Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1240/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c)
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 234
journal: Dz.U. 2021 poz 2233
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2023 r. sprawy ze skargi W. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 18 lipca 2022 r. nr SKO.4171.18.2022 w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 19 kwietnia 2022 r. nr OŚ.6331.2.2.2021.JK; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu na rzecz skarżącego W. C. kwotę 797 zł /słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 18 lipca 2022 r. nr SKO.4171.18.2022, wydana w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie.

Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:

Wnioskiem z dnia 12 maja 2021 r. WC (dalej: "skarżący") zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o wstrzymanie niwelacji terenu prowadzonej przez [...] na nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z 17 maja 2021 r. przekazał Burmistrzowi Miasta [...] (dalej: "Burmistrz" lub "organ I instancji") do załatwienia według właściwości wniosek skarżącego.

Decyzją z 19 kwietnia 2022 r. nr OŚ.6331.2.2.2021.JK Burmistrz Miasta [...]:

1. orzekł o zmianie stanu wody na gruncie działek oznaczonych nr [...] przez właścicieli ww. gruntów położonych przy ul. [...], poprzez zasypanie naturalnie występującej niecki oraz utwardzenie terenu za pomocą warstwy kruszywa i częściowo kostki brukowej. Zmiany przyczyniły się do zmiany kierunku spływu wód oraz zmiany natężenia tego spływu.

2. odmówił nakazania [...] (dalej jako: "inwestorzy") – właścicielom działek nr [...], wykonania urządzeń zapobiegających szkodom w obrębie działki nr [...] w [...] z uwagi na wykonanie ich w trakcie rozpoznawania sprawy.

Organ I instancji stwierdził, że prace na działkach nr [...] zrealizowane w maju 2021 r. oraz w na działkach nr [...] latach 2016-2020 spowodowały zmiany stanu wody na gruncie. W ocenie Burmistrza zaistniał związek przyczynowo-skutkowy w postaci szkody na działce nr [...], będącej konsekwencją dokonanych zmian. W toku postępowania wykonano na działkach nr [... i [...] urządzenia zabezpieczające powstawaniu szkody na działce stanowiącej własność skarżącego oraz współwłaścicieli [...], co zdaniem organu I instancji wyklucza zastosowanie art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2022 r. poz. 2625 z późn. zm.) – dalej: "p.w.". Zrealizowanie opisanych wyżej urządzeń zapobiegających szkodom zapewnia zatrzymanie wód opadowych i roztopowych spływających na teren działki nr [...]. Tym samym usunięto przeszkody oraz zmiany w odpływie powstałych na gruncie działek nr [...] ze szkodą dla gruntów sąsiednich. W ocenie Burmistrza wykonane czynności zapobiegają negatywnym skutkom zmiany stanu wody na gruncie sąsiednim. Zrealizowanie odwodnienia liniowego w postaci korytek betonowych drogowych na działkach nr [...] z odprowadzeniem wody opadowej i roztopowej do studni kanalizacji ogólnospławnej na działce nr [...] uznać zatem należało za spełnienie warunku wskazanego w art. 234 ust. 3 p.w. W związku z powyższym organ I instancji uznał, że nakazanie wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom jest niecelowe.

Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji zarzucając błędne przyjęcie, że postępowanie prowadzone w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych na gruncie można zakończyć decyzją de facto deklaratoryjną, stwierdzającą sam fakt naruszenia stosunków wodnych, mimo wykazania istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zmianą a szkodą dla gruntów sąsiednich. Zdaniem odwołującego, urządzenia służące do uregulowania natężenia i zebrania wód opadowych i roztopowych z terenu działek do kanalizacji zamkniętej nie są w stanie powstrzymać negatywnego wpływu i szkodliwego oddziaływania na grunt sąsiedniej działki nr [...] oraz posadowionych tam zabudowań. Taką rolę może spełnić jedynie przywrócenie ww. działek do stanu poprzedniego. Ponadto organ I instancji nie dokonał oceny projektu budowy odwodnienia. Ocena jego wykonania nie została dokonana przez biegłego, lecz osobę wykonującą usługi geodezyjne i tylko w zakresie pomiaru kontrolnego posadowienia korytek, a nie realizacji funkcji dla której zostały wybudowane. Nie wykonano również drenażu podziemnego, który zapobiegłby powstawaniu zastoisk wody i pogorszeniu warunków gruntowo-wodnych podłoża, co pośrednio wpływa na stopień zawilgocenia ściany piwnicy domu na działce nr [...].

