Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1090/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 76 ust. 2, art. 76 ust. 1 pkt 4, art. 75 ust.6, art. 75 ust. 1, art.9
journal: Dz.U. 2017 poz 2176
law: Ustawa z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych - t.j.
article: art. 21
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 233 i 252
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 134 par. 1, art. 135, art. 141 par. 4, art. 133 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1c
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 par. 1 pkt 3, art. 157 par. 2 i 158 par. 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant: starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 15 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] w Warszawie, od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 7 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1605/19, w sprawie ze skargi [...] w Warszawie, na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku, z dnia 21 maja 2019 r. nr KO-400/4104/9/19, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nieruchomości, oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1605/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Płocku z dnia 21 maja 2019 r. nr KO-400/4104/9/19 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną do Sądu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku, po rozpatrzeniu odwołania [...] w Warszawie - Stowarzyszenia [...] w Warszawie - utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Płocka z dnia 15 marca 2019 r. odmawiająca stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 19 stycznia 2014 r. przez Stowarzyszenie [...] w Warszawie prawa użytkowania części nieruchomości o pow. 2,2623 ha, położonej w Płocku, w obrębie nr [...] "[...] " oznaczonej, jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 68,9748 ha, dla której Sąd Rejonowy w Płocku prowadzi księgę wieczystą [...]. Zdaniem Kolegium przyznanie Stowarzyszeniu [...], prowadzącemu Rodzinny [...] "[...] " prawa użytkowania koliduje z prawem użytkowania wieczystego. Kolegium podkreśliło, że pomimo, iż grunt objęty przedmiotowym wnioskiem stanowi własność Skarbu Państwa oraz urządzony jest na nim i funkcjonuje Rodzinny [...] "[...] ", to z uwagi na fakt, że prawo użytkowania wieczystego do objętej niniejszym postępowaniem nieruchomości powstało przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2176, dalej też ustawa z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, ustawa, u.r.o.d.). w stosunku do użytkowania jest prawem silniejszym, to zasadnie organ I instancji odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 19 stycznia 2014 r. przez Stowarzyszenie [...] w Warszawie prawa użytkowania wnioskowanej części przedmiotowej nieruchomości.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł [...] Stowarzyszenie [...] w Warszawie.

Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Zdaniem sądu, poza przesłankami wyrażonymi wprost w redakcji przepisu art. 75 ust. 6 ustawy (przy braku zaistnienia przesłanek negatywnych określonych w art. 76 ust. 1 tej ustawy), stwierdzenie nabycia użytkowania, nie może nastąpić w sytuacji, gdy prowadziłoby to do naruszenia przepisów ustaw regulujących uprawnienia innych niż Skarb Państwa podmiotów do nieruchomości objętej wnioskiem Polskiego [...], których istnienie, bądź możliwość prawidłowego wykonywania nie da się pogodzić z prawem użytkowania uregulowanym w art. 252 i następne k.c. Nabycie prawa użytkowania nieruchomości na podstawie art. 75 ust. 6 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych może dotyczyć tylko nieruchomości Skarbu Państwa, które nie zostały jeszcze rozdysponowane i w związku z tym nadal pozostają w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa. Tymczasem, bezspornie działka nr [...] o pow. 68,9748 ha (na której części - o pow. 2,2623 ha - jest położony ogród) wprawdzie jest własnością Skarbu Państwa, lecz pozostaje w użytkowaniu wieczystym [...] "[...] " w Płocku. Podstawą nabycia prawa była decyzja Wojewody Płockiego z dnia 7 maja 1991 r. Oznacza to, że przedmiotowa nieruchomość została wówczas rozdysponowana w myśl art. 21 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro w niniejszej sprawie prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości zostało nabyte z dniem 5 grudnia 1990 r. przez poprzednika prawnego Spółki "[...] ", to uznać należy, że w dniu wejścia w życie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, tj. 19 stycznia 2014 r., nieruchomość ta była trwale rozdysponowana i Skarb Państwa nie posiadał jej w swoim zasobie.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Polski [...] w Warszawie zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

I. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i w tym samym niewłaściwe zastosowanie art. 76 ust. 2 w zw. z art. 76 ust. 1 pkt 4 , art. 75 ust. 6 w zw. z art. 75 ust.1, art 9 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (dalej :ustawa o rod) w zw. z art. 21 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: ugn) i art. 233 i 252 k.c., a polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji wykładni, że ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych odnosi się jedynie do nieruchomości z zasobu Skarbu Państwa według definicji z art. 21 ugn wobec treści praw zawartych w art 233 i 252 k.c., w sytuacji gdy ustawa o rod zawiera pełną regulację nabywania prawa użytkowania z mocy prawa;

II. naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik postępowania tj.:

a) art. 134 §1 1 i art. 135 ppsa poprzez błędne oznaczenie granic i przedmiotu sprawy oraz całkowite pominięcie zakresem orzekania decyzji ostatecznej Prezydium Rady Miejskiej Rady Narodowej w Płocku z 24 marca 1968 r. nr 376/68 w sprawie lokalizacji szczegółowej przyzakładowych ogródków działkowych skutkujące uznaniem, że skarżącemu nie przysługuje prawo użytkowania spornej Nieruchomości i w rezultacie oddaleniem skargi,

b) art. 141 § 4 ppsa w zw. z art 133 § 1 ppsa poprzez brak jednoznacznego wskazania jaki stan faktyczny Sąd I instancji uznał za ustalony, w tym w szczególności nie ustosunkowanie się do istnienia ostatecznej decyzji Prezydium Rady Miejskiej Rady Narodowej w Płocku z 24 marca 1968 r. nr 376/68 w sprawie lokalizacji szczegółowej przyzakładowych ogródków działkowych i jej całkowite pominięcie, co miało bezpośredni wpływ na ustalenie dotyczące przysługiwania prawa użytkowania przedmiotowej nieruchomości i tym samym oddalenie skargi,

c) art. 145 § 1 lit. c) ppsa poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organ art. 156 § 1 pkt 3, art. 157 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a. wobec jego niezastosowania w okolicznościach funkcjonowania dwóch decyzji ostatecznych dotyczących tej samej nieruchomości tj. decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Płocku z dnia 24 marca 1968 nr 376/68 i decyzji Wojewody Płockiego z dnia 7 maja 1991 nr GP-VI- 7224-3/65/91 i całkowite pominięcie istnienia w obrocie prawnym wcześniej wydanej ostatecznej decyzji co skutkowało oddaleniem skargi.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

W związku z sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi pamiętać także należy, że kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/33; wyroki NSA z dnia: 19 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2658/15, 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 614/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogących mieć w ocenie skargi kasacyjnej istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga łącznego odniesienia się do zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną stwierdzić należy, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

W ramach wykonywanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej należy przypomnieć, że przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywanego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 września 2014 r., II GSK 1211/13), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2024r. sygn. I OSK 2652/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Warszawa 2024, s. 610–617).

Wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy, przychylając się do stanowiska, że nie każde nieprawidłowe przedstawienie podstaw kasacyjnych wynikających z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. dyskwalifikuje skargę kasacyjną (zob. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Poczynienie powyższych uwag było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie odpowiada w pełni omówionym wyżej wymogom p.p.s.a. Niewłaściwie (niedokładnie) skonstruowany jest zarzut naruszenia "(...) art. 145 § 1 lit. c) (...)" w związku z przywoływanymi normami (przepisami) k.p.a., bowiem ustawa procesowa (p.p.s.a.) nie obejmuje takiej jednostki redakcyjnej tylko ewentualnie zawiera art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a przede wszystkim środek odwoławczy nie uzasadnił dostatecznie w obrębie tego zarzutu, w czym konkretnie wyrażało się naruszenie każdego z wskazywanych przepisów k.p.a. o zróżnicowanej treści jurydycznej (tj. art. 156 § 1 pkt 3, art. 157 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a.), poza ogólnym stwierdzeniem, że skutkowało oddaleniem skargi.

Sąd kasacyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej – co wskazywano wyżej – nie jest m. in. uprawniony do formułowania czy doprecyzowywania (konkretyzowania) zarzutów kasacyjnych. Przykładowo przywołane niedociągnięcia (nieprawidłowości) są niewątpliwymi mankamentami (usterkami) środka odwoławczego.

