Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 752/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2016-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 1 pkt 7, art. 28
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 4 ust. 1 pkt 4,  par. 6 pkt 2,  par. 7 pkt 3,  par. 7 pkt 5
journal: Dz.U. 2004 nr 118 poz 1233
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków  zagospodarowania przestrzennego gminy
article: art. 147
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant referent stażysta Krzysztof Frączek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia 28 stycznia 2016 r. nr XII/101/2016 w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Gminy na rzecz Wojewody 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Gminy na sesji w dniu 28 stycznia 2016r. podjęła uchwałę Nr XII/101/2016 w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy.

Pismem z dnia [...] lipca 2016 r. Wojewoda działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446, dalej jako u.s.g.) złożył na w/w uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. Skarżący zarzucił zakwestionowanej uchwale naruszenie: art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016, poz. 778 ze zm., u.p.z.p.), § 4 ust. 1 pkt 4, § 6 pkt 2, § 7 pkt 3, § 7 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. z 2004 r. Nr 118 poz. 1233, dalej jako rozporządzenie).

W ocenie organu skarżącego, w przedmiotowej sprawie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania studium, co na mocy art. 28 ust. 1 u.p.z.p. uzasadnia konieczność wyeliminowania uchwały z obrotu prawnego.

Naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d u.p.z.p. zdaniem Wojewody polegało na pominięciu wymaganego cytowanym przepisem sporządzenia przez organ bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. Wojewoda zauważył, iż Rada Gminy w studium dodała pkt 11 "Wyniki analizy", w którym przedstawiano analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne, prognozy demograficzne, w tym uwzględniające tam gdzie to uzasadnione, migracje w ramach miejskich obszarów funkcjonalnych ośrodka wojewódzkiego, możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy, jednakże nie uwzględniono wymaganego cytowanym przepisem bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę.

Wojewoda wskazał, iż § 9 rozporządzenia nie przewiduje, aby w składzie dokumentacji planistycznej powinien znaleźć się bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, w związku z czym niniejszy bilans nie musi zostać opracowany w formie osobnego dokumentu. Zdaniem skarżącego dla każdego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest bezwzględny obowiązek sporządzania bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. Przy tym nie jest istotne czy niniejszy bilans zostanie przedstawiony w treści studium czy jako osobne opracowanie.

Następnie Wojewoda zarzucił organowi naruszenie § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w związku z brakiem uzasadnienia zawierającego objaśnienia przyjętych rozwiązań oraz syntezę ustaleń projektu studium.

Zarzucając organowi naruszenie § 6 pkt 2 rozporządzenia Wojewoda wskazał na brak określenia w studium obligatoryjnych parametrów i wskaźników urbanistycznych.

Wojewoda zarzucił także organowi, iż z tekstu studium wynika, że na terenie gminy znajdują się napowietrzne linie elektroenergetyczne oraz gazociąg, które powinny zostać naniesione na rysunek studium, czego nie uczyniono. Nie uwzględnienie na załączniku graficznym treści studium w ocenie organu skarżącego świadczy o braku spójności rysunku z treścią studium i stanowi naruszenie § 7 pkt 3 rozporządzenia.

Ponadto odwołując się do treści § 7 pkt 5 rozporządzenia Wojewoda zwrócił uwagę, iż załącznik graficzny do studium powinien jasno przedstawiać m.in. istniejące obszary zabudowy oraz preferowane obszary do zabudowy. Za mało czytelne uznał Wojewoda oznaczenie terenów np. w miejscowościach [...]. Wątpliwości organu skarżącego wzbudziło również występowanie "białych plam", czyli terenów co do których nie określono stanu istniejącego oraz preferowanego. Ponadto zdaniem Wojewody zmieniany tekst studium powinien być zaznaczony w sposób jednolity oraz jednoznaczny. W przedmiotowym studium zmieniany tekst jest przedstawiony raz w jasnym a raz w ciemnym odcieniu szarości. Poza tym na załączniku graficznym powinien zostać naniesiony tytuł oraz skala opracowania.

