Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2542/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: ART.184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: ART.1 UST.1,art.2 ust.2, art.4 ust.1, art.6
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant: Asystent sędziego Olga Malicka po rozpoznaniu w dniu 26 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 maja 2022 r. sygn. akt II SAB/Kr 94/22 w sprawie ze skargi Organizacji Międzyzakładowej nr [...] N. w W. z siedzibą w Ł. na bezczynność M. w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 maja 2022 r., sygn. akt II SAB/Kr 94/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Organizacji Międzyzakładowej nr [...] N. w W. z siedzibą w Ł. (dalej także jako "Organizacja" albo "skarżąca") na bezczynność M. w K. (dalej także jako "MORD" albo "skarżący kasacyjnie") w przedmiocie udzielenia informacji publicznej:

- zobowiązał MORD do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku z dnia 16 marca 2022 r. (punkt I sentencji wyroku);

- stwierdził, że MORD dopuścił się bezczynności w sprawie, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt II sentencji wyroku);

- zasądził od MORD na rzecz Organizacji kwotę 100 złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania (punkt III sentencji wyroku).

U podstaw rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Wnioskiem z dnia 16 marca 2022 r. skierowanym do MORD Organizacja zwróciła się o udostępnienie następujących informacji publicznych: czy są egzaminatorzy, którym planowało się pracę powyżej 8 godzin dziennie w I kwartale 2022 roku. Jeśli tak, to wniesiono o podanie ilu jest takich egzaminatorów, którzy pracowali zgodnie z indywidualnym (odmiennym od innych egzaminatorów) harmonogramem pracy, w jakim dziennym wymiarze godzinowym mieli planowaną pracę oraz czym było uzasadnione ustalanie indywidualnego harmonogramu pracy, a także czy wszystkim egzaminatorom przedstawiono możliwość niestandardowego ustalania harmonogramu pracy.

W odpowiedzi na ten wniosek MORD w piśmie z dnia 24 marca 2022 r. wskazał, że wnioskowane dane nie stanowią informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 902), dalej jako "u.d.i.p.", z uwagi na charakter informacji odnoszący się do wewnętrznych kwestii organizacyjnych MORD.

Wobec nieudzielenia wnioskowanych informacji Organizacja wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność MORD w zakresie udostępnienia informacji publicznej. W skardze podniesiono, że informacją publiczną będzie każda informacja dotycząca sfery i danych publicznych. Każda wiadomość zatem wytworzona lub odnoszona do podmiotów publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym, samorządowym lub mieniem Skarbu Państwa, stanowi informację publiczną. Zakres informacji, o które wnosiła Organizacja, dotyczy zadań wykonywanych przez MORD związanych z organizacją pracy egzaminatorów przeprowadzających egzaminy na prawo jazdy dla kandydatów na kierowców, tj. zadań nałożonych na ten podmiot ustawą o kierujących pojazdami oraz rozporządzeniem w sprawie egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez egzaminatorów oraz wzorów dokumentów stosowanych w tych sprawach. Jest to zakres spraw związanych z istotą uzyskiwania przez obywateli uprawnień do kierowania pojazdami. Jest to sfera bezpieczeństwa publicznego. Egzaminowanie kandydatów na kierowców jest fundamentalnym zadaniem stawianym Wojewódzkim Ośrodkom Ruchu Drogowego i sensem istnienia tychże instytucji publicznych. Wnioskowanie o informacje związane z okolicznościami mającymi wpływ bezpośrednio na sferę publiczną jaką jest bezpieczeństwo ruchu drogowego oraz sytuację ekonomiczno - społeczną pracowników podmiotu publicznego, pozwala nadto na wykonywanie przez społeczeństwo (w tym także przez organizację związkową) funkcji kontrolnej procesów zachodzących w MORD jako instytucji publicznej, w trosce także o jej dobro rozumiane jako dobro publiczne, w trosce o przejrzyste państwo i przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, w tym o jawność działania administracji publicznej. Ukrywanie informacji dotyczących sposobu funkcjonowania przez MORD w sferze wykonywania zadań ustawowych jest niedopuszczalne. Informacja, o którą wnioskowała Organizacja stanowi informację o sprawach publicznych, albowiem art. 1 ust 1 u.d.i.p. wskazuje, iż każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu. Za taką informację należy bezwzględnie uznać zakres wnioskowanej informacji, tj. planowanie i organizację pracy egzaminatorów. Powyższe informacje są związane ze sposobem funkcjonowaniem MORD, a także z organizacją przeprowadzania przez MORD egzaminów państwowych na prawo jazdy. Informacje te mają charakter publiczny, a zatem wgląd w ten obszar funkcjonowania MORD powinien być udostępniony na wniosek.

