Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3380/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 37 ust. 1, 6 i 11
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 153, art. 154, art. 4 pkt 16
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: par. 5 ust. 2, par. 4 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.), Sędzia NSA Roman Ciąglewicz, Sędzia WSA (del.) Piotr Broda, Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska, po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2021 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowo-Usługowego "T." sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 237/18 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowo-Usługowego "T." sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 29 grudnia 2017 r. nr ... w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowo-Usługowego "T." sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 670 (sześćset siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu części kosztów postępowania kasacyjnego; III. odstępuje od zasądzenia pozostałej części zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 237/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowo-Usługowego "T." Spółki z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 29 grudnia 2017 r. nr ... w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że decyzją z dnia 19 września 2017 r. Prezydent Miasta K. ustalił wobec Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowo-Usługowego "T." Sp. z o.o. z siedzibą w K., jednorazową opłatę planistyczną w wysokości ... zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości działki gruntu nr ... położonej w obrębie ... miasta K. przy ul. G., na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta K. "...".

W motywach decyzji organ podał, że przedmiotowa nieruchomość objęta była ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w K. Nr ... z dnia 17 listopada 1989 r. (Dz.Urz. Województwa K. Nr ..., poz. ... z dnia 20 grudnia 1989 r.), według którego część działki znajdowała się na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem "ZI" – zieleń izolacyjna, pozostała część działki oznaczona była symbolem "KD" – tereny komunikacji drogowej. Powyższy plan utracił moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2003 r. Następnie uchwałą Nr ... z dnia 24 października 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta K. "..." (Dz.Urz. Województwa Z. Nr ..., poz. ...) Rada Miejska w K. uchwaliła z mocą od 24 stycznia 2009 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Według obecnie obowiązującego planu część działki znajduje się na obszarze, dla którego ustala się: 1) przeznaczenie podstawowe – usługi ogólne, handel o pow. sprzedaży do 1900 m2, gastronomia, wystawiennictwo, rozrywka, stacja paliw z motelem; 2) przeznaczenie dopuszczalne (uzupełniające) – usługi kultury, biurowo- administracyjne. Pozostała część działki leży w terenie o przeznaczeniu – ulica główna.

W dacie wejścia w życie powyższego planu miejscowego właścicielami nieruchomości była skarżąca, która w dniu 14 kwietnia 2011 r. sprzedała opisaną nieruchomość, w związku z czym organ w dniu 19 maja 2011 r. wszczął postępowanie w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, na skutek uchwalenia planu miejscowego.

Decyzją z dnia 16 grudnia 2011 r. Prezydent Miasta K. ustalił wobec skarżącej, jednorazową opłatę planistyczną w wysokości 735.450,- zł. Strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji, zaskarżając ją w całości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze – decyzją z dnia 6 lutego 2012 r. – uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia 19 października 2012 r. Prezydent Miasta K. ustalił jednorazową opłatę planistyczną w wysokości 735.450,- zł; a postanowieniem z dnia 26 października 2012 r. sprostował oczywistą omyłkę pisarską w ww. decyzji wpisując w miejsce mylnie wpisanej kwoty 735.450,- zł, nową właściwą kwotę w wysokości 786.360,- zł. Kwota ta stanowiła 30% różnicy między wartością nieruchomości po uchwaleniu planu, a jej wartością z uwzględnieniem przeznaczenia przed uchwaleniem planu (faktycznego sposobu użytkowania).

Skarżąca wniosła odwołanie również od tej decyzji Prezydenta do organu drugiej instancji. Decyzją z dnia 4 listopada 2013 r. w K. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Na skutek zaskarżenia decyzji Kolegium Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 26 czerwca 2014 r. (sygn. akt II SA/Sz 37/14) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 19 października 2012 r.

W ocenie Sądu faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości w okresie pomiędzy nabyciem nieruchomości przez skarżącą, które miało miejsce dnia 23 września 2008 r., a wejściem w życie nowego planu miejscowego, jako okoliczność mająca bezpośredni wpływ na ewentualny wzrost wartości nieruchomości, a w konsekwencji na ewentualne obciążenie opłatą planistyczną, stosownie do wymogów określonych w art. 7 i art. 77 k.p.a. powinna być przez organy administracji szczególnie dokładnie wyjaśniona oraz udowodniona.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Szczecinie złożyło SKO w K.; skarga została oddalona na mocy wyroku NSA z dnia 14 września 2016 r. (sygn. akt II OSK 3109/14).

W dalszym toku postępowania organ pierwszej instancji zlecił wykonanie operatu szacunkowego, określającego wzrost wartości nieruchomości i uwzględniającego faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem planu wskazany przez stronę w toku postępowania, tj. na cele składowe i przeładunkowe.

Wysokość opłaty planistycznej została ustalona w oparciu o opinię biegłego rzeczoznawcy, tj. operat szacunkowy z dnia 13 marca 2017 r. określający wzrost wartości rynkowej nieruchomości, spowodowany uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na potrzeby ustalenia opłaty planistycznej, w następujący sposób:

– wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu z uwzględnieniem faktycznego sposobu użytkowania – 1.674.500,-zł, – wartość nieruchomości z uwzględnieniem przeznaczenia po uchwaleniu planu – 3.245.800,- zł,

– wartość nieruchomości z uwzględnieniem przeznaczenia wg planu miejscowego obowiązującego w dniu 31.12.2002 r. – 793.900,- zł.

Wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.), stanowi różnicę pomiędzy wartością nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia przed uchwaleniem planu. Różnica, o której mowa powyżej wynosi 1.571.300,- zł x stawka 30% (wynikającą z uchwały rady) = 471.390,- zł.

Pismem z dnia 18 maja 2017 r. (doręczonym 23 maja 2017 r.) pełnomocnik strony zwrócił się o wydłużenie terminu do ustosunkowania się do opinii biegłego do dnia 29 maja, lecz do dnia wydania decyzji żadnego stanowiska w tej sprawie nie przedstawił. W piśmie z dnia 24 kwietnia 2017 r. pełnomocnik strony podniósł, że upłynął termin do wydania decyzji ustalającej opłatę planistyczną i wniósł o umorzenie postępowania.

Zarzut ten nie został uwzględniony, zaś organ pierwszej instancji wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrując sprawę dotyczącą charakteru terminu określonego przepisem art. 37 ust. 3 i ust. 4 w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., w wyroku z dnia 27 września 2016 r. (sygn. akt II OSK 3161/14), stwierdził, że przepis art. 37 ust. 3 i ust. 4 w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa tylko termin dla wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie tej opłaty, nie zawiera żadnych regulacji odnośnie terminu do wydania decyzji w sprawie. Uchylenie ostatnim wyrokiem Sądu poprzednich decyzji, nie zakończyło postępowania wszczętego w 2011 r., gdyż to postępowanie, wobec braku ostatecznej decyzji jest nadal kontynuowane do czasu wydania ostatecznej decyzji w sprawie.

