Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 61/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2012-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.6, art. 7, art. 107 par. 3, art. 156
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 378 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 129 poz 902
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.
article: art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 628
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach.
article: par. 2 ust. 1 pkt 40
journal: Dz.U. 2004 nr 257 poz 2573
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r.w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na  środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na  środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Sędziowie WSA Krzysztof Bogusz WSA Teresa Cisyk Protokolant St. inspektor sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 października 2012 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 14 października 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 lutego 2011 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu, 3) zwraca M. R. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem nadpłaconego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez M. R., reprezentowanego przez pełnomocnika - radcę prawnego A. Ś., jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 14 października 2011 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję własną z dnia 28 lutego 2011 r., nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Starosty Oleskiego z dnia 14 listopada 2006 r., nr [...], o udzieleniu pozwolenia na wprowadzenie gazów i pyłów do powietrza z instalacji zlokalizowanych na terenie zakładu w [...], przy ul. [...].

Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Starosta Oleski decyzją z dnia 14 listopada 2006 r. udzielił M. R., wykonującemu działalność gospodarczą pod nazwą "A", pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z instalacji zlokalizowanych na terenie zakładu w [...], przy ul. [....], na okres do 31 października 2016 r. Organ wyjaśnił, że z uwagi na treść rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie przypadków, w których wprowadzenie gazów i pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia (Dz. U. Nr 283, poz. 2840), zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 22 grudnia 2004 r., w pozwoleniu nie ujęto emisji z kotła typu [...] o mocy cieplnej 0,750 MW, opalanego odpadami poprodukcyjnymi takimi jak drewno, trociny, wióry i ścinki drewna (70%) oraz płyty wiórowe (30%), zaliczanymi do odpadów innych niż niebezpieczne, ponieważ emisja z takiej instalacji nie wymaga pozwolenia. Decyzja ta, wobec jej niezaskarżenia, stała się ostateczna.

Na skutek interwencji członka Zarządu Województwa Opolskiego, który zgłosił niewłaściwość organu wydającego powyższą decyzję, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w dniu 13 stycznia 2011 r. wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji.

W toku postępowania, w piśmie z dnia 19 stycznia 2011 r., M. R. wyjaśnił, że pozostałość produkcyjna wykorzystywana przez zakład nie jest odpadem, gdyż zakład nie pozbywa się jej, nie zamierza się pozbyć, lub nie jest do jej pozbycia się zobowiązany, stąd nie mają zastosowania przepisy o odpadach. Zdaniem strony, Starosta jest więc nadal właściwy do wydania decyzji, z tym że decyzja musi być zaktualizowana poprzez włączenie do niej pozwolenia na emisję substancji z kotłowni opalanej wiórami płyt drewnopochodnych.

