Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 852/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2023-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 46 ust. 1, ust. 1a, ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 777
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych - t.j.
article: art. 2 pkt 14
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 marca 2023 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 24 października 2022 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski (Wojewoda), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania K. P. reprezentującej spółkę P. Sp. z o.o. (spółka, inwestor) od decyzji z dnia 12 sierpnia 2022 r. Starosty o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno – budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...]-wieża typu Monobot H-48 o wys. całkowitej 49,3 m.n.p.t. wraz z instalacją radiokomunikacyjną i infrastrukturą zasilającą z lokalizacją na działce nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym P. jednostka ewidencyjna P. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Zakwestionowana decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych sprawy:

Decyzją z 12 sierpnia 2022 r. Starosta, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 1333 ze zm., dalej: Pb), po rozpatrzeniu wniosku spółki P. Sp. z o.o. z dnia 3 czerwca 2022 r., uzupełnionego pod względem formalnym w dniu 22 czerwca 2022 r., w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] - wieża typu Monobot H-48 o wys. całkowitej 49,3 m.n.p.t. wraz z instalacją radiokomunikacyjną i infrastrukturą zasilającą z lokalizacją na działce nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym P. jednostka ewidencyjna P., odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno - budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z powodu niewykonania nałożonego w postanowieniu obowiązku. Podniósł, że inwestor w wyznaczonym terminie nie usunął wszystkich wskazanych nieprawidłowości, tj. pkt 1 i 2 postanowienia z dnia 5 lipca 2022 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik inwestora wniósł o jej uchylenie w całości i ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazał, że z uwagi na zapisy art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 884, dalej: "Megaustawa"), o treści: "Nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi" do projektowanej inwestycji nie mają zastosowania ograniczenia zawarte w miejscowym planie. Ponadto, w odwołaniu podniesiono, że pojęcie "wysokości zabudowy" nie zostało zdefiniowane w obowiązującym na tym terenie miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu decyzji z 24 października 2022 r. Wojewoda wskazał, że stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 Pb przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego. Natomiast w myśl art. 35 ust. 3 Pb w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Projektowane zamierzenie budowlane usytuowane jest w jednostce VII.10.MU na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową i usługową, objętym Uchwałą Nr VII/58/10 Rady Miejskiej z dnia 9 lipca 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego południowej części P. Według ww. planu działka objęta zamierzeniem budowlanym leży na terenie wydzielenia wewnętrznego 10/1.1.PU przeznaczonego dla funkcji przemysłowych i usługowych. Zgodnie z zapisami § 25 ust. 5 pkt 3 lit. c) wysokość zabudowy określono "do 12 m, dotyczy także budowli.", natomiast projektowana wieża stacji bazowej ma wysokość całkowitą 49,3 m n.p.t. Zatem, zamierzenie narusza powyższe ustalenia co do wysokości zabudowy. To z kolei oznacza, że przedłożony projekt