Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 2293/01
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2004-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski /sprawozdawca/, Asesor WSA Anna Siedlecka, Protokolant apl. prok. Radosław Pencakowski, po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Syndyka masy upadłościowej Rolniczej Spółdzielni Produkcyjno-Usługowej w Z. i W. W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 16 sierpnia 2001 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki wiaty stalowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od strony przeciwnej na rzecz skarżących kwoty po 10 /dziesięć/ złotych dla każdego tytułem zwrotu poniesionych kosztów sądowych; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 15 marca 2001r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. na podstawie art. 48, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1, art. 81 ust. 4, art. 81 c ust. 1 pkt 1, art. 83, art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane /Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126/ i art. 104 kpa nakazał J. J. – syndykowi masy upadłościowej RSPU w Z. oraz PPHU A W. W. rozbiórkę wiaty stalowej wraz z fundamentami pod łupiarki wybudowanych samowolnie na terenie działki nr 218/15 w Z. i złożenie w organie informacji o wykonaniu tego obowiązku.

W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że na wniosek mieszkańców wsi Z. dokonano w dniu 15 maja 2000 roku oraz w dniu 09 czerwca 2000 roku oględzin działki nr 218/15 i stwierdzono, że na jej terenie wykonano wiatę stalową wysokości 6,00 i wymiarach w rzucie 16,50 x 12,40 [m], pod którą ustawiono cztery łupiarki do produkcji kostki brukowej.

Jak wynika ze złożonych w dniu 26 lutego 2001 roku zeznań syndyka masy upadłościowej wiatę oraz fundamenty wybudowano w roku 2000. Rozpatrując przedmiotową sprawę stwierdzono co następuje.

Ustawodawca w art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego zawarł zamknięty katalog budów i robót nie wymagających pozwolenia na budowę a jedynie zgłoszenia zamiaru ich wykonania właściwemu organowi.

Wykonanie wiaty wraz z fundamentami pod łupiarki, nie znajduje się w tym katalogu, co oznacza, że zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego ich budowę można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Na podstawie rejestrów byłego Urzędu Rejonowego Rządowej Administracji Ogólnej w Ś. oraz Starostwa Powiatowego w Ś. ustalono, że nie została udzielona decyzja o pozwoleniu na budowę wiaty wraz z fundamentami pod łupiarki.

Zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego w stosunku do obiektów budowanych będących w budowie lub już wybudowanych bez pozwolenia na budowę albo wymaganego zgłoszenia organ nadzoru budowlanego zobligowany jest wydać decyzje o nakazie rozbiórki.

Jednocześnie ustalono, że dokonana inwestycja jest niezgodna z miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Gminy M., uchwalonym przez Gminną Radę Narodową w M. dnia 14 grudnia 1989 roku uchwałą nr XI/35/89.

Według założeń tego Planu teren działki nr 218/15, oznaczony symbolem jednostki 12.4 o obecnym sposobie użytkowania jako "uprawy polowe, użytki zielone, kompleks leśny, baza obsługi rolnictwa, zakład prefabrykacji RSP, PGR-rzeźnia, zabudowa zagrodowa, staw" posiada przeznaczenie określone jako "teren zabudowy zagrodowej, teren ośrodka urządzeń obsługi rolnictwa, teren przemysłu rolno spożywczego, teren upraw polowych, teren użytków zielonych, teren lasu i zadrzewień, fragment terenu przeznaczonego na kierunek pod zalew dla zbiornika retencyjnego, teren wód otwartych."

Wobec tego co zostało powiedziane należało orzec jak w sentencji.

Od powyższej decyzji odwołał się Zobowiązany - P.P.H.U. A W. W., M., Z. nr 61, podnosząc, iż przedmiotowy obiekt został jedynie poddany przez jego właściciela w 2000 roku konserwacji. Jak stwierdza Skarżący po zakończeniu konserwacji przywrócono wartość użytkową obiektu w tym samym miejscu. Wobec powyższego zdaniem Skarżącego w rozpatrywanej sprawie nie może być mowy o wybudowaniu przedmiotowej wiaty.

Decyzją z dnia 16 sierpnia 2001r. Nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzją organu I instancji.

W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy stwierdził, co następuje:

Postępowanie odwoławcze w przedmiotowej sprawie wykazało, że w zakresie procedury administracyjnej i przepisów prawa materialnego postępowanie w sprawie budowy wiaty stalowej na terenie działki nr 218/15 w Z., organ I instancji prowadził prawidłowo, uwzględniając zarówno stan faktyczny jak i stan prawny przy podjęciu i wydaniu decyzji.

Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, przedmiotowa wiata wraz z fundamentami pod łupiarki została wykonana w 2000 roku w miejscu istniejącej kilka lat wcześniej wiaty, która została rozebrana przed okresem upadłości Rolniczej Spółdzielni Produkcyjno-Usługowej, co zostało potwierdzone przez Syndyka masy upadłościowej J. J. podczas przesłuchania z dnia 26 lutego 2001 r. przeprowadzonego w sprawie zmiany sposobu użytkowania bazy Rolniczej Spółdzielni Produkcyjno-Usługowej. Dołączona do akt dokumentacja fotograficzna nie pozostawia wątpliwości, że w badanej sprawie mamy do czynienia z zupełnie nowy obiektem, na budowę którego inwestor nie uzyskał właściwego pozwolenia na budowę.

Rozstrzygnięcie organu I instancji zostało wydane w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 89, poz. 414 ze zmianami).

Zgodnie z art. 48 powołanej ustawy właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.