Nieusprawiedliwiony jest sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z przywoływaną normą (przepisem) p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wskazanych w tym przepisie elementów, a także wówczas, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do przyjętego stanu faktycznego, a także gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (por. wyroki NSA z dnia 6 października 2022 r. sygn. akt. I OSK 196/21 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Oznacza to, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Przy czym prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 3831/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uwzględniając powyższe uwagi wstępne co do kierunku wykładni i konsekwencji obowiązywania art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjnie niezasadnie zarzuca, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia, określonych tym przepisem wymogów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2022 r. sygn. akt. I OSK 196/21 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak już wyżej wskazano wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, co w niniejszej sprawie nie zachodzi. Analiza treści zaskarżonego wyroku, zarówno w odniesieniu do warstwy faktycznej, jak i prawnej, nie daje podstaw, aby twierdzić, że nie spełnia on określonych przywołanym przepisem wymogów konstrukcyjnej poprawności. Ponownego podkreślenia wymaga, że konstrukcja uzasadnienia zaskarżonego wyroku umożliwia jego weryfikację przez Naczelny Sąd Administracyjny, co potwierdza tylko stanowisko o braku naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Natomiast fakt, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie stanowi podstawy do kwestionowania tego orzeczenia przywołując naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu art. 141 § 4 p.p.s.a. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się błędów, które obligowałyby do uwzględnienia skargi kasacyjnej w tym zakresie.

Nieskuteczny jest również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. Przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego aktu organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby Sąd wojewódzki wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez Skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu (zob. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 792/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając zaskarżoną decyzję zarówno pod kątem zarzucanych jej przez skargę kasacyjną naruszeń, jak i kontrolując jej poprawność per se. A zatem Sąd I instancji nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Ponadto, istotne jest to, że "strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 p.p.s.a. z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd pierwszej instancji" (zob. wyrok NSA z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 782/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd pierwszej instancji (por. wyroki NSA z dnia: 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 610/06; 19 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 1353/12; 15 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1033/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Tego wymogu autor skargi kasacyjnej nie dopełnił. Naruszenia omawianej normy nie powiązano z żadnymi przepisami, których naruszenie – zdaniem Skarżącego kasacyjnie – Sąd I instancji powinien uwzględnić z urzędu. Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. Przywoływana wielokrotnie w środku odwoławczym decyzja Prezydium Rady Miejskiej Rady Narodowej w Płocku z 24 marca 1968 r. nr 376/68 w sprawie lokalizacji szczegółowej przyzakładowych ogródków działkowych nie miała wpływu na wynik sprawy (por.m.in. wyroki NSA z dnia: 25 marca 2011r., sygn. akt I FSK 1862/09; 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 610/06; 15 października 2015 r., sygn. akt I GSK 241/14, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r., sygn. akt OSK 450/15, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2024, s. 474–481).

Podstawą sporu w niniejszej sprawie jest to, czy zasadnie Sąd wojewódzki oddalił skargę Polskiego Związku Działkowców w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Płocku z dnia 21 maja 2019 r. nr KO-400/4104/9/19 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nieruchomości. Natomiast istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy właściwy organ może stwierdzić na podstawie art. 75 ust. 6 u.r.o.d. nabycie przez rodzinny ogród działkowy prawa użytkowania nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, a która znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej powstałym przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych.

Przed odniesieniem się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącej tej kluczowej kwestii w związku z realizowaną sądowoadministracyjną kontrolą należy wyraźnie zaznaczyć za orzecznictwem, że wskazany wyżej problem prawny był już przedmiotem orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2024 r. sygn. I OSK 2046/22 i powoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyrokach tych Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd prawny, że stwierdzenie nabycia użytkowania, nie może nastąpić w sytuacji gdy wcześniej zostało ustanowione użytkowanie wieczyste na rzecz podmiotu trzeciego. Sąd odwoławczy w składzie orzekającym w niniejszej sprawie zgadza się z powyższym stanowiskiem prawnym.

Zgodnie z art. 75 ust. 1 u.r.o.d. w stosunku do rodzinnego ogrodu działkowego, zlokalizowanego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, do której stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nie może wykazać tytułu prawnego, właściciel nieruchomości w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy mógł wydać decyzję o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego. W myśl art. 75 ust. 6 tej ustawy w przypadku zaniechania wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo użytkowania – w rozumieniu Kodeksu cywilnego (k.c.) – nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy (zob. E. Gniewek, P. Machnikowski (red.), Zarys prawa cywilnego, Warszawa 2024, s. 533–540).

