Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2465/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 447/21 w sprawie ze skarg Ochotniczej Straży Pożarnej w J. i A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia 28 grudnia 2020 r. nr KO-914/4102/61/20 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 maja 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 447/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargi Ochotniczej Straży Pożarnej w J. i A. J., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w Płocku z dnia 28 grudnia 2020 r., nr KO-914/4102/61/20, oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy P. z dnia 9 września 2020 r., nr 22/2020, o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej [...] telefonii komórkowej sieci P. (P.) wraz z konieczną infrastrukturą (m.in. wewnętrzną linią zasilającą), przewidzianą do realizacji na działce o nr ewid. [...] w miejscowości J., gmina P..

Sąd I instancji, biorąc pod uwagę unormowania prawne, na podstawie których następuje lokalizacji inwestycji celu publicznego, do których zalicza się np. przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej – stwierdził, że warunek określony w art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", nie został przez inwestora spełniony. Zgodnie z tym przepisem wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać charakterystykę inwestycji, obejmującą m.in. określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Sąd zaaprobował pogląd, że organ rozstrzygający w przedmiocie ustalenia lokalizacji celu publicznego, jest bezwzględnie związany wnioskiem inwestora co do charakteru i parametrów planowanego przedsięwzięcia (por. wyrok WSA w Gdańsku z 19 grudnia 2018 r., II SA/Gd 476/18). Sąd podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie, konieczność dokonania przez organ rzetelnej analizy wniosku inwestora w zakresie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko, uzasadniona była dodatkowo wyrażanym przez mieszkańców miejscowości Janówek, sprzeciwem wobec planowanej inwestycji podyktowanym obawami przed jej szkodliwym oddziaływaniem.

W ocenie Sądu, zasadniczą kwestią wymagającą wyjaśnienia oraz będącą istotą sporu w rozpoznawanej sprawie, jest właściwa kwalifikacja spornej inwestycji i ustalenie czy zalicza się ona do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie oddziaływać na środowisko i zdrowie ludzi, która w okolicznościach niniejszej sprawy powinna nastąpić na podstawie art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 2147 ze zm.), zwanej dalej "ustawą środowiskową", w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71 ze zm.), w tym § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3, w związku z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839), ponieważ przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte w dacie obowiązywania ww. rozporządzenia z 2010 r. i nie zostało zakończone do czasu wejścia w życie nowego rozporządzenia z 2019 r.

Zdaniem Sądu, mający zastosowanie w niniejszej sprawie stan prawny, rodzi określone konsekwencje, zarówno w zakresie oceny inwestycji, jak też orzecznictwa ukształtowanego na gruncie przepisów rozporządzenia z 2010 r., które w rozpoznawanej sprawie będzie miało zastosowanie.

Mając powyższe na względzie Sąd wskazał, że do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej decydujących o wpływie na środowisko należą: 1) rodzaj anteny – instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne; 2) liczba anten; 3) moc promieniowania poszczególnych anten; 4) emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny; 5) odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi, a zatem konkretne umiejscowienie inwestycji na terenie objętym wnioskiem, 6) występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej. Dopiero określenie tych poszczególnych parametrów technicznych inwestycji i ustalenie okoliczności jej lokalizacji (np. wobec miejsc dostępnych dla ludzi) pozwoli na dokonanie kwalifikacji inwestycji i jej charakteru (por. wyroki NSA: z 12 czerwca 2014 r., II OSK 104/13; z 16 czerwca 2015 r., II OSK 2706/13; z 29 września 2015 r., II OSK 139/14).

