Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 763/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37d
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 6 lipca 2022 r., nr SKO Gd 3428/21 w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 6 maja 2021 r. Dyrektor Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Gdańska, wymierzył J. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością Spółce komandytowej (dalej jako Spółka lub skarżąca) karę pieniężną w wysokości 694,66 zł za umieszczenie od 12 lutego 2021 r. do 17 lutego 2021 r. tablicy reklamowej - ekranu świetlnego w witrynie lokalu przy ul. S. [...] w G., o powierzchni ekspozycji wynoszącej 0,81 m kw., niezgodnej z przepisami tzw. Uchwały Krajobrazowej Gdańska.

Po rozpoznaniu wniesionego odwołania decyzją z 6 lipca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku w punkcie 1 uchyliło zaskarżoną decyzję w części stanowiącej sentencję w części, gdzie używa się zwrotu "S. [...]" i orzekło, że kara dotyczy umieszczenia tablicy reklamowej w budynku przy ul. "S. [...]". Nadto w punkcie 2 utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy w pozostałym zakresie.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że 12 lutego 2021 r. przeprowadzono kontrolę zgodności usytuowania reklam z zasadami i warunkami Uchwały Krajobrazowej Gdańska. Podczas kontroli stwierdzono umieszczenie tablicy reklamowej - ekranu świetlnego w witrynie lokalu przy ulicy S. od strony ul. P. (dz. nr [...] obręb [...]) w G.. Na podstawie przeprowadzonych pomiarów określono, że tablica reklamowa posiada wymiary 0,673 m x 1,1970 m, tj. powierzchnię 0,81 m kw. Na okoliczność przeprowadzonej kontroli sporządzono stosowny protokół wraz z dokumentacją fotograficzną.

Pismem z 12 lutego 2021 r. zawiadomiono właściciela tablicy o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej niezgodnie z przepisami Uchwały Krajobrazowej Gdańska oraz o oględzinach, które zaplanowano na 8 marca 2021 r.

Zgodnie z protokołem kontroli z 17 lutego 2021 r. potwierdzono dalsze występowanie ww. ekranu świetlnego. Natomiast podczas oględzin z 8 marca 2021 r. stwierdzono, że opisana wyżej tablica została zdemontowana.

Przedmiotem oceny był przy tym ekran LED znajdujący się za witryną (szybą) budynku. Ekran ten stanowił urządzenie komunikacyjne wielofunkcyjne, służące ekspozycji różnych treści, w tym informacji lokalnych, informacji o działalności gospodarczej prowadzonej na nieruchomości, jak również (w ograniczonym czasie emisji) reklamy komercyjnej. Ekran zamontowany został wewnątrz lokalu poza płaszczyzną szklenia witryny, nie był przytwierdzany do szyby okiennej.

Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że opisany przedmiot stanowi tablicę reklamową zdefiniowaną w przepisie art. 2 pkt 16b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.). Organ odwoławczy wyjaśnił, że zasadniczą funkcją ekranu jest ekspozycja treści w przestrzenni publicznej w postaci przekazu wizualnego, dostępnego dla nieokreślonego kręgu adresatów. Tablica w części świetlnej skierowana jest całkowicie w stronę ulicy, jej treść nie jest dostępna dla osób znajdujących się wewnątrz. Tym samym emitowany przez tablicę przekaz staje się w sposób ewidentny elementem krajobrazu. Z tego powodu za całkowicie nietrafne uznać należy stanowisko skarżącego mówiące, że umieszczenie ekranu LED przy szybie lokalu, zwróconego do ulicy, stanowi element aranżacji wnętrza lokalu w związku z czym nie podlega regulacjom uchwały krajobrazowej.

Kolegium jako nietrafione oceniło także porównanie przywoływane przez skarżącego do telewizorów LED znajdujących się w lokalach, które nie podlegają pod uchwałą krajobrazową. Telewizory znajdujące się wewnątrz pomieszczenia służą temu, aby dostęp do emitowanych przez nie treści posiadały osoby znajdujące się wewnątrz lokalu, a nie na ulicy. Inaczej mówiąc, "telewizory" znajdujące się w lokalach nie udostępniają treści w sferze publicznej. Nie ma przy tym znaczenia, zdaniem Kolegium, że ekran ten nie służy opisanemu celowi (reklamie) w sposób ciągły i trwały. Definicja tablicy reklamowej zawarta w art. 2 pkt 16b u.p.z.p. nie zawiera takiego wymogu, nie określa przedziału czasowego ekspozycji treści reklamowych. Dla zakwalifikowania danego przedmiotu jako tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego w rozumieniu ww. przepisów, istotne jest by dany przedmiot konstrukcyjnie pozwalał i był przeznaczony do prezentowania w przestrzenni publicznej przekazu wizualnego stanowiącego reklamę w rozumieniu u.p.z.p. Innymi słowy, tak ustawa, jak i ww. uchwała nie formułują wymogu by była to wyłączna funkcja danego urządzenia, bądź też by eksponowane na nim treści musiały stanowić wyłącznie reklamy. W definicji ustawowej kluczowe pozostaje przeznaczenie lub rzeczywiste wykorzystanie danego nośnika do ekspozycji reklamy ("przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy" jak stanowi art. 2 pkt 16b u.p.z.p.). W opinii organu odwoławczego użycie formuły "przeznaczony" oznacza, że wystarczająca dla omawianej kwalifikacji danego przedmiotu, jest cechująca go potencjalna, wynikająca z konstrukcji i sposobu działania danego urządzenia (obiektu) możliwość eksponowania z jego wykorzystaniem reklam. Podsumowując, opisany na wstępie ekran LED stanowił przedmiot materialny służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni, co jest wystarczające do uznania, że stanowi tablicę reklamową w rozumieniu powołanego przepisu prawa.

Przywołane w Uchwale Krajobrazowej ustalenia dla obszaru SO nie dopuszczają na nim reklam w formie ekranu świetlnego. Co także istotne regulacja § 12 ust. 4 pkt 2 uchwały przewiduje warunki umieszczania tablic reklamowych na tzw. przeszkleniach. Przeszklenie stanowi jednoczęściowa lub składająca się z kwater zewnętrzna przezierna przegroda obiektu budowlanego, w szczególności szyba zespolona w oknie, witrynie lub ścianie osłonowej (§ 4 ust. 1 pkt 20 uchwały reklamowej). § 12 odnosi się zarówno do wewnętrznej, jak i zewnętrznej strony przeszklenia. Na żadnej z nich nie zezwolono na umieszczenie tablicy w formie ekranu świetlnego. W tym stanie rzeczy uznać należy, że umieszczenie świetlnej tablicy reklamowej w obszarze SO w przeszkleniu budynku, narusza postanowienia uchwały krajobrazowej miasta Gdańska. Konsekwencje opisanego stanu rzeczy przewiduje art. 37d u.p.z.p. Stanowi on, że podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, podlega karze pieniężnej (ust. 1). Jeżeli nie jest możliwe ustalenie podmiotu, o którym mowa w ust. 1, karę pieniężną wymierza się odpowiednio właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu lub posiadaczowi samoistnemu nieruchomości lub obiektu budowlanego, na których umieszczono tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe (ust. 2). Ust. 4 stwierdza, że karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały, albo usunięcia tablicy lub urządzenia.

Organ wyliczył opłatę mając na względzie treść art. 37d ust. 9 u.p.z.p. który stanowi, że jeżeli rada gminy nie określiła wysokości stawek opłaty reklamowej, o których mowa w ust. 1, wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności maksymalnej stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność maksymalnej stawki części stałej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. g tej ustawy, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami, o których mowa w ust. 1.

Kolegium za datę wszczęcia postępowania z urzędu przyjęło datę podjęcia pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej, o której poinformowało skarżącą, tj. kontroli z 12 lutego 2021 r. Wskazało także, że obowiązek zawiadomienia strony o czynności organu ma dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania takie znaczenie, że tylko czynności dokonane przez organ, o których strony poinformowano, mogą wszczynać postępowanie. Zawiadomienie stron jedynie "sankcjonuje" takie wszczęcie, a nie stanowi samo wszczęcie postępowania. Nie ma wobec tego też decydującego znaczenia data doręczenia owego zawiadomienia stronie, gdyż to nie zawiadomienie, tylko dokonana przez organ czynność wszczyna postępowanie.

Kolegium zaznaczyło, że przepis art. 37d ust. 4 u.p.z.p. przewiduje za datę końcową okresu, za jaki jest wymierzana kara, m. in. dzień demontażu tablicy reklamowej. W sprawie niniejszej data ta nie została ustalona. Nie budzi jednakże wątpliwości to, że w okresie, za jaki wymierzono karę tablica niewątpliwie znajdowała się w podanej przez organ lokalizacji. Z kolei podczas kolejnych oględzin stwierdzono, że tablica została już zdemontowana. Niemniej jednak, zdaniem Kolegium, uchybienie w postaci braku ustalenia daty demontażu tablicy nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji, gdyż tablica była umieszczona w okresie objętym postępowanie, zaś działanie organu, który nie ustalił daty jej demontaż było korzystne dla Spółki. Ewentualne uchylenie decyzji i naliczenie kary zgodnie z ustaloną w postępowaniu datą demontażu tablicy, byłoby działaniem na niekorzyść strony skarżącej.

