Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 7665/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Agencji Mienia Wojskowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 47 ust 1 pkt 3 i ust 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 18 maja 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Mienia Wojskowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1515/21 w sprawie ze skargi W.C. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia 8 lutego 2021 r. nr BP-DZ.412.32.2020/7 w przedmiocie wypłaty odprawy mieszkaniowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 września 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1515/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W.C. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia 8 lutego 2021 r. nr BP-DZ.412.32.2020/7 w przedmiocie wypłaty odprawy mieszkaniowej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia 31 grudnia 2020 r. nr OZ-DZ-412-90-16/20.

U postaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

[...] W.C. w dniu 26 maja 2020 r. wystąpił do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] (dalej w skrócie: "Dyrektor") z wnioskiem o wypłatę odprawy mieszkaniowej.

Zgodnie z rozkazem personalnym Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z dnia 13 lutego 2020 r. nr 14 W.C. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej i przeniesiony do rezerwy wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej, dokonanego przez żołnierza zawodowego. Termin wypowiedzenia upłynął z dniem 31 maja 2020 r. Rozkaz personalny Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z dnia 13 lutego 2020 r., stał się ostateczny w dniu 20 marca 2020 r. Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...] zaświadczył, że w/w żołnierz pełnił zawodową służbę wojskową jako służbę stałą w [...] i na dzień zwolnienia ze służby wojskowej posiadał wysługę, od której jest uzależniona wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową, w wymiarze 30 lat, 1 miesiąca i 7 dni, liczoną od dnia 25 kwietnia 1990 r. Zgodnie z zaświadczeniem Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] z dnia 16 czerwca 2020 r., [...] W.C. z dniem 1 czerwca 2020 r. nabył prawo do emerytury wojskowej. Skarżący w załączonym do wniosku o wypłatę odprawy mieszkaniowej oświadczeniu wskazał do wyliczenia odprawy mieszkaniowej dzień 15 czerwca 2018 r., w którym zajmował stanowisko służbowe w stopniu etatowym – [...]. Ponadto w/w podał następujących członków rodziny, którzy z nim zamieszkiwali: żonę H.C., syna A.C. (ur. [...] 1993 r.), syna J.C. (ur. [...] 2001 r.) i córkę N.C. (ur. [...] 1995 r.), pod adresem: [...]. W.C. załączył do przedmiotowego wniosku oświadczenia: syna J.C. z dnia 21 maja 2020 r., zgodnie z którym w dniu 15 czerwca 2018 r. wspólnie zamieszkiwał i aktualnie zamieszkuje z rodzicami pod adresem: [...], nie zawarł związku małżeńskiego i do chwili obecnej nie zabezpieczył swoich potrzeb mieszkaniowych; syna A.C. z dnia 14 maja 2020 r., zgodnie z którym na dzień 15 czerwca 2018 r. wspólnie zamieszkiwał z rodzicami pod adresem: [...], natomiast w dniu sporządzenia oświadczenia zamieszkiwał z narzeczoną pod adresem: [...], a ponadto oświadczył, że zawarł związek małżeński w dniu [...] czerwca 2020 r. i do chwili obecnej nie zabezpieczył swoich potrzeb mieszkaniowych; córki [...] z dnia 21 maja 2020 r., w którym wskazała, że na dzień 15 czerwca 2018 r. wspólnie zamieszkiwała z rodzicami pod adresem: [...] i również aktualnie zamieszkuje pod w/w adresem, zawarła związek małżeński w dniu [...] czerwca 2018 r. i do chwili obecnej nie zabezpieczyła swoich potrzeb mieszkaniowych.

Dyrektor orzekł w decyzji z dnia 24 sierpnia 2020 r. nr OZ-DZ-412-90-4/20 o wypłacie W.C. odprawy mieszkaniowej w kwocie [...] zł. W.C. w ustawowym terminie złożył odwołanie do Prezesa Agencji Mienia Wojskowego (dalej w skrócie: "Prezes"). Prezes uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Podstawą rozstrzygnięcia były braki w ustaleniach faktycznych, mające istotny wpływ na podjętą decyzję.

