Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SAB/Wr 1343/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 marca 2021 r. sprawy ze skargi S. Z. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 19 marca 2019 r., w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; II. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego, o którym mowa w punkcie I wyroku, która ma charakter rażącego naruszenia prawa; III. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 1.000 (słownie: tysiąc) złotych; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 3 sierpnia 2020 r. (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 6 sierpnia 2020 r.) skarżący S. Z. (dalej: skarżący, strona, wnioskodawca) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w postępowaniu administracyjnym zainicjowanym wnioskiem strony z dnia 19 marca 2019 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP.

W uzasadnieniu skargi sporządzonej przez fachowego pełnomocnika skarżący wskazał, że w dniu 18 marca 2019 r. wniósł do Wojewody Dolnośląskiego wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Pismem z dnia 30 lipca 2019 r., doręczonym 13 sierpnia 2019 r., organ wezwał go do uzupełnienia braków formalnych tego wniosku poprzez osobiste stawiennictwo, złożenie odcisków palców, przedstawienie ważnego dokumentu podróży oraz załącznika nr 1 do wniosku o pobyt czasowy i pracę. Dalej w skardze podniesiono, że w dniu 14 sierpnia 2019 r. strona zgłosiła się do Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu celem uzupełnienia braków formalnych wniosku. Złożyła odciski palców, okazała paszport i potwierdziła osobiste stawiennictwo, natomiast odmówiono przyjęcia od niej załącznika nr 1 do wniosku. Strona, z powodu bariery językowej, nie wiedziała dlaczego odmówiono przyjęcia od niej tego załącznika, który następnie nadała do urzędu drogą pocztową. Kwestionując podstawy prawne do pozostawienia wniosku bez rozpoznania skarżący wyraził pogląd, że złożony przez niego wniosek na moment wydawania zawiadomienia o pozostawieniu go bez rozpoznania nie był obarczony brakiem formalnym, albowiem uzupełniając braki formalne skarżący przedłożył stronę 6 załącznika, której brakowało w załączniku nr 1 złożonym wraz z wnioskiem o pobyt czasowy i pracę. Nawiązując do treści zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że nie uzupełniono części III wniosku i podniósł, że w pierwotnej części załącznika część III była uzupełniona, a brakowało jedynie strony nr 6.

Przedstawioną argumentację strona uzupełniła nawiązaniem do kwestii bariery językowej i prawdopodobnych trudności w należytej komunikacji z urzędnikiem, z jakim rozmawiała w dniu 14 sierpnia 2019 r. zgłaszając się do urzędu. Zwróciła uwagę na treść art. 7 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r.,poz.35) podnosząc, że skierowane do niej wezwanie o uzupełnienie braków formalnych wniosku nie zawierało pouczenia w języku dla niej zrozumiałym. Strona podniosła również, że w sprawie organ przeprowadził ocenę prawidłowości sposobu uzupełnienia braków formalnych wniosku po niemal 1,5 roku od daty złożenia wniosku, oraz niemal rok po tym jak strona uzupełniła braki formalne wniosku. Zdaniem skarżącego, pozostawienie wniosku bez rozpoznania po tym czasie kłóci się z zasadą zaufania do organów administracji publicznej (art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego – Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.), zasadą informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 k.p.a.), zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) i zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.). Skarżący nawiązał również do konsekwencji wynikłych dla strony z faktu, że jej pobyt na terenie RP uznaje się obecnie za nielegalny.

Podstawy prawne skargi w świetle przedstawionych okoliczności faktycznych sprawy skarżący wywiódł z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2013 r. (sygn. akt I OPS 2/13), w której wyrażono pogląd, że na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 zez m.; dalej: p.p.s.a.).

