Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 387/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 2050/18 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 października 2018 r. nr KOC/3625/Ni/18 w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dotacji udzielonej z budżetu miasta oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 września 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 2050/18 oddalił skargę S. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 października 2018 r. nr KOC/3625/Ni/18 w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dotacji.

S. wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Autor skargi kasacyjnej wniósł także o zasądzenie kosztów postepowania kasacyjnego (w tym kosztów nieopłaconych kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu oraz o wyznaczenie rozprawy.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. art. 252 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2023r. poz.1270, dalej: upf) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w przypadku gdy podmiot, któremu udzielono dotacji na realizację zadania publicznego realizuje to zadanie przy wykorzystaniu środków publicznych pochodzących ze środków dwóch podmiotów publicznoprawnych tj. jednostki samorządu terytorialnego oraz środków Skarbu Państwa, łączna wysokość udzielonego dofinansowania przewyższa wysokość, niezbędną dla jego realizacji, a nadto jeden z organów administracji, który udzielił dotacji kwestionuje zasadność wykorzystania tych środków w sytuacji, w której do realizacji zadania publicznego doszło, materialnoprawną podstawą zwrotu dotacji jest art. 252 ust 1 pkt 1 ufp, który stanowi o obowiązku zwrotu dotacji, wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, gdy tymczasem w ocenie skarżącej prawidłową podstawą do żądania zwrotu takiej dotacji jest art. 252 ust 1 pkt 2 ufp, stanowiący o obowiązku zwrotu dotacji pobranej w wysokości-nadmiernej.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżące kasacyjnie stowarzyszenie przedstawiło w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Za podstawę wyroku z 3 września 2019 r., V SA/Wa 2050/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie. S. w W. złożyło ofertę na wsparcie realizacji zadania publicznego pod tytułem "Organizacja integracyjnej imprezy sportowo-rekreacyjnej dla dzieci i młodzieży 18. Warszawska Olimpiada Młodzieży Niepełnosprawnej". Następnie, Stowarzyszenie otrzymało dotację na realizację zadania w wysokości 40.000 złotych. 22 maja 2012 r., pomiędzy Miastem Stołecznym Warszawa a Stowarzyszeniem zawarta została umowa na realizację zadania publicznego, zmieniona aneksem z 1 czerwca 2012 r.

Zgodnie z § 2 ust. 1 umowy termin realizacji zadania obejmował okres od 25 maja 2012 r. do 1 lipca 2012 r., a przeprowadzenie samej integracyjnej imprezy sportowo-rekreacyjnej, zgodnie z załącznikiem nr 3 do umowy, tj. zaktualizowanym harmonogramem realizacji zadania, zaplanowane zostało na 2 czerwca 2012 r. 29 czerwca 2012 r. Stowarzyszenie złożyło w Biurze Sportu i Rekreacji Urzędu m.st. Warszawy sprawozdanie końcowe z wykonania zadania publicznego, zaś 4 września 2012 r. korektę sprawozdania. Stowarzyszenie przedstawiło również dokumenty księgowe (faktury i rachunki). Pomimo wezwania Skarżąca nie uzyskała akceptacji rozliczenia dotacji, nie uzupełniła braków i nie złożyła stosownych wyjaśnień oraz nie poddała się kontroli finansowej dotyczącej wydatkowania środków z dotacji. Decyzją z 21 maja 2018 r. Prezydent m.st. Warszawy zobowiązał Skarżącą do zwrotu udzielonej dotacji w wysokości 40.000 złotych. W związku z niedostarczeniem przez Stowarzyszenie właściwie sporządzonego sprawozdania oraz wymaganych do rozliczenia dotacji dokumentów, uznano przedmiotową dotację za nierozliczoną, a tym samym za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Według art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. Pomimo powołania tej podstawy kasacyjnej w petitum skargi kasacyjnej, kasator nie zarzucił Sądowi I instancji naruszenia przepisów postępowania, co oznacza, że nie kwestionuje stanu faktycznego sprawy.

Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. W ramach tej podstawy kasacyjnej kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 252 ust. 1 pkt 1) ufp "poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w przypadku gdy podmiot, któremu udzielono dotacji na realizację zadania publicznego realizuje to zadanie przy wykorzystaniu środków publicznych pochodzących od dwóch podmiotów publicznoprawnych - tj. jednostki samorządu terytorialnego oraz ze środków Skarbu Państwa, łączna wysokość udzielonego dofinansowania przewyższa wysokość niezbędną do jego realizacji, a nadto jeden z organów administracji, który udzielił dotacji kwestionuje zasadność wykorzystania tych środków w sytuacji, w której do realizacji zadania publicznego doszło, materialnoprawną podstawą zwrotu jest art. 252 ust. 1 pkt 1) ufp, gdy tymczasem prawidłową podstawą żądania zwrotu takiej dotacji jest art. 252 ust. 1 pkt 2 ufp."

