Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 156/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Normalizacja
Inne
Skarżony organ: Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno  Spożywczych
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 10
journal: Dz.U. 2018 poz 2164
law: Ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych - teskt jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2002 nr 31 poz 1 art. 8, art.1 6, art. 17 ust. 1
law: Rzozporządzenie (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania  prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa  żywności
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 304 poz 18 art. 7 ust. 1 lit.a
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i RadyI R (UE) NR 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom  informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia  dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu  Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1380/19 w sprawie ze skargi W. P. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych z dnia 18 kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zakazu wprowadzenia do obrotu zafałszowanego artykułu rolno-spożywczego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W. P. na rzecz Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany: "WSA" lub "Sądem I instancji"), działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej zwanej: "p.p.s.a."), wyrokiem z 16 października 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1380/19 po rozpoznaniu sprawy ze skargi W.P. (dalej: "Skarżący" lub "Strona") na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych (dalej zwanego: "Głównym Inspektorem" lub "Organem II instancji"), z dnia 18 kwietnia 2019 r. w przedmiocie zakazu wprowadzenia do obrotu artykułu rolno-spożywczego, oddalił skargę.

Sąd I instancji wydał zaskarżony wyrok w następującym stanie sprawy:

W dniach 27 grudnia 2018 r. oraz 3 i 7 stycznia 2019 r. inspektorzy Wojewódzkiego Inspektora przeprowadził kontrolę w zakładzie Skarżącego w zakresie jakości handlowej przypraw oraz warunków składowania i dokumentacji produktu o nazwie "Przyprawa warzywna A" (protokół z dnia 7 stycznia 2019 r. w aktach sprawy).

W trakcie działań kontrolnych, w celu oceny oznakowania oraz wykonania badań fizykochemicznych i organoleptycznych, pobrano próbki reprezentujące partię artykułu rolno-spożywczego o nazwie: "Przyprawa warzywna A" a'1 kg, w ilości magazynowej 62,00 kg (62 opakowania jednostkowe a'1 kg), oznakowaną datą minimalnej trwałości i numerem partii: "najlepiej spożyć przed: 03.11.2019", wyprodukowaną w dniu 7 listopada 2018 r. w łącznej ilości 300,00 kg (300 opakowań jednostkowych a'1 kg), sprzedawaną w średniej cenie brutto 5 zł/opakowanie. Ponadto pobrano i zabezpieczono w zakładzie wtórnik przedmiotowej partii.

Przeprowadzone badania laboratoryjne w Laboratorium Specjalistycznym [...] w L. (sprawozdanie nr [...] z dnia 11 stycznia 2019 r.) wykazały w partii o nazwie: "Przyprawa warzywna A" a'1 kg spełnienie wymagań deklarowanych na etykiecie przez producenta.

W wyniku kontroli prawidłowości oznakowania ww. partii wyrobu gotowego stwierdzono:

- wydłużenie daty minimalnej trwałości w stosunku do okresów przechowywania części surowców użytych do jej produkcji, co jest niezgodne z art. 7 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1169/2011. W oznakowaniu podano: "Najlepiej spożyć przed: 03.11.2019", podczas gdy dwa składniki zastosowane do produkcji posiadały, krótsze daty minimalnej trwałości, tj.:

- cebula suszona: "31.03.2019" - okres przechowywania krótszy o 7 miesięcy i 3 dni,

- pasternak suszony: "10/2019" - okres przechowywania krótszy o 3 dni,

- brak w oznakowaniu informacji o wartości odżywczej, co jest niezgodne z art. 9 ust. 1 lit. 1 rozporządzenia nr 1169/2011,

- brak w nazwie łub w wykazie składników informacji o ilościowej zawartości warzyw, tj. kategorii składników podkreślonej w nazwie produktu, co narusza art. 22 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011,

- umieszczenie glutaminianu monosodowego E621 w wykazie składników w nieodpowiedniej kolejności, tj. podanie go na ostatnim miejscu, zamiast na trzecim, po soli i cukrze, a przed marchwią, cebulą, pasternakiem, pietruszką, porem i kurkumą, co narusza art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011,

- umieszczenie w wykazie składników nieprawidłowych nazw składników użytych do produkcji, tj. marchew, cebula mielona, pasternak, pietruszka, por podczas gdy do produkcji zastosowano: marchew suszoną, cebulę suszoną w formie grysu (a nie mieloną), pasternak suszony, suszoną nać pietruszki oraz pora suszonego. Powyższe narusza art. 18 ust. 2, art. 17 i pkt. 1 części A załącznika VI rozporządzenia nr 1169/2011,

- podanie nazwy firmy niezgodnej z wpisem do CEIDG, co stanowi naruszenie art. 9 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 1169/2011.

Organ I instancji po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, decyzją z dnia 4 lutego 2019 r. nr 2 nakazał Stronie poddanie produktu zabiegowi prawidłowego oznakowania.

Strona pismem z dnia 13 lutego 2019 r. odwołała się od ww. decyzji organu I instancji.

Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i orzekł co do istoty, tj. zakazał Skarżącemu, wprowadzania do obrotu artykułu rolno-spożywczego o nazwie: "Przyprawa warzywna A" a'1 kg, w ilości 56,00 kg (56 opakowań jednostkowych a'1 kg), oznakowanej datą minimalnej trwałości i numerem partii: "najlepiej spożyć przed: 03.11.2019" wyprodukowanej w dniu 7 listopada 2018 r., o wartości brutto 280,00 zł, oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2164, z późn. zm., dalej jako: "ustawa o jakości handlowej"), jakość handlowa - są to cechy artykułu rolno-spożywczego dotyczące jego właściwości organoleptycznych, fizykochemicznych i mikrobiologicznych w zakresie technologii produkcji, wielkości lub masy oraz wymagania wynikające ze sposobu produkcji, opakowania, prezentacji i oznakowania, nieobjęte wymaganiami sanitarnymi, weterynaryjnymi lub fitosanitarnymi. Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy o jakości handlowej wprowadzane do obrotu artykuły rolno-spożywcze powinny spełniać wymagania w zakresie jakości handlowej, jeżeli w przepisach o jakości handlowej zostały określone takie wymagania, oraz dodatkowe wymagania dotyczące tych artykułów, jeżeli ich spełnienie zostało zadeklarowane przez producenta.

Organ podkreślił, iż w wyniku kontroli prawidłowości oznakowania stwierdzono, że w partii o nazwie "Przyprawa warzywna A" a1 kg. wydłużono datę minimalnej trwałości w stosunku do okresów przechowywania części surowców użytych do jej produkcji, co jest niezgodne z art. 7 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1169/2011. W oznakowaniu podano "Najlepiej spożyć przed: 03.11.2019", podczas gdy dwa składniki zastosowane do produkcji posiadały, krótsze daty minimalnej trwałości, co jest niezgodne z art. 7 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1169/2011. Oznakowanie artykułów rolno-spożywczych jest istotnym elementem jakości handlowej. Obowiązkiem producenta jest wprowadzanie do obrotu produktów oznakowanych zgodnie z przepisami, w sposób rzetelny i nie wzbudzający wątpliwości konsumenta. Producent przedmiotowej przyprawy znakując ją datą minimalnej trwałości: "najlepiej spożyć przed: 03.11.2019", nie wziął pod uwagę dat minimalnych trwałości składników zastosowanych do produkcji.

Główny Inspektor wskazał, iż partia "Przyprawa warzywna A" a'1 kg" została wyprodukowana poprzez zmieszanie kilku surowców w mieszalnikach w odpowiednich proporcjach. W trakcie produkcji przyprawa nie została poddana żadnym procesom z wykorzystaniem obróbki termicznej, które pozwalałyby na wydłużenie daty minimalnej trwałości. Tym samym wyrób gotowy winien być opatrzony datą minimalnej trwałości zgodną z okresem przydatności do spożycia wszystkich składników wchodzących w jego skład.

Organ II instancji zaznaczył, że producent wprowadził na rynek produkt opatrzony datą minimalnej trwałością 07.11.2019 r., podczas gdy jednym ze składników ww. artykułu rolno-spożywczego była cebula suszona, która w marcu 2019 r. nie powinna znajdować się w obrocie z uwagi na fakt, iż 7 miesięcy wcześniej minął jej termin minimalnej trwałości. Przedmiotowa partia przyprawy nie została poddana żadnym procesom technologicznym za wyjątkiem mieszania, zatem podważanie badań przechowalniczych dokonanych przez producentów komponentów, czy też ignorowanie ich zaleceń w zakresie utrzymania właściwych cech organoleptycznych, nie jest dopuszczone prawem bez przeprowadzenia własnych badań przechowalniczych.

Organ odwoławczy wskazał również na pominięcie w nazwie przedmiotowej partii przyprawy pełnych nazw użytych składników, narusza przepisy rozporządzenia 1169/2011. Producent przedmiotowej partii przyprawy zaniechał podania pełnej nazwy użytego składnika. Na etykiecie produktu zamieszczono wyłącznie informację: Składniki: sól, cukier, marchew, cebula mielona, pasternak, pietruszka, por, kurkuma, wzmacniacz smaku: glutaminian monosodowy E621.

Organ zaznaczył, że w przypadku produktów, gdzie nazwa stanowiącą o charakterystyce danego wyrobu, odróżniającego produkty od innych podobnych na rynku nie jest podana, konsument nie będzie świadomy dokładnego składu wybranego przez siebie produktu.

Kolejną stwierdzoną nieprawidłowością było podane w oznakowaniu niepełnej nazwy firmy producenta. Rozpoczynając działalność gospodarczą przedsiębiorca określa nazwę pod jaką będzie ją prowadził i w trakcie jej wykonywania powinien posługiwać się dokładnie takimi danymi, pod którymi została ona zarejestrowana.

W ocenie organu odwoławczego, w świetle zebranego materiału dowodowego organ I instancji prawidłowo ocenił, iż oznakowanie przedmiotowej partii przyprawy nie odpowiada wymaganiom prawa żywnościowego ze względu na nieprawidłowe oznakowanie. Produkt "Przyprawa warzywna A a'1 kg" stanowi żywność przeznaczoną dla konsumenta finalnego. Producent dystrybuując daną żywność do sklepów jest zobligowany do podania kompleksowych informacji w oznakowaniu produktu. Podmiot prowadząc wieloletnią działalność gospodarczą w branży jest profesjonalistą i ciążą na nim obowiązki szczególnej dbałości o wytwarzane produkty, w tym poprawne ich oznakowanie.