W odpowiedzi na skargę MORD wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę na podstawie art. 149 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej jako "P.p.s.a." i zobowiązując MORD do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku Organizacji Sąd pierwszej instancji wskazał, że istota niniejszej sprawy sprowadzała się do oceny, czy żądane przez Organizację informacje stanowią informację publiczną. W odpowiedzi na wniosek skarżącej z dnia 16 marca 2022 r. Dyrektor MORD pismem z dnia 24 marca 2022 r. wskazał bowiem, że wnioskowane dane nie stanowią informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., z uwagi na charakter informacji odnoszący się do wewnętrznych kwestii organizacyjnych czasu pracy w relacji pracodawca - pracownik i w żaden sposób nie dotyczą realizacji zadań publicznych przez MORD, w szczególności kwestii organizacji egzaminów osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami czy też kwestii szkolenia i uzyskiwania uprawnień przez egzaminatorów.

Z tak zaprezentowanym stanowiskiem Sąd pierwszej instancji się nie zgodził. Sąd meriti podniósł, że zgodnie z art. 116 ust. 2 oraz art. 117 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 988 ze zm.) MORD jest samorządową wojewódzką osobą prawną i do jego zadań należy między innymi, organizowanie egzaminów państwowych sprawdzających kwalifikacje osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz kierujących pojazdami. Z powyższego wynika, że MORD jest instytucją, dla której prowadzenie wskazanej powyżej działalności jest zarówno uprawnieniem jak i obowiązkiem nałożonym przez przepisy prawa. Trafne jest zatem stanowisko skarżącej, że zakres informacji o które ona wnosiła, dotyczy zadań wykonywanych przez MORD związanych z organizacją pracy egzaminatorów przeprowadzających egzaminy na prawo jazdy dla kandydatów na kierowców, tj. zadań nałożonych na ten podmiot ustawą o kierujących pojazdami oraz rozporządzeniem w sprawie egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez egzaminatorów oraz wzorów dokumentów stosowanych w tych sprawach. Jest to zakres spraw związanych z istotą uzyskiwania przez obywateli uprawnień do kierowania pojazdami, a egzaminowanie kandydatów na kierowców jest fundamentalnym zadaniem stawianym Wojewódzkim Ośrodkom Ruchu Drogowego i sensem istnienia tychże instytucji publicznych. W ocenie Sądu pierwszej instancji harmonogram pracy oraz czasu pracy w jakim pracują egzaminatorzy egzaminów państwowych sprawdzających kwalifikacje osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz kierujących pojazdami stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Egzaminatorzy wywierają istotny wpływ na funkcjonowanie Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego. To z kolei determinuje także organizację pracy Ośrodka i wpływa bezpośrednio na szybkość i sprawność przeprowadzania egzaminów, co jest ustawowym uprawnieniem, ale i obowiązkiem. Dlatego też powyższa informacja ma oczywisty związek ze sprawowaniem funkcji publicznych i dotyczy ich wykonywania, a nawet funkcjonowania Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego. Żądanie Organizacji nie dotyczy przy tym informacji odnoszących się do "wewnętrznych kwestii organizacyjnych", lecz informacji o faktach wynikających z treści posiadanych przez organ dokumentów, które ponadto stanowią o sposobie realizacji przewidzianych prawem zadań publicznych. Stosownie zaś do treści art. 6 ust. 1 pkt. 3 u.d.i.p. podlegającą udostępnieniu informację publiczną stanowią informacje o zasadach, na jakich oparte jest funkcjonowanie organów władzy publicznej. W związku z tym, wbrew stanowisku MORD, wnioskowane przez Organizację dane stanowią informację o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Sąd pierwszej instancji odniósł się także do stanowiska MORD, powołującego się na wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 lutego 2022 r. (sygn. II SA/Kr 1311/21), w którym wskazano, że wniosek o udzielenie informacji publicznej składany przez podmiot, którego interesów dotyczy wniosek nie jest wnioskiem o udzielenie informacji publicznej. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że pogląd wyrażony w uzasadnieniu do powołanego wyroku WSA w Krakowie został wyrażony w odmiennych okolicznościach faktycznych, a wypowiedź Sądu dotyczyła możliwości skutecznego uzyskania informacji w sytuacji, gdy wyłącznym powodem uzyskania wnioskowanej informacji był prywatny interes wnioskodawcy na potrzeby toczących się między nim a podmiotem publicznym postępowań i sporów o charakterze administracyjnym, cywilnym i karnym. Taka sytuacja nie zachodzi natomiast na gruncie niniejszej sprawy. W realiach rozpatrywanej sprawy Organizacja nie otrzymała informacji publicznej w zakresie i formie wskazanej w jej wniosku z dnia 16 marca 2022 r. W sprawie nie doszło też do wydania decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji. Podmiot zobowiązany niewątpliwie pozostaje więc w stanie bezczynności w zakresie załatwienia żądania skarżącej.