W odpowiedzi na skargę organ nie podzielił stanowiska Wojewody. Organ wskazał, iż studium w podstawowej wersji obowiązuje od 2001 r., na przestrzeni 15 lat w 2012 roku było zmieniane w związku z lokalizacją farmy wiatrowej i do jego podstawowej wersji nie były składane żadne uwagi o jego niekompletności przez uprawnione organy w tym organy nadzorcze. Organ podał, iż przedmiotowa zmiana studium wynikała z podjętej uchwały nr XXXVI1/255/2014 Rady Gminy z dnia 18 września 2014 r. i jak wynika z uzasadnienia dotyczyła wprowadzenia do studium granic obszaru objętego projektem dofinansowanym w ramach pomocy finansowej z mechanizmu Finansowego EOG i Norweskiego Mechanizmu Finansowego na lata 2009-2014. Organ wskazał, iż przyjmując za niepodważalny fakt prawidłowość obowiązującego studium w obecnej edycji, dokonał zmiany wyłącznie w zakresie wprowadzenia do studium granic nowego obszaru funkcjonalnego.

Organ zauważył, iż sporządzając ustalenia studium zawarte w części tekstowej uwzględnił wnioski przesłane przez uprawnione organy. Po przesłaniu projektu studium do opiniowania i uzgadniania uprawnione organy pozytywnie zaopiniowały projekt studium, w tym Wojewoda, nie korzystając z prawa na zwrócenie uwagi na braki i błędne zapisy zawarte w projekcie studium.

Następnie organ zwrócił uwagę, iż w istocie procedura dotycząca studium przeprowadzona została jeszcze przed wejściem w życie nowych warunków wynikających z ustawy o rewitalizacji tj. do 18 listopada 2015r., jednakże ze względów organizacyjnych studium zostało uchwalone 28 stycznia 2016 r. Aby zadośćuczynić obowiązującemu prawu do zakończonego dokumentu przed jego przyjęciem dołączone zostały wymagane prawem wyniki analizy, o których mowa w art. 10 ust.1 pkt 7 lit d u.p.z.p.

Zdaniem organu upływ 6 miesięcy od dnia uchwalenia studium podważa zasadę zaufania do organu oraz naraża gminę na dodatkowe koszty związane z koniecznością wykonania zmian w uchwalonym studium, które mogą wynieść ok. 30.000 tys. euro netto i trwać min. 6 miesięcy.

Pozostałe uwagi skarżącego zdaniem organu również nie stanowią rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia organ wskazał, iż w pkt II części tekstowej studium każdy punkt dotyczący zagadnień wymaganych w studium zakończony jest podpunktem polityka przestrzenna który zawiera uzasadnienie przyjętych rozwiązań oraz syntezę ustaleń projektu studium.

Organ nie zgodził się także z zarzutem skargi dotyczącym naruszenia §6 pkt 2 rozporządzenia wskazując, iż część tekstowa studium zawiera parametry i wskaźniki urbanistyczne: w części II KIERUNKI I POLITYKA w pkt II. Polityka przestrzenna gminy pkt 3 Lokalne wartości środowiska przyrodniczego i zagrożenia środowiskowe ppkt 3.3. Polityka przestrzenna określono wielkookości działek letniskowych na 1000m2 i działek rezydencjonalnych na 3000m2. Podobnie w pkt 5.1 Polityka przestrzenna zdaniem organu określono parametry.

Za nieuzasadniony uznał także organ zarzut naruszenia §7 pkt 3 rozporządzenia wskazując, iż studium zawiera planszę INFRASTRUKTURA TECHNICZNA, która zawiera przebieg linii elektroenergetycznych WN - 220 kV, WN - 110 kV, SN i innej infrastruktury w tym projektowanej magistrali gazowej. Zdaniem organu z uwagi na brak potrzeby zmiany ustaleń tej planszy zachowuje ona moc na podstawie podstawowej uchwały uchwalającej studium. Wersja pierwsza studium uchwalonego w 2001 r. została przekazana organowi nadzorczemu, który w przypadku jej zagubienia może zwrócić się do gminy w celu jej ponownego dostarczenia.