Oznakowanie stanowi element ochrony bezpieczeństwa ekonomicznego i ma na celu umożliwienie konsumentowi dokonania wyborów produktów odpowiadających jego preferencjom. Konsument jest słabszym uczestnikiem obrotu, a obowiązkiem producenta jest znajomość przepisów prawa i dołożenie należytej staranności w oznakowaniu produkowanych przez siebie artykułów rolno-spożywczych.

Ponadto, zdaniem organu nie ulega wątpliwości, że bezpodstawne wydłużanie daty minimalnej trwałości narusza przepisy prawa krajowego jak też wspólnotowego, oraz w istotny sposób narusza interesy konsumentów.

Z uwagi na fakt, iż producent dopuścił się uchybień w zakresie nazewnictwa przedmiotowej partii przyprawy (wydłużenia daty minimalnej trwałości, braku wskazania wartości odżywczej, braku wskazania w wykazie składników pełnych nazw użytych produktów, podania na opakowaniu produktu nietożsamych danych firmy Główny Inspektor JHARS postanowił zakazać wprowadzenia przedmiotowej partii przyprawy.

W ocenie organu odwoławczego nakaz przeznakowania przedmiotowej partii przyprawy jest niezasadny z uwagi na fakt, iż użyte do wyprodukowania surowce, tj. tj. cebula suszona i pasternak suszony posiadały datę minimalnej trwałości odpowiednio 31.03.2019 r. i 10/2019, zatem dostosowanie trwałości produktu do deklaracji zawartej w specyfikacji/na etykiecie ww. surowców skutkowałoby wprowadzeniem do obrotu artykułu rolno- spożywczego przeterminowanego. Z tych względów organ uznał za niewłaściwą sankcję w postaci nakazu poddania artykułu rolno-spożywczego określonym zabiegom i postanowił zakazać wprowadzenia do obrotu tego produktu oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Na tę decyzję Spółka wniosła skargę do WSA w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga Spółki nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie naruszała prawa w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

Sąd I instancji podkreślił, iż oznakowanie artykułów rolno-spożywczych jest istotnym elementem jakości handlowej. Obowiązkiem producenta jest wprowadzanie do obrotu produktów oznakowanych zgodnie z przepisami, w sposób rzetelny i niewzbudzający wątpliwości konsumenta. Producent przedmiotowej przyprawy znakując ją datą minimalnej trwałości: "najlepiej spożyć przed: 03.11.2019", nie wziął pod uwagę dat minimalnych trwałości składników zastosowanych do produkcji. Zarówno cebula suszona, jak i pasternak posiadały krótszy okres przechowywania, niż ten, który wyznaczony był dla całej przyprawy. Najkrótszą datę minimalnej trwałości posiadała cebula suszona ("31.03.2019") i to właśnie ta data powinna zostać wskazana w oznakowaniu przedmiotowej "Przyprawy warzywna A" a' 1 kg.

WSA podkreślił, iż podczas produkcji kwestionowanego produktu następuje jedynie rozdrobnienie niektórych składników na odpowiednie frakcje, a następnie ich wymieszanie. Wyrób nie jest poddawany żadnej obróbce, która mogła by utrwalić produkt, a tym samym nie ma podstaw do deklarowania daty minimalnej trwałości wyrobu gotowego, dłuższej niż daty poszczególnych składników. Dopuszczenie możliwości wykazywania, że po dacię minimalnej trwałości surowców, produkt finalny jest nadal bezpieczny dla konsumenta i wykazywanie że zachowuje swoje właściwości, a więc może pozostawać w obrocie, narusza istotę i cel oznaczania produktów datami minimalnych trwałości. Partia "Przyprawa warzywna A a'1kg" została wyprodukowana poprzez zmieszanie kilku surowców w mieszalnikach w odpowiednich proporcjach. W trakcie produkcji przyprawa nie została poddana żadnym procesom z wykorzystaniem obróbki termicznej, które pozwalałyby na wydłużenie daty minimalnej trwałości. Tym samym wyrób gotowy winien być opatrzony datą minimalnej trwałości zgodną z okresem przydatności do spożycia wszystkich składników wchodzących w jego skład.

Tymczasem Skarżący wprowadził na rynek produkt opatrzony datą minimalnej trwałością 03.11.2019 r., podczas gdy składniki ww. artykułu rolno-spożywczego, tj, pasternak suszony, który w październiku 2019 r. straci swój okres przechowywania oraz cebula suszona, która w listopadzie 2019 r. nie powinna znajdować się w obrocie z uwagi na fakt, iż 7 miesięcy wcześniej minął jej termin minimalnej trwałości.