MORD wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając wydany wyrok w całości.

Z odwołaniem do art. 174 pkt 1 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie podniósł zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj.: art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że informacja - czy są egzaminatorzy, którym planowało się pracę powyżej 8 godzin dziennie w I kwartale 2022 roku, a jeśli tak, ilu jest takich egzaminatorów, którzy pracowali zgodnie z indywidualnym (odmiennym od innych egzaminatorów) harmonogramem pracy, w jakim dziennym wymiarze godzinowym mieli planowaną pracę oraz czym było uzasadnione ustalanie indywidualnego harmonogramu pracy, a także czy wszystkim egzaminatorom przedstawiono możliwość niestandardowego ustalania harmonogramu pracy - stanowi informację publiczną, podczas gdy informacja ta nie jest informacją o sprawach publicznych, w szczególności informacją o zasadach funkcjonowania MORD w odniesieniu do wykonywanych zadań publicznych, lecz stanowi informację o charakterze wewnątrzorganizacyjnym MORD w relacji pracodawca-pracownik, a ponadto wniosek o udostępnienie informacji dotyczy wyłącznie interesu prywatnego Organizacji lub pracowników MORD.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie MORD wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto MORD wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesione zarzuty szerzej umotywowano.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej: "P.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie, jak wynika z jej petitum, oparta została wyłącznie o pierwszą z podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), to jest o zarzut naruszenia prawa materialnego W skardze kasacyjnej nie podniesiono jakichkolwiek zarzutów naruszenia przepisów postępowania z odwołaniem się do art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga ta nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Wymaga wyjaśnienia, że przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie podstawy odnoszące się do naruszenia prawa materialnego: zarzut błędnej wykładni i zarzut niewłaściwego zastosowania. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W realiach sprawy skarżący kasacyjnie MORD podniósł, że Sąd pierwszej instancji w sposób nieprawidłowy uznał, że żądane przez Organizację dane mieszczą się w zakresie przedmiotowym informacji publicznej wyznaczonym treścią art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca zdefiniował w art. 1 ust. 1 u.i.d.p., zgodnie z którym każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o zasadach funkcjonowania władz publicznych oraz innych podmiotów wykonujących zadania publiczne.

Należy zaaprobować zapatrywanie Sądu pierwszej instancji, że zakres informacji, o które wnosiła Organizacja, dotyczy zadań wykonywanych przez MORD związanych z organizacją pracy egzaminatorów przeprowadzających egzaminy na prawo jazdy dla kandydatów na kierowców, a zatem zadań wynikających z obowiązujących przepisów prawa. Jest to zakres spraw związanych z istotą uzyskiwania przez obywateli uprawnień do kierowania pojazdami. Stosowny harmonogram pracy (w tym ewentualny indywidualny harmonogram pracy) obrazujący pracę egzaminatorów egzaminów państwowych sprawdzających kwalifikacje osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz kierujących pojazdami mieści się w zakresie "informacji o zasadach funkcjonowania podmiotu – w tym wypadku MORD", a zatem stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Nie jest to zatem wyłącznie informacja o charakterze wewnątrzorganizacyjnym MORD w relacji pracodawca-pracownik. W związku z powyższym zarzut błędnej wykładni art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. uznać należało za niezasadny.

Za okoliczność determinującą konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku nie może być również uznana podkreślana przez skarżącego kasacyjnie chęć uzyskania przez Organizację informacji z uwagi na interes prywatny Organizacji, względnie pracowników będących członkami związku zawodowego (pozostałych pracowników MORD). Należy w tym miejscu podkreślić, że zgodnie z art. 2 ust. 2 u.d.i.p. od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, na tle stosowania wskazanej regulacji, wyrażono zasadny pogląd (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2023 r.; sygn. akt III OSK 763/22), że określony w art. 2 ust. 2 u.d.i.p. zakaz żądania od wnioskodawcy wykazania interesu prawnego lub faktycznego nie oznacza konieczności takiego sprecyzowania wniosku, aby było wiadomo, że żądanie jest złożone w sprawie dostępu do informacji publicznej. Podmiot, do którego został złożony stosowny wniosek powinien bowiem wiedzieć czego on dotyczy, ponieważ statuuje to tryb jego postępowania. Natomiast wskazany w art. 2 ust. 2 u.d.i.p. zakaz żądania wykazania interesu prawnego lub faktycznego od wnioskodawcy determinuje zapatrywanie, że dla udzielenia informacji publicznej (poza informacją przetworzoną) obojętne są - w sensie prawnym - cel lub intencje wnioskodawcy.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku o jej oddaleniu.