Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3039/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 20
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant sekretarz sądowy Agata Putkowska po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych M. W. i B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 728/17 w sprawie ze skarg B. B. i M. W. na uchwałę Rady Gminy w Jordanowie z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Jordanów dla Sołectwa Wysoka 1. uchyla zaskarżony wyrok w zakresie oddalającym skargę B. B. i w tej części przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. oddala skargę kasacyjną M. W., 3. zasądza od Gminy Jordanów na rzecz B. B. kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 4. zasądza od M. W. na rzecz Gminy Jordanów kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 728/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargi B. B. i M. W. na uchwałę Rady Gminy w Jordanowie, z dnia 29 kwietnia 2014 r., nr XXXI/264/2014, w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Jordanów dla Sołectwa Wysoka.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z 20 października 2014 r. B. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy w Jordanowie z 29 kwietnia 2014 r., nr XXXI/264/2014, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Jordanów dla Sołectwa Wysoka.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Jordanów wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Wyrokiem z 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1628/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w punkcie I. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej w zakresie § 37 ust. 3 jjjj) 88.KDX oraz w części graficznej w zakresie oznaczenia 88.KDX; w punkcie II wskazał, że w pozostałym zakresie skargę oddala; w punkcie III zawarł rozstrzygnięcie o kosztach.

Od powyższego wyroku w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w punkcie II została wniesiona skarga kasacyjna.

Wyrokiem z dnia z 14 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1757/15, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił pkt II zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

Zarzutem o kluczowym znaczeniu w sprawie okazał się, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut dotyczący błędnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji – z naruszeniem art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 5, art. 3 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 20, art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, ze zm.) oraz w związku z art. 45 Konstytucji RP – że zgodność zaskarżonego planu miejscowego z obowiązującym na terenie Gminy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy uniemożliwia stwierdzenie nieważności tego planu. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że dla Sądu pierwszej instancji zachowanie zgodności ("zbieżności") kwestionowanego przeznaczenia części działki nr B w Planie (jako terenu zieleni urządzonej – 4.ZP) z postanowieniami Studium (w którym teren ten określony został jako "zieleń parkowa" – ZP) było okolicznością, która przesądziła o uznaniu ww. ustalenia planistycznego za niewadliwe. Sąd przy tym powołał się na zasadę związania treści planu miejscowego ustaleniami studium, wyprowadzaną w szczególności z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., w myśl którego ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Prawidłowa wykładnia art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 ab initio u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że zgodność ustaleń planistycznych z postanowieniami studium stanowi warunek konieczny, ale bynajmniej nie wystarczający do uznania odnośnych ustaleń planu miejscowego za niewadliwe.

NSA wyjaśnił, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego, nie ustanawia przepisów gminnych, nie ma więc mocy aktu powszechnie obowiązującego. Określa jedynie – jako akt planistyczny – politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy w ich zamierzeniach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Owa "nienormatywność" studium powoduje, iż jego postanowienia nie mogą w zasadzie wpływać bezpośrednio na sytuację prawną obywateli i ich organizacji, czyli podmiotów spoza systemu podmiotów administracji publicznej, gdyż adresatami "zapisów" zawartych w studium są organy planistyczne. W konsekwencji w większości przypadków niemożliwe jest wykazanie przez zainteresowany podmiot naruszenia jego interesu prawnego postanowieniami studium, które to naruszenie – w świetle art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 446, ze zm.) – stanowi konieczną przesłankę skutecznego zaskarżenia uchwały z zakresu administracji publicznej jaką jest m.in. studium.

Ustalenia studium nie są adresowane na zewnątrz i co do zasady nie kształtują bezpośrednio sytuacji podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Z tego też względu wykazanie, że uchwała w przedmiocie studium narusza interes prawny lub uprawnienie właścicieli gruntu jest utrudnione. Ponieważ studium nie wywołuje skutków właściwych dla miejscowego planu i nie kształtuje sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, powoływanie się jedynie na uprawnienia właścicielskie nie wystarcza dla uznania, iż doszło do naruszenia interesu prawnego. Nie można bowiem tylko w oparciu o postanowienia studium wywodzić naruszenia interesu prawnego skarżącego, skoro studium nie jest aktem prawa miejscowego, a tylko miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może skutecznie kształtować i ograniczać korzystanie z prawa własności do nieruchomości. Choć nie można wykluczyć naruszenia interesu prawnego ustaleniami studium, trzeba dostrzegać różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności skutku, jaki wywołują oba te akty, co będzie miało wpływ na ocenę istnienia naruszenia interesu prawnego.

Przy tak ujętym obecnie systemie kontroli sądowej aktów planowania przestrzennego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., opartym przede wszystkim na bezpośredniej kontroli miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i tą drogą zasadniczo jedynie pośredniej kontroli studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przyjęcie założenia – jak w istocie uczynił to Sąd pierwszej instancji – że sama zbieżność zaskarżonych postanowień planu miejscowego z ustaleniami studium świadczy już o prawidłowości i legalności tych pierwszych, czyniłoby kontrolę sądową planów miejscowych nieefektywną, a wręcz iluzoryczną.

