Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1476/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1 i art. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Leszczyński /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia WSA del. Bogusław Cieśla Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 28 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Gliwice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 marca 2010 r. sygn. akt IV SA/Gl 68/10 w sprawie ze skargi Gminy Gliwice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 25 listopada 2009 r. nr NP/II/0911/272/338/09 w przedmiocie uchwały w sprawie iluminacji obiektów oraz budowy oświetlenia na ulicach, placach i skwerach oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 marca 2010 r., sygn. akt IV SA/Gl 68/10 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Gminy Gliwice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 25 listopada 2009 r., nr NP/II/0911/272/338/09 w przedmiocie uchwały w sprawie iluminacji obiektów oraz budowy oświetlenia na ulicach, placach i skwerach. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy.

Uchwałą Rady Miejskiej w Gliwicach z dnia 15 października 2009 r., nr XXVIII/893/2009, w sprawie iluminacji obiektów zabytkowych oraz nie wpisanych do rejestru zabytków, położonych na obszarze Miasta Gliwice, stanowiących jego własność lub nie stanowiących jego własności oraz budowy oświetlenia na ulicach, skwerach i placach nie zaliczonych do kategorii drogi publicznej, wydaną na wniosek Prezydenta Miasta, podjętą na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 14 i 18 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 42, poz. 1591 z późn. zm.) w celu poprawy bezpieczeństwa obywateli oraz promocji Gminy Gliwice.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 25 listopada 2009 r., nr NP/II/0911/272/338/09, wydanym w oparciu o art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Wojewoda Śląski stwierdził nieważność powyższej uchwały. Zdaniem Wojewody Śląskiego, Rada Miejska nie posiadała umocowania prawnego do ustalenia warunków wspomnianego oświetlenia, bowiem art. 7 ust. 1 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że zadania własne gminy obejmują sprawy porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciw powodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania gminnego magazynu przeciwpowodziowego, natomiast art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przekazuje do rozstrzygnięcia organu stanowiącego wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Przepis ten nie stanowi podstawy do podjęcia kwestionowanej uchwały, a tego rodzaju działanie po stronie organu stanowiącego samorządu terytorialnego narusza zasadę legalizmu zawartą w art. 7 Konstytucji RP. Norma ta stanowi zakaz domniemywania kompetencji organu, a więc nakaz interpretacji przepisów kompetencyjnych w sposób ścisły i z odrzuceniem w odniesieniu do organów władzy publicznej zasady "co nie jest zakazane, jest dozwolone" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r. sygn. akt K 20/01, publ. OTK-A 2002 r. z.3 poz. 34).

W skardze skierowanej przeciwko rozstrzygnięciu nadzorczemu, Gmina Gliwice wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu i zasądzenie kosztów postępowania. Rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzuciła naruszenie art. 7 Konstytucji RP poprzez błędne jego zastosowanie skutkujące przyjęciem, że skarżąca nie posiada uprawnienia do stanowienia w przedmiocie iluminacji obiektów i ulic oraz art. 7 ust. 1 pkt 18 w związku z art. 91 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, jak również art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez pozbawienie skarżącej prawa do złożenia wyjaśnień. Uzasadniając stanowisko przedstawione w skardze wskazała, iż z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego nie wynika w sposób jednoznaczny, czy zakwestionowana została treść całej uchwały, obejmującej w istocie dwa zakresy przedmiotowe: iluminację obiektów zabytkowych oraz budowę oświetlenia na ulicach, skwerach i placach, czy jedynie procedura iluminacji obiektów. Domyślać się zatem można, że organ nadzoru zakwestionował jedynie procedurę iluminacji, gdyż nie odniósł się do analizy ustaleń w zakresie oświetlenia ulic, skwerów i placów. W podstawie prawnej uchwały wskazany został art. 7 ust. 1 pkt 18 ustawy o samorządzie gminnym, który jako zadanie własne gminy wskazuje "promocję gminy". Iluminacja obiektów mających istotne znaczenie artystyczne, kulturowe, turystyczne lub historyczne, mieści się w zakresie przedmiotowym "promocji". Określenie to nie ma definicji legalnej, zatem zakres stosowania ma charakter ocenny. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego, jest to: "działanie zmierzające do zwiększenia popularności jakiegoś produktu lub przedsięwzięcia". Wyeksponowanie światłem atrakcyjnych obiektów wpływa na poprawę wizerunku gminy i jej atrakcyjność, co może znaleźć przełożenie na wymierne korzyści ekonomiczne związane z napływem dodatkowej liczby odwiedzających oraz inwestorów. W tym stanie sprawy istnieje podstawa prawna zarówno do stanowienia w zakresie iluminacji obiektów zabytkowych, jak i budowy oświetlenia na ulicach, skwerach i placach, zawarta w art. 7 ust. 1 pkt 18 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto, skoro zadania z zakresu promocji miasta oraz bezpieczeństwa obywateli (w zakresie objętym uchwalą) nie zostały przekazane innym organom, to w myśl art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, należą one do właściwości rady gminy. Dodatkowo rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w dwa dni po doręczeniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania, co uniemożliwiło złożenie przez skarżącą stosownych wyjaśnień.

