Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1435/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 81 c ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3, art. 136, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 64d § 1 i 2, art. 119, art. 151a § 2, art. 153, art. 182 § 2a, art. 183 § 2 pkt 5, art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 5 września 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 128/23 w sprawie ze sprzeciwu M.M. od decyzji Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 stycznia 2023 r., nr P.7721.139.2022 14 MM w przedmiocie nałożenia oboiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 128/23, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), oddalił sprzeciw M.M. (dalej jako skarżący) od decyzji Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z dnia 9 stycznia 2023 r., nr P.7721.139.2022 14 MM, którą uchylił decyzję Powiatowego Inspektopra Nadzoru Budowlanego w Olecku (dalej PINB) z 18 listopada 2022 r. nakładającą na A. i M.M. (dalej jako "inwestorzy") obowiązek sporządzenia i przedstawienia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego na przebudowę dachu wraz z wykonaniem ścianki kolankowej i przeznaczenieniem poddasza na lokal mieszkalny w budynku mieszkalno-usługowym w [...] przy ul. [...], uwzgledniającego zmiany wynikające z dotychaczas wykonanych robót budowlanych, w stosunku do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z 22 marca 2006 r. wydaną przez Starostę Oleckiego, w terminie 90 dni od dnia kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olecku w ramach kontroli inwestycji realizowanej na podstawie decyzji Starosty Oleckiego z 22 marca 2006 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącym pozwolenia na przebudowę dachu budynku usługowo-mieszkalnego wraz z wykonaniem ścianki kolankowej i przeznaczenie poddasza na lokal mieszkalny oraz wykonanie nowych drzwi wejściowych do budynku w [...] przy ul. [...], działka nr [...], protokołem z 15 listopada 2017 r. oraz z 6 grudnia 2017 r., stwierdził:

1) istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego tj.:

a. konstrukcja drewniana dachu została podniesiona o ok. 1,05 m, co umożliwiło wykonanie na strychu ścianki kolankowej wysokości ok. 1,39 m; z powstałej powierzchni wydzielono cztery pomieszczenia mieszkalne o wysokości maks. 2,36 m - roboty wykończeniowe nie zostały zakończone, szczegóły widoczne na wykonanych zdjęciach z czynności kontrolnych (różnica wysokości budynku projektowanego i nadbudowanego przekracza dopuszczalne 2%, zgodnie art. 36a ust. 5a pkt 1 P.b.); wysokość projektowanego budynku wynosi 7,75 m (lub zaznaczona przez projektanta jako nieistotna zmiana 8,05 m) została podniesiona do wysokości ok. 8,80 m, co stanowi 13,5% (lub 9,3% z uwzględnieniem zmiany zaznaczonej przez projektanta jako nieistotnej);

b. w piwnicy w pomieszczeniu o wymiarach ok. 1,95 m x 4,5 m x 2,5 3m zamontowano kocioł grzewczy o mocy ok. 15 kW (na kotle brak tabliczki znamionowej), w pomieszczeniu brak wentylacji, istnieje możliwość podłączenia do komina zewnętrznego, na dzień kontroli, tj. 6 grudnia 2017 r., pomieszczenie nie spełniało warunków technicznych, w tym § 136 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

2) nieistotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego:

a. przesunięcia ścianek działowych, otworów drzwiowych i okiennych, zmiana przeznaczenia niektórych pomieszczeń (łazienka/pokój), w miejscu projektowanego pomieszczenia gospodarczego wybudowano kominek, w korytarzu wykonano kręcone schody na strych;

b. w połaci dachowej wykonane są dwa okna połaciowe do pomieszczeń na strychu (według dokumentów dostarczonych przez inwestorów przy zawiadomieniu o zakończeniu budowy 29 lipca 2010 r., na rysunkach z nieistotnymi zmianami naniesionymi przez projektanta widoczne są trzy okna połaciowe, podczas gdy na zdjęciu wykonanym w czasie kontroli 24 kwietnia 2014 r. od ulicy nie ma okien połaciowych, wykonane więc były po zgłoszonym zakończeniu robót budowlanych);

c. komin zewnętrzny od strony podwórka (również naniesiony na rysunki z nieistotnymi zmianami) jest wykonany niezgodnie z rysunkiem; komin przesunięto w światło istniejącego okna w lokalu usługowym, zamurowując je.