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o:

1) stwierdzenie bezczynności organu skutkującej niezałatwieniem sprawy w terminie;

2) stwierdzenie, że bezczynność w postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3) zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie;

4) przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. kwoty 15.000 zł;

5) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa;

6) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie zwracając uwagę, że strona nie uzupełniła w sposób prawidłowy braków formalnych wniosku, pomimo wezwania pismem z dnia 30 lipca 2019 r. Okoliczność ta stanowiła podstawę decyzji organu o pozostawieniu wniosku strony bez rozpoznania.

W ramach dalszej wypowiedzi, odpowiadając na zarzuty skargi organ zapewnił, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków, jakie cudzoziemcy składają w sprawach o legalizację pobytu do Wojewody Dolnośląskiego, przy konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz w warunkach problemów kadrowych związanych z niedoborem pracowników. Zwrócił uwagę, że ocena stanu bezczynności o cechach rażącego naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie i wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. W ramach przedstawionej w odpowiedzi na skargę argumentacji organ nawiązał do wyroków – WSA w Krakowie z dnia 28 maja 2018 r. (sygn. akt II SAB/Kr 47/18) i WSA w Poznaniu z dnia 15 maja 2019 r. (sygn. akt III SAB/Po 12/19). Zdaniem Wojewody Dolnośląskiego, stanowisko Sądu wyrażone w tych wyrokach zachowuje aktualność w rozpatrywanej sprawie, co uzasadnia wniosek o braku podstaw do stwierdzenia bezczynności/przewlekłości o charakterze kwalifikowanym.

Odnosząc się do zawartego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda Dolnośląski zaznaczył, że przyznanie sumy pieniężnej o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stwierdzenia bezczynności/przewlekłości postępowania, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, z którego należy korzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony. Nadmienił, że jej przyznanie powinno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych, indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnie ewidentnymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Zwrócił uwagę, że suma pieniężna z art. 149 § 2 p.p.s.a. nie ma charakteru odszkodowawczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga na bezczynność organu, w sprawie z wniosku skarżącego o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy i pracę, okazała się uzasadniona.

W świetle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy za-żalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Tym samym przedmiotem sądowej kontroli – w odniesieniu do tego typu skarg – nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Tego rodzaju skarga stanowi zatem środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości, czy bezczynności występującą po stronie tego organu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt I SAB/Kr 13/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SAB/Wa 205/07; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 31 stycznia 2008 r., sygn. akt III SAB/Łd 62/07; oraz pozostałe przywołane orzeczenia w CBOiS: https://cbois.nsa.gov.pl/). Podkreślić w tym miejscu należy, że w sprawach, w których przedmiotem badania sądu administracyjnego jest bezczynność organu, sąd kontroluje jedynie, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego rozpatrzył wniosek strony czy też nie. Sposób załatwienia tego wniosku, a zatem jego uwzględnienie, bądź odmowa uwzględnienia, nie jest natomiast przedmiotem oceny sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na bezczynność/przewlekłość. W tym przypadku chodzi bowiem o formalną kontrolę, czy w terminie określonym ustawą organ wydał akt lub podjął czynność, zasadniczo bez badania materialnoprawnych aspektów tych aktów lub/i czynności.

Warto przy tej okazji podkreślić, że dla uznania, że sprawa została załatwiona przez organ administracji publicznej niezbędne jest wydanie przez organ aktu administracyjnego, o jakim mowa w art. 3 § 1 pkt 1- 4 p.p.s.a., czyli takiego rozstrzygnięcia, które ustawodawca poddał kontroli sądu administracyjnego. Załatwienie przez organ sprawy w inny sposób (np. pozostawienia wniosku bez rozpoznania, tak jak w tej sprawie) nakłada na sąd obowiązek zbadania prawidłowości podjętej w postępowaniu czynności, w toku rozpoznania sprawy na bezczynność (czy też przewlekłość) organu. Tak wynika z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, który dnia 3 września 2013 r. w sprawie I OPS 2/13 (dostępne http://:orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, iż na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W uzasadnieniu tej uchwały wyrażono pogląd, który w pełni podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że "nie można pozostawienia podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. uznać za akt lub czynność wymienioną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ nie jest spełnione kryterium, że dotyczy to uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Czynność ta bowiem nie potwierdza, ani też nie zaprzecza, że dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikających wprost z ustawy. Podejmując tą czynność, organ prowadzący postępowanie informuje stronę, że nie rozpozna jej sprawy na podstawie wniesionego podania, ponieważ ta w terminie nie uzupełniła braków tego podania".

