Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1074/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 3 ust 3 pkt 44
journal: Dz.U. 2019 poz 1252
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2005 nr 338 poz 1 art. 14 ust. 1-3
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 2073/2005 z dnia 15 listopada 2005 r. w sprawie kryteriów mikrobiologicznych dotyczących środków  spożywczych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant asystent sędziego Paweł Cholewski po rozpoznaniu w dniu 22 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Po 417/20 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w K. na decyzję Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu z dnia 8 kwietnia 2020 r. nr DN-HŻ.906.7.2020 w przedmiocie nakazu wycofania z obrotu środka spożywczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I. Przedmiot kontroli kasacyjnej.

Wyrokiem z dnia 11 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Po 417/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. sp. z o.o. w K.(strona skarżąca, skarżąca, spółka) na decyzję Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 8 kwietnia 2020 r., nr DN-HŻ.906.7.2020, w przedmiocie nakazu wycofania z obrotu środka spożywczego.

II. Stan sprawy wynikający z kontrolowanego wyroku.

W dniu 2 grudnia 2019 r. upoważnieni przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krotoszynie (organ I instancji) przeprowadzili kontrolę interwencyjną w spółce w związku z powiadomieniem alarmowym RASFF nr 2019.05 z dnia 28 listopada 2019 r. dotyczącym stwierdzenia obecności bakterii Salmonella z grupy 0:8 (C2-C3) w 3 spośród 5 próbek produktu pn. [...].Bazylia, numer partii: [...], data minimalnej trwałości 08.2022, kraj pochodzenia Egipt. Spółka zakupiła towar pn. Bazylia od producenta [...] Egipt (numer partii przy zakupie: [...], data minimalnej trwałości 08/2022) w ilości 12800 kg w dniu 3 września 2019 r. Podczas prowadzonych czynności kontrolnych ustalono, że spółka posiada w magazynie 10.982 kg przedmiotowego produktu, wobec czego organ I instancji wydał postanowienie o zabezpieczeniu nr 1/2019. Pobrane w tym dniu próbki zostały przekazane do laboratorium Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Kaliszu – Sekcji Badania Żywności. Z otrzymanego sprawozdania z badań laboratoryjnych numer HŻL-1012-1016/2019 z dnia 10 grudnia 2019 r. wynika, że w jednej z pięciu pobranych próbek bazylii wykryto pałeczki Salmonella spp. w 25 g produktu. Wobec tego w dniu 9 stycznia 2020 r. organ I instancji wydał decyzję znak ON-HŻ.4110.24.6.3.22.2019/2020 nakazującą przedstawienie listy dystrybucji wskazanego środka spożywczego. Według przekazanej listy w obrocie znajduje się 1.943 kg kwestionowanego produktu.

Decyzją z dnia 20 lutego 2020 r., nr ON.HŻ.4100.24.6.3.32.2019/2020, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Krotoszynie: 1. nakazał Spółce A. Spółka z ograniczona odpowiedzialnością z siedzibą w K. wycofanie z obrotu handlowego środka spożywczego - bazylia z partii nr [...] w ilości przedstawionej w liście dystrybucji tj. w ilości 1943 kg sprzedanej innym odbiorcom, która to żywność przestała znajdować się pod bezpośrednią kontrolą A. Spółka z ograniczona odpowiedzialnością z siedzibą w K. jako początkowego podmiotu działającego na rynku spożywczym; 2. zobowiązał Spółkę A. Spółka z ograniczona odpowiedzialnością z siedzibą w K. do przedłożenia Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w K. dokumentacji dotyczącej dalszego postępowania z wycofanym z obrotu środkiem spożywczym opisanym w pkt. 1 osnowy decyzji; 3. decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