Decyzją z dnia 28 lutego 2011 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 1, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., stwierdziło nieważność opisanej wyżej decyzji Starosty Oleskiego z dnia 14 listopada 2006 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, albowiem na terenie zakładu eksploatowano instalację kwalifikowaną jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko jest obowiązkowe, a to oznacza, że uprawniony do wydania decyzji o pozwoleniu na emisję gazów i pyłów do powietrza nie był starosta, lecz wojewoda.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M. R. domagał się uchylenia powyższej decyzji w całości. Zarzucił, że kwestionowane rozstrzygnięcie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz zapoznania strony z materiałem dowodowym zgromadzonym w toku postępowania. Podniósł również, że zaskarżona decyzja uchybia art. 156 § 2 K.p.a. w związku z obowiązującymi w dacie jej wydania przepisami: rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2010 r. w sprawie przypadków, w których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia (Dz. U. Nr 130, poz. 881), § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie standardów emisyjnych z instalacji (Dz. U. Nr 260, poz. 2181) - przez ich niezastosowanie, gdyż decyzja Starosty wywołała nieodwracalne skutki prawne, a z mocy powyższych przepisów winna być utrzymana w obrocie prawnym. Skarżący postawił także zarzut naruszenia art. 156 ust. 1 pkt 2 K.p.a. - przez jego niezastosowanie, wskazując przy tym, że powyższe ogranicza stronę w prawie do dochodzenia odszkodowania od Skarbu Państwa. Poza tym, zdaniem wnioskodawcy, kwestionowana decyzja narusza również przepisy prawa materialnego, w tym: art. 220 Prawa ochrony środowiska oraz przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004 r.; art. 378 ust. 2 Prawa ochrony środowiska oraz § 2 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), zwanego dalej także rozporządzeniem z dnia 9 listopada 2004 r., przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; art. 183 w związku z art. 378 ust. 1 Prawa ochrony środowiska - przez ich niezastosowanie; art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach i rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów - przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Uzasadniając wniosek skarżący podniósł, że nie przeprowadzono właściwego postępowania dowodowego. Poza tym wystąpiła nieodwracalność skutków prawnych rozumianych jako naruszenie praw nabytych w dobrej wierze, jak i nieodwracalność zdarzeń prawnych. W ocenie skarżącego Kolegium nie uwzględniło, że powołane w decyzji przepisy, z których treści wywodzi uzasadnienie decyzji, są już obecnie aktami nieobowiązującymi. Ponadto Kolegium nie rozróżnia materii regulowanej Prawem ochrony środowiska i ustawą o odpadach oraz zawartych w tych aktach definicji. Odnosząc się do stwierdzenia organu, że pozostałości spalane w zakładzie w [...] są, zgodnie z katalogiem odpadów, odpadami o symbolu 03 01 05, skarżący zarzucił, że taka konstatacja stanowi niedozwoloną wykładnią rozszerzającą, bowiem katalog ten nie wymienia płyt MDF jako odpadu, a jest to inny niż płyta wiórowa produkt przemysłu meblarskiego. Natomiast Starosta Oleski przyjął, że spalane części płyt MDF są drewnem. W ocenie skarżącego, mieszczą się one w definicji biomasy, wymienionej w załączniku do w/w rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 2 lipca 2010 r., co oznacza, że w obecnym stanie prawnym ich spalanie jest nadal możliwe bez pozwolenia. Strona powołała się również na dokumenty wskazujące na parametry techniczne płyt wiórowych melaminowych (90% drewna) oraz wyniki badania spalin kotłowni. Dodatkowo, pełnomocniczka skarżącego przedłożyła do akt dokumenty określające substancje zawarte w płytach MDF oraz płytach wiórowych (82% - 88% drewno). Wyjaśniła, że w zakładzie w [...] spalane są części płyt MDF bez pokryć środkami chemicznymi tworzącymi powłoki mebla. Stwierdziła również, że wyłączenie zawarte w treści § 2 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r., dotyczące odpadów z mechanicznej obróbki drewna, ma zastosowanie także do płyty MDF, która jest produktem takiej obróbki. Ponadto, przepis ten winien być interpretowany łącznie z dyrektywą 2000/76/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 grudnia 2000 r. w sprawie spalania odpadów (Dz. U. WE L 332/91 z 28.12.2000 r.), dalej zwaną dyrektywą 2000/76/WE, a konkretnie jej art. 2 ust. 2 lit. a) iv. Końcowo pełnomocniczka postawiła zarzut nieprawidłowej implementacji w/w dyrektywy do nieobowiązującego już rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r.