Jak wynika z akt administracyjnych postępowania którego dotyczy skarga, skarżący, będący narodowości [...], złożył do Wojewody Dolnośląskiego wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP celem wykonywania pracy. Wniosek ten wpłynął do Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego w dniu 19 marca 2019 r. Pismem z dnia 8 kwietnia 2019 r. strona poinformowała organ, że "dokumenty, które zostały wysłane do Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego w dniu 14.03.2019 r. zawierają błędy, które zostaną zniwelowane w kolejnych dokumentach, które zostaną ponownie wysłane [...]. Do ponownie nadesłanego wniosku strona dołączyła załącznik nr 1, którego ostatnią stroną była strona nr 5.

Pismem z dnia 30 lipca 2019 r. organ wezwał stronę do osobistego stawiennictwa w Wydziale Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego (lub w delegaturach tego Urzędu w Jeleniej Górze, Wałbrzychu oraz Legnicy), poinformował o obowiązku złożenia odcisków linii papilarnych, a nadto, wezwał stronę, w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia złożonego przez nią wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., do: 1) okazania oryginału paszportu oraz dołączenia do akt sprawy kserokopii wszystkich stron paszportowych zawierających adnotacje urzędowe, 2) dołączenia załącznika nr 1 do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, dołączanego m.in. w przypadku ubiegania się przez cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na pobyt i pracę. Jak wynika z treści tego wezwania w części odnoszącej się do wspomnianego załącznika nr 1, zawarto informację, że załącznik ten powinien być podpisany czytelnie imieniem i nazwiskiem przez organ uprawniony do reprezentowania spółki (zgodnie z odpisem z Krajowego Rejestru Sądowego) lub inną osobę do tego upoważnioną (w ostatnim przypadku konieczne jest przedłożenie stosownego upoważnienia – oryginał do wglądu). Jednocześnie wyjaśniono, że do akt sprawy przedłożono załącznik nr 1, jednakże nie zawierał on strony nr 6.

Jak również wynika z akt administracyjnych, wezwanie to zostało odebrane przez stronę w dniu 13 sierpnia 2019 r. Następnego dnia po doręczeniu wezwania, tj. 14 sierpnia 2019 r., strona stawiła się w siedzibie urzędu, złożyła odciski palców oraz złożyła do akt kserokopie stron paszportowych zawierających adnotacje urzędowe. W dniu 16 sierpnia 2019 r. do urzędu wpłynął nadesłany przez stronę załącznik nr 1 do wniosku. Blisko rok później, bo pismem z dnia 14 lipca 2020 r., organ zawiadomił stronę o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 106 ust. 1a ustawy o cudzoziemcach.

W uzasadnieniu zawiadomienia organ wskazał, że strona w sposób nieprawidłowy uzupełniła brak formalny wniosku. Wyjaśnił, że nadesłany przez stronę w dniu 16 sierpnia 2019 r. załącznik nr 1 został podpisany przez osobę upoważnioną do reprezentowania firmy V. sp. z o.o., tj. Pana M. H., jednak informacje w nim zawarte są niekompletne, tj. część III załącznika nr 1 nie została uzupełniona. W nawiązaniu do powyższego podniósł, że wniosek pozostawia się bez rozpoznania nie tylko wówczas, gdy braki nie zostaną uzupełnione, ale i wtedy, gdy co prawda uzupełnienie ich nastąpiło, jednak niezgodnie z wymaganiami określonymi w wezwaniu.

