Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 879/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2018-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2006 nr 123 poz 858
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w H. na uchwałę Rady Gminy Narewka z dnia 28 lutego 2006 r. nr XXVII/274/06 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 28 lutego 2006 r. nr XXVII/274/06 Rada Gminy Narewka przyjęła regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z dnia 18 marca 2006 r. (nr 77, poz. 799) i weszła w życie z dniem 2 kwietnia 2006 r.

Prokurator Rejonowy w H., w jednym piśmie procesowym stanowiącym skargę, zaskarżył do sądu administracyjnego powyższą uchwałę oraz uchwałę Rady Gminy N. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków.

Po rozdzieleniu skarg, skarga na uchwałę z dnia 28 lutego 2006 r. została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Bk 879/17 (sprawa niniejsza), a skarga na uchwałę z dnia [...] kwietnia 2017 r. została zarejestrowana pod sygnaturą I SA/Bk 1831/17 i odrzucona postanowieniem z dnia 7 lutego 2018 r.

W skardze na uchwałę z dnia 28 lutego 2006 r. Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 19 ust. 1 i 2 oraz art. 24 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. nr 123, poz. 858 ze zm.), dalej: ustawa, poprzez uznanie, że przepisy te stanowiły podstawę do nałożenia, w drodze uchwały rady gminy, obowiązku ponoszenia opłat za podłączenie się do urządzeń wodociągowych i kanalizacji. Wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie rozdziału V § 16 ust. 1 i 2.

Uzasadniając zarzuty skargi Prokurator wskazał, że art. 19 ustawy stanowi upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz określa, jakie kwestie powinny znaleźć się w regulaminie. Wśród tych kwestii nie wymienia kosztów przyłączenia odbiorców do sieci. Podobnie art. 24 ustawy, który stanowił podstawę podjęcia uchwały w sprawie taryf, nie zawiera upoważnienia dla rady gminy nałożenia opłat przyłączeniowych. Zdaniem Prokuratora, także żadna inna ustawa nie zawiera upoważnienia dla rady gminy do ustalania obowiązku ponoszenia opłat przyłączeniowych do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Zatem obowiązek wprowadzony w zaskarżonej uchwale stanowi jednostronnie narzuconą daninę niemającą oparcia w przepisach prawa. Prokurator podkreślił, że zaskarżona uchwała z dnia 28 lutego 2006 r., jak i uchwała w sprawie taryf, stanowią akty prawa miejscowego i są źródłem prawa powszechnie obowiązującego, zaś ich uchwalenie powinno znajdować wyraźne upoważnienie w przepisach prawa, który to warunek nie został spełniony.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że zgodnie z § 1 pkt 3 uchwały w sprawie taryfy "stawka opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych wynikająca z kosztów przeprowadzenia prób technicznych 125 zł netto + podatek VAT 23 % = 153, 75 zł" nie jest sensu stricte opłatą za przyłączenie, a wynika z konieczności przeprowadzenia prób technicznych, a zatem przypisana może być jedynie do konkretnych czynności związanych z odbiorem indywidualnego przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego, które zostały wymienione w § 5 ust. 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryfy, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Jak wskazał organ, zgadza się on jednak ze stanowiskiem skarżącego, że samo przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej nie powinno mieć charakteru odpłatnego. Organ podkreślił też treść art. 15 ust. 2 ustawy i wynikający z niego obowiązek ponoszenia kosztów realizacji budowy przyłącza przez osobę ubiegającą się o przyłączenie. Zdaniem organu, kwestionowany przez Prokuratora zapis o odpłatności należy rozumieć zgodnie z intencją uchwałodawcy, tj. jako zamiar obciążenia osoby ubiegającej się o przyłączenie kosztami wynikającymi z przeprowadzenia prób technicznych, a więc kosztami związanymi wyłącznie z tą konkretną czynnością, która to czynność generuje takie koszty.

W piśmie procesowym z dnia 28 lutego 2018 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w B. dokonał modyfikacji zarzutów skargi na uchwałę z dnia 28 lutego 2006 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Wskazał, że przedmiotem zaskarżenia jest nadto § 16 ust. 3 i 5, § 17, § 19, § 20 ust. 1 regulaminu. Zarzucił:

- istotne naruszenie art. 6 ust. 4 ustawy poprzez ograniczenie, do uzasadnionych przypadków, możliwości wykonania przyłącza osobie korzystającej z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym i zróżnicowanie sytuacji osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości oraz korzystających z nieruchomości o nieuregulowanym statusie prawnym (§ 16 ust. 3 i 5 regulaminu), w sytuacji gdy ustawa takich ograniczeń nie zawiera i w sposób równy traktuje te podmioty;

- istotne naruszenie art. 6 ust. 2 i 4 ustawy poprzez sformułowanie w § 17 pkt 1 i 2 regulaminu obowiązku dołączenia do wniosku o przyłączenie dodatkowych dokumentów potwierdzających tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, a w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym – opisu jego statusu oraz aktualnej mapy sytuacyjnej, podczas gdy ustawodawca wskazuje na brak obowiązku przedkładania jakichkolwiek dokumentów uznając za wystarczające do zawarcia umowy fizyczne połączenie z siecią oraz wniosek;

- istotne naruszenie art. 6 ust. 2 ustawy poprzez uzależnienie wykonania przyłączenia od wcześniejszego spełnienia warunków przyłączenia zawartych w § 16 regulaminu oraz warunków określonych w umowie o przyłączenie (§ 19 regulaminu), a także określenie, że podstawę rozpoczęcia prac projektowych oraz budowlano – montażowych stanowią warunki przyłączenia względnie umowa o przyłączenie, podczas gdy wskazany przepis przesądza o niedopuszczalności uzależnienia przyłączenia od wcześniejszego zawarcia umowy (§ 20 ust. 1 regulaminu).