Rozpatrując ponownie sprawę Kolegium w dniu 14 października 2011 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przede wszystkim zwróciło uwagę na nadzwyczajny charakter niniejszego postępowania, w którym bierze się pod uwagę stan faktyczny i prawny z daty wydania badanej decyzji. Dalej organ przytoczył mające zastosowanie w dniu wydania rozstrzygnięcia z dnia 14 listopada 2006 r. decyzji regulacje prawne, w tym art. 180 pkt 1 i art. 220 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.), zwanego dalej Prawem ochrony środowiska. Wskazał również na § 2 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. i regulację art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.), zgodnie z którym odpady oznaczają każdą substancję lub przedmiot należący do jednej z kategorii, określonych w załączniku nr 1 do ustawy, w tym Q1 - "Pozostałości z produkcji lub konsumpcji, niewymienione w pozostałych kategoriach", których posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć się lub do ich pozbycia się jest obowiązany. Następnie organ wywiódł, że na terenie zakładu przy ul. [...] w [...] w momencie wydania przedmiotowego pozwolenia funkcjonowała instalacja do produkcji mebli, w ramach której eksploatowany był kocioł [...] do celów grzewczych i technologicznych, skonstruowany do spalania odpadów poprodukcyjnych, takich jak "drewno, trociny, wiórki, ścinki drewna, płyt wiórowych", zaliczanych do odpadów innych niż niebezpieczne. W świetle rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. Nr 112, poz. 1206), wydanego na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach, należały one do odpadów innych niż niebezpieczne o kodzie 03 01 05 ("Trociny, wióry, ścinki, drewno, płyta wiórowa i fornir inne niż wymienione w 03 01 04). Jednocześnie organ podkreślił, że wyłączenie przewidziane w § 2 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r. nie obejmuje instalacji spalających odpady z płyt wiórowych, objętych wnioskiem. Skoro więc na terenie zakładu eksploatowano instalację kwalifikowaną jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko jest obowiązkowe, to uprawniony do wydania decyzji o pozwoleniu na emisję gazów i pyłów do powietrza nie był starosta, lecz wojewoda. Tym samym, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. organ obowiązany był do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości. Kolegium nie znalazło podstaw do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 156 § 2 K.p.a. Następnie odniosło się do dalszych zarzutów wniosku podkreślając, że nie do zaakceptowania jest stanowisko skarżącego, zgodnie z którym organ nadzoru przy wydaniu orzeczenia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji winien przyjąć za podstawę późniejsze regulacje prawne (przepisy nieobowiązujące w dacie wydania decyzji podlegającej stwierdzeniu nieważności). Za niezasadny Kolegium uznało zarzut odnośnie postępowania dowodowego, gdyż materiał zgromadzony w postępowaniu prowadzonym przed Starostą Oleskim, zakończonym wydaniem decyzji z dnia 14 listopada 2006 r., pozwolił na jednoznaczną ocenę wszystkich przesłanek warunkujących wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 156 K.p.a. Ponadto strona została powiadomiona o wszczęciu postępowania i uprawnieniach wynikających z art. 10 K.p.a. Kolegium podkreśliło także, że wbrew stawianym zarzutom rozróżnia dwa odrębne akty prawne, natomiast na gruncie ustawy o odpadach, jak i Prawa ochrony środowiska obowiązywała w dacie wydawania decyzji jedna definicja odpadów, określona w art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach, do której odsyłał także art. 3 pkt 12 Prawa ochrony środowiska. Za zbyt daleko idące Kolegium uznało twierdzenie skarżącego o nieprawidłowej implementacji dyrektywy 2000/76/WE w kontekście wyłączenia zawartego w § 2 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r., biorąc pod uwagę zakres przedmiotowy obu regulacji.

