Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 36/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz Protokolant Specjalista Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi T. W. – K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 31 października 2023 r., nr SKO Gd/5248/22 w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 7 września 2022 r., nr RAA.6730.2.15.2022.KR-895/23-25; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej T. W. – K. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

T. W. (dalej jako: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej jako: Kolegium, SKO) z dnia 31 października 2023 r. nr SKO Gd/5248/22, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdyni (dalej jako: Prezydent) z dnia 7 września 2022r., nr RAA.6730.2.15.2022.KR-895/23-25 w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z dnia 23 marca 2022 r., zmienionym w dniu 12 sierpnia 2022 r., S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (dalej jako: Spółka, inwestor) zwróciła się do Prezydenta o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla działek nr [...] i [...], obręb M. przy ul. G. [...]-[...] w G., dla inwestycji polegającej na rozbiórce istniejącej zabudowy i budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego - 2 segmenty mieszkalne na wspólnej hali garażowej, rampa, mury oporowe i infrastruktura techniczna.

Decyzją z dnia 7 września 2022 r. Prezydent ustalił warunki zabudowy dla określonej we wniosku inwestycji.

W decyzji tej określono rodzaj zabudowy jako: zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Linię zabudowy ustalono minimum 6 m od krawędzi jezdni ul. G.; wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki - maksymalnie 0,26; szerokość elewacji frontowej - 11 m z tolerancją 20 % (dla każdego z segmentów mieszkalnych); szerokość górnej krawędzi elewacji frontowej - maksymalnie 10,5 m od średniego, istniejącego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku, do krawędzi gzymsu lub attyki dachu płaskiego; dach płaski; powierzchnia biologicznie czynna - minimum 25 %. W zakresie obsługi komunikacyjnej w decyzji wskazano, że ma ona następować jednym zjazdem od ul. G. Zaznaczono, że obiekty budowlane należy lokalizować w terenie zabudowy w odległości nie mniejszej niż 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej, tj. ul. G., a ewentualne zmniejszenie ww. odległości może nastąpić, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, za zgodą zarządcy drogi wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy. Odnośnie miejsc postojowych ustalono 0,8-1,2 miejsca postojowego na 1 lokal mieszkalny, przy czym wskazano, że należy zapewnić miejsca postojowe dla osób niepełnosprawnych na zewnątrz i wewnątrz budynków.

W kwestii sposobu zagospodarowania wód opadowych zaznaczano, że należy uwzględnić uwagi wydziału inwestycji Urzędu Miasta Gdyni zawarte w piśmie z dnia 7 kwietnia 2022 r., nr UIU.6730.61.2022.OS(KN), gdzie wskazano, że w rejonie planowanej inwestycji nie ma miejskiej sieci kanalizacji deszczowej. Zaznaczono też, że teren posiada infrastrukturę techniczną wystarczającą dla zabezpieczenia potrzeb planowanej inwestycji.

Dalej wskazano, że zgodnie z uzgodnieniem Geologa Powiatowego z dnia 3 czerwca 2022 r., nr ROD.644.2.15.2022.BC teren objęty wnioskiem jest zlokalizowany w strefie krawędziowej wysoczyzny; jest nachylony; różnica poziomów na przedmiotowym terenie przekracza 11 m; jest to obszar uznany za "zagrożony osuwaniem się mas ziemnych", który został zarejestrowany w bazie danych: System Osłony Przeciwosuwiskowej SOPO Państwowego Instytutu Geologicznego w Warszawie pod nr [...]. Na terenie tym warunki gruntowe określono jako "skomplikowane" (w rozumieniu § 4 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25.04.2012 r. w sprawie geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych - Dz. U. z 2012 r. poz. 463). Wobec tego w decyzji zobowiązano inwestora, aby przed przystąpieniem do projektowania inwestycji na całym terenie objętym inwestycją wykonano szczegółowe badania podłoża gruntowego oraz sporządzono opracowanie, w którym zawarte zostaną obliczenia stateczności skarp i zbocza, uwzględniające obciążenia od obiektu nowoprojektowanego i obiektów istniejących w sąsiedztwie na etapie wykonawstwa i użytkowania oraz uwzględniające skutki ewentualnego odprowadzania do ziemi na terenie działki wód opadowych i roztopowych. Ponadto wymagana będzie też dokumentacja geologiczno-inżynierska oraz konieczne będzie określenie warunków hydrogeologicznych zarówno na terenie inwestycji jak i w jej sąsiedztwie, w celu ustalenia czy jest możliwe bezpieczne odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do ziemi z terenu objętego inwestycją bez negatywnego wpływu na tereny sąsiednie - w tym wystąpienie niekontrolowanych wypływów wprowadzanych do ziemi wód na posesje zlokalizowane poniżej projektowanej inwestycji. Z kolei przy projektowaniu inwestycji konieczne będzie zaplanowanie takich rozwiązań technicznych, które zarówno w czasie prowadzenia robót ziemnych i budowlanych, jak i po ich realizacji uniemożliwią naruszenie stateczności istniejących skarp i zboczy oraz istniejących w sąsiedztwie obiektów budowlanych, a sposób zabezpieczenia skarp i obiektów budowlanych przedstawiono w projekcie budowlanym. Także na tym etapie niezbędne będzie określenie warunków hydrogeologicznych.