Przyjęcie takiego błędnego założenia przez Sąd pierwszej instancji skutkowało niezasadnym odstąpieniem od analizy, czy zaskarżone postanowienia planu nie wykraczają poza granice władztwa planistycznego gminy lub tego władztwa nie nadużywają, ingerując w sposób nieproporcjonalny lub nieuzasadniony w przysługujące skarżącej prawo własności nieruchomości.

Sąd pierwszej instancji nie zbadał, jakie to względy – poza samą tylko "zbieżnością" z postanowieniami Studium – przemawiały za przeznaczeniem części przedmiotowej działki skarżącej pod zieleń urządzoną (4.ZP) oraz za wprowadzeniem związanych z tym ograniczeń, nakazów lub zakazów. W szczególności owo badanie powinno zmierzać do ustalenia, czy stał za tym wzgląd na interes publiczny, a jeśli tak, to w czym ów interes się wyrażał. Dotychczasowe wyjaśnienia organu nie naprowadzają w tym zakresie żadnych argumentów.

NSA wskazał, że przeprowadzenie takiego badania nie jest możliwe bez wcześniejszej analizy zaskarżonego planu pod kątem ustalenia zakresu oraz treści ustanowionych w nim dla terenu 4.ZP ograniczeń, nakazów lub zakazów, w tym wynikających z przytaczanych przez skarżącą przepisów § 10 pkt 1 i 2 oraz § 30 ust. 3 i 4 planu – czego Sąd pierwszej instancji niezasadnie zaniechał, ograniczając się tylko do analizy przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2006 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) w zakresie symbolu ZP, na co trafnie zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej. Nietrafny okazał się natomiast zarzut nieuwzględnienia "ograniczeń" wynikających z § 21 i § 49 Studium, gdyż postanowienia studium, nie mając mocy powszechnie obowiązującej (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), inaczej niż ustalenia planu miejscowego (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.), nie kształtują sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości.

Sąd pierwszej instancji nie przeanalizował także, czy ustalając w planie przeznaczenie części przedmiotowej działki jako terenu zieleni urządzonej Rada Gminy w dostatecznym stopniu uwzględniła istniejące legalnie na tym terenie zagospodarowanie. Tym samym doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 141 § 4 i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 oraz art. 6 ust. 2 u.p.z.p. Wynikający z przywołanych przepisów ustawy planistycznej wymóg uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym m.in. walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności oraz respektowania prawa dysponenta nieruchomości do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, bynajmniej nie wynika zakaz zmiany w planie miejscowym dotychczasowego przeznaczenia określonego terenu. Nakłada on jednak na organy planistyczne obowiązek każdorazowego rozważenia i uzasadnienia potrzeby dokonania takiej zmiany, jej treści oraz zakresu. Przy tym samo powołanie się na ustalenia wynikające ze studium nie może być uznane, z wyżej przedstawionych względów, za wystarczające.

NSA stwierdził, że z uwagi na stwierdzone braki w postępowaniu wyjaśniającym Sądu pierwszej instancji, przedwczesnym byłoby odnoszenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego.

Odnosząc się zarzutu kasacyjnego dotyczącego błędnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, iż dopuszczalne jest stosowanie w planie miejscowym innych oznaczeń niż przewidziane przepisami rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., i w konsekwencji niestwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej pozostałych obszarów oznaczonych symbolem KDX – Naczelny Sąd Administracyjny uznał ten zarzut za chybiony już z tego względu, że skarżąca nie wykazała, czy w ogóle, a jeśli tak, to w jaki sposób, kwestionowane ustalenia planu naruszają jej interes prawny. W szczególności nie wykazała, iżby którykolwiek z ciągów pieszo-jezdnych KDX – poza ciągiem oznaczonym symbolem 88.KDX, którego dotyczyło rozstrzygnięcie z pkt I zaskarżonego wyroku – przebiegał przez jej nieruchomość. Tymczasem w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. wykazanie naruszenia interesu konkretnymi postanowieniami skarżonej uchwały warunkuje uruchomienie kontroli sądowej w odniesieniu do tych postanowień.

W piśmie z 30 stycznia 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego została złożona skarga na tę samą uchwałę przez M. W., który zaskarżył ją w zakresie dotyczącym zaplanowania ciągów pieszo jezdnych o numerach 41 .KDX (od drogi 7.KDD do ciągu 42.KDX) oraz 43.KDX.

Skarżący zarzucił:

1) błędne wyważenie interesu publicznego i prywatnego poprzez zaplanowanie ciągów pieszo jezdnych zapewniających dojazd do działek tylko jednego właściciela, posiadającego już dostęp do trzech różnych dróg publicznych z wielu stron, kosztem trójki pozostałych właścicieli działek,

2) realizowanie prywatnych interesów jednej osoby za publiczne pieniądze pod pretekstem interesu publicznego,

3) ograniczenie prawa własności poprzez zabranie mu części działek nr C i C/2 (na częściach tych działek znajdują się kilkunastoletnie drzewa bukowe stanowiące żywopłot, kilkunastoletnie świerki i sosny, wjazd na działkę z automatyczną bramą wjazdową, oświetleniem i wideo-domofonem) nie uwzględniając ekonomicznych skutków decyzji.

Wójt Gminy Jordanów w odpowiedzi na skargę M. W. wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji oddalił skargi.