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego uzasadni uchylenie zaskarżonej decyzji tylko wtedy, gdy miało to wpływ na wynik sprawy. Przyjmuje się, że brak takiego wpływu wystąpi w sytuacji, gdy nawet przy prawidłowym zastosowaniu prawa materialnego treść decyzji byłaby taka sama. Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie stwierdził naruszenia prawa materialnego, to tym samym nie oceniał, czy takie naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Inaczej mówiąc, Sąd I instancji zaakceptował zastosowanie przez organy administracji publicznej prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego sprawy.

Zgodnie z art. 252 ust. 1 ufp, dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego: wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem; pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Natomiast, według art. 252 ust. 3 i 4 tej ustawy, dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej.

Podstawą prawną decyzji ostatecznej był art. 252 ust. 1 pkt 1) ufp: "Dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami (...)"

W tej sprawie organ administracji publicznej ustalił, że dotacja udzielona z budżetu jednostki samorządu terytorialnego została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, ustalenie to zaakceptował Sąd I instancji prezentując następujące stanowisko: "Powyższy przepis będący podstawą wydania zaskarżonej decyzji nie definiuje "wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem". Jak wskazują komentatorzy w braku definicji "niewłaściwego wykorzystania dotacji" należy odwołać się do pojęcia "wykorzystania dotacji". Art. 251 ust. 4 u.f.p. wskazuje, że wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, albo, w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach. Zgodnie z kolei ze słownikowym rozumieniem termin "przeznaczyć" oznacza "określić z góry cel, któremu ma służyć dana rzecz, przekazać coś dla kogoś, na czyjś użytek, na czyjąś korzyść". "Przeznaczeniem" jest z kolei "praktyczny cel, do którego coś jest przeznaczone, zakwalifikowanie, któremu dana rzecz służy, zastosowanie" (...) W kwestii rozumienia "wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem" wypowiadały się sądy administracyjne, w tym NSA. który stwierdził, że "wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem" należy rozumieć wąsko i polega ono w szczególności na zapłacie ze środków pochodzących z dotacji za inne zadania niż te, na które dotacja była udzielona (...). Kluczowa zatem w niniejszej sprawie była analiza umowy z 22 maja 2012 r. która określała cele wykorzystania dotacji. Zgodnie z § 5 umowy Stowarzyszenie było zobowiązane do prowadzenia wyodrębnionej dokumentacji finansowo-księgowej i ewidencji zadania publicznego, zgodnie z zasadami wynikającymi z ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości oraz przechowania w/w dokumentacji. Dodatkowo Stowarzyszenie zgodnie z § 9 umowy było zobowiązane do przedłożenia sprawozdania końcowego z wykonanego zadania. Zgodnie z akceptowanymi przez Sąd ustaleniami SKO na etapie rozstrzygania był w pełni uprawniony do stwierdzenia, że w sprawie brak jest oryginałów dokumentów księgowych oraz innych dokumentów powiązanych z objętym dotacją zadaniem. Brak jest potwierdzenia wykonania operacji finansowych, w tym potwierdzenia wyciągów bankowych dotyczących przelewów z rachunku stowarzyszenia."

Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 250 ufp, zarząd jednostki samorządu terytorialnego, udzielając dotacji celowej, w tym jednostce sektora finansów publicznych, w przypadku gdy odrębne przepisy lub umowa międzynarodowa nie określają trybu i zasad udzielania lub rozliczania tej dotacji, zawiera umowę, która określa w szczególności: 1) wysokość dotacji, cel lub opis zakresu rzeczowego zadania, na którego realizację są przekazywane środki dotacji; 2) termin wykorzystania dotacji, nie dłuższy niż do dnia 31 grudnia danego roku budżetowego; 3) termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji oraz termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji celowej, z tym że termin ten nie może być dłuższy niż terminy zwrotu określone w niniejszym dziale. Z tej regulacji prawnej wynika, że wysokość dotacji, cel lub opis zakresu rzeczowego zadania są ściśle powiązane z terminem i sposobem rozliczenia udzielonej dotacji. Zapisy umowy w tym przedmiocie są elementem realizacji skonkretyzowanego zadania, umowa między beneficjentem a zarządem jednostki samorządu terytorialnego jest określoną procedurą według której ma zostać zrealizowane zadanie. Beneficjent, jako strona stosunku prawnofinansowego ponosi całość odpowiedzialności prawnej za prawidłowość wykorzystania dotacji. W tych ramach beneficjent ma uwzględnić zapisy ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości według której, jednostki obowiązane są stosować przyjęte zasady (politykę) rachunkowości, rzetelnie i jasno przedstawiając sytuację majątkową i finansową oraz wynik finansowy. Z tych przepisów wynika, że przy rozliczaniu otrzymanej dotacji na beneficjencie ciąży obowiązek wykazania posiadaną dokumentacją, że dotacja została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem; pobrana należnie i nie w nadmiernej wysokości.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.