Decyzja z dnia 19 września 2017 r. została zaskarżona – zdaniem skarżącej organ pierwszej instancji naruszył art. 7, 15, 77 80, 105 k.p.a., a także art. 37 ust. 1, 3, 4, 6 i 11 oraz art. 87 ust. 3a u.p.z.p. w związku z art. 4 pkt 16 i art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) oraz § 4 ust. 3 i § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (dalej: Rozporządzenie z 21 września 2004 r.), poprzez nieumorzenie postępowania pomimo upływu terminu do ustalenia opłaty, nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego i błędne ustalenie wartości nieruchomości według stanu poprzedzającego uchwalenie planu i według faktycznego sposobu użytkowania i po uchwaleniu planu poprzez ustalenie tych wartości w oparciu o transakcje nieruchomościami nie spełniającymi kryterium "nieruchomości podobnych", a także nieuwzględnienie wytycznych zawartych w wyrokach WSA w Szczecinie oraz NSA w zakresie obowiązku rzetelnej oceny operatów szacunkowych. W konsekwencji pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania lub przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Pełnomocnik podkreślił, że skarżąca po uchwaleniu planu sprzedała sporną nieruchomość za cenę rynkową 1.560.000 zł, a więc ustalenie wartości nieruchomości na dzień sprzedaży przez biegłą na kwotę 3.245.800 zł jest bezprawne i nieuzasadnione.

Odnosząc się do poszczególnych wycen cząstkowych pełnomocnik wskazał, że:

1) biegła naruszyła § 5 ust. 2 Rozporządzenia z 21 września 2004 r., bowiem ceny uzyskane przy sprzedaży w drodze przetargu mogą być źródłem informacji o cenach transakcyjnych, jeżeli nie odbiegają o więcej niż 20% od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku za nieruchomości podobne. Cena sprzedaży obiektu 3 (C) jest przeszło o 100% wyższa od cen przeciętnych (obiekty A i B, oraz poz. 1–2, 4–8 na stronie 16 operatu). Przy określaniu typowanych transakcji rynkowych (str. 16 operatu) rzeczoznawca naruszył art. 4 pkt 16 u.g.n., bowiem nieruchomości czterokrotnie mniejsze od wycenianej nie mogą być kwalifikowane jako podobne (poz. 1–3, 6–8).

Rzeczoznawca wadliwie także przyjął do wyceny jako cechę rynkową powierzchnię sprzedaży usług handlowych oceniając ją jako dużą lub małą porównując, ich wartości nominalne. Określona waga tej cechy powinna odnosić się do stosunku dopuszczalnej zabudowy do wielkości nieruchomości. Nieruchomość wyceniana ma w tym zakresie małą powierzchnię sprzedaży, bowiem stanowi ona 22% powierzchni działki, gdy dla obiektu A wielkość procentowa powierzchni sprzedaży jest niemal identyczna z nieruchomością szacowaną, a dla obiektu B powierzchnia sprzedaży stanowi ponad 58% powierzchni działki. Naruszeniem § 4 ust. 3 rozporządzenia jest przypisanie cesze ograniczenia w zabudowie wagi jedynie 5%. W ocenie odwołującej się ograniczenia w zabudowie nieruchomości są cechą decydującą o preferencji nabywców. Wadliwe jest także zastosowanie skokowej gradacji dla cechy ciągłej, którą jest powierzchnia działki. W ocenie strony rzeczoznawca winien zastosować interpolację liniową lub logarytmiczną ewentualnie ekstrapolację bowiem nieruchomość wyceniana znacznie odbiega od nieruchomości porównawczych.

2) Przy określaniu wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu rzeczoznawca według faktycznego stanu użytkowania nie ustalił nieruchomości podobnych odpowiadających przeznaczeniu zgodnie ze sposobem użytkowania na cele składowe, parkingowe.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 29 grudnia 2017 r. działając na podstawie: art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., art. 1 ust. 1 i 2, art. 2 i art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 1659), art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3, 4, 6 i 11, art. 87 ust. 3a u.p.z.p., orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji w pkt 1 oraz uchyleniu decyzji w pkt 2 jako pozbawionej podstawy prawnej orzekania.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż w świetle art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem lub ze zmianą planu miejscowego wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel zbywa tę nieruchomość, właściwy organ pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Podniósł, iż dochodzenie roszczeń, o których stanowi art. 36 ust. 4 ustawy jest czasowo ograniczone, tj. po upływie 5 lat od dnia wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany właściwy organ traci możliwość ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, zwanej także opłatą planistyczną. Organ, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne uznał, że moment wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie tej opłaty jest swoistego rodzaju zgłoszeniem roszczenia przez organ administracyjny wszczynający postępowanie w sprawie i zauważył, że wymóg odpowiedniego stosowania prawa ustawodawca uczynił pomiędzy wypowiedzią w przedmiocie dopuszczalnego terminu zgłaszania roszczeń przed sądem powszechnym, a swoistym zgłoszeniem/zawiadomieniem przez organ wszczęcia postępowania w sprawie opłaty w trybie postępowania administracyjnego.

Organ wskazał, że termin 5 lat (od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące), o którym mowa w art. 37 ust. 3 u.p.z.p., należy rozumieć jako termin przedawnienia roszczeń w znaczeniu cywilistycznym oraz jako maksymalny termin, w którym można wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (art. 36 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 4 u.p.z.p.), a nie jako termin ograniczający wydanie orzeczenia w sprawie. Przytoczył także tezę zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2012 r. (sygn. akt II OSK 1394/11), zgodnie z którą opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości może zostać ustalona, jeżeli w 5-letnim terminie organ zgłosi roszczenie w ww. przedmiocie. Za zgłoszenie roszczenia uznać można zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej.

Organ wskazał, że w sprawie plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego części miasta K. "..." (Dz.Urz. Województwa Z. Nr ..., poz. ...) wszedł w życie 24 stycznia 2009 r., zbycie nieruchomości nastąpiło 14 kwietnia 2011 r., natomiast organ wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty planistycznej w dniu 19 maja 2011 r. – zawiadomienie doręczono stronie w dniu 24 maja 2011 r., a więc jeszcze przed upływem określonego 5-letniego terminu, czyli przed 24 stycznia 2014 r. Tym samym, w ocenie organu, została spełniona pierwsza przesłanka z art. 37 ust. 3 u.p.z.p., co oznacza, że wszczęcie postępowania w sprawie nastąpiło przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie planu miejscowego. Oznacza to także, że niezasadny jest zarzut przedawnienia orzekania w przedmiocie opłaty planistycznej.

