Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 60/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 50, art. 51, art. 71 ust. 2 i ust. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor sądowy Brygida Myszyńska – Guziur po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 marca 2024 r. sprawy ze sprzeciwu Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w L. od decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 27 grudnia 2023 r., znak: ZOA-XXI.7721.8.2020 w przedmiocie wstrzymania użytkowania części budynku oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Własnościowa Spółdzielnia Mieszkaniowa "N." w L. (dalej jako "strona", "Spółdzielnia"), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie sprzeciw od decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 27 grudnia 2023 r. w przedmiocie wstrzymania użytkowania części budynku.

Zaskarżoną do Sądu decyzją Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również jako "WINB"), po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublin (dalej jako: "PINB") z dnia 27 lipca 2023 r. nakazującą:

wstrzymanie właścicielowi: A. M. - użytkowania części budynku wielorodzinnego mieszkalno-usługowego - lokalu Nr [...] wykorzystywanego, jako zakład fryzjerski, przy ul. J. w L.

nakładającej na osoby wskazane w pkt 1 obowiązek wykonania niżej wymienionych robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, w terminie do 30 listopada 2023 r.:

obniżenie progu wejściowego poniżej 0,02 m;

powiększenie otworów wentylacyjnych w drzwiach do pomieszczeń: łazienki i pomieszczenia w.c. do 0,022 m2;

zamontowanie samoczynnie załączającej się oprawy oświetlenia awaryjnego.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że budynek mieszkalno-usługowy zlokalizowany przy ul. J. w L. został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 15 grudnia 1998 r. znak: BUA.III.7351/M-l 17/96/314/98. Zgodnie z pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym będącym załącznikiem do pozwolenia na budowę z dnia 15 grudnia 1998 r. pomieszczenie piwniczne oznaczone nr [...] występuje jako pomieszczenie techniczno-socjalne (w opisie projektu budowlanego jako pomieszczenie techniczne gospodarcze i ogólnego użytku o powierzchni 69,3 m2). W 1999 r. wprowadzono zmiany w przyziemiu budynku. Powyższe pomieszczenia techniczno-socjalne zostały przeprojektowane na warsztat konserwatorski dla Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "K." w L. Zaprojektowano wejście do pomieszczeń o szerokości 2,49 m i wysokości 2,20 m oraz przesunięto otwór w ścianie wewnętrznej, a w ścianach zewnętrznych zlokalizowano dwa okna o szerokości 1,80 m i wysokości 0,90 m. Następnie A. M. w dniu 5 sierpnia 2009 r. nabył spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu użytkowego oznaczonego nr [...] o powierzchni użytkowej 69,30 m2, w budynku należącym do Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej "N." w L. W okresie od sierpnia 2009 r. do stycznia 2010 r. A. M. wykonał roboty budowlane, polegające na wstawieniu okna i drzwi wejściowych w ścianie elewacyjnej budynku mieszkalno-usługowego wielorodzinnego, montażu klimatyzatora na elewacji tego budynku, budowie nowej instalacji elektrycznej w lokalu nr [...] oraz pogłębieniu lokalu i od tego czasu ww. lokal oznaczony nr [...] jest użytkowany jako lokal fryzjersko-kosmetyczny.

W okresie od daty zakończenia budowy budynku mieszkalno- usługowego przy ul. J. w L. oraz od czasu uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia 28 września 2000 r. znak: AAB.III.4.7355/346/2000, nie odnotowano wpływu wniosku o zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń technicznych (oznaczonych jako lokal nr [...]) znajdujących się w tym budynku. Zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń techniczno-socjalnych (w opisie projektu budowlanego jako pomieszczenia techniczne gospodarcze i ogólnego użytku o powierzchni 69,3 m2), na lokal fryzjersko-kosmetyczny polegająca na ingerencji w ścianę zewnętrzną budynku usługowo-mieszkalnego wielorodzinnego (wykucie otworu okiennego i drzwiowego czy montaż klimatyzatora na elewacji tego budynku), wykonaniu nowej instalacji elektrycznej w przedmiotowym lokalu oraz pogłębieniu tego lokalu, nastąpiło samowolnie, bez zgody organu architektoniczno-budowlanego.

Brak zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie przegród zewnętrznych wielorodzinnego budynku mieszkalno-usługowego, potwierdzony pismem Urzędu Miasta Lublin z dnia 5 stycznia 2022 r. znak: AB-OR.III.6727.300.2021 oznacza, że inwestor dopuścił się samowoli budowlanej, o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ww. nowelizacji tj. 19 września 2020 r. – dalej jako "P.b.").