Ponownie rozpoznając sprawę Dyrektor wezwał W.C., A.C. i J.C. do złożenia oświadczenia o miejscu zamieszkania – w dniu 31 maja 2020 r. – tj. w dniu zwolnienia W.C. ze służby wojskowej. J.C. w oświadczeniu z dnia 24 listopada 2020 r. podał, że w dniu 31 maja 2020 r. zamieszkiwał wraz z ojcem – W.C. i matką – H.C. w [...] (k. 64). Analogicznej treści oświadczenie złożył w dniu 30 listopada 2020 r. A.C. i wyjaśnił, że przed zawarciem związku małżeńskiego czasowo zamieszkiwał w domu rodziców narzeczonej. W.C. złożył oświadczenie z dnia 23 listopada 2020 r. i podał, że w dniu 31 maja 2020 r. zamieszkiwał wraz z H.C., J.C., N.Z. i A.C. Do akt sprawy skarżący przedłożył także zaświadczenia Burmistrza Miasta [...] z dnia 26 listopada 2020 r., że od dnia 10 września 2003 r. był zameldowany na pobyt stały pod adresem [...] wraz z członkami swojej rodziny H.C., J.C., N.Z. i A.C.

Dyrektor w decyzji z dnia 31 grudnia 2020 r. nr OZ-DZ-412-90-16/20 orzekł o wypłacie W.C. odprawy mieszkaniowej w kwocie [...] zł. W treści uzasadnienia Dyrektor wskazał, że do wyliczenia odprawy mieszkaniowej przyjął 4 normy powierzchni użytkowej podstawowej i nie uwzględnił normy na córkę W.C. – N.Z.

W odwołaniu od tej decyzji W.C. zarzucił błąd polegający na niewłaściwym ustaleniu podstawy prawnej decyzji oraz błąd polegający na niewłaściwym ustaleniu stanu faktycznego. W.C. wskazał, że na mocy art. 47 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2356 ze zm., dalej w skrócie: "ustawa") do obliczenia odprawy podał stan rodziny z dnia 15 czerwca 2018 r., który – w jego ocenie – powinien Dyrektor uwzględnić.

Rozpoznając sprawę ponownie, Prezes stwierdził, iż niekwestionowane jest to, że W.C. w dniu 26 maja 2020 r. był uprawniony do złożenia wniosku o wypłatę odprawy mieszkaniowej, gdyż w dniu 20 marca 2020 r. decyzja Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych o jego zwolnieniu ze służby wojskowej stała się ostateczna. Na dzień zwolnienia ze służby wojskowej w/w zamieszkiwał w tej kwaterze wraz z H.C., J.C., N.Z. i A.C. oraz posiadał wysługę, od której jest uzależniona wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową, w wymiarze 30 lat, 1 miesiąca i 7 dni. Sporną pozostała kwestia wyliczenia kwoty odprawy. Strona żąda wypłaty odprawy na 5 norm, według stanu rodzinnego z dnia 15 czerwca 2018 r. Organ pierwszej instancji wydał natomiast decyzję na 4 normy, bez uwzględnienia zamężnej, według stanu z dnia 31 maja 2020 r., córki N.Z. Prezes podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że w sprawie ustalenia kwoty odprawy mieszkaniowej nie jest wystarczające przyjęcie, iż kwota odprawy winna odpowiadać jedynie należnym normom w dniu wskazanym przez żołnierza. W sprawie niezbędna jest ocena tych okoliczności wedle stanu z dnia zwolnienia ze służby, z uwagi m.in. na funkcję tej formy pomocy i jej publiczny charakter. W ocenie organu odwoławczego, w normie prawnej wyrażonej w art. 47 ustawy chodzi o pomoc tym żołnierzom zawodowym, którzy po odejściu ze służby nadal zapewniają potrzeby mieszkaniowe członkom rodziny. Trudno jednakże uznać, że dziecko żołnierza, które poprzez zawarcie związku małżeńskiego założyło własną rodzinę, pomimo nieustających więzi z rodzicami jest zaliczone do jego gospodarstwa domowego. Zawierając związek małżeński taka osoba stanowi ze swoim małżonkiem odrębną komórkę społeczną od dotychczasowej rodziny. Z tej przyczyny nie może być uwzględniana jako osoba z rodziny żołnierza i brana pod uwagę przy określeniu wartości stosownej normy potrzebnej do wyliczenia przysługującej odprawy mieszkaniowej.