Postanowieniem z 9 lutego 2018 r. PINB wstrzymał roboty budowlane prowadzone na poddaszu w lokalu mieszkalnym nr [...] na terenie inwestycji jako prowadzone w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków udzielonego pozwolenia. Ponadto na inwestorów nałożono obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych. Organ odwoławczy rozpatrując zażalenie postanowieniem z 21 maraca 2018 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

Wobec tego, że inwestorzy nie dostarczyli ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych, PINB decyzją z 4 kwietnia 2018 r. nałożył na skarżących obowiązek sporządzenia i przedstawienia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego realizowanej inwestycji, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, w terminie 90 dni od dnia, kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Po rozpatrzeniu odwołania decyzja ta została utrzymana w mocy, a następnie wniesiona od tej decyzji skarga skutkowała wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 19 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 608/18, w którym uchylono decyzję organu odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Sąd przesądził wówczas, że w niniejszej sprawie doszło do odstępstw o charakterze istotnym, bowiem obejmowały one zmianę charakterystycznych parametrów obiektu, w tym kubaturę, wysokość zabudowy i liczbę kondygnacji (podniesienie konstrukcji drewnianej dachu i wydzielenie z powstałej powierzchni czterech pomieszczeń mieszkalnych). Powstała dodatkowa kondygnacja budynku, doprowadzając do powstania mieszkania dwupoziomowego, a nie jedynie adaptacji jednej kondygnacji poddasza nieużytkowego na funkcję mieszkalną.

Sąd wyjaśnił, że doprowadzenie samowolnie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. wymaga dokonania wstępnej oceny legalności rzeczonych robót budowlanych w świetle kryteriów wskazanych w art. 35 P.b. Należy zastosować przepisy dotyczące projektu budowlanego do zakresu samowolnie poczynionych zmian. Dopiero pozytywna ocena odnośnie do dopuszczalności doprowadzenia wykonywanych (wykonanych) robót do stanu zgodnego z prawem implikuje obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.

Sąd uznał, że w niniejszej sprawie zabrakło oceny odnośnie do zgodności przebudowy dachu (w istocie jego nadbudowy) połączonej z przeznaczeniem poddasza na lokal mieszkalny w świetle ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Organy nie dokonały oceny zgodności wykonanych samowolnie robót budowalnych także o istotnym odstąpieniu od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, jak również nie oceniły, czy w niniejszej sprawie, w świetle obowiązujących przepisów, w tym techniczno-budowlanych, koniecznym jest nałożenie na sprawcę samowolnie wykonanych robót budowlanych obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Sąd wskazał, że w przypadku niewywiązania się przez sprawcę samowolnie wykonanych robot budowlanych z powinności inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz - jak tego wymaga art. 50 ust. 3 P.b. - organ może w ramach prowadzonego postępowania dowodowego, na podstawie art. 84 § 1 K.p.a., dopuścić dowód z opinii biegłego, zlecając mu sporządzenie oceny technicznej bądź ekspertyzy, a inwentaryzacja, może stanowić element żądanej opinii.

PINB ponownie rozpatrując sprawę, decyzją z 12 czerwca 2019 r. kolejny raz nałożył na skarżących obowiązek sporządzenia i przedstawienia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego inwestycji, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, w stosunku do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty Oleckiego z 22 marca 2006 r. Organ zauważył, że przedmiotowe roboty budowlane są zgodne z ustaleniami planu miejscowego, tj. Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Olecku z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenów [...] położnych pomiędzy ul. [...], ..., [...] i rzeką [...], zaś w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, wystarczające jest sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.