W odwołaniu od tej decyzji skarżąca zarzuciła:

naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie w pełni stanu faktycznego i nieuwzględnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, skutkujące wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego w postaci budowy budynku mieszkalnego kilkunasto- lub kilkudziesięcio-rodzinnego, w konsekwencji czego doszło do wydania decyzji naruszającej interes społeczny i słuszny interes skarżącej,

naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez niezastosowanie w sprawie zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, polegające na nieuwzględnieniu sposobu zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, wskutek czego doszło do rozstrzygnięcia krzywdzącego dla skarżącej;

naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.), dalej jako "u.p.z.p.", w zw. z § 1 oraz § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r., nr 164, poz. 1588), dalej jako "rozporządzenie", poprzez naruszenie wprowadzonej przez te przepisy zasady "dobrego sąsiedztwa", uzależniającej zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania cech nowej zabudowy do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, a w konsekwencji dopuszczenie zabudowy kilkunasto- lub kilkudziesięcio-rodzinnej na terenie o zabudowie jednorodzinnej, w sytuacji gdy w obszarze analizowanym budynki wielorodzinne nie stanowią zabudowy o funkcji dominującej;

4) naruszenie art. 54 pkt 2 lit a w zw. z art. 1 ust. 2, art. 2 pkt 1 oraz art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ustalenie warunków zabudowy z naruszeniem wymagań w zakresie kształtowania ładu przestrzennego;

5) naruszenie §13 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U . z 2022 r., poz. 1225), dalej jako "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych", w zakresie parametrów określonych w skarżonej decyzji w pkt 3a-e dla projektowanej inwestycji, charakteryzujące się zbyt dużą dowolnością w projektowaniu nowej zabudowy, naruszającą zasady ładu przestrzennego, w szczególności, że przy tak określonych parametrach inwestycja nie będzie spełniać warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w odniesieniu do nieruchomości sąsiadujących, w tym również budynku znajdującego się na nieruchomości skarżącej;

6) wadliwe, dowolne i niezgodne z wymaganiami prawa wykonanie przez organ I instancji analizy urbanistycznej, skutkujące brakiem wyciągnięcia z analizy urbanistycznej właściwych i trafnych wniosków;

niezgodność i niedopuszczalność inwestycji w świetle Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gdyni - zatwierdzonego uchwałą XI/342/19 z dnia 28 sierpnia 2019 r.;

naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., poprzez nieprawidłowe sporządzenie wydanej decyzji tj. zaniechanie wskazania w uzasadnieniu decyzji poszczególnych dowodów dla poszczególnych stwierdzeń i ustaleń organu, w wyniku czego lektura uzasadnienia nie pozwala na stwierdzenie na jakich dokładnie dowodach oparł się organ wydając decyzję w sprawie.

W związku z tymi zarzutami odwołująca się wniosła o uchylenie decyzji

I-instancyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Na skutek rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze - decyzją z dnia 31 października 2023 r. - utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu stwierdzono, że obszar analizowany w sprawie wyznaczono w odległości nie mniejszej niż 3-krotna szerokość frontu działki, który wynosi 36 m od strony ul. G. - nie mniej niż 108 m. Teren objęty planowaną inwestycją sąsiaduje z terenem wzdłuż ul. G., O. i K., zabudowanym budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi o wysokości od 2 do 4 kondygnacji oraz niewielkimi budynkami wielorodzinnymi o wysokości do 4 kondygnacji. W najbliższym sąsiedztwie działki objętej wnioskiem, przy ul. G. [...] i [...], występuje zabudowa wielorodzinna. Powyższe świadczy o spełnieniu w rozpoznawanej sprawie warunku dobrego sąsiedztwa i umożliwia określenie parametrów nowej zabudowy, a wyznaczony obszar analizowany pozwolił na wyznaczenie parametrów nowej zabudowy w sposób wpisujący się w zastany ład urbanistyczny, wbrew zarzutowi odwołującej, nie naruszając go. W tabeli na str. 2 i 3 analizy urbanistycznej przedstawiono zestawienie 59 nieruchomości w obszaru analizowanego z określeniem funkcji budynku, powierzchni zabudowy, powierzchni działki, wskaźnika powierzchni zabudowy, ilości kondygnacji, szerokości elewacji frontowej, kształtu dachu. Dla parametru wielkości przyszłej zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej wyliczono średnią wynikającą z obszaru analizowanego .

Zdaniem Kolegium, wyznaczone decyzją organu I instancji wskaźniki i parametry nowej zabudowy nie naruszą obowiązujących przepisów § 4 do § 8 rozporządzenia. Według § 4 rozporządzenia obowiązującą linię zabudowy wyznaczono od strony ul. G. w odległości min. 6 m od krawędzi jezdni. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, który w sprawie wynosi 0,26. Odnośnie wskaźnika szerokości elewacji frontowej, zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym z tolerancją do 20%. W sprawie szerokość elewacji frontowej wyznaczono jako średnią w obszarze analizowanym tj. 11 m.