W związku z powyższym Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego decyzją z dnia 16 maja 2023 r. znak: ZOA-XXI.7721.8.2020 uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublin z dnia 20 lutego 2023 r. znak: PNB.IO.III.5161.1.2022 umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych i zmiany sposobu użytkowania lokalu Nr [...] w ww. budynku mieszkalno-usługowym i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wydanym w przedmiotowej sprawie prawomocnym wyroku z dnia 1 września 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 559/21 stwierdził, że: "przekształcenie pomieszczeń technicznych (warsztatu konserwatorskiego) na lokal do świadczenia usług fryzjersko- kosmetycznych fundamentalnie zmienia warunki bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne. Jest to nic innego jak zmiana sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. Skoro bezsprzecznie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania lokalu, wymaga to weryfikacji zgodności tej zmiany z wymogami zarówno formalnymi (pozwolenie lub zgłoszenie), jak i materialnymi (m.in. zgodność z planem miejscowym, z warunkami technicznymi) (...)".

W toku ponownie prowadzonego postępowania PINB w dniu 20 czerwca 2023 r. przeprowadził kontrolę na przedmiotowym obiekcie. W trakcie kontroli ustalono, że przedmiotowy lokal oznaczony nr [...] składa się z siedmiu pomieszczeń: pomieszczenia ze stanowiskami fryzjerskimi, pomieszczenia magazynowego, pomieszczenia z łóżkiem pomieszczenia socjalnego, łazienki, pomieszczenia w.c. oraz pomieszczenia komunikacji wewnętrznej. Pomieszczenie usług fryzjerskich o wysokości 2,57 m i powierzchni 46,7 m2 oddzielone jest od pozostałych pomieszczeń korytarzem, gdzie różnica poziomów wynosi 0,26 m. W ciągu komunikacyjnym łączącym obie części zlokalizowane są dwa stopnie schodowe służące do przejścia na poziom korytarza z części usług fryzjerskich, pozostała część pomieszczeń posiada wysokość 2,40 m. W trakcie kontroli nie stwierdzono prowadzenia robót budowlanych.

Mając na uwadze samowolną zmianę przez A. M. sposobu użytkowania pomieszczeń techniczno-socjalnych na salon fryzjerski oraz odstępstwa od przepisów technicznych i higieniczno-sanitarnych dotyczących wysokości pomieszczeń usług fryzjerskich i zaplecza socjalnego, organ I instancji wydał, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 50 ust 1 pkt 1 P.b., decyzję z dnia 27 lipca 2023 r. znak: PNB.IO.III.5161.1.2022.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się Spółdzielnia, która w odwołaniu i jego uzupełnieniu wniosła o wykreślenie w pkt 1 decyzji słowa "właściciel", gdyż zdaniem strony A. M. nie jest właścicielem oraz słów "w lokalu Nr [...]" bowiem brak jest lokalu nr [...] w wykazie lokali w księdze wieczystej KW [...], są to "pomieszczenia techniczne gospodarcze i ogólnego użytku". Ponadto strona zarzuca, że organ I instancji zaniechał prowadzenia postępowania z wniosku strony, lecz wszczął nowe postępowanie z urzędu, co pozbawia stronę możliwości wpływu na rozporządzanie swoim wnioskiem. Strona podniosła także, że organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję zastosował obecne przepisy prawa zamiast stanu na dzień 18 września 2020 r (Dz. U. 2020 poz. 1333). Strony zarzuciła, że ustalenia faktyczne dokonane podczas oględzin przeprowadzonych odbyły się bez jej udziału (niedopuszczenie strony do oględzin) oraz podniosła brak profesjonalizmu pracowników PINB podczas czynności kontrolnych oraz nieuwzględnienie wniosku o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Ponadto zdaniem strony organ I instancji nie wyjaśnił, a nawet nie podjął próby ustalenia w jakim zakresie A. M. dopuścił się samowoli budowlanej.

Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie WINB wskazał, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy Prawa budowlanego obowiązujące przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r poz. 471) tj. do 19 września 2020 r. oraz wyjaśnił, że A. M. przysługuje prawo własności do spornego lokalu.