Organ nie zgodził się także z zarzutem naruszenia §7 pkt 5 rozporządzenia polegającego na nieczytelności rysunku studium. Organ stwierdził, iż biorąc pod uwagę skalę studium 1:20.000 (zgodnie z ustawą) pewnym problemem jest zachowanie pełnej czytelności rysunku, jednakże cel jakiemu studium jako dokument ma służyć tj. do stwierdzenia zgodności planu ze studium, jest zachowany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2014r. poz.1647, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. 2016r. poz. 718.), zwana dalej: ustawą p.p.s.a.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia.

Przedmiot tak rozumianej kontroli sądowoadministracyjnej stanowiła w niniejszej sprawie uchwala Rady Gminy z dnia 28 stycznia 2016 r. Nr XII/101/2016 w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy. Nie ulega wątpliwości, iż zaskarżony akt stanowi uchwałę podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej niestanowiącą aktu prawa miejscowego. Oznacza to, że zalicza się ona do kategorii aktów o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.

W świetle art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 – zwanej dalej jako "u.s.g.") uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy. W takiej sytuacji może jedynie zaskarżyć wadliwy akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 320/05 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 572/05). Ponadto zgodnie z art. 102 a u.s.g. w sprawach, o których mowa w rozdziale 10, nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., co oznacza, iż organ nadzoru nie jest obowiązany do uprzedniego wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa w odniesieniu do zaskarżonej uchwały (por. postanowienie NSA z dnia 11 kwietnia 2006 r., I OSK 152/06 - na tle identycznej regulacji zawartej w art. 90 a ustawy o samorządzie powiatowym).

Z powyższych względów uznać należało, iż w rozpoznawanej sprawie skarga wniesiona została przez podmiot uprawniony tj. Wojewodę. Dodać należy przy tym, iż brak zgłoszenia przez Wojewodę zastrzeżeń w toku postępowania planistycznego w odniesieniu do projektu studium w zakresie objętym skargą, nie stało na przeszkodzie wykonywania przez niego swoich kompetencji jako organu nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g.

Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W rozpoznawanej sprawie ze względu na przedmiot zaskarżenia, którym jest uchwała w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, Sąd uwzględnić musiał dodatkowo regulację szczególną zawartą w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2016r., poz. 778) dalej: u.p.z.p., w brzmieniu nadanym ustawą z 9 października 2015r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2015r. poz. 1777) zgodnie, z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zwiera legalnej definicji pojęcia trybu postępowania, ani też zasad sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Pojęcie trybu sporządzania aktu planistycznego odnosi się do sekwencji czynności, podejmowanych w toku procedury (odnośnie uchwalenia studium zawarty jest on w art. 11 -12 u.p.z.p.), zaś zasady sporządzania dotyczą kwestii merytorycznych i zawartości aktu, treści jego ustaleń, standardów dokumentacji planistycznej, które muszą być przez organy uwzględniane w działalności planistycznej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 grudnia 2011 r., sygn. II SA/Kr 1318/11).

Naruszenie istotne trybu sporządzania studium i planu prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, jakie zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania tego aktu (wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008r., sygn. II OSK 17/08). W takich sytuacjach chodzi zazwyczaj o naruszenia o poważnym ciężarze gatunkowym. Natomiast naruszenia nieistotne to taka obraza przepisów prawa, bez dokonania której treść rozstrzygnięcia pozostałaby identyczna z przyjętą w wyniku niezgodności regulacją. W przypadku naruszenia zasad sporządzania studium, czy planu ustawodawca także wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że nie każde naruszenie zasad sporządzania tych aktów skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części a jedynie takie o szczególnym ciężarze gatunkowym.