Organ I instancji wyjaśnił, że stosownie do treści art. 3 ust. 3 pkt 44 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (u.b.ż.ż.) środkiem spożywczym szkodliwym dla zdrowia lub życia człowieka jest środek spożywczy, którego spożycie w warunkach normalnych i zgodnie z przeznaczeniem może spowodować negatywne skutki dla zdrowia lub życia człowieka. Zgodnie z oceną ryzyka NIZP-P/H (Ocena Ryzyka w ramach systemu RASSFF. Powiadomienie alarmowe. Zgłoszenie Ostrzeżenia: 20190.06) w analogicznej sprawie obecność Salmonella spp. w produkcie pn. Bazylia stanowi realne zagrożenie dla zdrowia konsumentów m.in. ze względu na sposób jego przechowywania oraz spożywania. Przyprawy i zioła powszechnie stosowane są jako dodatek do żywności poprawiający walory smakowe i zapach produktów spożywczych. Jeżeli jednak są zanieczyszczone drobnoustrojami chorobotwórczymi, mogą stanowić zagrożenie dla zdrowia człowieka, szczególnie gdy dodawane są do produktów spożywczych gotowych do spożycia. Organ wskazał także, że zgodnie z art. 138 ust. 2 lit. g rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/625 z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin, zmieniającego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001, (WE) nr 396/2005, (WE) nr 1069/2009, (WE) nr 1107/2009, (UE) nr 1151/2012, (UE) nr 652/2014, (UE) 2016/429 i (UE) 2016/2031, rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2005 i (WE) nr 1099/2009 oraz dyrektywy Rady 98/58/WE, 1999/74/WE, 2007/43/WE, 2008/119/WE i 2008/120/WE, oraz uchylającego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 854/2004 i (WE) nr 882/2004, dyrektywy Rady 89/608/EWG, 89/662/EWG, 90/425/EWG, 91/496/EWG, 96/23/WE, 96/93/WE i 97/78/WE oraz decyzję Rady 92/438/EWG (Dz. U. UE. L. z 2017 r. Nr 95, str. 1 ze zm.; rozporządzenie 2017/625) właściwe organy w przypadkach stwierdzenia niezgodności mogą wydać nakaz wycofania od użytkowników, wycofania z obrotu, usunięcia i zniszczenia towarów. Decyzji niniejszej nadano rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 k.p.a., w związku z tym, że w środku spożywczym - bazylii, z partii o wielkości 12800 kg, oznaczonego numerem [...] i datą minimalnej trwałości 08/2022, kraj pochodzenia Egipt, wykryto obecność bakterii Salmonella spp. w 25 g produktu, która może przyczynić się do wywołania negatywnych skutków zdrowotnych u ludzi. Pałeczki Salmonella charakteryzują się wysoką tolerancją na niską aktywność wody, co ułatwia tym bakteriom przeżywanie w produktach suszonych. Pałeczki Salmonella mogą przeżyć nawet po długotrwałym przechowywaniu suchego produktu, a po spożyciu przez człowieka wywołać zatrucia pokarmowe, szczególnie jeśli dodawane są do produktów gotowych do spożycia.

Spółka złożyła odwołanie od ww. decyzji do Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 14 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.U.UE. L. z 2002 r. Nr 31, str. 1 ze zm.; rozporządzenie nr 178/2002), art. 3 ust. 3 pkt 44 u.b.ż.z., rozporządzenia Komisji (WE) nr 2073/2005 z dnia 15 listopada 2005 r. w sprawie kryteriów mikrobiologicznych dotyczących środków spożywczych (Dz.U.UE. L. z 2005 r. Nr 338, str. 1 ze zm.; rozporządzenie nr 2073/2005), art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (u.PIS), art. 54 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.Urz.UE L 191 z 30.04.2004, str. 1; rozporządzenie nr 882/2004) oraz art. 108 § 1 k.p.a.

Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (organ II instancji, organ odwoławczy) decyzją z dnia 8 kwietnia 2020 r., nr DN-HŻ.906.7.2020, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że w ramach Systemu RASFF dokonywana jest ocena stopnia zagrożenia dla zdrowia ludzi w wyniku zaistnienia w obrocie żywności, pasz lub materiałów i wyrobów do kontaktu z żywnością szkodliwych dla zdrowia, jak również niebezpiecznych z punktu widzenia ochrony środowiska. Kryteria zgłaszania produktów niebezpiecznych zostały określone w rozporządzeniu nr 178/2002. Rozporządzenie to przewiduje, że Państwa Członkowskie niezwłocznie powiadamiają Komisję, w ramach systemu wczesnego ostrzegania, o każdym podjętym przez nie działaniu, którego celem jest ograniczenie wprowadzania na rynek lub zmuszenie do wycofania z rynku, albo wycofanie żywności lub pasz dla ochrony zdrowia ludzkiego i wymagającym szybkiego działania. Zakres powiadomień obejmuje przypadki bezpośredniego lub pośredniego ryzyka dla zdrowia człowieka. RASFF nie obejmuje sytuacji, w których brak jest bezpośredniego lub pośredniego ryzyka dla zdrowia człowieka. Pismo Głównego Inspektora Sanitarnego z 29 listopada 2019 r. zawierało ocenę ryzyka Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego - Państwowego Zakładu Higieny w analogicznej sprawie, zgodnie z którą obecność Salmonella spp. w produkcie "Bazylia" stanowi realne zagrożenie dla zdrowia konsumentów m.in. ze względu na sposób jego przechowywania oraz spożywania. Główny Inspektor Sanitarny ocenił, iż produkt "Bazylia", w którym wykryto Salmonella z grupy C:8 (C2-C3) stanowi realne zagrożenie dla zdrowia konsumentów i zobowiązał organ odwoławczy do podjęcia działań zgodnie z ustawowymi kompetencjami i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w tym ustalenie dokładnych danych dot. pochodzenia produktu oraz listy dystrybucyjnej. W odniesieniu do oceny partii, w której stwierdzono zanieczyszczenie drobnoustrojami chorobotwórczymi, zdaniem organu II instancji, należało zastosować postanowienia art. 14 ust. 6 rozporządzenia nr 178/2002 i założyć, że całość żywności w tej partii jest również niebezpieczna, chyba że po dokonaniu szczegółowej oceny (dokonanej przez ekspertów ze strony urzędowej) brak jest dowodów, że reszta partii jest niebezpieczna. Organ II instancji wyjaśnił, że niniejsze założenie można przyjąć wyłącznie w przypadku pobrania próbki o charakterze reprezentatywnym. Takie próbki zostały pobrane przez przedstawicieli Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krotoszynie (także Państwowego Powiatowego Inspektora w Busku-Zdroju). Pojedynczą próbkę pobraną i dostarczoną przez zakład w ramach badań właścicielskich nie można uznać za reprezentatywną (12.800 kg bazylii na stanie magazynu), a uzyskane wyniki muszą być zweryfikowane przez urzędową kontrolę żywności. Niewykrycie bakterii Salmonella w części próbek bazylii z partii [...], nie świadczy o nieprawidłowych wynikach badań próbek potwierdzających obecność Salmonella. Rozmieszczenie mikroorganizmów najczęściej nie jest jednolite, a bakterie namnażają się w skupiskach. Z tego powodu próbki pobierane nawet równolegle z tej samej partii nie są nigdy takie same i prawdopodobne jest, że wyniki badań próbek będą się od siebie różnić, na co wskazuje art. 14 ust. 6 rozporządzenia nr 178/2002. W związku z powyższym oraz mając na uwadze wszystkie wyniki badań urzędowych zarówno Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Krotoszynie, jak i Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, uznał całą partię bazylii suszonej o numerze [...] za niebezpieczny środek spożywczy. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji wyjaśnił, że organ I instancji nie uwzględnił w podstawie prawnej wydanej decyzji przepisów rozporządzenia 2073/2005. Nakaz wycofania z obrotu handlowego bazylii opiera się na ocenie ryzyka przeprowadzonej przez Narodowy Instytut Zdrowia Publicznego - Państwowy Zakład Higieny, która jest wiążąca dla organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Bazylia zawierająca Salmonellę spp. w próbce (1 z 5 badanych) została oceniona przez jednostkę naukową i na podstawie opinii ekspertów. Zarówno Główny Inspektor Sanitarny, jak i Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Krotoszynie uznali, że produkt może stanowić zagrożenie dla zdrowia konsumentów, gdyż zakażona bazylia suszona może być dodawana do produktów spożywczych i spożywana bez obróbki termicznej. W kwestii nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności organ odwoławczy wskazał, że bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi w odniesieniu do zakwestionowanej bazylii polega na tym, że produkt spożywczy zawierający chorobotwórcze bakterie Salmonella spp. spożyty na surowo, stwarza konkretne, realnie, zidentyfikowane zagrożenie i w odniesieniu do niego istnieje duże prawdopodobieństwo wystąpienia negatywnych skutków zdrowotnych, które są nieuniknione lub wysoce prawdopodobne w dającej się przewidzieć przyszłości, ale niekoniecznie natychmiastowe. Obecność Salmonella spp. w produktach może nie tylko przyczynić się do wywołania choroby, ale także może prowadzić do krzyżowego zanieczyszczenia innych produktów gotowych do spożycia i środowiska pracy w innych zakładach oraz kuchniach domowych..