Nadto Kolegium stwierdziło, że organ I instancji w sposób wadliwy wskazał, że lokalem, w którym został umieszczony ekran Spółki, jest lokal przy ul. S. [...] w G., w sytuacji, gdy ekran Spółki znajdował się wewnątrz lokalu przy ul. S. [...] w G.. Zdaniem jednakże Kolegium, wskazanie lokalizacji budynku z odwołaniem się do jego numeracji uznać należy za czynnik, który nie ma decydującego wpływu na odpowiedzialność za umieszczenie w jego oknie tablicy reklamowej. Nie budzi bowiem wątpliwości dokładna lokalizacji miejsca, w którym została umieszczona tablica, w szczególności to w jakim obszarze miasta G. się ona znajdowała. Fotografie jednoznacznie wskazują, że miejscem tym był róg ulicy S. i P. w G.. Po drugie, Kolegium zapoznało się z danymi dostępnymi w portalu geodezyjnym (geoportal.gov.pl) z których wynika, że budynek znajdujący się na rogu ulicy S. i P. posiada numer [...]. W sąsiedztwie nie znajduje się lokal posiadający numerację [...]. Posłużenie się tą numeracją przez organ I instancji było zatem błędem, który nie ma wszakże żadnego wpływu na ocenę prawidłowości wydanej decyzji co do zasady. W związku z tym dokonano korekty rozstrzygnięcia organu I instancji umieszczając w nim właściwą numerację budynku.

Kolegium za prawidłowe uznało także stanowisko organu I instancji co do oceny przesłanek zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z nim organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Kolegium podkreśla, że ustawodawca nie definiuje w żaden sposób omawianej przesłanki, ani nie określa, w jaki sposób ma być ustalana waga naruszenia prawa. Jest to zatem przesłanka wysoce ocenna, co oznacza, że musi być rozpatrywana w kontekście danej sprawy, a jej analiza przez organ pozostaje w ramach uznania administracyjnego. Stąd też istotne przy kontroli tego typu rozstrzygnięć organu jest to, czy organ przekroczył granice tego uznania i czy przyjęte przez niego kryteria ocenne są adekwatne do okoliczności sprawy. W tym kontekście, w okolicznościach niniejszej sprawy nie można pomijać kwestii związanych z faktem, że podmiot, który obciążono opłatą profesjonalnie zajmuje się reklamą, w tym prowadzeniem kampanii reklamowych na posiadanych przez siebie nośnikach, istnienia 24-miesięcznego terminu dostosowawczego reklam i urządzeń reklamowych oraz celów, jakim miały służyć przepisy naruszone przez stronę. Wszystkie wskazane okoliczności zostały uwzględnione.

W złożonej skardze, zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji, zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

1. art. 37d ust. 1 w zw. z art. 37a ust. 1 u.p.z.p. przez niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że zakresem uchwał określających zasady i warunki sytuowania obiektów malej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty oraz standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane [określanych dalej: uchwałami krajobrazowymi] objęte są wnętrza obiektów budowlanych, w tym aranżacje witryn lokali użytkowych poza szkleniem ich okien, w sytuacji gdy uchwały te jako akty z zakresu gospodarki przestrzennej obejmują wyłącznie lokalizowanie tablic lub urządzeń reklamowych "na" nieruchomościach lub obiektach budowlanych;

2. art. 37d ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 16b-16d u.p.z.p. oraz w zw. z § 4 ust 1 pkt 4 uchwały krajobrazowej Miasta Gdańska poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że ekrany wielofunkcyjne nieprzeznaczone ze swej istoty do ekspozycji reklamy i nie służące temu celowi w sposób ciągły i trwały - wypełniają znamiona definicji tablicy reklamowej, urządzenia reklamowego lub szyldu w rozumieniu art. 2 pkt 16b-16d u.p.z.p., a w konsekwencji również definicji ekranu świetlnego W rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały krajobrazowej Miasta Gdańska, w sytuacji gdy definicje te w odniesieniu do przedmiotów, które nie stanowią konstrukcyjnie nośników reklamowych (takich jak np. billboard, słup ogłoszeniowy, baner), wymagają obligatoryjnie dla ich uznania odpowiednio za tablicę, urządzenie lub szyld, faktycznej projekcji reklamy i jednorodnej funkcji reklamowej:

3. art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 pkt 16b-16d u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 4 Uchwały Krajobrazowej Gdańska poprzez ich niewłaściwą wykładnię, polegająca na uznaniu, że ekrany wielofunkcyjne nieprzeznaczone ze swej istoty do ekspozycji reklamy i nie służące temu celowi w sposób ciągły i trwały, wypełniają znamiona definicji tablicy reklamowej, urządzenia reklamowego lub szyldu w rozumieniu art. 2 pkt 16b-16d u.p.z.p. a w konsekwencji również ekranu świetlnego w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 4 Uchwały Krajobrazowej Gdańska, w sytuacji gdy definicje te w odniesieniu do przedmiotów, które nie stanowią konstrukcyjnie nośników reklamowych (jak billboard, słup i baner), wymagają obligatoryjnie faktycznej projekcji reklamy i jednorodnej funkcji reklamowej.

Ewentualnie zarzucono, naruszenie następujących przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

4) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 113 k.p.a. w z w. z art. 104 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 37d ust. 1 u.p.z.p. poprzez:

- ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez organ odwoławczy, że w ramach kompetencji do uchylenia zaskarżonej decyzji w części i orzeczenia w tej części o meritum sprawy mieści się sprostowanie domniemanego oczywistego błędu popełnionego przez organ I instancji, co do rozstrzygnięcia sprawy w zakresie oznaczenia miejsca zlokalizowania tablicy reklamowej niezgodnej z uchwałą krajobrazową, w sytuacji gdy w zakresie kompetencji kasacyjno-reformatoryjnej nie mieści się kompetencja do prostowania błędów popełnionych przez organ I instancji, gdyż te mogą być usuwane wyłącznie przez organ, który wydał obarczoną błędem decyzję jako że tylko wtedy możliwe jest kwestionowanie rozstrzygnięcia co do sprostowania błędu w drodze zażalenia, a tym samym zachowanie dwuinstancyjności postępowania, co do zakwalifikowaniu wady decyzji jako błędu podlegającego lub niepodlegającego sprostowaniu,

- wadliwe uznanie, że ustalenie podstawowego elementu stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, jakim jest ustalenie miejsca umieszczenia ekranu świetlnego Spółki, stanowi wadę nieistotną decyzji, w sytuacji gdy miejsce umieszczenia tablicy lub urządzenia reklamowego stanowi istotny element zakresu zastosowania art. 37d ust. 1 u.p.z.p. wyznaczający równocześnie zakres rozstrzyganej sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a.,

a w konsekwencji powyższych naruszeń, wykroczenie przez organ odwoławczy poza granice sprawy i rozstrzygnięcie innej sprawy niż sprawa rozstrzygnięta decyzją organu I instancji, czego efektem jest nałożenie nowej kary administracyjnej za nowozdefiniowany czyn zabroniony,

5) art. 37d ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 61 §4 K.p.a. poprzez jego wadliwą wykładnię polegającą na uznaniu, że datą wszczęcia postępowania z urzędu, od której nalicza się karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej jest dzień sporządzenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu, w sytuacji gdy datę wszczęcia postępowania z urzędu stanowi w świetle ww. przepisów dzień doręczenia stronie przedmiotowego zawiadomienia;

6) art. 8 § 1 oraz art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tych przepisach zasady przekonywania, polegające na niewystarczającym wyjaśnieniu w uzasadnieniach zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji przesłanek, jakimi kierowały się organy przy wydawaniu decyzji, które to decyzje z całą pewnością nie pogłębiają zaufania adresatów działań władzy publicznej do organów tejże władzy.

Skarżąca przedstawiła obszerne uzasadnienie podniesionych zarzutów, wskazując m.in., że decyzje organów obu instancji zostały wydane bez podstawy prawnej, oparte były na błędnych założeniach.

W ocenie strony skarżącej wyrażonej w uzasadnieniu skargi, organ odwoławczy nie rozpatrzył wszystkich podniesionych przez nią w odwołaniu zarzutów. Organy obu instancji zaś nie dokonały wykładni systemowej przepisów u.p.z.p. pozwalającej na zrekonstruowanie przestrzennego zakresu zastosowania uchwał krajobrazowych i ograniczyły się jedynie do przedstawienia ich intuicyjnego rozumienia.

