Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 559/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2023-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 153, art. 200, art. 205 § 2, art. 225
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 4 ust. 1 i 2, art. 53 ust. 3 pkt 1-2, art. 59 usr. 1, art. 60-64
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi T. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego T. J. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, III. zwraca ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skarżącemu T. J. kwotę 100 (sto) złotych tytułem nadpłaconego wpisu sądowego od skargi.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2021 r. (uzupełnionym [...] grudnia 2021 r.) E.M.-J. i T.J. zwrócili się do Prezydenta Miasta o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie muru oporowego, na działce nr [...].

W toku postępowania ustalono m.in., iż na przedmiotowej działce znajduje się budynek mieszkalny w trakcie realizacji. Działka leży w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej, terenów ogrodów działkowych, terenów niezabudowanych. Dojazd do wnioskowanego terenu ma miejsce od ul. [...]. Teren objęty wnioskiem leży w obszarze, dla którego brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dla którego brak obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wnioskowany teren nie jest objęty procedurą sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działka objęta jest decyzją nr [...] Prezydenta Miasta 2 dnia [...] kwietnia 2021 r., znak [...], udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przeniesioną na rzecz wnioskodawców decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r., znak [...]. Z uwagi na to, że wnioskodawca jest jednocześnie podmiotem, na rzecz którego zostało przeniesione w/w pozwolenie na budowę, dla przedmiotowej nieruchomości można wydać decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji innej niż będąca aktualnie w realizacji. Za strony postępowania uznano właścicieli, użytkowników wieczystych przedmiotowego terenu oraz działek sąsiednich bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji.

Strony postępowania: M.B. pismem z dnia [...] stycznia 2022 r. oraz K.B.-R., D.B.-R. i C.R. wspólnym pismem z dnia [...] stycznia 2022 r, sprzeciwili się projektowanej budowie muru oporowego wskazując, że na przedmiotowej działce toczą się roboty budowlane związane z realizacją muru oporowego. W odniesieniu do powyższego organ wezwał wnioskodawców o złożenie wyjaśnień, jakie roboty budowalne toczą się obecnie na działce. E.M.-J. i T.J. pismem z dnia [...] stycznia 2022 r. poinformowali, iż na przedmiotowej działce prowadzone są roboty budowlane zgodne z uzyskanym pozwoleniem na budowę. W toku robót budowlanych naddatki betonu były gromadzone wzdłuż granicy działki jako podstawa do zamontowania ogrodzenia. Prace przy wykonaniu ogrodzenia zostały wstrzymane z uwagi na wystąpienie z wnioskiem o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy na budowę muru oporowego. Planowane przedsięwzięcie ze względu na północne i północno-wschodnie położenie działki [...] względem działek sąsiednich [...] nie oddziałuje w żaden sposób na działki południowe. Ponadto północna granica działki nr [...] została obsadzona roślinnością do wysokości 4 m, przesłaniając prawie w całości planowane zamierzenie. Posadzone krzewy i drzewa stanowią naturalną "zieloną przegrodę", nie psującą estetyki otoczenia.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] Prezydent Miasta ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Po wniesieniu od powyższej decyzji odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2022 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie m.in. art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm, dalej k.p.a.) uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując, iż zostało ono wydane przedwcześnie, bez należytego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Organ I instancji winien dokonać przede wszystkim ustaleń, czy rzeczywiście roboty budowlane zostały rozpoczęte i w zależności od dokonanych ustaleń wydać odpowiednią decyzję. Jeżeli ustalenia dowiodą, że roboty budowlane zostały rozpoczęte, organ winien sprawę umorzyć i przekazać do organu nadzoru budowlanego. Jeżeli natomiast ustalenia nie wykażą, że roboty budowlane zostały rozpoczęte, organ I instancji winien przeprowadzić ponowną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