Po rozpoznaniu odwołania M.M. od powyższej decyzji Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 28 sierpnia 2019 r. uchylił zaskarżoną decyz\ję i przekzała sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Podstawą takiego rozstrzygnięcia według WINB było naruszenie przepisów proceduralnych w zakresie zebrania i oceny materiału dowodowego oraz naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. i art. 153 P.p.s.a. Według organu nie można przenosić na autora projektu zamiennego obowiązku ustalenia zakresu czynności lub robót budowlanych niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia do zgodności z prawem. Organ pierwszej instancji nie wezwał ponownie inwestorów do przedłożenia ekspertyzy, nie zastosował art. 81 c ust. 2 P.b., jak również nie ustanowił biegłego, którego opinia mogłaby stanowić substytut takiej ekspertyzy. Organ wyraził wątpliwość odnośnie do oceny organu I instancji zachowania przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazał na brak odniesienia się przez ten organ do pozostałych nieprawidłowości stwierdzonych w trakcie realizacji przedmiotowych robót budowlanych tj. kwestii wentylacji pomieszczenia w piwnicy, w związku z umieszczeniem w nim kotła grzewczego, możliwości legalizacji wykonanych samowolnie okien połaciowych oraz okien w nadbudowanej części budynku w ścianie południowej, brak oceny zachowania bezpieczeństwa konstrukcji drewnianego stropu między parterem, a mieszkaniem, brak wzmianki w zakresie oceny prawidłowości wykonania lub przebudowy instalacji w lokalu mieszkalnym inwestorów: wodno-kanalizacyjnej, wentylacyjnej i centralnego ogrzewania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie prawomocnym wyrokiem z 30 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 821/19 oddalił sprzeciw M.M., uznając że wady postępowania stwierdzone przez organ odwoławczy uzasadniały wydane decyzji kasatoryjnej.

Postanowieniem z 12 listopada 2020 r., PINB kolejny raz nałożył na skarżących obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych, uwzględniającej zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, w stosunku do projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją Starosty Oleckiego z 22 marca 2006 r. Wymagana ekspertyza techniczna wpłynęła do PINB 11 października 2022 r.

Następnie decyzją z 18 listopada 2022 r., PINB ponownie nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, w stosunku do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z 22 marca 2006 r. wydaną przez Starostę Oleckiego, w terminie 90 dni od dnia kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę w wyniku wniesionego odwołania, WINB zaskarżoną decyzją z 9 stycznia 2023 r., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm.), uchylił decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. WINB wskazał, że organ ten nie zastosował się do zaleceń wskazanych w decyzji z 28 sierpnia 2019 r. Zwrócono uwagę na związanie organu I instancji wytycznymi organu odwołwczego w zakresie wykładni przepisów mogacych mieć zastosowanie w sprawie (art. 138 § 2a K.p.a.). W decyzji z 28 sierpnia 2019 r. organ odwołwczy precyzyjnie wskazał jakie kwestie należy wyjaśnić przed nałożeniem na inwestorów obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b.. Odnośnie do wątpliwości w zakresie zachowania przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym WINB zauważył, że organ co prawda wskazał, że przedmiotowe roboty nie naruszają miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Olecku z dnia [...] r. (§18 ust. 6 i ust. 7), jednakże nie wyjaśnił, czy inwestorzy byli także związani oraz czy nie naruszyli decyzji Burmistrza Olecka z dnia 23 sierpnia 2014 r. ustalającej warunki zabudowy działki nr [...] w [...], (dla przebudowy dachu budynku usługowo-mieszkalnego wraz z wykonaniem ścianki kolankowej i drzwi wejściowych z przeznaczeniem poddasza na lokal mieszkalny).

Wyjaśniono, że na danym obszarze obowiązują zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy, a nie oba te akty prawa miejscowego jednocześnie. W tej sytuacji PINB winien ustalić, jaki akt prawa miejscowego określał inwestorom zapisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także czy przedmiotowe roboty dotychczas wykonane oraz ewentualne działania naprawcze nie naruszają aktów prawa miejscowego - w tym zakresie stanowisko winien zająć Burmistrz Olecka.