W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, Wojewoda Śląski w całości podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w rozstrzygnięciu nadzorczym. Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału skarżącej w postępowaniu nadzorczym organ nadzoru zauważył, iż w przedmiotowej sprawie zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego zostało wydane w dniu 19 listopada 2009 r., a rozstrzygnięcie nadzorcze w dniu 25 listopada 2009 r. Oznacza to, iż od momentu zawiadomienia skarżącej o postępowaniu do dnia wydania rozstrzygnięcia upłynął blisko tydzień, co należy uznać za czas wystarczający do złożenia wyjaśnień.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę podał, że w myśl art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) wojewoda po dokonaniu analizy sprawy może orzec o nieważności każdej uchwały, którą uzna za sprzeczną z prawem.

Zdaniem Sądu I instancji art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest klauzulą generalną, gdzie uznano radę gminy właściwą we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy. Ta ogólna norma kompetencyjna nie może jednak stanowić samoistnej podstawy do podjęcia uchwały przez radę, gdyż uprawnienie do podjęcia uchwały musi wynikać z przepisu szczególnego. Rada gminy nie może zatem w oparciu o art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym podejmować działań władczych, tj. rozstrzygać w takich publicznych sprawach lokalnych, gdzie przepis prawa zastrzega możliwość działania przez inny podmiot. Co więcej, rozstrzyganie w formie władczej (a więc właściwej dla organu administracji) wymagałoby oparcia na wyraźnym przepisie prawa, w myśl określonej w art. 7 Konstytucji RP zasady, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Norma określona w art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym daje podstawę do podjęcia uchwały przez organ stanowiący tylko w sytuacji, gdy istnieje konkretny przepis prawa materialnego zobowiązujący do wydania takiej uchwały lub sprawa dotyczy materii nie mającej charakteru normatywnego, czyli uchwała zawiera ogólną inicjatywę bądź intencję. Nadto, żaden z punktów zadań wyszczególnionych w treści art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, który konkretyzuje normę zawartą w jego ust. 1, nie może być wystarczającą podstawą prawną do podjęcia kwestionowanej uchwały z uwagi na jej przedmiot. Również w przepisach ustaw szczególnych nie przyznano radzie gminy uprawnień do podejmowania uchwał w tych sprawach.

Postanowienia kwestionowanej przez organ nadzoru uchwały wskazują na jej prawotwórczy charakter, co wynika z samego określenia zakresu jej obowiązywania, chociaż nie stanowi ona prawa miejscowego. Normuje bowiem przesłanki, tryb i sposób rozpatrywania "wniosków o iluminację" oraz ich zakres przedmiotowy i podmiotowy, jak również sposób finansowania inwestycji. Nadto, adresatami tej uchwały są również osoby fizyczne i podmioty znajdujące się poza strukturami organu samorządu terytorialnego (§ 1 ust. 3 - np. mieszkańcy, grupy społeczne, instytucje) pod warunkiem, że złożą wniosek dotyczący obiektu spełniającego kryteria określone w § 1 ust. 4 pkt 1-4 omawianej uchwały.