Sąd odnotował, że w sprawie znajduje zastosowanie norma z art. 190 i 153 P.p.s.a. Uznał, że przy uchwalaniu przedmiotowego planu miejscowego nie zostały naruszone przepisy postępowania w stopniu istotnym, uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności, a przy rozpoznawaniu skargi B. B. należało uwzględnić rozstrzygnięcie NSA z dnia 14 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 1757/15, a w konsekwencji prawomocne rozstrzygnięcie zawarte w punkcie I wyroku WSA z dnia 2 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1628/14 r.

Dalej Sąd zwrócił uwagę, że organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy, co wynika wprost z treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p. Władztwo planistyczne obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Oznacza to, że podjęcie uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego nawet z naruszeniem interesów podmiotu skarżącego, ale w granicach władztwa planistycznego, nie doprowadzi do uwzględnienia skargi. W takiej sytuacji decydujące jest zbadanie czy wynikające z ustaleń prawa miejscowego pozbawienie właściciela części atrybutów korzystania i rozporządzania nieruchomością wiąże się z ingerencją w istotę prawa własności. Z samego faktu, że ustalenia planu ograniczają władztwo nad nieruchomością np. w zakresie zabudowy działki nie oznacza jeszcze naruszenia istoty prawa własności. Sąd podkreślił, że wnoszący skargę do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest związany zakresem wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, jakie wcześniej skierował do organu, który wydał kwestionowaną uchwałę lub zarządzenie (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 117/13), a nadto skarga musi dotyczyć indywidualnego interesu skarżącego. Oznacza to zatem, że ewentualne stwierdzenie nieważności planu może w zasadzie nastąpić tylko w odniesieniu do części tego planu, która dotyczy tych nieruchomości, co do który prawa posiadają strony skarżące.

Odnosząc się do okoliczności rozpatrywanej sprawy w zakresie w jakim dotyczy terenu działki ewid. nr B Sąd wskazał, że zgodnie z kwestionowanym przez jej właścicielkę obowiązującym m.p.z.p. z dnia 29 kwietnia 2014 r., ustalenia polegające na przeznaczeniu przedmiotowej działki w części oznaczonej symbolem 4. ZP. – pod tereny zieleni urządzonej są konsekwencją sposobu zagospodarowania tej nieruchomości ustalonego w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania z dnia 26 października 2006 r., którego ustalenia stosownie do treści art. 9 ust. 4 u.p.z.p. są wiążące dla organów gminy. Zgodnie z brzmieniem art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan nie może naruszać ustaleń studium, przy czym trzeba mieć na uwadze, że z natury rzeczy plan jest bardziej szczegółowym aktem od studium. Ustawowy wymóg "zgodności" studium i planu musi być uwzględniony przy stanowieniu planu miejscowego. Organy gminy, działając w ramach władztwa planistycznego, nie dysponują pełną swobodą przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem ex lege są związane ustaleniami studium. W ustaleniach obowiązującego dla tego obszaru Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy Jordanów również przewidziano teren zieleni parkowej (ZP), podkreślając, że studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Sądu, przeznaczenie terenu działki ewid. nr B w części oznaczonej symbolem 4. ZP. pod zieleń urządzoną jako przeznaczenie podstawowe (§ 30 ust. 2 części tekstowej planu) bez zabudowy, z dopuszczeniem realizacji obiektów i urządzeń sportowo-rekreacyjnych, w tym placów zabaw (§ 30 ust. 3), a w części oznaczonej jako 8.MN.U pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę usługową jako przeznaczenie podstawowe i pod lokale usługowe zlokalizowane w budynkach jako przeznaczenie uzupełniające ( § 21 ust. 1 -3) nie naruszają postanowień obowiązującego studium, w którym działka skarżącej także w części była wyłączona spod zabudowy. Również w świetle ustaleń poprzednio obowiązującego planu miejscowego wprowadzonego uchwałą Rady Gminy Jordanów z 17 lutego 2004 r., działka nr B tylko w części znajdowała się w terenie zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej (symbol TM2), a częściowo była przeznaczona pod tereny parków (ZP). Zdaniem Sądu, istotne w sprawie jest zawarte w § 7 ust. 3 zaskarżonego planu miejscowego ustalenie, zgodnie z którym, na całym obszarze planu dopuszcza się realizację obiektów małej architektury, obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej, dojazdów nie wydzielonych, parkingów i miejsc parkingowych, dojść pieszych, ścieżek rowerowych oraz zieleni urządzonej, za wyjątkiem sytuacji określonych w ustaleniach szczegółowych dla poszczególnych terenów. Oznacza to, że B. B. nie tylko w świetle obowiązującego planu miejscowego może w części dysponować działką nr B na cele budowlane, ale także pod rządami poprzednio obowiązującego planu miejscowego obowiązywały ją ograniczenia w zabudowie tej działki. Co więcej, ustalenia aktualnie obowiązującego planu miejscowego uprawniają ją dodatkowo do zagospodarowania części przedmiotowej działki nie tylko pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną ale również usługową. Nadto, w części oznaczonej symbolem 4.ZP. dopuszczona jest realizacja obiektów sportowo-rekreacyjnych. Sąd uznał, że ustalenia planu nakładają na skarżącą ograniczenia, które jednak nie naruszają istoty jej uprawnień właścicielskich. Odnosząc się do pozostałych zarzutów w tym zarzutu wskazującego, że "linia rozgraniczająca jednostki strukturalne o symbolach 4.ZP. i 8.MN.U "przebiega przez środek budynku jednorodzinnego należącego do skarżącej" Sąd wskazał na treść przepisu § 7 ust. 4 części ogólnej planu miejscowego, zgodnie z którym, "zachowuje się istniejącą zabudowę w poszczególnych terenach, z prawem do przebudowy, rozbudowy, nadbudowy, rozbiórki i odbudowy oraz zmiany sposobu użytkowania, pod warunkiem zachowania zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów określonych w ustaleniach szczegółowych dla terenów. W ocenie Sądu, zaskarżony plan miejscowy nie ogranicza sposobu korzystania z legalnie zrealizowanego przez skarżącą budynku jednorodzinnego.