W.C. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wniósł o jej uchylenie i wydanie nowej decyzji przyznającej odprawę mieszkaniową, przysługującą na wszystkich członków rodziny na dzień wskazany we wniosku o wypłatę odprawy mieszkaniowej, zgodnie z art. 47 ustawy. Podniósł, iż kluczową kwestią w sprawie jest nieuwzględnienie, pomimo jasnego brzmienia art. 47 ust. 2 ustawy, oświadczenia o stanie rodzinnym na dzień wskazany, tj. 15 czerwca 2018 r. Kwestionowana decyzja nie uwzględnia normy przypadającej na córkę N.Z.

Powołanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie uchylił decyzje organów obu instancji. W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że z przepisu art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy wynika, iż do wyliczenia odprawy mieszkaniowej należy przyjąć ilość norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej, w dniu wskazanym przez żołnierza. W świetle powyższego nie było podstaw, aby rozpatrując odwołanie strony przyjąć za trafne ustalenie o konieczności uwzględnienia do wyliczeń mniejszej ilości norm, aniżeli należne skarżącemu w dniu przez niego wskazanym. Zaprezentowany przez organ pogląd doprowadził w istocie do tego, że przepis art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy nie został właściwie zastosowany. Sens w/w przepisu nie przeczy w sposób oczywisty celowi odprawy mieszkaniowej (art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy), która stanowi tylko określony procent wartości przysługującego lokalu mieszkalnego (art. 47 ustawy). Ponadto, wykładnia systemowa i funkcjonalna nie dają w tej sprawie podstaw, aby odstąpić od wykładni literalnej i przyjąć, jak chciałby organ, że ustaleń co do ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej należy dokonywać na dzień wydawania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej, a nie na dzień wskazany przez żołnierza, jak stanowi art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy. Prawo do odprawy mieszkaniowej jest ściśle związane z przysługującym żołnierzowi w trakcie służby prawem do zakwaterowania.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Prezes Agencji Mienia Wojskowego zaskarżył w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, zarzucając mu obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") w zw. z art. 47 ust. 1 pkt 3 i w zw. z art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy, poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów obu instancji, w następstwie błędnie dokonanej wykładni cytowanych przepisów i uznaniu, że w okolicznościach niniejszej sprawy zastosowanie ma literalne znaczenie art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy w zakresie norm należnych żołnierzowi w dniu przez niego wskazanym. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Skarga kasacyjna zawiera uzasadnienie sformułowanego zarzutu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.