zagospodarowania działki i projekt architektoniczno-budowlany nie spełnia wymogu zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czyli narusza dyspozycję art. 35 ust. 1 pkt 1 Pb. Podniósł, że na podstawie § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. , poz. 1225, dalej: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych) oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 Pb dostęp do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Na gruncie Prawa budowlanego nie ma definicji pojęcia "dostępu do drogi publicznej", dla jego ustalenia trzeba zatem korzystać z wykładni systemowej. Przepis art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, taką definicję zawiera i ustala, że ilekroć jest w niej mowa o "dostępie do drogi publicznej" - należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Pojęcie dostępu do drogi publicznej należy zatem, rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny, przy czym dostęp prawny oznacza, że winien on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego, zaś faktyczny, że musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Jeżeli zatem działka przeznaczona pod inwestycję nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a istniejący dostęp pośredni do tej drogi nie odpowiada wymogom prawa, organ powinien odmówić udzielenia pozwolenia na budowę. Inwestor, nie wykazał, iż posiada zarówno prawny, jak i faktyczny dostęp do drogi publicznej. Przedłożył jedynie oświadczenie o prawie do dysponowania działką nr [...]. Zdaniem inwestora powyższe oświadczenie zapewnia dostęp do nieruchomości nr [...] na której planowana jest inwestycja. Sąsiednia działka nr [...] o użytku Bi-inne tereny zabudowane, będąca we władaniu osób trzecich, nie ma charakteru drogi publicznej. Prawo do korzystania z niej, jako pośredniego dostępu do drogi publicznej, podlega co do zasady regulacji prawa cywilnego. W niniejszej sprawie przed wydaniem zaskarżonej decyzji, postanowieniem z 5 lipca 2021 r. organ I instancji w pkt 1 nałożył na inwestora obowiązek wykazania zgodności projektowanej inwestycji z zapisami § 25 ust. 5 pkt 3 lit. c) obowiązującego na tym terenie planu miejscowego w zakresie wysokości projektowanej stacji bazowej a w pkt 2 wykazania w dokumentacji projektowej zapewnienia dostępu do nieruchomości, na której planowana jest inwestycja do drogi publicznej. Inwestor działający przez pełnomocnika nie spełnił nałożonego w postanowieniu obowiązku. Wobec powyższego postępowanie organu wypełniało dyspozycję art. 35 ust 1 i ust. 3 Pb, co oznacza że odmowa wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w proponowanym zakresie była zgodna z prawem. Dodał, że podziela stanowisko organu I instancji, że wprowadzony w § 25 ust. 5 pkt 3 lit. c) planu zakaz lokalizacji budowli wyższych niż 12 m nie stanowi naruszenia art. 46 ust. 1 "Megaustawy", gdyż nie zakazuje on - jak wymaga tego art. 46 ust. 1 - lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności, a jedynie wprowadza dopuszczalne w ramach władztwa planistycznego ograniczenia w realizacji określonego rodzaju zabudowy - budowli, w tym także masztów stacji bazowych i to na ograniczonym obszarze gminy, a nie całym jej terenie. Fakt, iż tego typu ograniczenia kolidują z konkretnym zamierzeniem spółki nie powoduje, że postanowień planu nie można stosować w niniejszej sprawie lub są one sprzeczne z przepisami. Dlatego też powyższa argumentacja odwołania nie jest zasadna. Za niezasadny uznał również zarzut skarżącej spółki wskazującej, że w zapisach planu pojęcie "wysokości zabudowy" nie zostało zdefiniowane. Uznał, że nie jest uprawniony do oceny prawidłowości zapisów planu miejscowego w tym zakresie.