Odnosząc się do skargi M. W., Sąd stwierdził, że analiza zaskarżonej uchwały w zakresie ustaleń obejmujących dz. nr C i C/1, w związku z przeznaczeniem ich w części pod zaplanowane ciągi pieszo – jezdne o numerach 41. KDX i 43.KDX pozwala przyjąć, iż ustalenia przedmiotowego planu są zgodne z ustaleniami obowiązującego Studium z dnia 26 października 2006 r. Sąd zaaprobował tezę organu, że przedmiotowe ciągi - pieszo jezdne zostały ustalone celem skomunikowania obszarów, które w obowiązującym planie miejscowym zostały oznaczone symbolami 6.MN.U o przeznaczeniu podstawowym: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinne i usługowa z przeznaczeniem uzupełniającym: lokale usługowe zlokalizowane w budynkach mieszkaniowych, obiekty produkcyjne (§ 21 części tekstowej) oraz o przeznaczeniu oznaczonym symbolem 25. MN – z przeznaczeniem podstawowym: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i przeznaczenie uzupełniające: zabudowa usługowa, z lokalami usługowym w budynkach mieszkaniowych. lokale (§ 19 części tekstowej planu). Sąd ustalił, że przeznaczenie to nie narusza ustaleń Studium dla ww. obszaru gdyż były one przewidziane pod strefę osadniczą (symbol C5) oraz do zabudowy (symbol M w części graficznej studium). W związku z tym, zarówno w Studium jak i kwestionowanym obszarze zachodziła konieczność skomunikowania wszystkich działek przeznaczonych najogólniej to ujmując pod budownictwo (głównie mieszkaniowe jednorodzinne ale nie tylko). W planie skomunikowanie terenu o symbolach 6.MN.U i 25.MN z drogami publicznymi poprzez wydzielone ciągi pieszo-jezdne nr 41 KDX i 43 KDX stanowi wymagany element układu komunikacyjnego.

W stosunku do ww. ciągów pieszo-jezdnych w obowiązującym planie miejscowym przyjęto w jego części tekstowej następujące ustalenia: w § 5 ust. 2 pkt 3 – linie zabudowy wynoszące 4 m, w § 14 pkt - wskazano, że ciągi stanowią uzupełniający układ komunikacyjny umożliwiający dostęp do poszczególnych działek; w § 37 - dla terenów o symbolu od 1. KDX do 88. KDX ustalono jako przeznaczenie podstawowe – tereny ciągów pieszo jednych, wprowadzając w punkcie 3 szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy, dopuszczając realizację obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej, związanych z funkcjonowaniem ciągów pod warunkiem, że nie będą kolidowały z przeznaczeniem podstawowym.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa własności poprzez jego ograniczenie Sąd stwierdził, że wskazane na rysunku planu ciąg pieszo-jezdny o symbolu 43 KDX jako element układu komunikacyjnego zapewnia dostęp poszczególnych terenów budowlanych oznaczonych symbolem: 6. MN.U, a ciąg pieszo jezdny o symbolu 41 KDX - terenów oznaczonych symbolem 25.MN do dróg publicznych. Nie ma, zdaniem Sądu znaczenia, że właścicielem większości działek w obszarze 6.MN.U jest ten sam podmiot, a zatem ma zapewniony dostęp do drogi publicznej 5.KDD. Wymagany jest bowiem dostęp poszczególnych działek budowlanych do dróg publicznych, niezależnie od ich statusu własnościowego.

Sąd uznał, że nie może być uwzględniony zarzut nadmiernego ograniczenia prawa własności przysługującego skarżącemu do działek ewid. nr C i C/2 , gdyż przebieg ciągu nr 41 KDX został poprowadzony skrajem wschodniej granicy działki nr C, a ciąg nr 43 KDX obejmuje niewielki wschodni skrawek działek C i C/2. Nadto, znaczna część terenu przeznaczonego pod ciągi przewidziana została również pod istniejącą linię elektroenergetyczną. Sąd podkreślił, że ciąg pieszo jezdny nr 41 KDX został tak zaplanowany aby w minimalnym stopniu naruszyć istniejące zagospodarowanie działki nr C, w tym jej ogrodzenie od strony drogi publicznej 7. KDD.

Sąd podkreślił, że ustalenia planu nie pozbawiły skarżącego możliwości wykonywania uprawnień właścicielskich w odniesieniu do nieruchomości oznaczonej jako dz. nr C i C/2 w związku z tym, że działki te w bardzo małym zakresie znalazły się w obszarze oznaczonym symbolem 41KDX i 43 KDX, jakkolwiek ustalenia planu nie pozostają bez wpływu na sposób zagospodarowania tej nieruchomości. Co do pozostałych zarzutów skargi, w tym zarzutu co do przeznaczenia terenu o symbolu 6. MN.U nie tylko pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną Sąd uznał, że nie mogły być uwzględnione, gdy ustalenia planu nie naruszają postanowień studium i nie stanowią przekroczenia władztwa planistycznego gminy.