W ten sposób zostały naruszone przepisy Działu II k.c. ("Treść i wykonywanie własności"), gdyż uregulowana w uchwale inwestycja stanowić ma własność Gminy Gliwice, chociaż może być częścią składową obiektów nie będących jej własnością, jak również ulic, skwerów i placów nie zaliczonych do dróg publicznych. Oczywistym jest, co już podkreślono, że wszystkie organy władzy publicznej działać muszą na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta wiąże także prezydenta miasta. Na gruncie art. 30 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym to prezydent miasta jako organ wykonawczy gminy, a nie sam organ stanowiący może podejmować akty lub czynności o różnym charakterze nie tylko stosunków administracyjnoprawnych, ale także stosunków cywilnoprawnych.

W tym stanie rzeczy, kwestionowana przez organ nadzoru uchwała została podjęta przez skarżącą z naruszeniem gwarantowanych jej przywołanymi przepisami ustawy o samorządzie gminnym kompetencji, tj. bez podstawy prawnej upoważniającej organ stanowiący do takiego działania, dlatego zachodzi konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego z racji istnienia w niej wad o istotnym ciężarze gatunkowym. Sąd podziela również pogląd organu nadzoru o zakazie domniemania kompetencji organów jednostek samorządu terytorialnego, nakazie interpretacji norm kompetencyjnych w sposób ścisły oraz zakazie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych i wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. W ocenie Sądu objęta rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała narusza i to w sposób istotny, w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przepis art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 18 ustawy o samorządzie gminnym, co tym samym uprawniało organ nadzoru do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego.

Sąd nie podzielił również pozostałych zarzutów skargi, w szczególności dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Postępowanie nadzorcze w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu jednostki samorządu gminnego jest postępowaniem szczególnym, które cechować się winno szybkością i prostotą, bo takie cele założone zostały przez ustawodawcę (30-to dniowy termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego). W kontrolowanej sprawie te zasady w ocenie Sądu nie zostały naruszone. W szczególności organ nadzoru zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania, a treść tego zawiadomienia pozwalała na zajęcie stanowiska jeszcze przed wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia bez potrzeby zapoznawania się z aktami sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła, działająca przez pełnomocnika, Gmina Gliwice zarzucając zaskarżonemu Sądowi I instancji:

- naruszenie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego błędną wykładnię skutkiem przyjęcia, że wymaga on istnienia konkretnej normy materialnoprawnej uprawniającej do podejmowania przez gminę rozstrzygnięć, zaś ogólne normy kompetencyjne zawarte w ustawie o samorządzie gminnym są niewystarczające;

naruszenie art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego błędną wykładnię skutkiem przyjęcia, że nie stanowi on samoistnej i wystarczającej podstawy prawnej do podjęcia przedmiotowej uchwały;

naruszenie art. 6 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego błędną wykładnię skutkiem przyjęcia, że nie stanowi on samodzielnej podstawy prawnej do podjęcia przedmiotowej uchwały.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia nadzorczego w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu wskazano, że powołany przepis art. 18 ust. 1 ustanawiający generalną klauzulę kompetencyjną rady gminy nie może być rozumiany tylko w aspekcie relacji pomiędzy nią a organem wykonawczym. Należy go interpretować w powiązaniu z art. 6 ustawy o samorządzie gminnym. W myśl tego artykułu do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Skarżący kasacyjnie stwierdził, że materia uregulowana w przedmiotowej uchwale należy do spraw publicznych o znaczeniu lokalnym, skoro obejmuje iluminację obiektów na terenie miasta oraz poprawę bezpieczeństwa na terenie miasta. Zadanie to nie zostało zastrzeżone ustawą do kompetencji innego podmiotu, zatem organem właściwym do stanowienia w tym przedmiocie jest Rada Miejska.

