Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 252/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-08-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 98a ust.1 i ust.1a, ust.3, ust.4, ust.5; art. 154 ust.1; art. 146 ust.1a; art. 157 ust.1;
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha (sprawozdawca) Protokolant Referent Natalia Kondraciuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 27 stycznia 2023 r. nr SKO.41/4199/GG/2022 w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia 27 stycznia 2023 r. nr SKO.41/4199/GG/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie - po rozpatrzeniu odwołania L. K. (dalej także jako "skarżący") od decyzji Wójta Gminy Niedrzwica Duża z dnia 22 sierpnia 2022 r. nr RI.3134.14.2022.MP w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (aktualny t.j. - Dz.U. z 2023 r. poz. 344 ze zm., dalej jako "u.g.n.") utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że powołaną wyżej decyzją z dnia 22 sierpnia 2022 r. Wójt Gminy Niedrzwica Duża ustalił skarżącemu opłatę adiacencką w wysokości 17.850,20 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości C., gmina N. D., oznaczonej jako działka nr [...], na skutek jej podziału. Organ wskazał, że na wniosek skarżącego zatwierdził podział ww. nieruchomości na 11 działek. W dacie podziału (31 grudnia 2021 r.) obowiązywała uchwala nr V/20/07 Rady Gminy Niedrzwica Duża z dnia 30 stycznia 2007 r. w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej, według której stawka opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału dokonanego na wniosek właściciela wynosi 20% wzrostu wartości nieruchomości. W dniu 16 marca 2022 r. organ wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. W toku postępowania zlecił rzeczoznawcy majątkowemu wykonanie operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości przed i po podziale. Operat taki sporządzony został w dniu 9 lipca 2022 r. i pozytywnie oceniony przez organ pierwszej instancji. Opłata adiacencka została ustalona w oparciu o kwotę wzrostu wartości nieruchomości oszacowaną przez biegłego, przy zastosowaniu stawki określonej w ww. uchwale.

L. K. wniósł odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem, iż wartość jego nieruchomości wzrosła na skutek podziału. Podniósł, że nie doręczono mu żadnej wyceny nieruchomości, ani też nie zbadano jego możliwości finansowych. Zarzucił ponadto, że przy wycenie nie pomniejszono powierzchni jej nieruchomości o powierzchnię działki przeznaczonej pod drogę, pomimo, że wymagają tego przepisy.

Rozpatrując odwołanie Kolegium nie znalazło podstaw do jego uwzględnienia, uznając, że decyzja organu pierwszej instancji odpowiada prawu.

Kolegium stwierdziło, że akta sprawy potwierdzają, iż skarżący zwrócił się do Wójta Gminy N. D. z wnioskiem o podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w miejscowości C.. W dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, obowiązywała zaś uchwała, o której mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n., tj. uchwala nr V/20/07 Rady Gminy Niedrzwica Duża z dnia 30 stycznia 2007 r., ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

W toku postępowania administracyjnego sporządzony został na zlecenie organu pierwszej instancji operat szacunkowy określający wartość przedmiotowej nieruchomości przed i po podziale. W operacie tym wartość przed podziałem określona została na kwotę 558.224 zł, zaś po podziale na kwotę 647.475 zł. Wzrost wartości nieruchomości wyniósł zatem 89.251 zł.