WINB zgodził się natomiast ze stanowiskiem strony, że organ instancji nie ustalił w sposób bezsporny, w jakim zakresie A. M. odpowiada za samowolną zmianę sposobu użytkowania ww. pomieszczeń techniczno-socjalnych (w opisie projektu budowlanego jako pomieszczenie techniczne gospodarcze i ogólnego użytku o powierzchni 69,3 m2), na lokal usługowy fryzjersko-kosmetyczny (oznaczony nr [...]). Zwrócił uwagę, że Spółdzielnia wskazuje na wstawienie przez A. M. okien i drzwi wejściowych w ścianie elewacyjnej budynku, montaż klimatyzatora na elewacji budynku, wykonanie nowej instalacji elektrycznej w budynku oraz pogłębienie lokalu, natomiast A. M. twierdzi, że od momentu zakupu w 2009 r. spornego lokalu dokonał jedynie wymiany drzwi wewnętrznych oraz okien i drzwi wejściowych. WINB wskazał na oświadczenie A. K. mieszkanki ul. J. w L., z którego wynika, że A. M. nie tylko samowolnie dokonał wymiany okna i drzwi, montażu klimatyzatora na elewacji budynku, wykonał nową instalację elektryczną w lokalu oraz pogłębił lokal, ale także wykuł otwór drzwiowy w ścianie elewacyjnej przedmiotowego budynku, co zdaniem organu odwoławczego wymaga wyjaśnienia.

Przytaczając treść art. 71 ust. 6 P.b. (w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ww. nowelizacji), WINB wyjaśnił, że gdy zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części następuje bez wykonania jakichkolwiek robót budowlanych, lub gdy ta zmiana wymaga wykonania robót budowlanych objętych jedynie obowiązkiem zgłoszenia, postępowanie naprawcze należy prowadzić zgodnie z art. 71 ust. 2 i ust. 6 pkt 2 P.b. Natomiast, gdy zmiana sposobu użytkowania wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51 P.b.

Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie odniósł się do wykonanych robót budowlanych podczas zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń technicznych na warsztat konserwatorski ani nie wykazał dostatecznie jakie roboty budowlane wykonał A. M. po nabyciu przedmiotowego lokalu oraz które z wykonanych robót budowlanych wymagały zgłoszenia, a które uzyskania pozwolenia na budowę, co pozwoliłoby zastosować właściwe przepisy do rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem WINB organ I instancji nie wykazał, że zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń techniczno- socjalnych na warsztat konserwatorski, a następnie na lokal usługowy fryzjersko-kosmetyczny, nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Również w ocenie WINB nie można uznać stwierdzenia organu I instancji, że warsztat konserwatorski to był lokal usługowy, zmienił się tylko charakter prowadzonej w nim działalności i dlatego odstąpiono od analizy zgodności z planem przedmiotowej zmiany sposobu użytkowania.

Organ odwoławczy wskazał również, że zgodnie z art. 50 ust. 1 P.b. (w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ww. nowelizacji), w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, lub

w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

w sposób istotnie odbiegający o ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Jeżeli roboty zostały już wykonane nie wydaje się postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ może, bez postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, nałożyć obowiązki z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, na co wskazuje art. 51 ust 7 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ww. nowelizacji).

WINB podkreślił, że art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. (w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ww. nowelizacji) nie przewidywał wstrzymania robót budowlanych przed nałożeniem na A. M. określonych w decyzji obowiązków, co organ I instancji błędnie uczynił.

Co do kwestii wszczęcia przez organ I instancji postępowania z urzędu organ odwoławczy wyjaśnił, że po wyłączeniu PINB miasta Lublin od udziału w postępowaniu administracyjnym w przedmiotowej sprawie i wyznaczeniu do jej prowadzenia PINB w Lublinie, a następnie po powtórnym przekazaniu przedmiotowej sprawy do PINB miasta Lublin, PINB miasta Lublin nieprawidłowo zawiadomił strony ww. postępowania administracyjnego o "wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu", zamiast zawiadomić strony, że kontynuuje ww. postępowanie administracyjne.

WINB uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Także uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia w ocenie organu odwoławczego jest wadliwe, sporządzone z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją w sprzeciwie do tut. Sądu Spółdzielnia wskazała, że wydane rozstrzygnięcie przez organ I instancji w decyzji z dnia 27 lipca 2023 r. znak PNB.IO.III.5161.1.2022 w zakresie nakazania wstrzymania A. M. użytkowania części budynku wielolokalowego mieszkalno-usługowego wykorzystywanego jako zakład fryzjerski przy ul J. w L. jest prawidłowe i zgodne z dyspozycją art.71 a ust. 1 pkt 1 P.b., który to wyraźnie wskazuje na obowiązek wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budo walnego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia. Zdaniem strony organ nie posiada luzu decyzyjnego w tym zakresie, a ponadto w świetle pkt 2 przywołanego artykułu, zobowiązany jest do nałożenia obowiązku przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust.2 ustawy.