Samowola budowlana jako działanie naganne wymaga odpowiedniego przeciwdziałania, które ustawodawca przewidział w regulacji zawartej w art.:48 ustawy. Przepis ten stosuje się w sytuacji naruszenia porządku prawnego gdy strona nie posiada stosownego pozwolenia na budowę, nie dokonała zgłoszenia budowy bądź też prowadziła prace budowlane pomimo sprzeciwu właściwego organu.

Roboty budowlane stosownie do treści art.: 28 ustawy można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art.: 29 i 30. Materiału dowodowy zgromadzony w sprawie pozwala na stwierdzenie, że w rozpatrywanym przypadku mamy do czynienia z nowym obiektem, usytuowanym na nowych fundamentach, co odzwierciedla dokumentacja fotograficzna. Jak ustalił organ I instancji obiekt został wykonany bez wymaganego pozwolenia. Powyższe dowody zebrane przez Powiatowego Inspektora Budowlanego w Ś. pozwalały w ocenie organu odwoławczego na zastosowanie konstrukcji prawnej z art.:48.

Ponadto należy dodać, że gdyby przyjąć tak jak wskazuje Skarżący, że dokonał on jedynie remontu - konserwacji istniejącego obiektu to działanie takie wiążące się ze zmianą lub wymianą elementów konstrukcyjnych stosownie do treści art. 30 ust.1 pkt 2 ustawy wymagało dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. Skarżący, co jest okolicznością bezsporną także nie dokonali zgłoszenia w powyższym zakresie.

Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i nie narusza przepisów prawa, a argumenty podniesione w odwołaniu pozostają bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie należało orzec jak na wstępie.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Syndyk masy upadłościowej RSPU w Z. zarzucił w/w decyzji:

- naruszenie art. 48 Prawa budowlanego przez pominięcie faktu wcześniejszego istnienia fundamentów, które wykorzystano do postawienia na nich urządzeń łupiarek, a także faktu odtworzenia jedynie poprzedniego stanu faktycznego przez postawienie wiaty na miejscu poprzedniej, która była wybudowana na podstawie właściwego pozwolenia,

- naruszenie art. 52 Prawa budowlanego przez nałożenie obowiązku na syndyka, który nie jest stroną postępowania administracyjnego w miejsce upadłej RSPU w Z.,

- naruszenie przepisów postępowania administracyjnego – art. 103 kpa poprzez nie zapoznanie strony z całością zebranego materiału dowodowego i uniemożliwienia wypowiedzenia się co do tego, że fundamenty wiaty były wcześniej wybudowane.

Również skarżący W. W. w złożonej skardze zarzucił w podobny sposób naruszenie art. 48, 29 ust. 2 pkt 9, art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 10 § 1 kpa podkreślając, że fundamenty, na których postawiono łupiarki istniały wcześniej, zaś wiatę postawiono na miejscu istniejącej wcześniej w związku z czym było to tylko odtworzenie poprzedniego stanu faktycznego.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o ich oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271/ sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ i art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270/ sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych decyzji administracyjnych. Decyzja jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Stosownie do art. 145 § 1 tej ostatniej ustawy uchylenie decyzji, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu administracyjnym lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy.

Skargi skarżącej należy uznać za zasadne.

Zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy /art. 77 § 1 kpa/.

Z art. 107 § 3 kpa wynika, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne wyjaśniające podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji organu okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Art. 107 kpa zalicza do części składowych decyzji m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie zatem stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiące dyspozytywną cześć decyzji.

Dlatego obowiązkiem każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej dyspozycji, co wypływa także z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 kpa /zasada udzielania informacji/ oraz art. 11 kpa /zasada przekonywania, czyli wyjaśnienia stronie "zasadności przesłanek" rozstrzygnięcia/. Chodzi zatem także o wytłumaczenie się, dlaczego organ administracyjny dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń lub dlaczego uznał go za niewłaściwy /por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 1984r. sygn. akt SA/Po 1122/93, GAP 1986, nr 4, s. 45 oraz wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1983r., sygn. akt I SA 178/83, ONSA, nr 1, poz. 51/.

Z kolei na organie II instancji spoczywa obowiązek usunięcia naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji. Zgodnie bowiem z treścią art. 138 kpa organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. Brak ustosunkowania się do zarzutów odwołania narusza przepis art. 107 § 3 kpa.

W niniejszej sprawie wymogi te nie zostały spełnione przez organy obu instancji.

Organ I instancji nie zebrał wszystkich dowodów w sprawie w kierunku ustalenia inwestora spornych budowli oraz kwestii związanych z istniejącymi już wcześniej fundamentami pod łupiarki, a także zakres odtworzenia starej wiaty /art. 86 kpa/. Syndyk masy upadłościowej był przesłuchiwany, ale w innej sprawie niż sprawa przedmiotowa. Nie był przesłuchiwany Pan W. W. Organ II instancji nie ustosunkował się do całości odwołania Pana W. W. mimo, że ten podnosił istotne zarzuty co do postępowania wyjaśniającego, jak i co do adresata decyzji. Ta okoliczność ma o tyle istotne znaczenie, że zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego z 1994r. obowiązek wykonania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, nakazany na podstawie art. 48 obciąża przede wszystkim inwestora, a w dalszej kolejności właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Ta ustawowa kolejność jest nieprzypadkowa i dlatego obowiązkiem organu jest precyzyjne określenie adresata decyzji nakazującej rozbiórkę, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono.

W związku z powyższym w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" cyt. na wstępie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak na wstępie.

Pozostałe orzeczenia oparto o przepisy art. 152 i art. 200 cyt. wyżej ustawy.