Kolegium podzieliło pozytywną ocenę sporządzonego w toku postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej operatu szacunkowego, przyjętą przez organ pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego, operat sporządzony został prawidłowo – zgodnie z przepisami u.g.n. oraz przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 555, dalej jako "rozporządzenie"). Mógł więc stanowić dowód w sprawie, w oparciu o który ustalona została przedmiotowa opłata. Organ drugiej instancji wyjaśnił, że rzeczoznawca majątkowy, przy wycenie przedmiotowej nieruchomości, zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami (przed podziałem) oraz metodę mieszaną (korygowania ceny średniej i porównywania parami - po podziale). Do porównania z nieruchomością wycenianą przyjął odpowiednią liczbę (ze względu na przyjętą metodę) nieruchomości transakcyjnych podobnych do wycenianej nieruchomości (zarówno przed i po podziale) oraz w prawidłowy sposób zastosował współczynniki korygujące. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że przedmiotowy operat szacunkowy cechuje przejrzystość formy i treści. Został on sporządzony starannie i zawiera wszystkie elementy wymagane przez prawo, co świadczy o jego kompletności. Wnioski przedstawione w operacie są spójne i logiczne. Autor operatu posiada natomiast uprawnienia rzeczoznawcy majątkowego. Biegły ten w sposób obszerny i dokładny dokonał analizy rynku nieruchomości, określił stan nieruchomości (wycenianej oraz porównawczych), ich przeznaczenie, lokalizację ogólną, położenie, uzbrojenie, dojazd, powierzchnię i utrudnienia w użytkowaniu, stosując odpowiednie korekty ze względu na istniejąc różnice pomiędzy nimi w zakresie cech istotnych. Wszelkie zaś podjęte przez niego czynności zawierają wyczerpujące uzasadnienie.

Wskazując na powyższe, jako bezpodstawny Kolegium oceniło zarzut dotyczący braku wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości na skutek jej podziału. Zdaniem organu odwoławczego, chybiony jest także zarzut dotyczący braku pomniejszenia w procesie wyceny powierzchni nieruchomości o powierzchnię działek wydzielonych pod poszerzenie dróg publicznych, bowiem do wydzielenia takiego nie doszło, co wynika wprost z decyzji z dnia 31 grudnia 2021 r. o zatwierdzeniu podziału. Wprawdzie poddana podziałowi nieruchomość częściowo przeznaczona została w planie miejscowym pod poszerzenie drogi powiatowej (KW(G)), jednakże nie nastąpiło wydzielenie działek pod drogę publiczną, czego wymaga art. 98a ust. 3 u.g.n.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niedoręczenia stronie wyceny nieruchomości. Kolegium wskazało, że z akt sprawy wynika, iż skarżący został pismem z dnia 22 lipca 2022 r. zawiadomiony, w trybie art. 10 k.p.a., o prawie do zapoznania się z dokumentacją zgromadzoną w postępowaniu. Z uprawnienia tego skorzystał i uzyskała wgląd do operatu, o czym świadczy treść protokołu z dnia 4 sierpnia 2022 r. Również ten zarzut Kolegium oceniło zatem jako bezpodstawny. Wyjaśniło ponadto, że wprawdzie na etapie postępowania odwoławczego skarżący zadeklarował zamiar poddania operatu szacunkowego ocenie organizacji rzeczoznawców majątkowych (w trybie art. 157 u.g.n.), jednakże ostatecznie z możliwości takiej nie skorzystał i w wyznaczonym przez Kolegium terminie nie przedłożył stosownej umowy z organizacją zawodową rzeczoznawców majątkowych.

Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie ziściły się przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej. Ustalenie przez rzeczoznawcę majątkowego wartości przedmiotowej nieruchomości przed i po podziale (na podstawie prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowy), jak również wysokości opłaty adiacenckiej (przy zastosowaniu stawki 20% określonej w uchwale nr V/20/07 Rady Gminy Niedrzwica Duża z dnia 30 stycznia 2007 r.), nastąpiło w sposób prawidłowy. Prawidłowo również określone zostały w decyzji jej elementy. Jednocześnie ustalenie opłaty adiacenckiej nastąpiło z zachowaniem terminu wskazanego w art. 98a ust. 1 u.g.n. W konsekwencji Kolegium uznało rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji za prawidłowe, natomiast zarzuty skarżącej za bezzasadne.

L. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. w zw. z art. 98a u.g.n. poprzez przeprowadzenie postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, z pominięciem obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, co skutkowało ustaleniem wysokości opłaty adiacenckiej na rażąco zawyżoną kwotę 17.850,20 zł, czym organ naruszył słuszny interes skarżącego jako obywatela.

W oparciu o tak sformułowany zarzut wobec zaskarżonej decyzji, skarżący wniósł o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy organowi odwoławczemu do ponownego rozpatrzenia. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. Dodatkowo w skardze zawarł wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z załączonych do skargi kserokopii dokumentów w postaci faktur, potwierdzeń i pokwitowań wpłat, postanowień, oświadczenia, wezwania do zapłaty oraz promesy zwolnienia hipoteki, celem wykazania ciężkiej sytuacji finansowej skarżącego, jego zadłużenia oraz toczących się przeciwko niemu postępowań egzekucyjnych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w 2007 r. zaciągnął kredyt na zakup gospodarstwa rolnego, w tym pasieki, w wysokości [...] zł. Uprawa zbóż oraz hodowla pszczół nie przyniosły jednak oczekiwanych zysków. Po pewnym czasie pszczoły zaczęły wymierać i gospodarstwo skarżącego przestało generować dochody, przez co utracił on możliwość spłacania zadłużenia. Wskutek tego bank wypowiedział skarżącemu umowę kredytową i na przełomie 2018 i 2019 r. doszło do licytacji jego gospodarstwa rolnego. Obecnie skarżący posiada wyłącznie 1 ha ziemi, natomiast pozostałe uprawiane grunty dzierżawi od rodziny. Z prowadzonego gospodarstwa uzyskuje dochód w wysokości około [...] zł miesięcznie. Żona skarżącego jest zatrudniona przez P. , lecz jej dochód jest niewielki. Skarżący ma przy tym na utrzymaniu trzech synów.

W ocenie skarżącego, przedstawione wyżej okoliczności zostały całkowicie pominięte przez organ wydający zaskarżoną decyzję, czym naruszono obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Nadto postępowanie zostało przeprowadzone w sposób całkowicie podważający zaufanie do władzy publicznej. Organy nie informowały bowiem skarżącego w sposób należyty i wyczerpujący o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały istotny wpływ na ustalenie jego obowiązku będącego przedmiotem niniejszego postępowania. Skutkowało to ustaleniem wysokości opłaty adiacenckiej na rażąco zawyżoną kwotę 17.850,20 zł. Powyższe działania organów w sposób jednoznaczny naruszyły słuszny interes skarżącego jako obywatela. Skarżący podkreślił, że nie posiada obecnie żadnych oszczędności. Celem zapłaty ustalonej należności będzie zatem zmuszony sprzedać pole, które obecnie uprawia. Wskutek tego zostanie pozbawiony jedynego źródła utrzymania, co dodatkowo utrudni jego sytuacje materialna i powiększy jego zadłużenie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 16 maja 2023 r. Sąd, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), postanowił odmówić przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentów dołączonych do skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 4292) oraz art. 3 p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają bowiem prawa.

Przedmiotem kontrolowanych rozstrzygnięć jest ustalenie skarżącemu L. K. opłaty adiacenckiej w wysokości 17.850,20 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w miejscowości C., gmina N. D., na skutek jej podziału.

Zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm., dalej jako "u.g.n."), jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

W ust. 1a cytowanego przepisu ustawodawca wprowadził warunek, zgodnie z którym ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

W sprawie niniejszej poza sporem pozostaje, że decyzją ostateczną z dnia 31 grudnia 2021 r. r., wydaną – co również nie było kwestionowane – na wniosek L. K., Wójt Gminy Niedrzwica Duża zatwierdził podział stanowiącej wówczas własność skarżącego działki nr ewid. [...] o powierzchni 1,1323 ha, położonej w miejscowości C.. W wyniku zatwierdzonego podziału z dawnej działki nr [...] wydzielono działki: nr [...] o powierzchni 0,0464 ha, nr [...] o powierzchni 0,1550 ha, nr [...] o powierzchni 0,1000 ha, nr [...] o powierzchni 0,1000 ha, nr [...] o powierzchni 0,1036 ha, nr [...] o powierzchni 0,1549 ha, nr [...] o powierzchni 0.1525 ha, nr [...] o powierzchni 0,908 ha, nr [...] o powierzchni 0,908 ha, nr [...] o powierzchni 0,1135 ha i nr [...] o powierzchni 0,0248 ha.