Strona podniosła, że A. M. dokonał samowoli budowlanej zarówno w zakresie wykonania bez wymaganych zezwoleń robót budowlanych, wymagających pozwolenia na budowę (pogłębienie lokalu, wstawienie okien i drzwi w ścianie elewacyjnej) jak i samowoli budowlanej polegającej na zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń gospodarczych, technicznych bez wymaganego zgłoszenia. W ocenie strony organ winien przestrzegać odpowiednich reżimów ustawowych co do każdej z wyżej wymienionych samowoli. Zdaniem strony dotąd organy zarówno pierwszej jak i drugiej instancji dokonują nieuzasadnionej próby połączenia obu w/w trybów co powoduje błędną interpretację i sprzyja przewlekłości postępowania, które trwa od 4 lipca 2011 r.( prawie 13 lat), a organ pierwszej instancji nawet nie ustalił dotychczas, jakie roboty budowlane zostały wykonane bez wymaganych zezwoleń.

Strona nie zgodziła się z używaniem przez organy nazwą "lokal nr [...]", gdyż jak wynika z informacji udzielonej przez Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L. za pismem z dnia 05.01.2024 r. znak AB-OR-III.6727.224.2023 "pomieszczenia techniczne oraz gospodarcze nie posiadają statusu samodzielnych lokali w świetle ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2021 r. poz. 1048)". Zatem zdaniem strony jest czymś niezrozumiałym, że pomieszczenia niestanowiące lokali w rozumieniu prawa budowlanego, są traktowane przez organy obu instancji jako lokale w procedurze przewidzianej w art. 2 ust. 1-6 ustawy o własności lokali.

W uzupełnieniu sprzeciwu strona podniosła, że uchylenie przez organ II instancji decyzji w szczególności w zakresie pkt 1 jest w opozycji do art.71a ust. 1 pkt 1 P.b. Zdaniem strony skoro bezspornie doszło do zamiany sposobu użytkowania pomieszczeń to obligatoryjne jest nałożenie obowiązku wstrzymania użytkowania, co PINB zasadnie orzekł.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw okazał się niezasadny.

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r., poz. 1634, dalej jako: "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw (sprzeciw od decyzji). Zgodnie z art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Analiza przepisów działu III i rozdziału 3a p.p.s.a. wskazuje, że wprowadzenie instytucji sprzeciwu do procedury sądowoadministracyjnej miało na celu uproszczenie postępowania przed sądami administracyjnymi i przyspieszenie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (tzw. decyzji kasacyjnych).

Zgodnie z niebudzącym wątpliwości brzmieniem art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której stanowi art. 138 § 2 k.p.a. (por. m. in. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 2345/21, wyrok NSA z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 959/21). Oznacza to, że sąd ocenia jedynie, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Taką wykładnię przepisu wspiera również art. 151a § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a.

Decyzja kasacyjna wydana w tym trybie jest rozstrzygnięciem procesowym, nie kształtuje stosunku materialnoprawnego i stanowi przeszkodę do jego kształtowania, gdyż następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Stwierdzenie braku istotnych ustaleń faktycznych uniemożliwia akt subsumpcji do konkretnego przepisu prawa materialnego określającego prawa i obowiązki stron postępowania (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. I OSK 707/18 i cytowane tam orzecznictwo).

W konsekwencji powyższych rozważań należy stwierdzić, że sąd dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i co do zasady nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia. Należy zauważyć, że to skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowej wykładni i zastosowania przez organ zarówno prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Co do zasady sąd rozpoznając sprzeciw nie dokonuje wykładni prawa materialnego.

Wymaga podkreślenia, że art. 64e p.p.s.a. w sposób istotny zawęża zakres kontroli sądowoadministracyjnej, sprowadzając ją jedynie do badania przesłanek warunkujących wydanie decyzji zgodnie z art. 138 k.p.a. (por. wyrok z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 509/19). Skoro Sąd bada wyłącznie czy zaszły podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, to może ona zostać uchylona tylko wówczas, gdy nie istniały podstawy do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw jest środkiem zaskarżenia skierowanym ściśle przeciwko uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania.

