Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 224/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-08-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 3, art. 61 ust. 1 pkt 5, art. 61 ust. 5
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 14 sierpnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka, , po rozpoznaniu w dniu 14 sierpnia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 15 stycznia 2024 roku znak: SKO.4150.8.2024 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla farmy fotowoltaicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Rogów z dnia 6 grudnia 2023 roku, znak: IRG.6730.15.2023; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł.


UZASADNIENIE

II SA/Łd 224/24

Uzasadnienie

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga P. Spółki z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 15 stycznia 2024 r. (znak: SKO.4150.8.2024), którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy Rogów z 6 grudnia 2023 r. (znak: IRG.6730.15.2023) o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.

Z akt sprawy wynika, że 27 lipca 2023 r. P. Spółka z o.o. z siedzibą w W. złożyła do Wójta Gminy Rogów wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na części działki nr [...] w obrębie [...] o deklarowanej powierzchni do 0,49 ha i mocy do 1 MW. Do wniosku dołączono: mapę zasadniczą w skali 1:1000; szkic lokalizacyjny określający granice terenu objętego wnioskiem na mapie w skali 1:1000; "wstępną koncepcję graficzną farmy fotowoltaicznej" dla części działki nr [...] w obrębie [...]; wypisy z ewidencji gruntów dla położonych w obr. [...] działek nr: [...], a ponadto dwa załączniki graficzne, rysunki: stół fotowoltaiczny i elewacje stacji transformatorowej.

Decyzją z 6 grudnia 2023 r. (znak: IRG.6730.15.2023) Wójt Gminy Rogów, działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust.1, art. 60 ust. 1 w zw. z art.61 ust.1 i 3 oraz art. 63 ust. 3, art. 64a ust. 1 i art. 64b ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.) [dalej: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym], odmówił ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji, wskazując jako przyczynę odmowy brak stosownego dokumentu wydanego przez zarządcę sieci elektroenergetycznej potwierdzającego, iż istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu w zakresie energii elektrycznej będzie wystarczające dla planowanego zamierzenia.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła P. Sp. z o.o., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty, a ewentualnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Spółka zarzuciła następujące naruszenia:

I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.:

a) art. 61 ust. 1 pkt 3 i 5 w zw. z art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędne zastosowanie i niewydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, w sytuacji, gdy zostały spełnione łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (przy uwzględnieniu przepisu art. 61 ust. 3 tej ustawy) dla wydania decyzji o warunkach zabudowy;

b) art. 52 ust. 2 pkt. 2 lit. a) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 61 ust. 1 pkt 3 tej ustawy poprzez jego błędną interpretację co doprowadziło do uznania, że inwestor nie spełnił warunku dotyczącego wykazania, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające do zamierzenia budowlanego objętego wnioskiem;

c) art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust. 8d pkt 1 ustawy z 10 kwietnia 1997r. – Prawo energetyczne, poprzez jego niezastosowanie, polegające na żądaniu przedstawienia przez Spółkę szczegółowych informacji dotyczących dostępu do sieci infrastruktury elektroenergetycznej planowanej inwestycji, podczas gdy z treści art. 7 ust. 8d pkt 1 ustawy - Prawo energetyczne wynika, iż dopiero uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy - będącej przedmiotem niniejszego postępowania - pozwoli Spółce ubiegać się o określenie warunków przyłączenia;

II . naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i przyjęciu, iż strona planuje uzyskać decyzję o warunkach zabudowy na gruntach, dla których istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, skoro oświadczenie gestora sieci energetycznej wskazało wartość kilkukrotnie większą;

b) art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a.. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania, mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

c) art. 107 § 3 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku racjonalnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, w szczególności polegające na uzasadnieniu odmowy ustalenia warunków zabudowy ze względu na niewystarczające dla zamierzenia budowlanego uzbrojenie terenu, podczas gdy oświadczenie gestora sieci energetycznej wskazało wartość kilkukrotnie większą.

Po rozpatrzeniu odwołania P. Sp. z o.o. wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Kolegium wyjaśniło, że jakkolwiek zasadą jest, że wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w przepisie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunków, a niespełnienie choćby jednego z nich, prowadzi do wydania decyzji odmownej, to art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza wyjątek od powyższej reguły. Stanowi on, że warunków z ww. pkt 1 i 2 nie stosuje się m.in. do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (tj.: Dz.U. z 2022 r, poz. 1378 ze zm.), który jako tego typu instalację kwalifikuje instalację stanowiącą wyodrębniony zespół urządzeń służących do wytwarzania energii, opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii (lit. a.), a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej.

Planowa inwestycja to farma fotowoltaiczna o mocy nie większej niż 1 MW na terenie części działki nr ew. [...], położonej w obrębie [...] przewidziana do lokalizacji na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klasy RV. Mimo iż planowana farma fotowoltaiczna posiada moc przekraczającą 500 kW, to niezależnie od mocy należy ją kwalifikować jako instalację odnawialnego źródła energii, a zatem inwestycję niewymagającą spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej.