Skargę na powyższą decyzję złożył M. R., reprezentowany przez pełnomocniczkę, wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania. Skarżący wniósł również o wstrzymanie wykonania kwestionowanego rozstrzygnięcia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym: art. 2 pkt 2 lit. iv dyrektywy 2000/76/WE i art. 220 ust. 2 Prawa o ochrony środowiska, § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004 r. oraz § 5 ust. 7 pkt 2 lit. e i § 16 ust. 7 pkt 1 lit. e rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie standardów emisyjnych spalin z instalacji - przez ich niezastosowanie; art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach i rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów - przez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie; art. 378 ust. 2 pkt 1 Prawa ochrony środowiska oraz § 2 pkt 40 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. - przez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie. Skarżący postawił również zarzut naruszenia przepisów postępowania, w tym: art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. - przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności stanu faktycznego oraz art. 156 § 2 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. - przez ich niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie. W uzasadnieniu powyższych zarzutów skarżący podniósł, że jako drugie źródło emisji gazów i pyłów związanych ze spalaniem płyt meblowych w zakładzie wykazał kocioł używany do celów grzewczych i technologicznych typu [...], w którym spalane są odpady z płyt MDF, pilśniowych, tarcicy i półfabrykatów tartych z drewna. Okresowe badania zawartości spalin powstałych w wyniku spalania z tego kotła wykazały, że do środowiska wydzielane są jedynie dwutlenek węgla i woda. Natomiast pozostałe czynniki mieszczą się poniżej granic wykrywalności. Stąd też odstąpiono od wydania pozwolenia w tej części. Skarżący podkreślił, że w toku postępowania przedkładał atest techniczny używanych płyt meblowych, w tym typu MDF, z którego wynikało, że składają się one do 90% z drewna (pyłu drzewnego) i klejów aldehydowych, które w procesie spalania rozkładają się na dwutlenek węgla i wodę. Ponadto przedstawił ekspertyzę składu spalin, która wykazała, że skarżący w emisji pyłów i gazów nie przekroczył granic pozwolenia ogólnego zawartego w § 1 pkt 2 ówczesnego rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004 r. Dowody te jednak, wbrew treści art. 107 § 3 K.p.a., nie zostały omówione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnośnie naruszeń prawa materialnego skarżący wskazał na § 1 ust. 2 powyższego rozporządzenia i wywodził, że przepis ten miał charakter ogólnego pozwolenia w przedmiocie wprowadzania do powietrza gazów i pyłów. Dlatego też Starosta Oleski wydając decyzję oparł się na jego brzmieniu. Dalej zauważył, że powyższe rozporządzenie wskazuje przepisy dotyczące standardów emisyjnych, a w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania decyzji jest to rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie standardów emisyjnych spalin z instalacji. Z § 5 ust. 7 pkt 2 lit. e tego rozporządzenia wynika, że paliwem jest biomasa rozumiana jako odpad i zdefiniowana jako "drewno z wyjątkiem odpadów drewna zanieczyszczonego impregnatami i powłokami ochronnymi, które mogą zawierać związki chlorowcopochodne lub metale ciężkie oraz drewno pochodzące z odpadów budowlanych i z rozbiórki". Skarżący wskazał również na treść § 16 ust. 7 pkt 1 lit. e rozporządzenia, a także dyrektywę 2000/76/WE, która wyłącza z zakresu jej zastosowania instalacje przetwarzające "odpady drewna z wyjątkiem odpadów drzewnych, które mogą zawierać związku chlorowcopochodne lub metale ciężkie jako czynnik obróbki środkami konserwującymi, w skład których wchodzą w szczególności odpady drzewne pochodzące z budownictwa i odpady z rozbiórki". Odwołał się też skarżący do obecnie obowiązujących przepisów w tym zakresie i na tej podstawie wywodził, że przepisy o spalaniu odpadów nie są zsynchronizowane z pozostałymi przepisami z zakresu ochrony środowiska. Charakteryzują one co prawda płyty meblowe jako odpad drewna, lecz zakazowi spalania - bez konieczności spełniania standardów emisyjnych - poddane są tylko takie odpady drewna, które podlegają określonym, ciężkim zanieczyszczeniom, jak na przykład związki chlorowcopochodne. Również rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 21 września 2001 r. określa odpady z płyt wiórowych jako odpady z przetwórstwa drewna. Zdaniem skarżącego, na żadnym zatem etapie procesu produkcji płyta wiórowa nie przestaje być rozdrobnioną formą drewna, a tym pojęciem posługuje się ustawodawca w zakresie przepisów o spalaniu odpadów. Wbrew twierdzeniom Kolegium, decyzja w tym przedmiocie odnośnie kotła "nie została wydana", co uzasadniałoby zarzut wydania jej przez niewłaściwy organ. Starosta bowiem uchylił się od jej wydania. Skarżący zarzucił również, że organ nie wyjaśnił stanu faktycznego, gdyż nie uwzględnił dowodów na okoliczność, iż płyty meblowe skarżącego nie zawierają związków chlorowcopochodnych i fluorowcopochodnych, które wykluczają stosowanie wobec ich spalania zasad pozwolenia ogólnego. Ponadto Kolegium niewłaściwie zastosowało przepisy 378 ust. 2 pkt 1 Prawa ochrony środowiska oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r., poprzestając na wykładni ogólnych przepisów kompetencyjnych z zakresu ochrony środowiska, bez uwzględniania przepisów szczególnych związanych z wprowadzaniem gazów i pyłów do powietrza. Odnośnie zarzutu naruszenia art.156 § 1 pkt 1 i art. 156 § 2 K.p.a. skarżący wywiódł, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne polegające na wprowadzeniu do środowiska gazów, jak również przez wiele lat była podstawą naliczania opłat z tytułu korzystania ze środowiska. Natomiast z ostrożności procesowej skarżący podniósł zarzut niezastosowania przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., aby stworzyć możliwość dochodzenia roszczeń odszkodowawczych wobec Skarbu Państwa. W dalszej części skarżący przedstawił argumentację uzasadniającą wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Na rozprawie sądowej w dniu 3 lipca 2012 r. pełnomocniczka skarżącego złożyła wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego - Instytutu Technologii Drewna w [...] celem wykazania, że płyta wiórowa jest biomasą. Dodatkowo wskazała, że inne organy ochrony środowiska wyrażają opinię, iż płytę wiórową należy zaliczyć do biomasy. Takie stanowisko prezentuje też Instytut Technologii Drewna w [...]. Jednakże do ustalenia powyższego potrzebne są wiadomości specjalne, co uzasadnia złożenie przedmiotowego wniosku dowodowego. Pełnomocniczka nadmieniała także, że z jej wiedzy wynika, iż obecnie w Ministerstwie trwają prace zmierzające do zsynchronizowania regulacji krajowych i unijnych, które pozwolą na udzielenie odpowiedzi na pytanie w kwestii płyty wiórowej, jako odpadu.

