Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 659/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 92a ust. 1, art. 92c ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 58
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 14 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 lutego 2020 r. sygn. akt III SA/Po 814/19 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od M. K. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1940 (jeden tysiąc dziewięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 19 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Po 814/19, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej jako: "p.p.s.a.") w sprawie ze skargi M. K. (dalej jako: "skarżący") uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2019 r. i poprzedzającą ją decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2019 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. Lubuski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, wskazując na art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r.

o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 58 ze zm.; dalej jako: "u.t.d.") nałożył na skarżąca, prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...], karę pieniężną w wysokości 7 000 zł, za wykonywanie przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym aktualnego okresowego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego (2 000 zł) oraz za niewłaściwą obsługę lub odłączenie homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkujące nierejestrowaniem na wykresówce lub na karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi (5 000 zł).

Na skutek odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] września 2019 r., wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096; dalej jako: "k.p.a."), art. 4 pkt 22 lit. h, art. 92a ust. 1, ust. 3, ust 7, art. 92c u.t.d., Ip. 6.2.1, Ip. 9.1 załącznika nr 3 do u.t.d., art. 32 ust. 3, art. 34 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/1985 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (tekst jedn. Dz. U. UE L 2014 60.1 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wyjaśnił, że w dniu 14 maja 2019 r. przeprowadzono kontrolę drogową zespołu pojazdów składającego się z ciągnika samochodowego marki Renault o nr rej. [...] oraz naczepy marki Schmitz nr rej. [...]. Kontrolowanym zespołem pojazdów kierował P. F. Kierowca wykonywał międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy z Polski do N. w imieniu skarżącego. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w postaci m.in. danych cyfrowych pobranych z karty kierowcy i tachografu zamontowanego w kontrolowanym pojeździe, wydruków z tachografu, dokumentów przewozowych, stwierdzono, że w dniu 11 maja 2019 r. strona wykonywała przewóz drogowy w trakcie którego karta kierowcy nie była załogowana do tachografu. Przepis lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d. sankcjonuje niewłaściwą obsługę lub odłączenie homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkujące nierejestrowaniem na wykresówce lub na karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi karą pieniężną w wysokości 5 000 zł. Kara pieniężna w ww. wysokości została nałożona na skarżącego. W celu ustalenia jazdy bez załogowanej karty kierowcy, kontrolujący przesłuchali kierowcę, po wcześniejszym pouczeniu go o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Świadek zeznał, że w dniu 11 maja 2019 r. jazda bez włożonej do tachografu karty kierowcy była spowodowana odczytywaniem danych z karty kierowcy przez żonę przedsiębiorcy. Kierowca zeznał, że zapomniał zalogować swoją kartę kierowcy przed wykonaniem przewozu i kierował pojazdem od godz. 10:19 do godz. 10:48 bez włożonej karty kierowcy. Organ odwoławczy stwierdził, że nie dał wiary wyjaśnieniom strony o braku wpływu na naruszenie. Organ wskazał, że jazda bez załogowanej karty kierowcy jest sygnalizowana przez tachograf, wobec czego kierowca powinien zauważyć fakt wykonywania jazdy bez załogowanej karty kierowcy, tym bardziej, że P. F. jest kierowcą zawodowym. Organ odwoławczy ocenił, że zeznania kontrolowanego kierowcy nie do końca są wiarygodne. Z zeznań świadka wynikało, że jazda bez załogowanej karty kierowcy miała miejsce dnia 11 maja 2019 r. od godz. 10:19 do godz. 10:48. Tymczasem z danych zapisanych na karcie kierowcy wynika, że odczytanie danych z karty zostało przeprowadzone w dniu 11 maja 2019 r. po godzinie dwunastej. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że przepis Ip. 9.1 załącznika nr 3 do u.t.d. sankcjonuje wykonywanie przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym aktualnego okresowego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego karą pieniężną w wysokości 2.000 zł. Kara pieniężna w ww. wysokości została nałożona na skarżącego. Organ ocenił, że zostało udowodnione na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w postaci m.in. protokołu kontroli drogowej, dokumentacji przewozowej, wydruku ze strony internetowej www.historiapojazdow.gov.pl, że [...] maja 2019 r. strona wykonywała przewóz drogowy ciągnikiem samochodowym marki Renault o nr rej. [...], który nie posiadał aktualnego okresowego badania technicznego potwierdzającego zdatność do ruchu drogowego.

Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego złożył skarżący. Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego i poprzedzającą ją decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organy przedwcześnie uznały, że przepis art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. nie znalazł w sprawie zastosowania.