W ocenie Sądu zaskarżona sprzeciwem decyzja kasatoryjna wydana przez Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. Mając na uwadze, że zastosowanie wskazanego przepisu uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi – po pierwsze ustaleniem czy doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji i drugą sprowadzającą się do tego, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie – stwierdzić należy, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy, organ odwoławczy wskazał w czym upatruje istotnej dla rozstrzygnięcia wadliwości decyzji organu pierwszej instancji.

Należy zwrócić uwagę, że decyzja kasacyjna jest wydawana wówczas, gdy organ pierwszej instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające jest niewystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ art. 136 k.p.a., tj. przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 943/09, z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2219/15, z dnia 19 września 2017 r. sygn. akt I OSK 517/17, z dnia 7 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 301/17). Zatem przesłanki wydania decyzji kasacyjnej zachodzą wówczas, gdy organ odwoławczy ma wątpliwości co do stanu faktycznego i stwierdza potrzebę przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z taką sytuacja mamy do czynienia w niniejszej sprawie . Organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego, niemniej jednak, na podstawie art. 136 k.p.a., może uzupełnić materiał dowodowy w niezbędnym zakresie.

Podkreślenia też wymaga, że o ile skarga - w myśl art. 134 p.p.s.a. i art. 145 p.p.s.a. - otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz norm o charakterze proceduralnym, to jest art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową tylko do oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym więc również w postępowaniu kasacyjnym nie podlegają weryfikacji zarzuty, dotyczące zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego oraz przepisów procesowych - w zakresie wiążącym się z merytorycznym rozpoznaniem przedmiotowej sprawy administracyjnej. Podkreślić należy, że szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest bowiem możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu dla wszystkich stron uczestniczących w danym postępowaniu administracyjnym oraz zrealizowana jest pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego.

Przedmiotem kontroli Sądu jest wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzja Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 27 grudnia 2023 r. o uchyleniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublin z dnia 27 lipca 2023 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że PINB nie ustalił w sposób w jakim zakresie A. M. odpowiada za samowolną zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń techniczno-socjalnych na lokal usługowy fryzjersko-kosmetyczny. Ponadto stwierdzono brak odniesienia się do wykonanych robót budowlanych podczas zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń technicznych na warsztat konserwatorski. Zdaniem WINB w postępowaniu nie zostało wyjaśnione, które z wykonanych robót budowlanych wymagały zgłoszenia, a które uzyskania pozwolenia na budowę, co ma wpływ na zastosowanie odpowiedniego rodzaju postępowania i wydania na podstawie właściwych przepisów rozstrzygnięcia sprawy.

Jak słusznie zwrócił uwagę WINB w przypadku gdy zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części następuje bez wykonania jakichkolwiek robót budowlanych, lub gdy ta zmiana wymaga wykonania robót budowlanych objętych jedynie obowiązkiem zgłoszenia, postępowanie naprawcze należy prowadzić zgodnie z art. 71 ust. 2 i ust. 6 pkt 2 P.b. Natomiast, gdy zmiana sposobu użytkowania wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51 P.b.

Ponadto WINB stwierdził, że organ I instancji nie wykazał, że zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń techniczno-socjalnych na warsztat konserwatorski, a następnie na lokal usługowy fryzjersko-kosmetyczny, nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając powyższe na względzie zdaniem Sądu organ odwoławczy zasadnie uznał, że organ I instancji nie ustalił w sposób właściwy stanu faktycznego sprawy. Należy bowiem dostrzec, że postępowanie PINB nie zostało przeprowadzone wnikliwie, z zachowaniem przepisów prawa materialnego oraz reguł postępowania określonych w przepisach k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano zakres okoliczności koniecznych do wyjaśnienia, które mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W szczególności dotyczy to wnikliwego ustalenia w jakim zakresie A. M. dokonał samowolnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń techniczno – socjalnych na lokal usługowy fryzjersko – kosmetyczny. Kluczowym jest ustalenie jakie prace zostały faktycznie wykonane i które z nich wymagały jedynie zgłoszenia, a które uzyskania pozwolenia na budowę. Badając - w świetle wskazanych na wstępie kryteriów - zasadność wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej, Sąd stoi na stanowisku, że ocena dokonana przez WINB jest prawidłowa, a przyjęta interpretacja obowiązujących przepisów uzasadnia wnioski przyjęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zakres koniecznych dla merytorycznego rozstrzygnięcia ustaleń nie mieści się w "uzupełnieniu postępowania dowodowego", objętym dyspozycją art. 136 § 1 k.p.a., ale postępowanie w takim zakresie musi być przeprowadzone w całości przez PINB zgodnie z wiążącą także ten organ oceną prawną i wskazaniami, a nadto przeprowadzenie takiego postępowania po raz pierwszy przez organ odwoławczy stanowiłoby oczywiste naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Mając na uwadze powyższe prawidłowe jest stanowisko WINB, że organ I instancji nie dokonał w sposób należyty zbadania wszystkich okoliczności faktycznych oraz nie uczynił tego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i oficjalności (art. 7 k.p.a.), oraz nie dokonał wszechstronnej ich oceny.