Przepis artykułu 47 ust. 1 ustawy stanowił: "Odprawa mieszkaniowa wynosi 3% wartości przysługującego lokalu mieszkalnego za każdy rok podlegający zaliczeniu do wysługi lat, od której jest uzależniona wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową i nie może być niższa niż 45% oraz wyższa niż 80% wartości przysługującego lokalu mieszkalnego. Odprawę oblicza się i wypłaca według następujących zasad (...)". W punkcie 3 tego ustępu wskazano: "wartość przysługującego lokalu mieszkalnego jest iloczynem maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę, o której mowa w art. 26 ust. 1, ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza, wskaźnika 1,66, wskaźnika ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w kwartale poprzedzającym kwartał, w którym nastąpiło zwolnienie z tej służby, określanego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego". Stosownie zaś do treści art. 47 ust. 2 ustawy: "Dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydaje decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej nie później niż w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku. Wydanie decyzji następuje po złożeniu wniosku, oświadczenia żołnierza o stanie rodzinnym na dzień wskazany przez żołnierza, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i przedstawieniu co najmniej jednego z następujących dokumentów: (...)".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, poprawność rozumowania Sądu pierwszej instancji co do wykładni zawartego w art. 47 ust. 1 pkt 3 zwrotu "ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza" potwierdza również analiza zmian ustawowych odnoszących się do tego niezbędnego do wyliczenia odprawy mieszkaniowej elementu (tj. "ilości norm"). Do 2010 roku przewidziana w ustawie o zakwaterowaniu odprawa mieszkaniowa wypłacana była na podstawie umowy zawartej między dyrektorem oddziału regionalnego Agencji a osobą uprawnioną, zaś dla ustalenia jej wysokości przyjmowano wartość lokalu stanowiącą "iloczyn maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę (...), ilości norm należnych żołnierzowi w dniu zawarcia umowy o wypłatę odprawy mieszkaniowej, wskaźnika 1,45 i wartości 1 m² powierzchni użytkowej określonej w pkt 3" (por. art. 47 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ustawy w wersji do dnia 30 czerwca 2010 r., Dz. U. z 2005 r., Nr 41, poz. 398). Ilość norm przyjmowano zatem na dzień zawarcia umowy o wypłatę odprawy mieszkaniowej. Ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 28, poz. 143) zmieniono treść art. 47 ust. 2 ustawy w ten sposób, że uzyskał on następujące brzmienie: "Dyrektor oddziału regionalnego wydaje decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej w dniu zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej, z zastrzeżeniem ust. 5, nie później jednak niż w terminie dziewięćdziesięciu dni od dnia zwolnienia. Wydanie decyzji następuje po przedstawieniu jednego z następujących dokumentów (...)". W art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy przyjęto, że do wyliczenia wysokości odprawy przyjmowana będzie wartość lokalu obliczona jako "iloczyn maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę (...), ilości norm należnych żołnierzowi w dniu wydania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej". Ustanawiając zatem decyzyjny tryb ustalania i przyznawania odprawy ustawodawca wyraźnie wówczas określił, że przy ustalaniu jej wysokości uwzględniana będzie ilość norm należna żołnierzowi z dnia wydania decyzji. Kolejnej nowelizacji w/w przepisu dokonano w związku z powstaniem Agencji Mienia Wojskowego, w oparciu o ustawę z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1322). W art. 107 pkt 13 lit. b nadano art. 47 ust. 2 ustawy następujące brzmienie: "Dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydaje decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej nie później niż w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku. Wydanie decyzji następuje po złożeniu wniosku, oświadczenia żołnierza o stanie rodzinnym na dzień wskazany przez żołnierza, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i przedstawieniu co najmniej jednego z następujących dokumentów (...)". Zauważyć przy tym trzeba, że pierwotny projekt ustawy przedstawiony przez Radę Ministrów nie zawierał przesłanki "oświadczenia żołnierza o stanie rodzinnym na dzień wskazany przez żołnierza" (druk nr 3342 – Sejm VII kadencji, dostępny na stronie internetowej Sejmu RP, pod adresem: sejm.gov.pl), a która została dodana w analizowanym przepisie w toku prac sejmowych (sprawozdanie komisji – druk nr 3554). Jednocześnie w art. 107 pkt 13 lit. a tiret drugie w/w ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. zmieniono brzmienie art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy, określając zasady obliczania i wypłacania odprawy mieszkaniowej poprzez wskazanie, że składnikiem wartości przysługującego lokalu mieszkalnego są "ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza". Powyższe oznacza, że taki zabieg legislacyjny był zamierzony przez ustawodawcę i nakierowany na doprecyzowanie przepisu oraz pozostawienie uznaniu żołnierza, na jaki dzień należy przyjąć stan jego rodziny. Opisane wyżej zmiany w określeniu dnia, na który należało przyjmować potrzebną do obliczenia odprawy mieszkaniowej ilość norm należnych żołnierzowi, tj. z "dnia zawarcia umowy", "dnia wydania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej", "okresu zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza", jednoznacznie wskazują, że ten ostatni zwrot nie może być rozumiany w istocie w taki sam sposób, jak poprzednie, czyli tak jak przyjęły organy w rozpoznawanej sprawie, bo w przeciwnym razie ta ostatnia zmiana nie miałaby żadnego sensu. Zatem zmiany w 2015 roku nie można uznać za przypadkową – miała ona na celu przyznanie żołnierzowi prawa do wskazywania dnia z okresu jego służby, w którym ilość norm powierzchniowych była z jego punktu widzenia najkorzystniejsza dla wyliczenia odprawy, a tym samym też powstrzymywała go przed odejściem ze służby jeszcze w tym czasie. Wskazuje na to kolejna zmiana w/w regulacji, która chociaż nie może być podstawą oceny zaskarżonej w sprawie decyzji, to jednak dodatkowo potwierdza powyższy wniosek, iż działanie ustawodawcy, poprzez przyznanie żołnierzowi uprawnienia do wskazania dowolnego dnia określającego stan jego rodziny, było działaniem celowym i zamierzonym, a nie przypadkowym i niemającym znaczenia. W kolejnej bowiem nowelizacji art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy ustawodawca do zwrotu "ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza" dodał: "niezależnie od ilości norm należnych żołnierzowi w dniu jego zwolnienia z zawodowej służby wojskowej" (art. 713 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny – Dz. U. z 2022 r., poz. 655). Tym samym w obecnym stanie prawnym ustawodawca usunął wszelkie wątpliwości w tym zakresie. Nie budzi zastrzeżeń, że ostatnia zmiana dokonana już po wydaniu decyzji organów i wyroku Sądu pierwszej instancji miała charakter wyłącznie doprecyzowujący, usuwający wcześniejsze wątpliwości co do rozumienia wcześniejszego sformułowania. Reasumując, wynik wykładni historycznej dowodzi poprawności poglądu Sądu pierwszej instancji.