W niniejszej sprawie zarzuty Wojewody w odniesieniu do kwestionowanej uchwały sprowadzają się do naruszenia przez organ uchwałodawczy zasad sporządzenia studium. Natomiast sam tryb sporządzenia studium nie nasuwał zastrzeżeń, co do zgodności z prawem.

Na wstępie rozważań merytorycznych wskazać należy, iż w świetle art. 3 ust. 1 u.p.z.p. do zadań własnych gminy należy, co do zasady, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Studium, zawierające część tekstową i graficzną, sporządza wójt, burmistrz albo prezydent miasta, uwzględniając zasady określone w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, ustalenia strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa, ramowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego związku metropolitalnego oraz strategii rozwoju gminy, o ile gmina dysponuje takim opracowaniem (art. 9 ust. 2 u.p.z.p.). Studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy (art. 9 ust. 3 u.p.z.p.). Z kolei, jak stanowi art. 9 ust. 3a u.p.z.p., zmiana studium dla części obszaru gminy wymaga dokonania, zarówno w części tekstowej jak i graficznej studium, zmian w odniesieniu do wszystkich treści, które w wyniku wprowadzonej zmiany przestają być aktualne, w szczególności zmian w zakresie określonym w art. 10 ust. 1 u.p.z.p. (treść przepisu przywołana poniżej).

Podkreślić należy, iż zaskarżona uchwała dotyczy zmiany studium. Jak wynika z treści § 2 uchwały Rady Gminy z dnia 18 września 2014 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy oraz z treści uzasadnienia do tejże uchwały, zmiana studium dotyczyć miała obszaru w granicach administracyjnych Gminy i obejmować miała cały obszar Gminy, a nie jedynie jego wydzielone obszary. W myśl art. 27 u.p.z.p. zmiana studium następuje w takim samym trybie, w jakim jest ono uchwalane.

W wyniku analizy podniesionych w skardze zarzutów Sąd za uzasadniony uznał zarzut naruszenia przez zaskarżoną uchwałę art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d u.p.z.p. Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.p.z.p. (w stanie obowiązującym w dniu podejmowania zaskarżonej uchwały) w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z: warunków i jakości życia mieszkańców, w tym ochrony ich zdrowia (pkt 5); zagrożenia bezpieczeństwa ludności i jej mienia (pkt 6); potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających w szczególności (pkt 7): analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne (lit. a), prognozy demograficzne, w tym uwzględniające, tam gdzie to uzasadnione, migracje w ramach miejskich obszarów funkcjonalnych ośrodka wojewódzkiego (lit. b), możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy (lit. c), bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę (lit. d). Ponadto z art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że w studium określa się w szczególności uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 lit. d:

a) kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikające z audytu krajobrazowego,

b) kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy.

Z kolei w art. 10 ust. 5 u.p.z.p. określono szczegółowo wymogi dotyczące bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę wskazując, iż dokonując go kolejno:

1) formułuje się, na podstawie analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych oraz możliwości finansowych gminy, o których mowa w ust. 1 pkt 7 lit. a-c, maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, wyrażone w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;

2) szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;

3) szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę, innych niż wymienione w pkt 2, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;

4) porównuje się maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w pkt 1, oraz sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, o której mowa w pkt 2 i 3, a następnie, gdy maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w pkt 1:

a) nie przekracza sumy powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy - nie przewiduje się lokalizacji nowej zabudowy poza obszarami, o których mowa w pkt 2 i 3,

b) przekracza sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy - bilans terenów pod zabudowę uzupełnia się o różnicę tych wielkości wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, i przewiduje się lokalizację nowej zabudowy poza obszarami, o których mowa w pkt 2 i 3, maksymalnie w ilości wynikającej z uzupełnionego bilansu;

5) określa się: a) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnych i infrastruktury technicznej oraz społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy, b) potrzeby inwestycyjne gminy wynikające z konieczności realizacji zadań własnych, związane z lokalizacją nowej zabudowy na obszarach, o których mowa w pkt 2 i 3, oraz w przypadku, o którym mowa w pkt 4 lit. a, poza tymi obszarami;