Warunkiem uzyskania ex lege przez stowarzyszenie ogrodowe prawa użytkowania nieruchomości, na podstawie art. 75 ust. 6 u.r.o.d. jest spełnienie następujących przesłanek: istnienie na nieruchomości rodzinnego ogrodu działkowego w dacie wejścia w życie ustawy oraz w kolejnych 24 miesiącach, przynależenie własności nieruchomości do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie prowadzącego ogród stowarzyszenia ogrodowego, niewydanie w terminie do 19 stycznia 2016 r. przez właściciela nieruchomości decyzji o jego likwidacji. Nadto ważny jest brak zaistnienia przesłanek negatywnych, o których mowa w art. 76 ust. 1 ustawy. Stwierdzenie nabycia użytkowania nie może naruszać norm prawnych wynikających z innych ustaw, które regulują prawa innych niż Skarb Państwa podmiotów do nieruchomości, która została objęta wnioskiem o stwierdzenie użytkowania. W szczególności chodzi o te prawa, których istnienia bądź możliwości wykonywania nie da się pogodzić z prawem użytkowania uregulowanym w art. 252 i nast. Kodeksu cywilnego. Do takich praw – na kanwie rozpoznawanej sprawy przez Sąd odwoławczy – należy prawo użytkowania wieczystego, nabyte wcześniej przez inny podmiot, w tym przypadku poprzednika prawnego [...] "[...] " w Płocku (Mazowieckie Zakłady Rafineryjne i Petrochemiczne w Płocku) na podstawie decyzji Wojewody Płockiego z dnia 7 maja 1991 r.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy bezsporne jest bowiem, że działka nr [...] o pow. 68,9748 ha (na której części - o pow. 2,2623 ha - jest położony ogród) wprawdzie jest własnością Skarbu Państwa, lecz pozostaje w użytkowaniu wieczystym [...] "[...] " w Płocku. Podstawą nabycia prawa, co już wskazano, była decyzja Wojewody Płockiego z dnia 7 maja 1991 r. Oznacza to, że przedmiotowa nieruchomość została wówczas rozdysponowana w myśl art. 21 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie bowiem z tym przepisem do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności Skarbu Państwa i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego Skarbu Państwa (zob. E. Bończak–Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2023, s. 212–213). Skoro w niniejszej sprawie prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości zostało nabyte uprzednio przez poprzednika prawnego Spółki "Orlen", to uznać należy, że w dniu wejścia w życie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, tj. 19 stycznia 2014 r., nieruchomość ta była trwale rozdysponowana i Skarb Państwa nie posiadał jej w swoim zasobie.