W przedmiotowej sprawie nie budzi też wątpliwości, że został spełniony warunek określony w ust. 1a art. 98 u.g.n., albowiem w chwili, gdy decyzja podziałowa Wójta Gminy Niedrzwica Duża z dnia 31 grudnia 2021 r. stała się ostateczna, w obrocie prawnym funkcjonowała uchwała nr V/20/07 Rady Gminy Niedrzwica Duża z dnia 30 stycznia 2007 r. w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Lubel. z 2007 r., Nr 80, poz. 1632). W myśl § 1 tej uchwały, wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału dokonanego na wniosek właściciela, wynosi 20% wzrostu wartości nieruchomości.

Słusznie zatem organ pierwszej instancji uznał, że zachodziły podstawy do wszczęcia postepowania o ustalenie skarżącemu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości jego nieruchomości na skutek podziału zatwierdzonego decyzją z dnia 31 grudnia 2021 r. Wymaga podkreślenia, że wszczynając w dniu 16 marca 2022 r. postępowanie w tym przedmiocie, organ pierwszej instancji zachował trzyletni termin określony w art. 98a ust. 1 u.g.n.

Ustalenie skarżącemu opłaty adiacenckiej zależne było od stwierdzenia w toku postępowania, że na skutek dokonanego podziału wartość nieruchomości skarżącego wzrosła. W myśl bowiem art. 146 ust. 1 w zw. z art. 98a ust. 1 u.g.n. ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem. Art. 146 ust. 1a u.g.n. stanowi natomiast, że ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości.

W analizowanej sprawie podstawę stwierdzenia, iż doszło do wzrostu wartości nieruchomości skarżącego na skutek podziału, a także ustalenia wysokości wzrostu wartości, stanowił operat szacunkowy z dnia 9 lipca 2022 r. sporządzony na zlecenie Wójta Gminy Niedrzwica Duża przez rzeczoznawcę majątkowego E. Ł..

Wyjaśnić należy, że operat szacunkowy jest sformalizowaną prawnie opinią rzeczoznawcy majątkowego, opartą na posiadanych przez niego wiadomościach specjalnych. Oczywiście operat szacunkowy podlega ocenie, jak każdy element materiału dowodowo, jednak trzeba mieć na uwadze jego specyfikę. Skoro bowiem zgodnie z art. 84 k.p.a., organ powołuje biegłego w sytuacji, gdy sam nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, to konstatacja ta determinuje zakres oceny tego elementu materiału dowodowego. Niewątpliwie organ ma obowiązek ocenić opinię (w tym wypadku operat) z punktu widzenia prawidłowości formalnej (w tym zastosowania prawnie określonej metodologii sporządzania operatu), logiki, spójności, zgodności z doświadczeniem życiowym. Jednakże ani organ, ani sąd administracyjny, nie mogą wkraczać w istotę wiadomości specjalnych, ponieważ nimi nie dysponują. Potwierdza to treść art. 154 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 3197/19 (LEX nr 3519264), brzmienie tego przepisu oznacza, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe.

W ocenie Sądu, dokonanej w niniejszej sprawie przez organy obu instancji ocenie operatu szacunkowego będącego podstawą ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej, nie można zarzucić wadliwości. Organy zasadnie opinii tej przyznały moc dowodową. Sporządzonemu operatowi nie można bowiem postawić zarzutów naruszenia elementów formalnych (procedury i metodologii sporządzania), ani sprzeczności z logiką czy doświadczeniem życiowym, ani niespójności czy niepełności.