6) w przypadku gdy potrzeby inwestycyjne, o których mowa w pkt 5 lit. b, przekraczają możliwości finansowania, o których mowa w pkt 5 lit. a, dokonuje się zmian w celu dostosowania zapotrzebowania na nową zabudowę do możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej oraz społecznej. Działania, o których mowa w cytowanym art. 10 ust. 5 u.p.z.p. mogą wymagać powtórzenia, na zasadzie analizy wariantów lub realizacji procesu iteracyjnego, oraz powtórzenia wszystkich lub części z nich, także w połączeniu z innymi czynnościami przeprowadzanymi w ramach prac nad projektem studium (art. 10 ust. 6 u.p.z.p.). Określając zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w ust. 5 pkt 1, bierze się pod uwagę: (1) perspektywę nie dłuższą niż 30 lat; (2) niepewność procesów rozwojowych wyrażającą się możliwością zwiększenia zapotrzebowania w stosunku do wyników analiz nie więcej niż o 30% (art. 10 ust. 7 u.p.z.p.).

Wskazane powyżej przepisy art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. a-d oraz art. 10 ust. 2 pkt 1 i ust. 5 weszły w życie w dniu 17 listopada 2015 r. na mocy art. 41 pkt 3 lit. a i b ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz.U. z 2015 r. poz. 1777). Przepisy przejściowe ustawy o rewitalizacji nie zawierają norm intertemporalnych w zakresie stasowania jej art. 41 pkt 3 lit. a i b do spraw w toku. Z tego powodu w ocenie Sądu zastosowanie powinna w takiej sytuacji znaleźć zasada bezpośredniego działania nowego prawa i bez znaczenia pozostaje, iż procedura planistyczna zakończona została przez wejściem w życie nowych regulacji, decydujące znaczenie bowiem z punktu widzenia obowiązku zastosowania nowych regulacji ma data podjęcia uchwały.

Z zestawienia cytowanych przepisów dostatecznie jasno wynika, że ewentualne sporządzenie, wymaganego przy opracowywaniu studium, bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, w rozumieniu art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d u.p.z.p., niezgodnie z zasadami określonymi w art. 10 ust. 5 u.p.z.p. będzie miało swoje bezpośrednie przełożenie na wadliwość treści opracowywanego studium. W części regulującej studium, o której mowa w art. 10 ust. 2 u.p.z.p. określanie kierunków zmian w strukturze przestrzennej oraz w przeznaczeniu terenów oraz określenie kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym terenów przeznaczonych pod zabudowę oraz terenów wyłączonych z zabudowy musi uwzględniać bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę. W konsekwencji brak sporządzenia takiego bilansu przy uchwalaniu studium (odpowiednio: zmiany studium), uznać należy za istotne naruszenie zasad sporządzania studium w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Analiza treści zaskarżonej zmiany studium, która to zmiana obejmuje cały obszar gminy, nie pozostawia wątpliwości, że nie zawiera ono elementu wynikającego z art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d u.p.z.p. oraz art. 10 ust. 5 u.p.z.p. Powyższe oznacza, iż nie został tym samym spełniony w sposób prawidłowy wymóg, o którym mowa w art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Na stronach 134-137 części tekstowej studium zawarte zostały wyniki analizy, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. a-c u.p.z.p.tj.: analiza ekonomiczna, środowiskowa i społeczna, prognoza demograficzna, w tym uwzględniające, tam gdzie to uzasadnione, migracje w ramach miejskich obszarów funkcjonalnych ośrodka wojewódzkiego, możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy. Co prawda na str. 134 powołano się, iż wykonano analizę uwarunkowań na podstawie bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d u.p.z.p., mimo, iż brak tego dokumentu w aktach administracyjnych sprawy. Ponadto opisując wyniki analizy na str. 134-137 nie przywołano wyników bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. Powyższe spowodowało w konsekwencji, iż w sposób niezgodny z przepisami prawa tj. art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. określono kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów oraz kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania, gdyż określenie ich w studium wymaga uwzględnienia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. Z treści zaskarżonego studium wynika, iż zmiana studium dotyczyła m.in. określenia kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy ze wskazaniem planowanych inwestycji związanych także z nową zabudowę (str. 98-100). W powyższych okolicznościach Sąd uznał, iż brak sporządzenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, w sytuacji gdy zmianą studium objęty został obszar całej gminy, oznacza, że doszło w tym zakresie do istotnego naruszenia zasad sporządzania studium.