W toku ponownego rozpoznania sprawy, pismem z dnia [...] sierpnia 2022 r. wnioskodawcy ponowili wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z pierwotnym żądaniem oraz przedłożyli dodatkowy materiał dowodowy: 1) kopię opinii technicznej, dotyczącej fundamentu żelbetowego wykonanego na działce nr [...], iż istniejący fundament żelbetowy nie jest elementem projektowanego muru oporowego, 2) kopię oświadczenia kierownika z dnia [...] sierpnia 2022 r., że fundament żelbetowy zlokalizowany na działce nr [...] przy granicy z działkami nr [...] jest podkładem pod cokół ogrodzenia – ogrodzenie wykonywane jest zgodnie z projektem zagospodarowania terenu, 3) kopię oświadczenia C.R. z dnia [...] sierpnia 2022 r., w którym odwołuje wcześniejsze oświadczenie z dnia [...] stycznia 2022 r. w sprawie braku zgody na budowę muru oporowego na działce nr [...], z uwagi na wprowadzenie w błąd przez sąsiada co do prowadzonej inwestycji na w/w działce; po zapoznaniu się z aktualnym pozwoleniem na budowę, warunkami zagospodarowania terenu oraz projektem muru oporowego wyraża zgodę na jego budowę, 4) kopię pisma N S.A. z dnia [...] czerwca 2022 r., potwierdzającego obecność ich sieci na działce nr [...] i jednocześnie wyrażającego zgodę na budowę muru oporowego na trasie istniejącej kanalizacji kablowej, w związku ze zobowiązaniem inwestora do zabezpieczenia rur kanalizacji telekomunikacyjnej poprzez ułożenie w dodatkowych rurach osłonowych, 5) pismo Departamentu Zarządzania Drogami Urzędu Miasta z dnia [...] lipca 2022 r. o wyrażeniu zgody na lokalizację projektowanego muru oporowego na działce nr [...] przy granicy pasa drogowego drogi wewnętrznej ul. [...] dz. nr [...].

Decyzją z dnia [...] października 2022 r. nr [...] Prezydent Miasta ponownie ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie muru oporowego na działce nr [...].

W uzasadnieniu organ wyjaśnił m.in., iż decyzja o warunkach zabudowy jest wstępną fazą procesu budowlanego. Warunkiem koniecznym do rozpoczęcia i prowadzenia prac w zakresie budowy projektowanego muru jest złożenie przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę wraz z odpowiednimi uzgodnieniami i oświadczeniami wymaganymi przepisami prawa. Nie ma charakteru uznaniowego i jest przykładem aktu związanego, w którym organ zobowiązany jest dokonać ustalenia stanu faktycznego i jego zbadania pod kątem zgodności z przepisami prawa. Jeżeli żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, organ zobligowany jest do wydania decyzji pozytywnej. W oparciu o samą decyzję o warunkach zabudowy inwestor zyskuje jedynie uprawnienie do wykonania zamierzonego przedsięwzięcia, jednak to uprawnienie musi zostać skonkretyzowane na etapie uzyskania pozwolenia na budowę. Na tym etapie ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności będące przedmiotem badania organów administracji architektoniczno-budowlanej (wydających pozwolenie na budowę), do kompetencji których należy m in, ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego z warunkami technicznymi, jak również z ustaleniami samej decyzji o warunkach zabudowy. Na kolejnym etapie, kiedy następuje konkretyzacja zamierzenia inwestorskiego, strony postępowania mogą podnosić swoje ewentualne zastrzeżenia i będą one podlegać ocenie właściwego organu. Organ orzekający o ustaleniu warunków zabudowy nie może naruszać kompetencji organu powołanego do udzielania pozwolenia na budowę, do którego należy wszechstronna ocena, czy projektowany mur oporowy odpowiada warunkom wynikającym z przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych. W toku postępowania nie znaleziono podstaw prawnych uniemożliwiających ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Jest ona zgodna z przepisami odrębnymi, a przeprowadzona analiza wykazała łączne spełnienie warunków, o których mowa w art, 61 ust, 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej u.p.z.p.).