WSA wskazał, iż stosowanie do art. 17 rozporządzenia 178/2002, każdy podmiot działający na rynku spożywczym odpowiada za zgodność żywności, którą posiada w przedsiębiorstwie pozostającym pod jego kontrolą, z wymogami prawa żywnościowego właściwymi dla jego działalności. Artykuły rolno-spożywcze po przekroczeniu daty minimalnej trwałości mogą utracić takie walory jak smak, czy zapach zapewniony do tej daty. W niniejszej sprawie cała baza surowcowa, używana do wytworzenia przyprawy warzywnej charakteryzowała się krótszym terminem minimalnej trwałości niż produkt końcowy. Przepisy prawa żywnościowego nie zezwalają podmiotom na dowolność w działaniu oraz ignorowanie zaleceń producentów stosowanych komponentów. Rozdrabniania czy mieszania surowców, nie można zaliczyć do etapów produkcji, które miałyby w jakikolwiek sposób pozwolić na. wydłużenie okresu przechowywania. Dlatego też data minimalnej trwałości surowca, określona przez jego producenta, powinna być datą wiążącą dla dalszych uczestników łańcucha produkcyjnego i nie można nie brać jej pod uwagę podczas wyznaczania okresu przechowywania nowo powstałych produktów. Dopuszczenie możliwości wykazywania, że po dacie minimalnej trwałości surowców, produkt finalny jest nadal bezpieczny dla konsumenta i wykazywanie że zachowuje swoje właściwości, a więc może pozostawać w obrocie, narusza istotę i cel oznaczania produktów datami minimalnych trwałości.

W ocenie Sądu I instancji organ zasadnie uznał, że nieprawidłowość polegająca na wydłużeniu daty minimalnej trwałości przyprawy w stosunku do okresów przechowywania części surowców użytych do jej produkcji, stanowi podstawę do uznania przedmiotowej partii przyprawy za artykuł rolno-spożywczy zafałszowany.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Strona zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

1. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy:

a) naruszenie art. 7 ust. 1 lit. a) w zw. z art. 2 ust. 2 lit. r) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EW6, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (Dz. U. UE. L. z 2011 r. Nr 304, str. 18 z późn. zm.), dalej jako: "rozporządzenie nr 1169/2011", poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wyznaczanie daty minimalnej trwałości dla mieszanek przyprawowych poprzez prowadzenie badań trwałościowych jest bezpodstawne, a oznakowanie taką datą wprowadza konsumentów w błąd, co do trwałości środka spożywczego, podczas gdy środek spożywczy - "Przyprawa warzywna A." miał nadaną własną, potwierdzoną stosownymi badaniami i dokumentami datę minimalnej trwałości.

b) art. 3 ust. 10 ustawy o jakości handlowej, poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że produkt jest zafałszowany, podczas gdy aby móc mówić o zafałszowaniu środka spożywczego musi zostać wykazane, że doszło do istotnego naruszenia interesów konsumentów finalnych. W przedmiotowej sprawie nie doszło natomiast do naruszenia interesów konsumentów, a tym bardziej do naruszenia istotnego, co potwierdzają przedłożone w toku postępowania liczne dowody, dokumenty i procedury zakładowe będące podstawą wyznaczania terminu trwałości produktu, jak również protokoły organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz opinia sporządzona na Wydziale Technologii Żywności Uniwersytetu [...].

2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie;

a) art. 141 § 4 zd. 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na:

i. braku wyjaśnienia przez Sąd I instancji podstawy prawnej rozstrzygnięcia, do czego doszło w wyniku lakonicznego i ogólnikowego uzasadnienia wyroku przy jednoczesnym szerokim powielaniu w wydanym orzeczeniu stanowiska organu II instancji wskazanego w zaskarżonej decyzji;

ii. nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności zarzutu naruszenia art. 9 ust. 1 lit. 1) w związku z załącznikiem V do rozporządzenia nr 1169/2011, co w konsekwencji spowodowało całkowity brak merytorycznego odniesienia się przez WSA w wyroku do stwierdzonej przez Organy i kwestionowanej przez Skarżącego nieprawidłowości.

b) art. 138 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez sporządzenie nieprawidłowej sentencji wyroku; nieprawidłowość polega na wskazaniu, że decyzja Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia 18 kwietnia 2019 r. zapadła w przedmiocie nakazu prawidłowego oznakowania produktów, podczas gdy w rzeczywistości przedmiot przywoływanej decyzji był odmienny, tj. zakaz wprowadzania do obrotu artykułu rolno-spożywczego.

c) art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.), dalej jako: "k.p.a." w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. w szczególności poprzez niedostrzeżenie przez WSA faktu zaniechania przez organy administracji podjęcia jakichkolwiek czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, w tym zasięgnięcia opinii biegłego z zakresu technologii żywności, zwłaszcza wobec powoływania się przez stronę na określone okoliczności a także nierzetelne, jednostronne rozpatrzenie zebranego dotychczas materiału dowodowego, wbrew obwiązującemu prawu i wiedzy z zakresu technologii żywności, w szczególności polegające na:

i. nie przedstawieniu i nie przeprowadzeniu przez organ I i II instancji dowodów potwierdzających, że przedstawione przez stronę wyniki badań i rozwiązania stosowane przez stronę w zakresie wyznaczania daty minimalnej trwałości są nieskuteczne lub nieuzasadnione, tym bardziej że strona posiada akceptację organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej w przedmiotowym zakresie, a poprawność i zgodność z przepisami stosowanej praktyki dodatkowo potwierdza pozytywna opinia z Wydziału Technologii Żywności Uniwersytetu [...];

ii. braku uwzględnienia i odniesienia się do przytaczanych przez stronę fragmentów z zakresu literatury technologii żywości kwestionujących stanowisko organu polegające na kwestionowaniu badań i procedur przedstawionych przez stronę bez żadnych podstaw faktycznych, prawnych i naukowych, w tym brak przedstawienia merytorycznych argumentów podpartych w literaturze technologii żywności lub badaniach laboratoryjnych w sytuacji, gdy strona skarżąca takie badania przedstawiła, jak również poparła swoje stanowisko literaturą fachową z zakresu technologii żywności, co potwierdza również opinia sporządzona na Wydziale Technologii Żywności Uniwersytetu [...];

iii. braku zbadania procedur w zakresie prowadzonych badań przechowalniczych na mieszanki przyprawowej i niedokonanie merytorycznej (technologicznej) weryfikacji procesu produkcyjnego mieszanek przyprawowych.