Wskazano na zaaprobowaną w orzecznictwie sądów administracyjnych możliwość wydawania uchwał na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, o ile rada nie wchodzi w kompetencje innych organów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - sygn. akt II OSK 287/06). Kompetencja ta nie jest przy tym ograniczona jedynie do uchwał zawierających "ogólną inicjatywę bądź intencję". Skoro norma prawna wskazuje wprost, że gmina, działając poprzez swój organ stanowiący, ma prawo podejmowania rozstrzygnięć, przyjmowanie wykładni wymagającej istnienia dodatkowej podstawy materialnoprawnej jest, zdaniem skarżącego, contra legem. W szczególności brak jest podstawy do przyjęcia, jak to uczynił Sąd I instancji, że dopuszczalne jest wydawanie jedynie uchwały nie mającej charakteru normatywnego. W przepisie jest bowiem mowa o "rozstrzyganiu", co niesie za sobą treść normatywną, nie zaś jedynie deklaracje.

Wnoszący skargę kasacyjną podał dalej, że przyjęcie wykładni zaproponowanej przez Sąd I instancji prowadziłoby do częściowego paraliżu gmin. W wielu dziedzinach należących bowiem do zadań własnych gminy brak jest norm materialnoprawnych uprawniających wprost radę gminy do normatywnego regulowania danych spraw.

W odpowiedzi na powyższą skargę kasacyjną, reprezentowany przez pełnomocnika, Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do unormowania art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, a to art. 7 Konstytucji RP, art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 6 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną ich wykładnię nie są trafne.

Nietrafność zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 7 Konstytucji RP wynika już z samej jego konstrukcji. Bezpośrednie stosowanie art. 7 Konstytucji RP może mieć miejsce jedynie w postaci współstosowania interpretacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 293/05 – Lex nr 198191; tezę wyroku NSA z dnia 22 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 845/08 – Lex nr 574434). Oznacza to, że organ stosujący prawo ustala jego znaczenie biorąc pod uwagę składniki zarówno normy ustawowej jak i odpowiedniej normy Konstytucji RP. Z tego powodu prawidłowo skonstruowany zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię dotyczący art. 7 Konstytucji RP powinien równocześnie obejmować także naruszenie innego przepisu. W przypadku natomiast gdyby sąd pierwszej instancji dokonał samodzielnej wykładni art. 7 Konstytucji RP, czyli w oderwaniu od innego przepisu ustawy, który powinien być współstosowany interpretacyjnie, zarzut naruszenia prawa materialnego powinien polegać na niewłaściwym zastosowaniu art. 7 Konstytucji RP. Taki sam zarzut powinien mieć również miejsce, gdyby sąd pierwszej instancji oparł na tym przepisie swoje rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 46/04 – Lex nr 133780; wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 493/09 – Lex nr 580300).

W przedmiotowej sprawie autor skargi kasacyjnej podniósł zarzut błędnej wykładni art. 7 Konstytucji RP i dlatego powinien go połączyć z zarzutem błędnej wykładni innego przepisu ustawy. Brak takiego zabiegu przy konstrukcji zarzutu opartego na błędnej wykładni przepisu Konstytucji RP normującego zasady ustrojowe czyni ten zarzut niewłaściwie postawionym a zarazem wadliwym.

