Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1094/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Gospodarka mieniem
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 34
journal: Dz.U. 2000 nr 84 poz 948
law: ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe"
article: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz 8
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 184, art. 193 zd. drugie
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 28 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskie Koleje Państwowe spółka akcyjna w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1861/22 w sprawie ze skargi Polskie Koleje Państwowe spółka akcyjna w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 11 maja 2022 r., nr DO-II.7610.91.2022.KC w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 17 listopada 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1861/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Polskie Koleje Państwowe spółka akcyjna w Warszawie (dalej również: "PKP", "przedsiębiorstwo", "spółka", "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii (dalej również: "organ odwoławczy", "organ II instancji", "Minister") z 11 maja 2022 r., nr DO-II.7610.91.2022.KC, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z 27 października 2000 r., prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w T., obręb (...) T., oznaczonej jako działki nr (...) o powierzchni 0,0491 ha i nr (...) o powierzchni 0,0703 ha, zapisane w księdze wieczystej nr (...) oraz prawa własności budynku znajdującego się na tym gruncie, oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła spółka, kwestionując go w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "ppsa"), podniosła:

a) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w postaci:

1. art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. z 2021 r., poz. 146 ze zm., dalej: "ustawa z 8 września 2000", "ustawa o komercjalizacji"), poprzez bezzasadne przyjęcie, że PKP nie nabyła z 27 października 2000 r. ex lege prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, pomimo że w sprawie realizowały się wszystkie podstawy do jej uwłaszczenia;

b) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:

1. art. 145 § 1 pkt 1 ppsa, poprzez niezastosowanie oraz art. 151 ppsa poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji;

2. art. 7 oraz art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: "kpa"), poprzez brak działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy;

3. art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa w zw. z art. 75 § 1 ab initio kpa, poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego.

Podnosząc powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W środku zaskarżenia zawarto również oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie ww. zarzutów. Przytoczono art. 34 ustawy z 8 września 2000 r., wyjaśniając, że przesłankami warunkującymi uwłaszczenie PKP na spornym gruncie są: (a) posiadanie gruntu przez przedsiębiorstwo państwowe PKP na 5 grudnia 1990 r.; (b) brak dysponowania przez to przedsiębiorstwo stosowną dokumentacją na potwierdzenie przekazania mu danych gruntów w formie prawem przewidzianej; (c) przysługiwanie Skarbowi Państwa prawa własności do danego gruntu. Następnie wskazano, że podstawą rozstrzygnięcia organu, utrzymanego następnie w mocy wyrokiem WSA, była konstatacja, że Skarb Państwa nie był właścicielem spornej nieruchomości na 5 grudnia 1990 r. Powyższe uzasadniono funkcjonowaniem w obrocie decyzji Wojewody Śląskiego z 5 grudnia 2016 r., nr: NWXV.7532.1.882.2012 z której wynika, że Gmina T. (dalej: "Gmina") nabyła z mocy prawa z 27 maja 1990 r. własność tego gruntu oraz znajdującego się na nim budynku. W ocenie skarżącej, rozstrzygnięcia wydane w sprawie oparto o ustalenia dokonane na podstawie niewyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Spółka podnosiła w szczególności, że w toku postępowania administracyjnego nie doszło do podjęcia wszystkich koniecznych czynności niezbędnych dla załatwienia sprawy. Jej zdaniem nie dokonano również właściwej oceny spełnienia jednej z przesłanek zastosowania art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji. W środku zaskarżenia wywodzono, że Sąd I instancji uchybień tych nie dostrzegł, w efekcie czego wyrok błędnie oparto na założeniu, że grunt nie stanowił własność Skarbu Państwa na 5 grudnia 1990 r.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ppsa, ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony postępowania, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądały jej przeprowadzenia.

Stosownie do art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyliczone enumeratywnie w art. 183 § 2 ppsa, nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy związany jest granicami środka zaskarżenia, wyznaczonymi wskazanymi w nim podstawami, tj.: naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa); naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzutom skargi kasacyjnej brak jest waloru zasadności.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarówno zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W takim przypadku, pierwszeństwo rozpoznania, co do zasady, przynależy zarzutom obejmującym naruszenie norm postępowania. W tym miejscu zauważenia jednak wymaga, że wywiedziony w sprawie środek zaskarżenia nie został sporządzony w sposób prawidłowy.