W kwestii ustalenia w sprawie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej Kolegium przytoczyło treść § 7 rozporządzenia i wyjaśniło, że z analizy wynika, iż budynki w obszarze analizowanym wynoszą od 2 do 4 kondygnacji tj. od 6 m do 12 m. Dla planowanej inwestycji ustalono wysokość zabudowy jako przedłużenie wysokości wielorodzinnego budynku z dachem płaskim położonego przy ul. G. [...], tj. 10,5 m od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Z kolei odnośnie geometrii dachu ustalono, że w obszarze analizowanym występują zarówno dachy płaskie, jak i strome o bardzo zróżnicowanej geometrii, dla planowanej inwestycji ustalono dach płaski.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium zauważyło, że brak jest podstaw do przyznania prymatu zabudowie znajdującej się bezpośrednio przy działce, na której ma powstać nowa zabudowa, gdyż należy odwołać się do całości obszaru objętego analizą. Chodzi zatem o sąsiedztwo urbanistyczne, którego nie sposób utożsamiać ze wspólną granicą. Stąd warunek sąsiedztwa nie można odnosić wyłącznie do działek graniczących z działką inwestycyjną czy najbliższych tej działce, lecz również i do tych nieruchomości, które znajdują się na danym obszarze analizowanym, tworzącym urbanistyczną całość. Niewątpliwie, w niniejszej sprawie urbanistyczną całość tworzą nie tylko najbliższa, granicząca z działką inwestycyjną zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, ale także zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna o zróżnicowanym charakterze oraz zabudowa wielorodzinna. W ocenie Kolegium występująca w obszarze analizowanym zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna - opisana szczegółowo w części opisowej i graficznej analizy architektoniczno - urbanistyczną, pozwala - w nawiązaniu do skali i charakteru zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, określić poszczególne wskaźniki dla planowanej inwestycji, określonej w zaskarżonej decyzji jako budynek mieszkalny wielorodzinny - 2 segmenty mieszkalne na wspólnej hali garażowej.

Organ odwoławczy wyjaśnił też, że na etapie ustalania warunków zabudowy właściwy organ nie ma co do zasady kompetencji do przesądzania w przedmiocie wymogów dla planowanej inwestycji wynikających z przepisów Prawa budowlanego, bowiem to organ wydający pozwolenie na budowę powinien wiążąco wypowiedzieć się m.in. na temat podnoszonego przez odwołującą się zarzutu dotyczącego usytuowania planowanego budynku, ponieważ to ten właściwy organ architektoniczno-budowlany ocenia projekt obiektu w zakresie, czy odpowiada on warunkom wynikającym z Prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych. W zaskarżonej decyzji organ I instancji określił wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, obejmujące także ochronę dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Odnośnie zarzutu, iż projektowany budynek naruszy istniejącą skarpę, a jego budowa - poprzez rozkopanie stabilnej skarpy, wybranie gruntu i palowanie, będzie negatywnie oddziaływać na sąsiednie budynki - wszystkie jednorodzinne, Kolegium zauważyło, że wobec położenia planowanej inwestycji częściowo na obszarze zagrożonym osuwaniem się mas ziemnych organ I instancji uzyskał pozytywne uzgodnienie wydane przez Geologa Powiatowego, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Gdyni jako właściwy organ ochrony środowiska z dnia 27 czerwca 2022 r. organ ten, po zapoznaniu się z przedłożonym projektem decyzji uznał, że prawidłowa realizacja określonych w pkt 7. decyzji szczegółowo wymienionych warunków powinna w sprawie zabezpieczyć przed wystąpieniem osuwania się mas ziemnych.

W zakresie pominięcia w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gdyni zatwierdzonego uchwałą nr XI/342/19 z dnia 28 sierpnia 2019 r. organ II instancji podkreślił, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, dlatego nie może stanowić podstawy prawnej do wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, powtarzając zarzuty odwołania oraz dodatkowo zarzucając naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, wbrew dowodom i argumentom skarżącej, że decyzja nie powinna się ostać;

- art. 54 pkt 2 lit a w zw. z art. 1 ust. 2, art. 2 pkt. 1 oraz art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji naruszającej wymagania w zakresie kształtowania ładu przestrzennego;

- art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy nieprawidłowo zredagowanej decyzji organu I instancji, której uzasadnienie nie odnosi się do wszystkich okoliczności faktycznych podniesionych przez stronę oraz przedłożonych przez nią dowodów czyniąc ją niezupełną i niewypełniającą postulatu wyrażonego w zasadzie przekonywania.

W uzasadnieniu skarżąca stanęła na stanowisku, że pod pojęciem "sąsiedztwa" należy brać pod uwagę wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym, jako obszar tworzący urbanistyczną całość. W zaskarżonej decyzji, w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, organ zupełnie pominął kwestie związane z ustaleniem jaki rodzaj zabudowy w obszarze analizowanym jest obszarem dominującym. Okoliczność ta jest zaś niezmiernie istotna, albowiem pozwala ona na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Skarżąca podkreśliła, że na analizowanym obszarze zabudowa jednorodzinna jest zabudową dominującą, zaś w utrzymanej decyzji organ w żaden sposób nie ustosunkował się do przyczyn, dla jakich uznał, iż - mimo przewagi zabudowy jednorodzinnej, należy wydać warunki zabudowy dla budynku wielorodzinnego, w sytuacji gdzie sam inwestor nie wie, czy przyszła nieruchomość ma być nieruchomością kilkunasto-czy kilkudziesięcio-lokalową. Tymczasem, planowany obszar inwestycji - zgodnie ze studium obejmuje dzielnicę budynków mieszkalnych jednorodzinnych i małych domów mieszkalnych (Ml). Obszar analizowany obejmuje - wbrew twierdzeniom organu, co najwyżej jedną nieruchomość i to kilkurodzinną/kilkulokalową, a nie 24-rodzinną/24-lokalową, której parametry - wbrew sugestii organu - nie odpowiadają gabarytom wnioskowanej inwestycji, szczególnie, że obszar analizowany nie jest terenem płaskim. W takim wypadku projektowany budynek wielorodzinny nie będzie się wpisywał w ład architektoniczny, a to ze względu na znaczne przeważanie zabudowy jednorodzinnej i nie może stanowić - wbrew stwierdzeniu organu, kontynuacji tej zabudowy.