Decyzją z 18 lipca 2022 r. nr SKO.4171.18.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu utrzymało w mocy opisaną wyżej decyzję Burmistrza Miasta [...].

Kolegium wskazało, że rozstrzygnięcia w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych są decyzjami związanymi, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia przez organ naruszenia stosunków wodnych będzie on obowiązany wydać decyzję nakładającą stosowny obowiązek. Organ odwoławczy podniósł, że podziela ustalenia Burmistrza Miasta [...], zarówno w kwestii stwierdzenia okoliczności zmiany stanu wody na gruncie przez właścicieli działek [...], jak również ustalenia, że zmiana stanu wody na gruncie wpływa szkodliwie na grunty sąsiednie.

W ocenie organu odwoławczego, podstawowe znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego w rozpatrywanej sprawie ma znajdująca się w aktach sprawy opinia sporządzona przez [...]. Jest ona dowodem kluczowym w zakończonym postępowaniu. Zdaniem Kolegium, nie można mieć jakichkolwiek wątpliwości, co do rzetelności owej ekspertyzy, którą sporządził na zlecenie Burmistrza biegły z zakresu hydrologii i hydrogeologii.

SKO podało, że biegły opracował opinię na podstawie akt sprawy, przeprowadzonych oględzin na gruncie oraz informacji przekazanych przez strony postępowania oraz świadków podczas oględzin i doszedł do jednoznacznych wniosków, sformułowanych jasno i przejrzyście w wydanej ekspertyzie. Dokument opinii jest pełny, bowiem zawiera przedstawienie metodologii badań, opis stanu pierwotnego, ocenę zmiany stanu wody na gruncie, w tym zmianę związaną z utwardzeniem powierzchni działek należących do [...] oraz proponowany sposób uregulowania stosunków wodnych powodujących szkody na nieruchomości sąsiedniej. Wynika z niej, że:

1. za stan pierwotny na terenie będącym przedmiotem ekspertyzy należy uznać stosunki wodne panujące przed 2017 r., gdy teren nieruchomości [...] nie był jeszcze utwardzony, a na działkach nr [...] istniała niecka, w której koncentrował się spływ wód ze znacznego obszaru przedmiotowej nieruchomości;

2. właściciele działek nr [...] dokonali zmiany stosunków wodnych na tej nieruchomości poprzez zasypanie naturalnie występującej niecki oraz utwardzenie terenu za pomocą warstwy kruszywa i częściowo kostki brukowej. Powyższe zmiany przyczyniły się do zmiany kierunku spływu wód oraz zmiany natężenia tego spływu.

3. zmiana kierunku i natężenia spływu wód opadowych przyczyniła się do powstawania zastoisk wody na działce nr [...], co pogarszało warunki gruntowo-wodne podłoża i pośrednio negatywnie wpływało na stopień zawilgocenia ścian piwnic budynku [...]. W związku z powyższym istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy zmianami dokonanymi na działkach nr [...], a szkodą zaistniałą na działce nr [...].

4. zaproponowane przez [...] działanie, w ramach którego wykonano już po przeprowadzonych oględzinach (zgodnie z dokumentacją zdjęciową w aktach sprawy) odwodnienie w postaci koryt betonowych wraz z odprowadzeniem wody opadowej do studni kanalizacji ogólnospławnej zlokalizowanej na działce nr [...] zasługuje na uwzględnienie pod warunkiem, że parametry urządzenia nie odbiegają od tych założonych w ramach obliczeń.