Jak wynika natomiast z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd pierwszej instancji, uznał, że objęta rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała narusza art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 18 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd pierwszej instancji nie dokonywał więc samodzielnej wykładni art. 7 Konstytucji RP. Wykładnia art. 7 Konstytucji RP dokonana w niniejszej sprawie przez sąd pierwszej instancji połączona była z równoczesną wykładnią art. 18 ustawy o samorządzie gminnym. Dlatego zarzut kasacyjny odzwierciedlający proces decyzyjny stosowania przez sąd pierwszej instancji art. 7 Konstytucji RP bez równoczesnego zarzutu naruszenia przez ten sąd poprzez błędną wykładnię art. 18 ustawy o samorządzie gminnym, nie jest zarzutem prawidłowo postawionym. Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu obejmującego art. 7 Konstytucji RP i art. 18 ustawy o samorządzie gminnym.

Za nietrafny należy uznać także zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji poprzez błędną wykładnię art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Naczelny Sąd Administracyjny w Składzie Orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela wykładnię art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym dokonaną przez Sąd pierwszej instancji. Zasadnie Sąd ten przyjął, że art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym daje podstawę do podjęcia uchwały przez radę gminy tylko wówczas, gdy istnieje konkretny przepis prawa materialnego zobowiązujący do wydania takiej uchwały lub sprawa dotyczy materii niemającej charakteru normatywnego, czyli gdy uchwała zawiera ogólną inicjatywę lub intencję. O wykładni takiej decyduje już sam charakter ustawy o samorządzie gminnym. Ustawa ta w zakresie w jakim dotyczy zadań gminy jako wspólnoty mieszkańców nie może być traktowana jako prawo materialne określające prawa i obowiązki podmiotów pozostających na zewnątrz administracji, stanowiące o legitymacji materialnoprawnej gminy. Wskazane w tej ustawie zadania gminy są bowiem zadaniami zdecentralizowanej jednostki samorządu terytorialnego, będącej częścią aparatu administracji państwowej, a nie prawami i obowiązkami podmiotowymi w znaczeniu legitymacji materialnoprawnej (patrz wyrok NSA z dnia 6 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 495/04 - Legalis).

Również charakter uchwały, jako aktu prawa miejscowego, stanowionego w granicach i na podstawie ustaw, przesądza o tym, że art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym określający zadania gminy nie może być samodzielną i wystarczającą podstawą wydania uchwały jako aktu prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 9 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 965/06 – Lex nr 475567). Choć w przedmiotowej sprawie uchwała objęta rozstrzygnięciem nadzorczym nie może być uznana za akt prawa miejscowego, to patrząc na jej przedmiot, jak trafnie podniósł sąd pierwszej instancji, ma ona, tak jak akty prawa miejscowego, charakter prawotwórczy. Normuje ona bowiem nie tylko zakres przedmiotowy (§ 1 ust. 2), tryb rozpoznawania wniosków o iluminację (§ 1 ust. 2, 4 i 6) ale i zasady finansowania budowy iluminacji (§ 1 ust. 7). Ponadto jej unormowania stosowane być mogą również do podmiotów pozostających poza strukturami gminy, którymi są właściciele nieruchomości nie stanowiących własności Miasta Gliwice, o których wspomina się w § 1 ust. 2 wskazując, że oświetlenie iluminacyjne może być przez Miasto Gliwice wykonane również na nieruchomościach nie stanowiących jego własności. Tym samym ocena jej legalności dokonywana powinna być oparciu o te same zasady, które dotyczą aktów prawa miejscowego.

W zakresie, w jakim uchwała określa zasady finansowania wchodzi ona w materię, która w dniu jej uchwalenia normowana była ustawą z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2005 r. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) na co wskazuje art. 1 pkt 3 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 tegoż aktu normatywnego, co jest działaniem nie tyle przekraczającym kompetencje rady gminy, ale i niedopuszczalnym (por. tezę 2 wyroku WSA w Krakowie z dnia 19 lipca 2005 r., sygn. akt III SA/Kr 318/05 - Legalis). Natomiast w zakresie, w którym adresowana jest ona do właścicieli nieruchomości niebędących własnością Miasta Gliwice, podmioty te zarówno uprawnia jak i zobowiązuje. Uprawnia do wystąpienia o wybudowanie iluminacji (§ 1 ust. 3 i 4), a zobowiązuje do umożliwienia wybudowania iluminacji, gdy zaaprobowany wniosek o wybudowanie iluminacji nie będzie pochodził od nich a od innego podmiotu lub grupy podmiotów. Z tych powodów przyjąć należy, że objęta aktem nadzorczym uchwała ma charakter prawotwórczy. Kreuje ona bowiem materialnoprawną podstawę praw i obowiązków mieszkańców Miasta Gliwice odnośnie budowy iluminacji oraz wprowadza nowe zasady finansowania inwestycji gminnych.