W toku postępowania wnioskodawcy oświadczyli, że na przedmiotowej działce prowadzone są roboty budowlane zgodnie z pozwoleniem na budowę nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. Wnioskodawcy przedłożyli również dodatkowe dokumenty wskazujące, iż na przedmiotowej działce nie są prowadzone roboty budowlane obejmujące budowę muru oporowego, objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Organem uprawnionym do kontroli terenu budowy jest organ nadzoru budowlanego. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie posiada kompetencji i uprawnień do wejścia na teren budowy i dokonywania kontroli prowadzonych prac budowlanych. Do obowiązków kierownika budowy należy kierowanie budową obiektu budowlanego w sposób zgodny z projektem lub pozwoleniem na budowę, a w przypadku wykonywania robót budowlanych niezgodnie z projektem zawiadomienia inwestora o wpisie do dziennika budowy dotyczącego wstrzymania robót budowlanych. Przedłożone przez wnioskodawców oświadczenie kierownika budowy pozwala organowi uznać, iż nie zostały rozpoczęte roboty budowlane przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy na budowę muru oporowego. Ponadto przemawia za tym dołączona przez inwestorów opinia techniczna, sporządzona przez osobę uprawnioną, której treść została szczegółowo opisana w uzasadnieniu decyzji W ocenie organu I instancji nie zachodzą przesłanki do uznania, iż roboty budowlane polegające na budowie muru oporowego na przedmiotowym terenie zostały rozpoczęte. Brak jest więc podstawy do umorzenia postępowania. Wobec tego ponownie przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie łącznego spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust 1-5 u.p.z.p. Wykonana dokumentacja fotograficzna sporządzona w pierwotnym postępowaniu stanowiła i stanowi materiał pomocniczy. Z uwagi na to, że wykonanie zdjęć nie jest tożsame z przeprowadzeniem oględzin, nie zaistniał obowiązek powiadomienia stron postępowania o zamiarze wykonania dokumentacji fotograficznej, a także sporządzenia z tej czynności protokołu, w myśl art. 79 § 1 k.p.a. Z uwagi na charakter i specyfikę wnioskowanej inwestycji, obejmującej wykonanie muru oporowego, będącego budowlą, analiza parametrów urbanistycznych budynków istniejących w analizowanym obszarze jest bezprzedmiotowa. Parametry muru ustalono zgodnie z wnioskiem. Wyniki przeprowadzonej analizy – część tekstowa i graficzna stanowią załącznik nr 2 do decyzji.

Od powyższej decyzji przez M.B. wniósł odwołanie podnosząc, iż na działce nr [...] objętej przedmiotową decyzją o warunkach zabudowy zostały rozpoczęte roboty budowlane polegające na budowie muru oporowego przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Do odwołania zostały załączone m.in. fotografie obrazujące wykonanie fundamentu pod mur oporowy z widocznym zbrojeniem.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie m.in. art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 101 § 1 k.p.a. zawiesiło opisywane postępowanie odwoławcze, do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, iż nie jest organem właściwym do badania, czy wskazane wyżej roboty budowlane zostały rozpoczęte przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Organem właściwym w tej sprawie jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. Rozpatrzenie odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] października 2022 r. zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez PINB, tzn. ustalenia czy budowa muru oporowego na opisywanej działce była prowadzona w warunkach samowoli budowlanej.

Jednocześnie pismem z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] Kolegium na podstawie art. 65 § 1 w związku z art. 100 § 1 k.p.a. przekazało PINB do rozstrzygnięcia zgodnie z posiadanymi kompetencjami, czy budowa opisywanego muru oporowego prowadzona była w warunkach samowoli budowlanej, tzn. przed wydaniem decyzji z dnia [...] października 2022 r., znak [...].

Na skutek złożenia przez inwestorów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] lutego 2023 r. wskazując, że stan faktyczny i prawny został ustalony prawidłowo, a postanowienie nie narusza obowiązujących przepisów.

Kolegium podkreśliło, iż jak wskazał Prezydent Miasta w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2022 r., w toku postępowania tylko na podstawie oświadczenia inwestora ustalono, że na działce nie są prowadzone roboty budowlane obejmujące budowę muru oporowego i tak ustalony stan faktyczny był podstawą wydania w/w decyzji. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego ma zasadnicze znaczenie dla wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, zatem biorąc pod uwagę, że w przedmiotowej sprawie toczy się postępowanie przed PINB, mające na celu rozstrzygnięcie czy budowa muru oporowego na działce [...], prowadzona była w warunkach samowoli budowlanej, zawieszenie przed Kolegium postępowania odwoławczego do czasu rozstrzygnięcia kwestii samowoli budowlanej, było konieczne i uzasadnione.

Na powyższe postanowienie SKO T.J., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając naruszenie:

1) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć postępowanie prowadzone przez organ nadzoru budowlanego w sprawie ustalenia czy budowa muru oporowego na działce nr ew. [...] prowadzona była w warunkach samowoli budowlanej, podczas gdy nawet w sytuacji, gdyby PINB prowadził wskazane postępowanie (postępowanie w tym przedmiocie nie było nigdy prowadzone przez PINB), to nie dotyczy ono zagadnienia wstępnego, gdyż nie istnieje związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy prowadzonej przez SKO a rozstrzygnięciem innego organu (PINB) w postępowaniu w przedmiocie ustalenia czy miała miejsce samowola budowlana;

2) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędne rozpatrzenie całego dotychczas zebranego materiału dowodowego i niezebranie w sposób wyczerpujący dowodów w sprawie, a w konsekwencji brak ustalenia przez SKO, że PINB nie prowadził ani też nie prowadzi postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej obejmującej mur oporowy na w/w działce, co skutkowało nierozpoznaniem istoty sprawy oraz arbitralnym rozstrzygnięciem, które obejmuje samowolne i niepoparte żadnymi dowodami ustalenia faktyczne;

3) art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 oraz art. 126 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu faktycznym stanowiska i twierdzeń wnioskodawcy zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy oraz wyrażonych w odpowiedzi z dnia [...] grudnia 2022 r. na odwołanie z dnia [...] listopada 2022 r., jak również brak przedstawienia dowodów, na których organ ustalił stan faktyczny sprawy oraz pominięcie w treści zaskarżonej decyzji analizy spełnienia w stanie faktycznym przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., co w konsekwencji uniemożliwiło skarżącemu ustalenie toku rozumowania organu oraz ustalenie, czy organ wziął pod uwagę przy wydawaniu decyzji wszelkie fakty istotne dla rozpatrzenia sprawy;

4) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie SKO z dnia [...] lutego 2023 r., podczas gdy brak było podstaw faktycznych i prawnych do utrzymania zaskarżonego postanowienia w mocy.

Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów, tj. kserokopii zaświadczenia PINB z dnia [...] marca 2023 r. oraz odpowiedzi PINB z dnia [...] sierpnia 2023 r. na wniosek o udzielenie informacji publicznej w sprawie robót budowlanych na działce nr [...].

W uzasadnieniu skargi podniósł m.in., iż w sprawie nie zachodziła potrzeba rozstrzygnięcia kwestii prejudycjalnej przez inny organ. Zagadnienie na które powołuje się Kolegium, nie uniemożliwiało wydania decyzji, ani też nie miało wpływu na jej treść. Dla trwającego postępowania odwoławczego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie muru oporowego na opisywanej działce bez znaczenia pozostawałby fakt, że PINB prowadziłby postępowanie mające na celu rozstrzygnięcie czy budowa muru oporowego prowadzona była w warunkach samowoli budowlanej. Nie stanowi ono zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zwłaszcza, że niezależne od siebie są postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oraz postępowanie z zakresu prawa budowlanego. Istota każdego z tych postępowań dotyczy innych kwestii.

Kolegium nie ustaliło, nie ustaliło czy PINB prowadzi jakiekolwiek postępowanie dotyczące rzekomej samowoli budowlanej na opisywanej działce. Ustalenia w tym zakresie nie znalazły potwierdzenia w treści zaskarżonego postanowienia. Kolegium nie przedstawiło, w jaki sposób miałby zachodzić adekwatny związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W związku z tym, brak jest podstaw faktycznych i prawnych do tego, aby postępowanie dotyczące odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] października 2022 r. było zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Pobocznie wyjaśnienia wymaga, że nie ma racji SKO wskazując, iż decyzja Prezydenta Miasta opierała swoje ustalenia wyłącznie na podstawie oświadczeń inwestora, bowiem organ I instancji dysponował innymi dokumentami z akt sprawy, własnymi ustaleniami, zaś inwestor przedłożył również inne dowody w sprawie, w szczególności opinię techniczną i wyjaśnienia kierownika budowy oraz inżyniera budownictwa. Skarżący jako uzupełniający dowód z dokumentu przedłożył do skargi kserokopię zaświadczenia PINB z dnia [...] marca 2023 r. wskazującego, że PINB przyjął bez sprzeciwu zawiadomienie T.J. i E.M.-J. (data wpływu 9 marca 2023 r.) o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] na terenie działki nr [...]. Natomiast, jako drugi dowód uzupełniający skarżący przedstawił odpowiedź PINB z dnia [...] sierpnia 2023 r. na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, z którego wynika że PINB nie prowadzi i nie prowadził postępowania w sprawie samowoli budowlanej na opisywanej działce nr [...], jak również nie prowadzi ani nie prowadził sensu stricte postępowania w sprawie budowy muru oporowego w warunkach samowoli budowlanej na przedmiotowej działce. Kolegium do daty wydania zaskarżonego postanowienia nie poczyniło właściwych i konkretnych ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy. Zwłaszcza, że od dnia wydania zaświadczenia przez PINB do dnia rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez skarżącego upłynęły ponad 2 miesiące. W tym czasie SKO powinno, zanim wydało zaskarżone postanowienie, poczynić z urzędu właściwe ustalenia dotyczące stanu faktycznego. Przede wszystkim Kolegium powinno wystąpić do PINB o oficjalne potwierdzenie, czy wobec T.J. na opisywanej działce toczy się jakiekolwiek postępowanie w sprawie samowoli budowlanej, zwłaszcza w przedmiocie rzekomej samowolnej budowy muru oporowego przez skarżącego. Kolegium zaniechało jednak jakichkolwiek czynności w tym zakresie, co spowodowało samowolne i całkowicie arbitralne ustalenia. Skutkiem tego było bezpodstawne utrzymanie w mocy postanowienia SKO z dnia [...] lutego 2023 r., w sprawie zawieszenia postępowania dotyczącego odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] października 2022 r.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zakresie swej właściwości sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, aktualnych w dacie wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z kolei jak stanowi art. 100 § 1 k.p.a., Organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4, wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu.

W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły powody do obligatoryjnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Kwestią wymagającą wyjaśnienia jest znaczenie pojęcia "zagadnienie wstępne".

Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć kwestię prawną, która nie była jeszcze prawomocnie przesądzona na właściwej drodze, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej uprzednie rozstrzygnięcie, a więc poprzedzające rozpatrzenie sprawy, leży w kompetencji innego organu lub sądu. Konieczne jest przy tym istnienie bezpośredniej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przy czym nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Stąd przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga istnienia między rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne (wyrok WSA w Warszawie z 11 lutego 2015 r., I SA/Wa 2937/13, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Według innych poglądów pod pojęciem tym rozumie się "sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. (...). Jego treścią może być wypowiedź co do uprawnień lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne dla sprawy" (B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2000, wyd. 3, str. 388 i nast). Powyższe oznacza, iż zagadnieniem wstępnym mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej.

Zwraca się również uwagę na cztery istotne elementy składające się na konstrukcję zagadnienia wstępnego na tle powołanego przepisu akcentując, że zagadnienie wstępne to: zagadnienie, które wyłania się w toku postępowania administracyjnego; jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (tak komentarz do art. 97 k.p.a. G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, LEX, 2007, wyd. II.). Wskazać należy również na otwarty charakter zagadnienia wstępnego w tym znaczeniu, że nie chodzi o jakiekolwiek rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, lecz o jego prawomocne przesądzenie. Co do istnienia zależności między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji musi istnieć bezpośredni związek przyczynowy, bezpośrednie uzależnienie, przy czym ustalenie tego związku należy do organu. Kodeks postępowania administracyjnego nie określa wyraźnie podstaw prawnych analizowanej zależności. Przy rozbieżności poglądów doktryny i orzecznictwa co do tego, czy podstawą zależności, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mogą być przepisy prawa procesowego, zgodnie przyjmuje się, że o takiej zależności przesądzają przepisy prawa materialnego. W tym zakresie podkreśla się, że zagadnieniem wstępnym mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej (por. komentarz do art. 97 k.p.a. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III.). Uznaje się także, iż nie stanowią przesłanki do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. trudności dowodowe.

Uwzględniając powyższe uwagi, w stanie faktycznym niniejszej sprawy zasadnicze znaczenie dla zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia o zawieszeniu postępowania ma ocena, czy kwestia poddana przez Kolegium pod rozwagę organowi nadzoru budowlanego dotyczy zagadnień stanowiących przesłankę wydania decyzji o warunkach zabudowy albo czy z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 503, dalej u.p.z.p.). Stosownie do treści art. 4 ust. 1 tej ustawy ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z kolei w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.). Bezspornym jest, że na obszarze stanowiącym teren zamierzonej zmiany sposobu zagospodarowania nie obowiązywał w dacie wydania kontrolowanych postanowień miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, oczywistym pozostaje również, iż przedmiotowa inwestycja nie należy do kategorii inwestycji celu publicznego. W tej sytuacji, uwzględniając też treść art. 59 ust. 1 u.p.z.p., istotne dla trybu postępowania w sprawie niniejszej są regulacje zawarte w art. 60-64 u.p.z.p., jak również art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56, które zgodnie z dyspozycją art. 64 ust. 1 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. W kwestiach proceduralnych zastosowanie znajdują przepisy k.p.a.

Wydając zaskarżone postanowienie z dnia [...] maja 2023 r. oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] lutego 2023 r. Kolegium nie wskazało przepisu prawa materialnego, uzależniającego ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji od statusu prawnego tego obiektu, względnie takiego przepisu, z którego wynikałby nakaz dokonywania w tym zakresie ustaleń jako przesłanki rozstrzygnięcia. Analiza regulacji zawartych w u.p.z.p. oraz w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) wskazuje jednakże, iż wszelkie parametry dla zamierzonej inwestycji określa się co do zasady w nawiązaniu do zabudowy na działkach sąsiednich. W art. 53 ust. 3 pkt 1-2 u.p.z.p. mowa jest o dokonaniu analizy:

1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych;

2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Taka analiza służy jednak ustaleniu czy – a jeżeli tak, to w jakim zakresie – będą miały do danego przypadku zastosowanie przepisy szczególne. Działania te wiążą się bezpośrednio z ustaleniem statusu prawnego terenu, na którym ma być lokalizowana inwestycja celu publicznego, a nie statusu tam znajdujących się obiektów budowlanych.

Prezentowane przez Kolegium stanowisko nie uwzględnia charakteru prawnego decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja ta, będąca aktem stosowania prawa, przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. W braku planu miejscowego, na terenie takim obowiązuje bowiem "generalny" (ogólny) porządek planistyczny, unormowany wieloma ustawami szczególnymi Dbałość o jego poszanowanie jest obowiązkiem gminy. Decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą per se porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, a – nieco upraszczając – przyjąć można, że stanowią szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt, i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. Podobnie jak w przypadku procedury planistycznej, ani celem, ani też przedmiotem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest badanie stanu prawnego obiektów znajdujących się na obszarze stanowiącym teren inwestycji. Jest nim w istocie ustalenie zgodności planowanego przedsięwzięcia z wymaganiami określonymi w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. oraz ustalenie warunków zabudowy w sposób przewidziany w akcie wykonawczym, tzn. po dokonaniu analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu m.in. w zakresie zapewniającym uwzględnienie wymagania ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.). Uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy nie uprawnia do realizacji robót budowlanych, nie stanowi też aktu legalizującego samowolę budowlaną. Wielowątkowa ocena legalności skonkretyzowanego już zamierzenia inwestora następuje w odrębnych postępowaniach prowadzonych na postawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1890), w ramach których inwestor winien wykazać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powyższe obejmuje również ustalenie statusu obiektów budowlanych będącymi częściami składowymi nieruchomości (por. wyrok WSA w Krakowie z 10 sierpnia 2009 r., II SA/Kr 405/09).