W myśl utrwalonego orzecznictwa system prawa powinien być spójnym układem regulacji prawnych według określonych zasad (zob. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2024 r. sygn. I OSK 2046/22 i powoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy odczytywaniu normy prawnej zawartej w przepisie nie można poprzestać na odwołaniu się wyłącznie do reguł wykładni językowej, ale konieczne jest także skonfrontowanie jej rezultatów z wynikiem interpretacji uzyskanym przy zastosowaniu reguł wykładni funkcjonalnej, czy systemowej, tak by w konsekwencji ich stosowania nie doprowadzić do sytuacji nałożenia obowiązków lub przyznania uprawnień pozostających obiektywnie w sprzeczności z istniejącym porządkiem prawnym, czy niewykonalnych. Odstąpienia od tej konfrontacji nie może uzasadniać nawet pozorna jednoznaczność i jasność omawianego przepisu. Mimo jasności i oczywistości przepisu, niezbędne jest odstąpienie od sensu językowego wykładni w każdym wypadku, gdy ten sposób interpretacji tekstu normatywnego prowadzi do rażąco niesprawiedliwych lub irracjonalnych konsekwencji, gdy przemawiają za tym szczególnie ważne racje prawne, społeczne, ekonomiczne lub moralne. Taka zaś sytuacja ma miejsce przy odwołaniu się do wykładni językowej art. 75 ust. 6 u.r.o.d. i jego zastosowania w zgodzie z tą wykładnią. Prowadziłoby to do uzyskania ograniczonego prawa rzeczowego (użytkowania zwykłego) do nieruchomości przez podmiot posiadający ją dotychczas bez tytułu prawnego, kosztem praw rzeczowych przynależnych do niej innym podmiotom, a więc swoistego wywłaszczenia, co – jak należy przyjąć - nie było celem ustawodawcy. Przyjęte w przepisach przejściowych rozwiązanie - polegające na usankcjonowaniu stanów faktycznych istniejących na gruntach Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego (związanych z funkcjonującymi na tych terenach w określonym okresie rodzinnych ogrodów działkowych) - miało w istocie służyć uporządkowaniu ich stanów prawnych, a nie wyzucia innych podmiotów z przynależnych im praw do nieruchomości, zwłaszcza użytkowania wieczystego. Zakres uprawnień przysługujących właścicielowi i użytkownikowi wieczystemu jest zbliżony, ale nie taki sam. W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy istota uprawnień właściciela i użytkownika wieczystego jest taka sama - zarówno właściciel, jak i użytkownik wieczysty mogą korzystać z rzeczy z wyłączeniem innych osób. Przyjęcie odmiennej wykładni art. 75 ust. 6 u.r.o.d. jest nie do pogodzenia z demokratycznymi zasadami państwa prawnego. Prowadziłoby to bowiem do nieuzasadnionego aksjologicznymi względami faworyzowania posiadaczy nieruchomości w stosunku do podmiotów, których prawa do tych nieruchomości mają umocowanie w konkretnym tytule prawnym (silnie chronionym prawie użytkowania wieczystego) i z tego powodu podlegają prawnej ochronie. Niewskazanie w art. 75 ust. 6 u.r.o.d. zastrzeżenia, że nabywane prawo nie może naruszać praw osób trzecich, nie oznacza, że takie w jego treści normatywnej w rzeczywistości nie zostało ujęte. Wynika to z istoty prawa użytkowania wieczystego (zob. E. Gniewek, P. Machnikowski (red.), Kodeks cywilny. Komentarz, Warszawa 2023, s. 562–590).

Wobec tego uznać należy, że poza przesłankami wyrażonymi wprost w art. 75 ust. 6 u.r.o.d. (przy braku zaistnienia przesłanek negatywnych określonych w art. 76 ust. 1 tej ustawy), stwierdzenie nabycia użytkowania, nie może nastąpić w sytuacji, gdy prowadziłoby to do naruszenia przepisów ustaw regulujących uprawnienia innych niż Skarb Państwa podmiotów do nieruchomości objętej wnioskiem, a których istnienie, bądź możliwość prawidłowego wykonywania nie da się pogodzić z prawem użytkowania uregulowanym w art. 252 i następne k.c. Ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych funkcjonuje w określonym systemie prawnym, co powoduje, że przy stosowaniu i wykładni jej przepisów, nie można abstrahować od uwarunkowań prawnych wynikających z przepisów zawartych w innych aktach normatywnych, a mających zastosowanie w stosunku do przedmiotu, którego dotyczy aktualnie prowadzone na podstawie tej ustawy postępowanie. Do takich należą z całą pewnością unormowania zawarte w przepisach Kodeksu cywilnego i ustawie o gospodarce nieruchomościami dotyczące prawa użytkowania wieczystego, w sytuacji gdy tego rodzaju prawo przynależy do nieruchomości objętej wnioskiem stowarzyszenia ogrodowego, co trafnie ustalił Sąd I instancji.

Prawo użytkowania wieczystego, w odróżnieniu od użytkowania będącego jednym z kilku ograniczonych praw rzeczowych, jest prawem pośrednim pomiędzy ograniczonymi prawami rzeczowymi a prawem własności, do którego jest bardzo zbliżone. Z tego powodu prawo użytkowania wieczystego, podobnie jak prawo własności, podlega wywłaszczeniu (art. 112 ust. 2 u.g.n.). Wywłaszczenie musi być dokonywane na podstawie obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Nie sposób przyjąć, by przepisami umożliwiającymi wywłaszczenie użytkownika wieczystego z jego prawa do nieruchomości – w okolicznościach rozpoznawanej sprawy – mogły być przepisy ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych (zob. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2024 r. sygn. I OSK 2046/22 i powoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.