W ocenie Kolegium sporządzona przez biegłego opinia jest jednoznaczna, a zawarte w niej stwierdzenia wskazują, że przyczyną zmiany stanu wody na gruncie było zasypanie naturalnie występującej niecki oraz utwardzenia powierzchni gruntu, co doprowadziło do zwiększenia natężenia spływu wód i do zmiany kierunku spływu wód opadowych z południowego na południowo-zachodni oraz do zmiany stanu wody na gruncie i zwiększony spływ wód podczas obfitych opadów w kierunku działki nr [...] współwłasność skarżącego. Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji, że podniesienie terenu działek [...] nie powoduje spływu wód z tego obszaru w kierunku działki nr [...] tj. w kierunku zachodnim. Według opinii spadek terenu tych działek wymusza spływ wód w kierunku południowo-zachodnim. Na działce nr [...] stwierdzono, że po ulewnych opadach deszczu powstaje zastoisko wody w obrębie murku ozdobnego, wokół którego występuje wywłaszczenie terenu. W tym rejonie dopływa woda opadowa z dachu przybudówki [...], gdzie częściowo przy małych opadach jest gromadzona w niewielkich pojemnikach podstawionych pod spusty rynnowe a z chwilą większych, intensywnych opadach woda przelewa się wprost na działkę nr [...]. Doszło do powstania szkody - w obrębie piwnicy budynku mieszkalnego nastąpiło zawilgocenie ścian. Budynek mieszkalny nie posiada izolacji pionowej ścian, co w opinii biegły potwierdził, że wody gruntowe przedostawały się i będą się przedostawać w elementy konstrukcji budynku, powodując zawilgocenie ścian. Prace wykonane w maju 2021 r. przez [...] przyczyniały się do pogorszenia warunków gruntowo-wodnych, zatem istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy zmianami pokonanymi na działkach [...] a szkodą zaistniałą na działce nr [...].

Kolegium podało, że w toku prowadzonego postępowania zmieniła się sytuacja na gruncie w związku z wykonaniem na działkach nr [...] urządzeń zapobiegającym szkodom w postaci ułożenia odwodnienia liniowego otwartego za pomocą korytek betonowych półokrągłych o szerokości koryta 60 cm, szerokości niecki 40 cm i głębokości 7 cm wraz z odprowadzeniem wód opadowych i roztopowych do studni kanalizacji ogólnospławnej. Parametry te są zgodne z wytycznymi zawartymi w opinii, który według dokonanych obliczeń hydraulicznych ustalił, że przepustowość koryt o ww. parametrach będzie wystarczająca, a nawet posiadać będzie rezerwę. W opinii biegły przeanalizował możliwe działania, które powinny zostać wdrożone, aby zabezpieczyć działkę nr [...] przed szkodliwym oddziaływaniem zmiany stanu wody na gruncie i stwierdził, że przywrócenie stanu poprzedniego jest nakazem nieadekwatnym w stosunku do kosztów poniesionych przez właścicieli działek nr [...] w celu urządzenia swojej nieruchomości. Biegły uznał, że zaproponowane inwestorów, rozwiązanie polegające na odwodnieniu w postaci koryt betonowych wraz z odprowadzeniem do studni kanalizacji ogólnospławnej zlokalizowanej na działce nr [...] zasługuje na uwzględnienie pod warunkiem, że parametry urządzenia nie odbiegają od tych założonych w ramach obliczeń. Kolegium zauważyło, że organ I instancji dokonał oględzin w terenie po wykonaniu ww. urządzeń i zlecił uprawnionemu geodecie wykonanie kontrolnego pomiaru korytek odwadniających czy posiadają odpowiedni spadek, co zostało potwierdzone w przedłożonym operacie, że posiadają odpowiednie wymiary i nastąpiło ukierunkowanie spływających wód opadowych i roztopowych do studni kanalizacji ogólnospławnej.