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję wniosła strona skarżąca, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 14 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia 178/2002 oraz art. 3 ust. 3 pkt 14 u.b.ż.ż. w zw. z rozporządzeniem 2073/2005, art. 27 ust. 2 u.PIS. oraz art. 138 ust. 1 rozporządzenia 2017/625, a także art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

III. Ocena prawna wyrażona w kontrolowanym wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu opisanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.

Sąd I instancji wyjaśnił, że podstawę prawną decyzji stanowił m.in. art. 138 ust. 2 lit. g rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/625. Zgodnie z art. 137 ust. 1 rozporządzenia 2017/625, właściwe organy nadają priorytet działaniom, które mają być podejmowane w celu wyeliminowania lub ograniczenia ryzyka dla zdrowia ludzi, zwierząt i roślin, dobrostanu zwierząt lub – w odniesieniu do GMO i środków ochrony roślin – również dla środowiska. Jak przy tym wynika z art. 138 ust. 1 tego rozporządzenia, w przypadku stwierdzenia niezgodności właściwe organy: a) przeprowadzają wszelkie działania konieczne, aby określić przyczynę i zakres niezgodności oraz aby ustalić obowiązki podmiotu; oraz b) wprowadzają właściwe środki, aby zapewnić podjęcie przez dany podmiot działań naprawczych oraz zapobieżenie dalszym przypadkom występowania niezgodności. Jednym ze środków, które dopuszcza się w art. 138 ust. 2 lit. g jest "nakaz wycofania od użytkowników, wycofania z obrotu, usunięcia i zniszczenia towarów, pozwalający – w stosownych przypadkach – na wykorzystanie towarów do celów innych niż te, do których towary były pierwotnie przeznaczone". WSA w Poznaniu wskazał, że w sprawie punktem odniesienia dla oceny potrzeby zastosowania działań w postaci nakazu wycofania z obrotu środka spożywczego – zanieczyszczonej bakteriami Salmonelli bazylii zaimportowanej przez A. sp. z o.o., był art. 14 rozporządzenia 178/2002. Przepis art. 14 ust. 1 tego aktu prawnego stanowi, że żaden niebezpieczny środek spożywczy nie może być wprowadzany na rynek. W art. 14 ust. 2 lit. a rozporządzenia 178/2002 doprecyzowano natomiast, że środek spożywczy jest uznawany za niebezpieczny między innymi, gdy jest szkodliwy dla zdrowia. Aby ocenić, czy dany środek jest niebezpieczny w konkretnym przypadku, należy – zgodnie z art. 14 ust. 3 rozporządzenia 178/2002 – mieć na względzie: a) zwykłe warunki korzystania z żywności przez konsumenta oraz wykorzystywania jej na każdym etapie produkcji, przetwarzania i dystrybucji, oraz b) informacje przeznaczone dla konsumenta, z uwzględnieniem informacji na etykiecie oraz inne informacje zwykle dostępne dla konsumenta dotyczące unikania konkretnych negatywnych skutków dla zdrowia związanych z daną żywnością lub rodzajem żywności. Zdaniem Sądu I instancji organy inspekcji sanitarnej wykazały, że "zaimportowana" przez skarżącą partia bazylii, zanieczyszczona bakteriami Salmonelli spp., jest środkiem spożywczym szkodliwym dla ludzi w rozumieniu art. 14 ust. 2 lit. a rozporządzenia 178/2002. WSA uznał, że wbrew twierdzeniu skarżącej ocena w tym zakresie została dokonana "z uwzględnieniem tego, jak bazylia jest wykorzystywana przez konsumentów" ("w warunkach normalnych i zgodnie z przeznaczeniem" - art. 3 ust. 3 pkt 44 u.b.ż.