Sąd wyjaśnił, że przedsiębiorca co do zasady odpowiada za działalność kierowcy, którym posługuje się przy realizacji przewozu drogowego, nie sposób jednocześnie uznać, aby niezależnie od okoliczności faktycznych konkretnej sprawy, występująca w tym względzie odpowiedzialność przedsiębiorcy, o której stanowi art. 92a ust. 1 u.t.d., była odpowiedzialnością wręcz absolutną. W każdym przypadku należy poddać konkretne okoliczności faktyczne występujące w sprawie ocenie z punktu widzenia wystąpienia zdarzeń i okoliczności, których przedsiębiorca nie mógł przewidzieć i powstania naruszeń, na które nie miał on wpływu.

W realiach kontrolowanej sprawy organy nie wykluczyły wystąpienia przesłanki z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Sąd wyjaśnił, że aby uzyskać odpowiedź na pytanie, czy skarżący miał wpływ na powstanie naruszenia, czy naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć - należało sprawdzić, czy popełnione naruszenie, polegające na kierowaniu pojazdem przez 29 minut bez włożonej do tachografu karty kierowcy, mogło mieć wpływ na jakiekolwiek inne naruszenie prawa dotyczące transportu drogowego. Takich rozważań i ustaleń organy obu instancji jednak nie uczyniły

Sąd zaznaczył, że w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji skarżący podkreślił, że dla kontrolującego istotna powinna być ta okoliczność, że jazda bez włożonej do tachografu karty kierowcy nie była ani w interesie kierowcy, ani w interesie skarżącego. Kontrola dokonana przez organ dnia 14 maja 2019 r. wskazuje, że kierowca nie miał 11 maja 2019 r. żadnych innych naruszeń przepisów prawa, w szczególności - w okresie objętym kontrolą - organ nie stwierdził żadnych naruszeń dotyczących norm czasu jazdy/przerw/odpoczynków. Organ, pomimo jednoznacznego zasygnalizowania tego stanowiska w odwołaniu złożonym przez skarżącego, nie dokonał szczegółowej analizy tego zdarzenia w zakresie ewentualnego wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorcy, a w szczególności czy zaistniałe okoliczności zdarzenia dotyczyły jedynie sfery psychofizycznej (tj. pomyłki) kierowcy, która została następnie, po 29 minutach, wyeliminowana i kierowca dalej prowadził pojazd z zapisem.

II

Od przedmiotowego wyroku organ złożył skargę kasacyjną, zaskarżając orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz pominięcie argumentacji i ocen organu zawartych w uzasadnieniu uchylonej decyzji, a w konsekwencji błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że organy przedwcześnie uznały, że w sprawie nie znajdzie zastosowanie norma art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. podczas gdy właściwa analiza niniejszej sprawy, winna prowadzić Sąd do odmiennych wniosków;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 92 c ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez przyjęcie, że stan faktyczny niniejszej sprawy może wypełniać hipotezę wskazanej normy prawnej, podczas gdy poczynione ustalenia faktyczne nie uzasadniały przyjęcia, że wobec przedsiębiorcy zaistniały określone w tym przepisie przesłanki wyłączające jego odpowiedzialność za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym;

Wobec powyższego organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy na rozprawie.

III

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył skarżący, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji.

Skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., a komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia łączne ich rozpoznanie.

Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, wskazać należy, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym stwierdził, że ona oraz poprzedzająca ją decyzja nie są zgodne z prawem.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, wskazać należy, że zarzuty skarżącego kasacyjnie organu sprowadzają się do twierdzenia, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że stan faktyczny niniejszej sprawy może wypełniać hipotezę normy prawnej zawartej art. 92c ust. 1 u.t.d., bowiem poczynione ustalenia faktyczne nie uzasadniały przyjęcia, że wobec przedsiębiorcy zaistniały określone w tym przepisie przesłanki wyłączające jego odpowiedzialność za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, w konsekwencji organy prawidłowo, a nie przedwcześnie uznały, że w sprawie nie znajdzie zastosowanie norma art. 92 c ust. 1 pkt 1 u.t.d.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż zasadnie zakwestionowano w skardze kasacyjnej złożonej w sprawie stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zebrany przez organy w sprawie materiał dowodowy i ustalenia faktyczne nie dawały podstaw do ustalenia, że w sprawie nie zaistniały przesłanki wyłączające odpowiedzialność skarżącego za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym i że ustalenia te były podjęte przedwcześnie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że przepis art. 92a ust. 1 u.t.d. stanowi, że podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12 000 złotych za każde naruszenie. Zgodnie z ust. 6 tego przepisu za kierowców, o których mowa w ust. 5 pkt 1-4, uważa się również osoby niezatrudnione przez podmiot wykonujący przewóz drogowy, wykonujące osobiście przewozy drogowe na jego rzecz. Stosownie zaś do ust. 7, wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403:

1) popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa lp. 1-9,

2) popełnionych przez przewoźnika drogowego w związku z wykonywaniem transportu drogowego określa lp. 10

- załącznika nr 3 do ustawy.