Za uzasadniony uznał Sąd również zarzut skargi dotyczący naruszenia § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w związku z brakiem w projekcie studium (zmiany studium) uzasadnienia zawierającego objaśnienie przyjętych rozwiązań oraz z syntezy ustaleń projektu studium. Nie ulega wątpliwości, iż przedłożona przez organ dokumentacja planistyczna nie zawiera w/w uzasadnienia. Nie sposób uznać, jak twierdzi organ w odpowiedzi na skargę, iż wymagane cyt. przepisem uzasadnienie zawarte jest w podpunktach - polityka przestrzenna – załączonego do każdego punktu w części II części tekstowej studium. Po pierwsze uzasadnienie, o którym mowa § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia ma na celu syntetyczne, skrótowe określenie ustaleń projektu studium, zatem nie może być ono rozproszone w tekście studium, a ponadto podpunkty określone jako polityka przestrzenna, na które wskazał organ, odnoszą się nie tylko do uregulowań objętych zaskarżoną zmianą studium, ale także do regulacji sprzed zmiany. Po drugie zaś uzasadnienie nie powinno stanowić elementu części tekstowej projektu studium, ale dokument odrębny, na co wskazuje systematyka budowy projektu studium określona w § 4 ust. 1 rozporządzenia obejmująca: część określającą uwarunkowania, część tekstową określającą kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, rysunek przedstawiający w formie graficznej ustalenia, określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy i uzasadnienie.

Uzasadniony okazał się także podniesiony w skardze zarzut naruszenia § 7 pkt 3 rozporządzenia w związku z brakiem zaznaczenia napowietrznych linii elektroenergetycznych oraz gazociągu. Zgodnie z treścią cytowanego przepisu przy sporządzaniu rysunku projektu studium należy używać oznaczeń, nazewnictwa i standardów umożliwiających jednoznaczne powiązanie części tekstowej projektu studium z rysunkiem projektu studium. Nie ulega wątpliwości, iż w części tekstowej studium wymienione i opisane zostały napowietrzna linia elektroenergetyczna (str. 127-129) oraz gazociąg (str. 127), natomiast nie znajduje to odzwierciedlenia w części graficznej studium. Odpowiadając na skargę organ wskazał, iż studium zawiera planszę Infrastruktura Techniczna, na której znajduje się przebieg linii elektroenergetycznych WN-220 kV, WN-110 kV, SN i innej infrastruktury, w tym projektowanej magistrali gazowej. Zdaniem organu brak potrzeby zmiany ustaleń tej planszy spowodował, iż zachowała ona swoją moc na podstawie podstawowej uchwały dotyczącej studium (tj. uchwały z 2001 r.).