Konkludując, Sąd przyjął, że ustalenia planu w zakresie kwestionowanym przez oboje skarżących nie mają charakteru dowolnego. Są zgodne z wymaganiami Studium oraz pozostałą dokumentacją. Nadto, znajduje również zastosowanie przepis art. 36 ust. 1 u.p.z.p., uprawniający - w zależności od sytuacji w nim wskazanych – do wystąpienia do Gminy z roszczeniem o odszkodowanie lub wykup nieruchomości.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli M. W. i B. B..

Michał W. zaskarżył wyrok w zakresie oddalenia jego skargi. Zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

a) art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym łącznie z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez pominięcie przez Sąd pierwszej instancji przekroczenia przez Gminę Jordanów - w zaskarżonej uchwale władztwa planistycznego Gminy oraz dokonania przez Gminę rozstrzygnięcia o zasadach zagospodarowania terenów w sposób dowolny i nieuzasadniony, a przede wszystkim z naruszeniem zasady proporcjonalności, wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, co doprowadziło do ograniczenia prawa własności skarżącego w sposób sprzeczny z tym przepisem Konstytucji, z powodu braku wyważenia interesu publicznego w odniesieniu do interesu prywatnego.

b) art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastsowanie i pominięcie w zaskarżonym wyroku faktu doprowadzenia przez zaskarżoną uchwałę Rady Gminy w Jordanowie do ograniczenia prawa własności skarżącego kosztem ochrony interesu prywatnego innej jednostki i doprowadzenia .do zagospodarowania terenu jednej jednostki (właściciela działek nr C/1, E, F, G, H/2) w ramach miejscowego planu z naruszeniem interesu osób trzecich oraz nieprzyznania skarżącemu ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób;

2. Naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 P.p.s.a w związku z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w części oddalającej skargę skarżącego oraz przekazanie sprawy w tej części do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w części oddalającej skargę skarżącego i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Jordanów z dnia 29 kwietnia 2014 r., nr XXXI/264/2014 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Jordanów dla Sołectwa Wysoka w części zaskarżonej, tj. dotyczącej zamieszczenia ciągów pieszo-jezdnych nr 43.KDX oraz 41.KDX, oraz dotyczącej przeznaczenia usługowo-produkcyjnego działek nr C/1, E, F, G i H/2, a także o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

B. B. wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 190 i 153 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie w niniejszej sprawie wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1757/15 i wskazań co do dalszego postępowania w szczególności w zakresie konieczności ustalenia interesu publicznego przemawiającego za przeznaczeniem działki skarżącej pod zieleń urządzoną (4. ZP) oraz za wprowadzeniem związanych z tym ograniczeń, nakazów i zakazów oraz w zakresie konieczności przeanalizowania, czy Rada Gminy w dostatecznym stopniu uwzględniła legalnie istniejącego na tym terenie zagospodarowanie;

b) art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu sprawy niezgodnie z rzeczywistym, polegające na:

- nieuwzględnieniu przy ustalaniu braku naruszenia uprawnień właścicielskich skarżącej wskutek przeznaczenia w pianie działki nr B pod zieleń urządzoną zapisów § 10 pkt 1) i 2) oraz § 30 ust. 3 i 4 części tekstowej planu, zgodnie z którym (§ 10 pkt 1) tereny oznaczone symbolem 4.ZP stanowią obszary przestrzeni publicznych, na których obowiązuje szereg nakazów wskazanych w § 10 pkt 2) planu oraz obowiązują szczególne warunki ich zagospodarowania oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy, wskazane w § 30 ust. 3 i 4 planu;

- nieuwzględnieniu, iż obszar 4.ZP ma być obszarem powszechnie dostępnym, podczas gdy zgodnie z § 10 pkt 1) planu tereny oznaczone symbolem 4.ZP stanowią obszary przestrzeni publicznych wskazane w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Jordanów przyjętego uchwałą Nr XXXIX/260/2006 Rady Gminy Jordanów z dnia 26 października 2006 r., co skutkowało przyjęciem, iż nie doszło do naruszenia prawa własności Skarżącej;

- przyjęciu, iż przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działki o nr B jako terenu ZP - zieleni urządzonej w żaden sposób nie wpływa negatywnie na sposób wykorzystania nieruchomości przez skarżącą, podczas gdy treść zapisów planu i poprzedzającego go studium wskazuje na ogólnodostępny charakter terenu, a ponadto na szereg ograniczeń, zakazów i nakazów, które przekreślają możliwość prowadzenia na działce skarżącej dotychczasowej działalności;

c) art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. w zw. z § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2006 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587) w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez niestwierdzenie nieważności planu w części dotyczącej terenu 4.ZP, pomimo iż w tym zakresie nie uwzględnia on aktualnego stanu zagospodarowania nieruchomości obejmującej działkę nr B, o czym świadczy choćby fakt, że linia rozgraniczająca przebiega przez środek budynku jednorodzinnego i należącego do skarżącej;

d) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 6) i 7) oraz w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez oddalenie skargi w zakresie dotyczącym terenu 4.ZP w sytuacji, gdy z uwagi aktualny sposób zagospodarowania działki nr B i brak racjonalnego uzasadnienia utworzenia na tym terenie obszaru zieleni urządzonej doszło do nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności skarżącej, a tym samym przekroczenia przez organ gminy granic władztwa planistycznego, a zatem zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności uchwały w tym zakresie;

e) art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 5 w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 20 w zw. z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 45 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż zgodność planu zagospodarowania przestrzennego ze studium jest wystarczającą przesłanką jego ważności, podczas gdy w sytuacji, gdy doszło do nieuzasadnionej interesem publicznym ingerencji w prawo własności, Sąd winien był stwierdzić nieważność planu w zaskarżonym zakresie;