W ocenie skarżącej, przyjęty wskaźnik powierzchni zabudowy na poziomie - 0,26, jako średni wskaźnik wyliczony z zabudowy działek tworzących bezpośrednie sąsiadztwo, jest ustalony wadliwie bowiem działki przy ul. G. [...] i [...] nie stanowią bezpośredniego sąsiedztwa, lecz jedynie pośrednie i są jedynymi budynkami wielorodzinnymi na tej ulicy - przy czym są zabudowane budynkami kilkurodzinnymi, a nie kilkunasto-czy kilkudziesięcio-rodzinnymi. Skarżąca podniosła, że uchybienie przy ustalaniu wielkości powierzchni zabudowy niesie niekorzystne konsekwencje z punktu widzenia mieszkańców sąsiadujących nieruchomości, bowiem może spowodować zbytnie zagęszczenie zabudowy w proporcji do przeważającej na analizowanym obszarze zabudowy jednorodzinnej.

Określenie szerokości elewacji frontowej na poziomie 11 m z tolerancją 20% jednoznacznie świadczy o tym, iż organ dostosowuje warunki ograniczając się jedynie wymagań inwestora, a w konsekwencji dopuszcza się naruszenia ładu przestrzennego, w szczególności, że decyzja dotyczy dwóch budynków (segmentów) z zewnętrzną klatką schodową w postaci łącznika, a zatem faktyczna szerokość będzie o wiele większa niż 11 m. Powyższe skutkuje znacznym zawyżeniem ustalonej przez organ średniej szerokości, co spełnia jedynie oczekiwania inwestora. Tymczasem, określając ten parametr, organ powinien wziąć pod uwagę elewację na wzór okolicznej zabudowy jednorodzinnej. Działanie organu sprowadziło się zatem do zupełnego pominięcia całej zabudowy, funkcji i charakteru obszaru analizowanego.

Organ naruszył też przepis odnoszący się do wyznaczania obowiązującej linii zabudowy, gdyż zwrot "przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich" dotyczy geometrycznego wykreślenia tej linii jako kontynuacji linii zabudowy istniejącej na działkach bezpośrednio sąsiadujących. Za działki sąsiednie należy na płaszczyźnie tego przepisu uznać działki zabudowane położone najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Natomiast dopuszczenie wyjątku od ustalonych w § 4 ust. 1-3 rozporządzenia zasad ustalania obowiązującej linii zabudowy powinno mieć miejsce, jeżeli służy realizacji założenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie wyznaczonym przez przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Zdaniem skarżącej, konsekwencją wprowadzenia w życie zaskarżonej decyzji, naruszającej zasadę dobrego sąsiedztwa jak i ład przestrzenny, z pewnością będzie zacienienie, a także brak doświetlenia światłem dziennym innych budynków jednorodzinnych w sąsiedztwie, w tym nieruchomości skarżącej, a w szczególności jednak nieruchomości przy ul. G. [...], zaopatrzonej w panele słoneczne, które utracą swoją funkcję, a mieszkańcy poczynioną inwestycję. Zacienienie stałe, oprócz znacznego obniżenia komfortu życia, będzie miało też bezpośredni wpływ na zdrowie osób tam zamieszkałych. Wprawdzie w warunkach zabudowy znalazło się sformułowanie, że obiekt budowlany powinien być zaprojektowany z uwzględnieniem ochrony przed pozbawieniem dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, przy czym w ogóle nie zbadano, czy inwestycja pod takim warunkiem jest w ogóle możliwa do realizacji. Natomiast, zdaniem skarżącej, warunek ten jest niemożliwy do spełnienia, bowiem nie można wybudować budynku kilkudziesięcio-rodzinnego na tak małej przestrzeni, by nie powodował on znacznego zacienienia budynków bezpośrednio sąsiednich, szczególnie, że nie załączono do wniosku, ani nie wykonano na etapie postępowania, analizy przesłaniania budynku.

Dalej skarżąca podniosła, że z przeprowadzonej analizy urbanistycznej organy nie wyciągnęły poprawnych wniosków. Przykładem takiego wadliwego działania organów jest brak odwołania się w decyzji do faktu, iż w sąsiedztwie wnioskowanej inwestycji dominują obiekty o zabudowie jednorodzinnej, a fakt wprowadzenia dużej bryły budynku kilkudziesięcio-rodzinnego, zakłóci nie tylko ład urbanistyczny w sąsiedztwie, ale także charakter zabudowy, bowiem wszystkie usytuowane na ul. G. budynki mają elewacje zabudowy jednorodzinnej. Natomiast, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, brak analizy urbanistycznej lub jej wadliwe (niepełne) przeprowadzenie świadczy o naruszeniu przepisów postępowania oraz konieczności wyjaśnienia okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, skutkujące koniecznością uchylenia wydanej decyzji. W szczególności, analiza taka powinna zawierać wystarczająco dokładne uzasadnienie w zakresie możliwości zastosowania odstępstw, które wykazywałyby, że ich implementacja nie wpłynie na aktualny ład przestrzenno-urbanistyczny w całym analizowanym obszarze, czego w przedmiotowej sprawie zabrakło, a co stanowi podstawę uchylenia tak wydanej decyzji.

Skarżąca nie zgodziła się z organem, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie ma znaczenia dla rozpoznania wniosku o warunki zabudowy. Zarzuciła też, że planowana zabudowa wielorodzinna spowoduje wzrost natężenia ruchu samochodowego w sposób przekraczający możliwości istniejącej drogi dojazdowej, pokrytej płytami jumbo, o maksymalnej szerokości 3,4 m - de facto jednopasmowej, której nośność nie jest przystosowana ani do natężonego ruchu, jak i do wielkogabarytowego, ciężkiego sprzętu koniecznego do wykonania inwestycji. Co więcej, zintensyfikowany, nieplanowany dla ulicy G. ruch samochodowy oraz przejazdy ciężkiego sprzętu z i na teren planowanej inwestycji, mogą doprowadzić do osiadania czy zapadania się drogi i pod naciskiem gruntu niszczenia budynków mieszkalnych przy niej posadowionych oraz generować ponadnormatywny, uciążliwy dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości hałas, stanowiący wrogie immisje.

