Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1393/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 59 ust. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 września 2023 r. sprawy ze sprzeciwu G. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 11 lipca 2023 r. nr SKO.II/426/51/2023 w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz wnoszącej sprzeciw kwotę 597 ( pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 11 lipca 2023 r. nr SKO.II/426/51/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej: "Kolegium"), działając m.in. na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023r. poz. 775) – dalej: "k.p.a.", w związku z art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977) – dalej: "u.p.z.p.", po rozpatrzeniu odwołania G. P. (dalej: "uczestniczka" lub "skarżąca") od decyzji Wójta Gminy G. z dnia 29 grudnia 2021 r. nr [...], odmawiającej wydania nakazów, o których mowa w art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 20 grudnia 2019 r. nr [...] Wójt Gminy G. odmówił wydania nakazów, o których mowa w art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. w sprawie zarzutu zmiany zagospodarowania terenu dokonanego w sposób niezgodnym z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na działce nr 1 przy ul. [...] w G., stanowiącej własność E. K. i B. K. (dalej zwanych "właścicielami przedmiotowej nieruchomości").

Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji Kolegium w dniu 17 lipca 2020 r. wydało decyzję nr [...] utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji. Jednak na skutek skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 25 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1219/20 (prawomocnym od dnia 20 maja 2021 r.) uchylił zarówno decyzję Kolegium, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia 20 grudnia 2019 r.

Organ I instancji przeprowadził ponownie postępowanie i wydał w dniu 29 grudnia 2021 r. kolejną decyzję nr [...], którą po raz drugi odmówił wydania nakazów, o których mowa w art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p.

Od powyższej decyzji uczestniczka postępowania wniosła odwołanie. Po jego rozpatrzeniu Kolegium decyzją z dnia 3 marca 2022 r. nr [...] uchyliło decyzję Wójta z dnia 29 grudnia 2021 r. przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jednak na skutek sprzeciwu od tej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 30 maja 2022 r, sygn. akt II SA/Gl 569/22 (prawomocnym od dnia 28 czerwca 2022 r.) uchylił decyzję Kolegium z dnia 29 grudnia 2021 r.

Następnie wskazaną decyzją z dnia 11 sierpnia 2022 r. Kolegium uchyliło odmowną decyzję organu I instancji w całości i orzekło o nakazaniu właścicielom nieruchomości przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.

Skargę na powyższą decyzję Kolegium do tut. Sądu wnieśli właściciele przedmiotowej działki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1524/22 uchylił zaskarżona decyzję. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że wraz z uchyleniem decyzji organu I instancji Kolegium ograniczyło się wyłącznie do nakazania właścicielom przedmiotowej nieruchomości przywrócenia poprzedniego sposobu jej zagospodarowania. Organ odwoławczy powtórzył przy tym brzmienie zawarte w pkt. 2 tego przepisu. W ocenie Sądu pomimo, że Kolegium zwróciło uwagę na wytknięte poprzednio braki uchylonych wcześniej rozstrzygnięć administracyjnych to jednak uwadze Kolegium umknęło to, że ustalenia faktyczne, które weryfikowało dotyczyły stanu aktualnego w dacie wydania decyzji przez organ I instancji tj. w dniu 29 grudnia 2021 r. Tymczasem zaskarżoną decyzję Kolegium wydało w dniu 11 sierpnia 2022 r., a zatem ponad 7 miesięcy później. W ocenie Sądu podany w decyzji Kolegium stan faktyczny nie spełniał wymogu aktualności. Sąd uznał ten brak za istotną wadę kontrolowanego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu wadliwość zaskarżonej decyzji polegała także na tym, w jaki sposób organ odwoławczy sformułował reformatoryjną część wydanego przez siebie rozstrzygnięcia. Sąd stwierdził, że nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego w sposób niedopuszczalny zawęża sposób zagospodarowania przedmiotowej działki. Sąd przypomniał także, że w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z 25 lutego 2021 r. sygn. II SA/Gl 1219/20 Sąd wskazał, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia (załatwienia) sprawy organy orzekające były zobowiązane ustalić, jak objęta postępowaniem działka nr 1 mogła być wykorzystywana, jak jest wykorzystywana w rzeczywistości, czy doszło do zmiany jej zagospodarowania (wykorzystywania) i czy ta zmiana jest zgodna z treścią obowiązującego planu miejscowego. Sąd uznał, że w realiach rozpoznawanej sprawy prawidłowe zastosowanie norm prawnych wynikających z art. 59 ust. 3 u.p.z.p powinno się sprowadzać do nałożenia na adresatów decyzji obowiązku przywrócenia sposobu zagospodarowania zgodnego z planem miejscowym o ile w stanie aktualnym w dacie nałożenia takiego obowiązku w dalszym ciągu zachodziłaby sprzeczność sposobu korzystania z działki z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego.