W piśmie rozszerzającym zarzuty skargi prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały. Wskazał, że w § 16 ust. 3 i 5 oraz w § 17 ograniczono krąg osób uprawnionych do złożenia wniosku o wydanie warunków przyłączenia, wbrew treści art. 6 ust. 4, który nie różnicuje uprawnień osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości lub osób korzystających z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym w zakresie możliwości zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, w tym nie nakłada na te ostatnie dodatkowych warunków. Zdaniem Prokuratora, brak jest podstaw prawnych do takiego różnicowania sytuacji prawnej tych podmiotów przed zawarciem umowy. W art. 6 ust. 2 ustawy przesądził ustawodawca o braku obowiązku przedkładania dodatkowych dokumentów wskazując, że do zawarcia umowy wystarczy wyłącznie techniczne połączenie z siecią oraz pisemny wniosek o zawarcie umowy, zaś przedsiębiorstwo wodno – kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy z osobą, której nieruchomość połączono z siecią i która złożyła pisemny wniosek o zawarcie umowy. Jak wskazał Prokurator, umowa jest trzecią czynnością, następującą po przyłączeniu i po złożeniu wniosku, podczas gdy § 19 i § 20 regulaminu odwraca tę kolejność w sposób następujący: wniosek, umowa lub wydanie warunków, przyłączenie. Stawia to stronę w niekorzystnej sytuacji, bowiem powstaje po jej stronie zobowiązanie, gdy przedmiot umowy nie został jej wydany do użytkowania. Nadto, w § 19 regulaminu nakazano spełnić warunki z § 16, który jest niezgodny z prawem.

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części i podkreślił, że nie zaskarża § 16 ust. 4 regulaminu.

Podczas rozprawy w dniu 24 kwietnia 2018 r. strony podtrzymały dotychczasowe stanowiska, zaś pełnomocnik organu – także odnośnie rozszerzonej wersji skargi, którą otrzymał według złożonego oświadczenia – wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że opłata za przyłączenie była wkalkulowana w taryfę, bowiem w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały Gmina Narewka była udziałowcem Spółki Wodociągi P. Odnośnie rozszerzonych zarzutów skargi pełnomocnik organu wskazała, że dotyczą one niespójności w nazewnictwie a nie intencji organu, zaś przyjęte w zaskarżonej uchwale rozwiązania nie miały na celu dyskryminacji któregokolwiek z mieszkańców gminy. Oświadczyła, że w dniu 30 kwietnia 2018 r. będzie podjęta uchwała zgodnie ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Prokuratora. Dlatego wniosła również o umorzenie postępowania.

Podczas ww. rozprawy, w odpowiedzi na pytanie sądu, Prokurator zmodyfikował swój wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały: z orzeczenia o stwierdzeniu nieważności co do części na stwierdzenie nieważności co do całości z uwagi na zamieszczenie w zaskarżonej uchwale definicji ustawowych, które nie mogły się w niej znaleźć, bowiem wcześniej zostały wprowadzone przez ustawodawcę. Zdaniem Prokuratora, z uwagi na posługiwanie się w całej uchwale wprowadzonymi przez nią definicjami niezgodnymi z ustawą, uchwała powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

Ustosunkowując się do zmienionego stanowiska Prokuratora pełnomocnik organu wniosła o odroczenie rozprawy, czemu Prokurator zaoponował. Sąd oddalił ten wniosek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zważył co następuje:

Zaskarżona uchwała podlega stwierdzeniu nieważności w całości.

W sprawie niniejszej skargę wniósł Prokurator, zaś przedmiotem skargi jest uchwała wprowadzająca regulamin w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Została ona podjęta na podstawie art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. nr 72, poz. 747 ze zm.), dalej: ustawa, w brzmieniu tych przepisów obowiązującym w dniu 28 lutego 2006 r., tj. w dniu podejmowania uchwały. Także zatem i sąd, kontrolując legalność uchwały, jest zobowiązany czynić to na datę jej podejmowania. Nadto, stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego ma charakter deklaratoryjny, działający z mocą wsteczną (ex tunc), a więc od daty wydania aktu obarczonego wadą nieważności. Dla oceny wadliwości aktu nie są więc istotne przepisy prawa materialnego z daty stwierdzenia jego nieważności, lecz przepisy obowiązujące w dacie jego wydania. Dlatego też sąd uwzględnił brzmienie poszczególnych przepisów ustawy z daty podjęcia zaskarżonej uchwały.

Należy również mieć na uwadze, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (który w sprawie niniejszej nie ma zastosowania). Zdaniem składu orzekającego w niniejszym postępowaniu, przepis ten ma zastosowanie również do skarg wnoszonych na akty prawa miejscowego przez prokuratora działającego w ramach tzw. ochrony praworządności. Podstawą wniesienia skargi przez prokuratora nie jest bowiem wówczas przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.), który umożliwia zaskarżenie aktu organu gminy w granicach naruszenia indywidualnego interesu prawnego i który powoduje, że sąd orzeka w granicach tego indywidualnego interesu prawnego skarżącego. Podstawą skargi prokuratorskiej jest: po pierwsze, art. 3 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2017 r., poz. 1767 ze zm.), zgodnie z którym prokuratorzy podejmują środki przewidziane prawem, zmierzające do prawidłowego i jednolitego stosowania prawa w postępowaniu sądowym, administracyjnym, w sprawach o wykroczenia oraz w innych postępowaniach przewidzianych przez ustawę; po drugie, art. 8 p.p.s.a, zgodnie z którym prokurator może wnieść skargę, jeśli według jego oceny wymaga tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. Mając zatem na uwadze, że działanie Prokuratora w sprawie niniejszej jest motywowane ochroną praworządności (nie wskazano w skardze, by była ona wnoszona na rzecz konkretnego podmiotu) oraz uwzględniając, iż rolą sądu administracyjnego jest kontrola legalności działalności administracji publicznej, znajdował w sprawie zastosowanie przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. i możliwość kontroli zaskarżonej uchwały w całości, także niezależnie od wniosków stron co do zakresu tej kontroli i oczekiwanego przez nie wyniku postępowania przed sądem.

Dodać przy tym należy, że sąd uzyskał stanowisko pełnomocnika organu co do rozszerzonej wersji skargi w sprawie niniejszej (vide wypowiedź pełnomocnika na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2018 r.), przy czym stanowisko to było niezbędne, bowiem w aktach sprawy nie znajdowało się potwierdzenie doręczenia pełnomocnikowi organu rozszerzonej wersji skargi.