Mając na uwadze stan faktyczny wynikający z akt administracyjnych sprawy, a także, argumentację podniesioną w skardze, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Jako niewątpliwy fakt uznać należy to, że załącznik nr 1 do wniosku, jaki znajdował się w aktach administracyjnych sprawy nie zawierał strony 6, a więc strony na której należało odnotować datę i podpis podmiotu powierzającego wykonanie cudzoziemcowi pracy. W tym względzie, zasadnie organ prowadzący postępowanie zastosował tryb z art. 64 § 2 k.p.a., wzywając stronę do przedłożenia załącznika nr 1 do wniosku z wyjaśnieniem, że przedłożony do akt sprawy załącznik nr 1 nie zawiera strony nr 6. Należy w tym miejscu odnotować, że w trybie wezwania z art. 64 § 2 k.p.a. mogą być usuwane braki formalne podania wynikające z przepisów k.p.a., ale również wynikające z przepisów ustaw szczególnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 czerwca 2018 r., sygn. akt II SAB/Go 16/18, LEX nr 2506312). Za przepisy szczególne w tym rozumieniu uznać należy m.in. unormowania ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach. Powołany w skierowanym do strony wezwaniu z dnia 30 lipca 2019 r. przepis art. 106 ust. 1a ustawy o cudzoziemcach stanowi, że cudzoziemiec ubiegający się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji albo zezwolenia na pobyt czasowy w celu prowadzenia działalności gospodarczej, jeżeli celem pobytu cudzoziemca jest wykonywanie pracy poprzez pełnienie funkcji w zarządzie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjnej, którą utworzył lub której udziały lub akcje objął lub nabył lub prowadzenie spraw spółki komandytowej lub komandytowo-akcyjnej przez komplementariusza, lub działanie w charakterze prokurenta, składając wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy dołącza do niego wypełniony przez podmiot powierzający mu wykonywanie pracy załącznik zawierający:

1) informacje dotyczące podmiotu powierzającego wykonywanie pracy i pracodawcy użytkownika:

a) nazwę lub imię i nazwisko,

b) adres siedziby lub miejsce zamieszkania,

c) podstawę prawną działalności, nazwę rejestru i numer wpisu w rejestrze, a w przypadku osób fizycznych nieprowadzących działalności gospodarczej - nazwę dokumentu tożsamości, serię i numer,

d) numer PESEL,

e) numer REGON;

2) informacje na temat pracy, która ma być powierzona cudzoziemcowi:

a) stanowisko lub rodzaj pracy,

b) miejsce wykonywania pracy,

c) podstawę prawną wykonywania pracy,

d) wymiar czasu pracy,

e) wysokość wynagrodzenia,

f) zakres podstawowych obowiązków na stanowisku pracy,

g) okres, na jaki podmiot powierzający wykonywanie pracy lub pracodawca użytkownik chce powierzyć cudzoziemcowi wykonywanie pracy;

3) oświadczenie podmiotu powierzającego wykonywanie pracy, pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń, w przedmiocie niekaralności za przestępstwa i wykroczenia, o których mowa w art. 117 pkt 1.

Bezspornie również, w następstwie otrzymanego wezwania strona uzupełniła brakującą stronę załącznika, dołączając załącznik nr 1 ze wszystkimi stronami, a więc również z brakującą wcześniej stroną 6 tego załącznika, opatrzoną podpisem i datą podmiotu powierzającego. W stanie sprawy organ nie kwestionował zresztą tego, że pierwotny brak formalny wniosku w postaci brakującej strony 6 załącznika nr 1 został przez stronę uzupełniony w terminie, a pominięta wcześniej przez stronę strona 6 tego załącznika została w sposób prawidłowy i kompletny wypełniona. Jak wynika z treści zawiadomienia z dnia 14 lipca 2020 r. podstawą pozostawienia wniosku bez rozpoznania było to, że w nadesłanym przez stronę załączniku nr 1, nie była wypełniona część III tegoż załącznika, a odnosząca się do informacji na temat pracy, która ma być powierzona cudzoziemcowi. Z tych powodów organ uznał, że strona nie uzupełniła braków formalnych wniosku w sposób prawidłowy, co w ocenie tego organu dawało podstawy do pozostawienia tego wniosku bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a.