W postanowieniu o zawieszeniu postępowania nie wykazano, że zagadnienie przedstawione organowi nadzoru budowlanego ma charakter prejudycjalny w stosunku do decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium nie przedstawiło w tym zakresie w uzasadnieniu postanowienia żadnej argumentacji prawnej.

Zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy normy art. 53 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 64 u.p.z.p., obligującej organ do ustalania stanu faktycznego i prawnego terenu objętego wnioskiem, nie uzasadnia stanowiska, że postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie winno podlegać zawieszeniu. Kolegium w zaskarżonym postanowieniu nie wykazało, by ustalenie istotnego stanu faktycznego oraz prawnego nieruchomości w zakresie niezbędnym do wydania decyzji o warunkach zabudowy było niemożliwie.

Dodatkowo z unormowania art. 63 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, a decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, a informację tej treści zamieszcza się w decyzji. Co do zasady, wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest więc zależne od stanu prawnego nieruchomości i nie wpływa na ten stan.

Decyzja o warunkach zabudowy może być wydana jeżeli na nieruchomości znajduje się obiekt podlegający rozbiórce, u.p.z.p. nie wprowadza bowiem ograniczenia w tym zakresie, jak to czyni przepis art. 35 ust. 5 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, nakazujący wydanie odmowy decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji gdy na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki (por. wyrok WSA w Gdańsku z 2 grudnia 2015 r., II SA/Gd 429/15).

Na gruncie okoliczności niniejszej sprawy skład orzekający stoi na stanowisku, iż w toczącym się postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie może być kwestia wykonania przez inwestora pewnej części robót budowlanych, nawet w warunkach samowoli budowlanej i ewentualność ich rozpatrywania przez organy nadzoru budowlanego. Brak jest również przepisu zobowiązującego inwestora do składania odrębnego wniosku o ustalenie warunków zabudowy tylko do wykonanych robót budowlanych, a odrębnie do niewykonanych (por. wyrok WSA w Białymstoku z 23 stycznia 2007 r., II SA/Bk 656/06, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Pomijając wskazane wyżej argumenty natury prawnej, okoliczności niniejszej sprawy również nie dostarczają przesłanek do uznania za zasadne zawieszenia postępowania w przedmiocie warunków zabudowy dla objętego wnioskiem inwestorów muru oporowego. Według załączonej do skargi informacji publicznej PINB z dnia [...] sierpnia 2023 r., organ ten nie prowadzi i nie prowadził sensu stricto postępowania w sprawie budowy muru oporowego w warunkach samowoli budowlanej na działce nr [...]. Niezależnie od tego, w toku postępowania sądowego również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zwrócił się do PINB o podanie, czy na skutek pisma Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2023 r. toczyło się lub toczy postępowanie dotyczące tego, czy budowa muru oporowego na działce nr [...] prowadzona była w warunkach samowoli budowlanej – tj. przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] października 2022 r. znak [...]. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] grudnia 2023 r. PINB poinformował, że nie prowadzi i nie prowadził postępowania w sprawie budowy wskazanego wyżej muru oporowego w warunkach samowoli budowlanej. Nie ma zatem żadnego argumentu przemawiającego za tym, iż postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy dla opisywanego muru oporowego powinno pozostawać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W konsekwencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. zaskarżone postanowienie SKO z dnia [...] maja 2023 r. oraz poprzedzające je postanowienie tego organu z dnia [...] lutego 2023 r. należało uchylić (pkt I sentencji wyroku).

W toku ponownego rozpoznania sprawy Kolegium powinno rozpoznać odwołanie M.B. pod względem merytorycznym i wydać rozstrzygnięcie co do istoty sprawy (art. 153 p.p.s.a.).

Zawarte w pkt II sentencji wyroku rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania znajduje oparcie w treści art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów, z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535 ze zm.), a także § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935), przy czym na zasądzoną kwotę składa się również równowartość uiszczonej opłaty skarbowej od złożonego dokumentu pełnomocnictwa. Z kolei o zwrocie skarżącemu nadpłaconego wpisu sądowego od skargi orzeczono na podstawie art. 225 p.p.s.a. (pkt III wyroku).