Nie uwzględniono natomiast wniosku pełnomocnika organu o odroczenie rozprawy, tj. wniosku złożonego po wypowiedzi Prokuratora zawierającej żądanie stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Sąd ocenił, że możliwość kontroli zaskarżonej uchwały w całości uprawnia do nieodraczania rozprawy, jak też pełnomocnikowi organu znana była treść uchwały i istniała możliwość ustosunkowania się do na nowo sformułowanego wniosku na rozprawie.

Przeprowadzeniu kontroli zaskarżonej uchwały z dnia 28 lutego 2006 r. nie stał również na przeszkodzie fakt zamierzonego przez Radę Gminy doprecyzowania postanowień uchwały zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym przez Prokuratora (jak wskazał pełnomocnik organu podczas rozprawy w dniu 24 kwietnia 2018 r., planowany termin podjęcia uchwały doprecyzowującej to 30 kwietnia 2018 r.). Jeszcze raz przypomnieć należy, że sąd kontroluje legalność zaskarżonej uchwały będącej aktem prawa miejscowego na dzień jej podjęcia i nawet późniejsze uchylenie tego aktu nie pozbawia sądu możliwości przeprowadzenia kontroli i wydania wyroku, zwłaszcza gdy objęty skargą akt prawa miejscowego był i może być zastosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego stwierdzenie jego nieważności, a w konsekwencji może stanowić podstawę do kształtowania praw i obowiązków podmiotów prawa. Uchylenie lub zmodyfikowanie przepisów zaskarżonej uchwały przez organ gminy działa bowiem wyłącznie na przyszłość i nie powoduje usunięcia wszystkich skutków przez nią wywołanych (np. skutków w zakresie żądania odpłatności za przyłączenie do sieci). Pozostawienie zaś skutków prawnych uchwały sprzecznej z prawem godzi w fundamenty państwa praworządnego. Dlatego też sąd nie uwzględnił wniosku pełnomocnika organu o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie niniejszej, zwłaszcza że zaskarżona uchwała została podjęta dwanaście lat temu i nie ulega wątpliwości, że wywoływała określone w niej skutki prawne.

Także upływ czasu od podjęcia zaskarżonej uchwały nie stoi na przeszkodzie stwierdzeniu jej nieważności, bowiem nieważność aktu prawa miejscowego, a takim jest niewątpliwie regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków (art. 19 ust. 1 ustawy), można stwierdzić także po upływie roku od jego podjęcia (art. 94 ust. 1 u.s.g.).

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, przy czym przepis ten odnośnie uchwał ma identyczne brzmienie obecnie, jak i miał w dacie podejmowania spornej uchwały. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza bowiem nieważności uchwały ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).

Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102). Jak wskazał NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 września 2017 r., w sprawie sygn. akt I OSK 124/17, istotna sprzeczność z prawem to wada doniosła pod względem faktycznym i prawnym, wynikająca z naruszeń przepisów prawa materialnego bądź formalnego, ale taka, która jest oczywista, jednoznaczna, niepozwalająca na zaakceptowanie uchwały ze względu na sposób i tryb jej podjęcia, lub skutki, jakie wywołuje. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).

Zaskarżony w sprawie niniejszej regulamin zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków jest, jak wyżej wskazano, aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Rozwinięciem tej zasady na poziomie ustawowym jest art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Z powyższego wynika, że organy samorządu terytorialnego mogą ustanawiać akty prawa miejscowego wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Materia prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres upoważnienia. Prawo miejscowe może wyłącznie uzupełniać przepisy prawa powszechnie obowiązującego w sposób zależny od aktów wyższego rzędu. W konsekwencji, skoro akty prawa miejscowego mają charakter źródeł prawa zależnych od źródeł wyższego rzędu, to nie mogą również regulować materii już uregulowanej aktami wyższego rzędu. Z taką zaś sytuacją regulacji podwójnej, powtarzającej zwroty i normy ustawowe, nieprecyzyjnej i w nieuprawniony sposób uzupełniającej lub przeinterpretowującej regulacje ustawowe mamy do czynienia w sprawie niniejszej w zaskarżonej uchwale. Ilość stwierdzonych naruszeń i ich ciężar gatunkowy nie pozwala sądowi na ocenę inną niż prowadzącą do eliminacji zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego jako naruszającej prawo w sposób istotny.

Upoważnienie do podjęcia uchwały w sprawie spornego regulaminu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków znajdowało się (i znajduje nadal) w art. 19 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1. minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2. szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3. sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4. warunki przyłączania do sieci;

5. techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo – kanalizacyjnych;

6. sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne wykonanego przyłącza;

7. sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8. standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9. warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Analiza treści upoważnienia i treści zaskarżonej uchwały uprawnia do wniosku o naruszeniu art. 19 ust. 2 ustawy w sposób wykluczający możliwość uznania uchwały za jedynie nieistotnie naruszającą prawo.

W pierwszej kolejności wskazać trzeba na trafność zarzutów prokuratorskich odnośnie zaskarżonej uchwały, a mianowicie:

- w § 16 ust. 1 uchwały wskazano, że przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej jest odpłatne i odbywa się na pisemny wniosek o przyłączenie i określenie warunków przyłączenia, zwanych dalej warunkami przyłączenia, złożony przez osobę ubiegającą się o przyłączenie; w § 16 ust. 2 wskazano, że kwota należności za przyłączenie ustalana jest na podstawie obowiązującej taryfy.

