Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2657/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 33 § 1 i 2 pkt 2, 3, 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2488/21 w sprawie ze skargi H. B. na postanowienie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 6 sierpnia 2021 r. nr DLI-II.766.4.2021.EŁ.3 w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2488/21 oddalił skargę H. B. (dalej: "skarżąca") na postanowienie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 6 sierpnia 2021 r., nr DLI-II.766.4.2021.EŁ.3 w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej.

Skarżąca złożyła na powyższy wyrok skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie zwróciła się o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 33 § 1 i 2 pkt 2, 3, 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2020 r., 1427 ze zm., dalej: "u.p.e.a."), przez oddalenie skargi w całości, w sytuacji gdy istniały przesłanki aby uwzględnić wniesione w sprawie zarzuty skarżącej;

art. 134 p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 9, art. 77, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., przez wydanie przez Sąd I instancji orzeczenia w ramach jedynie podniesionych w skardze zarzutów, gdy Sąd I instancji zgodnie z powyższym przepisem zobowiązany był rozstrzygnąć sprawę w jej granicach, nie będąc jednak związany wskazanymi w skardze zarzutami i wnioskami skargi,

art. 33 § 1 i 2, art. 34 oraz art. 35 u.p.e.a., przez ich błędną wykładnię, prowadzącą do uznania, iż organ mógł prowadzić postępowanie egzekucyjne w administracji w oparciu o wystawiony w sprawie tytuł wykonawczy, a przez to wydanie błędnego rozstrzygnięcia w sprawie.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że we wniesionych zarzutach do prowadzonego postępowania egzekucyjnego podniesiono naruszenie art. 33 § 2 pkt 2, 3, 4, 6 u.p.e.a., podkreślając że organ niewłaściwie i nieprecyzyjnie określił wskazany w tytule wykonawczym obowiązek i już z tych względów nie mógł prowadzić postępowania egzekucyjnego. Zdaniem skarżącej obszar, który podlegał wydaniu powinien być szczegółowo oznaczony poprzez wskazanie jego granic i powierzchni. Natomiast obowiązek wydania nieruchomości, zawarty w decyzji lokalizacyjnej oznaczający działkę nr [...] z obrębu [...] - [...], gm. [...] był określony nieprecyzyjnie, przez co w rzeczywistości zajęto większą powierzchnię nieruchomości. Już tylko z tych przyczyn nie powinno być prowadzone postępowanie egzekucyjne w administracji względem skarżącej, skoro nie było możliwości prawidłowego zidentyfikowania treści obowiązku podlegającego egzekucji.

Następnie skarżąca wskazała, że rozpoznanie zarzutów, od daty ich wniesienia trwało prawie rok. W ciągu tego okresu nie wstrzymano żadnych prac prowadzonych w związku z inwestycją, pozbawiając skarżącą możliwości podjęcia skutecznej obrony jej praw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, wskazać należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta na uzasadnionych podstawach.

Za bezzasadny uznać należy zawarty w skardze kasacyjnej zarówno zarzut co do naruszenia przez Sąd art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 33 § 1 i 2 pkt 2, 3, 4 u.p.e.a. jak i zarzut naruszenia art. 33 § 1 i 2, art. 34 oraz art. 35 u.p.e.a.

Postępowanie w sprawie zarzutu egzekucyjnego, o którym mowa w art. 33-35 u.p.e.a., jest postępowaniem incydentalnym w ramach administracyjnego postępowania egzekucyjnego. Postępowanie dotyczące zgłoszonego zarzutu nie dotyczy zatem sprawy administracyjnej, lecz jest toczącym się w ramach sprawy egzekucyjnej postępowaniem, w którym bada się szczególny środek zaskarżenia zobowiązanego, kwestionującego dopuszczalność wszczęcia lub dalszego prowadzenia egzekucji administracyjnej albo dopuszczalność lub zasadność zastosowania określonego środka egzekucyjnego (zob. art. 33 § 1 u.p.e.a.). Ustalenia faktyczne organu egzekucyjnego mogą zatem dotyczyć jedynie podstaw zgłoszonych zarzutów, a nie kwestii związanych z oceną prawną zasadności lub prawidłowości obowiązku określonego w tytule wykonawczym (por. wyrok NSA z 6 listopada 2020 r., II OSK 1371/18). Niewątpliwie zatem w przedmiotowym postępowaniu organ był związany wniesionymi zarzutami. Zarzuty te ograniczają zakres orzekania. W sprawie administracyjnej zainicjowanej zarzutami z art. 33 u.p.e.a. obowiązek organu (wierzyciela) sprowadza się bowiem do zbadania zasadności konkretnego zarzutu lub zarzutów wniesionych przez zobowiązanego.