Wskazując na brak odniesienia się przez organ pierwszej instancji do pozostałych nieprawidłowości stwierdzonych w trakcie realizacji przedmiotowych robót budowlanych (wentylacja pomieszczenia w piwnicy w związku z umieszczeniem w nim kotła grzewczego - naruszenie § 136 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; możliwość legalizacji wykonanych samowolnie okien połaciowych oraz okien w nadbudowanej części budynku w ścianie południowej (w granicy z działką nr [...]) oraz w nadbudowanej części budynku w ścianie zachodniej (w granicy z działką nr [...]), organ odwoławczy wskazał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z 6 lipca 2015 r. stwierdził, że zaprojektowanie ściany południowej z otworami okiennymi w granicy z działką nr [...] jest wyraźnie sprzeczne z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, czego PINB nie weryfikował.

Słuszność powyższych zaleceń potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 30 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 821/19, wskazując, że argumentacja organu odwoławczego jest prawidłowa, a analiza decyzji PINB wskazuje na uchybienia tego organu w wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy w zakresie wskazanym w decyzji kasatoryjnej. Ponadto, Sąd wskazał, że organ odwoławczy orzekał zaskarżoną decyzją w warunkach związania oceną prawną dokonaną przez WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 608/18. W wyroku tym zostały zawarte wskazania, co do sposobu dalszego postępowania organów nadzoru budowlanego i oceny prawne wiążące te organy.

Mając na względzie powyższe, WINB wskazał, że zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji narusza art. 153 P.p.s.a.

W ocenie WINB, zakres uzupełniającego postępowania dowodowego obejmuje konieczność ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, które z zachowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania, nie mogą zostać przeprowadzone w trybie art. 136 K.p.a.

Skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie sprzeciw od powyższej decyzji, kwestionując jej rozstrzygnięcie.

W pierwszej kolejności wskazali na trwające między nimi a organem postępowanie cywilne, co w ich ocenie powoduje konieczność odsunięcia PINB od niniejszego postępowania i podejmowania przez niego działań.

Podnieśli, że przedłożona przez nich ekspertyza techniczna jest jasna i precyzyjna oraz wyjaśnia wszystkie istotne wątpliwości odnośnie ich lokalu mieszkalnego. Wynika z niej, że prace budowlane i remontowe wykonane w lokalu mieszkalnym zostały przeprowadzone zgodnie z zasadami wiedzy technicznej i pozytywnie wpłynęły na substancję budynku z zachowaniem stanów granicznych nośności i użytkowalności i odciążyły stary strop wykonany w 1904 r. Tymczasem organy nie odniosły się w jakikolwiek sposób do tej ekspertyzy. Podkreślili, że posiadają prawomocne pozwolenie na przebudowę dachu i roboty budowlane z tym związane, a Wspólnota Mieszkaniowa zgodziła się na wymurowanie komina na zewnątrz budynku.

Skarżący zakwestionowali nałożony na nich obowiązek zawarcia w projekcie zamiennym podparcia belki stropowej w lokalu pralni chemicznej, gdyż z ekspertyzy budowlanej wynika, że strop nad pralnią chemiczną wymaga podparcia bez względu na przeprowadzony przez inwestora proces budowlany i jest to obowiązek wszystkich współwłaścicieli budynku.

W ocenie skarżących nie ma podstawy prawnej do nałożenia na nich nakazu wykonania projektu zamiennego.

Prawomocnym postanowieniem z dnia 16 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 128/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił sprzeciw A.M. jako wniesiony po upływie terminu do jego wniesienia.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił sprzeciw uznając, że w sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

Na wstępie Sąd wyjaśnił jakie są granice kontroli decyzji w ramach wniesionego sprzeciwu – art. 64e P.p.s.a. oraz jakie wymogi muszą zostać spełnione by organ mógł wydać decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

Oceniając przyczyny wydania przez MWINB decyzji kasacyjnej wskazane w jej uzasadnieniu Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

Sąd wskazał na wynikajace z treści art. 153 P.p.s.a. bezwzgledne związanie organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu. Wyjaśnił jak należy rozumieć pojęcie ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania.

Sąd zauważył, że niezastosowanie się przez organ administracji przy ponownym rozstrzyganiu do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku, narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęte w ten sposób rozstrzygnięcie jest wadliwe. Sąd kontrolujący rozstrzygnięcia wydane w ponowionym wskutek wcześniejszego wyroku postępowaniu, również nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz jest zobowiązany do podporządkowania się temu wyrokowi oraz kontroli skarżonego rozstrzygnięcia pod kątem zastosowania się organu do wskazań co do dalszego postępowania. Zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest więc zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowania się wytycznym co do dalszego postępowania.