W piśmie procesowym z dnia 17 lipca 2012 r., ustosunkowując się do wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, Kolegium podniosło, że w świetle treści art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest on nieuprawniony, gdyż w ramach postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzenie takiego dowodu jest niedopuszczalne. Organ podkreślił także, że przeprowadzenie wnioskowanego dowodu na etapie postępowania o stwierdzenie nieważności również nie znajdowało uzasadnienia, ponieważ organ orzeka w oparciu o zamknięty materiał dowodowy, weryfikując samo orzeczenie. Natomiast znajdujący się w aktach sprawy materiał dowody nie budził wątpliwości co do tego, że na terenie zakładu przy ul. [...] w [...], w momencie wydania przedmiotowego pozwolenia, funkcjonowała instalacja do produkcji mebli, w ramach której eksploatowany był kocioł [...] do celów grzewczych i technologicznych, skonstruowany do spalania odpadów poprodukcyjnych, takich jak "drewno, trociny, wiórki, ścinki drewna, płyt wiórowych". W świetle zaś rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. należały one do odpadów innych niż niebezpieczne o kodzie 03 01 05.

Postanowieniem z dnia 30 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Op 61/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 23 października 2012 r. pełnomocniczka skarżącego podtrzymała skargę i wywody w niej zawarte. Podkreśliła, że zakład skarżącego korzysta z zezwolenia ogólnego, stąd bezprzedmiotowe są dywagacje na temat właściwości organu. Jeszcze raz zwróciła uwagę na stawiane w skardze zarzuty naruszenia prawa procesowego, poza tym uważa, że "rozporządzenie kompetencyjne jest sprzeczne z dyrektywą". Przedłożyła pismo procesowe, w którym podniosła, odwołując się do uzyskanej opinii Instytutu Technologii Drewna, że odpady z zakładu objęte są pozwoleniem ogólnym wynikającym z § 1 ust. 2 rozporządzenia w sprawie przypadków, w których wprowadzenie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia i należy je zakwalifikować do biomasy. Ponadto Kolegium nie uwzględniło w sprawie całokształtu rozwiązań legislacyjnych, w tym przepisów w/w rozporządzenia, rozporządzenia w sprawie standardów emisyjnych z instalacji oraz przepisów dyrektywy 2000/76/WE. Pełnomocniczka wniosła o dopuszczenie dowodu w postaci opinii Instytutu oraz sprawozdania z badań, który to wniosek Sąd oddalił. Podobnie, oddalony został wniosek o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność wykazania, że płyta wiórowa jest biomasą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz tylko w kierunku uchylenia wydanych w sprawie decyzji.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej kontroli zakwestionowanego rozstrzygnięcia, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja podjęta została z naruszeniem prawa.