2) naruszenie prawa materialnego, to jest:

a) art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w związku z art. 1 ust. 2 pkt 6) i 7) oraz w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu i przestrzennym z poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na:

- przyjęciu, iż organ planistyczny nie naruszył prawa własności przysługującego skarżącej B. B., podczas gdy ustalając w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na znacznej części działki nr B teren oznaczony symbolem 4.ZP, tj. teren zieleni urządzonej, organ Gminy przekroczył zakres władztwa planistycznego, albowiem w sposób nieuzasadniony i niecelowy, bez racjonalnego i dostatecznego uzasadnienia względami interesu publicznego, ograniczył przysługujące skarżącej prawo własności,

- pozbawieniu skarżącej prawa zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w sytuacji, gdy nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;

b) art. 6 w związku z art. 112 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez nieuprawnione pozbawienie właściciela nieruchomości prawa dochodzenia odszkodowania wskutek przeznaczenia prywatnej własności na cele, które nie są objęte katalogiem celów publicznych;

c) art. 9 ust. 5 w zw. z art. 15 ust. 1 w zw. art. 20 w zw. z art. 27 w 2 art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 45 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez ich błędną wykładnię polegającej na przyjęciu, iż zgodność planu zagospodarowania ze studium zagospodarowania przestrzennego przesądza o jego ważności, podczas gdy jest to przesłanka konieczna ale nie wystarczająca do uznania ustaleń planu za niewadliwe.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne Rada Gminy Jordanów wniosła o ich oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skarg kasacyjnych.

Skarga kasacyjna B. B. ma usprawiedliwione podstawy.

Przed zasadniczymi rozważaniami konieczna jest uwaga, że jakkolwiek B. B. użyła określenia o zaskarżeniu wyroku w całości, to z całokształtu jej skargi kasacyjnej niewątpliwie wynika, że zaskarżyła w całości wyrok oddalający jej skargę.

Sąd pierwszej instancji nie w pełni zrealizował obowiązki wynikające z wykładni prawa dokonanej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1757/15. Wbrew ocenie NSA, nie podjął próby kontroli postanowień Studium w zakresie, w jakim postanowienia te wpłynęły na przepisy planu miejscowego, którą to kontrolę, w wymiarze realnym, według NSA, można podjąć dopiero na etapie zaskarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dalszym ciągu Sąd pierwszej instancji ocenił relację postanowień zaskarżonego planu, w odniesieniu do postanowień studium, jako związanie planu postanowieniami studium. Takie związanie niewątpliwie, w świetle art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1073), ma miejsce. Na takie związanie organ gminy uchwalający plan miejscowy nie może jednak powoływać się, gdy na skutek tego związania dochodzi do naruszenia interesu prawnego jednostki, które to naruszenie wiąże się z niedopuszczalnym przekroczeniem przez gminę granic kompetencji planistycznej. Zarówno w odniesieniu do studium, jak i w przypadku planu miejscowego gmina ma obowiązek uwzględniania m.in. dotychczasowego zagospodarowania terenu (art. 1 ust. 3, art. 10 ust. 1 pkt 1, art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Niezależnie od nieprecyzyjnego zastosowania się do wykładni NSA, co do relacji między studium i planem miejscowym, Sąd pierwszej instancji nie dokonał analizy wszystkich przepisów zaskarżonego planu wskazanych przez NSA. Analiza ta, przeprowadzona w pełnym zakresie może odpowiedzieć na pytanie, czy postanowienia planu w zakresie, w jakim dotyczy on działki nr B, nie świadczą o przekroczeniu przez Gminę kompetencji planistycznej, a w konsekwencji, czy doszło do naruszenia art. 1 ust. 1 pkt 6 i 7, art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd pierwszej instancji, bez podania przyczyn, nie poddał analizie wskazanych przez NSA przepisów § 10 pkt 1 i 2 zaskarżonego planu.

Odnosząc się do przepisów § 30 ust. 3 i 4 planu, Sąd skonstatował, że już w poprzednim planie część działki nr B była przeznaczona pod zabudowę, a część pod zieleń parkową. Sąd nie wskazał jednak jaki był, w obu tych aktach planistycznych, zakres terenu przeznaczonego pod zabudowę, a jaka część była i jest przeznaczona pod zieleń (odpowiednio: parkową, urządzoną). Należy zaś pamiętać, że w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydanej na podstawie poprzedniej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w którym był obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy (zgodnej z planem), ustalono warunki zabudowy dla wybudowanego następnie, na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, budynku. Objęcie części działki przeznaczeniem pod zieleń, w miejscu poprzednio przeznaczonym pod zabudowę, nie świadczy, wbrew wywodowi Sądu pierwszej instancji, o kontynuacji przeznaczenia terenu na działce B.