Drugą przesłanką, na jaką wskazał organ, jest stwierdzenie wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem planu miejscowego.

Organ podniósł, że wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu jeśli istniał poprzedni plan miejscowy lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Jeżeli chodzi o sposób ustalenia wartości "poprzedniej", to według art. 154 ust. 1 u.g.n., przy szacowaniu nieruchomości należy kierować się w szczególności: celem wyceny, rodzajem i położeniem nieruchomości, przeznaczeniem w planie miejscowym. Jeżeli nie ma miejscowego planu zagospodarowania, przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku studium lub decyzji w ostatniej kolejności bierze się pod uwagę faktyczny sposób użytkowania.

Kolegium podkreśliło, iż użyte w przepisie art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 6 u.p.z.p. sformułowanie "Jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła", należy rozumieć w ten sposób, że wzrost wartości nieruchomości musi być bezpośrednim następstwem uchwalenia planu miejscowego albo jego zmiany. Przy ustalaniu wzrostu wartości nieruchomości należy zatem brać pod uwagę tylko takie okoliczności, które wpływają na ten wzrost i mają z nim bezpośredni związek.

Organ przywołał treść art. 37 ust. 11 u.p.z.p., przepisy działu IV ustawy o gospodarce nieruchomościami zawarte w rozdziale 1, oraz art. 154 ust. 1 i 175 u.g.n. i stwierdził, że w sprawie ustalenia opłaty planistycznej wobec skarżącej w dniu 13 marca 2017 r. został sporządzony operat szacunkowy przez rzeczoznawcę majątkowego M. K.. Z operatu tego wynika, że przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. 24 stycznia 2009 r., niezabudowana działka gruntowa o pow. 0,8530 ha, położona w K. przy ul. G., oznaczona nr ..., dla której urządzona była księga wieczysta ..., zlokalizowana była częściowo na obszarze tereny ZI – zieleń izolacyjna i częściowo w terenie KD – tereny komunikacji drogowej. Plan utracił moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2002 r.

Natomiast w dacie wejścia w życie planu 24 stycznia 2009 r. część działki znajduje się na obszarze, dla którego ustala się: 1) przeznaczenie podstawowe – usługi ogólne, handel o pow. sprzedaży do 1900 m2, gastronomia, wystawiennictwo, rozrywka, stacja paliw z motelem. 2) przeznaczenie dopuszczalne (uzupełniające) - usługi kultury, biurowo-administracyjne. Pozostała część działki leży w terenie o przeznaczeniu – ulica główna (symbol KDG2).

W okresie od stycznia 2003 do dnia 24 grudnia 2008 r. gmina miasto K. posiadała studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (uchwała z dnia 4 grudnia 2001 r.), zgodnie z którym działka nr ... leży w terenie o symbolu "PS" – tereny produkcyjno-składowe. Oznacza to, jak wskazał organ, że w nieobowiązującym planie działka miała inne przeznaczenie niż w nowym miejscowym planie uchwalonym w 2008 r.

Jak wskazała biegła, wyceniana nieruchomość znajduje się w granicach miasta K. w strefie peryferyjnej miasta, przy ul. G. Nieruchomość graniczy z terenami niezabudowanymi przeznaczonymi pod usługi i dalej ze stacją paliw z motelem, z drugiej strony graniczy z terenami przeznaczonymi pod usługi, a także w sąsiedztwie zabudowy usług handlu, hurtowni – E., B. Od strony południowej po drugiej stronie ulicy są tereny zabudowane domami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Uzbrojenie terenu jest pełne. W dniu wejścia w życie planu w 2009 r. działka była niezabudowana i miała bezpośredni dostęp do drogi publicznej utwardzonej.

Biegła określiła trzy wartości dla działki nr ... z uwzględnieniem przeznaczenia przed uchwaleniem miejscowego planu (faktycznego sposobu użytkowania) i po jego uchwaleniu oraz uwzględniła przeznaczenie działki w planie miejscowym, który stracił moc z dniem 1 stycznia 2003 r., stosując metodę porównywania parami, podejście porównawcze. Ze względu na cel wyceny, przeznaczenie nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego i po jego uchwaleniu oraz przeznaczenie przy uwzględnieniu obowiązującego planu z dnia 17 listopada 2008 r. biegła dokonała analizy rynku:

Po uchwaleniu planu w 2008 r. oddzielnie dla gruntów niezabudowanych przeznaczonych pod usługi, handel, oddzielnie dla gruntów niezabudowanych przeznaczonych w części pod zieleń izolacyjną i w części pod tereny komunikacji drogowej oraz oddzielnie dla gruntów przeznaczonych na cele składowe. Ponieważ przepis prawa nakazuje określić wartość nieruchomości na dzień sprzedaży nieruchomości okresem badania rynku – miasta K. objęto lata 2011–2009. Sprzedaż nieruchomości położonej w K. przy ul. G., obręb ewidencyjny 9, działka nr ..., o powierzchni 0,8530 ha nastąpiła w dniu 14 kwietnia 2011 r. przed Notariuszem B. K..

Na rynku lokalnym nieruchomości przeznaczonych pod usługi w badanym okresie zanotowano osiem transakcji dotyczących działek stanowiących przedmiot prawa własności i przedmiot prawa użytkowania wieczystego. Działki miały powierzchnie od ok. 680 do 8 530 m2, a ceny transakcyjne w przedziale od ok. 162 do 570 zł w przeliczeniu na 1 m2. Jedna z transakcji o największej powierzchni dotyczyła nieruchomości wycenianej, dlatego ona jak i transakcje nieruchomościami stanowiącymi użytkowanie wieczyste zostały pominięte. Jak również pominięto dwie transakcje po dacie sprzedaży wycenianej nieruchomości z czerwca 2011 r.

Zatem do analizy zostały przyjęte trzy działki w K. (s. 17 operatu poz. 3, 7, 8, oraz s. 20):

1) przy ul. Solnej, działka o pow. 1003 m2, niezabudowana, przeznaczona pod handel o pow. sprzedaży do 400 m2, cena transakcyjna 572.357,72 zł netto (570,65 zł /1 m2), data transakcji 31 marca 2011 r.,

2) przy ul. Matejki, działka o pow. 0,0952 ha, niezabudowana, przeznaczona pod usługi, w tym lokale handlowe o pow. sprzedaży max. 200 m2, cena transakcyjna 195,66 zł netto/m2, data transakcji 16 lipca 2009 r.,

3) przy ul. J., działka o pow. 0,0681 ha, niezabudowana, przeznaczona pod usługi ogólne, lokale handlowe do 400 m2 pow. sprzedaży, usługi administracji, cena transakcyjna 236,64 zł netto/m2, data transakcji 28 lipca 2009 r.