W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy decyzję własną, którą stwierdzono nieważność decyzji Starosty Oleskiego z dnia 14 listopada 2006 r. o udzieleniu pozwolenia na wprowadzenie gazów i pyłów do powietrza z instalacji zlokalizowanych na terenie zakładu w [...], przy ul. [...]. W obu rozstrzygnięciach Kolegium wyrażono pogląd, zgodnie z którym badana decyzja Starosty Oleskiego dotknięta jest wadą, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., bowiem została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Uzasadniając swoje stanowisko organ prawidłowo zwrócił uwagę na nadzwyczajny charakter prowadzonego z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej. Postępowanie to stanowi wyłom w przyjętej w art. 16 § 1 K.p.a. ogólnej zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, gdyż pozwala na wzruszenie ostatecznej decyzji, o ile właściwy organ stwierdzi wystąpienie jednej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. (wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, wykonanie decyzji wywołałoby czyn zagrożony karą, decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa). Komentowane postępowanie ma zasadniczo charakter nadzorczy i zmierza do wyjaśnienia kwalifikowanej niezgodności z prawem decyzji, a nie do ponownego rozpoznania zakończonej sprawy w jej całokształcie, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie podjęcia tej decyzji. Co należy podkreślić, i co zostało wyraźnie wskazane w decyzjach Kolegium, z powołaniem się na stanowisko doktryny, wymienione wskazanym wyżej przepisem art. 156 § 1 pkt 1-6 K.p.a. wady decyzji "tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego podmiotowe, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej". Źródłem tych wadliwości może być nie tylko naruszenie przepisów prawa materialnego, lecz również naruszenie szczególnie istotnych przepisów procesowych (tak: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 6.wyd.", Warszawa 2004 r., s. 704 i 705). Poczynione dotychczas uwagi pozwalają zaakceptować stanowisko Kolegium o prawnej możliwości wyeliminowania z porządku prawnego ostatecznej decyzji podjętej w wyniku naruszenia przepisów o właściwości organów, jednak w ocenie Sądu stanowisko to zostało wyrażone w przedmiotowej sprawie przedwcześnie.

W obu wydanych przez Kolegium orzeczeniach trafnie wskazano, że zarówno w dniu podjęcia ocenianej decyzji z 14 listopada 2006 r. (podobnie zresztą, jak i obecnie) zasadą było, że pozwoleń na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza jest starosta. Wynika to wprost z art. 378 ust. 1 obowiązującej w dacie orzekania przez Starostę Oleskiego ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.), zwanej dalej także Poś. Odstępstwo od tej zasady wprowadza przepis ust. 2 art. 378 Poś, stanowiąc, że wojewoda jest właściwy w sprawach:

1) przedsięwzięć i zdarzeń:

a) na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest obowiązkowe,

b) na terenach zamkniętych;

2) przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest obowiązkowe, realizowanego na terenach innych niż wymienione w pkt 1.

Uznając za konieczne zastosowanie powyższej regulacji w rozpoznawanej sprawie, organ oparł się na ustaleniu, że na terenie zakładu przy ul. [...] w [...] - w momencie wydania przedmiotowego pozwolenia na wprowadzanie pyłów i gazów - istniała instalacja do produkcji mebli, w ramach której eksploatowano kocioł [...] przeznaczony do celów grzewczych i technologicznych, skonstruowany do spalania odpadów poprodukcyjnych, takich jak: drewno, trociny, wiórki, ścinki drewna oraz płyt wiórowych, zaliczanych do odpadów innych niż niebezpieczne, które w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów oznaczono kodem 03 01 05. W ocenie Kolegium, wskazany kocioł stanowi instalację, o jakiej mowa w § 2 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r. (cyt. wcześniej), wedle którego instalacje - z wyłączeniem instalacji spalających gaz wysypiskowy, słomę lub odpady z mechanicznej obróbki drewna, instalacji do unieszkodliwiania odpadów z rolnictwa, sadownictwa, upraw hydroponicznych, rybactwa, łowiectwa oraz przetwórstwa żywności - do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów innych niż niebezpieczne przy zastosowaniu procesów termicznych lub chemicznych, w tym instalacje do krakingu odpadów, wymagają sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Jednocześnie organ zwrócił uwagę na określoną w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (cyt. wcześniej) definicję odpadów, zgodnie z którą odpady oznaczają każdą substancję lub przedmiot należący do jednej z kategorii, określonych w załączniku nr 1 do ustawy (w tym Q1 - "Pozostałości z produkcji lub konsumpcji, niewymienione w pozostałych kategoriach"), których posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć się lub do ich pozbycia się jest obowiązany. Z uwagi na posłużenie się wskazaną definicją odpadów, a także ze względu na przywołanie odwołującego się do tego pojęcia przepisu rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r., przyjąć można, że organ uznał - choć nie dał temu wyrazu w decyzjach - iż w sprawie mamy do czynienia z odpadami.