Kolegium podkreśliło, że organ I instancji jako przyczynę odmowy ustalenia warunków zabudowy wskazał brak stosownego dokumentu wydanego przez zarządcę sieci elektroenergetycznej potwierdzającego, iż istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu w zakresie energii elektrycznej będzie wystarczające dla planowanego zamierzenia.

Powołując się na art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Kolegium zaznaczyło, że jednym z warunków, jakie muszą zostać spełnione, aby umożliwić wydanie decyzji o warunkach zabudowy, jest to, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Stosownie do art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Przy czym owo zagwarantowanie nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Ma natomiast stanowić gwarancję, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta. Zapewnieniem tym może być każdy dokument wydany przez uprawnioną jednostkę świadczącą usługi komunalne, w którym uzgadnia zamierzone uzbrojenie terenu i jednocześnie przedstawia rozwiązanie, jakie w przyszłości zostanie na danym terenie zrealizowane.

Następnie Kolegium podniosło, że we wniosku skarżącej spółki z 21 lipca 2023 r. wskazano, że planowana inwestycja wiąże się z wykorzystaniem energii elektrycznej, do której dostęp przewidziany został w inny sposób, niż poprzez przyłącze do sieci. Wniosek w tym zakresie został zmodyfikowany pismem z 21 września 2023 r., do którego załączono "Oświadczenie o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej oraz warunkach przyłączenia obiektu budowlanego do sieci dystrybucyjnej" z 11 sierpnia 2023 r. wydane przez P. S.A. Oświadczenie to, jak wynika z jego treści, zostało wydane w odpowiedzi na wniosek inwestora z 5 lipca 2023 r. w sprawie zapewnienia dostawy energii o mocy przyłączeniowej 10 kW na potrzeby przedmiotowej inwestycji, tj. budowy elektrowni fotowoltaicznej na terenie części działki nr ew. [...], położonej w obrębie [...], gm. R. W powołanym oświadczeniu P.GE Dystrybucja S.A. stwierdza, że dostępne moce przyłączeniowe dla źródeł wytwórczych dla grupy J., do której miałoby nastąpić przedmiotowe przyłączenie, w perspektywie lat 2023 - 2028 przedstawiają się następująco: 2023 - 0 MW, 2024 - 0 MW, 2025 - 0 MW, 2026 - 0 MW, 2027 - 0 MW, 2028 - 0 MW. Organ stwierdził zatem, że przedsiębiorstwo energetyczne, wedle treści tego oświadczenia, nie deklaruje, że zapewni dostawę energii elektrycznej dla przedmiotowego obiektu o mocy przyłączeniowej 10 kW. Wobec braku deklaracji co do mocy przyłączeniowej na potrzeby własne w związku z realizacją inwestycji mocy przyłączeniowych dla źródeł wytwórczych zasadnym jest twierdzenie o braku istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu, które byłoby wystarczające dla planowanej inwestycji, w tym dla zaspokojenia zapotrzebowania na dostawy energii elektrycznej na potrzeby własne o mocy 10 kW.

W konsekwencji w ocenie Kolegium należy stwierdzić, że nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co musi skutkować brakiem możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. Taka ocena załączonego dokumentu nie stanowi naruszenia art. 81 k.p.a. bowiem, jego treść nie pozostawia wątpliwości co do braku deklaracji gestora sieci o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej na potrzeby tej konkretnej inwestycji.

Kolegium zaznaczyło, że jest mu znany także pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym ocena, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, musi być dokonana z uwzględnieniem art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który z kolei stanowi, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna być zgodna z przepisami odrębnymi, w tym przepisami art. 7 ust. 1 i art. 7 ust. 8d pkt 1 ustawy - Prawo energetyczne. W tej sprawie jednakże, wobec zadeklarowanego we wniosku dostępu do energii elektrycznej poprzez przyłącze do sieci, organ uznał, że niezbędne jest przedstawienie przez inwestora oświadczenie gestora sieci o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej. Jednakże ani do dnia wydania zaskarżonej decyzji, ani do dnia podjęcia rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, inwestor takiego oświadczenia nie przedstawił, co musiało skutkować utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji Wójta Gminy Rogów o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła P. Sp. z o.o. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Skarżąca spółka zarzuciła decyzji naruszenie:

I . przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak realizacji przez organ odwoławczy obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez brak dokonania odpowiednich własnych ustaleń w ramach postępowania wyjaśniającego, co skutkowało przyjęciem, iż skarżąca planuje uzyskać decyzję o warunkach zabudowy na gruntach, dla których istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla zamierzenia budowalnego, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału nie wynika, by uzbrojenie terenu w zakresie wystarczającym dla zamierzenia budowlanego w przyszłości nie mogło być wykonane, zaś samo określenie warunków przyłączenia nie jest możliwe bez uprzedniego uzyskania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu;

b) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez błędne i nieznajdujące poparcia w zebranym materiale dowodowym ustalenie przez organ odwoławczy stanu faktycznego sprawy, skutkujące nieuzasadnionym przyjęciem, że:

- inwestor na etapie wniosku o ustalenie warunków zabudowy winien posiadać zapewnienie od operatora sieci elektroenergetycznej nie tylko o możliwości zabezpieczenia dostaw energii, ale przede wszystkim o możliwości przyłączenia elektrowni fotowoltaicznej do sieci, gdy tymczasem żaden przepis, w szczególności przywołany przez organ art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakłada takiego obowiązku, a ponadto, przy uwzględnieniu zasad doświadczenia życiowego odnoszących się do realiów związanych z przygotowaniem procesu inwestycyjnego budowy farm fotowoltaicznych, podkreślenia wymaga, że uzyskanie zapewnienia, o którym mowa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, inwestor w praktyce nie jest w stanie uzyskać, albowiem żaden operator sieci elektroenergetycznej nie jest skłonny do pisemnego udzielenia zapewnienia (promesy) możliwości przyłączenia elektrowni fotowoltaicznej do sieci, zaś samo określenie warunków przyłączenia nie jest możliwe bez uprzedniego uzyskania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu;

- nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, było wystarczające dla zamierzenia budowlanego, gdy tymczasem przewidziane przez inwestora ewentualne zaopatrzenie inwestycji w energię elektryczną za pomocą agregatu prądotwórczego, przy jednoczesnym braku prawnego wymogu uzyskania przez inwestora zapewnienia od operatora sieci energetycznej o możliwości przyłączenia elektrowni fotowoltaicznej do sieci, na etapie pozyskania przedmiotowej decyzji, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

c) art. 6, art. 8, art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a., poprzez nieprzyczynienie się przez organ drugiej instancji do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania, mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a w konsekwencji uniemożliwienie skarżącej realizacji inwestycji ze względu na pozaprawne kryteria;

d) art. 8 k.p.a. poprzez podważenie zasady zaufania do władzy publicznej polegające na tendencyjności działania organu drugiej instancji oraz nieuwzględnieniu przy wydawaniu zaskarżonej decyzji całokształtu okoliczności i faktów;

e) art. 8 k.p.a. polegające na rozstrzygnięciu wątpliwości, co do treści normy prawnej na niekorzyść skarżącej wbrew zasadzie in dubio pro libertate oraz Dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych, mimo braku spornych interesów stron i osób trzecich, co stanowi przejaw braku kierowania się przez organ odwoławczy zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania i podważa tym samym zasadę dotyczącą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, mimo że określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymóg uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego nie przewiduje przedłożenia przez skarżącą zapewnienia od operatora sieci elektroenergetycznej o możliwości przyłączenia elektrowni fotowoltaicznej do sieci;

f) art. 8, art. 11 i art. 15 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się przez organ drugiej instancji do większości twierdzeń i zarzutów skarżącej sformułowanych w odwołaniu, istotnych dla sposobu załatwienia sprawy, co narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, zasadę wyjaśniania zasadności przesłanek rozstrzygnięcia oraz zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;

g) art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, polegające na braku racjonalnego, jasnego oraz przekonywującego uzasadnienia faktycznego i prawnego sprawy, w szczególności sprzecznego z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustawą - Prawo energetyczne, interesem społecznym i słusznym interesem obywateli, a tym samym powstania uzasadnionych wątpliwości, co do rzetelnego i głębokiego rozważenia oraz ocenienia przez organ drugiej instancji wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, których wydane rozstrzygnięcie winno być logiczną konsekwencją.

II . naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a oraz art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną ich interpretację, co doprowadziło do uznania, że skarżąca nie spełniła warunku dotyczącego wykazania, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające do zamierzenia budowlanego objętego wnioskiem;

b) art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędną interpretację i nieprawidłowe przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie do wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest przedłożenie przez skarżącą zapewnienia od operatora sieci elektroenergetycznej o możliwości przyłączenia elektrowni fotowoltaicznej do sieci, mimo że taki wymóg nie wynika ani z przywołanego powyżej, ani z jakiegokolwiek innego przepisu powszechnie obowiązującego prawa;

c) art. 61 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust. 8d pkt 1 ustawy - Prawo energetyczne poprzez zaniechanie ich zastosowania i dokonania interpretacji przedłożonego oświadczenia o zapewnieniu dostaw z pominięciem brzmienia ww. przepisów.

d) art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie oraz niewydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, w przypadku gdy zostały spełnione wszelkie przesłanki przemawiające za jej wydaniem; jedyne do czego był zobowiązany organ w rzeczonym stanie faktycznym było bowiem zbadanie czy dana lokalizacja spełnia wymogi określone w ww. normie prawnej, a nie do urzeczywistnienia w decyzji dowolnego i arbitralnego przekonania organu odwoławczego, że brak zapewnienia od operatora sieci elektroenergetycznej o możliwości przyłączenia elektrowni fotowoltaicznej do sieci wyklucza możliwość wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy;

e) art. 9 Konstytucji RP poprzez pominięcie w swoich rozważaniach Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych (Dz.U. UE.L.2018.328.82 z 21.12.2018 r. z późn. zm.), jak również ustawy o odnawialnych źródłach energii;

f) art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez odmowę wydania skarżącej działającej jak właściciel (dzierżawcy) warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, co doprowadziło do naruszenia prawa własności.