Sąd zauważył, że wyrokiem z 30 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 821/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił sprzeciw wniesiony przez inwestora od decyzji WINB z 28 sierpnia 2019 r., uchylającej decyzję PINB z 12 czerwca 2019 r. w przedmiocie nałożenia na inwestorów obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego i przekazującej sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd skonkludował, że dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia przepisom postępowania, w tym również art. 107 § 1 i 3 K.p.a., dawały podstawę do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego. Zaznaczono, że organ odwoławczy orzekał zaskarżoną decyzją w warunkach związania oceną prawną dokonaną przez WSA w Olsztynie w wyroku z dnia z dnia 19 lutego 2019 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 608/18. W wyroku tym zostały zawarte wskazania, co do sposobu dalszego postępowania organów nadzoru budowlanego i oceny prawne wiążące te organy.

Podkreślono, że organ zobowiązany jest do uwzględnienia w ponownym orzekaniu sądowej oceny prawnej i wykonania sądowych wskazań dotyczących tego, co musi uczynić przed merytorycznym orzeczeniem. Nie jest rolą organu jakiekolwiek kontestowanie oceny prawnej lub ww. wskazań - organ ma obowiązek się do nich zastosować w pełni, nawet, jeżeli uważa inaczej.

Sąd obecnie rozpoznający sprzeciw, stwierdził, że słusznie WINB uznał, że organ pierwszej instancji, rozpoznając po raz kolejny niniejszą sprawę, nie zastosował się do wskazanej powyżej oceny prawnej i nie przeprowadził prawidłowo przedmiotowego postępowania, zgodnie z zaleceniami organu odwoławczego.

Sąd zauważył, że celem postępowania naprawczego, prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., jest doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a warunkiem to umożliwiającym jest, poza obligatoryjnym sporządzeniem i przedstawieniem projektu budowlanego zamiennego, także – w razie potrzeby – wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych.

Po ustaleniu stanu faktycznego, organ winien zatem ocenić, które z istotnych odstępstw należy zaakceptować w projekcie budowlanym zamiennym, a które odstępstwa należy usunąć poprzez wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zwłaszcza w kontekście wymogów warunków technicznych a następnie sformułować w tym zakresie odpowiednie obowiązki względem inwestorów.

W ocenie Sądu, z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że organ odwoławczy w decyzji z 28 sierpnia 2019 r. dokładnie wskazał, co organ pierwszej instancji winien ustalić, zanim wyda rozstrzygnięcie w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Zalecenia te dotyczyły ustalenia, jaki akt prawa miejscowego określał inwestorom zapisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz czy przedmiotowe roboty dotychczas wykonane oraz ewentualne działania naprawcze nie naruszają aktów prawa miejscowego, a także obejmowały obowiązek odniesienia się do pozostałych nieprawidłowości, tj. wentylacji pomieszczenia piwnicy w związku z umieszczeniem w nim kotła grzewczego oraz możliwości legalizacji wykonania samowolnie okien połaciowych oraz okien w nadbudowanej części budynku w ścianie południowej.

Sąd wskazał, że słuszność powyższych zaleceń została potwierdzona wyrokiem WSA w Olsztynie z 30 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 821/19, zaś wskazania co do sposobu dalszego postępowania organów i oceny prawne są wiążące dla tych organów.

Skoro zalecenia te nie zostały wykonane w toku przeprowadzonego przez PINB ponownego postępowania, to według Sądu zasadnie uznał organ odwoławczy, że wydane przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcie narusza art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. oraz art. 153 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 K.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 § 1 K.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m.in. w art. 77 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 K.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie niezbędne jest jednoznaczne określenie, czy mimo wykonania robót budowlanych niezgodnie z projektem, są one zgodne z prawem, a jeżeli nie – czy można je do takiego stanu doprowadzić, nakazując wykonanie określonych robót budowlanych.