W obrębie zarzutów o charakterze materialnoprawnym [zarzut "a 1)" petitum skargi kasacyjnej] wskazano na błędną wykładnię art. 34 ustawy o komercjalizacji. Naruszeń w obrębie błędu subsumpcji Sądowi Wojewódzkiemu nie zarzucono.

Powyższa okoliczność ma istotne znaczenie, albowiem wpływa na zakres kontroli przeprowadzanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że określona w art. 174 pkt 1 ppsa podstawa kasacyjna, może zostać skonkretyzowana poprzez sformułowanie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, polegające na błędnej wykładni (error contra similem vel rationem legis). Opiera się on na nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej z przepisu, wyrażającym się w mylnym zrozumieniu przez sąd jego treści, poprzez wadliwe ustalenie wpisanego w przepis sensu normatywnego. Zarzut błędnej wykładni implikuje więc konieczność wykazania przez skarżącego kasacyjnie takiej wadliwości w odniesieniu do działania organów lub Sądu I instancji oraz wskazania, jak prawidłowo powinno się przepisy te odkodować.

W świetle powyższego, założeniem skutecznego zarzutu błędnej wykładni w analizowanej sprawie powinno być wykazanie nieprawidłowego odkodowania przez Sąd I instancji sensu art. 34 ustawy o komercjalizacji oraz wyjaśnienie, jak przepis ten powinien być rozumiany. Zadaniem skarżącej kasacyjnie było więc skonkretyzowanie wadliwości wykładni przyjętej przez WSA i wskazanie prawidłowego rozumienia ww. przepisu.

Autor skargi kasacyjnej podnosi zaś zarzut nieprawidłowej wykładni art. 34 ustawy o komercjalizacji, po pierwsze: bez odniesienia jej do art. 151 ppsa, zastosowanego przez Sąd I instancji (co stanowi błąd konstrukcyjny); po drugie: bez wskazania konkretnej – naruszonej zdaniem spółki – jednostki redakcyjnej stanowiącej integralną część ww. przepisu (norma dzieli się na ustępy: 1 do 4); po trzecie: prócz przytoczenia treści naruszonej normy, kasator nie wskazuje prawidłowego odkodowania jej znaczenia – nie konfrontuje go również z sensem normatywnym art. 34 ustawy z 8 września 2000 r., przyjętym przez WSA. Uzasadnienie podnoszonej wadliwości wyroku WSA autor środka zaskarżenia buduje bowiem na stwierdzeniu bezzasadności przyjęcia, że PKP nie nabyły z 27 października 2000 r., ex lege, prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, pomimo że w sprawie realizowały się wszystkie podstawy uwłaszczenia. W skardze kasacyjnej brak jest przy tym argumentacji potwierdzającej powyższą tezę. Spółka poprzestaje na wskazaniu przesłanek uwłaszczenia z ustawy z 8 września 2000 r. oraz konstatacji, że prawomocna i ostateczna decyzja komunalizacyjna Wojewody Śląskiego z 5 grudnia 2016 r., na mocy której Gmina nabyła sporny grunt wraz z budynkiem, była podstawą aktu Ministra kwestionowanego skargą do Sądu Wojewódzkiego. WSA powyższy akt komunalizacyjny utrzymał w mocy w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 145/20, a wobec braku jego zaskarżenia wyrok zyskał walor prawomocności.

Tak sformułowany zarzut nie spełnia wymogów formalnych określonych w art. 176 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 174 ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać kierunków i zakresu weryfikacji wyroku Sądu I instancji, jeżeli wprost nie wynika to z treści środka zaskarżenia. Wprawdzie tego typu wadliwość nie daje podstaw do odrzucenia skargi kasacyjnej, jednak brak precyzyjnie wskazanych podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienia, w postaci wyjaśnienia istoty podnoszonych naruszeń, spowodowały ograniczenie zakresu kontroli zaskarżonego wyroku przez Sąd II instancji.

W tym miejscu przywołać należy art. 34 ust. 1 ustawy z 8 września 2000 r., w myśl którego, grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na gruntach, o których mowa w ust. 1, stają się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością PKP (ust. 3). Nabycie praw, o których mowa w ust. 1 i ust. 3, nie może naruszać praw osób trzecich (ust. 4).