Prawotwórczy charakter objętej aktem nadzorczym uchwały wynika również z tego, że rada gminy, określając w niej zasady finansowania, sposób gospodarowania mieniem komunalnym, a zarazem sposób wykonania budżetu gminy, ustanowiła w tym zakresie nowy, nieprzewidziany w ustawie tryb decyzyjny. Stosownie bowiem do unormowania art. 30 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym, to do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta należy podejmowanie decyzji dotyczących gospodarowania mieniem komunalnym i wykonanie budżetu. Zakres uprawnień gminy dotyczący spraw majątkowych reguluje art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. od a) do i) ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten nie uprawnia jednak rady gminy do ustalania zasad finansowania inwestycji. Rada gminy może wypowiadać się co do zasad finansowania inwestycji jedynie w sytuacji unormowanej w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. e) ustawy o samorządzie gminnym, czyli tylko co do zaciągnięcia dla planowanej inwestycji zobowiązania i to jedynie wówczas, gdy wartość planowanej inwestycji przekracza granicę ustaloną corocznie przez gminę. Z akt niniejszej sprawy nie wynika natomiast, aby taka sytuacja miała miejsce. Z tego powodu przejęcie w przedmiotowej uchwale przez Radę Miejską w Gliwicach kompetencji decyzyjnych prezydenta miasta wykracza poza kompetencje przewidziane w art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Rada Miejska w Gliwicach, normując objętą aktem nadzorczym uchwałą, że iluminacja może być wybudowana również na obiektach niebędących własnością Miasta Gliwice w istocie przekroczyła uprawnienia wynikające z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Nie można bowiem przyjąć, aby w interesie społeczności lokalnej leżało eksponowanie walorów nieruchomości nie będących mieniem komunalnym. Jedynie bowiem nakłady finansowe mające na celu modernizację lub rozbudowę nieruchomości wchodzących w obręb mienia komunalnego zaliczyć można do spraw o znaczeniu lokalnym (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 lutego 2006 r., sygn. akt I SA/Rz - Legalis). Skoro natomiast nie można przyjąć aby budowa iluminacji na nieruchomościach nie stanowiących własności gminy leżała w interesie społeczności lokalnej, nie można także przyjąć, aby inwestycję tę traktować jako sprawę publiczną o znaczeniu lokalnym i co za tym idzie, że gmina kompetentna jest na mocy art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do podejmowania tego typu działania.

O tym, że przewidziana przedmiotową uchwałą budowa iluminacji nie może być zaliczona do działań leżących w kompetencji gminy świadczy także cel budowy iluminacji. Zgodnie z objętą aktem nadzorczym uchwałą, wybudowanie oświetlenia iluminacyjnego ma na celu promocję gminy. Choć brak jest ustawowej definicji pojęcia "promocja" to mając na uwadze znaczenie tego pojęcia jakie nadaje się mu w języku polskim czyli, iż jest to "działanie zmierzające do spopularyzowania czegoś, mające ułatwić rozwój czegoś, upowszechnienie, propagowanie" (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego P – S. Tom 3. [red] S. Dubisz, Warszawa 2003, s. 578) nie można przyjąć, aby mieściło się w nim działanie polegające na wyeksponowanie światłem budynków (§ 1 ust. 1), w tym budynków nie należących do gminy. Działanie takie nie zmierza bowiem do spopularyzowania gminy, nie ułatwia jej rozwoju, nie upowszechnia informacji o gminie ani jej nie propaguje. Dlatego nie można przyjąć, aby Rada Miejska w Gliwicach wydając uchwałę dotyczącą budowy iluminacji działała w interesie społeczności lokalnej, a tym samym, aby można było budowę iluminacji zaliczyć do spraw publicznych o znaczeniu lokalnym.