Tymczasem przepisy uchwał krajobrazowych, a także przepis art. 37d ust. 1 u.p.z.p., muszą być interpretowane z uwzględnieniem tego, że stanowią one element kompleksowej regulacji prawnej, jaką jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie jest dopuszczalne takie rozumienie tych przepisów, które pozostawałoby w sprzeczności z istotą, celem i konstrukcją ustawy planistycznej. Zwrócono uwagę na to, że przedmiot uchwał krajobrazowych obejmuje elementy zabudowy i zagospodarowania przestrzennego w ujęciu planistycznym, służąc wyznaczeniu granic prawa zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast sposób wykorzystania wnętrza lokalu, z którym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, nie mieści się ani w pojęciu "zabudowy" ani w pojęciu "zagospodarowania" terenu. Wnętrze lokalu nie jest bowiem "terenem" w ujęciu planistycznym. Aranżacja witryny jest korzystaniem z lokalu użytkowego, niezwiązanym bezpośrednio z regulowanymi aktami planistycznymi parametrami i wskaźnikami zabudowy lub zagospodarowania terenu, gdyż nie ingeruje ona w bryłę obiektu budowlanego. Za wyłączeniem spod zakresu zastosowania uchwał krajobrazowych nośników montowanych wewnątrz obiektów budowlanych przemawia zdaniem skarżącej sposób dookreślenia w art. 37d ust. 2 u.p.z.p. miejsca umieszczania tablic i urządzeń reklamowych. Podsumowując skarżąca wskazała, że za tablicę lub urządzenie reklamowe, których zasady i warunki sytuowania mogą być reglamentowane uchwałą krajobrazową uznać należy wyłącznie nośniki umieszczane na nieruchomościach lub na obiektach budowlanych.

Zdaniem skarżącej z uwagi na fakt, że ustawodawca nie uwzględnił w definicji zakresowej "tablicy reklamowej" nośników reklamowych umieszczanych wewnątrz obiektów budowlanych uznać należy, że nośniki te nie są objęte definicją "tablicy reklamowej". Wnioskowanie z podobieństwa (analogii) jako co do zasady zakazane na gruncie prawa publicznego, zwłaszcza gdy stosowane przepisy mają charakter sankcyjny - jest niedopuszczalne. Z perspektywy wykładni celowościowej, trudno racjonalnie dowodzić, że zamierzeniem ustawodawcy było objęcie uchwałami krajobrazowymi aranżacji witryn, gdyż z uwagi na szerokie spektrum działalności prowadzonej w lokalach użytkowych nie sposób przyjąć ujednoliconego wzorca ich wyglądu.

Następnie skarżąca nie zgadzając się ze stanowiskiem zajętym przez organy obu instancji uznającym przedmiotowy ekran za urządzenie reklamowe, podtrzymała zajęte w toku postępowania stanowisko, że wykładnia językowa i wykładnia zewnątrzsystemowa art. 37d ust. 1 u.p.z.p. przemawia za uznaniem, że nałożenie przewidzianej w tym przepisie administracyjnej kary pieniężnej możliwe jest wyłącznie w odniesieniu do niezgodnych z uchwałą krajobrazową przedmiotów, które potencjalne mogą służyć ekspozycji reklamy, pod warunkiem, że są one wykorzystywane na ten cel w sposób ciągły i trwały. Ograniczona czasowo w ciągu doby emisja reklam wyłącza zdaniem skarżącej możliwość skalkulowania wysokości kary za niezgodne z uchwałą usytuowanie nośnika, co potwierdza interpretacja art. 37d ust. 8 u.p.z.p.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów dotyczących okresu naliczania administracyjnej kary pieniężnej za popełnienie deliktu reklamowego, o którym mowa w art. 37d ust. 1 u.p.z.p. stwierdzono, że akcentowanie przez przedstawicieli doktryny daty doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a nie jego sporządzenia, wynika z tego, że zawiadomienie staje się skuteczne prawnie dopiero z dniem jego doręczenia. Wtedy dopiero czynność nabiera zewnętrznego charakteru i jest czynnością dokonaną wobec strony. Podkreślono też, że celem kary określonej w art. 37d u.p.z.p. nie jest represja, lecz ochrona wartości prawnie chronionej, jaką jest krajobraz. Kara wymierzana w tym trybie ma przede wszystkim na celu wymuszenie na sprawcy deliktu reklamowego doprowadzenia przez niego przestrzeni publicznej do stanu zgodnego z prawem. Nie ulega wątpliwości, że funkcji tej nie wypełni kara, o której sprawca nie ma jakiejkolwiek wiedzy - tj. kara naliczana od dnia sporządzenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu do dnia doręczenia mu tego zawiadomienia.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.

Skarga podlega oddaleniu.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie uczyniono decyzje administracyjne wydane w sprawie administracyjnej kary pieniężnej nałożonej w związku z naruszeniem postanowień uchwały Rady Miasta Gdańska nr XLVIII/1465/18 z dnia 22 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2018 r., poz. 1034), zwanej dalej uchwałą krajobrazową.

Powyższą uchwałę podjęto w trybie i na zasadach określonych w przepisach art. 37a ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualny tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.), zwanej jak dotychczas u.p.z.p., które uprawniają radę gminy do ustalenia w formie uchwały zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane.

W art. 37d u.p.z.p. ustawodawca przewidział karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej. Kara ta jest wymierzana przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w drodze decyzji i obejmuje okres od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały albo usunięcia tablicy lub urządzenia (art. 37d ust. 2 i 3).

Bezsporne jest, że w § 2 ust. 1 uchwały krajobrazowej zakazano sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określone w uchwale. Dopuszczono sytuowanie wyłącznie takich rodzajów tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, o których mowa w przepisach uchwały, na zasadach i warunkach w niej określonych, z zastrzeżeniem ust. 2. W uchwale krajobrazowej zasady i warunki sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych określono dla poszczególnych obszarów, na które podzielono Miasto G., oznaczonych symbolami: SZ, SO, SR, S1, S2, SI, S3 i SP, adekwatnie do występujących w nich charakterystycznych cech krajobrazu przyrodniczo-kulturowego.

Jak wynika zatem z ustaleń poczynionych w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego, skarżąca Spółka jest właścicielem ekranu świetlnego służącego do wyświetlania reklam o zmiennej treści, umieszczonego w witrynie lokalu położonego w Gdańsku przy ul. S. [...] na rogu z ul. P., którego właścicielem/najemcą jest G. Sp. z o.o. Tablica ta umieszczona była w witrynie ww. lokalu (od strony ul. P.) w dniu 12 lutego 2021 r., co nie było w sprawie kwestionowane. Jej powierzchnia wynosiła 0,81 m kw., co także nie było sporne. Organ odnotował przy tym, że sporna tablica była umieszczona także 17 lutego 2021 r., co odzwierciedlił w dokumentacji fotograficznej, zaś w trakcie wykonanych w terminie późniejszym oględzin stwierdzono jej usunięcie.

Organy stwierdziły, że ww. ekran świetlny jest tablicą reklamową w rozumieniu art. 2 pkt 16b u.p.z.p. i § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały krajobrazowej oraz że uchwała krajobrazowa nie dopuszcza sytuowania w strefie SO tego typy tablic reklamowych, w konsekwencji czego zasadne było nałożenie na Spółkę kary pieniężnej na podstawie art. 37d ust. 1 u.p.z.p.

Zdaniem Spółki z kolei, umieszczenie powyższego nośnika reklamowego nie jest objęte regulacjami uchwały krajobrazowej. Spółka wyjaśniła, że rozpoczęła na terenie miasta Gdańska realizację projektu M., który polega na montażu sieci wielofunkcyjnych ekranów LED służących m.in. ekspozycji informacji lokalnych, informacji o działalności gospodarczej prowadzonej na nieruchomości jak również reklamy komercyjnej, wewnątrz sklepów, punktów usługowych i gastronomicznych – w ich witrynach okiennych. Miała to być odpowiedź biznesowa spółki na proces uchwalania uchwał krajobrazowych, ograniczających możliwość prowadzenia przez nią działalności gospodarczej na dotychczasowych zasadach. W związku z tym, mając na uwadze ograniczenia w zakresie możliwości lokalizowania dotychczas popularnych na rynku OOH wieloformatowych reklam istotnie ingerujących w krajobraz, opracowała autorską koncepcję aranżacji istniejących witryn lokali użytkowych, która pozwala na pogodzenie nowych wymogów ochrony krajobrazu oraz działalności gospodarczej spółki. Projekt zakłada umieszczanie w widoku okna, ale poza płaszczyzną szklenia witryny, ekranu wielofunkcyjnego służącego wyświetlaniu m.in. reklam z ekspozycją na zewnątrz budynku.

Zdaniem Spółki, ekran wielofunkcyjny nieprzeznaczony ze swej istoty do ekspozycji reklamy (w odróżnieniu od np. billboardów, słupów ogłoszeniowych czy banerów) i niesłużący temu celowi w sposób ciągły i trwały nie wypełnia znamion definicji tablicy reklamowej, urządzenia reklamowego lub szyldu w rozumieniu art. 2 pkt 16b-16d u.p.z.p. i w konsekwencji również definicji ekranu w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały krajobrazowej. Co więcej, ekran wielofunkcyjny został umieszczony wewnątrz budynku, a w konsekwencji stanowiłby formę aranżacji witryny, która nie może zostać objęta zakresem zastosowania uchwał krajobrazowych z uwagi na ich planistyczny (urbanistyczny) charakter.