W ocenie Sądu, postępowanie organu w sprawie stanowi – w danych okolicznościach faktycznych – przykład nadmiernego formalizmu, albowiem w istocie, co trafnie podniesiono w skardze, strona wypełniła wszystkie rubryki formularza, aczkolwiek uczyniła to na dwóch formularzach załącznika nr 1. Pierwotny załącznik, co do którego organ zasadnie stwierdził, że nie posiada wszystkich stron, został przez stronę w całości wypełniony, za wyjątkiem, strony nr 6. Co należy podkreślić, w załączniku tym została w sposób całościowy wypełniona część załącznika III. Z uwagi na powyższe, okoliczność, że strona wypełniając wezwanie organu z dnia 30 lipca 2019 r. nadesłała załącznik z uzupełnioną stroną nr 6 tego załącznika, ale jednocześnie, obarczonego brakiem w postaci niewypełnionej części III załącznika nie powinien skutkować tak dalece niekorzystnymi dla strony konsekwencjami jakimi jest pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Należy przy tym wrócić uwagę, że z akt sprawy nie wynika, by informacje zawarte w wypełnionej część III załącznika nr 1 (który został przedłożony przez stronę z pominięciem strony 6) były niekatulane na dzień wydawania przez organ zawiadomienia o pozostawieniu wniosku strony bez rozpoznania.

W okolicznościach faktycznych sprawy, zarzucając organowi zbyt formalistyczne podejście do przepisów prawa Sąd miał na uwadze przede wszystkim narodowość wnioskodawcy, a co za tym idzie, duże prawdopodobieństwo tego, że wnioskodawca mógł w sposób nieprawidłowy zrozumieć to, w jaki sposób należało prawidłowo wykonać wezwanie organu w sprawie. Nawet przy założeniu, że strona z uwagi na długość pobytu w Polsce potencjalnie mogła w ograniczonym zakresie posługiwać się językiem polskim (o czym Sąd nie przesądza), to jednocześnie należy zważyć, że wezwanie organu zostało zredagowane w języku formalnym (urzędniczym) i mogło nie być do końca zrozumiałe w szczególności dla strony-obcokrajowca, dla którego język polski nie jest przecież językiem ojczystym.

Należy w tym miejscu dostrzec, że wprawdzie wezwanie z dnia 30 lipca 2019 r. w części odnoszącej do zobowiązania strony do przedłożenia załącznika nr 1 traktuje o załączniku nr 1 jako całości oraz wskazuje na konieczność uzupełnienia wszystkich rubryk załącznika nr 1, to jednocześnie, w dalszej części wezwania mowa jest o tym, że "[...] do akt sprawy przedłożono załącznik nr 1 jednakże nie zawierał on strony nr 6". Nie można zatem wykluczyć, że strona, będąca narodowości [...], mogła zrozumieć wezwanie organu w ten sposób, że wezwanie to zasadniczo dotyczyło braku formalnego w postaci brakującej strony nr 6 załącznika nr 1. Innymi słowy, strona mogła pozostać w przeświadczeniu, że nie musi po raz wtóry wypełniać całego załącznika nr 1, skoro już wcześniej nadesłała do organu wypełniony załącznik nr 1, poza brakującą ostatnią stroną (numer 6) tego załącznika. Okoliczność, że strona nadesłała cały załącznik nr 1 (jakkolwiek wypełniony jedynie częściowo) nie wyłącza takiego prawdopodobieństwa. W świetle argumentacji skargi nie można także wykluczyć i tego, że stawiając się w siedzibie urzędu w dniu 14 sierpnia 2019 r. strona istotnie podjęła starania o wyjaśnienie, w jaki sposób powinna wykonać wezwanie organu w zakresie objętym sporem w sprawie i napotkała trudności w komunikacji z pracownikiem urzędu w zakresie objaśnień co do sposobu wykonania wezwania organu z dnia 30 lipca 2019 r. w części dotyczącej załącznika nr 1 do wniosku, co skutkowało nadaniem przez nią złącznika nr 1 do wniosku w kształcie znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy. Jakkolwiek w aktach administracyjnych sprawy brak jest adnotacji odnośnie do tego, że podczas swojej obecności w siedzibie urzędu w dniu 14 sierpnia 2019 r. strona spotkała się z odmową przyjęcia od niej załącznika nr 1 nie rozumiejąc powodów takiego stanu rzeczy, to jednak nie można takiej ewentualności wykluczyć.