d) Powyższe doprowadziło w konsekwencji do naruszenia przez Sąd I instancji art. 145§1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 151 p.p.s.a poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy prawidłowe zastosowanie przepisów postępowania i dostrzeżenie przez sąd wad procesowych i materialnych organów administracji publicznej, powinno doprowadzić Sąd do orzeczenia uchylającego decyzję organu II instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA - w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.; dalej: ustawa: "COVID-19") sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania części zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

O braku zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie sposób jest wnioskować na podstawie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a.

Ocena zasadności tego zarzutu wymaga przypomnienia, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.

Wbrew jej twierdzeniom, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom przewidzianym w art. 141 § 4 p.p.s.a., zawiera bowiem wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w tym przepisie, a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczne ustalenie i ocenę w toku kontroli instancyjnej tego, co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał podstawę prawną wyroku i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, przedstawił stan sprawy, istotę zarzutów skargi i dokonał oceny zaskarżonej decyzji oraz podniesionych w skardze. Sąd wyjaśnił w sposób wyczerpujący, dlaczego w rozpoznawanej sprawie uznał, że nie doszło do naruszenia prawa przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji dlaczego skarga nie została uwzględniona. Nietrafny jest więc zarzut braku wyjaśnienia przez Sąd I instancji podstawy prawnej rozstrzygnięcia, lakonicznego i ogólnikowego uzasadnienia wyroku i nieustosunkowania się do istotnego zarzutu skarżącej.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji do zarzucania błędnego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z 18 września 2014 r., II GSK 1096/13, LEX nr 1572587). Tymczasem w tej sprawie, w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., Skarżący kasacyjnie próbował w istocie zakwestionować prawidłowość dokonanej przez sąd oceny prawnej dotyczącej zakazu wprowadzania do obrotu artykułu rolno-spożywczego. Skarżący kasacyjnie polemizował zatem w ten sposób z oceną prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co w ramach tego zarzutu jest niedopuszczalne. To, że Skarżący nie zgadzała się z dokonaną przez sąd oceną prawną nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie ma też racji skarżąca kasacyjnie, że Sąd I instancji naruszył prawo przez to, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się do kwestii, które były przez Skarżącego podnoszone w skardze. Zarzut niedostatecznego rozważenia zarzutów skargi nie może być podnoszony poprzez powołanie się na art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2541/17). W orzecznictwie przyjmuje się, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, ale wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zarzuty i argumenty strony skarżącej mogą zostać zatem ocenione całościowo (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1489/20 i z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 818/20). Za wadę uzasadnienia nie można uznać także powtórzenia argumentacji organów, skoro sąd rozpoznający sprawę uznał tę argumentację za trafną w obowiązującym stanie prawnym. Tym samym brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł również podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w oparciu o zarzut naruszenia art. 138 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez sporządzenie nieprawidłowej sentencji wyroku. Z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z wyjątkami niemającymi zastosowania w niniejszej sprawie). Sąd I instancji jest wobec powyższego związany "granicami sprawy", lecz nie jest związany "granicami skargi". Granice sprawy określone w powyższym przepisie oznaczają, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Granice przedmiotowe odnoszą się do materialnego stosunku prawnego, który legł u podstaw postępowania, albo który w wyniku postępowania administracyjnego został ukształtowany mocą kontrolowanego aktu (por. wyrok NSA z 16 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3196/19).

Analiza sentencji wyroku nie pozostawia wątpliwości, że przedmiotem kontroli na etapie Sądu I instancji była decyzja dookreślona co do numeru, daty, adresata i nie ma wątpliwości, że do rozstrzygania WSA przyjął treść (rozstrzygnięcie co do istoty sprawy) tej właśnie decyzji. Opisanie przedmiotu kontrolowanego orzeczenia w sentencji wyroku nie miało, wbrew twierdzeniom skarżącego, wpływu na granice sprawy przyjęte przez WSA. W szczególności w żaden sposób nie można stwierdzić, że istnieją wątpliwość, czy Sąd I instancji rozstrzygnął sprawę w jej granicach, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej nie wykazuje, by sprawa rozstrzygana przez Sąd I instancji wykraczał poza granice w rozumieniu art. 134 p.p.s.a., gdyż nie wykazuje, by przedmiotem zaskarżenia była inna decyzja niż przyjęta do kontroli sądowoadministracyjnej. Jednocześnie stosownie do art. 138 p.p.s.a. sentencja wyroku powinna zawierać: oznaczenie sądu, imiona i nazwiska sędziów, protokolanta oraz prokuratora, jeżeli brał udział w sprawie, datę i miejsce rozpoznania sprawy i wydania wyroku, imię i nazwisko lub nazwę skarżącego, przedmiot zaskarżenia oraz rozstrzygnięcie sądu. Zatem art. 138 p.p.s.a. wymaga jedynie na tyle precyzyjnego oznaczenia aktu lub czynności organu administracji publicznej których dotyczy wyrok, by nie istniały żadne wątpliwości co do tego, jaki akt jest przedmiotem zaskarżenia. W sprawie takich wątpliwości nie było (por. postanowienie NSA z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt I OZ 132/12).