Sąd I instancji uznał, że w sprawie nie zaktualizowała się pierwsza przesłanka objęta ww. normą – sporne nieruchomości na datę uwłaszczenia (27 października 2000 r.) nie stanowiły własności Skarbu Państwa. Z akt sprawy wynika bowiem, że w obrocie pozostaje deklaratoryjna decyzja komunalizacyjna z 5 grudnia 2016 r., stwierdzająca nabycie tych gruntów przez Gminę z 27 maja 1990 r. Nie można w tej sytuacji przyjąć, by na 5 grudnia 1990 r. i na 27 października 2000 r. – właścicielem działek nr (...) i (...) (przed podziałem: nr ...) był Skarb Państwa – co słusznie stwierdził Sąd I instancji. Do realizacji prawa uwłaszczenia koniecznym było ziszczenie się wszystkich, określonych art. 34 ustawy o komercjalizacji warunków, bezspornie już pierwszego z nich nie można uznać za wypełniony. W tej zaś sytuacji ocena kolejnych przesłanek staje się irrelewantna wobec wyniku sprawy. Jednocześnie kasator nie przedstawia kontrdowodów, ani – co zauważono już powyżej – nie podejmuje próby obalenia przyjętej przez Sąd Wojewódzki wykładni art. 34 ustawy o komercjalizacji, poprzez sformułowanie jakiegokolwiek uzasadnienia wywodzonych tez.

Powyższe niweczy zaś zasadność podniesionego zarzutu.

Dalej spółka wskazuje na naruszenia o charakterze procesowym (również ich nie precyzując). Podaje mianowicie, że ustalenia stanu faktycznego oparto o "niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego", nie doszło również – jej zdaniem – do podjęcia "wszystkich koniecznych czynności do załatwienia sprawy", co Sąd I instancji bezzasadnie zaaprobował wyrokiem z 17 listopada 2022 r. Twierdzeń tych skarżąca kasacyjnie jednak nie uzasadnia, poprzestając na wyartykułowaniu ww. zarzutów. W środku zaskarżenia nie podano bowiem ani jakiego konkretnego materiału dowodowego WSA nie wziął pod uwagę, ani też jakie czynności powinny być w sprawie podjęte, co zdaniem spółki nie miało miejsca, a bezpośrednio rzutowało na wynik sprawy.

Sformułowana w art. 7 kpa, zasada prawdy obiektywnej, wskazuje, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wywodzić z niej należy powstanie po stronie organu obowiązku "wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa" (vide: Wacław Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, PWN, Warszawa 1962, s. 108). Wdrożenie tej zasady ma więc bezpośredni związek z realizacją zasady praworządności. Wyczerpujące ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego.

Art. 8 kpa określa zasadę zaufania do władzy publicznej (w § 1) oraz utrwalone praktyki rozstrzygania spraw (w § 2) – skarżący kasacyjnie podał zaś jedynie, że Sąd I instancji naruszył "art. 8 kpa", bez wskazania odpowiedniej jednostki redakcyjnej tej normy (§). W konsekwencji nie skonkretyzował podnoszonej wadliwości, co już z samej tej przyczyny, uniemożliwia odniesienie się do niej przez Sąd kasacyjny.

Stosownie do art. 75 § 1 kpa, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Pojęcie środka dowodowego w postępowaniu administracyjnym obejmuje więc wszelkie źródła informacji umożliwiających dowodzenie. "Rezultatem procesu dowodzenia uzyskanym na podstawie określonych środków dowodowych jest dowód istnienia lub nieistnienia określonego faktu albo prawdziwości lub nieprawdziwości określonego twierdzenia o tym fakcie. W tym ujęciu istnieje zatem różnica między pojęciem środka dowodowego oraz pojęciem dowodu: dowód jako wynik procesu dowodzenia jest pojęciem "konkretnym", natomiast środki dowodowe można traktować w sposób abstrakcyjny jako pewne typy źródeł informacji" (vide: Wacław Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Państwowe Wydawnictwo Naukowe 1989 r., s. 109–110).

W myśl art. 77 § 1 kpa, regulującego postępowanie dowodowe, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Norma ta określa zakres obowiązków organu w postępowaniu, wspierając aktualizację zasady prawdy obiektywnej i formułując gwarancje zawarte w przepisach regulujących postępowanie – polegające na obowiązku podjęcia ciągu czynności, ukierunkowanych na zgromadzenie możliwie kompletnego materiału dowodowego, niezbędnego do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jego rozpatrzenie.