W odpowiedzi na skargę organ nie ustosunkował się do tego rodzaju argumentacji strony. Wymaga w tym miejscu zwrócenia uwagi, że przepis art. 9 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Spoczywający na organie administracji obowiązek informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, wynikający z art. 9 k.p.a., winien być realizowany na każdym etapie postępowania, jego zakres uzależniony jest od okoliczności konkretnej sprawy, jej zawiłości, stopnia skomplikowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1617/19, LEX nr 3019791).

W nawiązaniu do stanowiska organu należy podnieść, że Sądowi znane jest orzecznictwo, że wniosek pozostawia się bez rozpoznania także wówczas, gdy strona co prawda uzupełniła braki formalne wniosku, ale niezgodnie z wymogami wskazanymi w wezwaniu, niemniej, poglądy tego rodzaju, choć znajdujące - co do zasady - akceptację Sądu, to jednak nie przystają do specyfiki rozpatrywanej sprawy, gdzie stroną jest osoba narodowości [...], i dla której z oczywistych względów, wszelkie pisma zredagowane w innym języku niż jej język ojczysty, w tym w szczególności te o charakterze urzędowym, mogą powodować trudności w ich zrozumieniu. Kategoryczne i bardzo formalne podejście zaprezentowane w powołanych przez organ wyrokach nie jest adekwatne do sytuacji strony, która nie jest obywatelem Polski, pochodzi z kraju o odmiennej kulturze geograficznej, posługuje się językiem z zupełnie innej grupy języków niż język polski oraz, która w postępowaniu administracyjnym nie korzystała z pomocy fachowego pełnomocnika. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, że w stan faktycznym sprawy, w której został wydany wyrok w sprawie o sygn. akt II GSK 911/09, na który powołuje się organ w uzasadnieniu zawiadomienia o pozostawieniu wniosku strony bez rozpoznania strona działała przez pełnomocnika (r. pr.). Okoliczność, że w tamtej sprawie pełnomocnik nie przedłożył pełnomocnictwa nie może być przyrównywana do stanu faktycznego sprawy, gdzie strona, dodatkowo narodowości [...], działała w ogóle bez pełnomocnika.

Należy również mieć na względzie to, że celem wezwania do usunięcia braku formalnego pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia jest wymuszenie na stronie, by ta usunęła przeszkodę uniemożliwiającą rozpoznanie sprawy. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania jest sankcją za brak wymaganego od strony działania. Z akt sprawy wynika, że strona niezwłocznie zareagowała na wezwanie organu z dnia 30 lipca 2019 r., starając się uczynić zadość temu wezwaniu już pierwszego dnia po jego otrzymaniu. (14 sierpnia 2019 r.). Załącznik nr 1 do wniosku (z kompletnymi stronami) nadesłała 16 sierpnia 2019 r., co mieściło się w terminie wyznaczonym stronie na uzupełnienie braku formalnego skargi. Z akt sprawy niewątpliwie wynika zatem aktywność strony w zakresie tego, by braki formalne złożonego przez nią wniosku zostały uzupełnione, oraz, by sprawie został nadany bieg.