ż. "w zwykłych warunkach korzystania z żywności przez konsumenta" – art. 14 ust. 3 lit. a rozporządzenia 178/2002). Sąd Wojewódzki wskazał, że pomimo, iż na potrzeby niniejszej sprawy wykorzystano opracowanie eksperckie dotyczące innego importera bazylii, to uznać należało, że jest ono w pełni przydatne, aktualne i adekwatne do analizowanego przypadku. Organ I instancji wraz ze zgłoszeniem RASFF, przekazanym za pośrednictwem organu II instancji, otrzymał przekazaną z Głównego Inspektora Sanitarnego ocenę ryzyka sporządzoną w dniu 12 sierpnia 2019 r. (B-BŻ-6100/20/19/G) przez Narodowy Instytut Zdrowia Publicznego – Zakład Bezpieczeństwa Żywności właśnie dla środka spożywczego jakim jest bazylia, dla której wykryto w 1 z 5 próbek obecność bakterii Salmonella sp. Powyższa ocena ryzyka została wykonana więc dokładnie w odniesieniu do takiego samego produktu, jak w przypadku tego, którego dotyczy niniejsze postępowanie, a do tego "identycznie kształtują się wyniki jego badań pod kątem wykrywalności zanieczyszczeń". Ponadto, ocena ryzyka sporządzona w dniu 12 sierpnia 2019 r. (B-BŻ-6100/20/19/G) przez Narodowy Instytut Zdrowia Publicznego – Zakład Bezpieczeństwa Żywności opiera się właśnie na art. 14 rozporządzenia 178/2002. Zdaniem Sądu I instancji nie ma podstaw, aby zakwestionować ocenę ryzyka, jaką posłużyły się organy sanitarne, motywując zastosowanie środka z art. 138 ust. 2 lit. g rozporządzenia 2017/625 ze względu na stwierdzenie zaistnienia sytuacji, która pozostawała w kolizji z art. 14 ust. 1, 2, 3 i 6 rozporządzenia 178/2002. Sąd I instancji nie zgodził się z wywodami skargi dotyczącymi rozporządzenia 2073/2005 i przyjętym stanowiskiem, że skoro przyprawy zawierające Salmonellę nie zostały tam wymienione, to oznacza, że można uznać je w określonych limitach za względnie bezpieczne. Wskazane rozporządzenie określa kryteria mikrobiologiczne dotyczące środków spożywczych. Dopuszcza ono występowanie Salmonelli w niektórych produktach. Zdaniem Sądu I instancji nie ma jednak żadnych podstaw, aby a contrario wyprowadzać z całości rozporządzenia 2073/2005 wniosek, że środki spożywcze tam niewymienione mogą zawierać zanieczyszczenia mikrobiologiczne i to w większych ilościach. WSA w Poznaniu stwierdził, że trafnie wskazał organ odwoławczy, że w przypadku odstępstw wymienionych w tym akcie prawnym, a o takich mowa w art. 8, dopuszczalność odstąpienia od egzekwowania limitów przewidziana jest w stosunku do takiej żywności, co do której postępowanie z nią eliminuje ryzyka zagrożeń dla zdrowia ludzi. W przypadku mięsa mielonego, wyrobów mięsnych i produktów mięsnych wskazano na obróbkę termiczną oraz na potrzebę właściwego znakowania i badania produktów. Sąd I instancji wskazał także, że w sprawie organy oparły swe postępowanie o wiarygodne badanie spornego środka spożywczego. Próbki z partii bazylii [...] pobrano w zakładzie A. sp. z o.o. w obecności jej prezesa, natomiast badania dokonało akredytowane laboratorium żywności Państwowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Kaliszu. Sąd I instancji nie uznał za zasadne zarzutów materialnoprawnych skargi dotyczących art. 3 ust. 3 pkt 44 u.b.ż.ż., art. 14 ust. 1, 2, 3 i 6 rozporządzenia 178/2002 oraz przepisów rozporządzenia 2073/2005. Nie były zasadne także zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.), gdyż postępowanie wyjaśniające przeprowadzono wystarczająco wnikliwie, a decyzję uzasadniono szczegółowo i przekonująco.