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. należy wskazać, iż naruszenia wskazanych przepisów strona skarżąca kasacyjnie upatruje "w zaniechania przez organy administracji podjęcia jakichkolwiek czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, w tym zasięgnięcia opinii biegłego z zakresu technologii żywności, zwłaszcza wobec powoływania się przez stronę na określone okoliczności a także nierzetelne, jednostronne rozpatrzenie zebranego dotychczas materiału dowodowego" .

Analiza akt sprawy nie wskazuje, by nietrafna była ocena dokonana przez Sąd I instancji, że prowadząc postępowanie organy administracji publicznej nie naruszyły wymogu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie i podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej, organy działały na podstawie obowiązujących przepisów (art. 6 k.p.a.), stan faktyczny w sprawie został ustalony zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), z poszanowaniem zasad postępowania w zakresie gromadzenia i oceny środków dowodowych (art. 77 § 1 k.p.a.). Organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ odwoławczy nie naruszył również zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 k.p.a.). Przyjęte przez organy stanowisko, oparte zostało na wyczerpującym materiale dowodowym, właściwie zgromadzonym i ocenionym.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska autora skargi kasacyjnej, że w sprawie konieczne było zasięgnięcie wiedzy specjalnej i dopuszczenie dowodu z opinii biegłego.

O możliwości powołania w postępowaniu administracyjnym biegłego stanowi art. 84 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Wykorzystanie tego środka dowodowego jest zasadne, gdy dla prawidłowego załatwienia sprawy, ze względu na poziom jej skomplikowania, wymagane są wiadomości, którymi nie dysponuje organ. Brak jest zatem obowiązku po stronie organu powoływania biegłych, którzy zweryfikowaliby jego stanowisko i wyniki ustaleń w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2022 r., sygn. akt I OSK 1076/19).

Wykorzystanie przez organ w sprawie biegłego obejmuje zatem wszelkie przypadki, gdy w sprawie administracyjnej dla jej rozstrzygnięcia potrzebna jest szczególna i specjalistyczna wiedza, wykraczająca poza zakres wiedzy powszechnej i ogólnodostępnej oraz doświadczenia życiowego i wiadomości osób mających wykształcenie ogólne. Innymi słowy skorzystanie przez organ z biegłego i jego opinii będzie wymagane gdy rozpatrywane przez organ zagadnienie wymagać będzie szerokiej i ściśle specjalistycznej (kierunkowej) wiedzy z danej dziedziny nauki, z którą wiąże się rozstrzygana sprawa.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonana przez organ ocena okoliczności podnoszonych przez Skarżącego kasacyjnie była prawidłowa. Organy administracji przeprowadziły przedmiotowe postępowanie administracyjne, zgodnie z procedurami ujętymi w ustawie o jakości handlowej. W sprawie zaś nie zachodziła konieczność wydania opinii przez biegłego, ponieważ rozstrzygnięcie nie wymagało wiadomości specjalnych, a tylko w takiej sytuacji istnieje powinność powołania biegłego.

Czyni to niezasadnymi zarzuty naruszenia art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a.

W ocenie NSA, nie mogą być uznane za trafne zarzuty kasacyjne naruszenia prawa materialnego opisane w punkcie 1. petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzuty naruszenia art. 7 ust. 1 lit. a) w zw. z art. 2 ust. 2 lit. r) rozporządzenia nr 1169/2011 oraz art. 3 ust. 10 ustawy o jakości handlowej.

Jak podkreśla się w orzecznictwie prawo unijne zawiera unormowania zawierające gwarancje spełnienia oczekiwań konsumenta, aby nabywany produkt spełniał wymagania, o których został on poinformowany na oznakowaniu produktu. Zgodnie z art. 8 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.Urz.UE sp.15.6.463), prawo żywnościowe ma na celu ochronę konsumentów i powinno stanowić podstawę dokonywania przez konsumentów świadomego wyboru oraz przeciwdziałać wszelkim innym praktykom mogącym wprowadzić konsumenta w błąd. Natomiast stosownie do treści art. 16 rozporządzenia etykietowanie, reklama i prezentacja żywności lub pasz z uwzględnieniem ich kształtu, wyglądu lub opakowania, używanych opakowań sposobu ułożenia i miejsca wystawienia oraz informacji udostępnionych na ich temat w jakikolwiek sposób, nie może wprowadzać konsumentów w błąd. Ponadto z art. 17 ust. 1 rozporządzenia, wynika, że podmioty działające na rynku spożywczym i pasz zapewniają na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji w przedsiębiorstwach będących pod ich kontrolą, zgodność tej żywności lub pasz z wymogami prawa żywnościowego właściwymi dla ich działalności i kontrolowanie przestrzegania tych wymogów (zob. wyrok NSA z 25 lutego 2020 r., II GSK 3788/17 - dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega zatem wątpliwości, że zarówno krajowe regulacje zawarte w ustawie o jakości handlowej, jak i przywołane przepisy unijne sprzeciwiają się każdej praktyce mogącej w jakikolwiek sposób wprowadzić w błąd konsumenta. Konsument ma bowiem prawo nabywać produkty zgodnie z jego własnymi oczekiwaniami, świadomie wybierając artykuły o pożądanych przez niego cechach jakościowych. Naruszanie ww. zasad oznacza naruszenie interesu konsumenta (por. m.in. wyrok NSA z 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 2033/13; wyrok NSA z 25 lutego 2020 r., II GSK 3788/17; wyrok WSA w Warszawie z 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 359/09).