W sporze tym rację należy przyznać organom. Przede wszystkim, w ocenie Sądu prawidłowo organy uznały, że analizowany ekran wielofunkcyjny stanowi tablicę reklamową podlegającą regulacjom uchwały krajobrazowej, nie naruszając przy tym wskazanego w skardze przepisu art. 7a k.p.a.

Zgodnie z treścią art. 2 pkt 16a u.p.z.p. przez reklamę należy rozumieć upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne. Z art. 2 pkt 16b u.p.z.p. wynika zaś, że tablicą reklamową jest przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklama naklejana na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Zgodnie natomiast z § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały krajobrazowej, tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe przeznaczone do ekspozycji informacji o zmiennej treści, w szczególności TFT, LCD lub przy użyciu technik bezpośredniej emisji światła (np. ekran LED), jest ekranem świetlnym, podlegającym reglamentacji tej uchwały.

Jak wynika z powyższego, definicja tablicy reklamowej (i urządzenia reklamowego, które jednak w tej sprawie nie występuje) jest szeroka. Obejmuje każdy przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy. Użycie formuły "przeznaczony" oznacza, że wystarczająca dla omawianej kwalifikacji danego przedmiotu jest cechująca go potencjalna, wynikająca z konstrukcji i sposobu działania danego urządzenia (obiektu) możliwość eksponowania z jego wykorzystaniem reklam. Z kolei przedmiotem "służącym" ekspozycji reklamy jest przedmiot do tego celu faktycznie wykorzystywany. Obie te definicje nie wykluczają się wzajemnie, może bowiem wystąpić sytuacja, taka jak w niniejszej sprawie, że dany przedmiot jest jednocześnie przeznaczony jak i służy ekspozycji reklamy. Sporny ekran LED, którego właścicielem jest skarżąca spółka, jest przedmiotem o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w tym celu faktycznie wykorzystywanym, nie ma zatem podstaw do wykluczania go z definicji tablicy reklamowej.

Bez znaczenia natomiast dla kwalifikacji prawnej tego przedmiotu jako tablicy reklamowej pozostaje to, że może on służyć również do wyświetlania innych treści, aniżeli reklamowe. Tego rodzaju przedmioty jak ekrany wielofunkcyjne ze swej istoty mogą wyświetlać zmienne treści, jeżeli jednak służą ekspozycji reklamy, odpowiadają powyższej definicji. Ponadto uchwała krajobrazowa wprost odnosi się do tablic reklamowych przeznaczonych do ekspozycji informacji o zmiennej treści, jak będący przedmiotem niniejszego postępowania ekran LED.

Wniosek strony skarżącej, że tablicą reklamową nie jest przedmiot potencjalnie służący ekspozycji reklamy, o ile nie jest wykorzystywany na ten cel w sposób ciągły i trwały, nie znajduje potwierdzenia w brzmieniu powyższych przepisów, które w żaden sposób nie uzależniają kwalifikacji danego przedmiotu jako tablicy reklamowej od czasu emitowania przez nie treści reklamowej. Ani ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani uchwała krajobrazowa nie formułują wymogu by emitowanie reklam przez ekran służący wyświetlaniu zmiennych treści było jego wyłączną funkcją. Jeżeli zatem ekran świetlny służy wyświetlaniu reklam w przestrzeni publicznej, to sam fakt wyświetlania na nim również innych treści, nie pozbawia go, w ocenie Sądu, charakteru ekranu świetlnego w rozumieniu uchwały krajobrazowej.

Nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja strony skarżącej odwołująca się szeroko w uzasadnieniu skargi do art. 40 ust. 12 w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz.U. z 2020 r., poz. 470), w myśl którego zajęcie pasa drogowego "przez okres krótszy niż 24 godziny" jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Skarżąca wywodzi, że skoro na gruncie u.p.z.p. ustawodawca takiego domniemania nie tworzy, to domniemania takiego nie można konstruować w drodze wykładni rozszerzającej. W rezultacie, zdaniem strony, jeżeli czasowa emisja reklamy na urządzeniu nieprzeznaczonym ze swej istoty pod emisję reklamy jest krótsza niż 24 godziny, to nie zachodzi niezgodność nośnika reklamowego z uchwałą krajobrazową. Powyższa argumentacja nie zasługuje na uwzględnienie. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wydana na jej podstawie uchwała krajobrazowa w sposób kompleksowy regulują problematykę zasad umieszczania reklam w postaci tablic reklamowych i urządzeń reklamowych w przestrzeni publicznej i nie ma potrzeby ani podstaw do odwoływania się do regulacji zawartej w ustawie o drogach. Jak przy tym wyżej wskazano, analiza regulacji zawartej w tych aktach prawnych w zakresie tablic reklamowych nie daje podstaw do wyłączenia z tej definicji ekranów wielofunkcyjnych, takich jak będący przedmiotem niniejszej sprawy. Skarżąca zatem w sposób całkowicie chybiony z braku w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym normy prawnej analogicznej do normy zawartej w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach, wywodzi istnienie normy prawnej nakazującej uznać za tablicę reklamową wyłącznie taki nośnik reklamowy, który przez 24 godziny emituje reklamę.

Nie można też zgodzić się z argumentacją skarżącej, że analizowana tablica reklamowa nie jest objęta regulacjami uchwały krajobrazowej, umieszczona jest bowiem wewnątrz lokalu. Skarżąca uważa, że przepisy art. 37d ust. 1 u.p.z.p. i wydanej na podstawie art. 37a ust. 1 u.p.z.p. uchwały krajobrazowej sankcjonują wyłącznie umieszczanie nośników reklamowych w postaci tablic i urządzeń reklamowych na nieruchomościach lub na obiektach budowlanych. Językowa treść tych przepisów jednak do takiego wniosku nie prowadzi.

Zgodnie z art. 37d ust. 1 u.p.z.p., podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1, podlega karze pieniężnej. Zgodnie z art. 37a ust. 1 u.p.z.p., Rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Zgodnie z kolei z § 1 ust. 1 uchwały krajobrazowej, uchwala się zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych (....). Natomiast w myśl § 2 ust. 1 uchwały krajobrazowej, zakazuje się sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określone w niniejszej uchwale. Dopuszcza się sytuowanie wyłącznie takich rodzajów tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, o których mowa w przepisach uchwały, na zasadach i warunkach określonych w przepisach uchwały, z zastrzeżeniem ust. 2. Ponadto w rozdziale 4 uchwały krajobrazowej, odnoszącej się do tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, zawarto regulacje dotyczące zakazów i nakazów związanych z sytuowaniem tego rodzaju nośników reklamowych.

Z przepisów tych nie wynika, aby obejmowały one wyłącznie tablice reklamowe i urządzenia reklamowe umieszczone na zewnątrz nieruchomości lub obiektów budowlanych, jak twierdzi skarżąca. Stanowisko swoje skarżąca wywodzi właściwie z jednego przepisu, tj. art. 37d ust. 2 u.p.z.p., który stanowi, że jeżeli nie jest możliwe ustalenie podmiotu, o którym mowa w ust. 1, karę pieniężną wymierza się odpowiednio właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu lub posiadaczowi samoistnemu nieruchomości lub obiektu budowlanego, na których umieszczono tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe. Przepis ten dotyczy strony podmiotowej deliktu administracyjnego i nie można z niego wywodzić generalnej zasady, że jeżeli tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe nie są umieszczone na nieruchomości lub na obiekcie budowlanym, to nie są objęte regulacjami uchwały krajobrazowej i nie mogą być w związku z tym z nią niezgodne. Zresztą sformułowanie "na nieruchomości lub na obiekcie budowlanym" nie wyklucza szerszego niż przyjmuje skarżąca rozumienia miejsca umieszczenia wymienionych w przepisie nośników reklamowych. Przede wszystkim jednak taki wniosek nie wynika z innych przepisów ustawy, w tym zawłaszcza regulujących stronę przedmiotową deliktu administracyjnego, którą jest umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej. Przepisy tej uchwały natomiast nie zawierają regulacji wykluczających z zakresu jej obowiązywania tablic reklamowych umieszczonych wewnątrz budynku, emitujących reklamy w przestrzeni publicznej.

Również zakwalifikowanie przez ustawodawcę do tablic reklamowych "reklam naklejanych na okna budynków" w art. 2 pkt 16b u.p.z.p. do takiego wniosku nie prowadzi. Skarżąca błędnie z przepisu tego wywodzi, że skoro tablicą reklamową jest reklama naklejona na okno budynku, to nie jest nią nośnik reklamowy umieszczony w witrynie okiennej od wewnątrz budynku. Podkreślić należy, że wymienienie w analizowanym przepisie rodzajów tablic reklamowych nie ma charakteru wyczerpującego, o czym świadczy poprzedzenie go sformułowaniem "w szczególności". Tablicą reklamową jest zatem każdy przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, także jeśli nie został wymieniony w dalszej części tego przepisu po słowach "w szczególności". Zdaniem strony z przepisu tego wynika, iż ustawodawca uznał, że szyba okienna jako element zewnętrznej przegrody obiektu budowlanego tak samo jak ściana budynku stanowi powierzchnię, na której może być zlokalizowana tablica reklamowa. Wniosek taki jednak, w ocenie Sądu, nie znajduje dostatecznych podstaw na płaszczyźnie językowej tego przepisu, nie broni się również w świetle celów wprowadzonej regulacji, o czym będzie mowa dalej.

Nie ma zatem przepisu, który wprost wyłączałby spod zakresu stosowania uchwał krajobrazowych nośniki reklamowe umieszczone wewnątrz lokalu, takie jak w tej sprawie, tj. będące ekranem świetlnym umieszczonym w witrynie lokalu eksponującym w przestrzeni publicznej treści reklamowe o zmiennej treści. Deliktem administracyjnym, o jakim mowa jest w art. 37d ust. 1 u.p.zp., jest umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnych z przepisami uchwały krajobrazowej, natomiast argumentacja, że delikt ten może zaistnieć wyłącznie w odniesieniu do nośników reklamowych umieszczonych na zewnętrznych przegrodach obiektów budowlanych, nie znajduje oparcia w treści przepisów, skierowana jest też przeciwko celowi, jakiemu służyć mają te regulacje, tj. ochronie krajobrazu.

Przedstawiając przedmiot ochrony analizowanych regulacji, wskazać należy, że przepisy stanowiące podstawę podejmowania uchwał krajobrazowych wprowadzone zostały do polskiego systemu prawnego w dniu 11 września 2015 r. ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.U. poz. 773), zwaną dalej ustawą krajobrazową. Założeniem tej ustawy było wprowadzenie do krajowego porządku prawnego rozwiązań, które powstrzymają degradację krajobrazu oraz zapewnią jego zachowanie, w szczególności poprzez wprowadzenie możliwości reglamentacji działalności polegającej na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych. Omawianą ustawą wprowadzono do art. 2 pkt 16e u.p.z.p. ustawową definicję krajobrazu stanowiąc, że "należy przez to rozumieć postrzeganą przez ludzi przestrzeń, zawierającą elementy przyrodnicze lub wytwory cywilizacji, ukształtowaną w wyniku działania czynników naturalnych lub działalności człowieka".

W uzasadnieniu projektu tej ustawy (druk sejmowy VII.1525, dostępny w bazie LEX), wskazano na konieczność właściwego rozumienia pojęcia "postrzegania krajobrazu przez ludzi", jako uświadomienie sobie wrażenia wywołanego działaniem bodźca zewnętrznego na analizator zmysłowy. W takim kontekście należy interpretować zaproponowane definicje. Z powyższymi zmianami terminologicznymi koresponduje zmiana katalogu wartości składających się na walory krajobrazowe. W miejsce wartości ekologicznych, estetycznych lub kulturowych proponuje się ujęcie w definicji walorów przyrodniczych, kulturowych, historycznych i estetyczno-widokowych (art. 9 pkt 2 lit. c).

Dalej w uzasadnieniu projektu ustawy wskazano, że istotnym zagrożeniem dla walorów krajobrazu jest lokalizowanie w przestrzeni publicznej w sposób praktycznie dowolny i bez żadnych ograniczeń co do wyglądu tablic i urządzeń reklamowych, czemu przeciwdziałać mają wprowadzone regulacje.

Konieczność zapewnienia ochrony krajobrazu i właściwego nim zarządzania wynikała m.in. z postanowień ratyfikowanej przez Polskę w 2005 r. Europejskiej Konwencji Krajobrazowej sporządzonej we Florencji w dniu 20 października 2000 r. (Dz.U. z 2006 r., nr 14, poz. 98). Zgodnie z art. 5 Konwencji Polska zobowiązała się m.in. do podjęcia działań na rzecz prawnego uznania krajobrazów, ustanowienia i wdrożenia polityki krajobrazowej oraz zintegrowania krajobrazu z własną polityką w zakresie planowania regionalnego i urbanistycznego, a także z innymi politykami, które pośrednio lub bezpośrednio oddziałują na krajobraz. W rozumieniu Konwencji "krajobraz" oznacza obszar postrzegany przez ludzi, którego charakter jest wynikiem działania i interakcji czynników przyrodniczych i/lub ludzkich. Zgodnie z art. 5 pkt a Konwencji strony zobowiązane są do prawnego uznania krajobrazów jako istotnego komponentu otoczenia ludzi, jako wyrażenia dzielonej przez nie różnorodności kulturowej i przyrodniczej oraz podstawy ich tożsamości. Zalecenie CM/Rec(2008)3 Komitetu Ministrów dla państw członkowskich w sprawie wytycznych dotyczących wdrażania Europejskiej Konwencji Krajobrazowej stanowi, iż prawne uznanie krajobrazów jest prawem i obowiązkiem wszystkich instytucji i obywateli Europy względem ich fizycznego otoczenia. Ratyfikacja Konwencji zobowiązuje ponadto jej strony do ustanowienia standardów jakości krajobrazu (art. 6D konwencji krajobrazowej), jak również do planowania ochrony krajobrazu oraz do gospodarowania krajobrazem. Znowelizowane przepisy u.p.z.p. służyć miały realizacji powyższych zadań na gruncie krajowym, dając gminom narzędzia kształtowania i zarządzania krajobrazem poprzez możliwość podjęcia uchwał krajobrazowych i wyposażając je w instrumenty finansowe pozwalające na egzekwowanie określonych w uchwale zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych.

Zawarta w ustawie definicja krajobrazu odpowiada Konwencji Krajobrazowej, która w art. 1 lit. a definiuje krajobraz jako obszar postrzegany przez ludzi, którego charakter jest wynikiem działania i interakcji czynników przyrodniczych i/lub ludzkich. Na gruncie niniejszej sprawy istotne znaczenie ma to, że definicja krajobrazu zawarta w Konwencji odnosi się jasno do percepcji krajobrazu przez ludzi. Europejska Konwencja Krajobrazowa kładzie przy tym nacisk na rozumienie krajobrazu jako całości i obejmuje swoimi przepisami wszystkie krajobrazy, co jest wyartykułowane zarówno w preambule (Konwencja nowym instrumentem ochrony, gospodarki i planowania wszystkich krajobrazów w Europie), jak i w jej zakresie przedmiotowym. Konwencja uznaje krajobraz za istotny komponent naszego życia wykraczający poza znaczenie wizualne i uznający go za jedną z podstawowych potrzeb ludzkich mających znaczenie dla naszego dobrostanu i dobrobytu (jakości życia), a także tożsamości i kultury. Co więcej, wskazuje również, że jest on częścią interesu publicznego i jako taki powinien być przedmiotem troski władz publicznych. "Krajobraz" oznacza zatem strefę lub obszar postrzegany przez mieszkańców i odwiedzających, którego cechy wizualne i charakter są wynikiem działań czynników naturalnych i/lub kulturowych (czyli ludzkich).

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że na gruncie analizowanych przepisów znaczenie ma to, czy dana tablica reklamowa funkcjonuje w przestrzeni publicznej. Jeśli tak, jest objęta regulacjami uchwały krajobrazowej. Jeśli nie, tymi regulacjami nie jest objęta. W niniejszej sprawie ekran jest wprawdzie umieszczony wewnątrz lokalu, ale w sposób celowo kierujący emitowane przez niego treści reklamowe wyłącznie do przestrzeni publicznej. Jest zatem objęty regulacjami uchwały krajobrazowej chroniącej krajobraz w rozumieniu podanym wyżej, czyli jako przestrzeń postrzeganą przez ludzi. Argumentacja skargi, że w związku z takim umieszczeniem nośnika reklamowego nie doszło do deliktu administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie, opiera się na wykładni przepisów zawężającej sposób rozumienia pojęcia ochrony krajobrazu, któremu służą te przepisy. Niezależnie zatem od charakteru programu wdrożonego przez spółkę pod nazwą M. umieszczane w witrynach lokali ekrany świetlne ingerują w krajobraz poprzez emitowane reklamy, w związku z czym są objęte regulacjami uchwały krajobrazowej i muszą pozostawać z nią zgodne.

Podsumowując tę część rozważań stwierdzić należy, że przepisy art. 37d ust. 1 i art. 37a ust. 1 u.p.z.p. jak również uchwała krajobrazowa przedmiotem ochrony czynią krajobraz, rozumiany jako postrzeganą przez ludzi przestrzeń. Z żadnego z przepisów nie wynika, aby ochrona ta obejmowała wyłącznie tablice reklamowe i urządzenia reklamowe umieszczone na zewnętrznych przegrodach obiektu budowlanego. Mając na uwadze cel tych przepisów, jakim jest ochrona krajobrazu, brak jest podstaw do takiej ich wykładni, która wyłączałaby spod zakresu ich obowiązywania reklamy funkcjonujące w przestrzeni publicznej z tego tylko powodu, że nośnik reklamowy umieszczony jest w witrynie lokalu od wewnątrz, a nie od zewnątrz.