Zdaniem Kolegium, przytoczone wyżej okoliczności potwierdzają zasadność stanowiska wyrażonego w decyzji organu I instancji. Na dzień złożonego odwołania strony nie udowodniły, że wykonane urządzenia nie spełniają swojej funkcji, powodują dalsze pogorszenie stosunków wodnych na gruncie i że zaistniały z tej przyczyny dalsze szkody. Sam fakt kwestionowania przez stronę ustaleń wynikających z już przeprowadzonej opinii biegłego z uprawnieniami hydrologicznymi i hydrogeologicznymi, nie uzasadnia konieczności przeprowadzenia kolejnych dowodów na poparcie jej twierdzeń, zaś głównym argumentem są wyłącznie odmienne oczekiwania odwołującego. Organ odwoławczy podniósł, że dokonując istotnych ustaleń do rozstrzygnięcia sprawy, należało uwzględnić stan faktyczny istniejący na dzień wydania zaskarżonej decyzji, a nie hipotetyczny, mogący powstać w trakcie bliżej nie określonej przyszłości. Dokonując wyboru rozwiązania organ winien zastosować takie rozwiązanie, które będzie najskuteczniejsze i najprostsze, a jednocześnie racjonalne i ekonomicznie uzasadnione, uwzględniające interesy obydwu spornych stron postępowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, WC wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzję organu I instancji.

Zdaniem skarżącego, zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art. 234 ust. 1 i 3 p.w. przez bezzasadne przyjęcie, że zmiany sposobu zagospodarowania powierzchni działek własności jedynie przyczyniły się do zmiany kierunku i natężenia spływu wód opadowych w sytuacji, gdy ustawodawca nie posługuje się tym terminem, zaś brak jakichkolwiek dowodów, iż w okresie obejmującym poprzedni stan zagospodarowania tego terenu miał miejsce spływ wód na teren działki nr [...]. W rezultacie bezpodstawnie odmówiono nakazania przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego uznając, że wykonane prace na działkach sąsiadujących w postaci nawiezienia ziemi, wykonania jej plantowania, utwardzenia i wytworzenia nowego kierunku spływu wód opadowych powinny zostać zachowane, zaś wykonane w trakcie postępowania administracyjnego zabezpieczenia są wystarczające do zapobieżenia szkodom. Skarżący podniósł, że art. 234 ust. 3 p.w. nakazuje w pierwszej kolejności zastosowanie sankcji w postaci przywrócenia stanu poprzedniego, natomiast wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom ma charakter alternatywny.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023r.,poz. 259 dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę naruszenia prawa i przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art.134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na mocy art.145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3).

Skarga okazała się zasadna.

Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. art. 234 p.w. statuujący zakaz zmiany stanu wody i odprowadzania wody. Zgodnie z tym przepisem właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich;

2) odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie (ust. 1). Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (ust. 2). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności (ust. 3). Nakaz, o którym mowa w ust. 3, nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego albo dokonania zgłoszenia wodnoprawnego, jeżeli są wymagane (ust. 4). Postępowania w sprawie decyzji, o której mowa w ust. 3, nie wszczyna się, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt (ust.5).

Nowa ustawa Prawo wodne, która weszła w życie 1 stycznia 2018 r. zachowała, co do zasady dotychczasowe rozwiązania w zakresie postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych. Istotną zmianą jest zmiana rodzaju decyzji w sprawie naruszenia stosunków wodnych. W stanie prawnym do 2018 r. wydawane decyzje na podstawie art. 30 Prawa wodnego z 2001 r. były decyzjami uznaniowymi, co oznacza, że nawet jeśli w toku postępowania przed organem administracji ustalono, że doszło do naruszenia stosunków wodnych, właściwy organ wykonawczy gminy miał możliwość, a nie obowiązek wydania decyzji nakazujących przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Po wejściu w życie nowej ustawy Prawo wodne decyzje w tym przedmiocie są tzw. decyzjami związanymi, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia naruszenia stosunków wodnych organ nie ma już możliwości, ale nakaz wydania decyzji nakładającej stosowny do wykonania obowiązek. Powołany art. 234 ust. 3 p.w. w zależności od wyników ustalonego stanu faktycznego daje organowi wybór do orzeczenia przywrócenia stanu poprzedniego, albo wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Wydanie decyzji o odmowie nałożenia obowiązku wskazanego w art. 234 ust. 3 p.w. będzie możliwe w przypadku, gdy nie zaistnieją przesłanki określone w art. 234 ust. 2.