Przypomnieć należy, że ustalenie przez biegłego wartości przedmiotowej nieruchomości przed podziałem, dokonane zostało przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody porównywania parami. Z kolei wartość nieruchomości po podziale biegły oszacował stosując podejście porównawcze metodą mieszaną, tj. metoda korygowania ceny średniej i porównywania parami. Zastosowane przez biegłego podejście i metody szacowania odpowiadają prawu.

Z § 4 ust. 1 rozporządzenia wynika, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Metoda porównania parami polega na porównaniu nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. (§ 4 ust. 3), Z kolei przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4). Definicję nieruchomości podobnej zawiera zaś art. 4 pkt 16 u.g.n., który stanowi, że jest to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Chodzi tu o czynniki cenotwórcze, które winny być możliwie najbardziej zbliżone do siebie.

Istotą podejścia porównawczego jest zatem istnienie uprzednio sprzedanych nieruchomości porównywalnych do nieruchomości mających być przedmiotem wyceny. Podobieństwo nieruchomości nie przy tym równoznaczne z ich identycznością.

Sąd podziela stanowisko Kolegium, iż katalog nieruchomości podobnych uwzględnionych przez biegłego w ramach dokonywanej wyceny, nie budzi zastrzeżeń dających podstawy do zakwestionowania prawidłowości operatu. Zarówno transakcje uwzględnione podczas wyceny nieruchomości skarżącego przed podziałem, jak i podczas wyceny nieruchomości powstałych w wyniku podziału, dotyczyły nieruchomości spełniających kryteria nieruchomości podobnej (art. 4 pkt 16 u.g.n.). Dokonując wyceny nieruchomości po podziale biegły prawidłowo też dokonał korygowania ceny średniej przy uwzględnieniu współczynników przypisanych odpowiednim cechom rynkowym nieruchomości. Podkreślić należy, że prawidłowość operatu w zakresie zastosowanych przez biegłego podejścia i metod wyceny, nie były przez skarżącego kwestionowane.

Skarżący w złożonym odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji kwestionował natomiast brak pomniejszenia przez biegłego podczas wyceny powierzchni jego nieruchomości o powierzchnię wchodzących w jej skład gruntów przeznaczonych pod drogę publiczną. W tym kontekście wyjaśnić trzeba, że z akt sprawy wynika, iż zgodnie z obowiązującym w dacie podziału miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Niedrzwica Duża, zatwierdzonym uchwałą nr XIII/62/19 Rady Gminy Niedrzwica Duża z dnia 29 października 2019 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Niedrzwica Duża etap II część IIIA (19 (Dz. Urz. Woj. Lubel. z 2019 r. poz. 6278) oraz uchwałą nr X/77/03 Rady Gminy Niedrzwica Duża z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Niedrzwica Duża (Dz. Urz. Woj. Lubel. z 2003 r. Nr 143, poz. 3110), wydzielone z działki nr [...] nieruchomości znalazły się w obszarze o następującym przeznaczeniu: działka nr [...] - droga wewnętrzna (CZ-2K.DW), teren pod poszerzenie drogi wojewódzkiej w klasie głównej (KW(G)); dziełka nr [...] - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (CZ-IMN), teren pod poszerzenie drogi wojewódzkiej w klasie głównej (KW(G)); działki nr: [...], [...], [...], [...] - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (CZ-IMN); działka nr [...] - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (CZ-IMN), teren pod poszerzenie drogi wewnętrznej (KDX), teren pod poszerzenie drogi wojewódzkiej w klasie głównej (KW(G)); działki nr: [...], [...], [...] - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (CZ-IMN), teren pod poszerzenie drogi wewnętrznej (KDX); działka nr [...] – teren pod poszerzenie drogi wewnętrznej (KDX), teren pod poszerzenie drogi wojewódzkiej w klasie głównej (KW(G)).