Wskazać należy, iż zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia projekt zmiany studium polegającej na uzupełnieniu studium o pojedyncze ustalenia, o których mowa w art. 10 ust. 2, wykłada się do publicznego wglądu w formie ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany. W myśl ust. 3 cyt. przepisu ujednolicona forma projektu studium, o której mowa w ust. 2, stanowi załącznik do uchwały o której mowa w art. 12 ust. 1 ustawy. Nie ulega zatem wątpliwości, iż załącznik graficzny do uchwały dotyczącej zmiany studium powinien mieć postać dokumentu ujednoliconego tj. zawierać zapisy obowiązujące, które nie uległy zmianie w związku z uchwaleniem zmiany studium oraz zapisy zmienione w drodze uchwały zmieniającej. Tylko w ten sposób możliwe jest zapoznanie się z aktualną treścią studium, w przeciwnym razie interpretacja tego aktu mogłaby być bardzo utrudniona lub wręcz niemożliwa. Z powyższych względów stanowisko organu uznać należało za błędne. Zgodzić natomiast należy się ze skarżącym, iż w sytuacji braku zaznaczenia w części graficznej zaskarżonej uchwały napowietrznej linii elektroenergetycznej i gazociągu dochodzi do niespójności pomiędzy częścią tekstową a graficzną skarżonego aktu. Dodatkowo zauważyć należy, iż podobnie inwestycje, o których mowa na str. 97-99 zaskarżonego aktu nie zostały przez organ oznaczone w części graficznej, powodując brak powiązania części tekstowej z graficzną w tym zakresie.

Sąd podzielił także stanowisko Wojewody w zakresie podniesionego w skardze zarzutu naruszenia § 7 pkt 5 rozporządzenia, zgodnie z którym oznaczenia graficzne na rysunku projektu studium należy stosować w sposób przejrzysty, zapewniający jego czytelność, w tym czytelność mapy, na której jest on sporządzony. W odniesieniu do skarżonej uchwały naruszenie cyt. przepisu związane jest z pozostawieniem na terenie objętym studium obszarów nieoznaczonych w żaden sposób, nie zostały wyjaśnione w legendzie mapy, nie nadano im także oznaczenia literowego. Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów przy sporządzaniu planów miejscowych. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż występowanie w studium obszarów nieoznaczonych w żaden sposób, skutkować będzie brakiem możliwości stwierdzenia zgodności postanowień planu w tej części ze studium.

Ponadto zwrócić należy uwagę, iż na mapie zastosowano oznaczenie (ukośne paski), między [...] a [...], które nie zostało w żaden sposób opisane w legendzie mapy, co uniemożliwia odczytanie przeznaczenia tego terenu.

Sąd za błędne uznał także oznaczenie tytułu załącznika graficznego do skarżonej uchwały. Z tytułu tego nie wynika z niego jednoznacznie, iż jest to załącznik nr 2 do uchwały Nr XII/101/2016 z dnia 28 stycznia 2016 r., gdyż jednocześnie wpisano, iż jest to także załącznik nr 2 do uchwały z dnia 22 lutego 2001 r. i uchwały z dnia 25 października 2012 r. Prawidłowe oznaczenie powinno wskazywać, iż mapa stanowi załącznik graficzny nr 2 do uchwały Rady Gminy Nr XII/101/2016 z dnia 28 stycznia 2016r. zmieniającej uchwałę Rady Gminy Nr 152/XVII/2001 z dnia 22 lutego 2001r. zmienionej uchwałą Rady Gminy Nr XXI/134/12 z dnia 25 października 2012 r.

Dodatkowo wskazać należy, iż zaskarżona uchwała nie zawierała przepisu dotyczącego wejścia w życie zaskarżonego aktu, co narusza zasady techniki prawodawczej określone w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283)- § 38 w zw. z § 141.

Za nieuzasadniony uznał natomiast Sąd zarzut organu nadzoru dotyczący naruszenia § 6 pkt 2 rozporządzenia z uwagi na brak parametrów i wskaźników urbanistycznych. Skarżący sformułował powyższy zarzut w sposób ogólny, bez odniesienia się do treści zaskarżonego dokumentu. Tymczasem w treści zaskarżonego studium zawarte zostały parametry i wskaźniki oraz tereny wyłączone spod zabudowy. Tereny wyłączone spod zabudowy zaznaczone zostały na załączniku graficznym do studium oraz w części tekstowej (np. str. 100,115,119, 120,123-124). Z kolei parametry i wskaźniki urbanistyczne określone zostały w części tekstowej studium: str. 111, 119, 121,124).

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w pkt 1 wyroku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. O kosztach postępowania w pkt 3 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a., uwzględniając kwotę stanowiąca równowartość wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804).