Zatem dla prawidłowej oceny, czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia (por. wyroki NSA: z 16 czerwca 2015 r., II OSK 2706/13; z 29 września 2015 r., II OSK 139/14). Na organach administracji spoczywa także obowiązek ustalenia, czy wokół planowanego przedsięwzięcia, w granicach określonych przez odległości i kierunki zależne od wielkości zweryfikowanych parametrów, znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Analizę przedsięwzięcia należy, zdaniem Sądu, przeprowadzić z uwzględnieniem potencjalnych wartości, jakie dane anteny mogą emitować do środowiska, a nie wartości deklarowanych przez inwestora. Sąd I instancji w pełni akceptował w tym zakresie pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 212/18, zgodnie z którym, kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania takiego pola z urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania, ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania. Nie można, zdaniem Sądu, podzielić argumentacji Kolegium, zgodnie z którą badanie rzeczywistego oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej, odbywać się powinno dopiero na etapie wydawania decyzji przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Sąd wskazał, że jak wynika z Opinii Eksperckiej mgra inż. M. K. przedłożonej przez skarżących, zadeklarowane przez inwestora dane emisyjne projektowanej stacji (wartość mocy EIRP), zostały znacznie zaniżone w odniesieniu do wartości katalogowych, co miało wpływ na to, że wg przedłożonej przez inwestora kwalifikacji, stacja bazowa nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i zdrowie ludzi, zatem nie wymaga decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych zgody na realizację. SKO, odnosząc się do wydanych w sprawie opinii (opinii organu wydanej przez Ł. C. oraz opinii M. K.) wskazało, że obie ekspertyzy jako dowody z dokumentów nie mogą być nawet ze sobą porównywane, albowiem oparte zostały na odmiennych danych wyjściowych i tym samym pomimo postulowanej tożsamości oceny danego przedsięwzięcia, dotyczą w istocie dwóch różnych przedsięwzięć. Zdaniem Kolegium, obie opinie oparte są na odmiennych założeniach, odpowiednio obowiązku uwzględnienia kumulowania oddziaływania i braku takiego obowiązku. Zgadzając się z taką oceną organu Sąd podkreślił, że dla pełnej oceny przedsięwzięcia należy przyjąć rzeczywiste dane katalogowe anten i maksymalne natężenie emitowanego pola elektromagnetycznego.

Zatem założenia, na których oparta została opinia organu, uwzględniająca dane zadeklarowane przez inwestora, a nie rzeczywiste dane, nie mogły być podstawą wydania decyzji. Opierała się bowiem na danych, które nie można określić jako pełną i kompletną informację umożliwiającą prawidłową ocenę inwestycji w kontekście jej środowiskowej kwalifikacji i wpływu na środowisko. W tym kontekście Sąd zgodził się ze skarżącymi, ze doszło do naruszenia art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 72 ust 1 pkt 3 ustawy środowiskowej w powiązaniu z przepisami § 2 ust 1 pkt 7 w związku z § 3 ust. 8 pkt 1 ww. [rozporządzenia z 2010 r.].

Z tych względów Sąd stwierdził, że sporządzona dokumentacja jest niekompletna i winna zostać uzupełniona o: 1) przedłożenie oryginalnych kart katalogowych anten; 2) przedłożenie dokumentacji określającej maksymalną moc EIRP na każdym kierunku emisji (sektorze) z uwzględnieniem maksymalnych tiltów zarówno elektrycznych, jak i mechanicznych określonych na podstawie danych technicznych anten oraz uchwytów je mocujących z uwzględnieniem dopuszczalnej zabudowy w odległościach wskazanych w przepisach rozporządzenia; 3) podanie mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika TX z uwzględnieniem tolerancji tej mocy określonej przez producenta; 4) dokonanie wyliczeń mocy EIRP w oparciu o budżet mocy w poszczególnych sektorach projektowanej stacji z uwzględnieniem tolerancji produkcyjnej podanych parametrów. Ponadto przy określeniu charakterystyki przedsięwzięcia, należy uwzględnić przepisy ww. rozporządzenia z 2010 r. oraz dotyczące ich orzecznictwo.