Zdaniem sądu, przepisy te wprowadzają jednostronnie nakładaną na obywateli opłatę nieprzewidzianą w przepisach prawa, co jest istotnym naruszeniem prawa, bowiem zgodnie z art. 84 Konstytucji RP obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. W zaskarżonej uchwale odpłatność została wprowadzona przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i jest warunkiem przyłączenia nieruchomości do urządzenia komunalnego, którą to regulację należy ocenić negatywnie. Nie ma przy tym znaczenia dla takiej jej oceny fakt wskazywany przez pełnomocnika organu, iż opłata była wkalkulowana w taryfę. Podkreślić trzeba, że sposób uiszczenia opłaty nie może "uzdrawiać" niezgodnego z prawem faktu jej wprowadzenia. Także zawarte w odpowiedzi na skargę wyjaśnienie, jakoby stawka opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych nie była sensu stricte opłatą a kosztami przeprowadzenia prób technicznych nie może wpłynąć na ocenę niezgodności z prawem § 16 ust. 1 i 2 uchwały w zakresie wprowadzenia obowiązku odpłatności za przyłączenie. Przepisy nie wprowadzają żadnych opłat za przyłączenie, a jedynie na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy obciążają osobę ubiegającą się o przyłączenie kosztami realizacji budowy przyłącza (które są kosztami innymi niż opłata za przyłączenie) oraz kosztami nabycia, zainstalowania i utrzymania urządzenia pomiarowego (art. 15 ust. 3 ustawy).

Dodać także należy, że w powoływanym w odpowiedzi na skargę przepisie § 1 pkt 3 uchwały z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] wykonującej uchwałę zaskarżoną (uchwała z 2017 r. jest dostępna na stronie internetowej bip.ug.narewka.wrotapodlasia.pl) wprost zostało użyte określenie "stawka opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych" (dalsza część tego przepisu: "wynikająca z kosztów przeprowadzenia prób technicznych"). Określenie to nie budzi wątpliwości i oznacza, że de facto koszt przeprowadzenia prób technicznych jest kosztem przyłączenia, do którego wprowadzenia Rada Gminy nie była uprawniona przepisem ustawowym. Stanowisko o niedopuszczalności wprowadzenia opłaty za podłączenie do sieci wodociągowo – kanalizacyjnej jest akceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide wyrok NSA z dnia 4 października 2017 r., II OSK 2330/16 oraz powołane tam orzecznictwo, CBOSA);

- w związku z § 16 ust. 1 i 2 pozostaje regulacja § 16 ust. 4 pkt 4 uchwały przewidująca obowiązek wskazania we wniosku o przyłączenie formy, terminu i sposobu płatności za podłączenie. Skoro wprowadzenie opłat za przyłączenie jest niezgodne z prawem i w tym zakresie skarga prokuratorska kwestionowała § 16, to niezrozumiałe, zdaniem sądu, było wyraźne wskazanie w rozszerzonej wersji skargi wyłączenia kwestionowania § 16 ust. 4 pkt 4 uchwały. Dlatego § 16 ust. 4 pkt 4 uchwały również należy uznać za istotnie naruszający prawo jako konsekwencja regulacji § 16 ust. 1 i 2 uchwały;

- w § 16 ust. 3 i 5 uchwały wskazano, że z wnioskiem o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej może występować osoba posiadająca tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, która ma być przyłączona do sieci (ust. 3), zaś w uzasadnionych przypadkach "Eksploatujący" może wyrazić zgodę na przyłączenie osobie, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym.

Zgodzić się należy z Prokuratorem, że przepisy powyższe w sposób nieuprawniony różnicują sytuację osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości oraz osób korzystających z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Tymczasem przepis art. 6 ust. 4 ustawy takiego zróżnicowania nie wprowadza i nie uzależnia prawa osób korzystających z nieruchomości od wystąpienia szczególnych warunków, przy zaistnieniu których – zgodnie z uchwałą – jedynie Eksploatujący (rozumiany według § 1 ust. 2 pkt 4 uchwały jako podmiot prowadzący działalność w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków) może wyrazić zgodę na przyłączenie. Nadto, ustawa nie przyznaje lokalnemu prawodawcy upoważnienia do różnicowania sytuacji tych podmiotów na etapie poprzedzającym zawarcie umowy;

- w § 17 pkt 1 i 2 uchwały wskazano, że do wniosku o przyłączenie odbiorca załącza:

1) dokument potwierdzający tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, której dotyczy wniosek, a w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, opis jego statusu prawnego w stosunku do nieruchomości;

2) aktualną mapę sytuacyjną, określającą usytuowanie nieruchomości względem istniejących sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu.

Zgodzić się należy z Prokuratorem, że ustawa w art. 6 ust. 2 wprowadza, jako warunek zawarcia umowy o zaopatrzenie, wyłącznie istnienie fizycznego przyłączenia do sieci oraz złożenie pisemnego wniosku o zawarcie umowy. Ustawodawca nie sformułował żadnych dodatkowych obowiązków dokumentacyjnych wobec wnioskodawcy, wykluczając tym samym możliwość gromadzenia przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne nadmiaru informacji wynikających z dokumentów prywatnych bądź urzędowych. Dodać należy, że w szczególności nałożenie obowiązku złożenia tytułu prawnego jest niezrozumiałe, skoro obowiązek taki nie znajdował oparcia również w przepisach prawa budowlanego obowiązujących w dacie podejmowania uchwały. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dniu 28 lutego 2006 r.), na budowę przyłącza nie było wymagane pozwolenie na budowę. Co więcej, nawet do wniosku o takie pozwolenie nie było wymagane dołączenie tytułu prawnego do nieruchomości, ale jedynie oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane (32 ust. 4 pkt 2 p.b.). Także przewidziany w § 17 pkt 2 uchwały obowiązek dołączenia aktualnej mapy sytuacyjnej jest niezrozumiały (jak też nie ma oparcia w przepisach prawa), bowiem przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne powinno dysponować dokumentacją obrazującą przebieg sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej oraz usytuowanie innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu, których położenie jest istotne dla nowo wykonywanego przyłącza;

- w § 19 uchwały wskazano, że przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej może nastąpić po spełnieniu warunków przyłączenia, o których mowa w § 16, a w przypadku zawarcia umowy o przyłączenie do sieci, od spełnienia warunków w niej określonych.