W ocenie Sądu wadliwość reformatoryjnej części kontrolowanej decyzji Kolegium nie oznaczała wadliwości samego uchylenia decyzji organu I instancji. Organ ten, odmawiając wydania nakazów, o których mowa w art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. zignorował wiążącą ocenę prawną przedstawioną we wspominanymi już wielokrotnie wyroku z 25 lutego 2021 r. sygn. II SA/Gl 1219/20. Tymczasem w wyroku tym w sposób wiążący przesądzono, że wykorzystanie przedmiotowej działki do parkowania samochodów nie znajduje oparcia w § 6 ust. 2 planu miejscowego o ile nie ma charakteru wewnętrznego dla zabudowy funkcji istniejącej danego (a więc podlegającego analizie) terenu, a nie dla terenów sąsiednich. Sąd wykluczył przy tym, aby parkowanie wskazywanej poprzednio ilości samochodów było związane z potrzebą właściwego użytkowania przedmiotowej działki jako gruntu rolnego lub łąki (pastwiska).

Rozpoznając ponownie sprawę po powyższym wyroku tut. Sądu z dnia 20 lutego 2023 r. organ odwoławczy decyzją z dnia 11 lipca 2023 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania i zacytowało przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie. Następnie wskazało, że zawiadomieniem z dnia 7 czerwca 2023 r. poinformowało strony postępowania o oględzinach przedmiotowej nieruchomości i możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Oględziny nieruchomości odbyły się w dniu 23 czerwca 2023 r. W trakcie oględzin stwierdzono, że teren w przeważającej części porośnięty jest trawą, skoszoną w 1/3 części, na którym widoczne są dwa podłużne rozjeżdżone przez pojazdy pasy terenu oraz jeden węższy (trochę utwardzony) połączony z jednym ze zjazdów z ul. [...]. Ustalono, że na przedmiotowej nieruchomości nie parkują żadne pojazdy i dopiero, gdy trawa zostanie skoszona zdjęte zostaną zabezpieczenia na wjazdach, aby umożliwić wjazd pojazdów. Pełnomocnik właścicieli nieruchomości podał, że przystąpili obecnie do realizacji na ww. nieruchomości ścieżki edukacyjnej (a ponadto rozważają wystąpienie o pozwolenie na budowę utwardzonych parkingów, wkomponowanych w teren.

Pismem z dnia 16 czerwca 2023 r. organ I instancji powiadomił Kolegium, że od dnia 21 stycznia 2023 r. obowiązuje na przedmiotowym terenie nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przyjęty uchwałą Rady Gminy G. Nr [...] z dnia [...] r. Zgodnie z tym planem teren nieruchomości, której dotyczy postępowanie znalazł się w ramach jednostki strukturalnej planu o symbolu 2RU- tereny obsługi produkcji rolniczej (§ 30 uchwały). W ocenie Kolegium poprzez uchwalenie nowego planu miejscowego nastąpiła zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia co uniemożliwia Kolegium orzekanie w sprawie ponieważ w przeciwnym przypadku decyzja taka naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Kolegium podkreśliło, że w ramach postępowania w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu bada się zgodność faktycznego wykorzystania określonego obszaru z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie przedmiotem oceny organu I instancji była kwestia zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów górniczych znajdujących się w granicach administracyjnych gminy G., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w G. Nr [...] z dnia [...] r. organ I instancji analizując przedmiotowe zagadnienie powołał się także na uchwałę Rady Gminy G. z dnia [...] r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów górniczych "A.", "B.", "C." i "D." znajdujących się w granicach administracyjnych Gminy G. Ten stan prawny uległ zmianie, albowiem w dniu 21 stycznia 2023 r. wszedł w życie nowy plan przestrzenny obejmujący przedmiotową nieruchomość. Ponadto Kolegium stwierdziło, że zmieniły się także okoliczności sprawy, ponieważ aktualnie przewidywane jest częściowo odmienne zagospodarowanie terenu.