Biorąc pod uwagę podniesione powyżej zarzuty skarżąca spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, o zwrot kosztów postępowania, a ponadto o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi strona w szczególności podniosła, że sprawie zapewnianie zaopatrzenie w energię elektryczną oraz warunki przyłączenia obiektu budowlanego do sieci dystrybucyjnej określono na podstawie oświadczenia P. S.A. Oddział Ł. z 11 sierpnia 2023 roku, które inwestor dołączył do akt sprawy w uzupełnieniu wniosku. Oświadczenie to, jak wynika z jego treści, zostało wydane w odpowiedzi na wniosek Inwestora w sprawie zapewnienia dostawy energii na potrzeby przedmiotowej inwestycji, przy czym moc przyłączeniową na potrzeby własne określono na 10 kW. W ocenie skarżącej powyższe ogólnodostępne informacje znalazły także odzwierciedlenie, w treści samego oświadczenia o zapewnieniu dostaw energii, którym posługiwała się skarżąca składając wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Wynika z niego jednoznacznie, że przedmiotowa informacja podlega kwartalnej aktualizacji przy uwzględnieniu miedzy innymi warunków przyłączenia zachowujących swoją ważność na dzień aktualizacji, a także zrealizowanych inwestycji i planów rozwojowych. Tym samym dostawca energii zaznaczył, że przy kolejnej aktualizacji może pojawić się inna dostępna moc przyłączeniowa. Kolejno gestor wskazał na konieczność wybudowania konkretnych urządzeń energetycznych oraz wskazał przy tym, że powołane w zapewnieniu okoliczności nie oznaczają definitywnego braku bądź istnienia możliwości wydania warunków przyłączenia. Dopiero złożenie przez Inwestora kompletnego wniosku o przyłączenie umożliwi dokonanie jego oceny oraz wydanie bądź odmowę warunków przyłączenia.

W kontekście powyższego skarżąca wskazała, że z treści art. 52 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 tej ustawy wynika, że nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Tymczasem z cytowanego art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że ocena, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, musi być dokonana z uwzględnieniem ust. 5, który z kolei stanowi, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna być zgodna z przepisami odrębnymi. Do grupy przepisów odrębnych, o których mowa w ww. przepisie należą niewątpliwie przepisy ustawy - Prawo energetyczne. Stosownie bowiem do treści art. 7 ust. 8d pkt 1 tej ustawy, do wniosku o określenie warunków przyłączenia podmiot, o którym mowa w ust. 8a (ubiegający się o przyłączenie źródła energii elektrycznej do sieci elektroenergetycznej), dołącza w szczególności, w przypadku przyłączania do sieci źródeł innych niż mikroinstalacje - wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego planu, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla nieruchomości określonej we wniosku, jeżeli jest ona wymagana na podstawie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z powyższego wynika, że przyłączenie do sieci elektroenergetycznej może nastąpić dopiero po złożeniu wniosku o określenie warunków przyłączenia, którego obligatoryjnym elementem jest decyzja o warunkach zabudowy. Dopiero po złożeniu takiego wniosku przedsiębiorstwo energetyczne ustala, czy istnieją techniczne warunki przyłączenia do sieci. Wskazał na to również gestor sieci w przedłożonym oświadczeniu z 11 sierpnia 2023 r. W przypadku zatem inwestycji, której dotyczy niniejsza sprawa, nie ma możliwości określenia przez przedsiębiorstwo energetyczne warunków przyłączenia do sieci, czy nawet wydania pewnego rodzaju promesy takiego przyłączenia przed wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Skoro zatem charakterystyka przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego wskazuje, że warunki techniczne uzbrojenia terenu w zakresie elektroenergetycznym mogą zostać określone dopiero po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, a ocena możliwości przyłączenia technicznego spoczywa na przedsiębiorstwie energetycznym to oznacza, że organ administracji w sprawie warunków zabudowy ma jedynie ocenić, czy poza infrastrukturą w zakresie instalacji elektroenergetycznych, pozostałe warunki umożliwiają zagospodarowanie danego terenu inwestycją określonego typu. W przypadku inwestycji związanej z budową farmy fotowoltaicznej nie ma tym samym możliwości określenia przez przedsiębiorstwo energetyczne warunków przyłączenie do sieci przed wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Na tą specyfikę słusznie zwraca się uwagę w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, co przesądza, że stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz Wójta Gminy Rogów w tej kwestii należy uznać za całkowicie chybione.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 935) [dalej: ustawa p.p.s.a.], zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek taki został zawarty zarówno w skardze, jaki w odpowiedzi na skargę organu. Wobec zatem zgodnych wniosków skarżącego i organu Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie art. 119 pkt 2 ustawy p.p.s.a.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 powoływanej ustawy p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli w ramach tak zakreślonej kognicji sądów administracyjnych, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa w sposób określony w powołanych przepisach, co uzasadnia ich uchylenie w całości.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że przedmiotem skargi w kontrolowanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 15 stycznia 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Rogów z 6 grudnia 2023 r. odmawiającą P. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie warunków zabudowy dla farmy fotowoltaicznej z projektowaną lokalizacją na części działki nr [...] w obrębie [...], Gmina R.