Skarżąca podniosła nadto, że projektowany budynek naruszy istniejącą skarpę, a jego budowa - poprzez rozkopanie stabilnej skarpy, wybranie gruntu i palowanie, będzie negatywnie oddziaływać na sąsiednie budynki - wszystkie jednorodzinne. Zaskakującym jest – jej zdaniem, stwierdzenie organu II instancji, że organ I instancji uzyskał pozytywne uzgodnienie przez Geologa Powiatowego z dnia 27.06.2022 r., do którego jednakże nie odwołuje się decyzja o warunkach zabudowy, wskazując jedynie w pkt 7., że inwestor przed przystąpieniem do projektowania inwestycji będzie m.in. zobowiązany do wykonania szczegółowego badania podłoża, opracowania stateczności skarp i zbocza, sporządzenia dokumentacji geologiczno-inżynierskiej.

Reasumując, skarżąca stwierdziła, że zaaprobowanie przez Kolegium decyzji, w której treści całkowicie pominięto okoliczności faktyczne i argumenty przytoczone przez stronę, oraz w której organ poczynił w tym zakresie własne błędne ustalenia, doprowadziło do naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. Zasada przekonywania nie została zrealizowana, albowiem utrzymana w mocy decyzja organu I instancji pomija milczeniem twierdzenia strony, nie odnosi się do faktów istotnych dla tej sprawy lub zawiera błędne ustalenia. Dotyczy to chociażby poruszonego wyżej zagadnienia braku uzgodnień Geologa Powiatowego. Organ II instancji nie wyeliminował błędnych ustaleń z decyzji, którą utrzymał w mocy, zatem decyzja oparta jest na abstrakcyjnych założeniach i jako taka niemożliwa do realizacji w zakresie ochrony interesów osób trzecich, natomiast organ administracji winien wydając decyzję oprzeć ją na dokładnie wyjaśnionym stanie faktycznym. Decyzja bowiem powinna być wydana w konkretnym stanie faktycznym i nadawać się do realizacji, którego to wymogu zdaniem skarżącej nie spełnia. Umieszczenie zapisu dotyczącego wymagań w zakresie ochrony osób trzecich w takim kontekście jest zapisem tylko teoretycznym, bez konkretnego przełożenia na rzeczywisty stan rzeczy.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

W piśmie z 8 kwietnia 2024 r. uczestniczka postępowania – A. B., wniosła o oddalenie skargi wskazując, że w jej ocenie zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, oraz w żaden sposób nie godzi w zasadę "dobrego sąsiedztwa", zasadę kształtowania ładu przestrzennego i warunków technicznych poprzez dopuszczenie zabudowy wielorodzinnej na analizowanym terenie. Jej zdaniem, planowana inwestycja wkomponuje się w otaczający ją teren i łącznie z sąsiednią zabudową stworzy przedłużenie funkcji mieszkaniowej. W granicach obszaru analizowanego występuje bowiem zabudowa o funkcji jednorodzinnej i wielorodzinnej, a w wyniku planowanej inwestycji ma powstać również budynek o funkcji mieszkaniowej. Za nietrafny należy zatem uznać zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż zabudowa wnioskowana przez inwestora nie odpowiada cechom i gabarytom zabudowy sąsiedniej. Należy w pełni zgodzić się z organem, że sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczna, jak i przyjęte w decyzji na jej podstawie ustalenia w zakresie funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz ustalone w oparciu o wyniki tej analizy parametry planowanej zabudowy, nie naruszają przepisów prawa. Kontynuacja funkcji - rozumiana jako służąca zachowaniu ładu przestrzennego, umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję. Zatem, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i niekolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony.

Uczestniczka zwróciła też uwagę, że przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy nie mają jakiegokolwiek znaczenia zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, stanowiące podstawę do wprowadzenia lokalnego porządku planistycznego. Studium nie ma mocy prawnej aktu powszechnie obowiązującego i nie może stanowić podstawy do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Treść studium to nie przepisy odrębne, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Organy nie miały zatem w ogóle kompetencji do oceny, czy inwestycja ta pozostaje w sprzeczności ze studium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozważanym wypadku. Jeżeli natomiast sąd nie dopatrzy się wskazanych naruszeń prawa, oddala skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie jest bezsporne, że dla terenu, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja, brak było w czasie wydawania kwestionowanych decyzji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z przepisami art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.), dalej jako "u.p.z.p.", ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy następuje co do zasady w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku – w decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie zatem do treści art. 59 ust. 1 u.p.z.p., planowana inwestycja wymagała ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Wyżej wymieniony przepis stanowi bowiem, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

W przedmiotowej sprawie planowana inwestycja, polegająca na rozbiórce istniejącej zabudowy i budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego – 2 segmenty mieszkalne na wspólnej hali garażowej, rampy, murów oporowych i infrastruktury technicznej, wymagała zatem ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej. Taka decyzja została wydana – w dniu 7 września 2022 r. Prezydent Miasta Gdyni ustalił warunki zabudowy dla tak określonej inwestycji, a decyzją z dnia 31 października 2023 r. Kolegium utrzymało w mocy to rozstrzygnięcie.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Wskazane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. warunki mają charakter obligatoryjny i łączny. Wydanie warunków zabudowy możliwe jest zatem jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. warunków (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, LEX nr 322451).