Ponadto zauważyć należy, że przyjęcie stanowiska organu w procesie wykładni art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy prowadziłoby faktycznie do uznania zwrotu "w dniu wskazanym przez żołnierza" za zbędny, co byłoby niezgodne z dyrektywą wykładni per non est, na co wielokrotnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie, podkreślając, że konstrukcje prawne są tworzone za pomocą słów w ten sposób, że stanowią określoną całość. W konsekwencji nie można ich interpretować nie uwzględniając owej całości, co może również przemawiać za stosowaniem wykładni systemowej (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 22 czerwca 1998 r., sygn. akt FPS 9/97, uzasadnienie uchwały z dnia 14 grudnia 1998 r., sygn. akt FPS 19/98 oraz uzasadnienie uchwały z dnia 20 marca 2000 r., sygn. akt FPS 14/99). Pogląd ten jest również wyrażany w aktualnym orzecznictwie NSA (por. wyroki z dnia: 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 871/12; 15 października 2014 r., sygn. akt II GSK 1328/13; 13 marca 2019 r., sygn. akt II FSK 790/17).

Przedstawiona interpretacja przepisów art. 47 ust. 1 pkt 3 oraz art. 47 ust. 2 ustawy nie przeczy ratio legis przyjętej regulacji. "Odprawa mieszkaniowa, o której mowa w art. 47, przysługuje żołnierzowi zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej, z wyjątkiem żołnierza, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 4a: 1) zamieszkałemu w kwaterze, o ile nabył on prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej; 2) który do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej nie otrzymał decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 21 ust. 6, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej" (art. 23 ust. 1 ustawy). Ponadto odprawa mieszkaniowa nie przysługuje żołnierzowi zawodowemu oraz osobom, o których mowa w art. 29 ust. 3, jeżeli skorzystał on z takich uprawnień, jak prawo do zajmowania lokalu mieszkalnego w wybranej miejscowości przez żołnierza, który nabył prawo do wojskowej renty inwalidzkiej, otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery, otrzymał odprawę mieszkaniową wypłaconą albo zrealizowaną w formie rzeczowej, nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia, otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych, nabył własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego od Agencji (art. 23 ust. 9 w zw. z ust. 6 i art. 21 ust. 8 ustawy). Przyjęcie natomiast, że odprawa mieszkaniowa służy zaspokojeniu wyłącznie aktualnych na dzień zwolnienia ze służby potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny mogłaby prowadzić do pogorszenia sytuacji faktycznej takiego żołnierza, szczególnie uwzględniając żołnierzy z długim stażem służby, których stan osobowy rodziny zmniejszył się na skutek ukończenia przez dzieci 25 roku życia (art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy). Wykładnia literalna art. 47 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 2 ustawy mogłaby zatem służyć promocji dłuższego pozostawania przez żołnierza w służbie wojskowej, uniezależniając ją od takiej okoliczności jak powyżej wskazana. Potwierdza to także regulacja dotycząca ustalania odprawy mieszkaniowej w przypadku śmierci żołnierza zawodowego (art. 47 ust. 3 ustawy), która z przyczyn obiektywnych nie może już spełnić powyższego celu (por. wyroki NSA z dnia: 2 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5108/21; 7 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 6672/21).

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.