Rozważenia wymagają konsekwencje takiego unormowania. Sąd przytoczył przepis § 7 ust. 4 planu, z którego wynika prawo do zachowania istniejącej zabudowy. Nie poddał jednak analizie sformułowanego w tym przepisie warunku, według którego, prawo zachowania istniejącej zabudowy, łącznie z prawem m.in. do przebudowy, rozbudowy, nadbudowy, rozbiórki i odbudowy, następuje pod warunkiem zachowania zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów określonych w ustaleniach szczegółowych dla terenów. Pamiętać zaś trzeba, że w myśl § 30 ust. 1 i ust. 2 oraz ust. 3 pkt 1 planu, dla terenu 4.ZP ustala się przeznaczenie podstawowe w postaci zieleni urządzonej, bez zabudowy. Również przywołany przez Sąd pierwszej instancji przepis § 7 ust. 3 dopuszczający na całym obszarze planu szeregu obiektów i urządzeń powinien zostać odczytany, jak zresztą wynika z § 7 ust. 3 in fine, łącznie z ustaleniami szczegółowymi dla poszczególnych terenów. W tym przypadku takiego łącznego rozważenia wymaga przepis § 30 ust. 3 pkt 1 i 2 planu, ustanawiający szczególne warunki zagospodarowania terenów (w tym 4.ZP) oraz ograniczenia w ich użytkowaniu.

Wracając do nierozważonych, wbrew stanowisku NSA, przepisów § 10 pkt 1 i 2 planu, stwierdzić należy, że powołane wyżej inne przepisy tego planu nie wyłączają zastosowania wobec części działki objętej przeznaczeniem pod zieleń urządzoną 4.ZP, nakazów zawartych w przepisach § 10 pkt 2 lit. a-d. Jest oczywiste, że chociażby nakaz sukcesywnego przekształcania i eliminowania obiektów, których bryły, dachy i detale dysharmonizują ład przestrzenny, ze szczególnym uwzględnieniem poprawy stanu technicznego i wystroju architektonicznego budynków (§ 10 pkt 2 lit. a), odnosi się do istniejącej zabudowy. Konieczne jest więc rozważenie sytuacji prawnej skarżącej, spowodowanej uchwaleniem zmian obejmujących działkę nr B, również w kontekście nakazów ustanowionych w § 10 pkt 2 lit. a-d.

Należy zatem uznać, że trafny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 190 P.p.s.a. W konsekwencji zasadny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zakresie przedstawienia stanu sprawy. Od razu warto skonstatować, że w procesie kontroli aktu prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustalenia w zakresie treści badanych norm planistycznych (zarówno zawartych w części graficznej jak i w części pisemnej planu), mają nie tyle charakter ustalenia okoliczności faktycznych (jak to przedstawiono w kasacji), ile ustalenia rzeczywistej treści tych norm. W niniejszej sprawie w sposób niewystarczający Sąd pierwszej instancji przedstawił zasięg obszaru objętego szczegółowymi zapisami poprzedniego i obecnie obowiązującego planu, w odniesieniu do działki nr B. Proces takiego ustalania odbywa się, w odniesieniu do uchwały o zmianie planu miejscowego, w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Próbę zakwestionowania tych ustaleń można zatem oprzeć z powołaniem się na art. 141 § 4 P.p.s.a. w zakresie przedstawienia stanu sprawy.

Wpływ tych norm na sytuację prawną skarżącej jest możliwy do ustalenia dopiero w razie prawidłowego odczytania zapisów planu i zakresu dokonanej zmiany. Uchybienie procesowe polegające na nieprecyzyjnym przedstawieniu obszaru objętego zmianą planu (w tym przypadku brak wyraźnego ustalenie, czy doszło do zwiększenia obszaru działki nr B przeznaczonego pod zieleń urządzoną), mogło więc mieć wpływ na wynik sprawy.

Zajęcie stanowiska co do zarzutów materialnych skargi kasacyjnej B. B., jak wynika z powyższych rozważań, będzie możliwe po usunięciu uchybień procesowych do których doszło trakcie kontroli sądowej.

Skarga kasacyjna M. W. nie zasługuje na uwzględnienie.

Skuteczność zarzutu procesowego zgłoszonego w tej skardze kasacyjnej jest uzależniona od zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego. Zarzut naruszenia art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie, mimo uchybień materialnych wskazanych w pkt 1 lit. a i b skargi kasacyjnej, w istocie stanowi tylko procesowy aspekt spornego zagadnienia materialnoprawnego.

Odniesienie się do zarzutów materialnych poprzedzić należy uwagą, że w odniesieniu do tego samego planu miejscowego pozostaje w obrocie prawnym stanowisko WSA w Krakowie, zawarte w prawomocnej części wyroku z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1628/14. Sąd najpierw wyraził wątpliwość co do możliwości wyznaczenia w planie miejscowym szlaku pieszo-jezdnego, oznaczonego symbolem KDX. Wskazał, że w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w załączniku nr 1 brak oznaczenia KDX. Dopuszczalne rozporządzeniem oznaczenia dróg to KD (drogi publiczne) i KDW (drogi wewnętrzne). Sąd uznał jednak, że skoro rozporządzenie nie zawiera zapisów, które w sposób kategoryczny zabraniałyby wyznaczania innych obszarów i stosowania innych oznaczeń, to jest to co prawda uchybienie, ale jeżeli nie wpływa w sposób nieuzasadniony na treść wykonywania prawa własności (nie stanowi nadużycia władztwa planistycznego, jak to miało miejsce w stosunku do obszaru 88.KDX), to brak podstaw do stwierdzenia nieważności planu w tym zakresie.