W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję Wojewody pełnomocnik spółki zarzucił jej naruszenie:

Naruszenie art. 35 ust. 1 Pb w zw. z art. 35 ust. 4 Pb w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 Pb poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że inwestor nie posiada dostępu do drogi publicznej, podczas gdy wskazywał, iż posiada dostęp pośredni, za pośrednictwem nieruchomości nr [...] a argan powziąwszy wątpliwości odstąpił od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Naruszenie art. 46 Megaustawy w zw. z art. 35 Pb w zw. z § 25 ust. 5 pkt. 3 lit. c Uchwały Nr VII/58/10 Rady Miejskiej w P. z dnia 9 lipca 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego południowej części P. (dalej: m.p.z.p.) poprzez ich błędną interpretację a w konsekwencji uznanie, że planowane przedsięwzięcie jest niezgodne z przepisami m.p.z.p.;

naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji odstąpienie od interpretacji przepisów m.p.z.p. i dokonanie jego błędnej oceny.

W uzasadnieniu wskazał, że w sprawie organ otrzymał od strony oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami oznaczonymi jako dz. ewid. o nr [...] na cele budowlane. Jednakże pomimo to stwierdził, iż złożone oświadczenia są niewystarczające. W takim wypadku organ winien wszcząć postępowanie wyjaśniające i zbadać prawdziwość złożonych oświadczeń. Organ nie wyjaśnił, ani powodów dla których nie dał wiary złożonym oświadczeniom ani też nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Podniósł, że wprowadzenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy P. wymogu realizacji na obszarze całego planu obiektów infrastruktury technicznej o maksymalnej wysokości do 12 m prowadzi do wniosku, że takie inwestycje jak budowa stacji bazowej telefonii komórkowej, której parametry wysokościowe są uwarunkowane funkcjonalnością sieci telefonii komórkowej oraz wymogami ochrony środowiska (realizacja tylko odpowiednio wysokiej konstrukcji wsporczej, która musi znacząco przewyższać istniejącą zabudowę, umożliwia prawidłową pracę urządzeń składających się na stację bazową) nie mogłyby być zrealizowane na całym terenie objętym planem. Oznacza to, że przyjęte w miejscowym planie rozwiązania (ustalenia) uniemożliwiają lokalizowanie na całym obszarze planu miejscowego gminy P. inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej: co stanowi podstawę do zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisu art. 46 ust. 1a Megaustawy, stanowiącego, że nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań uniemożliwiających lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II z 1 lutego 2023 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095, dalej: ustawa covidowa). W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów.

Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Kwestionowana decyzja została zgodnie z przepisami ustawy Pb, z poszanowaniem zasad unormowanych w k.p.a.

Kontrolowana decyzja Wojewody z 24 października 2022 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty z 12 sierpnia 2022 r., wydane zostały po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, którego ramy określone zostały w art. 35 ust. 1 Pb, a zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie: kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego, wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10;

4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych;

4a) przynależność projektanta i projektanta sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego.

Przywołany art. 35 ust. 1 Pb określa zakres obowiązków organu, których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego w fazie wyjaśniającej postępowania administracyjnego o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Z treści tego przepisu wynika przy tym, że podstawowym obowiązkiem tego organu jest zbadanie zgodności rozwiązań zaproponowanych w projekcie budowlanym z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku jego braku. Analiza ta ma znaczenie fundamentalne, bowiem to te dokumenty określają w sposób wiążący m.in. przeznaczenie, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy i inne, jak też kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Negatywny wynik ustaleń organu, co do zgodności projektu budowlanego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę, a zaaprobowanie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy projekt ten jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu może stanowić rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt II OSK 215/14, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).

W ocenie sądu, orzekające w sprawie organy dokonały prawidłowej oceny stwierdzając, że zaplanowana przez skarżącą spółkę inwestycja, polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] - wieża typu Monobot H-48 o wys. całkowitej 49,3 m.n.p.t. wraz z instalacją radiokomunikacyjną i infrastrukturą zasilającą z lokalizacją na działce nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym P. jednostka ewidencyjna P, narusza ustalenia obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Niewątpliwym jest, że treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren inwestycji wyklucza możliwość realizacji obiektu, którego dotyczy wniosek spółki, przy czym jednocześnie – nie wyklucza możliwości realizacji tego typu inwestycji co do zasady. Planowana przez skarżącą inwestycja dotyczy, jak wskazano powyżej, obiektu jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej o wysokości całkowitej 49,3 m n.p.t. na terenie działki nr [...]. Nieruchomość ta położona jest na terenie jednostki oznaczonej symbolem VII.10.MU na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową i usługową. Zapisy części ogólnej planu nie przewidują realizacji na tym terenie stacji bazowych telefonii komórkowych, ani nie wprowadzają zakazu w tym zakresie. Natomiast zgodnie z ustaleniami szczegółowymi planu zagospodarowania przestrzennego w jednostce wydzielenia wewnętrznego 10/1.1.PU. wprowadzono zakaz lokalizacji budowli wyższych niż 12 m. Realizacja budowli o wysokości przekraczającej 12 m nie została przy tym wykluczona w całym planie. Zgodnie bowiem z § 13 ust. 4 m.p.z.p. (szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu) wyklucza się lokalizację budowli o wysokości przekraczającej 100 m. Zapisy znajdujące się w szczegółowych ustaleniach dotyczących poszczególnych terenów doprecyzowują zasady, na jakich dopuszczalna forma zabudowy jest możliwa.

Zauważyć należy, że zgodnie z art. 46 ust. 1 Megaustawy (który nie obowiązywał w dacie uchwalania m.p.z.p.) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zwany dalej "planem miejscowym", nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi (ust. 1a). Natomiast, jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu (ust. 2).