Ustawa Prawo wodne nie zawiera żadnego dodatkowego unormowania, które z wymienionych w przepisie rozwiązań jest preferowane jako lepsze. Wybór rozwiązania ustawodawca pozostawił organowi prowadzącemu postępowanie wyjaśniające, aby zastosowane rozwiązanie było adekwatne do zapobieżenia powstawaniu szkód na danym terenie. W szczególności rozważania wymagać będzie skuteczność i celowość wybranego rozwiązania. Wybrany sposób załatwienia sprawy ze stosunków wodnych będzie musiał być szczegółowo uzasadniony. Zatem tylko przy wyborze sposobu uregulowania naruszonych stosunków wodnych istnieje uznanie administracyjne.

Nałożony decyzją obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom powinien być określony precyzyjnie w wskazywać sposoby jego wykonania, umiejscowienia, określenia wymiarów i spadków terenu wymaganych dla likwidacji szkodliwego oddziaływania. W aktualnie obowiązującym stanie prawnym w drodze decyzji rozstrzyga się nie tylko o obowiązku likwidacji szkodliwych zmian stanu wody na gruncie, ale ustala się też termin do wykonania wskazanych czynności.

Wyżej przedstawionym warunkom nie odpowiada decyzja organu I instancji i utrzymana nią w mocy decyzja Kolegium.

Organ I instancji w pkt I decyzji z 19 kwietnia 2022r. orzekł o zmianie stanu wody na gruncie działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...] spowodowane przez właścicieli ww. gruntów, położonych przy ul. [...] poprzez zasypanie naturalnie występującej niecki oraz utwardzenie terenu za pomocą warstwy kruszywa i częściowo kostki brukowej. Zmiany przyczyniły się do zmiany kierunku spływu wód oraz zmiany natężenia tego spływu. Przepis art. 234 P.w. nie stanowi podstawy do stwierdzenia w wyrzeczeniu decyzji, aby organ stwierdzał o zmianie stanu wody ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Treść pkt I rozstrzygnięcia decyzji stanowi zatem element uzasadnienia decyzji administracyjnej, które ma odpowiadać art. 107 § 3 k.p.a.

Organu I instancji w pkt II decyzji z 19 kwietnia 2022r. orzekł: "odmówić nakazania [...] właścicielom działek nr [...] wykonania urządzeń zapobiegających szkodom w obrębie działki nr [...] położonej w [...] z uwagi na wykonanie ich w trakcie rozpoznawania sprawy."

Sąd stwierdza, że rozstrzygnięcie zawarte w II ww. decyzji organu I instancji nie odpowiada treści art. 234 ust. 3 p.w., gdyż stwierdzenie, że nastąpiło naruszenie stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich obligowało organ do wyboru jednego z alternatywnie wymienionych rozstrzygnięć w tym przepisie, to jest przywrócenia do stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania. Pkt II ww. decyzji jest w istocie umorzeniem postępowania, a tego organ nie mógł uczynić. Rolą organu I instancji było merytoryczne wypowiedzenie się o treści obowiązku, który w następstwie jego niewykonania lub wadliwego wykonania może być przedmiotem postępowania egzekucyjnego w administracji.

Z treści zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji wynika, że akta administracyjne sprawy nie są aktami kompletnymi. W uzasadnienia decyzji organu I instancji podaje, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu decyzją z dnia 16 sierpnia 2021 r. nr SKO.4171.12.2021 uchyliło decyzję Burmistrza Miasta [...] z [...] lipca 2021r. nr [...]. o umorzeniu postępowania administracyjnego i ponownie przystąpiło do rozpatrzenia wniosku WC z dnia 12 maja 2021 r. przekazanego w dniu 18 maja 2021 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] za pismem z 17 maja 2021r. nr [...] do załatwienia według właściwości w zakresie części wniosku obejmującej zmiany stosunków wodnych w związku z prowadzonymi pracami przez właścicieli [...]. W aktach administracyjnych sprawy brak jest wniosku skarżącego z 12 maja 2021 r. oraz wyżej wymienionych decyzji. Potwierdza to karta przeglądowa akt, w której jako pierwszy dokument jest wymieniona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z 16 sierpnia 2021 r. Treść wniosku ma istotne znaczenie dla określenia przedmiotu sprawy administracyjnej i zakresu prowadzonego postępowania wyjaśniającego. W tym zakresie akta sprawy należy uzupełnić, a jeżeli organ I instancji dysponuje tymi dokumentami, to trzeba je włączyć do akt sprawy.