Z art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wynika zaś, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa:

1) rodzaj inwestycji;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą przesłanki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy, opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jak i służącym do określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W niniejszej sprawie taką analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzono.

Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Chodzi zatem o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Tak określona kontynuacja istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych wyraża wprowadzoną przez ustawodawcę zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Powyższa regulacja ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów).

Reasumując - powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa, jak i planowany nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego, powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi zatem najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, a następnie ustalić cechy nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 r., sygn. IV SA/Wa 950/04, LEX nr 171198, uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2005 r., sygn. IV SA/Wa 946/04, LEX nr 214349, oraz komentarz Zygmunta Niewiadomskiego w: "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 493-503). Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją.

Trzeba też zauważyć, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 628 ze zm.), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Z art. 41 ust.1 i 2 pkt 2 tej ustawy wynika zaś, że rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy, a do prac tych należy między innymi wykonanie niwelacji terenu. Ustawa Prawo budowlane normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach (art. 1). Oznacza to, że przepisy tej ustawy znajdują zastosowanie już na etapie projektowania obiektów budowlanych. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o określonej treści, podobnie jak i wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla konkretnej inwestycji, nie może więc pozostawać w oderwaniu od projektowania obiektów budowlanych i treści norm prawnych zawartych w ustawie Prawo budowlane (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1562/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tej sprawie inwestor wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Ani u.p.z.p. ani rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588 ze zm.) – dalej jako "rozporządzenie", nie zawierają definicji zabudowy wielorodzinnej i jednorodzinnej. Dlatego też tworząc analizę urbanistyczną danego terenu trzeba sięgnąć do innych przepisów regulujących proces inwestycyjny i mieć na uwadze, że zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy – Prawo budowlane budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest: budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Opisując zatem budynki znajdujące się w obszarze analizowanym oraz ustalając rodzaj dopuszczalnej zabudowy na danym terenie w decyzji o warunkach zabudowy, należy uwzględnić tę definicję, chociażby z tego powodu, aby na następnym etapie inwestycyjnym, jakim jest uzyskanie pozwolenia na budowę, organ dokonujący weryfikacji zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy mógł w sposób niebudzący wątpliwości sprawdzić ich zgodność.

Tymczasem z analizy sporządzonej w tej sprawie wynika, iż wykonujący ją urbanista do tej zasady się nie zastosował, ponieważ – opisując zabudowę istniejącą na obszarze analizowanym, uznał, iż znajdujące się w sąsiedztwie działki inwestora budynki w zabudowie bliźniaczej stanowią zarówno zabudowę o charakterze jednorodzinnym, jak i zabudowę o charakterze wielorodzinnym (nie wyjaśniając przy tym w żaden sposób różnić miedzy tymi budynkami) i na tym oparł swój wniosek, iż planowana inwestycja w postaci budynku wielorodzinnego na działce inwestora jest dopuszczalna, ponieważ spełnia wymóg tzw. dobrego sąsiedztwa. Ten sposób określenia rodzaju zabudowy zaakceptowały organy, tym samym w sposób istotny naruszając art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Następnie wskazać trzeba, że zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a (a zatem terenu objętego wnioskiem – przyp. Sądu), na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Z art. 61 ust. 6 tej u.p.z.p. wynika zaś, że minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego.

Obowiązujące w chwili wydawania spornych decyzji rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w przepisach zawartych w §§ 4 - 8 określało wymagania dotyczące obowiązującej linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, a także geometrii dachu.

Zgodnie z § 4 rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (ust. 4).

Zgodnie z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (ust. 2).

W myśl § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu terenu, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (ust. 2).

Z przepisów § 7 rozporządzenia wynika zaś, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (ust. 4).

Z przytoczonych wyżej unormowań ustawowych oraz zawartych w rozporządzeniu wykonawczym wynika, iż cechy zabudowy i zagospodarowania terenu dla nowej zabudowy muszą wynikać ze sporządzonej prawidłowo w danej sprawie analizy urbanistycznej. W konsekwencji obowiązkiem organu orzekającego w przedmiocie warunków zabudowy jest oparcie swojego rozstrzygnięcia na wynikających z przeprowadzonej analizy parametrach. W przeciwnym wypadku wymóg sporządzania analizy urbanistycznej byłby pozbawiony znaczenia prawnego dla postępowań administracyjnych w tym zakresie. Tymczasem, w ocenie Sądu, sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania analiza urbanistyczna nie odpowiada ww. wymogom, a nadto niektóre z parametrów ustalonych decyzją nie znajdują oparcia w wynikach analizy, co stanowi naruszenie przepisów u.p.z.p. i rozporządzenia w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że parametr linii zabudowy wyznaczono w decyzji jako "min. 6,0 m od krawędzi jezdni ul. G.", w analizie zaś wskazano, że istniejąca linia zabudowy od strony u. G. przebiega w odległości min. 6 m od krawędzi jedni. Natomiast przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W ocenie Sądu nie powinno budzić wątpliwości, iż regulacja ta nie odnosi się do ustaleń dotyczących odległości linii zabudowy na wszystkich działkach na obszarze analizowanym od krawędzi pasa drogowego, lecz do geometrycznego wykreślenia tej linii jako kontynuacji linii zabudowy istniejącej na działkach bezpośrednio sąsiadujących. Za działki sąsiednie należy na płaszczyźnie omawianego przepisu uznać działki zabudowane położone najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Tymczasem należy zauważyć, że ul G. przekracza granice wyznaczonego obszaru analizowanego, zatem powołując się na "istniejącą linię zabudowy od strony u. G." należało wskazać, jakiego konkretnie fragmentu tej ulicy dotyczy owo ustalenie, czy całej ulicy, czy też jej fragmentu znajdującego się w obszarze analizowanym, a może – jak jest pożądane w świetle § 4 ust. 1 rozporządzenia – tylko tego fragmentu, który przylega do działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Takiego wskazania jednak brak zarówno w analizie, jak i w wydanych decyzjach. Z akt sprawy nie wynika także, aby zaistniały przesłanki do innego wyznaczenia parametru linii zabudowy, jak dopuszcza to § 4 ust. 3 i 4 rozporządzenia i aby urbanista lub organy kwestię tę analizowali, mimo iż z załącznika graficznego do analizy wynika, że linia zabudowy na działkach nr [...] i [...], a więc działkach bezpośrednio sąsiadujących z działką inwestora, przebiega tworząc uskok. Powyższe wadliwości oznaczają więc, że omawiany parametr nie został wyznaczony zgodnie z regułami obowiązującymi w § 4 rozporządzenia.