Powyższe uregulowanie prawne prowadzi do wniosku, że w razie braku umieszczenia w miejscowym planie lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej (a taka sytuacja ma miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy) możliwe jest lokalizowanie takiej inwestycji po spełnieniu dwóch warunków: braku naruszenia ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń i braku sprzeczności z określonym w planie przeznaczeniem terenu. Planowana inwestycja w jednostce wydzielenia wewnętrznego 10/1.1.PU narusza wprowadzony w planie zakaz ze względu na przekroczenie dopuszczalnego parametru wysokości. Oznacza to, że lokalizowanie inwestycji na tym terenie w takiej wysokości jest zgodnie z planem niedopuszczalne. Jednocześnie dodać należy, że ograniczenie w zakresie wznoszenia budowli o wysokości przekraczającej 12 m nie zostało wprowadzone na obszarze całego planu. Inwestor zatem winien dostosować swoje zamierzenie inwestycyjne w zakresie wysokości do zapisów planu, jeśli zamierza je realizować lub też poszukać innego obszaru, gdzie nie wprowadzono ww. ograniczenia w zakresie wysokości.

Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądowym, zgodnie z którym z treści art. 46 ust. 1 i 2 Megaustawy nie można wyprowadzać normy prawnej, która pozbawia organy gmin prawa kształtowania przestrzeni poprzez wprowadzanie zakazów, czy ograniczeń zabudowy urządzeniami telekomunikacyjnymi obszaru objętego planem. W konsekwencji, inwestor na podstawie ww. przepisów nie może żądać, aby obszar objęty miejscowym planem był bezwarunkowo otwarty na inwestycje przez niego realizowane. Przepisy te nie przyznają bowiem przedsiębiorcom telekomunikacyjnym autonomicznego uprawnienia do kształtowania polityki przestrzennej. Organy gminy mogą w sposób władczy, przy zachowaniu przepisów ustawy, określać warunki zagospodarowania terenu, a ich władztwo zostało omawianą regulacją ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych jedynie ograniczone, a nie zupełnie wykluczone, w zakresie decydowania o lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej i jej warunkach. Powyższe prowadzi do wniosku, że art. 46 ust. 1 i 2 Megaustawy, który ze swej istoty ma charakter korygujący, mógłby zostać uznany za naruszony tylko w takich warunkach, w których uchwała w przedmiocie planu miejscowego pozbawiałaby przedsiębiorstwo telekomunikacyjne jakichkolwiek możliwości inwestycyjnych w zakresie lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na terenie objętym planem. Z tego powodu w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę tylko taka sytuacja umożliwiałaby organowi administracji architektoniczno-budowlanej ocenianie stopnia wywiązania się przez inwestora z warunku określonego w art. 35 ust. 1 pkt 1 Pb przez pryzmat wskazanej regulacji ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. VII SA/Wa 843/17, CBOSA). Treść art. 46 ust. 1 i 2 nie pozostawia wątpliwości, że plan miejscowy nie może wprowadzać zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych na całym obszarze objętym planem, uniemożliwiającego realizację takiego celu publicznego. Nie oznacza to jednak, że organy gminy w ogóle nie mogą korzystać ze swego władztwa planistycznego w zakresie lokalizowania na ich terenie urządzeń telekomunikacyjnych. Nie oznacza to również, że plan miejscowy nie może wprowadzać pewnych ograniczeń, czy to w zakresie lokalizacji inwestycji, ich rozmieszczenia w terenie, czy też ograniczeń co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsce, w którym będą zlokalizowane, czy też ograniczeń z uwagi na ochronę innych, istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią, wartości (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. II SA/Gd 437/17, CBOSA). Natomiast pominięcie zapisów w tym zakresie przekracza ramy dokonania interpretacji planu, która to interpretacja wymagałaby oceny, czy organ planistyczny właściwie wprowadził ograniczenia i zakazy w kontekście treści całej uchwały planistycznej oraz eliminacji części jego zapisów. Może to nastąpić jedynie w sytuacji kompleksowej oceny treści całej uchwały i rozważenia uzasadnienia celu wprowadzonych w poszczególnych jednostkach planistycznych zakazów i ograniczeń. Ocena w takim zakresie zastrzeżona jest do kompetencji sądu administracyjnego badającego zgodność uchwały z prawem w toku postępowania wszczętego skargą o stwierdzenie nieważności uchwały. W konsekwencji, ze wskazanych wyżej powodów, sąd nie podzielił zarzutów sformułowanych w skardze odnośnie do naruszenia art. 46 ust. 1 i 2 Megaustawy w zw. z art. 35 Pb w zw. z § 25 ust. 5 pkt. 3 lit. c m.p.z.p.

Odnosząc się natomiast do argumentacji organu dotyczącej zapewnia dostępu do nieruchomości nr [...], na której planowana jest inwestycja, wyjaśnić należy, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, którym zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Pb musi legitymować się inwestor, aby możliwe było wydanie mu pozwolenia na budowę, obejmuje także prawo do korzystania z dojść i dojazdów łączących teren inwestycji z drogą publiczną. Zgodnie z art. 3 pkt 11 Pb przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Przy czym, Sąd podziela pogląd, że nie można mówić o uprawnieniach do wykonywania robót budowlanych na działce, która nie ma prawnie zagwarantowanego dostępu do drogi publicznej.

Obowiązek zapewnienia dojścia i dojazdu do działki budowlanej i budynku do drogi publicznej wprost sformułowano w § 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Ponadto, oceniając zgodność projektu budowlanego z przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi, należy mieć na uwadze również art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, zgodnie z którym obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Oznacza to, że dostęp do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego.

Na gruncie Prawa budowlanego nie istnieje legalna definicja pojęcia "dostępu do drogi publicznej", zatem dla jego ustalenia trzeba korzystać z wykładni systemowej. Przepis art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503), zawierający taką definicję stanowi, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W związku z tym, w przypadku braku bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, możliwy jest jedynie dwojakiego rodzaju pośredni dostęp do drogi publicznej, tj.: poprzez ustanowienie służebności drogowej, ewentualnie poprzez drogę wewnętrzną.

W niniejszej sprawie działka, na której planowana jest inwestycja, niewątpliwie nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, natomiast działka nr [...] o użytku Bi-inne tereny zabudowane, będąca we władaniu osób trzecich, nie ma charakteru drogi publicznej. Należy jednak wskazać, że droga niepubliczna umożliwiająca dostęp działki budowlanej do drogi publicznej musi spełniać wymogi techniczne określone w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych. Zgodnie z § 14 ust. 1 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m. Dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów (ust. 2). Do budynku i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję tę mogą spełniać dojścia, pod warunkiem że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m (ust. 3).

Działka nr [...] nie spełnia powyższych kryteriów, a w szczególności określonych w § 14 ust. 2 rzeczonego rozporządzenia. Z tej przyczyny realizacja inwestycji bez istnienia odpowiedniego i zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi szlaku komunikacyjnego, umożliwiającego swobodny dostęp do nieruchomości objętej inwestycją zarówno pieszym i pojazdom mechanicznym z drogi publicznej, nie może zostać zaakceptowana. Brak zapewnienia prawidłowego dostępu do drogi publicznej świadczy także o naruszeniu przez inwestycję przepisów odrębnych, o których mowa w art. 46 ust. 1a Megaustawy.

Przeprowadzona przez sąd kontrola legalności wydanych w sprawie decyzji nie potwierdziła więc zarzutów stawianych w skardze. Organy bowiem przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., uwzględniając wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a następnie oceniły je w kontekście przepisów mających zastosowanie w sprawie. Przy czym wątpliwości Sądu nie budzi w szczególności ocena art. 46 ust. 1, ust. 1a i ust. 2 Megaustawy, gdyż przepis ten nie został naruszony przez postanowienia obowiązującego planu, z którego ustaleniami niewątpliwie niezgodna jest inwestycja. W konsekwencji, prawidłowo zastosowano również przepisy Pb.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.