Zdaniem sądu, odwołanie się do konieczności spełnienia obowiązku odpłatności (§ 16) oraz do uzyskania uprzedniej zgody Eksploatującego (gdy chodzi o szczególny przypadek przyłączenia osoby korzystającej z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym - § 16 ust. 3 i 5 uchwały), dyskwalifikuje regulację § 19 uchwały. Natomiast odwołanie się w tym paragrafie do konieczności spełnienia warunków wynikających z umowy o przyłączenie jest niezrozumiałe, bowiem uchwałodawca nie wskazał kiedy umowa o przyłączenie może zostać zawarta. Co prawda w § 18 ust. 1 zdaniem drugie wskazał, że może to nastąpić "w przypadkach szczególnych", jednakże takich nie wskazał, a w szczególności nie wyjaśnił, czy przypadek zawarcia umowy o przyłączenie to jest przypadek zgody udzielanej przez Eksploatującego osobie korzystającej z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym w uzasadnionych przypadkach (§ 16 ust. 5), czy chodzi o inną sytuację, której w uchwale nie zidentyfikowano (będzie o tym mowa w dalszej części niniejszego uzasadnienia);

- w § 20 ust. 1 uchwały wskazano, że warunki przyłączenia względnie umowa o przyłączenie stanowią podstawę do rozpoczęcia realizacji prac projektowych oraz budowlano – montażowych. Zdaniem sądu, żadne przepisy prawa nie uzależniają przystąpienia do rozpoczęcia prac realizacyjnych w zakresie przyłącza (projektowych lub budowlano – montażowych) od spełnienia warunków wskazanych w tym przepisie. Budowa przyłącza jest rodzajem procesu budowlanego i jego rozpoczęcia ustawodawca nie uzależnił od stanowiska dostawcy mediów i odbiorcy ścieków (od uprzedniego uzyskania warunków przyłączenia lub zawarcia umowy o przyłączenie). Co prawda zrozumiałe jest, że przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne powinno mieć zapewnioną pewną formę kontroli nad sposobem wykonania przyłącza, jednakże wydawane przez ten podmiot warunki nie mogą determinować przystąpienia do wykonania przyłącza. Jest to samodzielna decyzja odbiorcy usług mającego później z przyłącza korzystać. Ewentualne wykonanie przyłącza niezgodnie z warunkami przyłączenia spowodowałoby odmowę zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków (mógłby nie zostać spełniony warunek zapewnienia technicznych możliwości świadczenia usług), jednakże jest to już kwestia wzajemnych relacji między przedsiębiorstwem wodociągowo – kanalizacyjnym a odbiorcą usług (zagadnienie cywilnoprawne), a nie przedmiot uchwały wydawanej na podstawie art. 19 ust. 2 ustawy. Tym samym trafny jest co do zasady zarzut Prokuratora odnośnie niekorzystnej dla odbiorców usług regulacji § 20 ust. 1, jako powodującej powstanie zobowiązania umownego (z umowy o przyłączenie) przed rozpoczęciem prac projektowych i budowlano – montażowych, co czyni tę regulację niezgodną z art. 6 ust. 2 ustawy.

Natomiast sąd z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w całości, stwierdził inne niż zarzucone przez Prokuratora jej uchybienia o charakterze istotnych niezgodności z prawem, dyskwalifikujących tę uchwałę w całości. Wskazać należy na następujące regulacje niezgodne z prawem:

- w § 1 ust. 2 pkt 3 i 4 uchwały wprowadzono definicje "Odbiorcy", którym jest podmiot będący stroną umowy o przyłączenie do sieci lub jednej z umów wymienionych w pkt 2 uchwały (umowy o zaopatrzenie w wodę i umowy o odprowadzanie ścieków) oraz definicję "Eksploatującego", którym jest podmiot, który prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków.

Zauważyć jednak należy, że ustawa zaopatrzeniowa definiuje pojęcie "odbiorcy usług" w art. 2 pkt 3 (jako każdego, kto korzysta z usług wodociągowo-kanalizacyjnych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na podstawie pisemnej umowy z przedsiębiorstwem wodociągowo – kanalizacyjnym) oraz definiuje pojęcie "przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego" w art. 2 pkt 4 (jako przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność). Skoro zatem ustawa definiuje określone pojęcia, to brak było podstaw do wprowadzania definicji tych pojęć w zaskarżonej uchwale, zwłaszcza że definicje z uchwały literalnie nie odpowiadają ustawowym i konieczna jest interpretacja, czy pokrywają się one z pojęciami ustawowymi, czy też nie. Taka sytuacja, w której akt prawa miejscowego redefiniuje pojęcia ustawowe w sposób, który wymaga analizy czy pojęcie w uchwale jest dokładnie tym pojęciem, o którym mowa jest w ustawie, jest - zdaniem sądu –niedopuszczalna. Wskazać należy na rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (w brzmieniu opublikowanym w Dz. U. nr 100, poz. 908), w którego dziale VIII uregulowano typowe środki techniki prawodawczej, w tym wprowadzono następujące zasady:

§ 146 ust. 1 W ustawie lub innym akcie normatywnym formułuje się definicję danego określenia, jeśli jest wieloznaczne; jeśli jest nieostre, a jest pożądane ograniczenie jego nieostrości; gdy znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe; ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia;

§ 149 W akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej.