Nie zależnie od powyższego podkreślenia wymaga raz jeszcze, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie są kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoich orzeczeniach wskazywał, że rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2606/20).

Sąd zwraca uwagę, że zakres wyjaśnień i ustaleń związanych z trybem usuwania naruszeń prawa budowlanego uzasadnia ocenę o konieczności ponowienia postępowania przed organem I instancji. W przeciwnym wypadku WINB samodzielnie prowadziłby, postępowanie zamiast organu I instancji. W takiej sytuacji postępowanie wyjaśniające organu odwoławczego nie byłoby jedynie uzupełnieniem dotychczasowego postępowania o dodatkowe dowody (art. 136 k.p.a.), ale prowadziłoby do przeprowadzenia go od nowa, co czyni niemożliwym rozpoznanie sprawy merytorycznie w postępowaniu odwoławczym z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 15 k.p.a. Przeprowadzenie postępowania naprawczego, a w konsekwencji wydanie decyzji przez WINB spowodowałoby, że sprawa nie byłaby dwukrotnie rozpatrywana przez organy administracyjne, co jest niezgodne z tą zasadą.

W związku z zarzutami sprzeciwu Sąd wyjaśnia, że przepis art. 71a ust. 1 P.b. znajdzie zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy dojdzie do samowoli budowlanej, polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia w myśl przepisów art. 71 ust. 2 P.b., a także art. 71 ust. 6 pkt 2 P.b.. Natomiast w sytuacji gdy inwestor wykona razem ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części także roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego na podstawie przepisów art. 50 i 51, a nie art. 71a P.b.. Trzeba bowiem przyjąć, że taka legalizacja robót budowlanych, ze względu na ich wyższy stopień skomplikowania w rozumieniu norm Prawa budowlanego, wyprzedza legalizację samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu w zakresie uregulowanym przepisem art. 71a (por. wyrok NSA z 29.02.2008 r., II OSK 119/07, CBOSA; wyrok WSA w Poznaniu z 15.12.2011 r., II SA/Po 962/11, CBOSA). Należy także zwrócić uwagę, że wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 P.b. może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy są one wykonywane w dacie wydania postanowienia. Jeśli roboty już zostały zrealizowane, to powinien mieć zastosowanie art. 51 ust. 7 P.b. W takiej sytuacji orzeczenie o wstrzymaniu robót budowlanych jest zbędne. W związku z powyższym jak słusznie zwrócił uwagę WINB kluczowe jest jakie prace zostały wykonane przez A. M., bowiem ich odpowiednie zakwalifikowanie czy wymagały jedynie zgłoszenia czy też uzyskania pozwolenia na budowę będzie decydujące jakie przepisy ustawy Prawo budowlane będą miały zastosowanie.

Reasumując, w ocenie Sądu powyższe okoliczności jednoznacznie wskazują, że decyzja kasatoryjna Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego miała w pełni uzasadnione podstawy. Strona w sprzeciwie również wskazała na konieczność wyjaśniania jakie roboty budowlane zostały wykonane bez wymaganych zezwoleń, co oznacza, że w tym zakresie zgodziła się z argumentacją organu odwoławczego. Strona podnosi również szereg wątpliwości co do prawidłowości ustaleń (bądź też interpretacji) poczynionych przez organy nadzoru budowlanego. Te wszystkie wątpliwości mogą być przez nią podnoszone w ramach ponownie toczącego się postępowania przed PINB.

Końcowo także należy zaznaczyć, że zarówno decyzja LWINB, jak też niniejszy wyrok, nie przesądzają ostatecznego sposobu zakończenia sprawy.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., Sąd oddalił sprzeciw.