Sąd za zasadne uznał naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co obligowało do uwzględnienia skargi. Wydanie decyzji o nałożeniu albo odmowie nałożenia obowiązku z art. 234 ust. 3 p.w. wymaga stosownie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, celem ustalenia, czy właściciel nieruchomości dokonał zmiany stosunków wodnych na swoim gruncie i czy zmiany te spowodowały szkodę na sąsiednich gruntach. Ocena zmiany stosunków wodnych na gruncie wymaga wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych, postępowań wodnoprawnych oraz przeprowadzenia odpowiednich analiz, badań, pomiarów lub obliczeń. Wykonanie oceny nie jest możliwe na podstawie wyłącznie wrażeń wzrokowych. W tej kategorii spraw celowym jest skorzystanie z dowodu z opinii biegłego. Organ nie może wkraczać w część merytoryczną, ale ma obowiązek ocenić jej wartość dowodową, wiarygodność i przydatność dla rozstrzygnięcia sprawy.

W rozpoznawanej sprawie organ I instancji zlecił wykonanie opinii biegłemu z zakresu hydrologii i hydrogeologii - mgr. inż. M.K., który sporządził opinię opatrzoną datą 10 listopada 2021 r. w sprawie zmiany stanu wody na terenie nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki ewidencyjne nr [...], z ew. szkodą dla gruntów sąsiednich – nieruchomości nr ewidencyjny działki [...] i przekazał organowi 15 listopada 2021 r. Zauważyć trzeba też, że użyty w tytule opinii skrót "ew." nie został nigdzie wyjaśniony przez autora, można się jedynie domyślać, że być może jest to skrót od wyrazu "ewentualną", co nie musi jednak odpowiadać intencji autora opinii.

Nie można zapominać, że opinia biegłego jest w świetle art.84 § 1 w zw. z art.75 §1 k.p.a. jest jednym z możliwych do przeprowadzenia środków dowodowych za pomocą, których właściwy organ będzie wykonywał swój obowiązek ustalenia stanu faktycznego. Z tego zadania to jest przeprowadzenia oceny wartości opinii jako dowodu w sprawie nie wywiązały się organy obydwu instancji, pomimo zgłaszanych zastrzeżeń i wniosków przez skarżącego.

Nie budzi wątpliwości ten zakres opinii, który odnosi się do zmiany stanu wód na gruncie i zmiany kierunku spływu wód ze szkodą dla nieruchomości skarżącego. Ta kwestia w opinii została wyjaśniona, a nadto znajduje potwierdzenie w dokumentacji fotograficznej i zeznaniach świadków, a także przeprowadzonych oględzinach podczas rozprawy administracyjnej (pkt 1 i 3 wniosków opinii).

Biegły w opinii na str. 12 zawarł stwierdzenie, że przywrócenie stanu poprzedniego stanu jest działaniem nieadekwatnym w stosunku do kosztów poniesionych przez inwestorów. Uzasadnienie fiskalne należy uznać za niewystarczające, gdyż z powodu niewłaściwego działania inwestorów szkodę ponosi również skarżący w swoim budynku mieszkalnym.