Art. 80 kpa, formułuje zasadę swobodnej oceny dowodów, nakazującą organom dokonanie na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny, czy dana okoliczność została udowodniona.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w analizowanej sprawie organy nie uchybiły przywołanym powyżej zasadom kpa. Przebieg postępowania obrazuje dążenie do wyjaśnienia całokształtu stanu sprawy, uwzględniając konieczność ustalenia stanu prawnego gruntów objętych żądaniem wniosku PKP, w sposób umożliwiający następnie subsumpcję stanu faktycznego pod hipotezy norm ustawy z 8 września 2000 r. Zgromadzone dowody świadczą zaś o dążeniu przez organy do uzyskania informacji o faktach, mających w sprawie znaczenie (w szczególności: znaczenie prawne). W tym miejscu podkreślić należy, że w wywiedzionym przez spółkę środku zaskarżenia nie przedstawiło konkretnych, jasnych twierdzeń w zakresie uchybień jakich organy miałyby się w opisywanym zakresie dopuścić (a które następnie Sąd Wojewódzki zaakceptowałby kwestionowanym wyrokiem). Nie wskazano w szczególności luk w materiale dowodowym, czy wadliwości w sposobie jego gromadzenia, nie zarzucono również zgromadzonym w trakcie postępowania środkom dowodowym braku wiarygodności. Organy prawidłowo i w sposób możliwie pełny zebrały dokumentację, dotyczącą spornych nieruchomości i na jej podstawie ustaliły stan sprawy. Zgodzić się więc należy z Sądem I instancji, że zarzuty w tym zakresie są bezzasadne, a brak wypełnienia podstawowej przesłanki uwłaszczenia (przysługiwania Skarbowi Państwa prawa własności spornych działek), przesądził o wyniku sprawy.

W powyższym stanie sprawy brak jest podstaw do przyznania zasadności tak sformułowanej wadliwości i uznania za trafne zarzutów sformułowanych w pkt b) 2 do 3 petitum skargi kasacyjnej. Odnosząc się do naruszenia "art. 145 § 1 ppsa poprzez niezastosowanie oraz art. 151 ppsa poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji" (pkt b) 1 petitum środka zaskarżenia), Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że po pierwsze: art. 145 § 1 ppsa obejmuje jednostki redakcyjne w postaci punktów: od 1 do 3 oraz liter: od a do c – które uściślają podstawy przyjętych przez Sąd Wojewódzki ocen, a których skarżąca kasacyjnie nie wskazuje – co już samodzielnie wyłącza konieczność odniesienia się do takiego zarzutu przez Sąd kasacyjny; po drugie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa (o który zapewne autorowi skargi kasacyjnej chodziło, wobec podstawy kasacyjnej art. 174 pkt 2 ppsa, w obrębie której zarzut został sformułowany – naruszenie przepisów postępowania) oraz art. 151 ppsa – to przeciwstawne normy o charakterze wynikowym, regulujące sposób rozstrzygnięcia. Stanowią one podstawę wyroku sądu I instancji w przypadku naruszenia przez organy przepisów prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ppsa), bądź alternatywnie – rozstrzygnięcia zgodnego z jego normami (art. 151 ppsa). Określają więc jedynie sam rezultat przeprowadzonego procesu decyzyjnego sądu wojewódzkiego, w związku z czym nie mogą stanowić samodzielnej podstawy zarzutu; po trzecie: skoro podstawę prawną zaskarżonego wyroku stanowił art. 151 ppsa, tylko ta norma mogła zostać przez Sąd I instancji naruszona – oczywiście w powiązaniu jej z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego – którego to warunku konstrukcyjnego, autor środka zaskarżenia, również nie wypełnił.

W konkluzji powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że argumentacja środka zaskarżenia w zakresie zarzutu b) 1 do 3 stanowi w istocie pozbawioną skonkretyzowanych twierdzeń polemikę z wyrokiem Sądu Wojewódzkiego, która pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.

Z tej także przyczyny zarzuty objęte pkt b) 1 do 3 skargi kasacyjnej nie zyskały aprobaty Sądu kasacyjnego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.

Uzasadnienie sporządzono stosownie do art. 193 zdanie drugie ppsa.