który świadczył usługi odbioru odpadów, natomiast zdaniem strony była ona jedynie zleceniobiorcą wywozu odpadów, a podmiotem odpowiedzialnym jest w każdym przypadku podmiot zlecający ustawienie kontenera (czyli zleceniodawca).

Z przepisu art. 40 ust. 12 ustawy nie wynika, który podmiot jest zobowiązany do uiszczenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, a jedynie, że zarządca drogi zobowiązany jest do wszczęcia postępowania i wymierzenia kary. Kto będzie adresatem decyzji zależy od konkretnych okoliczności sprawy i na tej podstawie należy określić podmiot zobowiązany. Ustawa nie stanowi, że podmiotem zobowiązanym do uiszczenia kary jest ten, kto jest właścicielem urządzenia/kontenera, ale ten kto zajmuje pas drogowy bez zezwolenia. Należy więc rozważyć, czy okoliczności zajęcia pasa drogowego są ukształtowane przez umowę czy inne zdarzenia i jakie. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że w przypadku kar za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, co do zasady odpowiedzialność administracyjnoprawna powinna być wiązana z właścicielem obiektu zajmującego pas drogowy. Jednak od tej zasady dopuszczalne są wyjątki w tych wszystkich przypadkach, w których mamy do czynienia z wieloma podmiotami zajmującymi pas drogowy lub zajęciem tego pasa w imieniu lub na rachunek osób trzecich. W takich sytuacjach przypisanie kary musi być odnoszone do konkretnej sytuacji faktycznej i w jej ramach organ ma ustalić podmiot odpowiedzialny.

Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że to skarżąca jako podmiot wywożący odpady zobowiązana była do zweryfikowania, czy zleceniodawca posiada stosowane zezwolenie na realizację usługi. Bez zbadania treści stosunku umownego przyjęto, że przedmiotem świadczenia skarżącej był odbiór odpadów i z tego wywnioskowano o odpowiedzialności karno – administracyjnej skarżącej.

Organ poprzestał jedynie na takim arbitralnym i nie mającym oparcia w przepisach i materiale dowodowym stwierdzeniu pomimo, że spółka konsekwentnie od początku trwania postępowania kwestionowała odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego. W odwołaniu wskazywała ,że jedynie dostarczyła kontener na miejsce wskazane przez wytwórcę odpadów. Oparła swoje stanowisko o art. 3 ust.1 pkt 32 ustawy - o odpadach. Organ nie odniósł się do tych argumentów ,a poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że istotnie pas drogowy zajmuje inny podmiot, niż podmiot, który zlecił – i tu w świetle dowodów zgromadzonych przez organy nie wiadomo – czy ustawienie kontenera, czy też odbiór odpadów.

W piśmie z 23 stycznia 2024 r., złożonym już w toku postępowania sądowego, skarżąca wskazała na dowody potwierdzające, jej zdaniem, że z treści stosunku umownego łączącego ją ze zleceniobiorcą wynikało, że to zleceniobiorca musi być uznany za podmiot, który umieścił kontener w pasie drogowym ul. [...] w P.. Sąd nie mógł przeprowadzić dowodu z tego dokumentu (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd pierwszej instancji ma prawo dopuścić dowody uzupełniające z dokumentów w celu oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji. Niemniej dopuszczenie tych dowodów do sprawy nie może stanowić podstawy do dokonywania przez sąd własnych ustaleń faktycznych (jak np. tu: co do treści stosunku obligacyjnego łączącego skarżącą ze zleceniodawcą). Ustalenia tego rodzaju powinny być dokonywane w postępowaniu administracyjnym (por. np. wyrok NSA z 10.10.2023 r., III FSK 4399/21). Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., jest bowiem ocena, czy organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. To zaś oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy administracyjnej, w tym ustalania jej stanu faktycznego. Tym samym w postępowaniu przed sądem administracyjnym strona nie może oczekiwać, iż sąd będzie prowadził postępowanie dowodowe i ustalał stan faktyczny sprawy (por. wyroki NSA: z 23.08.2016 r., II OSK 2747/14; z 28.03.2023 r., II OSK 872/20; z 19.05.2023 r., II GSK 1040/22). Dostrzec też należy, że skarżąca była zobowiązana przez tutejszy sąd do złożenia dokumentu potwierdzającego swą inicjatywę dowodową w trakcie postępowania przed organem I instancji, co służyć miało ocenie legalności postępowania organu I instancji. Tymczasem skarżąca przedstawiła dowód nowy, powstały już po wydaniu zaskarżonej decyzji, niezgłoszony w toku postępowania administracyjnego. Z opisanych to przyczyn nie mógł on więc służyć do sformułowania podstawy rozstrzygnięcia przez sąd.

Tym niemniej, uznać należy, że poprzez zaniechanie zbadania treści stosunku prawnego łączącego skarżącą ze zleceniobiorcą, ograny nie dysponowały wystarczającym materiałem dowodowym pozwalającym na ustalenie, kto był podmiotem odpowiedzialnym za umieszczenie kontenera w pasie drogowym.

W konsekwencji, Sąd stwierdził, że zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji należało usunąć z obrotu prawnego, ze względu na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niewyjaśnieniu przez organy całości okoliczności sprawy i zaniechaniu podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy.

Nadto organ odwoławczy nie odpowiedział i nie ustosunkował się również w pełni do zarzutów zawartych w odwołaniu, w tym także zarzutu naruszenia przepisu art. 15zzzzzn(2) dodanego do ustawy z dnia 2 marca 2020 r. ustawą z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 2255)., skoro uznał że to skarżący jest zobligowany do wystąpienia z wnioskiem o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zastosuje się do wskazań wynikających z powyższych rozważań. W pierwszej kolejności poczyni stosowne ustalenia w zakresie strony postępowania, biorąc pod uwagę zgromadzony materiał dowodowy. Jego ocenie nie może również umknąć oświadczenie, które skarżąca złożyła w toku postępowania sądowego.

Następnie w zależności od poczynionych ustaleń w zakresie strony postępowania, organ podejmie właściwe kroki zmierzające do przeprowadzenia postępowania z udziałem tego podmiotu, z uwzględnieniem ewentualnych okoliczności, które zostaną ustalone przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ winien ustalić ten podmiot w sposób jednoznaczny, następnie stwierdzić, czy był to podmiot bezpośrednio zobowiązany do uzyskania pozwolenia na zajęcie pasa drogowego, a w konsekwencji podlegający ukaraniu na mocy art. 40 ust.12 ustawy o drogach publicznych.

Uchybienia procesowe w zakresie postępowania dowodowego uzasadniały konieczność uchylenia decyzji obu instancji, o czym sąd orzekł w pkt. 1 wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.)

O kosztach postępowania sąd orzekł w pkt. 2 wyroku na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.