Natomiast jako zasadne należy uznać zastrzeżenia skarżącego, odnośnie pkt 2 opinii poprzez przyjęcie, że przyczyną zmiany stosunków wodnych było zasypanie naturalnie występującej niecki oraz utwardzenie terenu za pomocą warstwy kruszywa i częściowo kostki brukowej. W opinii pominięto wykonane przez inwestorów podniesie terenu działek. Autor opinii nie podaje w całej treści opinii parametrów podwyższenia terenu przez inwestorów, co w sprawie naruszenia stosunków wodnych jest istotną okolicznością sprawy, mającą znaczenie na końcowe rozstrzygnięcie. Ponadto w opinii stwierdzono (pkt 4 wniosków), że zaproponowane przez inwestorów działanie, w ramach którego wykonano już po przeprowadzonych oględzinach (zgodnie z dokumentacją zdjęciową w aktach sprawy) odwodnienie w postaci koryt betonowych wraz z odprowadzaniem wody opadowej do studni kanalizacji ogólnospławnej zlokalizowanej na działce nr [....] zasługuje na uwzględnienie pod warunkiem, że parametry urządzenia nie odbiegają od tych założonych w ramach obliczeń. Sąd zwraca uwagę, że w opinii nie ma miejsca na określenia "pod warunkiem, że parametry urządzenia nie odbiegają od tych założonych". To biegły ma określić parametry związane z długością i miejscem wykonania odwodnienia, kątów nachylenia i spadków biegnących w stronę studzienki odbiorczej kanalizacji ogólnospławnej a także ustalenie, że przepustowość studzienki kanalizacyjnej jest wystarczająca do odbioru wód opadowych. Takiego wzorca, jakie warunki winno spełniać odwodnienie, biegły w opinii nie zawarł. Skoro biegły zastał już wykonane odwodnienie, to powinien był ustalić, czy parametry wykonanego urządzenia są wystarczające dla wyeliminowania niekorzystnego oddziaływania wódy na działkę skarżącego. Takie działanie mieści się w granicach zleconej przez organ I instancji, gdyż w przypadku stwierdzenia naruszenia stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich biegły ma zaproponować rozwiązanie dla zabezpieczenia nieruchomości, której to szkodliwe działanie dotyczy. Ponadto pełnomocnik skarżącego w piśmie z 30 listopada 2021 r. zwrócił uwagę na stanowisko Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, który w piśmie z 20 października 2021 r. zalecił inwestorom przywrócenie do pierwotnej wysokości części terenu działek nr [...] na długości 4 m od strony działek sąsiednich nr [...] (działka skarżącego) oraz wprowadzenia grupy drzew, krzewów, bylin na terenie działek nr [...] i [...]. W kontekście powyższego niezrozumiałe jest stanowisko biegłego zawarte w piśmie z dnia 2 stycznia 2022 r., który (str. 4, akapit 3) stwierdza, że nakaz administracyjny wydany w ramach decyzji administracyjnej zawierający propozycje Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków generowałby koszty demontażu ogrodzenia, płyt ażurowych itp. bez realnej eliminacji zaistniałych szkód na działce nr [....]. Podał też, że Podkarpacki Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał godne zalecenia, które nie mają jednak formy nakazu. Demontaż ogrodzenia i związane z nim koszty nie wydają się zbyt wysokimi do poniesienia przez inwestorów zważywszy na fakt, że element betonowe ogrodzenia nie są trwale związane z gruntem, a metalowe przęsła są do powtórnego wykorzystania. Również i w tym zakresie biegły nie podał argumentów, które stały się podstawą twierdzenia o braku efektywności działań określonych przez konserwatora zabytków.

Nie budzi wątpliwości, że działki nr [...] są położone w obszarze rejestru zabytków oznaczonym symbolem [...] (układ urbanistyczny miasta [...]). Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 3 pkt 15 ustawy z dnia 23 lipca 2003r., poz. 840 ze zm.) zwana dalej w skrócie u.o.z. pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich, lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni oraz wykonanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku, rozumianym jako teren wokół zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie do tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. Z art. 29 ust. 7 w zw. z art. 29 ust. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021r., poz. 2351 ze zm.) dalej zwana w skrócie: "p.b." wynika że roboty budowalne polegające na utwardzaniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych znajdujących się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymagają dokonania zgłoszenia, które dodatkowo należy poprzedzić uzyskaniem pozwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, co potwierdza treść art. 39 ust. 1 .p.b. Powyższe przepisy jednoznacznie wskazują na konieczność dokonania zgłoszenia właściwym organom architektoniczno - budowlanym oraz dysponowania pozwoleniem właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. W tym miejscu należy odnieść się też do definicji rowu zawartej w art. 16 pkt 47 p.w., którymi są sztuczne koryta prowadzące wodę w sposób ciągły lub okresowy, o szerokości dna mniejszej niż 1,5 m przy ujściu. Natomiast art. 16 pkt 65 p.w. zawiera definicję urządzenia wodnego, którymi między innymi są obiekty służące do ujmowania wód powierzchniowych (lit. d); wyloty urządzeń kanalizacyjnych służące wprowadzaniu ścieków do wód, do ziemi lub do urządzeń wodnych (lit. f).