Wypowiedź ta nie stanowi orzeczenia oddalającego skargę, w rozumieniu art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, na niezaskarżoną w sprawie II SA/Kr 1628/14 część obszaru objętego planem. Jest to stanowisko wiążące, z mocy art. 170 P.p.s.a., z uwagi na tożsamość zagadnienia prawnego, polegającego na tym, czy dopuszczalne było wyznaczenie, w planie miejscowym dla Sołectwa Wysoka, ciągów pieszo-jezdnych i oznaczenie ich symbolem KDX.

O tym, że chodzi obszar niezaskarżony poprzednio świadczy treść wniosków i zarzutów skargi B. B. w sprawie II SA/Kr 1628/14. Zaskarżyła uchwałę w całości z uwagi na zarzuty naruszenia procedury planistycznej. Zarzuty merytoryczne odnosiły się do przepisów planu naruszających jej interes prawny, a więc do ciągu pieszo-jezdnego 88.KDX oraz objęcia części działki nr B przeznaczeniem 4.ZP – tereny zieleni urządzonej. Oddalenie skargi w pozostałym zakresie odnosiło się więc do przepisów normujących tryb uchwalenia planu miejscowego oraz unormowań dotykających działki nr B, w zakresie przeznaczenia części tej działki na tereny zieleni urządzonej. Innego stanowiska nie można formułować także w świetle uzasadnienia wyroku NSA z dnia 14 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1757/15.

W rezultacie, abstrahując od proceduralnej możliwości wydania przez WSA w Krakowie w sprawie II SA/Kr 1628/14 orzeczenia wobec część obszaru objętego planem, a niezaskarżonego przez skarżącą B. B., odnotować należy, że WSA nie stwierdził wówczas nieważności przepisów dotyczących przeznaczenia ternu objętego następnie skargą M. W.

Istota sporu sprowadza się zatem do tego, czy w odniesieniu do obszaru objętego planem, w stosunku do którego ustanowiono ciąg pieszo-jezdny 41KDX przebiegający skrajem wschodniej granicy działki C należącej do skarżącego oraz ciąg pieszo-jezdny 43KDX przebiegający przez wschodni skrawek działek nr C i C/2, należących do skarżącego, doszło do przekroczenia granic kompetencji planistycznej gminy.

Od razu wskazać trzeba, że z uwagi na tytuł własności tych działek należący do skarżącego oraz ograniczenia związane z ustanowieniem ciągów, wskazane przepisy naruszają interes prawny skarżącego.

Nie doszło natomiast do przekroczenia granic władztwa planistycznego, przysługującego gminie z mocy art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak zauważył Sąd pierwszej instancji, zaplanowanie ciągów pieszo-jezdnych stanowi element układu komunikacyjnego. Przekonujące są rozważania Sądu pierwszej instancji w tym zakresie, także z uwagi na potrzebę zapewnienia dostępu do drogi publicznej, poprzez drogi wewnętrzne do wszystkich działek w obszarze oznaczonych symbolem 6.MN.U. Nie doszło do naruszenia zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ograniczenie skarżącego w korzystaniu z nieruchomości nastąpiło w wymiarze jak najmniej obciążającym uprawnienia właścicielskie. O braku dowolności świadczy dążenie planisty do jak najmniejszego oddziaływania ciągów na działki nr C i C/2. Nadto, ustalenia planu w tym zakresie są skumulowane z istniejącą linią elektroenergetyczną. Ciąg pieszo-jezdny 41KDX został tak zaplanowany aby w jak najmniejszym stopniu naruszyć istniejące zagospodarowanie działki nr C.

W związku z zarzutami naruszenia praw właścicielskich zagwarantowanych w Konstytucji warto przypomnieć ugruntowane stanowisko, według którego, ochrona własności, czy prawa użytkowania wieczystego, nie może być rozumiana krańcowo, tzn. w ten sposób, że każda ingerencja w sferę tych praw stanowi naruszenie Konstytucji. Konstytucja chroni różne dobra, zarówno związane z interesem indywidualnym obywateli, jak i potrzebami całego społeczeństwa. Stosownie do okoliczności zachodzi nieraz potrzeba dania pierwszeństwa jednemu dobru przed drugim. Planowanie przestrzenne z reguły powoduje konflikt różnych wartości i interesów (patrz: wyrok NSA z dnia 18 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 478/16). Wbrew tezie skarżącego, ustanowienie spornych ciągów pieszo-jezdnych nie nastąpiło jedynie w interesie prywatnym. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał na publicznoprawną genezę zakwestionowanego unormowania.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w zakresie skargi kasacyjnej wniesionej przez B. B. i przekazał sprawę w tym zakresie od ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Koszty postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącej B. B. zostały zasądzone na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.

Na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną M. W. Koszty postępowania kasacyjnego od M. W. na rzecz organu zasądzono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.