Materialnoprawną podstawą kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2023 rz., poz. 977 ze zm.) [dalej: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym].

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie tj.:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

1a) teren jest położony na obszarze uzupełnienia zabudowy;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Powołany wyżej przepis określa przesłanki uzależniające wydanie pozytywnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy inwestycji niebędącej inwestycją celu publicznego. Redakcja tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że obowiązek spełnienia tych przesłanek w odniesieniu do inwestycji polegającej na nowej zabudowie danego terenu, obejmuje konieczność ich kumulatywnego wypełnienia. Z powyższego przepisu wynika wprost, że spełnianie przez wnioskodawcę wymogów określonych w tym przepisie obliguje organ do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji.

Zauważyć przy tym należy, iż w myśl art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisów ust. 1 pkt 1 - 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z 20 lutego 2015 r. (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 1378 ze zm.) o odnawialnych źródłach energii. W myśl tego unormowania instalacja odnawialnego źródła energii to instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół:

a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub

b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego.

Objęta wnioskiem inwestycja ma polegać na budowie farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 1 MW. Planowane przedsięwzięcie sprowadza się więc do budowy infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, a dokładnie z energii słonecznej. Nie ulega zatem wątpliwości, że zamierzona inwestycja zalicza się do instalacji odnawialnych źródeł energii określonych w tym przepisie.

Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać charakterystykę inwestycji, obejmującą określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji.

Tytułem uwag ogólnych wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do wydania decyzji o warunkach zabudowy niezbędne jest istnienie rzeczywistego lub projektowanego uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego. Przez uzbrojenie terenu (art. 2 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) należy rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wedle którego przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych.

Przy czym celem art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że w przyszłości powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem, co nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie swego rodzaju zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta.

Dodatkowo wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinna uwzględniać specyfikę decyzji o warunkach zabudowy, która jest zaledwie pierwszym etapem procesu inwestycyjnego i nie przesądza jeszcze o możliwości realizacji inwestycji, lecz jedynie o możliwości jej powstania na określonym terenie, oczywiście po spełnieniu podstawowych warunków jej wykonania.

Istotą decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie ram urbanistycznych w jakich może być realizowane wnioskowane przedsięwzięcie. Zauważyć przy tym trzeba, że brak jest podstaw by uznać, że jeżeli infrastruktura techniczna dla zamierzenia inwestycyjnego nie istnieje, jej realizacja musi być objęta tym samym postępowaniem co wnioskowane zamierzenie. Organ musi jedynie ustalić czy możliwość uzbrojenia terenu jest realna, a na podstawie art. 54 pkt 2 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określić w decyzji szczegółowe zasady zagospodarowania terenu w zakresie infrastruktury technicznej, co należy rozumieć jako konieczność wskazania na jakich warunkach w przyszłości obsługa infrastruktury technicznej może lub powinna być realizowana. Realizacja obsługi w zakresie infrastruktury technicznej co wyraźnie należy raz jeszcze zaakcentować, nie musi być objęta tym samym postępowaniem, co postępowanie wnioskowane.

W realiach kontrolowanej sprawy inwestor we wniosku w zakresie infrastruktury technicznej w pkt A.1.5 dostęp do energii elektrycznej zadeklarował "inne w razie konieczności agregat prądotwórczy" dodając, że inwestycja obejmuje realizację paneli fotowoltaicznych w ilości 2500 sztuk o łącznej mocy do 1MW.

W odpowiedzi na wezwanie organu do przedłożenia stosownego dokumentu wydanego przez zarządcę sieci elektroenergetycznej potwierdzającego, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu w zakresie energii elektrycznej będzie wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego inwestor przedłożył do akt sprawy pismo P. S.A. Oddział Ł. z 11 sierpnia 2023 r. zatytułowane "Oświadczenie o zapewnieniu dostaw energii oraz warunkach przyłączenia dla obiektu budowalnego do sieci dystrybucyjnej", w treści którego gestor sieci wskazał, że zgodnie z "Informacją o dostępnych mocach przyłączeniowych dla źródeł wytwórczych w sieci P. S.A. zaktualizowana za II kw. 2023 r. (...) dostępne moce w perspektywie lat 2023-2028 przedstawiają się następująco: 2023 - 0 MW, 2024 - 0 MW, 2025 - 0 MW, 2026 - 0 MW, 2027 - 0 MW, 2028 - 0 MW". Mając na uwadze przytoczony wyżej fragment powołanego dokumentu organy wyszły z założenia, że w sprawie nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co z mocy art. 61 ust. 1 tej ustawy skutkuje brakiem możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, gdyż z pisma nie wynika, czy jest możliwość przyłączenia obiektu do sieci.