Zdaniem sądu, zaskarżona uchwała przełamuje powyższe zasady w sposób nieuprawniony. Po pierwsze, przepis art. 19 ust. 2 ustawy nie zawiera upoważnienia do formułowania definicji odbiorcy usług i przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego na użytek lokalny, zatem wprowadzenie definicji tych pojęć jest nieuprawnione; po drugie, definicje zawarte w zaskarżonej uchwale wymagają interpretacji czy nadane przez nie znaczenie odpowiada znaczeniu ustawowemu, a taka sytuacja – w przypadku, gdy definicje ustawowe nie spełniają cech nieokreśloności czy nieostrości (vide § 146 Zasada techniki prawodawczej) jak ma to miejsce w przypadku definicji ustawowych "odbiorcy usług" i "przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego", nie powinna mieć miejsca; po trzecie, w § 1 ust. 1 uchwały wskazano, że regulamin określa prawa i obowiązki eksploatującego oraz "odbiorców usług" (co nawiązuje do terminu ustawowego "odbiorcy usług" i jego znaczenia w ustawie ustalonego), zaś w poszczególnych paragrafach uchwały wprowadzono regulacje dotyczące nie tylko praw i obowiązków "odbiorców usług", ale też praw i obowiązków "odbiorców" (np. § 2 ust. 2, § 17, § 30, § 31); po czwarte, termin "odbiorca" zdefiniowany w uchwale jest szerszy niż ustawowy, bowiem obejmuje również podmiot będący stroną umowy o przyłączenie, której przesłanek zawarcia (poza ogólnym określeniem "w przypadkach szczególnych" - § 18 ust. 1 zdanie drugie) uchwałodawca nie uregulował ani nie wyjaśnił, czym, jaką cechą szczególną różnią się sytuacje wydawania warunków technicznych a zawierania umowy o przyłączenie. Reasumując, posługiwanie się przez lokalnego prawodawcę dwoma terminami, tj. "odbiorcy" i "odbiorcy usług" w sytuacji istnienia definicji ustawowych terminów mających być używanymi przez lokalnego prawodawcę (odbiorcy usług i przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego) powoduje konieczność ustalenia wystąpienia istotnego naruszenia prawa.

Zauważyć nadto należy, że te na nowo zdefiniowane terminy (w uchwale) występują w większości paragrafów zaskarżonej uchwały zamiast terminów ustawowych, co przy sformułowanym w § 149 Zasad techniki prawodawczej zakazie wprowadzania do prawa miejscowego definicji terminów ustawowych, rzutuje na legalność całej uchwały, która po wyeliminowaniu przepisów definicyjnych utraciłaby sens;

- w § 3 uchwały wskazano, że odbiorca wody powinien racjonalnie gospodarować wodą i używać ją zgodnie z przeznaczeniem oraz warunkami wynikającymi z zawartej umowy. Zdaniem sądu, jest to regulacja zbędna, bowiem dotyczy materii umownej (zresztą do umowy nawiązuje) i zasad wzajemnych relacji stron umowy, które to zasady powinno wynikać z umowy;

- w rozdziale II uchwały zatytułowanym "Minimalny poziom świadczonych usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków" (upoważnienie do wprowadzenia tego rozdziału zawiera przepis art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy), lokalny prawodawca zamieścił dwa paragrafy (§ 4 i 5), w tym w § 4 ust. 3 – 5 wskazał na akty wykonawcze (rozporządzenia) regulujące wymagane ciśnienie wody, jakość wody do spożycia przez ludzi, dopuszczalne zanieczyszczenie ścieków przemysłowych. Zdaniem sądu, taka regulacja odsyłająca nie stanowi określenia minimalnego poziomu świadczonych usług.

Zgodnie z § 135 Zasad techniki prawodawczej, w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1 (upoważnienie do uregulowania określonego zakresu spraw), oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji organu, o których mowa w § 134 pkt 2 (zadania i kompetencje danego podmiotu). Oznacza to, że akt podustawowy wydany na podstawie upoważnienia ustawowego nie powinien informować o obowiązkach wynikających z przepisów o wyższej randze ustawowej, co de facto nastąpiło w § 4 ust. 3 – 5 zaskarżonej uchwały. Określenie "minimalny poziom świadczonych usług" oznacza, że przepisy uchwały w postaci regulaminu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków powinny konkretyzować treść regulacji wyższego rzędu, w tym parametry usług (np. jakości wody) powinny być zagwarantowane w regulaminie przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne (np. czystość wody, jej smak, zawartość pierwiastków). Jest to niezwykle istotne, bowiem zgodnie z § 34 uchwały odbiorca usług może złożyć pisemną reklamację w przypadku dostaw wody o jakości niezgodnej z regulaminem. Jak zatem ma złożyć reklamacją co do niezgodności dostarczonych mediów z regulaminem, skoro regulamin minimalnych standardów tych mediów nie określa. Oznacza to, że brak wskazania w regulaminie konkretnego minimalnego poziomu świadczonych usług czyni możliwość złożenia reklamacji niezwykle utrudnioną, o ile nie iluzoryczną. Co więcej, nieprawidłowość realizacji upoważnienia ustawowego z art. 19 ust. 2 pkt 1 polegająca na wskazaniu konkretnych aktów prawnych (rozporządzeń) a nie na określeniu minimalnego poziomu świadczonych usług wynika także i z tego, że wskazanie konkretnych aktów (§ 4 ust. 4 – 5 uchwały) nie uwzględnia ich późniejszych zmian oraz ich uchylenia i zastąpienia nowymi regulacjami. Uchwałodawca lokalny powinien, w sytuacji takiego konkretnego wskazania aktów prawnych, niezwłocznie po ich uchyleniu lub zmianie dokonywać również zmiany uchwały, co w przypadku uchwały zaskarżonej nie miało miejsca. Poprzez wskazanie rozporządzeń określonych z nazwy i publikatora powstała zatem sytuacja, w której treść regulaminu nie odpowiadała wraz z upływem czasu zmianom prawnym, zaś konkretna jakość usług nie została zagwarantowana w sposób wymagany przez art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy.

Z kolei w § 4 ust. 2 uchwały wskazano, że umowa winna określać maksymalne ilości oraz dopuszczalny poziom zanieczyszczeń dostarczanych ścieków wynikający z posiadanych przez Eksploatującego technicznych i technologicznych możliwość ich oczyszczania. Zdaniem sądu, zagadnienie to powinno być częścią regulacji umownej a nie regulaminowej, a tym samym w regulaminie nie było potrzeby wskazywać na materię, która powinna być przedmiotem umowy.