Odnośnie pierwszej pozycji biegła wyjaśniła, że tę transakcję uzyskano w drodze przetargu, jednak aby wykorzystać ją w operacie konieczne było przeprowadzenie analizy cen uzyskiwanych za nieruchomości przeznaczone pod usługi rozszerzając rynek o rok 2008. W tym okresie przy ul. J. zanotowano transakcje na nieruchomości przeznaczone pod zabudowę usługową, których ceny wyniosły odpowiednio 812,45 zł i 909,23 zł ma 1 m2. Uwzględnienie przytoczonych cen jednostkowych wraz z cenami transakcji na s. 12 operatu (poz. 4,7 i 8) pozwoliło biegłej określić średnią jednostkową cenę transakcyjną nieruchomości podobnych do wycenianej w wysokości 508,40 zł i ostatecznie wykorzystać transakcję przy ul. Solnej o cenie 570,65 zł/m2 w procesie niniejszej wyceny.

Organ odniósł się do zarzutu skarżącej, że biegła niezasadnie przyjęła do wyceny transakcję z ul. Solnej uzyskaną z przetargu, ponieważ cena odbiega o więcej niż 20% od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku za nieruchomości wytypowane w operacie. Wskazał, że ta kwestia została zbadana przez Komisję Arbitrażową przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych wydanej w sprawie ..., która oceniła wcześniejszy operat sporządzony w sprawie ustalenia opłaty planistycznej. Zespół Oceniający uznał, że transakcja z ul. Solnej została przyjęta poprawnie w świetle § 5 ust. 2 rozporządzenia, ponieważ po uwzględnieniu cen jednostkowych wraz z cenami jednostkowymi innych transakcji dało średnią jednostkową cenę transakcyjną prawa własności nieruchomości podobnych do wycenianej w wysokości 508,40 zł. (Opinia Komisji Arbitrażowej z dnia 20 czerwca 2013 r. s. 9). Organ przypomniał, że Opinia Komisji Arbitrażowej została opracowana na wniosek i zlecenie skarżącej, jej celem zaś było dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego pod względem kompletności i podstaw prawnych wyceny, odpowiedniości i zasadności wykorzystanych danych oraz przyjętych założeń, prawidłowości przyjętych podejść, metod i technik wyceny, właściwości i zasadności analiz, opinii i wniosków; w świetle obowiązujących w dacie sporządzenia operatu przepisów prawnych oraz obowiązujących standardów zawodowych, a także ocena przydatności operatu do celu, w jakim został sporządzony.

Z uwagi na powyższe Kolegium uznało ten zarzut skarżącej za bezzasadny.

Biorąc pod uwagę cechy jak lokalizacja, powierzchnia działki, pow. sprzedaży usług handlowych, uzbrojenie, dojazd, sąsiedztwo, ograniczenia w zabudowie biegła w opinii z dnia 13 marca 2017 r. dokonała porównania ww. trzech nieruchomości z działką wycenianą (s. 20 operatu) i określiła, że wartość przedmiotowego gruntu nr ... po uchwaleniu miejscowego planu wynosi 380,51 zł/m2, co daje kwotę 3.245.800 zł (pow. 8530 m2 x 380,51 zł/m2).

Tak określoną wartość biegła uznała za zasadną, ponieważ nie odbiega od innych cen uzyskiwanych na rynku lokalnym. Wartość jednostkowa (ok. 380 zł.) mieści się w przedziale cenowym.

W dalszej kolejności biegła dokonała określenia wartości nieruchomości z uwzględnieniem przeznaczenia nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czyli faktycznego sposobu użytkowania jako płac przeładunkowy, manewrowy i składowy), zgodnie ze stanowiskiem strony.

Do analizy biegła wytypowała 4 transakcje (s. 21 i 22 operatu poz. 2, 6, 8, 9 oraz s. 25):

1) K. ul. G., pow. 0,0687 ha, niezabudowana, przeznaczenie pod bazy, składy, w strefie peryferyjnej, sąsiedztwo zabudowy usługowej, mieszkaniowej, terenów niezabudowanych, nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, ma dojazd drogą wewnętrzną utwardzoną. Przez teren działki przebiega sieć przesyłowa instalacji energetycznej. Data transakcji 29 czerwca 2010 r., cena 140.000 zł (203,78 zł/m2),

2) K. ul. K., pow. 0,2063 ha, przeznaczenie pod działalność gospodarczą – usługi komunikacji, teren uzbrojony, dojazd korzystny z drogi utwardzonej, sąsiedztwo zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, tory PKP, usługi. Data transakcji 28 września 2007 r., cena 500.000 zł (242,37 zł/m2),

3) G. ul. Z., pow. 0,3667 ha, niezabudowana, przeznaczenie pod zabudowę obiektami magazynowymi, składowymi, teren uzbrojony, z dojazdem drogą gruntową, szutrową, sąsiedztwo zabudowa magazynowo-składowo-usługowa oraz zabudowa mieszkaniowa, oczyszczalnia ścieków. Data transakcji 21 lutego 2011 r., cena 426.906,76 zł (116,42 zł/m2),

4) G. ul. Z., pow. 0,3965 ha, niezabudowana, przeznaczenie pod zabudowę obiektami magazynowymi, składowymi, nieruchomość narożna przy drodze głównej i bocznej (pierwsza linia zabudowy), teren uzbrojony, z dojazdem drogą szutrową, sąsiedztwo zabudowa magazynowo-składowo-usługowa oraz zabudowa mieszkaniowa, oczyszczalnia ścieków. Data transakcji 21 lutego 2011 r., cena 461.561,79 zł (116,41 zł/m2).

Biorąc pod uwagę cechy jak lokalizacja, położenie szczegółowe, powierzchnia działki, dostęp do uzbrojenia, otoczenie i sąsiedztwo, oraz ograniczenia w zabudowie biegła dokonała porównania ww. czterech nieruchomości z działką wycenianą (s. 25 operatu) i określiła, że wartość gruntu nr ... wynosi 196,31 zł/m2, co daje kwotę 1.674.500 zł (pow. 8530 m2 x 196,31 zł/m2).

Określona wartość rynkowa nieruchomości wynika z faktu, że faktycznym sposobem użytkowania nieruchomości było wykorzystywanie jej na cele składowe. Ceny gruntów przeznaczonych na bazy i składy kształtowały się w przedziale od ok. 116 do ok. 242 zł/m2. Wartość 1 m2 w wysokości 196 zł mieści się w przedziale cenowym zanotowanym na rynku.

Następnie biegła dokonała określenia wartości nieruchomości z uwzględnieniem przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym obowiązującym do dnia 32 grudnia 2002 r. Do analizy biegła wytypowała 4 transakcje (s. 21 i 22 operatu poz. 2, 6, 8, 9 oraz s. 25):

1) Ustronie Morskie, działka o pow. 1,2986 ha, niezabudowana, przeznaczona w części pod tereny zieleni urządzonej, w części pod poszerzenie drogi. Działka leży ok. 1 km od morza w linii prostej, w terenie nie w pełni uzbrojonym, przy drodze utwardzonej. Data transakcji 14 czerwca 2010 r., cena transakcyjna udziału do 1/3 części (4328,67 m2) 273.000 zł (63,08 zł/m2);

2) Dźwirzyno, gmina K., trzy działki o łącznej pow. 0,1403 ha, niezabudowana, przeznaczona pod tereny zieleni urządzonej. Działka leży ok. 1 km od morza w linii prostej, w terenie nie w pełni uzbrojonym, przy drodze nieutwardzonej. Data transakcji 8 czerwca 2009 r., cena transakcyjna 100.000 zł (71,28 zł/m2);

3) S., gmina M., działka o pow. 0,3008 ha, niezabudowana, przeznaczona pod tereny zieleni urządzonej i nieurządzonej. Działka leży w terenie nieuzbrojonym, dojazd drogą nieurządzoną. Data transakcji 7 października 2009 r., cena transakcyjna 150.000 zł (49,86 zł/m2);

4) M., nieruchomość o pow. 0,3145 ha, niezabudowana, przeznaczona pod tereny zieleni urządzonej i nieurządzonej. Działka leży w pobliżu jeziora, w terenie uzbrojonym, dojazd drogą nieurządzoną, gruntową. Data transakcji 15 marca 2011 r., cena transakcyjna 340.000 zł (108,11 zł/m2);

Biorąc pod uwagę cechy jak lokalizacja, położenie szczegółowe, powierzchnia działki, uzbrojenie, otoczenie, sąsiedztwo i dojazd biegła dokonała porównania ww. czterech nieruchomości z działką wycenianą (s. 29 operatu) i określiła, że wartość gruntu nr ... wynosi 93,07 zł/m2, co daje kwotę 793.900 zł (pow. 8 530 m2 x 93,07 zł/m2).

Wartość ta mieści się w przedziale zanotowanym na lokalnym i regionalnym rynku. Jej wielkość wynika z większej atrakcyjności miejscowości (K.), z wielkości powierzchni, stanu uzbrojenia terenu i warunków dojazdu.

Z zestawienia wyżej określonych trzech wartości (pkt I, II, III) wynika, że wzrost wartości nieruchomości, działki gruntu nr ... położonej w obrębie ... miasta K. przy ul. G., na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta K. "...", o którym mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu przestrzennym, stanowi różnicę pomiędzy wartością nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia przed uchwaleniem planu. Różnica, o której mowa powyżej wynosi 1.571.300,- zł x stawka 30% (wynikającą z § 36 uchwały rady nr ... z dnia 24 października 2008 r.), co daje kwotę 471.390,- zł.

Organ podkreślił, że operat szacunkowy, tak jak każdy dowód w sprawie, podlega ocenie organu administracyjnego, zgodnie z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które ma biegły, ma jednak prawo i obowiązek dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym tj. zbadać czy został wykonany i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Organ ma prawo i obowiązek zbadać czy przedłożona mu opinia rzeczoznawcy jest zupełna, logiczna i wiarygodna.

Oceniając sporządzony dla potrzeb badanego postępowania operat pod względem formalnym Kolegium uznało, że został on sporządzony z poszanowaniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także zawiera wszystkie elementy, wynikające z § 56 Rozporządzenia z 21 września 2004 r. Ponadto przedstawiona opinia rzeczoznawcy ma walor spójności i logiczności. Operat ten w ocenie Kolegium sporządzony został w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami, określoną zaś w nim wartość gruntu należy uznać za prawidłową. Rzeczoznawca określiła wartość nieruchomości uwzględniając jej przeznaczenie w tzw. starym planie, jej wartość według przeznaczenia w studium uwarunkowań uwzględniając faktyczny sposób jej wykorzystywania, oraz po uchwaleniu planu w 2008 r. W dacie sporządzania operatu szacunkowego działka jest już zabudowana pawilonem handlowym NETTO wraz z parkingiem, na co pozwolił nowy plan miejscowy.

Dokonując oceny zgromadzonego materiału dowodowego, za bezsporne organ uznał, iż zaistniały wymagane prawem przesłanki do możliwości ustalenia opłaty planistycznej. Treść opinii nie pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa, skutkiem której byłby obowiązek jej nieuwzględnienia.

Operat zawiera niezbędne informacje, wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań, uzasadnienie wyboru podejścia i metody szacowania, doboru działek do analizy, porównania, wyliczenia arytmetyczne cen transakcji. Operat zawiera wyliczenia różnic ceny maksymalnej i minimalnej do określenia wartości rynkowej nieruchomości przed uchwaleniem planu i po uchwaleniu planu miejscowego, określenie cech rynkowych oraz analizę wag tych cech, a także wartości przedmiotu wyceny. Wyliczenie poparte jest analizą rynku, wybór metody szacowania dokonano z uwzględnieniem rodzaju położenia, przeznaczenia w planie. Do porównania przyjęto nieruchomości najbardziej zbliżone do przedmiotu wyceny.

Tym samym, w ocenie organu, sporządzony operat może być podstawą ustalenia przedmiotowej opłaty i zobowiązania strony do jej uiszczenia.

Kolegium wskazało także, że do zgłoszonych w odwołaniu od decyzji zarzutów, odniosła się rzeczoznawca majątkowy sporządzająca operat szacunkowy, które to wyjaśnienia Kolegium uznało za jasne, czytelne i przekonujące.

W zakresie zarzutów merytorycznych do operatu, organ wskazał, że jeżeli skarżący po zapoznaniu się z treścią operatu miał wątpliwości co do jego merytorycznej wartości, to mógł zainicjować przeprowadzenie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych oceny prawidłowości sporządzenia operatu lub przedstawić kontroperat, w którym zawarta byłaby odmienna od kwestionowanej wycena wzrostu wartości nieruchomości. Dysponując kontroperatem organ musiałby wskazać, którą wycenę uznaje za wiarygodny dowód w sprawie, a której odmawia wiarygodności i mocy dowodowej.

Niezadowolona z treści rozstrzygnięcia skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie

1) art. 138 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez nierozpoznanie istoty sprawy, niepełne rozpatrzenie zarzutów odwołania, nie dokonanie oceny wykonania przez organ pierwszej Instancji obowiązków nałożonych na organ pierwszej instancji przez Kolegium w decyzji ...,

2) art. 80 k.p.a. przez niewłaściwą ocenę dowodów zgromadzonych w sprawie, w szczególności uznanie za prawidłowy operatu szacunkowego M. K., nie odniesienie się do operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego Z. J.,

3) art. 136, art. 86 k.p.a. i art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie dokonania oceny operatu Z. J. oraz dokonanie wadliwej oceny operatu M. K. sporządzonego z istotnym naruszeniem prawa,

4) art. 37 ust. 1, 6 i 11 u.p.z.p. w zw. z art. 153 i art. 154 u.g.n. oraz § 4 ust 3 i § 5 ust. 2 Rozporządzenia z 21 września 2004 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., wniosło o jej oddalenie.

W dalszej części uzasadnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że skarga nie jest zasadna.

Sąd nakreślił ramy prawne sprawy wskazując, że materialnoprawną podstawę wskazanych decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.; dalej: u.p.z.p.).

Sąd wskazał, że stosownie do art. 36 ust. 4 powołanej ustawy jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. W myśl art. 37 ust. 1 ustawy wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. W przepisach końcowych ustawy, w art. 87 ust. 3a ustawodawca zastrzegł, że jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. Przy ustalaniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, jako czynnik kształtujący jej wysokość do porównania ma być wzięta pod rozwagę bądź wartość wynikająca z przeznaczenia terenu w dotychczasowym planie miejscowym, bądź wartość wynikająca z faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości. Pierwsza norma znajdzie zastosowanie w sytuacji, gdy w wyniku zmiany obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo uchwalenia nowego, zastępującego dotychczasowy, danej nieruchomości przyporządkowane zostanie inne przeznaczenie. Hipoteza drugiej normy zostanie wypełniona wówczas, gdy dojdzie do uchwalenia planu miejscowego dla obszaru, na którym przed jego wejściem w życie plan miejscowy nie obowiązywał. W przypadku zatem, gdy przed wejściem w życie obowiązującego planu miejscowego uchwalonego po dniu 31 grudnia 2003 r. obowiązywał plan miejscowy uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., który utracił moc obowiązującą z upływem 2003 r., co powoduje, iż pomiędzy obowiązywaniem obu planów zaistniała luka czasowa, dopuszczalność pobrania opłaty planistycznej wymaga określenia wartości nieruchomości według jej przeznaczenia w nowym planie miejscowym, a także faktycznego sposobu jej wykorzystywania w okresie luki czasowej pomiędzy obowiązywaniem obu planów, a już po nabyciu nieruchomości. W myśl art. 37 ust. 11 ustawy do zasad określania wartości nieruchomości, a także w odniesieniu do podmiotów uprawnionych do określania tych wartości stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zasady zaś wyceny nieruchomości uregulowane zostały w przepisach działu IV ustawy o gospodarce nieruchomościami w rozdziale 1, a w art. 175 tej ustawy ustawodawca odesłał także do zasad wyceny określonych w standardach zawodowych rzeczoznawców majątkowych. Przepis art. 154 ust. 1 u.g.n. stanowi, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Sąd Wojewódzki przypomniał, iż prawomocnym wyrokiem z dnia 26 czerwca 2014 r. (sygn. akt II SA/Sz 37/14), WSA w Szczecinie (a w ślad za nim NSA wyrokiem z dnia 14 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3109/14) uznał faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości w okresie pomiędzy nabyciem nieruchomości przez skarżącą, które miało miejsce dnia 23 września 2008 r., a wejściem w życie nowego planu miejscowego, jako okoliczność mającą bezpośredni wpływ na ewentualny wzrost wartości nieruchomości, a w konsekwencji na ewentualne obciążenie opłatą planistyczną, stosownie do wymogów określonych w art. 7 i art. 77 k.p.a. W związku z tym Sąd wydał zalecenie, iż ta okoliczność powinna być przez organy administracji szczególnie dokładnie wyjaśniona oraz udowodniona.

Sąd stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż ostatecznie ustalono, że skarżąca na przedmiotowej nieruchomości prowadzi działalność gospodarczą. Ten sposób korzystania z nieruchomości znajduje potwierdzenie w piśmie skarżącej, z dnia 2 marca 2012 r. do Prezydenta Miasta K. W piśmie tym jako dowód w sprawie skarżąca przedłożyła odpis deklaracji na podatek od nieruchomości za lata 2008–2011, na okoliczność ustalenia, iż od dnia nabycia nieruchomości nie była ona użytkowana rolniczo, a służyła do prowadzenia działalności gospodarczej jako płac postojowy, manewrowy i przeładunkowy. Wskazani przez skarżącą świadkowie potwierdzili powyżej opisany sposób korzystania z nieruchomości, w protokole sporządzonym w dniu 5 kwietnia 2012 r. w Urzędzie Miasta K..

W tym zakresie Sąd Wojewódzki uznał, iż organy wypełniły zalecenia zawarte w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 26 czerwca 2014 r. (sygn. akt II SA/Sz 37/14).

W konsekwencji powyższego, organ pierwszej instancji zlecił wykonanie operatu szacunkowego, określającego wzrost wartości nieruchomości i uwzględniającego faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem planu wskazany przez skarżącą w toku postępowania, tj. na cele składowe i przeładunkowe. Wysokość opłaty planistycznej została ustalona, stosownie do przepisów powołanych w zaskarżonej decyzji i w oparciu o opinię biegłego rzeczoznawcy, tj. operat szacunkowy z dnia 13 marca 2017 r. określający wzrost wartości rynkowej nieruchomości, spowodowany uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na potrzeby ustalenia opłaty planistycznej, w następujący sposób: wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu z uwzględnieniem faktycznego sposobu użytkowania – 1.674.500,- zł, – wartość nieruchomości z uwzględnieniem przeznaczenia po uchwaleniu planu – 3.245.800,- zł, wartość nieruchomości z uwzględnieniem przeznaczenia wg planu miejscowego obowiązującego w dniu 31 grudnia 2002 r. – 793.900,- zł. Wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu przestrzennym, stanowi różnicę pomiędzy wartością nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia przed uchwaleniem planu. Różnica, o której mowa powyżej wynosi 1.571.300,- zł x stawka 30% (wynikającą z uchwały rady) = 471.390,- zł.

Sąd podniósł, że operat szacunkowy jest podstawowym i obligatoryjnym dowodem w sprawie w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej, a przy tym ma cechy opinii biegłego, zgodnie bowiem z art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Ustawodawca w art. 150 ust. 4 u.g.n. postanowił, że określenia, między innymi, wartości rynkowej nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V tej ustawy, w których to przepisach określił wymagania, jakie muszą spełnić osoby ubiegające się o nadanie uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości, tryb nadawania tych uprawnień, a także zasady ponoszenia odpowiedzialności zawodowej przez rzeczoznawców majątkowych.

Sąd podzielił stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 października 2014 r. (sygn. akt I OSK 611/13), że dowód z operatu szacunkowego z jednej strony podlega ocenie organu administracji publicznej tak jak każda inna opinia na podstawie art. 80 w związku z art. 75 § 1 k.p.a., z drugiej zaś merytorycznie wiąże organ w tym sensie, że organ nie może samodzielnie zmienić obliczeń rzeczoznawcy. Jeżeli w ocenie organu operat został sporządzony zgodnie z przepisami określonymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz w wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 651 ze zm.), to organ nie ma podstaw do dokonania ustaleń odmiennych, niż wynikające z tego dowodu. Sąd wskazał, że organ rozpoznający sprawę może ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie mając na uwadze przepisy prawa. W ramach swych uprawnień może jedynie ocenić czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona. Ma zatem obowiązek dokonania oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny. Natomiast organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada rzeczoznawca majątkowy (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2014 r. sygn. I OSK 611/13). Operat ma przedstawiać przebieg postępowania, w wyniku którego dokonuje się określenie wartości nieruchomości, zawierać informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienie toku obliczeń oraz wyniku końcowego (§ 55 rozporządzenia). Operat musi także zawierać elementy formalne określone w § 56 i 57 rozporządzenia. Przy analizie operatu, należy mieć na względzie, że rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca, uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny, dostępność danych oraz podobieństwo rynków (§ 26 ust. 3 Rozporządzenia). Rzeczoznawca korzysta we wskazanym zakresie ze swobody, jakkolwiek wybrana próba musi odpowiadać prawu i być relatywna.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego prawidłowo zatem, zgodnie z powyżej wskazanymi wytycznymi, Kolegium oceniło sporządzony operat pod względem formalnym uznając, że nie narusza on przepisów u.g.n., a także przepisów Rozporządzenia; zawiera wszystkie, wynikające z § 56 Rozporządzenia elementy wymagane dla operatu szacunkowego.

Zdaniem Sądu, rację należy także przyznać organowi, że okoliczność kwestionowania przez stronę metody wyceny, doboru nieruchomości porównawczych oraz innych elementów operatu wymagających wiadomości specjalnych, nie daje podstaw do zlecenia przez organ administracji sporządzenia nowego operatu, gdy organ nie dostrzega w tym zakresie wad tej opinii. Dlatego też oczekiwana przez skarżącą analiza zasadności doboru nieruchomości porównawczych, przyjętych w spornym operacie, jest możliwa wyłącznie w trybie art. 157 u.g.n. lub w drodze innego operatu, do którego organ musiałby się ustosunkować.

Jednocześnie Sąd, w pełni podzielając pogląd zawarty w wyroku z dnia 17 października 2007 r. (sygn. akt II SA/Sz 637/07) podkreślił, iż opinia o wzroście wartości nieruchomości sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia rzeczoznawcy jest jedynym środkiem dowodowym w postępowaniu o ustalenie opłaty planistycznej, bez znaczenia w tym zakresie jest cena sprzedaży nieruchomości. Dowód z opinii biegłego, jak każdy dowód w sprawie, podlega ocenie przez organ administracji z uwzględnieniem całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie (art. 77 ust. 1, art. 80 k.p.a.). Sąd zaznaczył, że operat szacunkowy zachowuje swoją aktualność przez 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, zaś po upływie tego okresu może być wykorzystywany po stwierdzeniu jego aktualności przez jego autora (art. 156 ust. 3 i ust. 4 u.g.n.). To spowodowało, że Sąd nie dopatrzył się przywołanego w skardze naruszenia art. 7, art. 80, art. 86 i art. 136 k.p.a. polegającego na nieodniesieniu się i zaniechaniu dokonania oceny operatu sporządzonego przez Z. J..

Sąd wskazał, że w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji skarżąca nie domagała się oceny operatu rzeczoznawcy Z. J., a jak wskazał organ odwoławczy nie został on dołączony do odwołania, jak też nie było go w aktach sprawy przesłanych do Kolegium. Ponadto, operat ten utracił swoją ważność, pomijając już, że nie określa konkretnego celu dokonanej wyceny nieruchomości.

Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem Sądu, prawidłowo organ uznał, że jedynym urzędowym operatem, w oparciu o który została ustalona oplata planistyczna był operat z dnia 13 marca 2017 r., który został oceniony przez Kolegium.

Sąd Wojewódzki nie podzielił zarzutu skarżącej, że sporządzony w sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy naruszył § 5 ust. 2 Rozporządzenia z 21 września 2004 r. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i warunków dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Sąd orzekający w sprawie w pełni aprobuje pogląd wyrażony przez tutejszy Sąd w wyroku z dnia 17 grudnia 2015 r. (sygn. akt IISA/Sz 958/15), zgodnie z którym z przepisu tego ani z żadnego innego przepisu nie wynika, że rzeczoznawca ma obowiązek ujawnienia w operacie wszystkich danych dotyczących nieruchomości branej do porównań, tak aby możliwa była jej identyfikacja.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowo-Usługowego "T." Spółki z o.o. w K. zaskarżyło powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia lub zmianę wyroku i uwzględnienie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § pkt 1 lit. a) p.p.s.a., naruszenie art. 37 ust. 1, 6 i 11 u.p.z.p. w zw. z art. 153 i art. 154 u.g.n. w zw. z:

1) § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego wskutek dokonania wadliwej oceny operatu M. K. sporządzonego z istotnym naruszeniem prawa polegającym na przyjęciu jako nieruchomości podobnej – nieruchomości której cena uzyskana była w przetargu i różni się o ponad 20% od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku,

2) § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i art. 4 pkt 16 u.g.n. wskutek dokonania wadliwej oceny operatu M. K. sporządzonego z istotnym naruszeniem prawa polegającym na przyjęciu jako nieruchomości podobnych – nieruchomości które obiektywnie i logicznie oceniając nie są podobne do wycenianej i nie spełniają warunków definicji ustawowej dla nieruchomości podobnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Zasadne okazały się zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów § 4 ust. 3 i § 5 ust. 2 Rozporządzenia z 21 września 2004 r. w związku z art. 37 ust. 11 u.p.z.p. w zw. z art. 4 pkt 16, art. 153 i art. 154 u.g.n. w tym znaczeniu, że Sąd Wojewódzki nie uwzględnił w sposób właściwy tych przepisów przy kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd Wojewódzki powielił za organem ogólne założenia przyjęte przy ocenie operatu szacunkowego, jednak nie wyprowadził z nich prawidłowych wniosków. Przede wszystkim Sąd Wojewódzki nie zweryfikował oceny Kolegium, zgodnie z którą dobór nieruchomości porównawczych był prawidłowy (art. 4 pkt 16 u.g.n.), jak też dopuszczalne było uwzględnienie przy wycenie przedmiotowej nieruchomości transakcji uzyskanej w wyniku przetargu (§ 5 ust. 2 Rozporządzenia z 21 września 2004 r.).

Należy zaznaczyć, że w związku z zarzutami strony skarżącej organ odwoławczy przedstawił w decyzji ustalenia z operatu szacunkowego i wyjaśnienia rzeczoznawcy, na podstawie których wywiódł, że dokonano prawidłowego doboru działek podobnych, przyjmując do porównania nieruchomości najbardziej zbliżone do przedmiotu wyceny.

W szczególności organ odwoławczy zastrzegł, że nie było podstaw do zlecenia sporządzenia nowego operatu w sytuacji, gdy nie stwierdził wad opinii w zakresie m.in. doboru nieruchomości podobnych.

Tymczasem Sąd Wojewódzki nie dokonał żadnej własnej analizy celem sprawdzenia, czy jednak nie występują takie wady opinii, które wymagały dodatkowych czynności wyjaśniających w przedmiocie wyboru nieruchomości porównawczych. Wprawdzie Sąd Wojewódzki zaznaczył w uzasadnieniu wyroku, że "organ rozpoznający sprawę może ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie mając na uwadze przepisy prawa", to jednak nie poddał kontroli stanowiska Kolegium pod kątem zachowania wymogów z art. 4 pkt 16 u.g.n. oraz § 4 ust. 1, 2 i 3 Rozporządzenia z 21 września 2004 r. przy ocenie operatu szacunkowego. Sąd Wojewódzki nie odniósł się również w sposób należyty do zarzutów skargi, w których podniesiono konkretne uwagi co do niewłaściwego doboru nieruchomości porównawczych, zasadniczo ze względu na wielkość działek.

Wobec powyższego należało stwierdzić, że Sąd Wojewódzki nie objął wymaganą kontrolą oceny organu odwoławczego co do wartości dowodowej operatu szacunkowego w aspekcie wymogów prawnych obowiązujących przy wyborze nieruchomości podobnych, w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n.

Zauważyć przy tym należy, że w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, iż zagadnienie doboru nieruchomości podobnych podlega kontroli zgodności z prawem, oczywiście z wyłączeniem kwestii wymagających wiadomości specjalnych, które posiada rzeczoznawca majątkowy (por. wyroki: WSA w Olsztynie z 25 kwietnia 2017 r., II SA/Ol 108/17; NSA z 8 lutego 2018 r., I OSK 1963/17).

Zasadny okazał się również zarzut kasacyjny wskazujący na naruszenie przez Sąd Wojewódzki przepisu § 5 ust. 2 Rozporządzenia z 21 września 2004 r. stanowiącego, że ceny uzyskane przy sprzedaży w drodze przetargu mogą być źródłem informacji o cenach transakcyjnych, jeżeli nie odbiegają o więcej niż 20% od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku za nieruchomości podobne. Wymieniony przepis stanowi uzupełnienie regulacji § 4 ust. 1 ww. Rozporządzenia, zgodnie z którą przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen.

W niniejszej sprawie strona skarżąca w odwołaniu i skardze wskazywała, że transakcja dotycząca sprzedaży w drodze przetargu nieruchomości przy ul. Solnej nie powinna być wykorzystana do szacowania nieruchomości wycenianej, gdyż jej cena różni się o ponad 20% od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku za nieruchomości podobne.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił z jakich przyczyn uznał zarzut naruszenia przepisu § 5 ust. 2 rozporządzania z 21 września 2004 r. za bezzasadny, a strona skarżąca, nawiązując do stanowiska Kolegium, podniosła w skardze, że w opinii Komisji Arbitrażowej w punkcie 3.12 (s. 9) Zespół oceniający zwrócił uwagę na wątpliwości merytoryczne w zakresie przyjęcia do porównań nieruchomości przy ul. Solnej.

Zgodzić się należało ze stroną skarżącą, że niezależnie od końcowej pozytywnej oceny zawartej w opinii Komisji Arbitrażowej, rzeczą organu odwoławczego, a następnie Sądu Wojewódzkiego było zbadanie zgodności operatu szacunkowego z wymogami § 5 ust. 2 ww. Rozporządzenia.

Jak trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, wyroki w poszczególnych sprawach rozpoznawanych przez sądy administracyjne potwierdzają, że zarzut naruszenia § 5 ust. 2 Rozporządzenie z 21 września 2004 r. może być skutecznie podnoszony w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym oraz badany w ramach sprawdzania operatu pod względem zgodności z prawem (por. wyroki WSA z: 13 lutego 2014 r., II SA/;Po 925/13; 12 lutego 2008 r., II SA/Łd 770/07; 26 września 2012 r., II SA/Po 257/12; 26 maja 2011 r., II SA/Lu 896/13).

Powyższe uwarunkowania prawne nie zostały uwzględnione przez Sąd Wojewódzki przy rozpoznawaniu sprawy.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd Wojewódzki nie tylko zignorował istotę zarzutu odnoszącego się do przepisu § 5 ust. 2 Rozporządzenia z 21 września 2004 r., ale przytoczył błędnie treść innego przepisu, mianowicie § 55 ust. 2 wym. Rozporządzenia. W rezultacie nie można było zaakceptować ogólnikowej konkluzji Sądu Wojewódzkiego, że prawidłowo Kolegium oceniło sporządzony operat "pod względem formalnym uznając, że nie narusza on przepisów u.g.n., a także przepisów rozporządzenia (...)".

Podkreślić należy, że skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze analizowało treść i wnioski przedstawione w operacie szacunkowym w świetle obowiązujących przepisów prawnych, w tym odniosło się do kwestii spornych objętych zarzutami odwołania, to rzeczą Sądu było zweryfikowanie oceny przedstawionej w kontrolowanej decyzji. W szczególności obowiązkiem Sądu było odniesienie się do skargi, w której zarzucono, że w zakresie ustaleń dotyczących nieruchomości podobnych oraz przyjętej do podstawy wyceny transakcji w przedmiocie nieruchomości zbytej w drodze przetargu – operat w sposób istotny naruszył prawo, ze skutkiem niezasadnego zawyżenia wartości wycenianej nieruchomości.

Niedokonanie kontroli decyzji w powyższym zakresie skutkować musiało uchyleniem zaskarżonego wyroku celem ponownego rozpoznania sprawy i zbadania, czy informacje zawarte w operacie oraz uzupełniające wyjaśnienia rzeczoznawcy dawały podstawę do przyjęcia przez organ odwoławczy, że operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z wymogami przepisów art. 4 pkt 16 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 1, 2 i 3 oraz § 5 ust. 2 rozporządzenia z 21 września 2004 r. w zw. z art. 37 ust. 11 u.p.z.p. oraz art. 153 i art. 154 u.g.n.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 185 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.