Po dokonaniu ponownej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Kolegium uznało, że niezbędne jest ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji. W ramach ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji powinien przeprowadzić wyczerpujące postępowanie wyjaśniające oraz wszechstronnie ocenić kwestię przywrócenia sposobu zagospodarowania przedmiotowego terenu w świetle aktualnych ustaleń nowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sprzeciw od powyższej decyzji do tut. Sądu wniosła skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. W sprzeciwie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. przepisu art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi mimo, że brak było przesłanek do zastosowania tego przepisu - decyzja organu pierwszej instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a ustalenia faktyczne i prawne mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy powinien dokonać organ II instancji rozpoznając sprawę co do istoty, zgodnie z jednoznaczną dyspozycją wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 lutego 2023 r. sygn. II SA/Gl 1524/22, która to dyspozycja wiąże organ administracji na podstawie przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a.". Na zasadzie przepisu art. 64c § 5 p.p.s.a., w pierwszej kolejności wniosła o dokonanie przez Kolegium autokontroli wydanego rozstrzygnięcia poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie nowej decyzji administracyjnej rozpoznającej sprawę co do istoty (tj. uchylającej decyzję administracyjną z dnia 29 grudnia 2021 r. i orzekającą co do istoty), bowiem wszystkie obowiązki związane z ustaleniem stanu faktycznego oraz zastosowania aktualnego stanu prawnego mogły i powinny zostać wykonane przez Kolegium.

W przypadku nieuwzględnienia przez Kolegium wskazanego powyżej wniosku wniosła o przekazanie sprawy do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach wnosząc o:

a) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na zasadzie przepisu art. 64b § 2 p.p.s.a.,

b) wymierzenie Kolegium grzywny w wysokości 10.000,00 zł, na zasadzie przepisu art. 151a § 1 p.p.s.a i art. 154 § 6 p.p.s.a.,

c) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej, na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a., kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca zawarła argumenty przemawiające za uwzględnieniem sprzeciwu.

W odpowiedzi na wniesiony sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 p.p.s.a., w zw. z art. 64b § 1 tej ustawy, stanowiący, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (sprzeciwu) oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Powyższa regulacja wyłącza możliwość wnoszenia skarg na decyzje kasacyjne organu odwoławczego pozostawiając ich kontrolę w ramach sprzeciwu, na podstawie którego Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu, sąd sprzeciw oddala (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. II OSK 2219/15, CBOS).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Potwierdzeniem powyższego jest treść art. 136 § 1 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.

Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.

Sąd stwierdza, że wydanie decyzji kasatoryjnej przez Kolegium nie jest uzasadnione. W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo uzupełnił obszerny materiał dowodowy po ostatnim wyroku tut. Sądu z 20 lutego 2023 r. poprzez przeprowadzenie oględzin na przedmiotowej nieruchomości w dniu 23 czerwca 2023 r. Sąd zwraca uwagę, że organ rozstrzygając w sprawie bierze pod uwagę stan faktyczny istniejący w chwili orzekania i nie bierze pod uwagę przyszłych planów lub zamierzeń stron postępowania co do jego przedmiotu. Fakt, że został uchwalony nowy plan miejscowy w Gminie G. nie uzasadnia zdaniem Sądu stanowiska Kolegium, że uległa zmianie materialnoprawna podstawa wydania decyzji organu I instancji i zachodzi konieczność przekazania mu sprawy ponownie do rozpoznania. Podstawę materialnoprawną decyzji organu I instancji stanowił art. 59 ust. 3 u.p.z.p. a ten nie uległ zmianie. Uchwalenie przez gminę nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość powoduje, że Kolegium, działające jako organ kontrolny ale i merytoryczny, powinno - uwzględniając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy - dokonać oceny czy na dzień orzekania zagospodarowanie przedmiotowej nieruchomości jest zgodne z tym planem i wydać właściwe rozstrzygnięcie.

W świetle powyższych ustaleń Sąd uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wymaga uzupełnienia i pozwala organowi odwoławczemu na jej merytoryczne rozstrzygniecie bez konieczności wydawania decyzji kasatoryjnej na podstawie art.138 § 2 k.p.a.

Odnosząc się do wniosku skarżącej, dotyczącego wymierzenia grzywny Kolegium, Sąd uznał po analizie akt sprawy, że brak jest podstaw do zastosowania w stosunku do tego organu tak dotkliwego środka dyscyplinującego.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że zaskarżoną decyzją organ odwoławczy zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a. w sposób nieuprawniony, z wyżej przedstawionych przyczyn. W związku z powyższym Sąd działając na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł) i koszty zastępstwa procesowego (497 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd orzekł w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.

Prowadząc ponowne postępowanie organ na zasadzie art. 153 p.p.s.a. związany będzie oceną prawną przedstawioną w powyższych rozważaniach Sądu, a także przedstawionymi powyżej wskazaniami.