Natomiast art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. przewiduje wyjątek od zasady wynikającej z art. 92a u.t.d. Wynika z niego, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślił, że przepis art. 92a ust. 1 u.t.d. – stanowiący podstawę wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej – ustanawia odpowiedzialność administracyjną podmiotów wykonujących transport drogowy, która ma charakter obiektywny (por. np. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2460/11). Nie jest ona uzależniona od winy i dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego, a zatem określona w art. 92a u.t.d. kara jest następstwem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem (por. np. wyroki NSA z dnia: 23 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 3554/16; 9 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 2096/17). Nałożona zaskarżoną decyzją sankcja administracyjna ma zatem przede wszystkim znaczenie prewencyjne, a istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów (zob. np. wyrok NSA z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt II GSK 3116/17). Celem tej kary jest zapewnienie przestrzegania przez przedsiębiorców przepisów służących bezpieczeństwu powszechnemu, tj. zapewnieniu wykonywania transportu w sposób gwarantujący bezpieczeństwo na drogach, ochronę życia i zdrowia ludzkiego. Z tego punktu widzenia system sankcji przewidzianych przez przepisy u.t.d. stanowi przejaw interwencjonizmu państwowego w sferę, która została uznana przez ustawodawcę za szczególnie istotną. Z powyższego jednoznacznie wynika, że za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi odpowiedzialność to przedsiębiorstwo, na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje. Art. 92a ust. 1 u.t.d. ustanawia zatem domniemanie odpowiedzialności przedsiębiorcy. Z tego powodu, co do zasady, bez znaczenia pozostają okoliczności, w jakich doszło do powstania naruszeń u przewoźnika.

Ustawodawca umożliwił przedsiębiorcy obalenie tego domniemania w sytuacji spełnienia przesłanek z art. 92c ust. 1 u.t.d., stanowiących wyjątek od generalnej zasady odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewóz. W rozpoznawanej sprawie jednak tego domniemania skarżący skutecznie nie obalił.

Podkreślić trzeba, że art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. ma charakter wyjątkowy i podlega interpretacji ścieśniającej. Odpowiedzialność podmiotu prowadzącego działalność transportową jest bowiem rygorystyczna, z powodu dążenia do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Dla zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: brak wpływu przewoźnika na powstanie naruszenia oraz wystąpienie naruszenia wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Okolicznościami, o których mowa art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., mogą być wyłącznie sytuacje ponadprzeciętne, odbiegające od standardowych stanów faktycznych, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że organy orzekające w sprawie prawidłowo oceniły wpływ skarżącego na naruszenie ustawy o transporcie drogowym. Organ odwoławczy rozważając kwestię ewentualnego braku wpływu na naruszenie wyjaśnił, że jazda bez zalogowanej karty kierowcy jest sygnalizowana przez tachograf, wobec czego kierowca powinien zauważyć fakt wykonywania jazdy bez zalogowanej karty kierowcy, tym bardziej, że był on kierowcą zawodowym. Organ odwoławczy ocenił, że zeznania kontrolowanego kierowcy nie do końca były wiarygodne. Z zeznań świadka wynikało bowiem, że jazda bez zalogowanej karty kierowcy miała miejsce dnia 11 maja 2019 r. od godz. 10:19 do godz. 10:48. Tymczasem z danych zapisanych na karcie kierowcy wynika, że odczytanie danych z karty zostało przeprowadzone w dniu 11 maja 2019 r. po godzinie dwunastej.

Podsumowując należy stwierdzić, że w świetle całokształtu zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego, w szczególności danych cyfrowych z tachografu, karty kierowcy oraz jego zeznań prawidłowo nie dano wiary, że skarżący nie miał wpływu na przedmiotowe naruszenie ustawy o transporcie drogowym. Za istotne w niniejszej sprawie należało uznać, na co zwrócił uwagę organ odwoławczy, że naruszenia dopuścił się kierowca zawodowy, któremu tym trudniej zarzucić brak zauważenia jazdy bez zalogowanej karty kierowcy, w szczególności, gdy brak ten jest sygnalizowany przez sam tachograf.

Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, nie doszło zatem do naruszenia przez organy przepisów postępowania.

Należy przy tym zauważyć, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że organy powinny dokonać wyczerpujących rozważań faktycznych, a także normatywnych, uwzględniając kwestię ewentualnego wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorcy za przedmiotowe zachowanie kierowcy.

Wobec powyższego za usprawiedliwione należy uznać zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. Z tego powodu zasługiwał na uwzględnienie wniosek o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji, wydanego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. a Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., w punkcie pierwszym sentencji uchylił zaskarżony wyrok w całości.

W związku z tym, że istota sprawy była dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uznał także za zasadne rozpoznać skargę i orzekając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w punkcie drugim sentencji oddalił ją jako niezasadną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 209 w zw. z art. 203 pkt 2 i 205 § 2 i p.p.s.a.