Biorąc pod uwagę powyższe, zdaniem Sądu, należało uchylić obie decyzje. Konieczne jest bowiem sprecyzowanie przez organ pierwszej instancji w decyzji charakterystyki inwestycji z podaniem danych, które pozwolą ocenić, czy projektowana stacja bazowa kwalifikuje się czy nie, do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Sąd wskazał organom, że Wójt Gminy P. powinien ustalić łącznie z jakich konkretnych anten i jakiej równoważnej mocy promieniowanej izotropowo składać się będzie projektowana stacja bazowa oraz na jakich azymutach przy jakim nachyleniu lub maksymalnym nachyleniu pojedyncze anteny sektorowe zostaną zainstalowane (te dane należy następnie wpisać do decyzji), dokładnie określić i zweryfikować stan zagospodarowania i zabudowy poszczególnych działek na obszarach przebiegu osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych, ustalić czy miejsca dostępne dla ludności (art. 124 ust. 2 Prawo ochrony środowiska) znajdą się w osiach głównych promieniowania pojedynczych anten sektorowych w odległościach określonych w rozporządzeniu z 2010 r. stosownie do równoważnej mocy promieniowanej izotropowo pojedynczych anten, ustalić jednoznacznie z powołaniem na przepisy oraz wskazane wyżej ustalenia czy sporna inwestycja zalicza się do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła P. sp. z o.o. w W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie merytoryczne "niniejszej skargi kasacyjnej"; oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że organy administracyjne I i II instancji nie zbadały potencjalnych wartości, jakie posadowione anteny mogą emitować do środowiska, podczas gdy – jak słusznie wskazało SKO w Płocku – badanie rzeczywistego oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej będzie odbywać się na etapie wydawania decyzji przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, które będą właściwe do weryfikacji szczegółowych ustaleń dotyczących realizacji przedmiotowej inwestycji;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ administracyjny II instancji oparł się wyłącznie na kwalifikacji instalacji radiofonii telekomunikacyjnej telefonii komórkowej przedstawionej przez skarżącą, a w konsekwencji nie dokonał rzetelnej weryfikacji czy przedmiotowa inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięcia mogącego przynajmniej potencjalnie oddziaływać na środowisko, podczas gdy organy administracji I i II instancji wydały decyzje na podstawie wszechstronnej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, czemu dały wyraz w uzasadnieniach wydanych decyzji i na tej podstawie wywiodły słuszne wnioski, iż inwestycja skarżącej nie stanowi przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani też przedsięwzięcia mogącego przynajmniej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. przez jego zastosowanie i uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie administracyjne przed organami administracji publicznej nie było dotknięte wadami polegającymi na naruszeniu przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, jak również innym naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności, że WSA w Warszawie nie wskazał, jakie konkretnie przepisy prawa naruszył organ administracyjny II instancji, które poskutkowały wydaniem zaskarżonego wyroku w takim kształcie;

- art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), zwanej dalej "p.u.s.a.", w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowym sprawowaniu funkcji kontrolnej, gdyż WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku uchylił decyzje organów obu instancji pomimo braku naruszenia przepisów prawa przez organy administracji publicznej w niniejszej sprawie;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań, co do dalszego postępowania przez organ administracji publicznej przy jej ponownym rozpatrzeniu, które nie znajdują oparcia w przepisach prawa i stanie faktycznym sprawy.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że warunek określony w ww. przepisie, dotyczący określenia charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko nie został spełniony;

- art. 71 ust. 2 pkt 3 [powinno być art. 72 ust. 1 pkt 3] ustawy środowiskowej przez jego błędną wykładnię, skutkującą nieuprawnionym przyjęciem przez WSA w Warszawie, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy możliwe jest zaliczenie inwestycji skarżącej do kategorii inwestycji mogących wymagać przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy przedsięwzięcie skarżącej nie jest inwestycją zaliczaną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, ponieważ parametry krytyczne przedmiotowej inwestycji nie kwalifikują jej do ww. kategorii, jak również nie jest możliwe dokonywanie sumowania parametrów tego typu inwestycji (parametry pojedynczej anteny nie sumują się z parametrami innej anteny), w związku z czym w przedmiotowej sprawie nie jest wymagane wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

- § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia z 2010 r. przez ich błędną wykładnię skutkującą bezpodstawnym przyjęciem przez WSA w Warszawie, że dla ustalenia wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko konieczne jest zbadanie równoważnej mocy promieniowania izotropowego obejmującego całą instalację, podczas gdy organy administracji I i II instancji prawidłowo określiły równoważną moc promieniowaną izotropowo oddzielnie dla każdej z planowanych anten sektorowych, albowiem ww. przepisy stanowią wprost, iż "równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna". Wskazać przy tym należy, że organ administracyjny II instancji trafnie wskazał, że niezależnie od przyjętego poglądu konieczność analizy miejsc dostępnych dla ludności i tak wynosi 70 m od środka elektrycznego anten. Równocześnie Sąd I instancji analizując zgromadzony materiał dowodowy w całkowicie dowolny sposób przyjął, że parametry przedmiotowej inwestycji, które zostały wprost wskazane przez skarżącą, należy rozpatrywać w innym niż podanym zakresie – poprzez określenie parametrów dla poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia, co nie znajduje oparcia w przepisach obowiązującego prawa.