IV. Skarga kasacyjna i jej zarzuty.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła strona skarżąca, zaskarżając go w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego, to jest:

a) art. 14 ust. 1-3 rozporządzenia nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (rozporządzenie nr 178/2002) oraz art. 3 ust 3 pkt 44 u.b.ż.ż. w zw. z rozporządzeniem Komisji (WE) nr 2073/2005 z dnia 15 listopada 2005 r. w sprawie kryteriów mikrobiologicznych dotyczących środków spożywczych (rozporządzenie nr 2073/2005) poprzez uznanie przedmiotowego środka za produkt niebezpieczny;

b) art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art. 138 ust 1 i 2 lit. g rozporządzenia nr 2017/625 Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin, zmieniającego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001 (WE) nr 396/2005 (WE), nr 1069/2009 (WE), nr 11072009 (WE), nr 1151/2012 (UE), nr 652/2014 (UE), nr 2016/429 (UE), nr 2016/2031 (UE), rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2005 i (WE) nr 1099/2009 oraz dyrektywy Rady 98/58/WE 1999/74/WE, 2007/43/WE, 2008/119/WE i 2008/120/WE oraz uchylającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 854/2004 (WE) nr 882/2004, dyrektywy Rady 89/608/EWG. 89/662/EWG, 90/425/EWG, 91/496/EWG, 96/23/WE, 96/23/WE, 96/93/WE i 97/78/WE (rozporządzenie nr 2017/625) poprzez niezasadne nałożenie nakazu wycofania przedmiotowego produktu z obrotu;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) poprzez dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego, "w konsekwencji czego uznaniu, że WSA w Poznaniu słusznie odmówił przyznania waloru wiarygodności i mocy dowodowej wynikom badań przedmiotowego produktu" (tak w oryginale skargi kasacyjnej).

Organ odwoławczy nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

V. Uzasadnienie prawne wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

1. Skarga kasacyjna – jako oparta na wadliwe skonstruowanych i bezzasadnych podstawach – podlegała oddaleniu.

2. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – a więc niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.

Wobec niestwierdzenia określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania sądowego, jak również podstaw do zastosowania z urzędu art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy – zgodnie z zasadą tantum devolutum, quantum iudicatum – do weryfikacji zarzutów kasacyjnych w odniesieniu do pełnego zakresu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

3. W pierwszej kolejności zgodnie z wypracowaną metodyką rozpoznawania zarzutów kasacyjnych w postępowaniu sądowoadministracyjnym ocenie poddano zarzut naruszenia prawa procesowego.

Podniesiony w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej zarzut podlegał oddaleniu z przyczyn formalnych, albowiem został on sformułowany w sposób wadliwy konstrukcyjnie. Autor skargi kasacyjnej – wbrew treści podniesionego zarzutu oraz oczekiwanemu kierunkowi kontroli kasacyjnej – nie zakwestionował prawidłowości oceny prawnej Sądu pierwszej instancji w zakresie legalności proceduralnej zaskarżonej decyzji. Ponadto podstawa kasacyjna, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., została wadliwie skonkretyzowana, gdyż w skardze nie określono formy, sposobu oraz zakresu błędnej oceny legalności wykładni lub zastosowania przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a.) przez skarżony organ, a ponadto nie dokonano dostatecznie szczegółowego powiązania suponowanych wad procesowych zaskarżonej decyzji z istotnymi elementami stanu faktycznego sprawy lub materiału dowodowego będącego podstawą ustaleń faktycznych (zob. np. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2024 r., sygn. akt II GSK 514/21). Nie jest w tym zakresie wystarczające odwołanie się do twierdzenia "o dowolnej ocenie zebranego materiału dowodowego" lub do ogólnego zakwestionowania dokonanej przez Sąd Wojewódzki pozytywnej weryfikacji legalności ocen dowodowych kontrolowanych organów administracji sanitarnej.