Pomimo jednak przeznaczenia w planie miejscowym części gruntu wchodzącego w skład ww. nieruchomości pod drogę publiczną (wojewódzką), z treści decyzji podziałowej z dnia 31 grudnia 2021 r. nie wynika, by grunt ten został wydzielony na wskazany cel, a w konsekwencji przeszedł z mocy prawa na własność odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego. W tej sytuacji, jak słusznie stwierdzono w zaskarżonej decyzji, w niniejszej sprawie nie miał zastosowania art. 98a ust. 3 u.g.n., nakazujący pomniejszenie powierzchni nieruchomości podczas wyceny jej wartości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, o działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne. Skoro z nieruchomości skarżącego nie wydzielono takowych gruntów w decyzji podziałowej, wycenie podlegała cała powierzchnia gruntu wchodzącego w skład dawnej działki nr [...], zaś zarzut skarżącego w tym względzie, podniesiony w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, Kolegium słusznie uznało za bezzasadny.

Sąd podziela zatem stanowisko organów, iż sporządzony przez biegłego E. Ł. operat szacunkowy nie zawiera żadnych błędów metodologicznych bądź rachunkowych, ani tez innych wad bądź nieścisłości, które podważałyby jego prawidłowość. Biegły wyjaśnił zastosowaną metodologię, a także dobór działek do wyceny. Wnioski operatu są jasne i logiczne, a przez to brak jest podstaw, by kwestionować ich poprawność. Skoro zaś operat szacunkowy był poprawny formalnie i merytorycznie, stanowił wartościowy materiał dowodowy, który organy zasadnie przyjęły za źródło kluczowych ustaleń faktycznych w sprawie. Organy dokonały przy tym wnikliwej analizy tego dowodu, czemu dały wyraz w uzasadnieniach podjętych decyzji.

Zasadnie tym samym organy przyjęły w oparciu o sporządzony operat szacunkowy, że wartość przedmiotowej działki nr [...] przed podziałem wynosiła 558.224 zł, zaś po podziale zatwierdzonym na wniosek skarżącego wyniosła 647.475 zł, co stanowi o wzroście wartości tej nieruchomości na skutek jej podziału o kwotę 98.251 zł. Uwzględniając tę kwotę organy prawidłowo natomiast obliczyły wysokość należnej od skarżącego opłaty adicenckiej na kwotę 17.850,20 zł, stosując w tym zakresie stawkę procentową określoną w uchwale Rady Gminy Niedrzwica Duża z dnia 30 stycznia 2007 r. Zarzut rażącego zawyżenia należnej opłaty uznać więc należało za pozbawiony podstaw.

Podkreślić należy, że wobec poprawności sporządzonego operatu pod względem formalnym, organy nie miały obowiązku wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n., o dokonanie oceny prawidłowości tej wyceny. O potrzebie weryfikacji operatu w tym trybie decyduje bowiem powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do jego prawidłowości. W niniejszej sprawie takie wątpliwości się natomiast nie pojawiły. Jeżeli zaś strona w toku prowadzonego postępowania zapoznała się z operatem i uważała, że jest on wadliwy, to powinna samodzielnie wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę jego prawidłowości, a po jej uzyskaniu przedłożyć ten dowód organowi, co umożliwiłoby podważenie wiarygodności operatu sporządzonego na zlecenie organu i ewentualne podjęcie z urzędu działań mających na celu wyjaśnienie zaistniałych rozbieżności (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 2460/20, opubl. w CBOSA). Możliwość ta i skorzystanie z niej zależała jednak od inicjatywy strony.