Natomiast w § 4 ust. 1 uchwały wskazano, że ilość dostarczanej wody określa umowa o zaopatrzenie w wodę zawarta w Odbiorcą. Tymczasem zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy, ilość wody dostarczonej do nieruchomości ustala się na podstawie wskazania wodomierza głównego, a w przypadku jego braku – w oparciu o przeciętne normy zużycia wody. A zatem § 4 ust. 1 jest niezgodny z art. 27 ust. 1 ustawy;

- w rozdziale III uchwały zatytułowanym "Szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług" (upoważnienie z art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy), zdaniem sądu powinna się znajdować regulacja dotycząca sposobu dochodzenia do zawarcia umów z odbiorcami usług, a nie regulacja dotycząca tego z kim taka umowa może być zawarta oraz nie regulacja dotycząca tego, na jakich zasadach i kiedy umowa może zostać wypowiedziana, kiedy można od niej odstąpić a kiedy rozwiązać lub kiedy należy odmówić jej zawarcia. Tymczasem w § 6 ust. 2 zaskarżonej uchwały znajdują się przesłanki odmowy zawarcia umowy z właścicielem lub zarządcą budynku wielolokalowego i osobami korzystającymi z lokali w tym budynku z powołaniem się na art. 6 ust. 6 ustawy określającym wyczerpująco warunki zawarcia umowy, co czyni § 6 ust. 2 zbędnym; w § 6 ust. 3 uchwały zawarto przesłanki wypowiedzenia umowy właścicielowi lub zarządcy budynku wielolokalowego, co powinno być uregulowane w umowie a nie w regulaminie (art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy); w § 6 ust. 4 uchwały wskazano, że umowa powinna w szczególności zawierać postanowienia określone w art. 6 ust. 3 ustawy, co jest zbędnym odesłaniem do regulacji ustawowej w sposób, który sugeruje, że obowiązywanie art. 6 ust. 3 zależy od wskazania go w uchwale regulaminowej; w § 6 ust. 5 uchwały wskazano na konieczność uwzględniania w umowach dotyczących odprowadzania ścieków postanowień wynikających z rozporządzenia, o którym mowa w § 5 ust. 4 uchwały, przy czym zaskarżona uchwała zawiera § 5, jednakże nie jest on podzielony na ustępy. Natomiast § 6 ust. 1 uchwały powtarza treść art. 6 ust. 2 ustawy, co jest nieuprawnione.

Także regulacja § 7 ust. 1 – 5 uchwały jest niezgodny z przepisami, bowiem zawiera materię podlegającą regulacji umownej. To bowiem umowa powinna określać na jaki czas jest zawierana (ust. 1), określać możliwość i tryb jej rozwiązania (ust. 2 i 3), warunki odstąpienia (ust. 4) oraz skutki rozwiązania umowy (ust. 5) – art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy.

W § 9 ust. 1 i 2 uchwały wskazano na uprawnienie Eksploatującego do określenia cyklu rozliczeń, zaś w § 3 wskazano, że "data, forma i sposób zapłaty Eksploatujący wskazuje w fakturze". Jest to jednak materia umowna, a nie regulaminowa, co wynika wprost z art. 6 ust. 3 pkt 2 ustawy, nadto materia dotycząca rozliczeń została uregulowana w rozdziale IV zaskarżonej uchwały;

W § 10 uchwały również uregulowano materię umowną w zakresie obowiązków odbiorcy usług, mimo że to umowa powinna zawierać regulacje w zakresie sposobu użytkowania instalacji, sposobu wykorzystywania dostarczanej wody itd.;

- w rozdziale IV uchwały zatytułowanym "Sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat" (upoważnienie art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy do określenia "sposobu rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach") w § 14 ust. 1 wskazano, że "ilość odprowadzanych ścieków ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych", co stanowi dokładne powtórzenie art. 27 ust. 4 ustawy. W § 14 ust. 2 o brzmieniu "W razie braku urządzeń pomiarowych ilość odprowadzanych ścieków ustala się jako równą ilości dostarczanej wody" znajduje się niedokładne przytoczenie art. 27 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym "W razie braku urządzeń pomiarowych ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1, jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie". W § 15 zawarto niedokładne powtórzenie at. 27 ust. 6 ustawy w zakresie podmiotu, na koszt którego następuje zainstalowanie dodatkowego wodomierza (ustawa - na koszty odbiorcy usług; uchwała – na koszt dostarczającego ścieki);

- w rozdziale V zatytułowanym "Warunki przyłączenia do sieci", którego część regulacji zakwestionował Prokurator w skardze i jej rozszerzonej wersji, a które to uwagi podzielił sąd we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia, wskazano również w § 18 ust. 1, że Eksploatujący określa warunki przyłączenia i przekazuje je wnioskodawcy w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia złożenia wniosku, zaś w przypadkach szczególnych przyłączenie do sieci następuje na podstawie umowy o przyłączenie, której projekt sporządza Eksploatujący. W ust. 3 tego przepisu wskazano co powinny zawierać warunki przyłączenia.

Odnośnie tej regulacji wskazać należy, że co prawda zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy warunki przyłączenia do sieci powinny być określone w regulaminie a zatem nie przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne, to fakt wskazania w § 18 ust. 3 uchwały co powinny te warunki określać chroni odbiorców usług przez dowolnym skorzystaniem przez przedsiębiorstwo z kompetencji prawotwórczych. Jednakże nie wskazano w regulaminie, w jakich to "przypadkach szczególnych" przyłączenie do sieci następuje na podstawie umowy o przyłączenie, której projekt sporządza Eksploatujący. Zdaniem sądu, niewskazanie tych "przypadków szczególnych" oraz jednoczesne przyznanie Eksploatującemu prawa do sporządzenia projektu umowy o przyłączenie wywołuje niebezpieczeństwo arbitralnego działania tego podmiotu i de facto decydowania, która sytuacja jest "przypadkiem szczególnym", co jest niedopuszczalne. Warto podkreślić, że ustawa dość szeroko od strony podmiotowej zakreśla możliwość zawarcia umowy o przyłączenie (także z osobą korzystającą z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, a więc niekoniecznie z właścicielem nieruchomości). Nadto, zgodnie z art. 15 ust. 4 ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne ma obowiązek przyłączyć do sieci nieruchomość po spełnieniu warunków przyłączenia określonych w regulaminie oraz przy istnieniu technicznych możliwości świadczenia usług. Wprowadzenie zatem w regulaminie sytuacji uwarunkowanych "przypadkiem szczególnym" powinno być połączone ze wskazaniem, o jaki przypadek chodzi. Tego zabrakło, co powoduje powstanie niebezpieczeństwa zbyt dużej władzy dyskrecjonalnej Eksploatującego. Jednocześnie w § 18 ust. 2 uchwały wskazano, że warunki przyłączenia są ważne sześć miesięcy od dnia ich wydania, zaś terminu ważności umowy o przyłączenie nie wskazano;