Oceniając powyższą argumentację Sąd stwierdził, że jest ona niewystarczająca dla uznania poprawności zaprezentowanego przez organ stanowiska. Z brzmienia ustawowej definicji odpadów wynika, że warunkiem zakwalifikowania danej substancji lub przedmiotu jako odpadu jest łączne wystąpienie dwóch przesłanek. Pierwsza z nich dotyczy przynależności substancji lub przedmiotu do jednej z kategorii określonej w załączniku nr 1 do ustawy o odpadach, druga zaś to wykazanie, że posiadacz substancji lub przedmiotu pozbywa się ich, zamierza pozbyć się lub do ich pozbycia się jest obowiązany. Trafnie podnosi się w doktrynie, że o istocie odpadu rozstrzyga termin "pozbywanie się", ponieważ wyliczenie kategorii odpadów ma charakter otwarty, o czym przekonuje zwłaszcza kategoria Q16, która obejmuje wszystko inne nieujęte w kategoriach Q1-Q15 (por. W. Radecki - Ustawa o odpadach. Komentarz, 2.wydanie, str. 80-81). Z treści badanych decyzji wynika natomiast, że nie wyjaśniono tej kluczowej dla określenia właściwości organu kwestii. Kolegium w ogóle nie badało bowiem sprawy w kontekście zaktualizowania się drugiej ze wskazanych przesłanek, pomimo że taki obowiązek wynika nie tylko z zasad ogólnych prowadzenia postępowania administracyjnego, w szczególności określonej w art. 6 K.p.a. zasady praworządności, nakazującej określenie mającej zastosowanie w sprawie normy prawnej oraz ustalenie jej rozumienia, ale także wynika wprost z art. 107 § 3 K.p.a. wskazującego na potrzebę wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji jej podstawy prawnej. Ponadto nie można nie dostrzec, że skarżący zwracał uwagę na brak zamiaru i obowiązku pozbycia się "pozostałości produkcyjnych", kwestionując zastosowanie w jego przypadku przepisów ustawy o odpadach, w tym samej definicji odpadów, która - jak słusznie wywodził - opiera się na kryterium "pozbywania się" substancji lub przedmiotu. W tej sytuacji poprzestanie jedynie na zacytowaniu w decyzji definicji odpadów, bez jej dokładnego przeanalizowania pod kątem wszystkich ustawowych przesłanek i bez odniesienia się do realiów sprawy, z całą pewnością narusza dodatkowo wynikającą z art. 7 K.p.a. zasadę prawdy obiektywnej, a także świadczy o przeprowadzeniu postępowania z naruszeniem zasady przekonywania, o jakiej mowa w art. 11 K.p.a.

Podobnie, z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów prawa procesowego organ nie omówił kolejnej zastosowanej podstawy prawnej decyzji, tj. § 2 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r., ograniczając się tylko do przytoczenia treści przepisu i ogólnej uwagi, że w sprawie nie zachodzi przypadek przewidzianego w nim wyłączenia. Zauważenia wymaga, że skarżący szeroko eksponował przeciwne stanowisko, utrzymując, iż spalane w spornym kotle części płyt MDF winny być traktowane na równi z drewnem. Podał przy tym na poparcie tego stanowiska bardzo rozbudowaną argumentację, z odwołaniem się do regulacji prawa krajowego oraz wspólnotowego. W takim przypadku powinnością organu było zweryfikowanie twierdzeń strony i przedstawienie w tym zakresie rzeczowego oraz przekonującego uzasadnienia, zmierzającego do wyjaśnienia, czy w spornej instalacji wykorzystywano odpady. Z kolei od wyjaśnienia, czy mamy do czynienia z odpadami zależała możliwość zastosowania wskazanego przez organ przepisu. Skarżący dowodził ponadto, że używane w zakładzie płyty drewnopodobne, składające się w znaczącym procencie z drewna (pyłu drzewnego) oraz z klejów aldehydowych, które w procesie spalania rozkładają się na dwutlenek węgla i wodę, spełniają definicję biomasy, o jakiej mowa w § 5 ust. 7 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie standardów emisyjnych z instalacji (Dz. U. Nr 260, poz. 2181) i w związku z powyższym możliwe jest ich spalanie bez pozwolenia, jednak i ta argumentacja została przez organ całkowicie pominięta, choć - gdyby hipotetycznie założyć jej zasadność - mogła mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Z uwagi na brak stanowiska organu w omawianym zakresie trudno obecnie dociekać, czy za niezasadne uznano opisane powyżej argumenty skarżącego, czy też stwierdzono, że pozostają one bez wpływu na sposób załatwienia sprawy, jednak nie ulega wątpliwości, iż w każdym z tych przypadków należało odnieść się do nich w decyzji. Pozwoliłoby to Sądowi na dokonanie oceny prawidłowości zajętego przez organ stanowiska, bowiem pamiętać trzeba, że sądy administracyjne badają wyłącznie legalność podjętych decyzji i nie zastępują organów w załatwianiu spraw.