W nawiązaniu do prawideł zastosowania przez organ w okolicznościach rozpatrywanej sprawy regulacji art. 64 § 2 k.p.a. należy podnieść, że w doktrynie trafnie zwraca się uwagę na to, że przepis ten powinien być interpretowany przy uwzględnieniu dyrektyw wynikających z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym art. 7 k.p.a. i 9 k.p.a. (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz do art. 64 k.p.a. - teza 2).

Równie ważnym prawem strony postępowania administracyjnego jest postulat prowadzenia postępowania administracyjnego przez organy tak, aby budzić zaufanie do organów administracji publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że norma ta, choć ujęta ogólnie, nie może być traktowana jedynie jako postulat odnoszący się do sposobu prowadzenia postępowania. Jest to bowiem przepis, do którego przestrzegania organy zobowiązane są na równi z innymi przepisami zawierającymi wytyczne, co do ich działań. Źródła tej zasady należy upatrywać w art. 2 Konstytucji RP, czyli w zasadzie demokratycznego państwa prawnego. Organy są w świetle tej zasady zobowiązane do takiego zachowania, niepowodującego ujemnych skutków dla strony postępowania, która działa w dobrej wierze, ma zaufanie do aktów danego organu.

W stanie faktycznym sprawy, strona ostatecznie przedłożyła w całości wypełniony formularz załącznika nr 1 do wniosku, lecz uczyniła to niejako "na raty". Jeżeli taka forma wypełnienia załącznika nr 1 była dla organu nie do zaakceptowania, to organ, mając na uwadze w szczególności zasady z art. 7 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a. powinien wezwać stronę do uzupełnienia brakującej części III załącznika informując, że nadesłany przez nią w odpowiedzi na wezwanie z dnia 30 lipca 2019 r. załącznik nr 1 powinien być wypełniony w całości, tj. także co do tych rubryk, które uprzednio zostały wypełnione, oraz pouczając, że nieprzedłożenie kompletnego i całościowo wypełnionego załącznika nr 1 będzie traktowane jako nieuzupełnienie braku formalnego wniosku, skutkujące pozostawieniem go bez rozpoznania. Postępowanie organu, który na tle przedstawionych okoliczności faktycznych pozostawił wniosek bez rozpoznania, uznać należało za naruszające zasady z art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a. i art. 9 k.p.a.

Uzupełniająco należy dodać, że w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy o cudzoziemcach zasada ogólna wynikająca z art. 9 k.p.a. została przez ustawodawcę uszczegółowiona. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o cudzoziemcach, organ prowadzący postępowanie w sprawach o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy poucza pisemnie cudzoziemca w języku dla niego zrozumiałym o zasadach i trybie postępowania oraz o przysługujących mu prawach i ciążących na nim obowiązkach. Przepis ten nie wyłącza więc stosowania art. 9 k.p.a., ale stawia wyższe wymagania w zakresie informacji udzielonej przez organ w sprawach wymienionych w art. 7 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Obowiązek pouczenia cudzoziemca wynikający z omawianego przepisu nie oznacza konieczności każdorazowego pouczania w języku ojczystym wnioskodawcy. Język zrozumiały dla cudzoziemca to może być język polski, jeżeli sam cudzoziemiec na tyle nim włada, że rozumie jego treść (wyrok NSA z 1 października 2019 r., sygn. akt II OSK 574/19). Warto w tym kontekście zwrócić uwagę, że jak wynika z formularza wniosku o udzielenie zezwolenia oraz formularza załącznika nr 1 do tego wniosku, treść wymaganych tam informacji została tam przetłumaczona m.in. na język angielski.