Sąd I instancji oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę na postanowienie Ministra z 6 sierpnia 2021 r. podzielił ocenę organu egzekucyjnego co do niezasadności wniesionych przez skarżącą zarzutów opartych na podstawie art. 33 § 2 pkt 2, 3, 4 u.p.e.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego temu zapatrywaniu Sądu I instancji nie można przypisać błędu, ponieważ, wbrew odmiennemu poglądowi skarżącej, nie uchybia ono przepisom objętym podstawami wniesionej skargi kasacyjnej.

Stosownie do treści art. 33 § 1 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej.

Jak wskazał Sąd I instancji z art. 33 § 2 pkt 2 u.p.e.a. wynika, że podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4.

W tym zakresie wyjaśnienia wymaga, że w postępowaniu w sprawie rozpatrzenia ww. zarzutu dokonuje się jedynie oceny, czy obowiązek wskazany w tytule wykonawczym jest tożsamy z obowiązkiem wynikającym z orzeczenia, który stanowił podstawę do jego wydania. Organ ustala czy przy wydawaniu tytułu wykonawczego nie doszło do jakichkolwiek zmian/przekształceń przedmiotu postępowania egzekucyjnego w stosunku do obowiązku wynikającego z orzeczenia stanowiącego jego podstawę.

W niniejszej sprawie podstawą prawną obowiązku przedmiotowego tytułu egzekucyjnego stanowiła decyzja Wojewody Mazowieckiego z 4 marca 2019 r., nr 17/SPEC/2019 o ustaleniu lokalizacji kolejowej, której został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. W punkcie I tej decyzji został zatwierdzony podział działki nr [...] z obrębu [...] – [...], gm. [...] na działki nr [...] oraz nr [...]. W załączniku do ww. decyzji, stanowiący jej integralną część, został przedstawiony graficzny podział działki nr [...] ze wskazaniem powierzchni każdej

z wydzielonych działek jak i ich granic. Zgodnie z punktem IV ww. decyzji działka nr [...] przeszła z mocy prawa na własność skarbu Państwa. Natomiast na działce nr [...], w pkt III ww. decyzji, zostało wprowadzone ograniczenie w jej korzystaniu – na podstawie art. 9q ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2020 r., poz. 1043 ze zm.).

W treści obowiązku w przedmiotowym tytułem wykonawczym został wskazany obowiązek wydania nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] oraz [...], położonych w obrębie [...] – [...], gm. [...] przeznaczonych na potrzeby prowadzenia prac budowlanych oraz w celu przebudowy sieci elektronicznej nN.

W ocenie Sądu analiza wydanego w niniejszej sprawie tytułu wykonawczego pozwala na uznanie, że dane w nim zawarte nie są sprzeczne z treścią obowiązku określonego w decyzji lokalizacyjnej z 4 marca 2019 r. Zarówno bowiem w decyzji jak i tytule wykonawczym przedmiot postępowania egzekucyjnego stanowią działki nr [...] oraz [...] z obrębu[...] – [...], gm. [...].

Podkreślenia wymaga, że w ramach postępowania w sprawie rozpatrzenia zarzutów, organ nie jest uprawniony do badania prawidłowości i zasadności decyzji stanowiącej podstawę wydanego tytułu wykonawczego. Tym samym w niniejszym postępowaniu brak jest możliwości kwestionowania nieprecyzyjnego – w ocenie skarżącej – zatwierdzenia podziału działki nr [...] w ww. decyzji. W ramach tego postępowania organ nie bada także merytorycznie sprawy, tj. nie ustala powierzchni jak i przebiegu granic działek będących przedmiotem postępowania egzekucyjnego. Informacje te nie muszą także być zawarte w treści tytułu wykonawczego. Wystarczy, aby dane zawarte w tytule wykonawczym pozwalały na identyfikację treści obowiązku podlegającego egzekucji. Takie dane niewątpliwie znajdują się w przedmiotowym tytule wykonawczym – wskazano bowiem obowiązek wydania nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] oraz [...] z obrębu [...] – [...], gm. [...]. Dane te pozwalają na identyfikację treści obowiązku podlegającego egzekucji.