Natomiast zgodnie z art. 7 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1169/2011 informacje na temat żywności nie mogą wprowadzać w błąd, w szczególności co do właściwości środka spożywczego, a zwłaszcza co do jego charakteru, tożsamości, właściwości, składu, ilości, trwałości, kraju lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji. Przy czym, zgodnie z art. 7 ust. 2 informacje na temat żywności muszą być rzetelne, jasne i łatwe do zrozumienia dla konsumenta.

WSA słusznie zatem przyznał rację organowi, że w partii artykułu rolno-spożywczego o nazwie "Przyprawa warzywna A" a’1 kg, wydłużono datę minimalnej trwałości w stosunku do okresów przechowywania części surowców użytych do jej produkcji. W oznakowaniu mieszanki przypraw podano "Najlepiej spożyć przed: 03.11.2019", podczas gdy dwa składniki zastosowane do produkcji mieszanki przypraw - cebula suszona i pasternak posiadały krótsze daty minimalnej trwałości, tj. odpowiednio "31.03.2019" i "10/2019."

Należy podkreślić, iż niekwestionowane są ustalenia organu, że objęta kontrolą partia przyprawy nie została poddana żadnym procesom technologicznym, które mogłyby pozwolić na wydłużenie ich terminu zatem nie branie pod uwagę badań przechowalniczych dokonanych przez producentów komponentów, czy też ignorowanie ich zaleceń w zakresie utrzymania właściwych cech organoleptycznych, nie jest dopuszczone prawem. Rozdrabniania czy mieszania surowców, nie można zaliczyć do etapów produkcji, które miałyby w jakikolwiek sposób pozwolić na. wydłużenie okresu przechowywania. Dlatego też data minimalnej trwałości surowca, określona przez jego producenta, powinna być datą wiążącą dla dalszych uczestników łańcucha produkcyjnego, za wyjątkiem sytuacji, gdy próby przechowalnicze gotowego wyrobu wskażą na znacznie krótszy termin minimalnej trwałości (np. z uwagi na zastosowane procesy technologiczne). Artykuły rolno-spożywcze po przekroczeniu daty minimalnej trwałości mogą utracić takie walory jak smak, czy zapach zapewniony do tej daty.

Jeżeli zatem produkt finalny powstaje w wyniku zmieszania poszczególnych surowców, bez poddawania ich jakimkolwiek procesom technologicznym, które zmieniałyby ich właściwości i wydłużałyby terminy trwałości, należy przyjąć, że data minimalnej trwałości produktu finalnego lub data przydatności do spożycia jest taka jak data minimalnej trwałości /przydatności do spożycia surowców wchodzących w jego skład. Ze względu na bezpieczeństwo żywności nie ma na tę konstatację wpływu to, czy surowce znajdują się w sprzedaży dla producentów, czy dla konsumentów. Dlatego należy uznać, że oznaczenie produktu finalnego datą późniejszą niż data widniejąca na opakowaniach surowców użytych do jego powstania jest oznakowaniem niewłaściwym. Faktyczny okres ich trwałości/przydatności jest bowiem krótszy niż data wskazana na opakowaniu produktu finalnego, a zatem produkt finalny nie może znajdować się w obrocie po upływie terminów właściwych dla surowców, co wynika z art. 52 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

Należy podkreślić, że adresatami powołanego art. 52 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia są co do zasady sprzedawcy detaliczni produktów objętych przepisami ustawy (sprzedający produkty konsumentom), ale także producenci finalni ww. produktów. To ci ostatni przesądzają bowiem o terminie trwałości produktu lub terminie przydatności do spożycia oznaczając takie daty lub terminy na opakowaniu produktu. Jednak to finalni producenci są odpowiedzialni za takie oznaczenie produktu, aby sprzedawca detaliczny lub konsument nie mieli wątpliwości, że każdy ze składników produktu finalnego jest przydatny do spożycia w terminie lub zachowuje datę ważności zgodnie z oznaczeniem na produkcie finalnym.

Decydujące znaczenie dla ustalenia daty trwałości produktu finalnego mają daty wskazane przez producenta lub producentów poszczególnych surowców, które mają zapewnić konsumentom bezpieczeństwo i odpowiednią jakość żywności. Dopuszczenie możliwości wykazywania, że po dacie minimalnej trwałości surowców, a nawet ich przydatności do spożycia produkt finalny jest nadal bezpieczny dla konsumenta i w jakim stopniu zachowuje swoje właściwości, a więc może pozostawać w obrocie, narusza istotę i cel oznaczania produktów datami minimalnej trwałości lub przydatności do spożycia. Dlatego też za pozbawione racji należy uznać twierdzenia skargi kasacyjnej, że na organach ciążył obowiązek zbadania, czy produkt finalny, mimo zastosowanego oznakowania, nadawał się do spożycia i był bezpieczny dla ludzi.