Nie może również ujść uwadze Sądu także to, że organ skierował do strony zawiadomienie o pozostawieniu jej wniosku po około 10 miesiącach (przy obliczaniu tej okoliczności Sąd uwzględnił regulację art.15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych). Niezależnie zatem od przedstawionych przez Sąd argumentów odnośnie do zasadności zastosowania w okolicznościach faktycznych sprawy normy z art. 64 § 2 k.p.a., to bez wątpienia jako sprzeczne z zasadami prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie ocenić należy również postępowanie organu, który zarzucił stronie brak prawidłowego uzupełnienia braków formalnych wniosku po upływie blisko 10 miesięcy od podjętych przez nią starań w zakresie zadośćuczynienia wezwaniu organu. Akta sprawy bezpośrednio dowodzą tego, że strona nie pozostała bierna na wezwanie organu i niezwłocznie podjęła starania ukierunkowane na uzupełnienie braków formalnych wniosku. Przy ocenie sposobu uzupełnienia przez nią tych braków, nie sposób z kolei pominąć tego, że język polski nie jest językiem ojczystym strony i mógł być dla niej niezrozumiały, co z kolei rzutowało na sposób wykonania przez nią wezwania organu.

Bezpodstawne pozostawienie wniosku bez rozpoznania oznacza, że organ administracji publicznej właściwy w sprawie, której dotyczy wniosek, pozostaje bezczynny i na tę jego bezczynność służy skarga do sądu administracyjnego (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13).

Kierując się przedstawioną argumentacją, Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w punkcie I wyroku, zobowiązał Wojewodę Dolnośląskiego do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 19 marca 2019 r., w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy.

W punkcie II wyroku Sąd, stosownie do normy wynikającej z art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., stwierdził bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w rozpoznaniu wniosku skarżącego, przyjmując jednocześnie, że bezczynność organu ma charakter rażącego naruszenia prawa.

O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organu, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2020 r., sygn. akt I SAB/Wa 463/19, LEX nr 3053029). Pod pojęciem "załatwienie sprawy" trzeba rozumieć wydanie w sprawie rozstrzygnięcia merytorycznego lub formalnoprawnego, kończącego postępowanie administracyjne w rozpatrywanej przez organ sprawie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2020 r., sygn. akt I SAB/Wa 132/20, LEX nr 3091570). Przyjmując, że bezczynność organu w sprawie miała charakter kwalifikowany Sąd, poza zakwestionowaniem zasadności zastosowania – w okolicznościach rozpatrywanej sprawy – przepisu art. 64 § 2 k.p.a. miał na uwadze również to, że organ skierował do strony zawiadomienie o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania po około 10 miesiącach od dnia wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku oraz podjęcia przez nią (niezwłocznie) czynności mających na celu uzupełnienie stwierdzonych braków formalnych wniosku.

Odnosząc się końcowo do zaprezentowanej w odpowiedzi na skargę argumentacji organu trzeba podnieść, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Jak to już zostało zasygnalizowane, w sprawie Sąd uwzględnił okoliczność czasowego zawieszenia biegu terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych (art.15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych).

Na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 1.000 zł (punkt III wyroku) uznając, że kwota ta w sposób dostateczny zrekompensuje dolegliwości związane z oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku. Na wysokość przyznanej kwoty wpłynął czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, a także utrwalona w Sądzie praktyka określania wysokości sum pieniężnych w podobnych sprawach. Należy dodać, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 188/19, CBOSA). Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r.,

sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA).

Mając na uwadze, że żądanie skargi dotyczyło przyznania stronie sumy pieniężnej w kwocie przenoszącej przyznaną przez Sąd, w punkcie IV wyroku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił dalej idącą skargę.

O kosztach postępowania (punkt V wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzona od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej, tytułem zwrotu kosztów sądowych, kwota 597 zł odpowiada równowartości wpisu sądowego, jaki strona uiściła inicjując postępowanie sądowo-administracyjne (100 zł), wydatkom związanym z opłatą skarbową od udzielonego w sprawie pełnomocnictwa (17 zł) oraz taryfowej stawce wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł), ustalonej na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).