Zdaniem Sądu I instancji, zakres niezbędnych do przeprowadzenia ustaleń uzasadnia ocenę o konieczności ponowienia postępowania przed organem pierwszej instancji. W przeciwnym wypadku organ odwoławczy samodzielnie prowadziłby, niemal od początku, całe postępowanie dowodowe zamiast organu I instancji. W takiej sytuacji postępowanie wyjaśniające organu odwoławczego nie byłoby jedynie uzupełnieniem dotychczasowego postępowania o dodatkowe dowody (art. 136 K.p.a.), ale prowadziłoby do przeprowadzenia go od nowa, w pełnym zakresie, co czyni niemożliwym rozpoznanie sprawy merytorycznie w postępowaniu odwoławczym z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 15 K.p.a.

Sąd uznał, że z tych względów wskazane uchybienia nie mogą być konwalidowane przez organ odwoławczy w trybie art. 136 § 1 K.p.a. i muszą zostać usunięte na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji. Tylko należyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i wyczerpujące zebranie materiału dowodowego pozwala na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Jednocześnie zaś, aby uznać, że stan faktyczny w danej sprawie wypełnia hipotezę określonego przepisu prawa materialnego konieczne jest wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w sposób niebudzący wątpliwości.

W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

Sąd wyjaśnił skarżącym, że w niniejszym postępowaniu Sąd ogranicza się jedynie do badania prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a w związku z tym nie może odnosić się do kwestii merytorycznych. Wskazał, że organ odwoławczy nie podjął jeszcze rozstrzygnięcia merytorycznego, a wskazał jedynie na uchybienia w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji.

M.M. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 119 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na rozpoznaniu sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na posiedzeniu niejawnym, mimo złożonego przez stronę wniosku o przeprowadzenie rozprawy celem rozpoznania sprzeciwu strony od decyzji z dnia 9 stycznia 2023 r. Warmińsko-Mazurskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego co skutkowało w ocenie skarżącego nieważnością postępowania ze względu na naruszenie przez Sąd przepisów prawa (art. 119 P.p.s.a. w zw. z art. 45 i art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz w zw. z art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie z 4 listopada 1950 r.), wskutek czego skarżący został pozbawiony możności działania w swojej sprawie,

b) art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs4 ust. 2 i 3 ustawy covidowej poprzez przeprowadzenie sprawy w trybie postępowania niejawnego, w sytuacji w której nie było ku temu ustawowych przesłanek, co powinno prowadzić do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie, wobec okoliczności, że strona została pozbawiona obrony swoich praw na rozprawie.

Na podstawie tak sformułowanego zarzutu skarżacy kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wystąpił o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Z kolei zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 182 § 2a P.p.s.a. NSA rozpatrywał skargę kasacyjną od wyroku oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna M.M. nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zauważyć należy, że przedmiotem oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji tj. decyzji kasatoryjnej, która powoduje przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji z uwagi na dostrzeżone uchybienia w jego postępowaniu wskazuje, że decyzja ta nie wypowiada się odnośnie do materialnoprawnych podstaw wydania decyzji. Nie mówi ona o słuszności lub jej braku wydania przez organ takiego czy innego rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach strony bowiem przeprowadzone postępowanie miało wady a to uniemożliwiało wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia lub zakończenia postępowania w inny sposób (umorzenia postępowania). Zatem w tym postępowaniu Sąd nie bada jak powinny zostać ukształtowane określone prawem obowiązki czy prawa stron i czy organy uczyniły to prawidłowo mając na uwadze odnośne przepisy. Sąd ma ocenić wyłącznie czy zaistniały wskazane w art. 138 § 2 K.p.a. procesowe podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej tj. czy postępowanie przed organem I instancji było wadliwe pod względem przepisów procesowych, które je regulują i czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Podkreślić należy, że przedmiotem rozważań Sądu I instancji powinny być wyłącznie zagadnienia dotyczące prawidłowości wydania przez organ w postępowaniu odwoławczym decyzji kasatoryjnej.

W myśl postanowień art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zdaniem NSA, ocena Sądu I instancji wyrażona w zaskarżonym wyroku, że organ odwoławczy miał podstawy wydać decyzję kasatoryjną z uwagi na stwierdzone wady w postępowaniu organu I instancji, była prawidłowa i musiała skutkować oddaleniem sprzeciwu skarżącego.

W istocie brak wykonania przez PINB zaleceń organu odwoławczego odnośnie przeprowadzenia oceny zgodności wykonanych przez inwestorów robót budowlanych z obowiązującymi na terenie inwestycji przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (miejscowym planem zagospodarownia przestrzennego – zaświadczenie Burmistrza o zgodności przeprowadzonych robót budowalnych (przebudowa dachu budynku usługowo-mieszkalnego wraz z wykonaniem ścianki kolankowej i drzwi wejściowych z przeznaczeniem poddasza na lokal mieszkalny) z planem miejscowym albo zgodności tych róbót z decyzją o warunkach zabudowy tj. z decyzją Burmistrza Olecka z dnia 23 sierpnia 2014 r. ustalającą warunki zabudowy działki nr [...] w [...], uzasadniało uznanie, że PINB nie wykonał zaleceń i nałożył obowiązki na skarżących w sytuacji nie ustalenia okoliczności, które warunkowały rozstrzygnięcie. Skoro nie ustalono czy roboty budowlane są zgodne z wymogami planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy, to nie jest możliwe przeprowadzenie ich legalizacji a jedynym rozstrzygnięciem powinna być rozbiórka. Tylko pozytywne ustalenie w tym zakresie pozwala na nałożenie na inwestorów obowiazku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego i obowiązku dokonania takich robót budowlanych, które doprowadzą inwestycję do stanu zgodnego z prawem, jeśli oczywiście przeprowadzone dotychczas roboty naruszają warunki techniczne.

Zauważyć należy, co podkreślił także Sąd I instancji za organem odwoławczym, że PINB działał w niniejszej sprawie w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w poprzednio zapadłych wyrokach WSA w Olsztynie z 19 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 608/18 oraz wyroku tego Sądu z 30 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 821/19, wynikającymi z art. 153 P.p.s.a.

Wbrew wydanym zaleceniom PINB zbierając materiał dowodowy w sprawie i dokonując jego oceny nie doprowadził do oceny zgodności wykonanych robót budowlanych z obowiązującym miejscowym planem (uchwałą Rady Miejskiej w Olecku z [...] r. (§ 18 ust. 6 i ust. 7) czy decyzją o warunkach zabudowy przez właściwy w tym zakresie organ – Burmistrza Olecka, a nadto nie zostały wyjaśnione nieprawidłowości w zakresie przeprowadzonych robót budowlanych tj. kwestia prawidłowości wentylacji pomieszczenia w piwnicy, gdzie zlokalizowany został kocioł grzewczy, czy też kwestia zalegalizowania wykonanych samowolnie okien połaciowych oraz okien w nadbudowanej części budynku w ścianie południowej (w granicy z działką nr [...]) oraz w nadbudowanej cześci budynku w ścianie zachodniej (w granicy z działką nr [...]), gdy GINB w decyzji z 6 lipca 2015 r. uznał okna zaprojektowane w ścianie południowej w granicy z działką nr [...] za wyraźnie sprzeczne z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzneia w sprawie warunków technicznych.

W świetele konieczności dokonania powyższych ustaleń o charakterze istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy np. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane przez zobowiązanie do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego Sąd słusznie uznał, że przeprowadzenie postępowania dowodowego o charakterze uzupełniającym z art. 136 K.p.a. przez organ odwoławczy nie mogło mieć miejsca bowiem zakres postępowania dowodowego dotyczy szeregu koniecznych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń co przekracza kompetencje organu nadane mu w art. 136 K.p.a. Przeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ odwoławczy w takim zakresie skutkowałoby naruszeniem zasdady dwuinstancyjności postępowania gdyż organ ten poczyniłby ustaleń zamiast organu I instancji.

Zdaniem NSA, zakres koniecznych w sprawie ustaleń jest na tyle duży, że nie sposób mówić o uzupełnieniu materiału dowodowego postępowania. Skoro ocena zgodności robót budowlanych z planem miejscowym czy z zapisami decyzji o warunkach zabudowy nie została przeprowadzona a nadto roboty uznane za istotne odstępstwa od projektu budolwanego nie zostały ocenione pod względem ich zgodności z przepisami technicznymi to zasadnicza dla sprawy większość ustaleń nie została przeprowadzona przez organ I instancji. WINB mógłby przeprowadzić postępowanie w sprawie ale nie jednocześnie pozbawiłby skarzącego dwukrotnego rozpatrzenia jego sprawy. Organ odwoławczy nie uchylał się od rozpatrzenia sprawy merytorycznie uznał jednak, że w sprawie nie zostały wyjaśnione kwestie, które wymagały przeprowadzenia postępowania dowodowego w zasadniczej części.

W tej sytuacji Sąd słusznie uznał, że w okolicznościach sprawy zaistniały podstawy z art. 138 § 2 K.p.a. do wydania decyzji kasatoryjnej bowiem postępowanie przeprowadzone przez PINB nie doprowadziło do dokonania ustaleń o jakich była mowa we wcześniej wydanych wyrokach oraz decyzji kasatoryjnej. Naruszono zatem art. 153 P.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

W ocenie NSA, zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. Wydanie przez Sąd I instancji wyroku na skutek wniesionego przez skarżącego sprzeciwu od ostatecznej decyzji kasacyjnej organu odwoławczego mogło nastąpić wbrew wnioskowi skarżącego na posiedzeniu niejawnym. Stanowi o tym wprost art. 64d § 1 P.p.s.a. Czyli wynika z tego, że Sąd co do zasady sprzeciwy od decyzji wydanych w trybie art. 138 § 2 K.p.a. rozpoznanje na posiedzeniu niejawnym. Przemawia za tym szybkość i sprawność takiego postępowania. Nie dochodzi tu do ograniczenia prawa skarżącego do sądu i możliwości składania przez niego wyjaśnień czy stawiuania zarzutów. Skarżący wnosząc sprzeciw miał możliwość zakwestionowania podstawy wydania decyzji kasatoryjnej i przedstawienia stosownej argumentacji w tym zakresie.

Należy zauważyć, że skarżącemu nie przysługiwało prawo wyboru odnośnie do formy posiedzenia, na jakim będzie rozpoznany jego sprzeciw. Zasadą jest posiedzenie niejawne w składze jednoosobowym a jedynie wyjątkowo Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie (art. 64d § 2 P.p.s.a.). Jest to wyłączna kompetencja Sądu rozpoznającego sprzeciw i tylko od oceny Sądu zależy czy skieruje on sprawę sprzeciwu na rozprawę. Wnioski skarżącego o przeprowadzenie rozprawy nie są w tym zakresie wiążące dla Sądu.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej skierowanie sprzeciwu na decyzję WINB z dnia 9 stycznia 2023 r. na posiedzenie niejawne celem jego rozpoznania, mimo wniosku skarżącego o przeprowadzenie rozprawy nie świadczy o rażącym naruszeniu podstawowego prawa do obrony swoich spraw. Skarżący składając sprzeciw mógł przedstawić wszelkie zarzuty wobec zasadności wydania przez organ decyzji kasatoryjnej, które Sąd rozpatrzył rozpoznając sprzeciw. Zatem prawo skarzącego do zajęcia stanowiska zostało zachowane. Ponadto Sąd rozpoznając sprawę na posiedzeniu niejawnym uszanował wynikajace z prawa do sądu uprawnienie skarżącego do załatwienia sprawy wnikliwie i szybko. Wskazać należy, że rozpoznanie sprawy na rozprawie łączy się z kilkakrotnie dłuższym okresem oczekiwania niż w przypadku posiedxzenia niejawnego. W interesie skarżącego jest zatem by Sąd szybko ocenił prawidłwości decyzji i jak najszybciej zwróciuł sprawę oragnowi by ten naprawił stwierdzone uchybienia w swoim postępowaniu i jak rozpoznał sprawę merytorycznie.

Z powyższych względów, uznając, że Warmińsko-Mazurki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego miał uzasadnione podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej, a Sąd do oddalenia sprzeciwu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 151a § 2 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.