Z akt sprawy wynika, że skarżący w piśmie z dnia 21 listopada 2022 r. zwrócił się do Kolegium o wyznaczenie mu 3-miesięcznego terminu na zawarcie stosownej umowy z organizacją rzeczoznawców majątkowych. Kolegium na przedstawienie takiej umowy wyznaczyło jmu natomiast termin 30-dniowy (pismo z dnia 23 listopada 2022 r. – k. 12 akt adm. II inst.), przy czym decyzję w sprawie podjęło i tak dopiero po upływie kolejnego miesiąca od daty upływu tego terminu, tj. w dniu 27 stycznia 2023 r. Skarżący do tego czasu, pomimo wcześniejszej deklaracji, nie przedstawił jednak umowy zawartej z organizacją zawodową rzeczoznawców majątkowych. Nie wskazał tez żadnych okoliczności świadczących o trudnościach w zawarciu takiej umowy. W tej sytuacji organowi odwoławczemu nie można zarzucić niezapewnienia skarżącemu możliwości skorzystania z uprawniania wynikającego z art. 157 ust. 1 u.g.n. Wyznaczenie skarżącemu 30-dniowego terminu na przedstawienie umowy z organizacją zawodową rzeczoznawców majątkowych, uznać należy za racjonale z punktu widzenia ekonomiki postępowania. Niewątpliwie, gdyby skarżący do dnia wydania zaskarżonej decyzji umowę taką przedstawił, organ zmuszony byłby przedłużyć termin załatwienia sprawy do momentu upływu 2 miesięcy od dnia jej zawarcia, a więc o okres przewidziany w art. 157 ust. 1 u.g.n. na dokonanie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Wobec jednak nieprzedłożenia przez skarżącego umowy z taką organizacją, dalsze wstrzymywanie się przez Kolegium z podjęciem w sprawie decyzji nie znajdowało podstaw.

W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy prawidłowo też odniósł się do podniesionego w odwołaniu zarzutu niedoręczenia skarżącemu operatu szacunkowego z dnia 15 lipca 2022 r. Operat ten, jako element zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, nie podlegał doręczeniu stronom postępowania, zaś na organach spoczywał jedynie wynikający z art. 10 i art. 73 k.p.a. obowiązek zapewnienia skarżącemu wglądu do tego dokumentu (w tym sporządzenia jego kopii lub odpisu) oraz możliwości wypowiedzenia się co do jego treści. W niniejszej sprawie obowiązek ten został przez organ pierwszej instancji spełniony, albowiem w piśmie z dnia 22 lipca 2022 r. organ ten zawiadomił skarżącego o możliwości z zapoznania się dokumentacją zgromadzoną w postępowaniu, pouczając ją przy tym o prawie składnia wniosków i wyjaśnień. Co istotne, skarżący z uprawniania tego skorzystała, o czym świadczy zawarty w aktach protokół przekazania mu w dniu [...] N. D. sporządzonego operatu szacunkowego.

Odnosząc się końcowo do argumentów przedstawionych w skardze, dotyczących trudnej sytuacji życiowej i finansowej skarżącego, stwierdzić należy, że okoliczności te pozostają bez wpływu na ocenę zasadności ustalenia skarżącemu przedmiotowej opłaty adiacenckiej, a tym samym zarzut skarżącego dotyczący pominięcia tych okoliczności przez organy orzekające w sprawie, a przez to naruszenia art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. w zw. z art. 98a u.g.n., nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Mając zaś na względzie, że załączone do skargi dokumenty odnosiły się wyłącznie do sytuacji finansowej skarżącego – jako, że kwestie te pozostają bez wpływu na rozstrzygniecie sprawy – Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. odmówił przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z tych dokumentów.