Powyższe rozważania pozwalają przejść dalej, do oceny zgodności przedmiotowego ekranu świetlnego o zmiennej treści z przepisami uchwały krajobrazowej. Przypomnieć należy przytaczaną już zasadę, wynikającą z § 2 ust. 1 uchwały krajobrazowej, że zakazane jest sytuowanie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określone w uchwale. Ponadto, zgodnie z § 9 pkt 2 lit. h, w odniesieniu do tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż szyldy zakazuje się efektów świetlnych, w szczególności migotania, pulsowania, animowania, zmiany barw lub kierunku świecenia całości lub fragmentów tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych, z wyłączeniem ekranów świetlnych dopuszczonych niniejszą uchwałą. Ustalenia szczegółowe dla tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż szyldy, sytuowanych na obiektach w obszarze SO określa § 12 ust. 4 uchwały. Nie jest w sprawie sporne, że żaden z przepisów uchwały krajobrazowej nie dopuszcza w obszarze SO reklam w formie ekranu świetlnego. Oznacza to, że analizowana tablica reklamowa w formie ekranu świetlnego o zmiennej treści nie spełnia wymogów reklam dopuszczalnych w obszarze oznaczonym symbolem SO.

W tej sytuacji organy zobligowane były do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania zmierzającego do wyegzekwowania zgodności tablicy reklamowej z uchwałą krajobrazową poprzez obciążenie właściciela reklamy karą pieniężną oraz obowiązkiem jej dostosowania do postanowień reklamy bądź do jej usunięcia, co w pełni odpowiada dyspozycji art. 37d u.p.z.p.

Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 7a k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Na korzyść strony rozstrzygane są wątpliwości co do znaczenia przepisu prawnego. Komentowany przepis nie nakazuje natomiast rozstrzygania sprawy na korzyść strony (Wróbel, Andrzej. Art. 7(a). W: Komentarz aktualizowany Kodeksu postępowania administracyjnego. System Informacji Prawnej LEX, 2018). Jeżeli zatem mimo zastosowania nakazanych metod wykładni prawa nadal pozostają wątpliwości co do znaczenia przepisu prawnego, to z wielu możliwych interpretacji odnośnego przepisu należy przyjąć tę z nich, której rezultat jest korzystny dla strony. W tej sprawie jednak Sąd nie dostrzegł takich wątpliwości co do przepisów prawa, które nie mogły zostać usunięte w drodze wykładni prawa, stąd też przepis ten nie został naruszony.

Za bezzasadne Sąd uznał również zarzuty naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 113 k.p.a., w zw. z art. 104 k.p.a., w zw. z art. 7 k.p.a. oraz w zw. z art. 37d ust. 1 u.p.z.p. Wskazać należy, że organ I instancji niewątpliwie błędnie określił adres lokalu, w którym umieszczona była sporna tablica reklamowa. Wskazał bowiem ul. S. [...], podczas gdy adres prawidłowy to ul. S. [...]. Organ odwoławczy natomiast błąd ten dostrzegł i skorygował, wydając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzję reformatoryjną.

Przede wszystkim nie można zgodzić się ze skarżącą, że powyższy błąd popełniony przez organ I instancji oznacza, że decyzja ta była bezprzedmiotowa. Przedmiotem bowiem postępowania była jedna i ta sama tablica umieszczona w konkretnym miejscu, tj. w lokalu "G." położonym w zbiegu ulic S. i P., w witrynie od strony ul. P. Znajduje to potwierdzenie w dokumentacji zdjęciowej, również tej załączonej do protokołu z kontroli z 12 lutego 2021 r. i protokołu z 17 lutego 2021 r., a także z protokołu oględzin przedmiotowej tablicy z 8 marca 2021 r. Jednocześnie zarówno w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, jak i w rozstrzygnięciu decyzji organu I instancji wskazano, że chodzi o budynek położony na działce nr [...], obręb [...], co było prawidłowe i w sposób wystarczający identyfikowało ten budynek. W tych okolicznościach nie może być mowy o wątpliwościach co do miejsca umieszczenia tablicy, a wskazanie przez organ I instancji adresu ul. S. [...], potraktować należy jako omyłkę niemającą znaczenia dla rozstrzygnięcia, a nie jako błąd co do miejsca umieszczenia tablicy reklamowej. Omyłka taka mogła zostać naprawiona przez organ odwoławczy w ramach wydanego orzeczenia reformatoryjnego, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania i bez naruszania wymogu tożsamości sprawy rozpoznawanej w I i II instancji.

W kwestii wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie Sąd za prawidłowe uznał stanowisko organów, że datą tą jest dzień podjęcia pierwszej czynności w sprawie, o której strona została zawiadomiona (czyli dzień 12 lutego 2021 r.). Jak stanowi art. 37d ust. 4 u.p.z.p., karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Przy czym, w niniejszej sprawie istotne jest, że postępowanie w sprawie wymierzenia owej kary zostało wszczęte w urzędu. Przepisy prawa nie wskazują zaś wyraźnie, jaką datę należy przyjmować jako dzień wszczęcia postępowania w przypadku działania organu z urzędu. Zdaniem strony skarżącej powinien być to dzień doręczenia jej zawiadomienia o wszczęciu, nie zaś data sporządzenia takiego zawiadomienia, jak ma to miejsce w rozważanym wypadku. Ze stanowiskiem tym Sąd się nie zgadza przeczy bowiem takiemu zapatrywaniu głęboko ukształtowane stanowisko doktryny prawa postępowania administracyjnego i orzecznictwo na gruncie zastosowania art. 61 § 4 k.p.a.

W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że wszczęcie postępowania z urzędu co do zasady następuje z chwilą podjęcia pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej wobec strony (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 11, Warszawa 2011, s. 291 i nast. z powołaniem na wskazaną tam literaturę i orzecznictwo). Przy czym, o owej czynności organ jest zobligowany poinformować strony postępowania. Nie oznacza to zatem, że dopiero skuteczne doręczenie stronie informacji o wszczęciu postępowania stanowi jego datę początkową danej sprawie. Ugruntowane jest w tym względzie stanowisko, że datą wszczęcia postępowania z urzędu jest "dzień pierwszej czynności dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono w sprawie" (por. wyrok NSA z 4 marca 1981 r., SA 654/81, ONSA 1981 r., nr 1, poz. 15). Obowiązek zawiadomienia strony o czynności organu ma zatem dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania z urzędu takie znaczenie, że tylko czynności dokonane przez organ, o których strony poinformowano, mogą skutkować wszczęciem postępowania. Jeżeli więc organ podejmował kilka czynności w różnych datach (np. wystąpienie o informacje do innych organów, zebranie informacji wewnętrznych, wizja w terenie), ale tylko o niektórych z nich poinformował stronę, to wyłącznie ta czynność (jako pierwsza), o której strona została zawiadomiona może zostać uznana za wszczynającą postępowanie administracyjne. Zawiadomienie stron zatem jedynie "sankcjonuje" takie wszczęcie, a nie stanowi samo wszczęcie postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 kwietnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 278/20). Zawiadomienie o czynnościach organu jest zatem wymogiem niezbędnym dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, lecz nie determinującym daty wszczęcia postępowania. Nie ma wobec tego też decydującego znaczenia data doręczenia owego zawiadomienia stronie, gdyż to nie zawiadomienie, tylko dokonana przez organ pierwsza czynność w sprawie wszczyna postępowanie. Stanowisko takie jest powszechnie akceptowane w doktrynie i orzecznictwie. Zaprezentowana w skardze koncepcja "zewnętrznego" charakteru czynności, jako dokonanej wobec strony, która zarazem wyznacza datę wszczęcia postępowania nie przekreśla prawidłowości wykładni przyjętej przez organy, a podzielanej przez Sąd. To właśnie obowiązek poinformowania strony o czynności, przesądzającej o zainicjowaniu postępowania i fakt jego dokonania - czyni tą czynność "zewnętrzną", bowiem ujawnioną wobec strony. Co więcej, procedura postępowania administracyjnego uregulowana w k.p.a. nie przewiduje postanowienia o wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, przeciwnie niż to ma miejsce na gruncie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2651 ze zm.), która w art. 165 § 1 stanowi, że wszczęcie postępowania z urzędu następuje w formie postanowienia, zaś w art. 165 § 4 – że datą wszczęcia postępowania z urzędu jest dzień doręczenia stronie postanowienia o wszczęciu postępowania. Powyższe wskazuje, że brzmienie obu ustaw procesowych – k.p.a. i Ordynacji podatkowej – w odniesieniu do daty wszczęcia postępowania z urzędu jest zupełnie odmienne. Nie ma zatem żadnych racjonalnych podstaw, by zrównywać skutki wszczęcia postępowań administracyjnych objętych k.p.a. i Ordynacją podatkową w zakresie daty ich wszczęcia, jak tego oczekuje strona skarżąca. W przeciwnym bowiem razie ustawodawca również w Kodeksie postępowania administracyjnego wprowadziłby analogiczne przepisy, jak to ma miejsce w Ordynacji podatkowej, czego nie uczynił. Zatem, organ administracji wszczyna postępowanie administracyjne na gruncie art. 37d ust. 4 u.p.z.p. w istocie z mocy prawa w sytuacji ujawnienia przesłanek obligujących organ do jego prowadzenia, oczywiście pod warunkiem, że niezwłocznie poinformuje o tym stronę.