W świetle tych przepisów nie budzi wątpliwości, że inwestorzy wykonali urządzenia wodnoprawne, które podlegają reglamentacji Prawa budowlanego. Funkcją urządzenia wodnego, którym może być urządzenie lub budowla służąca do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, czy inwestorzy dysponowali stosownymi dokumentami na ich realizację. Gdyby urządzenia wodne zostały wykonane bez stosownego zgłoszenia lub pozwolenia udzielanego w trybie Prawa budowlanego, to obiekt taki wymaga interwencji organów nadzoru budowlanego (por. wyrok NSA z 16.12.2014., II OSK 1337/13 dostępny na str. cbosa).

Sądowi z urzędu znany jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia15 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 549/22 (nieprawomocny), którym uchylono postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] marca 2022 r. [...] o uchyleniu postanowienia Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 24 stycznia 2022r. o wstrzymania budowy zrealizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę w zakresie utwardzenia materiałem kamiennym działkę nr [...] w [...] i umarzające postępowanie administracyjne. Z uzasadnienia wyroku z części opisowej postępowania przed organami administracji publicznej wynika, że inwestorzy dysponują decyzją Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. pozwalającą na montaż korytek betonowych wzdłuż ogrodzenia działek nr [...] oraz decyzją Burmistrza Miasta [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. zezwalającą na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do istniejącej sieci miejskich urządzeń kanalizacyjnych. Sąd stwierdza, że w ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczą organu będzie uzupełnienie materiału dowodowego również o ww. decyzje. Pozwoli to na wyjaśnienie istoty zagadnienia związanego z realizacją urządzeń wodnych na wyżej wymienionych działkach z zaleceniami Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zawartych w piśmie z dnia 21 października 2021 r.

Biegły nie odniósł się też do operatu technicznego z 20 stycznia 2022 r., sporządzonego przez geodetę [...] w przedmiocie pomiaru kontrolnego korytek odwadniających betonowych. W treści tej opinii geodeta podał, że zniwelowano dna korytek betonowych i studni kanalizacyjnych, które opisano na szkicu polowym. Opracowano mapę pomiaru kontrolnego korytek odwadniających betonowych w skali 1:250. Ocena tego dokumentu zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazuje, że odprowadzenie wód powierzchniowych z działek [...] zostało wykonane prawidłowo i spełnia swoją funkcję. Organy nie poddały tej opinii biegłego geodety ocenie biegłego [...].

Mając na względzie powyższe stan faktyczny sprawy, który stanowił podstawę do wydania zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji nie był kompletny, a to stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Brak też rzetelnej oceny przez organy orzekające opinii biegłego, która ma istotne braki, a zarzuty skarżącego okazywały się w ocenie organu jak i biegłego niezasadne, przy czym brak było argumentów wynikających z ustalonego stanu faktycznego sprawy na ich niezasadność. Wątpliwości i zarzuty, które zgłasza strona postępowania administracyjnego, której nieruchomość jest objęta szkodliwym oddziaływaniem zmiany stanu wody na gruncie wymagają wnikliwego wyjaśnienia, do czego obliguje organy art. 11 k.p.a.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organy będą kierowały się wskazaniami i oceną prawną przedstawioną w uzasadnieniu wyroku. W stanie sprawy rzeczą konieczną będzie powtórzenie postępowania i ponowne sporządzenie opinii, która będzie zawierała rozwiązanie celem wyeliminowania szkodliwego oddziaływania stanu wód spowodowanego działaniem inwestorów na działkę skarżącego. Takie działania pozwolą wydać decyzję zgodną z art. 234 p.w., która będzie opowiadała standardom z art. 107 § 3 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje obydwu instancji.

Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a. Koszty postępowania obejmują też koszty zastępstwa procesowego.