W odpowiedziach na skargę kasacyjną A. J. oraz Ochotnicza Straż Pożarna w J. wskazali na jej bezzasadność.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.

Ma rację Sąd I instancji, że dla oceny oddziaływana przedmiotowej inwestycji na środowisko mają znaczenie przepisy ww. rozporządzenia z 2010 r., w tym § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8, oraz art. 124 ust. 2 p.o.ś. W przepisach tych mowa jest o "miejscach dostępnych dla ludzi". Skoro zaś mowa o rygorach środowiskowych, to nie ulega wątpliwości, że inwestor ubiegając się o wydanie decyzji lokalizacyjnej powinien dokładnie wskazać jakie urządzenia są przedmiotem jego wniosku. Taki zresztą obowiązek wynika z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p., zgodnie z którym wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać charakterystykę inwestycji, obejmującą m.in. określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Dlatego w okolicznościach niniejszej sprawy w pierwszej kolejności powinny zostać ustalone parametry techniczne anten bo one mogą mieć wpływ na ustalenie sposobu oddziaływania inwestycji na środowisko.

Ma rację Sąd I instancji, że do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej decydujących o wpływie na środowisko należą: 1) rodzaj anteny – instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne; 2) liczba anten; 3) moc promieniowania poszczególnych anten; 4) emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny; 5) odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi, a zatem konkretne umiejscowienie inwestycji na terenie objętym wnioskiem, 6) występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej. A zatem dopiero określenie tych poszczególnych parametrów technicznych inwestycji i ustalenie okoliczności jej lokalizacji (np. wobec miejsc dostępnych dla ludzi) pozwoli na dokonanie kwalifikacji inwestycji i jej charakteru, w tym względem uwarunkowań środowiskowych. Są to bowiem kwestie istotne, które prowadzą do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym na ile wymagane będzie ograniczenie w projekcie budowlanym parametrów użytkowych anten tak aby wykluczyć wpływ promieniowania elektromagnetycznego na miejsca dostępne dla ludzi. Tej oceny nie podważa argument, że nie ma podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie, tj. innym układzie i nachyleniu do gruntu anten niż wskazuje inwestor w karcie przedsięwzięcia czy dokumentacji projektowej. Podane parametry są wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji (patrz: uzasadnienie uchwały NSA z 7 listopada 2022 r., III OPS 1/22). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro przyjęcie niejako "zaniżonych" parametrów anten stanowi w istocie o uzyskaniu stanu, w którym anteny telefonii komórkowej nie będą w sposób ponadnormatywny oddziaływały na miejsca dostępne dla ludzi, a więc przy takiej konfiguracji urządzeń nie będzie już wymagane poprzedzenie decyzji lokalizacyjnej stosownym postępowaniem środowiskowym, to tym bardziej organ administracyjny, ustalając warunki lokalizacji danej inwestycji, powinien rozpoznać sprawę w jej całokształcie, a więc mieć na względzie jakie dokładnie urządzenia techniczne są przedmiotem wniosku i w jakim zakresie wymagane jest ograniczenie ich funkcjonowania, tak aby wykluczyć ich kwalifikację jako przedsięwzięcia znacząco oddziałującego na środowisko, aby działania inwestora nie były dowolne z uwagi na rygory związane z oddziaływaniem na środowisko, a więc możliwość w ogóle przeprowadzenia procesu inwestycyjno-budowlanego konkretnej inwestycji w danym miejscu. W skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny Sądu I instancji w omawianym zakresie, co oznacza, że przedmiotowa sprawa wymaga dalszego wyjaśnienia przez organ planistyczny w zakresie określenia charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko, z uwzględnieniem zasad wynikających z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a.

Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.; art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a.; art. 141 § 4 p.p.s.a.; art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p.; § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia z 2010 r. – nie są zasadne.

Odnośnie zaś do zastosowania odpowiedniej definicji legalnej "miejsc dostępnych dla ludzi" uzupełniająco należy wskazać, że ustawą z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1815) normodawca na nowo zdefiniował to pojęcie. Zgodnie z nową definicją przez "miejsca dostępne dla ludności" rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Poczyniona w tym zakresie uwaga może mieć wpływ na tok dalszego postępowania administracyjnego, ponieważ aktualnie ww. definicja abstrahuje od kwestii potencjalnej zabudowy nieruchomości, w odróżnieniu od poprzedniej definicji z której wywodzono także konieczność uwzględnienia możliwości przyszłej zabudowy nieruchomości. W tych warunkach organ administracyjny powinien ustalić, czy istnieje norma intertemporalna, która wyklucza w niniejszej sprawie zastosowanie nowego przepisu art. 124 ust. 2 p.o.ś. do spraw wszczętych i niezakończonych, czy też obowiązuje podstawowa zasada legalizmu, zgodnie z którą organ administracyjny wydaje decyzję na podstawie obowiązujących przepisów.

Ponadto wskazania wymaga, że co do konieczności uwzględnienia kumulacji promieniowania anten dla prawidłowej kwalifikacji środowiskowej przedmiotowej inwestycji – należy odnotować, że zagadnienie to wynikłe na tle wykładni § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 oraz § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia z 2010 r. jako zagadnienie prawne nie było jednolicie prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Niemniej pojawiające się w orzecznictwie wątpliwości w powyższym zakresie zostały rozstrzygnięte w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 listopada 2022 r. o sygn. akt III OPS 1/22, w której orzeczono, że przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie ww. przepisów jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten. Przemawiać za tym ma wykładnia, jaka powinna być nadawana tym przepisom, jak również uznanie, że § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia do analizowanego rodzaju instalacji nie może mieć zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu podjętej uchwały wskazał, że w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej kwalifikowanej pod kątem instalacji radiokomunikacyjnej z § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia za "przedsięwzięcie" nie może być uznana każda z anten z osobna. Stacja bazowa z antenami sektorowymi i antenami radiolinii i urządzeniami doprowadzającymi jako całość technologiczna stanowi bowiem jedno "przedsięwzięcie" w rozumieniu § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny dodatkowo podkreślił, o czym już wyżej była mowa, że w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej nie ma podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie niż wskazanym przez inwestora w karcie przedsięwzięcia czy dokumentacji projektowej. Podane przez inwestora parametry, m.in. układ i nachylenie do gruntu anten, są wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji. Według art. 187 § 2 p.p.s.a., uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjęta na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a., jest w danej sprawie wiążąca. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że uchwała taka ma ponadto tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 10 grudnia 2007 r., I FSK 172/07; z 29 lutego 2008 r., I OSK 254/07; postanowienie NSA z 10 stycznia 2013 r., II FSK 824/10).

Naczelny Sąd Administracyjny, nie kwestionując stanowiska wyrażonego w powołanej uchwale, a równocześnie rozpoznając sprawę o podobnym stanie faktycznym i prawnym, jest więc związany treścią przywołanej uchwały. Dlatego we wskazanej materii, która dotyczy ww. uchwała NSA, w niniejszej sprawie dla dokonania prawidłowej kwalifikacji przedsięwzięcia na środowisko nie jest wymagane dokonanie kumulacji promieniowania ze wszystkich anten. A zatem prawnie parametry pojedynczej anteny nie sumują się z parametrami innej anteny, chyba że zachodzi przypadek o jakim mowa w § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia z 2010 r.

W tych warunkach zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej nie mógł prowadzić do podważenia legalności podjętego przez Sąd I instancji wyroku, z przyczyn wskazanych powyżej. Poza tym ocena Sądu I instancji nie wiązała się z przesądzeniem, że dla przedmiotowej inwestycji wymagane jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lecz – że sprawa wymaga dalszego wyjaśnienia z uwzględnieniem charakterystycznych parametrów inwestycji, tj. w zakresie, o jakim mowa art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.