Naczelny Sąd Administracyjny uznaje ponadto za stosowne, aby przypomnieć, że nie jest uprawnione uzupełnianie podstaw kasacyjnych w części skargi kasacyjnej przeznaczonej na zamieszczenie ich uzasadnienia. Uzasadnienie podstaw jest odrębnym elementem skargi kasacyjnej (zob. art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), które ma zawierać argumentację przemawiającą – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie – za prawidłowością stanowiska zajętego w ramach przytoczonych podstaw kasacyjnych, natomiast nie powinno i nie może służyć jako miejsce konkretyzacji lub uzupełniania podstaw kasacyjnych. W odniesieniu do podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dodatkowym wymogiem konstrukcyjnym zarzutu kasacyjnego jest przedstawienie i wykazanie zaistnienia przesłanki funkcjonalnej, polegającej na istnieniu bezpośredniego i co najmniej potencjalnego związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem prawa procesowego a treścią zaskarżonego orzeczenia. Jeżeli nie zostanie wykazane, że podnoszone naruszenia przepisów procesowych co najmniej mogły bezpośrednio i istotnie wpłynąć na wynik sprawy (w sensie kształtowania lub współkształtowania treści orzeczenia sądu pierwszej instancji), zarzuty procesowe nie mogą zostać uwzględnione.

Odnosząc się skrótowo i syntetycznie do podniesionych przez stronę skarżącą kasacyjnie wątpliwości co do prawidłowości pozytywnej weryfikacji legalności ustalenia stanu faktycznego sprawy, wystarczy jedynie wskazać, że kontrolowany Sąd Wojewódzki w sposób dostatecznie szczegółowy i przekonujący rozważył i wyjaśnił podstawy dokonanej oceny, wskazując m.in., że materiał dowodowy został zebrany przez organy administracji sanitarnej w sposób prawidłowy procesowo, a ewaluacja jego wiarygodności i mocy dowodowej również była niewadliwa (zob. rozważania na temat procedury badania spornej próbki przez akredytowane laboratorium organu I instancji oraz oceny ryzyka dokonanej przez Narodowy Instytut Zdrowia Publicznego – Państwowy Zakład Higieny – s. 11-13 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).

Uzupełniając w ograniczonym zakresie wywody Sądu Wojewódzkiego na tle przyjętej przez kontrolowane organy metody badania pobranych próbek spornego środka spożywczego (przyprawy bazyliowej), warto zwrócić uwagę, że niezależnie od twierdzenia organów, że przepisy rozporządzenia Komisji (WE) nr 2073/2005 z dnia 15 listopada 2005 r. w sprawie kryteriów mikrobiologicznych dotyczących środków spożywczych nie mają zastosowania do powyższego środka, organy te przyjęły ostatecznie metodykę badania zgodności z kryteriami mikrobiologicznymi określonymi w Załączniku I do rozporządzenia Komisji (WE) nr 2073/2005 (por. art. 4 i 5 ww. rozporządzenia Komisji), która jest zgodna z kryteriami bezpieczeństwa żywności dla gotowych do spożycia skiełkowanych nasion (susz bazyliowy można uznać za należący do tej kategorii środka spożywczego), objętych poz. 1.18. rozdziału 1. w powyższym Załączniku. Zgodnie z wymogami badawczymi pobrano pięć próbek o wartości 25 g, natomiast stwierdzenie obecności pałeczek Salmonelli w co najmniej jednej próbce było wystarczające do uznania, że kryteria bezpieczeństwa żywności nie zostały spełnione.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w odniesieniu do badania suszu przyprawowego (np. bazyliowego), zawierającego gotowe do spożycia skiełkowane nasiona (w tym sproszkowane lub suszone) co do zasady dopuszczalne jest odpowiednie i pomocnicze stosowanie przez organy administracji sanitarnej w procesie analizy spełnienia kryteriów mikrobiologicznych dotyczących środków spożywczych w zakresie bezpieczeństwa żywności przepisu poz. 1.18. rozdziału 1. w Załączniku I do rozporządzenia Komisji (WE) nr 2073/2005 z dnia 15 listopada 2005 r. w sprawie kryteriów mikrobiologicznych dotyczących środków spożywczych, niezależnie od tego, że bezpośrednim adresatem obowiązków wynikających z tej regulacji (przy wdrażaniu ogólnych i szczegółowych zasad higieny dla środków spożywczych, o których mowa w art. 4 rozporządzenia (WE) nr 852/2004) są przedsiębiorstwa sektora spożywczego, natomiast właściwe organy krajowe stosują powyższe kryteria w procesach nadzorczych lub kontrolnych (zob. art. 1 rozporządzenia nr 2073/2005).