Rozwijając powyższą ocenę wyjaśnić należy, że wprawdzie orzekając w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w przypadku spełnienia przesłanek określonych w art. 98a ust. 1 i 1a u.g.n., organ działa w ramach tzw. uznania administracyjnego, jednak nie oznacza to, że jest zwolniony z obowiązku ustalenia opłaty adicenckiej w wysokości wynikającej z istniejącego stanu faktycznego i prawnego. Na wójcie gminy ciąży bowiem obowiązek realizowania dochodów własnych gminy, jeżeli pozostają one w zakresie jego właściwości. Wynika to z art. 60 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.), który stanowi, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) odpowiada za prawidłową gospodarkę finansową gminy, w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (j.t. Dz. U. z 2021 r. poz. 289 ze zm.). Ten ostatni przepis stanowi zaś jednoznacznie, że naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest: 1) nieustalenie należności Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych albo ustalenie takiej należności w wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia; 2) niepobranie lub niedochodzenie należności Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych albo pobranie lub dochodzenie tej należności w wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia; 3) niezgodne z przepisami umorzenie należności Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych, odroczenie jej spłaty lub rozłożenie spłaty na raty albo dopuszczenie do przedawnienia tej należności.

Przytoczone regulacje prowadzą do wniosku, że przy spełnieniu przesłanek warunkujących ustalenie opłaty adiacenckiej, organ prowadzący postępowanie nie ma obowiązku wyjaśniać, dlaczego nie odstąpił od nałożenia tej opłaty, ponieważ mimo pozostawienia rozstrzygnięcia tej sprawy jego uznaniu, musi on dochodzić należności będących dochodami własnymi gminy. Dopiero w sytuacji, kiedy w ramach przysługującego mu uznania, organ chciałby odstąpić od ustalenia opłaty adiacenckiej, to musiałby w uzasadnieniu decyzji (np. o umorzeniu postępowania) wyjaśnić, jakie szczególne okoliczności uprawniają go na gruncie art. 7 k.p.a. do przyznania prymatu interesowi strony przed interesem społecznym (por. wyrok NSA z dnia 22 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 2960/12, LEX nr 1518054).

Skoro zatem w niniejszej sprawie Wójt Gminy Niedrzwica Duża, wobec wystąpienia łącznie przesłanek określonych w art. 98a ust. 1 i 1a u.g.n., kierując się odpowiedzialnością za prawidłową gospodarkę finansową gminy, ustalił wysokość należnej od skarżącej opłaty adiacenckiej, nie był zobowiązany do badania sytuacji życiowej i finansowej skarżącego. Ze względu bowiem na odpowiedzialność za finanse gminy i odpowiedzialność za ewentualne naruszenie dyscypliny finansów publicznych, organ ten nie był obowiązany do wykazania zasadności przyznania prymatu interesowi społecznemu przed interesem skarżącej.

Nie kwestionując natomiast twierdzeń skarżącego dotyczących jego trudnej sytuacji finansowej, wskazać należy, że ustawodawca przewidział możliwość zastosowania ulgi w spłacie opłaty adiacenckiej lub jej umorzenia, odsyłając w tym zakresie w art. 98a ust. 5 u.g.n. do stosowania ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 ze zm.). W tym wypadku zastosowanie znajdowałby art. 64 ustawy o finansach publicznych, który przewiduje możliwość umorzenia w całości lub części tego rodzaju należności budżetowej. Ewentualne zastosowanie tej ulgi wykracza jednak poza przedmiot postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej. Może być natomiast rozważane w odrębnym postępowaniu, którego wszczęcie uwarunkowane jest wystąpieniem przez skarżącego ze stosownym wnioskiem. Dopiero w tym postępowaniu organy byłyby zobligowane do badania sytuacji finansowej strony na gruncie przesłanek określonych w art. 64 ustawy o finansach publicznych. Ponadto należy wskazać, że w przypadku braku środków na uiszczenie ustalonej opłaty, skarżący - o ile nie zbył wszystkich działek wydzielonych z dawnej działki nr [...] - może również zwrócić się do Wójta Gminy Niemce o zastosowanie art. 98a ust. 4 u.g.n., który to przepis przewiduje możliwość rozliczenia opłaty adiacenckiej lub zaległości z tego tytułu poprzez przeniesienie na rzecz gminy, za jej zgodą, prawa do działki gruntu wydzielonej w wyniku podziału.

Z tych wszystkich względów, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.