Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3107/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 162 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. NSA Anna Żak (spr.) Protokolant: asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 14 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 43/20 w sprawie ze skargi D. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o rozbiórce obiektu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 28 lipca 2020r., sygn. II SA/Ol 43/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę D. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2019r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o rozbiórce obiektu.

W skardze kasacyjnej D. B. zarzucił powyższemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1.art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 133 § , art. 141 § 4, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art.162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i w rezultacie bezzasadne oddalenie skargi, co było następstwem niedostrzeżenia, że organ administracji z obrazą wymienionych wyżej przepisów postępowania administracyjnego:

- wadliwie wywiódł, że w sprawie nie zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości;

- zaniechał wyjaśnienia, czy w ogóle, a jeżeli tak, to z jakich względów wygaśnięcie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z [...] sierpnia 1994 r. jest możliwe, konieczne i uzasadnione w stanie faktycznym sprawy, z uwagi na zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.); uszło uwadze Sądu, że w dniu wydania decyzji o rozbiórce obowiązywał Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Gminy P. uchwalony 9 listopada 1991 r., jednakże 27 lutego 2003 r. Rada Miejska w P. uchwałą Nr [...] uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w obrębie geodezyjnym M. gmina P.; stosownie do § 8 cyt. uchwały m.in. na terenie działki nr [...] ustala się tereny zabudowy letniskowej; tym samym posadowiony tam dom letniskowy odpowiada zapisom m.p.z.p.; to zaś implikuje twierdzenie, że decyzja o rozbiórce stała się bezprzedmiotowa z kolei jej wygaszenie leży w interesie strony;

- nie dopełnił obowiązku wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz przekroczył granice dopuszczalnej swobody w ocenie tego materiału i w rezultacie popełnił istotne błędy przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy, a konkretnie poczynił błędne ustalenia co do braku podstaw bezprzedmiotowości decyzji o rozbiórce oraz do wygaśnięcia decyzji z [...] sierpnia 1994 r.;

2. art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i w rezultacie bezzasadne oddalenie skargi, co było następstwem niewskazania, jakie konkretne okoliczności stały za odmową wygaśnięcia decyzji z [...] sierpnia 1994 r.;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 162 §1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę stwierdzenia wygaśnięcia ww. decyzji, podczas gdy stwierdzenie wygaśnięcia tej decyzji jest możliwe, konieczne i uzasadnione w stanie faktycznym sprawy, z uwagi na opisaną wyżej zmianę planu miejscowego;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 162 § 1 k.p.a. poprzez zaakceptowanie odmowy uchylenia zaskarżonej decyzji, w sytuacji kiedy doszło do naruszenia przez organ ww. przepisu przez jego błędną wykładnię i niezastosowanie do decyzji nakazującej rozbiórkę;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 31 Konstytucji RP poprzez odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy jej utrzymanie w mocy doprowadzi do wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę, co w okolicznościach niniejszej sprawy będzie stanowiło naruszenie zasady proporcjonalności, o której mowa w art. 31 Konstytucji RP;

6. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w treści uzasadnienia wyroku przyczyn, z powodu których Sąd oddalił skargę oraz sporządzenie uzasadnienia niepoddającego się ocenie Sądu kasacyjnego w zakresie motywów przyjętych przez Sąd;

7. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego błędną wykładnię polegającą na wywiedzeniu z brzmienia przepisu, że "zmiana prawa (powszechnego lub miejscowego) może być, więc przyczyną uznana decyzji za bezprzedmiotową, ale wyłącznie w wypadku, gdy przepisy zmieniające stan prawny taki skutek przewidują wprost, expressis verbis", podczas gdy przepis takiego ograniczenia nie zawiera; przeciwnie, wyraźnie rozgranicza bezprzedmiotowość decyzji od przesłanek do wygaszenia decyzji bezprzedmiotowej, do których zalicza z jednej strony nakaz prawa do stwierdzenia wygaśnięcia, a z drugiej strony - interes społeczny lub interes strony;

8. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 162 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na zaakceptowaniu, jako prawidłowego poglądu organów obu instancji, że przedmiot postępowania w niniejszej sprawie istnieje, decyzja administracyjna nie stała się więc bezprzedmiotowa, podczas gdy istnienie budynku niezgodnego z obowiązującym planem miejscowym, która to niezgodność ustąpiła na skutek zmiany planu miejscowego, spowodowało bezprzedmiotowość decyzji o rozbiórce;

9. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. poprzez brak oceny czynników indywidualizujących stosunek prawny w sprawie mającej wpływ na niezastosowanie i błędną wykładnię art. 162 § 1 k.p.a. z pominięciem zbadania przesłanek interesu społecznego i uzasadnionego interesu strony oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, w każdym przypadku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 t.j.; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej sformułował szereg zarzutów określonych, jako naruszenie przepisów postępowania, przy czym polegają one prawie wyłącznie na powiązaniu zarzutu naruszenia art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w różnej konfiguracji z przepisami ustrojowymi i wynikowymi p.p.s.a. Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Jest to więc przepis prawa materialnego, ponieważ określa materialnoprawne przesłanki konieczne do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jakkolwiek został umieszczony w ustawie procesowej (por. wyrok NSA z 21 listopada 2018 r., sygn. II GSK 1592/18; wszystkie powoływane orzeczenia dostępne pod adresem: : http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

W istocie jedyny zarzut procesowy zawarty w skardze kasacyjnej został sformułowany w pkt 6 petitum, tj. zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., polegający na niewyjaśnieniu przez Sąd pierwszej instancji przyczyn, z powodu których oddalił skargę i jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej – na nieodniesieniu się przez Sąd pierwszej instancji do zarzutu naruszenia art. 31 Konstytucji RP.

Zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a nie jest usprawiedliwiony. Przepis ten wskazuje podstawowe elementy konstrukcyjne, jakie musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego (tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie).

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Sąd pierwszej instancji przedstawił szczegółowy opis stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji, akceptując te ustalenia jako prawidłowe. Wyjaśnił w sposób wyczerpujący, dlaczego oddalił skargę. Przedstawiony tok rozumowania w pełni umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej dokonywanej w ramach zarzutów kasacyjnych. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga przy tym szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji. Jak bowiem przyjmuje się w orzecznictwie, z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2022 r., sygn. I OSK 635/19).

Odnosząc się do zasadniczej kwestii podnoszonego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji kierując się właściwym rozumieniem tego przepisu trafnie wskazał w uzasadnieniu wyroku, że instytucja wygaśnięcia decyzji służy uchyleniu skutków materialnoprawnych i procesowych decyzji, która stała się bezprzedmiotowa i gdy jej eliminacja leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Obie te przesłanki muszą wystąpić łącznie, natomiast w rozpoznawanej sprawie nie została spełniona przesłanka bezprzedmiotowości decyzji.

Skarżący kasacyjnie uważa, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z [...] sierpnia 1994r., którą z uwagi na brak możliwości legalizacji - w związku z zapisami ówcześnie obowiązującego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miejscowego uchwalonego w 1991r. - nakazano rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku drewnianego usytuowanego na działce nr [...] obręb M., gmina P., jest bezprzedmiotowa z uwagi na uchwalenie w 2003r. nowego planu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczającego zabudowę letniskową na terenie m.in. nieruchomości skarżącego.

Z powyższym stanowiskiem skarżącego nie można się zgodzić. Słusznie Sąd pierwszej instancji wskazał, że zmiana przepisów prawa stanowiących podstawę prawną uprzednio wydanej decyzji administracyjnej lub uchylenie takiej podstawy prawnej, nie ma wpływu na stosunki wiążąco już ukształtowane, ponieważ decyzja administracyjna dalej obowiązuje, wywołując właściwe sobie skutki w zakresie już przyznanych uprawnień i nałożonych obowiązków. Nie ma znaczenia dla możliwości wykonywania decyzji to, że w nowym stanie prawnym obowiązują inne regulacje prawne niż w dacie orzekania, które sprawiałyby, że kierunek wydanego rozstrzygnięcia byłby obecnie inny. Wyłącznie bowiem, jeżeli przepisy prawa expressis verbis ustanawiają utratę mocy decyzji, wówczas można wyprowadzać taki skutek prawny.

Pogląd powyższy jest utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazuje się w nim, że w razie uchylenia przepisu, który był podstawą przyznania określonego uprawnienia lub nałożenia obowiązku, wygaśnięcie takiej decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. nie jest dopuszczalne. Taki skutek może wystąpić tylko wyjątkowo i jego zaistnienie uzależnione jest od wprowadzenia do systemu prawnego przepisu, który nakazuje, by zmiana stanu prawnego pociągała za sobą taki skutek, a więc by ostateczne decyzje administracyjne podlegały wzruszeniu i orzeczona została ich bezprzedmiotowość (por. wyroki NSA: z 26 października 2010 r., sygn. I OSK 541/10; z 22 marca 2012 r., sygn. I OSK 2263/11; z 20 kwietnia 2016 r., sygn. I OSK 22/16; z 25 listopada 2016 r., sygn. II OSK 483/15 NSA w wyrokach z 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2750/15 i 8 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 794/14

Również w literaturze przedmiotu podnosi się, że na istnienie i skuteczność stosunków prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie nowych przepisów odmiennie regulujących daną materię, nowe unormowania mają wpływ tylko wtedy, gdy obowiązują z mocą wsteczną. Zatem, jeśli nowa regulacja prawna nie zawiera odmiennych postanowień co do losu decyzji wydanych przed jej wejściem w życie, decyzje te będą wiążące nadal, mimo że przestała istnieć lub zmieniła się podstawa prawna, która uzasadniała ich wydanie (por. T. Woś, Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej, PiP 1992, nr 7, s. 53 i n.).