W ocenie Sądu, wykładnia art. 61 § 4 k.p.a. co do momentu wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu nie narusza też praw strony do czynnego udziału w postępowaniu, ani nie stoi w sprzeczności z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą zaufania obywateli do organów władzy. Także w tym wypadku zawiadomienie pełniło funkcję gwarancyjną, gdyż dzięki niemu strona dowiedziała się o toczącym się z jej udziałem postępowaniu, mogła skorzystać z prawa wglądu do akt i złożenia wyjaśnień oraz została poinformowana o zaplanowanych oględzinach, na które jednak się nie stawiła. Natomiast czynności dokonane bez udziału stron stwierdzały tylko obiektywne okoliczności, fakty, tj. istnienie w danym dniu w określonej lokalizacji tablicy reklamowej, czego zresztą Spółka nie kwestionowała, choć mogła to zrobić. Należy też zauważyć, że między wysłaniem zawiadomienia o przeprowadzonej czynności kontroli i o wszczęciu postępowania, a doręczeniem go stronie w dniu 23 lutego 2021 r. organ nie podejmował żadnych czynności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ani takich, które wymagałyby udziału strony i przedstawienia jej stanowiska.

Podkreślić należy, że administracyjna kara pieniężna jest nakładana na podmiot dopuszczający się deliktu bez związku z jego zawinieniem, a odpowiedzialność za delikt ma charakter obiektywny (zasada bezprawności). Kara nie jest więc konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Stwierdzenie tego stanu obliguje organ do wszczęcia postępowania w celu ustalenia sprawcy deliktu administracyjnego i nałożenia na niego kary pieniężnej. Stan tej niezgodności istnieje obiektywnie pomiędzy datą wszczęcia postępowania a datą zawiadomienia sprawy deliktu o wszczęciu postępowania. Nie ma zatem podstaw do odstąpienia od powszechnie przyjętej wykładni pojęcia daty wszczęcia postępowania z urzędu, z którą art. 37d ust. 4 u.p.z.p. wiąże początek naliczania kary, a już w szczególności nie w sytuacji, gdy sprawcą deliktu jest profesjonalny uczestnik obrotu gospodarczego - przedsiębiorca działający w zorganizowanej strukturze prawnej (spółka prawa handlowego), dla którego reklama stanowi źródło przychodów. Można zatem od niego w sposób uzasadniony oczekiwać znajomości przepisów nakładających ograniczenia w sytuowaniu tablic reklamowych i świadomości konsekwencji związanych z naruszaniem tych przepisów a wśród nich – z wszczęciem z urzędu postępowania w przedmiocie kary.

Szczególnie zaś w okolicznościach tej sprawy trudno dopatrzyć się jakichkolwiek przesłanek pozwalających na odstąpienie od powszechnie przyjętej wykładni pojęcia daty wszczęcia postępowania z urzędu ze względów celowościowych, na które wskazuje skarżąca. Wywodzi ona, że celem kary wymierzanej w omawianym trybie jest wymuszenie na sprawcy deliktu reklamowego dobrowolnego doprowadzenia przez niego przestrzeni publicznej do stanu zgodnego z prawem, a nie represja. Wskazuje również, że sprawca deliktu dopiero z zawiadomienia o wszczęciu postępowania dowiaduje się, że popełnił delikt reklamowy.

Należy jednak zauważyć, na kanwie problematyki wszczęcia postępowania administracyjnego i wykładni oczekiwanej w tym zakresie przez skarżącą, że jak wynika z decyzji organu I instancji, tablica reklamowa w formie ekranu świetlnego umieszczonego w witrynie lokalu od strony ulicy P. była przedmiotem kolejnych postępowań administracyjnych zakończonych wydaniem przez ten organ decyzji administracyjnych wymierzających kary pieniężne za umieszczenie jej niezgodnie z uchwałą krajobrazową.

Również Sąd ma wiedzę z urzędu (co wynika z wyroku tut. Sądu z 15 lutego 2023 r. o sygn. akt II SA/Gd 784/22 dotyczącego skargi Spółki J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 5 lipca 2022 r. nr SKO Gd/2528/21 oraz z wyroku z 8 lutego 2023 r., sygn. II SA/Gd 761/22 dotyczącego skargi Spółki J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 6 lipca 2022 r. nr SKO Gd 3426/21), że w odniesieniu do tablicy reklamowej w budynku przy ul. S. [...] od strony ul. P. toczyło się więcej niż jedno postępowanie administracyjne.

Przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej sygn. akt II SA/Gd 784/22 było umieszczenie pod wskazanym adresem tablicy w dniu 12 stycznia 2021 r. Natomiast przedmiotem powołanej wyżej sprawy sądowoadministracyjnej o sygn. II SA/Gd 761/22 było umieszczenie tablicy pod wskazanym adresem w okresie od 15 do 29 marca 2021 r. Ponadto, jak to wskazał organ I instancji w swej decyzji, w dniu 13 kwietnia 2021 r., a więc 6 dni po zakończeniu postępowania administracyjnego w tej sprawie, upoważnieni pracownicy Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni podczas kontroli stwierdzili ponowne umieszczanie przez spółkę tablicy reklamowej w formie ekranu świetlnego w tej samej witrynie, w związku z czym wszczęte zostało kolejne postępowanie. W tych okolicznościach nie można przyjąć, że skarżąca nie była świadoma, że jej działanie było niezgodne z prawem i dopiero wraz z otrzymaniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania powzięła wiedzę o zagrożeniu nałożeniem na nią sankcji. Przeciwnie, powyższe wskazuje, że praktyką Spółki - po powzięciu wiadomości o wszczęciu postępowania - jest demontowanie tablic reklamowych, wobec których stwierdza się ich niezgodność z uchwałą krajobrazową, a następnie montowanie ich z powrotem, co generuje nakładanie na nią kolejnych kar pieniężnych. Spółka zatem ponawia popełnianie deliktu reklamowego, czerpiąc z tego procederu korzyści finansowe, co niweczy jej argumentację zawartą w skardze odwołującą się do zasad zaufania i sprawiedliwości społecznej przy interpretacji przepisu art. 37d ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a.

Przyjęcie poglądu, że kara administracyjna za popełnienie deliktu reklamowego może być naliczana dopiero od daty doręczenia jej zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu, jak obrazuje to opisana wyżej praktyka skarżącej spółki, może prowadzić do nadużyć i pozbawiać organy przysługujących im narzędzi służących ochronie krajobrazu oraz niweczyć ich skuteczność. Podmiot umieszczający reklamę niezgodnie z przepisami uchwały mógłby ją demontować po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania bez ponoszenia jakichkolwiek konsekwencji za jej uprzednie pozostawanie w przestrzeni publicznej, a następnie ponownie ją montować, do czasu otrzymania zawiadomienia o wszczęciu kolejnego postępowania. W takiej sytuacji ochrona krajobrazu, której służyć mają omawiane regulacje, byłaby iluzoryczna. Okoliczności tej sprawy szczególnie wyraźnie zatem pokazują, że przyjęcie poglądu prezentowanego przez skarżącą prowadziłoby do skutków trudnych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności oraz skuteczności przyjętych rozwiązań, mających na celu ochronę krajobrazu.

Przyjętej przez Sąd wykładni pojęcia wszczęcia postępowania na gruncie art. 37d ust. 4 u.p.z.p. nie stoi na przeszkodzie istota kary pieniężnej, które wbrew stanowisku skarżącej nie pełni funkcji wyłącznie restytucyjnej, mającej na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem, jak ją postrzega strona skarżąca, ale również wszystkie pozostałe funkcje właściwe administracyjnym karom pieniężnym. Wyczerpująca analiza istoty administracyjnej kary pieniężnej przedstawiona została w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2016 r. sygn. akt II GPS 1/16. Wskazano w niej m.in., cyt. "Miarą efektywności przyjmowanych w omawianym zakresie rozwiązań, gdy chodzi o skuteczności danej sankcji administracyjnej oraz jej funkcji, jest stopień jej oddziaływania wobec zobowiązanego podmiotu. Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu, jest on wiązany z takimi jej czynnikami, które w wymiarze odnoszącym się do stopnia dolegliwości sankcji oraz jej współmierności w relacji do rodzaju naruszenia prawa – w tym wysokości administracyjnej kary pieniężnej - zwłaszcza zaś nieuchronności oraz szybkości jej wymierzenia, miałyby w dostatecznym stopniu motywować adresata normy prawnej do zachowania zgodnego z jej dyspozycją (I. Niżnik – Dobosz, op. cit., s. 143). Czynniki te, zwłaszcza sposób akcentowania przez ustawodawcę znaczenia poszczególnych spośród nich, nie pozostają bez wpływu na charakter i rodzaj funkcji, które (którą) należałoby wiązać z daną sankcją administracyjną. Wśród funkcji sankcji administracyjnej wyróżnia się, zasadniczo jako podstawową, funkcję represyjną stanowiącą dolegliwość adresowaną do podmiotu, wobec którego jest stosowana. Wyróżnia się również funkcję ochronną polegającą na ochronie wartości realizowanych przez normy prawa administracyjnego oraz funkcję pomiaru wagi chronionego dobra mierzoną stopniem dolegliwości sankcji administracyjnej w relacji do społecznej wagi chronionych wartości. Z kolei, funkcja motywacyjna sankcji administracyjnej, pozostająca w związku z prewencyjnym jej oddziaływaniem w wymiarze indywidualnym, jak i generalnym, odnosi się do wpływu na zachowanie podmiotu, wobec którego jest (może być) stosowana, i w odniesieniu do którego ma wywoływać motywację do zachowań zgodnych z prawem i przeciwdziałać zachowaniom niepożądanym. Natomiast funkcja restytucyjna jest wiązana z oddziaływaniem polegającym na przywróceniu rzeczywistego stanu rzeczy do jego zgodności ze stanem wynikającym z obowiązującego prawa i ustanowionej na jego gruncie normy prawnej nakazu lub zakazu. Funkcją, która może prowadzić do transferu majątkowego i przysporzenia lub pozbawienia określonych korzyści materialnych lub niematerialnych jest zaś funkcja redystrybucyjna sankcji administracyjnej (por. P. Przybysz, Funkcje sankcji administracyjnych, w: Sankcje administracyjne ..., s. 170 – 171; M. Kobak, R. Sawuła, Problematyka stosowania sankcji administracyjnych, w: Sankcje administracyjne ..., s.523 – 524; M. Wincenciak, op. cit., s. 258 – 260.).".