Ponadto nie można nie zauważyć, że Kolegium dopuściło się także innych uchybień. I tak, z naruszeniem przede wszystkim art. 107 K.p.a. organ przemilczał argument skarżącego o wystąpieniu w sprawie nieodwracalnych skutków prawnych, nie odniósł się również w sposób dostateczny do żądania stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Starosty Oleskiego z powodu rażącego naruszenia prawa. Wprawdzie Kolegium odnotowało fakt badania tej decyzji pod kątem ewentualnego zaktualizowania się wszystkich przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a., jednak ogólne stwierdzenie, że przesłanki te nie wystąpiły uznać trzeba za niewystarczające. Uwaga ta dotyczy głównie przesłanki dotyczącej podjęcia decyzji z rażącym naruszeniem prawa, która winna stać się przedmiotem bliższej analizy nie tylko z powodu wskazania jej przez skarżącego, któremu należało podać przyczyny nieuwzględnienia jego żądania, ale także z uwagi na wymagającą stanowiska organu problematyczną kwestię związaną z nieujęciem w pozwoleniu z dnia 14 listopada 2006 r. emisji z kotła typu [...]. Zaznaczyć trzeba, że stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na określoną przesłankę nie pozbawia strony prawa zakwestionowania - we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - decyzji nadzorczej ze względu na pominięcie innej ustawowej przesłanki. W konsekwencji Sąd uznał, że prowadząc przedmiotowe postępowanie nadzwyczajne Kolegium w istocie nie zbadało prawidłowości całości decyzji Starosty Oleskiego, do czego było zobowiązane.

Stwierdzone dotąd naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego obie wydane w spawie decyzje należało uchylić. Skoro sprawa "wraca" do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia przez organ administracji, to odnoszenie się przez Sąd do wszystkich zarzutów skargi stało się bezprzedmiotowe, choć już teraz powiedzieć trzeba, że zarzuty oparte na przepisach nieobowiązujących w dacie wydania decyzji z dnia 14 listopada 2006 r. są niezasadne. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań Sądu.

Końcowo, odnosząc się do złożonych przez skarżącego wniosków dowodowych Sąd wskazuje na brak możliwości ich przeprowadzenia w postępowaniu sądowym. Sądy administracyjne co do zasady nie dokonują własnych ustaleń, gdyż po myśli art. 133 P.p.s.a. kontrola zaskarżonych aktów odbywa się na podstawie akt sprawy. Sąd nie jest uprawniony do prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, a wyjątkowo może to uczynić wówczas, gdy poweźmie istotne wątpliwości co do ustaleń poczynionych przez organy oraz gdy nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Dopuszczalny jest jedynie dowód z dokumentu, który pełni rolę uzupełniającą. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a. nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami procedury administracyjnej, a następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Co istotne, sąd administracyjny nie powinien przeprowadzać środków dowodowych i dokonywać ustaleń, które miałyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwianej decyzją administracyjną, a do tego musiałaby się sprowadzać ocena wnioskowanego dowodu z opinii Instytutu Technologii Drewna, czy dowodu w postaci opinii biegłego. Sygnalizowano już wcześniej, że Sąd nie zastępuje organów administracji, a postępowanie sądowe nie jest kontynuacją postępowania administracyjnego. Z tych względów zgłoszone wnioski dowodowe należało oddalić.

W tym stanie rzeczy Sąd postanowił, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonego aktu oparto o przepis art. 152 P.p.s.a. Z uwagi na fakt, że skarżący uiścił wpis w wysokości 300 zł, podczas gdy zgodnie z § 2 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193) wpis stały wynosił 200 zł, Sąd orzekł - na podstawie art. 225 P.p.s.a. - o zwrocie skarżącemu kwoty 100 zł, tytułem nadpłaconego wpisu od skargi. Zgodnie z powołanym ostatnio przepisem, różnicę pomiędzy kosztami pobranymi a kosztami należnymi zwraca się stronie z urzędu na jej koszt.