- w rozdziale VI zatytułowanym "Techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo – kanalizacyjnych" (art. 19 ust. 2 pkt 5 ustawy) w § 22 ust. 1 sformułowano prawo Eksploatującego do odmowy przyłączenia do sieci w przypadku braku wystarczających mocy produkcyjnych oraz niewystarczających warunków technicznych uniemożliwiających realizację usługi. Jest to regulacja zbędna, bowiem niespełnienie warunków technicznych dezaktualizuje obowiązek przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego zawarcia umowy o przyłączenie, co wprost wynika z art. 15 ust. 4 ustawy, zaś nieposiadanie wystarczających mocy produkcyjnych jest warunkiem wykluczającym przyłączenie, który wynika ze specyfiki przedsiębiorstwa, a zatem okoliczność ta nie jest w żaden sposób warunkowana treścią regulaminu.

W § 23 ust. 1 uchwały wskazano zaś, że w zakresie dostawy wody, miejscem wydania rzeczy w rozumieniu kodeksu cywilnego jest zawór za wodomierzem głównym, jednakże regulacja ta ma charakter cywilnoprawny i miejsce wydania rzeczy powinno być określone w umowie;

- w rozdziale VII zatytułowanym "Sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków" w § 27 wskazano na warunki, na jakich Eksploatujący może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne - z odwołaniem się do art. 8 ustawy, co jest zbędne, skoro te przypadki są w tymże art. 8 uregulowane;

- w tytule rozdziału VIII "Obowiązki odbiorców usług zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków" użyte jest sformułowanie "odbiorcy usług" sugerujące, że obowiązki w nim zawarte dotyczą odbiorców usług, podczas gdy w § 28 ust. 1 sformułowano obowiązki Eksploatującego, w § 28 ust. 2 i § 30 oraz § 31 sformułowano obowiązki "Odbiorcy" (a więc szerzej niż wskazuje tytuł rozdziału). Nadto w § 30 zobowiązano odbiorcę do terminowego regulowania należności za wodę i odprowadzanie ścieków, co jest materią cywilnoprawną wynikającą z umowy. Podobnie w § 31 wobec odbiorcy sformułowano obowiązek pisemnego powiadamiania Eksploatującego o zmianach własnościowych nieruchomości lub zmianach użytkownika lokalu, który to obowiązek nie wynika z ustawy;

- w rozdziale X zatytułowanym "Warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe" (upoważnienie w art. 19 ust. 2 pkt 9 ustawy) w § 38 niezgodnie z art. 22 ustawy określono sposób obciążenia gminy za wodę pobraną na cele wskazane w tymże przepisie (wprowadzono, niewynikającą z art. 22 ustawy, możliwość ustalenia zasad rozliczeń na podstawie umowy, co wprowadza możliwość umownego wyłączenia regulacji taryfowych). Zaś regulacja § 39 dotycząca rozliczeń (kwartalnie) za wodę pobraną na cele przeciwpożarowe nie stanowi warunków dostarczania wody, ale stanowi warunki rozliczeń;

- w rozdziale XI zatytułowanym "Przepisy końcowe" wskazano, iż w sprawach nie objętych regulaminem obowiązują przepisy prawa, a w szczególności ustawy wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie. Tymczasem akt prawa miejscowego nie może być podstawą obowiązywania aktów prawnych wyższego rzędu. Innymi słowy, przepisy regulaminu nie są stanowione po to, by informować o obowiązywaniu uregulowań ustawowych, ale mają ściśle konkretyzować treść delegacji ustawowej z uwzględnieniem specyfiki danej gminy.

Reasumując, zakres naruszeń prawa, których dopuściła się Rada Gminy podejmując zaskarżoną uchwałę, a w szczególności ilość istotnych naruszeń przepisów ustawy zobowiązywały sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej. W szczególności ustawodawca nie upoważnił rady gminy do tworzenia własnych definicji legalnych w zakresie gospodarki wodno - ściekowej, a zwłaszcza tworzenia definicji pojęć już raz zdefiniowanych przez ustawodawcę. Treść regulaminu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków powinna bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej, zatem niespójności w nazewnictwie nie powinny występować. Wszelkie odstępstwa od zakresu delegacji stanowią naruszenie przepisu upoważniającego oraz naruszenie konstytucyjnej zasady praworządności i legalności (art. 7 Konstytucji RP), a to już stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności aktu. Takimi samymi wadami o charakterze istotnym są te regulacje prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do zakresu upoważnienia, ale stanowią powtórzenie regulacji ustawowych, w tym niedokładne lub nadające regulacjom ustawowym odmienne brzmienie. Te zabiegi nie czynią regulaminu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków bardziej czytelnym dla jego odbiorców. Reasumując, nie zostały dochowane wymagania stawiane przez ustawodawcę regulaminowi zaskarżonemu w sprawie niniejszej, co rzutowało na legalność uchwały. Zakres naruszeń i ich istotność zobowiązywały sąd do stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

Zauważyć także należy, że sądy administracyjne szczegółowo kontrolują regulacje aktów prawa miejscowego jakimi są regulaminy dostarczania wody i odprowadzania ścieków i analizują wpływ stwierdzonych niezgodności z prawem na możliwość funkcjonowania w obrocie prawnym uchwały w tym przedmiocie jako całości (vide np. wyroki w sprawach IV SA/Po 1110/17, z dnia 8 marca 2018 r.; II SA/Go 954/16, z dnia 12 stycznia 2017 r.; VIII SA/Wa 460/17, z dnia 14 grudnia 2017 r.; II SA/Ol 996/17; z dnia 16 stycznia 2018 r.; II SA/Sz 24/18, z dnia 14 marca 2018 r., CBOSA).

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.