Przechodząc dalej, w decyzji Prezydent ustalił szerokość elewacji frontowej jako "11,0 m z tolerancją 20% (dla każdego z segmentów mieszkalnych)". Z dokumentacji projektowej (rysunek) inwestycji wynika, że inwestor planuje budowę dwóch segmentów, które połączone będą klatką schodową umiejscowioną między nimi. Klatka ta widoczna jest od frontu działki, a więc tej części działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Zdaniem Sądu szerokość elewacji frontowej, o której mowa w § 6 ust. 1 rozporządzenia, określa linia prosta łącząca dwa najdalej oddalone od siebie punktu w widoku budynku od strony frontu działki (zob. wyrok NSA z dnia 1 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1336/08, dostępny w CBOSA). W związku z tym, przy ustalaniu szerokości elewacji frontowej projektowanego budynku, nie można było pomijać zewnętrznej klatki schodowej. Ustalając zatem szerokość elewacji frontowej tego budynku, należało poprowadzić linię prostą łączącą dwa najdalej oddalone od siebie punkty w widoku budynku od frontu działki. Brak było tym samym podstaw aby średnią obliczoną z szerokości elewacji frontowych budynków z obszaru analizowanego przyjąć dla poszczególnych segmentów planowanej zabudowy, szczególnie, że taka możliwość nie wynika ze sporządzonej w tej sprawie analizy urbanistycznej. Zgodnie bowiem z § 6 ust. 2 rozporządzenia, dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej niż określa to § 1, jeżeli wynika to z analizy. Natomiast w niniejszej sprawie analiza wskazała jedynie średnią szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym oraz zaproponowano dla planowanej inwestycji szerokość elewacji frontowej "11,0 m z tolerancją 20%" i nie wskazano, aby ta szerokość mogła odnosić się do poszczególnych segmentów zabudowy. Takiego uzasadnienia nie zawierają także zaskarżone decyzje. Natomiast ustalony decyzją Prezydenta parametr jako "11 m dla każdego z segmentów" oznacza, że szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku wynosiłaby ponad 22 m (2 x 11 m plus szerokość klatki schodowej łączącej budynki). Trudno przy tym uznać, aby budynek z takim parametrem wpisywał się w ład przestrzenny obszaru, gdzie średnia szerokość elewacji frontowej budynku wynosi 11 m.

Sąd dopatrzył się również nieprawidłowości w zakresie wyznaczenia parametru wysokości górnej elewacji frontowej. Zgodnie bowiem z § 7 ust. 1 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość tę mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Ponadto prawodawca przewiduje, że jeżeli wysokość na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Natomiast ust. 4 dopuszcza wyznaczenie innej wysokości, niż wynikająca z ww. reguł, jeśli wynika to z analizy urbanistycznej.

W niniejszej sprawie Prezydent ustalił omawiany parametr na 10,5 m od średniego, istniejącego poziomu terenu przez głównym wejściem do budynku do krawędzi gzymsu lub attyki dachu płaskiego. Natomiast lektura analizy urbanistycznej ujawnia, że w opisie nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym nie podano wysokości budynków – podano jedynie ilość kondygnacji, co nie stanowi parametru przewidzianego w rozporządzeniu. Wysokość wskazano wprawdzie w odniesieniu do zabudowy wielorodzinnej – bliźniaczej, lecz po pierwsze, jak już wskazano, zabudowa bliźniacza to zabudowa jednorodzinna, a po drugie – nie wiadomo dlaczego przyjęto właśnie taką wysokość, ponieważ nie uzasadniono tego w analizie.

Ponadto, budynek przy ul. G. [...], którego wysokość 10,5 m przyjęto w kontrolowanej decyzji, nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, natomiast przepis § 7 ust. 1 rozporządzenia jasno mówi o "działkach sąsiednich", w odniesieniu do których należy wyznaczać omawiany parametr i o tym, ze ten parametr wyznacza się jako "przedłużenie krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich". Wykładnia użytego w § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia zwrotu "przedłużenie" prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej wysokości, wymienionych w nim krawędzi, na działkach bezpośrednio sąsiadujących z planowaną inwestycją. Kontynuowanie czegoś, to robienie tego dalej, bez przerwy. Jako działki sąsiednie należy zatem uznać działki zabudowane położone możliwie najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Podkreślić nadto należy, iż pojęcie "działka sąsiednia" użyte w § 7 ust. 1 rozporządzenia ma odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", jak i od wyrażenia "obszar analizowany", którymi prawodawca posługuje się innych przepisach, dotyczących niektórych innych parametrów nowej zabudowy. Wobec tego, w ocenie Sądu, chodzi o działki w bezpośrednim, bliskim sąsiedztwie, które przylegają choćby w jednym punkcie z terenem objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (M. Szewczyk, W sprawie interpretacji pojęcia "działka sąsiednia", CASUS 2005/1/6). Natomiast wyrażenie "obszar analizowany" oraz zwrot "teren, na który inwestycja będzie oddziaływać" oznaczają tzw. dalsze sąsiedztwo. Warunku tego nie spełnia zaś działka nr [...], zatem wysokość górnej elewacji frontowej posadowionego na niej budynku nie mogła stanowić wzorca wysokości dla ustalenia tego parametru dla projektowanej zabudowy.