4. Oddalenie zarzutu naruszenia prawa procesowego pozwalało w dalszej kolejności na odniesienie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty materialnoprawne okazały się również dotknięte nieusuwalnymi wadami konstrukcyjnymi. Autor skargi kasacyjnej nie dokonał dostatecznie precyzyjnego określenia formy naruszenia prawa materialnego (de lege lata – zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – mogą to być "błędna wykładnia" lub "niewłaściwe zastosowanie"), nie wyjaśnił odniesionego do stanu prawnego i faktycznego sprawy sposobu manifestacji tego naruszenia oraz nie wskazał postulowanej (i uznanej przez stronę skarżącą kasacyjnie za prawidłową) wersji interpretacyjnej, subsumpcyjnej lub konsekwencyjnej relewantnych w sprawie unormowań materialnoprawnych.

Z treści opisowej zarzutów 1.a) i 1.b) można wnosić, że inkryminowane naruszenia przepisów prawa materialnego miały polegać na ich "niewłaściwym zastosowaniu" przez "uznanie" spornego środka spożywczego za produkt niebezpieczny oraz "niezasadne nałożenie nakazu wycofania" powyższego środka z obrotu, z tym zastrzeżeniem, że pośrednio i implicite w podniesionych zarzutach ujawniono także zastrzeżenia co do zaakceptowanych przez Sąd Wojewódzki wyników wykładni określonych przepisów prawa materialnego. Dostrzeżenie jedynie zasygnalizowanej przez stronę skarżącą kasacyjnie wątpliwości co do prawidłowości wykładni lub zastosowania relewantnych w sprawie uregulowań prawnomaterialnych nie jest jednak wystarczające do poddania tego rodzaju zagadnień interpretacyjnych, subsumpcyjnych lub konsekwencyjnych osądowi kasacyjnemu Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Przyjmując zatem, że strona skarżąca kasacyjna sformułowała ostatecznie zarzuty niewłaściwego zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisów art. 14 ust. 1-3 rozporządzenia nr 178/2002, art. 3 ust 3 pkt 44 u.b.ż.ż. w zw. z rozporządzeniem Komisji (WE) nr 2073/2005, art. 27 ust. 2 u.PIS oraz art. 138 ust 1 i 2 lit. g rozporządzenia nr 2017/625, bez wyjaśnienia jednak, z jakich wad procesu wykładni, subsumpcji lub ustalania konsekwencji prawnych wynikało błędne zastosowanie wskazanych wzorców normatywnych, jak również bez przedstawienia postulowanego sposobu zastosowania prawa materialnego w przedmiotowej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny był zobowiązany do formalnego oddalenia powyższych zarzutów.

Odnosząc się natomiast końcowo do podniesionych w skardze kasacyjnej wątpliwości co do prawidłowości zastosowania prawa materialnego w sprawie, której dotyczy skarga, należy odesłać stronę skarżącą kasacyjnie do oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2021 r. w sprawie o sygn. II GSK 85/21. W powyższym orzeczeniu Sąd kasacyjny oddalając skargę kasacyjną strony od wyroku WSA w Poznaniu z dnia 8 września 2020 r., sygn. akt II SA/Po 246/20, w sprawie dotyczącej zakazu wprowadzania do obrotu środka spożywczego tożsamej partii spornego produktu (bazylia) w części obejmującej 10.982 kg, szczegółowo wyjaśnił bezzasadność zarzutów kasacyjnych na tle art. 3 ust. 3 pkt 44 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia w zw. z art. 14 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia nr 178/2002.

5. W tym stanie rzeczy, mając na względzie całość podniesionej argumentacji oraz działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

-----------------------

2