Z powyższego wynika, że funkcja restytucyjna polegająca na przywróceniu rzeczywistego stanu rzeczy do jego zgodności ze stanem wynikającym z obowiązującego prawa i ustanowionej na jego gruncie normy prawnej nakazu lub zakazu jest tylko jedną z funkcji pełnionych przez administracyjną karę pieniężną. Nie mniej ważną rolę pełnią pozostałe funkcje - ochronna, represyjna, redystrybucyjna, motywacyjna. Spełnienie tych funkcji przez karę pieniężną nie będzie możliwe, jeżeli organ zostanie pozbawiony możliwości jej efektywnego nakładania. Nie ma żadnych podstaw, aby funkcji restytucyjnej administracyjnej kary pieniężnej dawać prymat ponad innymi funkcjami i w jego świetle dokonywać wykładni pojęcia wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 37d ust. 4 u.p.z.p.

Natomiast postulatowi uwzględniania indywidualnych okoliczności danej sprawy służą regulacje zawarte w art. 189f k.p.a., pozwalające na odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w szczególnych przypadkach, tj. np. jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma a strona zaprzestała naruszania prawa. Zapewniają one w ocenie Sądu dostateczną ochronę podmiotów popełniających delikt administracyjny w tych przypadkach, w których jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, nie pozbawiając jednocześnie organów możliwości nakładania kar administracyjnych tam, gdzie dochodzi do nadużyć, do czego mogłoby prowadzić przyjęcie, że kara administracyjna może zostać nałożona na sprawcę deliktu administracyjnego nie od daty wszczęcia postępowania lecz dopiero od daty zawiadomienia go o tym fakcie.

W ocenie Sądu nie doszło zatem w sprawie do naruszenia art. 37d ust. 4 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. W dniu 12 lutego 2021 r. r. organ I instancji przeprowadził wizję, podczas której stwierdził istnienie tablicy reklamowej w witrynie lokalu "G.", od strony ulicy P., której umieszczenie było niezgodne z postanowieniami uchwały krajobrazowej i co uzasadniało wszczęcie postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. O powyższej czynności strona została zawiadomiona pismem z 12 lutego 2021 r., w którym poinformowano również o wszczęciu postępowania oraz o zaplanowanym z udziałem stron dowodzie z oględzin. W związku z tym, że dopełniono warunku zawiadomienia strony o czynności organu i fakt skutecznego doręczenia owego zawiadomienia nie jest kwestionowany, prawidłowo organ uznał za datę, od której należy naliczać karę, dzień 12 lutego 2021 r.

Skoro organ odnotował przy tym, że sporna tablica była umieszczona w dniu 17 lutego 2021 r., zaś w trakcie wykonanych w terminie późniejszym oględzin stwierdzono jej usunięcie, zaistniały przesłanki do wymierzenia Spółce kary pieniężnej za umieszczenie od dnia 12 lutego 2021 r. do dnia 17 lutego 2021 r. tablicy reklamowej ekranu świetlnego.

Poprawnie została przy tym obliczona wysokość kary jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności uchwalonej przez radę gminy stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 17a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1170 oraz z 2021 r. poz. 401, 1558, 2192 i 2290), powiększony o 40-krotność uchwalonej przez radę gminy stawki części stałej tej opłaty, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami, o których mowa w ust. 1 (art. 37d ust. 8 u.p.z.p.). Organy uwzględniły powierzchnię ekspozycji reklamy 0,81 m kw., liczbę dni wynoszącą 6 oraz stawki części stałej i części zmiennej opłaty wynoszące odpowiednio 2,70 i 0,24 zł/m2/dzień. W rezultacie wymierzono karę w wysokości 694,66 zł.

Strona będąca przedsiębiorcą powinna była się liczyć z nałożeniem na nią kary pieniężnej tym bardziej, że było to, kolejne postępowanie administracyjne dotyczące ekranu świetlnego w witrynie lokalu "G." od strony ulicy P.

Mimo braku zarzutów skargi Sąd skontrolował zaskarżoną decyzję również pod kątem prawidłowości zastosowania art. 189f § 1 k.p.a. Przepis ten umożliwia odstąpienie od nałożenia kary, jeżeli kumulatywnie zostaną spełnione dwie wymienione w nim przesłanki: waga naruszenia prawa jest znikoma oraz strona zaprzestała naruszania prawa.

Ustawodawca w treści art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie wyjaśnił, jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. W piśmiennictwie wyróżnia się stopnie naruszenia prawa: naruszenia kwalifikowane, naruszenia, które nie mają ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego są istotne i naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się w szczególności naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary, w takim przypadku należy bowiem uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969). Przy określeniu, jakie okoliczności należy brać pod uwagę przy ocenie wagi naruszenia prawa pomocna jest także treść art. 189d pkt 1 k.p.a. W art. 189d pkt 1 k.p.a. ustawodawca wskazał, że wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. W piśmiennictwie przyjmuje się na tle tego unormowania, że uwzględniając dyrektywę wagi naruszenia prawa, organ administracji publicznej powinien ocenić wagę (znaczenie, ciężar gatunkowy) naruszonego zakazu oraz wagę naruszenia zakazu (zob. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2020).

W orzecznictwie wskazano, że w świetle art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., stwierdzenie przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 lipca 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 566/21). Istotne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., mają chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia. Przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń), jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 973/20).

Zdaniem Sądu, organy prawidłowo uznały, w świetle ustalonego w niniejszej sprawie stanu faktycznego, że waga naruszenia przez skarżącą prawa - zakazu umieszczania reklam z naruszeniem zasad określonych w uchwale krajobrazowej – nie była znikoma. Skarżąca, jako przedsiębiorca, niewątpliwie powinna mieć wiedzę o obowiązujących zasadach umieszczania reklam na terenie miasta G..

Wskazać przy tym należy na kolejne naruszenie przez Spółkę postanowień uchwały krajobrazowej, będące przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego (por. wyrok z 15 lutego 2023 r. o sygn. akt II SA/Gd 784/22 i wyrok z 8 lutego 2023 r. sygn. II SA/Gd 761/22), z którego Spółka czerpała korzyści finansowe i jak wskazano, nie ostatnie, bowiem w dniu 6 kwietnia 2021 r. organ stwierdził ponowne umieszczenie tablicy reklamowej w tym samym miejscu. Ponawianie popełniania deliktu administracyjnego godzącego w dobro wspólne jakim jest krajobraz i czerpanie z tego tytułu korzyści wyklucza uznanie go za mającego wagę znikomą, świadczy też o świadomym i celowym ignorowaniu obowiązującego porządku prawnego.

W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 8 § 1, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ wziął pod uwagę wszystkie okoliczności, oświadczenia i dokumenty. Ustalenia organu w tym zakresie nie budzą zastrzeżeń, wynikają bowiem z przeprowadzonych w sprawie i wskazanych w uzasadnieniu decyzji dowodów. Organ nie naruszył także dyspozycji art. 107 k.p.a. albowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wszystkie elementy wymagane powyższym przepisem i pozwala na poznanie przesłanek, którymi organ kierował się wydając zaskarżoną decyzję. Fakt, że organ nie podzielił stanowiska strony, podobnie jak fakt, że nie odniósł się do każdego z licznych argumentów strony, koncentrując się na kwestiach najistotniejszych z punktu widzenia rozstrzygnięcia, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższych przepisów, a już na pewno nie w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U z 2023 r., poz. 259), oddalił skargę jako niezasadną.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).