W konsekwencji za prawidłowe uznać należy stanowisko Sądu I instancji, iż w niniejszej sprawie nie doszło do zniekształcenia przedmiotu postępowania egzekucyjnego, ujawnionego w tytule wykonawczym w porównaniu do obowiązku wynikającego z orzeczenia.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego błędu co do osoby zobowiązanej (art. 33 § 2 pkt 3 u.p.e.a.), wyjaśnić należy, że z taką sytuacją mamy do czynienia wówczas,

gdy egzekucja jest prowadzona przeciwko osobie innej aniżeli zobowiązany. Zarzut błędu co do osoby zobowiązanego dotyczy kontroli formalnej tożsamości osoby, co do której prowadzi się egzekucję. Nie zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego, jeżeli zobowiązany kwestionuje zasadność nałożenia na niego obowiązku. Przez błąd co do zobowiązanego rozumie się sytuacje dwojakiego rodzaju. Po pierwsze, chodzi o sytuację, w której organ zabezpieczający podjął czynności zabezpieczające wobec osoby, którą błędnie uznał za zobowiązanego. Po drugie, chodzi o wskazanie w zarządzeniu zabezpieczenia osoby, na której nie ciążył obowiązek (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., III FSK 772/22). Skarżąca natomiast w niniejszej sprawie nie kwestionowała, iż egzekucja winna być kierowana do innej osoby czy też obowiązek wskazany w tytule wykonawczym, na niej nie ciążył. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji zasadnie wskazał, że w tytule wykonawczym podano prawidłowe dane, przez wskazanie skarżącej z imienia i nazwiska, daty jej urodzenia, nr pesel, imion rodziców i adresu zamieszkania. Niewątpliwie dane te pozwalały na prawidłową identyfikację zobowiązanej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie Sąd I instancji nie miał także podstaw do uznania zasadności zarzutu skarżącej w oparciu o art 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a., który odnosi się do braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia. Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku upomnienie to skarżąca odebrała osobiście 2 lipca 2020 r. W skardze kasacyjnej skarżąca w żaden zaś sposób nie zakwestionowała tej okoliczności.

Odnosząc się natomiast do argumentacji skarżącej, iż podczas rozpoznawania zarzutów organ nie wstrzymał prac prowadzonych w związku z inwestycją, wskazać należy, jak słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, iż wniesienie przez skarżącą zarzutów zaktualizowało normę prawną wyrażoną w art. 35 § 1 u.p.e.a., tj. doprowadziło do zawieszenia postępowania egzekucyjnego (z mocy prawa) do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszonych zarzutów. Prowadzenie zaś postępowania egzekucyjnego, pomimo wniesionych zarzutów, może być przedmiotem skargi na czynność egzekucyjną, o której mowa w art. 54 § 1 u.p.e.a. jak już wskazano bowiem powyższej przedmiot niniejszego postępowania obejmuje jedynie zasadność wniesionych przez skarżącą zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej.

Mając powyższe na uwadze uznać należy, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 33 § 1 i 2 pkt 2, 3, 4 u.p.e.a., jak i zarzut art. 33 § 1 i 2, art. 34 oraz art. 35 u.p.e.a. nie mogły stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Zamierzonego skutku nie mógł odnieść również zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 7, art. 9, art. 77, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.

Zwrócić należy uwagę, że przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy Sąd I instancji - nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy (por. m.in. wyroki NSA z: 13 marca 2019 r., II GSK 2349/17, 23 maja 2019 r., II OSK 1695/17). Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie miała jednakże miejsca. Sąd I instancji odniósł się bowiem do wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na ocenę zasadności wydania postanowienia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 6 sierpnia 2021 r., i wykazał, że podniesione przez skarżącą zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, nie mogły zostać uwzględnione przez organ.

Naruszenia art. 134 p.p.s.a. nie można także uwzględnić w powiązaniu z art. 7, art. 9, art. 77, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Jak wynika z uzasadnienia tego zarzutu skarżąca ich naruszenia wywodzi z wydania wyroku jedynie w ramach podniesionych w skardze zarzutów. Zauważenia jednakże wymaga, że skarżąca nie wskazała, jakie uchybienie procedury administracyjnej nie zostało dostrzeżone przez Sąd I instancji przy rozpoznawaniu sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny, związany zarzutami skargi kasacyjnej z mocy art.183 § 1 p.p.s.a., nie może natomiast zastępować strony w precyzowaniu czy uzasadnianiu zarzutów ani domyślać się intencji składającej środek odwoławczy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.