Powyższy pogląd był w orzecznictwie odnoszony do różnych rodzajowo spraw administracyjnych, w tym również do stanu faktycznego analogicznego jak w rozpoznawanej sprawie, tj. gdy wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazującej rozbiórkę motywowany był późniejszą zmiana ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W wyroku z 8 lipca 2015 r., sygn. II OSK 794/14, NSA przyjął, że zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która otwierałaby tryb legalizacji samowoli budowlanej nie stanowi podstawy do stwierdzenia bezprzedmiotowości decyzji. Decyzja ta nie staje się bezprzedmiotowa przez sam jej niewykonania, ponieważ o ile strona może zrezygnować z realizacji uprawnienia, którym zgodnie z zasadą rozporządzalności dysponuje, o tyle realizacja obowiązku takiej cechy nie posiada i jest obwarowana przymusem państwowym. Wprawdzie w swoim starszym orzecznictwie NSA wyraził również stanowisko odmiennie, zgodnie z którym zmiana planu miejscowego dokonana przed wykonaniem zaskarżonej decyzji o usunięciu samowoli budowlanej (nakaz rozbiórki) może stanowić uzasadnioną przesłankę do wystąpienia przez skarżących do organu administracji z wnioskiem o wszczęcie postępowania w celu uchylenia tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a., bądź stwierdzenia jej wygaśnięcia na podstawie art. 162 k.p.a. (por. przywołany w skardze kasacyjnej wyrok NSA w Warszawie z 19 lipca 1999 r. sygn. IV SA 1105/97), niemniej orzeczenie to miało charakter jednostkowy i nie znalazło aprobaty w późniejszych licznych orzeczeniach tego Sądu. Nie znajduje również aprobaty w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną.

Niewykonanie decyzji nakazującej rozbiórkę nie spowodowało, że po zmianie planu miejscowego "odpadł" przedmiot tej decyzji. Zmiana planu miejscowego dokonana po wydaniu tej decyzji pozostawała bez związku z faktyczną możliwością przeprowadzenia prac rozbiórkowych. A tylko w takim wymiarze, tj. faktycznej, a nie prawnej możności dokonania rozbiórki, mogłaby zostać przeprowadzona analiza zaistnienia podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w znaczeniu przyjętym w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Brak spełnienia przesłanki bezprzedmiotowości decyzji czyni zbędnym odnoszenie się do kwestii zaistnienia w sprawie uzupełniającej przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, tj. oceny, czy za wygaśnięciem decyzji przemawia interes społeczny i interes strony. Ustalenie, że decyzja pozostaje zgodna z interesem społecznym lub interesem strony jest niewystarczające, ponieważ wymagane jest również równolegle stwierdzenie, że analizowana decyzja stała się bezprzedmiotowa.

Zarzut naruszenia art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. okazał się wiec nieuzasadniony. Podobnie niezasadny jest zarzut naruszenia art. 31 Konstytucji RP. W realiach niniejszej sprawy w gę może wchodzić tylko naruszenie ust. 3 tego przepisu, który stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W tym kontekście należy przywołać stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który podkreśla, że zjawisko samowoli budowlanej ze względu na swą dużą szkodliwość społeczną wymaga zdecydowanego przeciwdziałania. Każda zmiana przepisów dotyczących statusu prawnego jednostki wprowadza, jako nieuniknioną konsekwencję, pewne podziały wśród osób, znajdujących się w analogicznej (podobnej) sytuacji faktycznej, ale w różnym czasie, a przez to pod rządami różnych przepisów (por. wyrok TK z 29 maja 2001 r. sygn. K 5/01, OTK ZU nr 4/2001, poz. 87).

W rozpoznawanej sprawie sytuacja skarżącego jako osoby, która jest obecnie właścicielem obiektu wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej, została już prawnie ukształtowana ostatecznym rozstrzygnięciem organu nadzoru budowlanego. Wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę, mając na uwadze poszanowanie norm prawnych, nakazywało inwestorowi podjąć niezwłocznie odpowiednie działania w celu realizacji nakazanego obowiązku. Prawo własności nieruchomości jest prawem zbywalnym i dziedzicznym, co skutkuje powstaniem następstwa prawnego, a tym samym przejściem z mocy prawa obowiązku administracyjnego na następcę prawnego zobowiązanego. Przyjęcie odmiennego poglądu uniemożliwiałoby wykonanie decyzji i umożliwiałoby obejście prawa przez przeniesienie prawa własności po wydaniu decyzji nakazującej rozbiórkę. Z braku wywiązania się poprzednika prawnego z tego obowiązku skarżący nie może czerpać obecnie korzyści, a tylko w ten sposób należałoby postrzegać żądanie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji rozbiórkowej jako formy zalegalizowania bezprawnego działania z powołaniem się na aktualne ustalenia planu miejscowego. Zasady orzekania w przedmiocie samowoli budowlanej nakazują przyjąć określony moment czasowy, w którym kwestia zgodności obiektu budowlanego z przepisami zostanie wiążąco rozstrzygnięta i temu rozstrzygnięciu nadana skuteczność. Inne momenty czasowe stosowane w stosunku do innych podmiotów mogą bez naruszenia wartości konstytucyjnych kreować w stosunku do tych osób inne obowiązki, w tym także korzystniej kształtować zakres ich praw związanych z naruszeniem przepisów prawa budowlanego.

W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.