Reasumując, zdaniem Sądu, wydane w sprawie decyzje naruszają wskazane powyżej przepisy prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Organy obu instancji nie dostrzegły bowiem wskazanych błędów i braków analizy urbanistycznej (dotyczących właściwego wskazania funkcji zabudowy w obszarze analizowanym, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej a także linii zabudowy), które dyskwalifikują określenie parametrów wnioskowanej inwestycji zawarte w decyzjach. Wydanie decyzji na podstawie wadliwie przeprowadzonej analizy urbanistycznej, która ma kluczowe znaczenie dla należytego zbadania spełnienia przez określoną inwestycję warunków określonych w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., stanowi także naruszenie zasady prawdy obiektywnej i obowiązku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz zasad przekonywania i pogłębiania zaufania do władzy publicznej ustalonych w art. 8 i art. 11 k.p.a. Także uzasadnienia wydanych decyzji nie odpowiadają wymogom art. 107 § 3 k.p.a., gdyż nie wyjaśniono w nich odstępstw od reguł ogólnych wyznaczania parametrów nowej zabudowy, brak jest zatem możliwości oceny zasadności zastosowanych odstępstw.

Niezasadny natomiast okazał się zarzut skarżącej dotyczący braku uzgodnień z geologiem powiatowym. Istotnie, w uzasadnieniu decyzji I instancji nie wskazano, aby takie uzgodnienie zostało przeprowadzone, lecz jednoznacznie organ powołuje się na takie uzgodnienie w pkt 7. decyzji i podaje wytyczne, jakie zawarte zostały w piśmie geologa z dnia 27 czerwca 2022 r.

Nie jest też trafny zarzut naruszenia § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225), dalej jako "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych", albowiem na etapie ustalania warunków zabudowy nie bada się kwestii związanych z warunkami technicznymi budynków, w tym nasłonecznieniem sąsiedniego budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy bowiem przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki, lecz przepisów, przez pryzmat których jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, a to zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Do takich przepisów zalicza się regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, zabytków, uzdrowisk, granic, obszarów morskich, przepisy sanitarne (zob. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1552/06, dostępny w CBOSA). Badanie, czy planowana inwestycja ograniczy dopływ naturalnego światła do pomieszczeń mieszkalnych budynków sąsiednich i czy w związku z tym spełnione będą warunki techniczne określone w § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jest możliwe dopiero na etapie oceny konkretnego projektu budowlanego przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Na tym dopiero etapie ocenia się bowiem zgodność przedstawionego projektu z wymaganiami technicznymi. Inny jest przedmiot postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a inny - postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Inny jest w związku z tym zakres ochrony osób trzecich w każdym z tych postępowań. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy - do której to ochrony organ jest zobowiązany z mocy art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. - stanowiącego, że decyzja o warunkach zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich - nie może być więc oceniana w takim zakresie, jak na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego - pozwolenia na budowę.

Wreszcie, nietrafnie skarżąca zarzuca brak zgodności decyzji i zatwierdzonej nią inwestycji z postanowieniami obowiązującego na tym terenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Należy bowiem podkreślić, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, a więc również nie stanowi przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., co skutkuje tym, że jego ustalenia nie stanowią podstawy do wydania decyzji odmownej o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Dopiero uchwalenie dla danego terenu planu miejscowego, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji o warunkach zabudowy, powodują jej wygaśnięcie, o ile wcześniej nie zostanie wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę.

Niezależnie jednak od braku zasadności ww. zarzutów, waga i zakres dostrzeżonych wad sporządzonej analizy urbanistycznej i akceptujących ją decyzji administracyjnych uzasadnia wyeliminowanie obu rozstrzygnięć z obrotu prawnego. Z powyższych względów, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie drugim wyroku na postawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.), zasądzając na rzecz skarżącej od organu zwrot kwoty 980 zł, na którą składa się 500 zł tytułem uiszczonego wpisu do skargi oraz wynagrodzenie reprezentującego stronę pełnomocnika – 480 zł.

Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą uwzględnić ocenę prawną i wskazania wyrażone w niniejszym wyroku, na mocy art. 153 p.p.s.a. W szczególności, w celu dokładanego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, konieczne będzie przeprowadzenie nowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji. W analizie tej należy przede wszystkim uwzględnić kwestie związane z szerokością elewacji frontowej budynku, mając na uwadze, że projektowany budynek składa się z dwóch segmentów połączonych klatką schodową zewnętrzną, oraz wysokości krawędzi górnej elewacji frontowej - uwzględniając, że przepis § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wymagań nowej zabudowy odnosi się do tego parametru na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Ponadto kluczowe będzie prawidłowe opisanie zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, tj. jako zabudowa wielorodzinna lub jednorodzinna, z uwzględnieniem, że zabudowa bliźniacza i szeregowa to zabudowa jednorodzinna. Dopiero tak przeprowadzone postępowanie stanowić będzie podstawę do wydania decyzji w oparciu o art. 59 i następne u.p.z.p.