W ocenie Sądu nietrafne jest stanowisko organów, iż w przypadku realizacji inwestycji, polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej inwestor musi posiadać przynajmniej promesę gestora sieci elektroenergetycznej, celem zaspokojenia zapotrzebowania na dostawy energii elektrycznej na potrzeby własne, w szczególności w przypadku w którym inwestor zadeklarował we wniosku, że w razie potrzeby do zapewnienia dostaw energii dla planowanej inwestycji wystarczy agregat prądotwórczy.

Podkreślić zatem należy, że określenie, jakie uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, jest kwestią związaną z oceną konkretnego projektu inwestycji. Ocena ta wymaga odniesienia się do wiedzy fachowej, a ewentualne stwierdzenie, że uzbrojenie terenu nie jest wystarczające, powinno być uargumentowane w uzasadnieniu decyzji odmownej (por. np. wyrok NSA z 3 października 2006 r., II OSK 196/06; wyrok NSA z 16 stycznia 2018 r., II OSK 1230/17). Przypomnieć bowiem należy raz jeszcze, że celem przepisu art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych.

Co do zasady, słuszne jest stanowisko organu, że jeśli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń powinno zostać zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy inwestorem, a właściwą jednostką organizacyjną, czyli przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczaniem odpowiednich usług. W ocenie Sądu nie można jednak pominąć okoliczności, że jeśli inwestycja w postaci farmy fotowoltaicznej jest niejako samowystarczalna w zakresie zapotrzebowania na energię elektryczną, to brak jest podstaw do żądania od inwestora stosownej umowy, czy promesy w zakresie dostaw energii elektrycznej. W szczególności, w sytuacji – jak w niniejszym przypadku – gdy inwestor wskazuje na wykorzystanie agregatu prądotwórczego w zakresie podstawowym, w jakim będzie to konieczne, niezbędne.

Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie przeprowadziło natomiast analizy planowanej inwestycji we wskazanym zakresie, a tym samym nie wykazało, że uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla pozytywnego rozpatrzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Nie wykazało zatem, że przedmiotowa inwestycja swym zakresem nie obejmuje spornego uzbrojenia, pozwalającego na jej prawidłowe funkcjonowanie. Pominęło wskazane przez inwestora użycie agregatu prądotwórczego i od razu nakazało przekazania przez inwestora oświadczenia gestora sieci energetycznej co do możliwości zapewnienia dostaw energii dla inwestycji. Na etapie ustalania warunków zabudowy zaspokojenie zapotrzebowania na energię elektryczną pozostaje natomiast sprawą wewnętrzną inwestora (może na przykład nastąpić we własnym zakresie poprzez użycie agregatu prądotwórczego – jak to wskazał inwestor w analizowanym wniosku) i organ rozpoznający wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie może tych spraw regulować, kwestionować takiego wyboru (por. m.in. wyrok WSA w Gorzowie z 19 lipca 2023 r., II SA/Go 135/23; wyrok WSA w Łodzi z 16 listopada 2023 r., II SA/Łd 687/23).

Jeżeli natomiast organy powzięły wątpliwość w powyższym zakresie, powinny wskazać z jakich względów uznają twierdzenia inwestora za niewiarygodne (jak w tym przypadku wobec żądania oświadczenia gestora sieci energetycznej mimo wskazania agregatu prądotwórczego). Podkreślić bowiem należy, że stwierdzenie, iż nie występuje zapotrzebowanie na energię elektryczną (co do zasady), a jedynie w razie wystąpienia takiej konieczności użyty zostanie agregat, nie jest wewnętrznie sprzeczne, a jedynie wskazuje na wyjątek od wskazanego założenia ogólnego. Organy orzekające w sprawie powinny dążyć do jednoznacznego wyjaśnienia tej kwestii i wskazać, czego oczekują od inwestora, aby uznać deklarowany sposób korzystania z energii elektrycznej na etapie budowy i eksploatacji farmy za wystarczający. Organ odwoławczy w ramach własnej inicjatywy dowodowej nie podjął natomiast żadnych działań zmierzających do ustalenia, czy wykorzystanie agregatu prądotwórczego jest wystarczające dla etapu budowy farmy, a także czy na etapie jej dalszego funkcjonowania dostarczenie energii elektrycznej z zewnętrznego źródła będzie konieczne, przy uwzględnieniu, że farma fotowoltaiczna będzie producentem takiej energii.

Raz jeszcze należy zatem stwierdzić, że na tym etapie zaspokojenie zapotrzebowania na energię elektryczną pozostaje sprawą wewnętrzną inwestora i organ rozpoznający wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie może tych spraw regulować. Biorąc powyższe pod uwagę należy podkreślić, że inwestor nie wskazał, aby planowana inwestycja wymagała zaopatrzenia w energię elektryczną, zatem nie było potrzeby występowania do gestora sieci o wydanie zapewnienia zaopatrzenia inwestycji w energię.

Dodatkowo odwołać się w tym zakresie można do uzasadnienia nowelizacji art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i celów jakie tej nowelizacji przyświecały. Trzeba powyższe postrzegać systemowo jako realizację celów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych. Jednym z celów tej dyrektywy, który został uprzednio również wyrażony w Dyrektywach 2009/28/EC oraz 2001/77/EC, jest zalecenie uproszczenia i skrócenia procedur administracyjnych dotyczących realizacji inwestycji w zakresie odnawialnych źródeł energii. Każdy krok w celu zwiększenia dostępności energii słonecznej ma bowiem fundamentalne znaczenie w transformacji polityki energetycznej i zmniejszenia uzależnienia od tradycyjnej energii, jak i ochronę klimatu. Wdrożenie technologii fotowoltaiki słonecznej i energii słonecznej termicznej daje szanse przynoszenia obywatelom i przedsiębiorstwom korzyści, tak w zakresie ochrony klimatu, jak i korzyści ekonomiczne. Wykorzystanie energii słonecznej, w połączeniu z efektywnością energetyczną, stanowi sposób na ochronę obywateli i przedsiębiorców przed zmiennością cen paliw kopalnych.

Zgodzić się zatem należy, iż te fundamentalne wartości leżące u podstaw ograniczenia barier w rozwoju instalacji fotowoltaicznych w pełni uzasadniały odejście od nadmiernie formalistycznego rozumienia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bez uwzględnienia możliwości wykorzystania – w szczególności w przypadku budowy farm fotowoltaicznych – własnych dostaw prądu z własnego źródła, a na etapie inwestycji w razie potrzeby z agregatu prądotwórczego. Nie sposób uzasadnić tak formalistycznego podejścia do rozumienia przepisu art. 61 ust, 1 pkt 3 przed korzyściami jakie dla społeczeństwa płyną z energii słonecznej, to jest zwiększeniem bezpieczeństwa energetycznego, stabilnością jej cen oraz korzyściami dla klimatu, takimi jak ograniczenie odpadów, oszczędność paliw kopalnych oraz zmniejszeniem w skali globalnej emisji zanieczyszczeń do atmosfery.

Z tych też względów za uzasadnione należało uznać zarzuty skargi w tym zakresie.

Wskazać ponadto w dalszej kolejności należy, iż ustalenia faktyczne wykonane przez organ administracji zostały poczynione na podstawie wadliwie zgromadzonego materiału dowodowego, wobec czego materiał ten należało uznać za niewystarczajacy do podjęcia prawidłowej i zgodnej z prawem decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Sąd zauważa, że w państwie prawa fundamentalne znaczenie ma prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Zatem okoliczności związane z decyzją o warunkach zabudowy, a zwłaszcza stanowiące do niej załączniki nie mogą być ani sporne, ani też nie powinny budzić jakichkolwiek wątpliwości. Okoliczności z nimi związane, muszą być należycie udokumentowane, tak ażeby poddawały się kontroli - jak w niniejszej sprawie – kontroli Sądu. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a., art. 78 Konstytucji R.P.). Zasada ta oznacza, że strona postępowania ma prawo do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przed organem administracji publicznej. Każda zatem sprawa administracyjna, która załatwiona została decyzją pierwszoinstancyjną, w wyniku wniesienia odwołania uruchamiającego tok instancji podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego, którego zakres wyznacza mający zastosowanie przepis prawa materialnego. W trakcie postępowania niezbędna jest ocena zebranych dowodów, usunięcie ewentualnych naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji, a także ustosunkowania się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu, z poszanowaniem wymogów uzasadniania decyzji administracyjnej określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Tak określone kompetencje organu odwoławczego wynikające z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nakazują przyjąć, że rolą tego organu nie jest li tylko weryfikacja (kontrola) zaskarżonej decyzji, lecz ponowne, merytoryczne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie.

Sąd wskazuje ponadto, że z art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. W art. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mowa jest o osobach, które spełniają jeden z następujących warunków:

1) nabyły uprawnienia do projektowania w planowaniu przestrzennym na podstawie ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r. poz. 99, 178 i 192, z 1990 r. poz. 198 i 505 oraz z 1993 r. poz. 212);

2) nabyły uprawnienia urbanistyczne na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. poz. 139, z późn. zm.);

3) posiadają kwalifikacje do wykonywania zawodu urbanisty na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uzyskane na podstawie ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2013 r. poz. 932 i 1650);

4) posiadają dyplom ukończenia studiów wyższych w zakresie architektury, urbanistyki lub gospodarki przestrzennej;

5) posiadają dyplom ukończenia studiów wyższych w zakresie innym niż określony w pkt 4 oraz ukończyły studia podyplomowe w zakresie planowania przestrzennego, urbanistyki lub gospodarki przestrzennej;

6) są obywatelami państw członkowskich Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, którzy nabyli kwalifikacje zawodowe do projektowania zagospodarowania przestrzeni i zagospodarowania przestrzennego w skali lokalnej i regionalnej odpowiadające wymaganiom określonym w pkt 4 lub 5.

Z powołanych wyżej regulacji wynika, że autorem zarówno projektu decyzji o warunkach zabudowy, jak i analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu musi być osoba posiadająca szczególne kwalifikacje w zakresie urbanistyki lub architektury. Stanowi to gwarancję odpowiedniego poziomu merytorycznego projektu decyzji, koniecznego dla utrzymania ładu przestrzennego na obszarze pozbawionym planu miejscowego, zgodnie z warunkami określonymi w art. 61 ust. 1-5 powołanej ustawy. Podkreślenia wymaga, że sporządzona przez uprawnioną osobę analiza urbanistyczna jest środkiem dowodowym zbliżonym do opinii biegłego i stanowi merytoryczną część ustaleń organu pierwszej instancji ustalającego warunki zabudowy.

W niniejszej sprawie, wbrew stwierdzeniu w uzasadnieniu decyzji organu I instancji w aktach nie ma dowodu na okoliczność, że dochowano wymogów przewidzianych w art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym miejscu zauważyć należy, iż w orzecznictwie (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z 27 marca 2008 r., II SA/Gd 574/07, wyrok WSA w Łodzi z 10 marca 2021 r, II SA/Łd 839/20) wyrażane są jednoznaczne poglądy, iż zarówno autorstwo urbanisty lub architekta w zakresie projektu decyzji, jak i dowód potwierdzający członkostwo takiej osoby w samorządzie urbanistów lub architektów powinny być udokumentowane w aktach sprawy. Pomijając nawet kwestię braku w aktach dowodu, że dana osoba wpisana jest na taką listę (zob. też teza 6 komentarza do art. 50 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do którego odsyła teza 3 do art. 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - T. Bąkowski. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Zakamycze 2004), stwierdzić należy, że znajdujący się w aktach projekt decyzji organu I instancji nie został w ogóle podpisany. Nie wiadomo więc czy wymóg określony w art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został zachowany. Zgodnie z poglądami doktryny, które Sąd podziela, wymóg przynależności osoby sporządzającej projekt decyzji do właściwego samorządu zawodowego należy do grupy przepisów szczególnych, poszerzających wymogi k.p.a. odnośnie procedury wydawania decyzji. Autorstwo urbanisty lub architekta powinno być udokumentowane w aktach sprawy, gdyż niezachowanie obowiązku przewidzianego w tym przepisie jest rażącym naruszeniem prawa i stanowić może nawet podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji.

Do projektu decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, znajdują zastosowanie ogólne zasady sporządzania dokumentów w formie pisemnej, w świetle których podpis autora powinien być umieszczony pod tekstem, co w przypadku dokumentów wielostronicowych oznacza konieczność złożenia podpisu co najmniej na ostatniej stronie (przy dodatkowym założeniu, że poszczególne strony dokumentu pozostają ze sobą w związku logicznym, pozwalającym stwierdzić zachowanie ciągłości tekstu) - por.: K. Górska, Zachowanie zwykłej formy pisemnej czynności prawnych, Warszawa 2007, s. 149 i 151; Z. Radwański (w:) System Prawa Prywatnego, tom 2, pod red. Z. Radwańskiego, Warszawa 2008, s. 129-130. Nawet samo naniesienie adnotacji w formie wydruku komputerowego nie będzie stanowić potwierdzenia opracowania projektu decyzji przez uprawnioną osobę. Załączniki takie nie mają w istocie mocy dokumentu, ponieważ niezbędnym jego elementem jest własnoręczny podpis osoby uprawnionej wraz z jego opieczętowaniem potwierdzającym niezbędne uprawnienia osoby przygotowującej stosowny projekt (por. wyrok WSA w Olsztynie z 17 listopada 2009 r., II SA/Ol 882/09).

W niniejszej sprawie - jak wyżej wskazano - brak jest w ogóle jakiegokolwiek podpisu pod projektem decyzji organu I instancji oraz pod wynikami analizy.

Wszystko to oznacza, iż w aktach administracyjnych niniejszej sprawy brak jest zatem wymaganego potwierdzenia opracowania projektu decyzji i wyników analizy przez uprawnioną osobę, co już samo w sobie mogłoby przesądzać o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Należy wszakże podkreślić, iż Sąd niniejszym nie przesądza, że analizowany projekt decyzji i analiza urbanistyczna zostały sporządzone przez osobę nieuprawnioną - wówczas bowiem należałoby stwierdzić nieważność decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z 17 listopada 2009 r., II SA/Ol 882/09) - a jedynie wskazuje na istotne uchybienie formalne, które wymagać będzie wyjaśnienia i usunięcia przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Zatem, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 3 i 5 oraz ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 powoływanej ustawy p.p.s.a. zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącego 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które złożyła się kwota uiszczonego wpisu sądowego od skargi.

abo