Równie wątpliwe jest też, aby budowa iluminacji była planowana celem podniesienia bezpieczeństwa obywateli, skoro jej celem ma być wyeksponowanie światłem budynków mających istotne znaczenie artystyczne, kulturowe, turystyczne lub historyczne (§ 1 ust. 1) a nie miejsc, które są istotne z punktu widzenia bezpieczeństwa obywateli bądź w których bezpieczeństwo to może być narażone.

Niezasadny jest również zarzut błędnej wykładni przez Sąd pierwszej instancji art. 6 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Po pierwsze dlatego, że skoro, jak wynika z powyższych rozważań, budowa celem promocji gminy iluminacji świetlnej budynków wchodzących w skład mienia komunalnego jak i niewchodzących w jego skład oraz ustalenie zasad finansowania tej inwestycji i związanych z nią uprawnień i obowiązków mieszkańców Miasta Gliwice nie może być zaliczona do spraw publicznych o znaczeniu lokalnym, to tym samym kompetencja do wydania tej uchwały nie może być wywodzona z art. 6 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Artykuł 6 ustawy o samorządzie gminnym normuje w ustępie 1 zakres działań gminy, a w ustępie 2 kompetencję (właściwość) gminy. "Ustęp 1 wyraża zasadę działania gminy we wszystkich sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym, jeżeli z mocy przepisu szczególnego rangi ustawowej spraw tych nie przekazano do zakresu działania innego podmiotu. Oznacza to, że wykonywanie zadań (załatwianie spraw) publicznych o charakterze lokalnym należy zasadniczo do gminy. Ustęp 2 wyciąga z tego konsekwencję prawną, przyznając gminie (w szczególności jej organom) kompetencję rozstrzygania tego rodzaju spraw, tj. podejmowania w tych sprawach wiążących decyzji."(A. Szewc komentarz do art. 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 Nr 142, poz. 1591) [w:] A. Szewc, G. Jeż, Z. Pławecki Samorząd gminny. Komentarz. Warszawa 2010 – Lex stan na październik 2010 r. ). Tak więc sprawy, aby objęte były zakresem działania gminy i należały do jej kompetencji, odznaczać się muszą dwiema cechami: publicznym charakterem i lokalnym znaczeniem. Budowa iluminacji budynków nie ma zaś publicznego charakteru i lokalnego znaczenia i dlatego kompetencji do wydania w tym zakresie uchwały nie można wywodzić z art. 6 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Ponadto ze względu na to, że dla skorzystania w zakresie działania z przyznanych kompetencji do wykorzystania środków władczych przyznanych administracji publicznej wymagane jest wykazanie odrębnej podstawy ustawowej (jest to pogląd powszechnie akceptowany w doktrynie prawa administracyjnego - por. np. K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym. Wydanie 3., Warszawa 2007, s. 103). Tak więc dla podjęcia przez organ administracji samorządowej władczego rozstrzygnięcia, do wydania którego kompetencję wywodzi on z art. 6 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, niezbędne jest wskazanie innego przepisu ustawy zawierającego merytoryczną podstawę prawną rozstrzygnięcia.

Na zakończenie należy zauważyć, że choć powyższe uwagi odnoszą się do tej części objętej aktem nadzorczym uchwały, które dotyczą budowy iluminacji budynków, to argumentacja dotycząca zasad finansowania odnosić się będzie w takim samym stopniu do rozwiązań tej uchwały dotyczących budowy oświetlenia. Okoliczność ta również w ocenie Składu Orzekającego NSA przesądza o trafności rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku.

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.