W kwestii podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 3 ust. 10 ustawy o jakości handlowej, wskazać należy, że w ustawie o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych nie występuje jednostka redakcyjna "art. 3 ust. 10". Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wnosić należy, że autorowi skargi kasacyjnej chodziło o art. 3 pkt 10 ustawy o jakości handlowej, zgodnie z którym artykuł rolno-spożywczy zafałszowany to produkt, którego skład jest niezgodny z przepisami dotyczącymi jakości handlowej poszczególnych artykułów rolno-spożywczych, albo produkt, w którym zostały wprowadzone zmiany, w tym zmiany dotyczące oznakowania, mające na celu ukrycie jego rzeczywistego składu lub innych właściwości, jeżeli niezgodności te lub zmiany w istotny sposób naruszają interesy konsumentów, w szczególności jeżeli:

a) dokonano zabiegów, które zmieniły lub ukryły jego rzeczywisty skład lub nadały mu wygląd produktu zgodnego z przepisami dotyczącymi jakości handlowej,

b) w oznakowaniu podano nazwę niezgodną z przepisami dotyczącymi jakości handlowej poszczególnych artykułów rolno-spożywczych albo niezgodną z prawdą,

c) w oznakowaniu podano niezgodne z prawdą dane w zakresie składu, pochodzenia, terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości, zawartości netto lub klasy jakości handlowej.

Stwierdzone nieprawidłowości, kwalifikują przedmiotowy wyrób do artykułów rolno-spożywczych zafałszowanych zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 10 lit. c ustawy o jakości handlowej, stanowiącym, że z artykułem rolno-spożywczym zafałszowanym mamy do czynienia w szczególności jeżeli w oznakowaniu podano niezgodne z prawdą dane w zakresie terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości.

Przyjmuje się również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że zafałszowanie produktu żywnościowego w rozumieniu art. 3 pkt 10 ustawy o jakości handlowej nie musi być przejawem jedynie działania umyślnego sprawcy tego czynu. Prawo żywnościowe ma bowiem na celu ochronę życia i zdrowia ludzkiego, a także ochronę interesów konsumentów nabywających produkty żywnościowe, ta zaś sfera może doznać uszczerbku, zarówno w wyniku działań umyślnych, jak i nieumyślnych. Dlatego o zafałszowaniu produktu żywnościowego decyduje obiektywny stan rzeczy, a w szczególności wprowadzenie do obrotu towarów żywnościowych, o których mowa w omawianym przepisie. Natomiast naruszenie tego przepisu w następstwie działań umyślnych lub rażącego niedbalstwa powinno być wzięte pod uwagę przy ustalaniu sankcji względem sprawcy takich zachowań (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., w sprawie o sygn. akt II GSK 2407/13 i podane tam orzecznictwo, publ. www. orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można zgodzić się też z argumentacją przytoczoną na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego, w której kastor twierdzi, że Skarżący w toku całego postępowania przedkładał dowody, dokumenty, procedury zakładowe, będące podstawą wyznaczania trwałości zakwestionowanego produktu. Tak sformułowana argumentacja zmierza w istocie do podważenia przyjętego w sprawie stanu faktycznego, który to zabieg może być skuteczny tylko w ramach zarzutów opartych na drugiej z podstaw wymienionych w art. 174 p.p.s.a. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania ustaleń faktycznych, bowiem próba taka mogłaby ewentualnie odnieść zamierzony skutek wyłącznie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (wyroki NSA z dnia: 13 lipca 2004 r., sygn. akt GSK 246/04, LEX nr 799780; 4 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 291/04, LEX nr 246104). "Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy" (wyrok NSA z dnia 22 października 2004 r., sygn. akt FSK 624/04, LEX nr 133802).

W zakresie odnoszącym się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i 151 p.p.s.a. należy stwierdzić, iż są to tzw. przepisy wynikowe, których naruszenie jest zawsze następstwem złamania przez sąd pierwszej instancji innych przepisów, co ma tę konsekwencję, że nie może on stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej (vide: wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., II OSK 2077/10,wyrok NSA z 4 marca 2014 r., II OSK 2387/12). Aby zarzut naruszenia tych przepisów mógł wywołać zamierzony przez stronę skutek w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej, konieczne jest wskazanie konkretnych przepisów ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które zostały przez sąd pierwszej instancji naruszone w ten sposób, że sąd ten nie dostrzegł naruszenia przez organ normatywnego wzorca postępowania i przez to bezpodstawnie uznał ich działania w sprawie za prawidłowe. Skoro zaś NSA nie stwierdził naruszenia przepisów powołanych powyżej, to nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i 151 p.p.s.a.

Reasumując należy stwierdzić, że Sąd I instancji trafnie przyjął, że oznakowanie produktu było wadliwe. Natomiast argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej zmierzająca do wykazania, że daty trwałości/przydatności surowców umieszczane przez producenta nie są wiążące dla wytwórcy produktu finalnego (w sytuacji, gdy powstaje on jedynie w wyniku zmieszania surowców), musi być uznana za godzącą w relację producent - konsument. Relacja ta powinna być bowiem oparta na zaufaniu, że konsument nabywa produkt pełnowartościowy, a oznaczenie finalnego produktu co do dat przydatności do spożycia lub minimalnej trwałości jest prawidłowe (por. wyrok NSA z 2 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 628/19).

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). NSA uwzględnił to, że pełnomocnik organu, który występował przed Sądem pierwszej instancji, sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną.