Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 76/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2024-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie: sędzia WSA Katarzyna Korycka (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 maja 2024 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2023 r. nr [...] Burmistrz K. ustalił wobec skarżącej J. Z. opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości: działki nr [...] o powierzchni 0,0097 ha i działki nr [...] o powierzchni 0,4969 ha, położonej w S. , gm. K., w związku z wybudowaniem drogi gminnej ul. [...] wraz z kanałem technologicznym na terenie działek nr [...], w miejscowości S., gmina K., w kwocie [...]zł.

Organ I instancji wskazał w uzasadnieniu decyzji na spełnienie w sprawie wszystkich ustawowych przesłanek warunkujących ustalenie opłaty adiacenckiej, na okoliczności wybudowania drogi – ul. [...] z udziałem własnych środków gminy K. oraz podkreślił, że rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie szacunkowym z dnia [...] sierpnia 2023 r., stosując w procesie wyceny podejście porównawcze, metodę porównywania parami, wykazał wzrost wartości wycenianej nieruchomości spowodowany budową drogi gminnej, określając wartość przedmiotowej nieruchomości przed stworzeniem warunków do korzystania z wybudowanej drogi na kwotę [...]zł oraz wartość tej nieruchomości po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi na kwotę [...]zł, co oznacza, że wzrost wartości nieruchomości wyniósł [...] zł, co przy zastosowaniu 30% stawki procentowej, zgodnej z uchwałą Rady Miejskiej w K. z dnia [...] marca 2003 r. nr [...], spowodowało ustalenie opłaty adiacenckiej w kwocie [...]zł. Organ I instancji uznał sporządzony operat za zgodny z prawem, wykonany prawidłowo, zawierający wymagane przepisami prawa elementy, uzasadniony i spójny.

Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie domagając się anulowania ustalonej opłaty adiacenckiej. Skarżąca wskazała, że w sprawie nie można mówić o budowie urządzeń infrastruktury technicznej, gdyż droga od wielu lat była utwardzona kruszywem drogowym, dlatego położenie kostki betonowej stanowi przebudowę drogi, a nie jej budowę, zwłaszcza że z tego co jest wiadomo skarżącej, realizacja inwestycji nie wymagała zmiany granic pasa drogowego. Podniosła, że decyzja organu I instancji odnosi się też do kanału technologicznego, czyli urządzenia infrastruktury technicznej położonego w ziemi, a opłata adiacencka z ww. tytułu została już opłacona przez stronę w 2015 r. m.in. po wybudowaniu sieci kanalizacyjnej. Wskazała, że w operacie szacunkowym zawarta została nieprawdziwa informacja, że przed wbudowaniem drogi dojazd do nieruchomości odbywał się drogą gruntową. Podważyła również zawartą w operacie szacunkowym ocenę nowych warunków korzystania z drogi, która zdaniem skarżącej została określona w wymiarze maksymalnej oceny 4, tymczasem zastosowany rodzaj nawierzchni generuje hałas, zarasta chwastami oraz powoduje trudności w ruchu pieszo-rowerowym. Ponadto skarżąca stwierdziła, że nieruchomości przyjęte w operacie do porównania nie były wystarczająco zbieżne z parametrami wycenianej nieruchomości, wskazując że rzeczoznawca nie zapoznał się ze specyfiką gruntu nieruchomość skarżącej i, że teren przy ul. [...] jest terenem gliniastym i podmokłym, co znacznie ogranicza możliwości budowlane.

Po rozpatrzeniu ww. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w B. decyzją z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

SKO podtrzymało stanowisko organu I instancji, iż sporządzony w sprawie operat szacunkowy odpowiada przepisom prawa i został wykonany prawidłowo. Wskazało, że operat szacunkowy z dnia [...] sierpnia 2023 r. może stanowić dowód w sprawie, że operat jest jasny, logiczny i spójny, że nie zawiera błędów, niejasności, pomyłek czy braków, że opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobnych od nieruchomości wycenianej, co potwierdza zawarte w opinii uzasadnienie.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, SKO co do kwestii czy na ul. [...] w S. doszło do wybudowania drogi czy jej przebudowy, podniosło że w przypadku budowy drogi brak jest istniejącego wcześniej obiektu budowalnego oraz, że tylko wcześniejsze wybudowanie drogi na podstawie robót budowlanych w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, mających na celu budowę obiektu budowalnego o charakterze drogi, pozwala na przyjęcie, że kolejne wykonanie robót na tej drodze stanowi jej przebudowę, co nie wynika z materiałów zgromadzonych w przedmiotowej sprawie. SKO wskazało także, że nałożenie opłaty adiacenckiej jest możliwe wówczas, gdy stosownie do art. 3 pkt 6 i 7 ustawy Prawo budowlane doszło do wykonania robót budowlanych mających na celu budowę obiektu budowlanego o charakterze drogi od podstaw lub w wyniku których nastąpiło istotne ulepszenie parametrów drogi już istniejącej. Podkreśliło również, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. potwierdził przyjęcie obiektu budowlanego do użytkowania, realizowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...], [...], wydanej przez Starostę B. , że w związku z tym w dniu [...] grudnia 2021 r., można było przystąpić do zgodnego z prawem użytkowania wybudowanej drogi i, że wobec tego nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa droga została wybudowana. W odniesieniu do podniesionej przez skarżącą kwestii wybudowanego wraz z drogą kanału technologicznego, SKO podkreśla, że zarządcy drogi mają obowiązek lokalizowanie w pasie drogowym kanału technologicznego w trakcie budowy lub przebudowy drogi oraz, że w kanale technologicznym nie umieszcza się elementów sieci wodociągowej lub kanalizacji sanitarnej, a co za tym idzie, w kanale technologicznym ul. [...] nie mieszczą się wcześniej wybudowane sieci - wodociągowa i kanalizacyjna. Ponadto SKO wskazało, że cecha "warunki korzystania" określa indywidualnie dla nieruchomości warunki korzystania, zasięg i zakres oddziaływania wybudowanej drogi, że nowo wybudowana droga w znaczący sposób oddziałuje na przedmiotową nieruchomość, w stopniu zasługującym na przyznanie oceny 3, a nie 4 jak twierdzi skarżąca oraz, że warunki korzystania z drogi dla przedmiotowej nieruchomości uległy znacznej poprawie, zwłaszcza w sytuacji wystąpienia opadów. Co do zaś podniesionych przez skarżącą utrudnień i niedogodności w zabudowie i zagospodarowaniu nieruchomości ze względu na teren gliniasty i wysoki stan wód gruntowych, typowy dla okolicznych terenów, to jak wskazało SKO, zostało to uwzględnione w procesie wyceny poprzez odpowiedni dobór nieruchomości podobnych, położonych w okolicznych terenach, posiadających podobne warunki do zabudowy i zagospodarowania ze względu na typ terenu i wysoki poziom wód gruntowych (sytuacja typowa dla terenów w pobliżu Z. K. i powstałe wskutek jego utworzenia poprzez spiętrzenie wód zbiornika - zmiany w sieci hydrograficznej objęły swoim zasięgiem około 13 000 ha).

Reasumując SKO stwierdziło, że skarżąca nie wskazała żadnego zarzutu który mógłby stanowić podstawę od uchylenia zaskarżonej decyzji oraz, że organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] września 2023 r. w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa.

Na powyższą decyzję J. Z. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając naruszenie:

1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego ("kpa") poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia przez organ zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przez co doszło do dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów w sprawie i w konsekwencji doszło do uznania, że zrealizowana inwestycja była budową a nie przebudową drogi ul. [...] w S. – w stopniu mającym istotny wpływ na treść wydanej decyzji;

2. art. 78 zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez zaniechanie wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy i brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, polegające na braku rozpoznania wniosków dowodowych zgłoszonych przez stronę -w stopniu mającym istotny wpływ na treść wydanej decyzji;

3. art. 156 § 1 pkt 6 kpa poprzez wydanie aktu, który w razie wykonania wywołałby czyn zagrożony karą, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podtrzymała stanowisko wyrażone w odwołaniu, iż zrealizowana inwestycja nie stanowiła budowy drogi, a jedynie przebudowę drogi, która już istniała od wielu lat, na dowód czego powołała się na następujące zapisy dokumentacji przedmiotowej inwestycji:

Zapisy w treści projektu budowlanego z dnia [...] grudnia 2019 r.:

a) na stronie nr [...] zapis "Inwestycja to fragment drogi gminnej nr [...] ulica [...]; jest to odcinek łączący ulicę K. z drogą powiatową nr [...] - ulica [...]";

b) na stronie nr [...] zapis "Szczegółowe informacje z badania podłoża gruntowego oraz informacje nt. oceny geotechnicznej warunków posadowienia znajdują się w "Opinii geotechnicznej określającej warunki gruntowo-wodne dla projektu przebudowy ulicy [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w miejscowości S., gmina K.";

c) na stronie nr [...] w treści uzgodnienia z dnia [...].01.2020 r. Starostwo Powiatowe informuje, że uzgadnia pozytywnie poprawiony cyt. "projekt przebudowy drogi gminnej - ulicy [...] - w miejscowości S.";

d) projekt budowlany z dnia [...].12.2019 r. zawiera załącznik - uchwała nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu "[...]" położonego w S. gm. K., która to uchowała zawiera w § 5 pkt 5 lit. d) zapis "KDD - teren komunikacji - droga dojazdowa publiczna";

e) wzmianka o istnieniu ul. [...] wynikająca z nadania nazw ulic w miejscowości S. - uchwała [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] kwietnia 2015 r.- § 1 pkt 19 "ulica Igrzyskowa - od ulicy [...] do ulicy nad [...]";

e) zapytanie ofertowe z dnia [...] września 2019 r.;

f) protokół z otwarcia ofert z [...] września 2019 r.;

g) umowa - projekt Nr [...]....z września 2019 r.

Ponadto, dla wykazania że w sprawie mamy do czynienia z przebudową drogi, a nie jej budową, skarżąca podkreśliła, że przedmiotowa droga była utwardzona, nawożona kruszywem drogowym, że była uzbrojona (m.in. w sieć wodociągową i kanalizacyjną) i, że z tego co jest jej wiadome inwestycja nie wymagała zmiany pasa drogowego. Podkreśliła, że pierwotnie tj. do roku 2019 zamierzenie inwestycyjne było traktowane przez inwestora jako przebudowa drogi, a dopiero później jako budowa drogi. Wskazała również, że z decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] [...] zatwierdzającej projekt budowalny i udzielającej pozwolenie na budowę nie wynika wprost jakich prac budowlanych pozwolenie dotyczy, a także że na terenie miasta i gminy K. zrealizowano wiele inwestycji w ramach przebudowy dróg, które były w podobnym stanie technicznym co ul. [...]. Poza tym skarżąca podniosła, że nie dostrzegła w sporządzonym operacie działki wziętej do porównania takie jak działka skarżącej (o powierzchni 0,[...] ha, ziemia rolna oraz zabudowania gospodarcze).

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawowy i zasadniczy zarzuty skargi dotyczyły stanowiska skarżącej, iż w sprawie nie było podstaw do nałożenia na nią opłaty adiacenckiej, gdyż zrealizowana inwestycja nie stanowiła budowy drogi, lecz przebudowę drogi wcześniej istniejącej, utwardzonej kruszywem drogowym, uzbrojonej, mającej nadaną nazwę ulicy (ulica [...]) i wyznaczonej w obowiązującym planie miejscowym jako droga dojazdowa publiczna. Zaznaczyła też, że zamierzenie inwestycyjne pierwotnie było traktowane przez inwestora jako przebudowa drogi, a dopiero później jako budowa drogi.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 344 ze zm., dalej "ugn") opłata adiacencka stanowi opłatę ustalaną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości, spowodowanym m.in. budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków jednostek samorządu terytorialnego (w tym wypadku gminy). Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych (art. 143 ust. 2 ugn). Właściciele nieruchomości, stosownie do art. 143 i 144 ugn, uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków m.in. jednostek samorządu terytorialnego. Opłatę adiacencką, zgodnie z art. 145 ust. 1 ugn, może ustalić w drodze decyzji wójt, burmistrz albo prezydent miasta, każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. W myśl zaś art. 145 ust. 2 ugn, wszczęcie postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy określająca wysokość stawki procentowej tej opłaty, przy czym opłata adiacencka nie może być wyższa niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzenia infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu (art. 146 ust. 2 ugn). Ustalenie (jak i wysokość) opłaty adiacenckiej zależy od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, i następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości, o czym stanowi art. 146 ust. 1 i 1a ugn.

Z przytoczonych regulacji wynika, że na właścicielach nieruchomości ciąży obowiązek uczestnictwa w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, w tym drogi przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Opłata adiacencka to świadczenie z tytułu korzyści, jakie odnosi właściciel (użytkownik wieczysty) z faktu przeprowadzenia w terenie, na którym położona jest działka, takich działań, które zwiększają jej wartość. Obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej ustawodawca powiązał ze stworzeniem warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Przy czym, nie jest wystarczające samo stworzenie warunków do możliwości korzystania z wybudowanej drogi. Elementem koniecznym jest również wzrost wartości nieruchomości. Dla obowiązku poniesienia opłaty adiacenckiej nie ma przy tym znaczenia, czy dany właściciel nieruchomości zamierza korzystać z wybudowanej drogi, istotne jest jedynie że taką możliwość uzyskał i że w jej następstwie wzrosła wartość jego majątku. W istocie więc, aby doszło do ustalenia wspomnianej opłaty niezbędne jest spełnienie warunku wybudowania drogi oraz stworzenia warunków do korzystania z niej, a także wzrost wartości nieruchomości z tego tytułu.

W realiach rozpoznawanej sprawy istota sporu pomiędzy skarżącą a organami administracji koncentrowała się na ocenie robót dokonanych na ul. [...]. Kluczowe było bowiem ustalenie, czy w istocie doszło do budowy drogi w rozumieniu art. 145 ust. 1 ugn.

Podkreślić należy, że wbrew sugestiom skarżącej, w sprawie właściwy organ budowalny wydał decyzję o pozwoleniu na budowę drogi, a nie na jej przebudowę. W aktach sprawy znajduje się wydana na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, kopia decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] znak: [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenie na budowę obejmujące drogę gminną ul. [...] wraz z kanałem technologicznym na terenie działki nr [...] w miejscowości S., gmina K.. Załącznik do ww. decyzji stanowił projekt budowlany z dnia [...] grudnia 2019 r. dla inwestycji "Budowa drogi gminnej – ul. [...] w S. ". Ponadto do akt sprawy zostało załączone wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w B. - Potwierdzenie przyjęcia obiektu budowlanego do użytkowania z dnia [...] grudnia 2021 r. W dokumencie tym organ stwierdził, że po przyjęciu zawiadomienia z dnia [...] listopada 2021 r. o zakończeniu budowy drogi gminnej ul. [...] wraz z kanałem technologicznym na terenie działki nr [...] w miejscowości S., gmina K., na podstawie art. 54 ustawy Prawo budowlane nie zgłasza sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w B. wskazał też na zrealizowanie inwestycji na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] znak: [...]. Z powyższych dokumentów jednoznacznie wynika, że przedmiotowa inwestycja objęta ww. pozwoleniem na budowę polegała na budowie drogi gminnej, a nie jej przebudowie. Decyzja Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] znak: [...] dotyczyła bowiem zatwierdzenia projektu budowlanego obejmującego zamierzenie "Budowa drogi gminnej – ul. [...] w S. ", a w ww. informacji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w B. z dnia [...] grudnia 2021 r. wskazano, że na podstawie art. 54 ustawy Prawo budowlane organ ten nie zgłasza sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy drogi gminnej ul. [...] wraz z kanałem technologicznym na terenie działki nr [...] w miejscowości S., gmina K., zrealizowanej na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] znak: [...]. Ponadto zgodnie z treścią przepisów art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 12 i art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w wersji obowiązującej w dniu wydania decyzja Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] znak: [...], pozwolenie na budowę wydawane jest w przypadku robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego w postaci drogi. Jeżeli wykonywane są roboty budowlane polegające tylko i wyłącznie na przebudowie drogi wówczas wymagane jest zgłoszenie właściwemu organowi wykonywania tych robót. Stosownie bowiem do art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy Prawo budowlane wykonie robót budowlanych polegających na przebudowie drogi nie wymaga pozwolenia na budowę, lecz w myśl art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy – zgłoszenia. Z powyższym koresponduje okoliczność, że w ww. Potwierdzeniu o przyjęciu obiektu budowlanego do użytkowania z dnia [...] grudnia 2021 r. wskazano, że zawiadomienie z dnia [...] listopada 2021 r. dotyczy zakończenia budowy, a nie zakończenia przebudowy obiektu budowlanego. Poza tym we wskazanym dokumencie z dnia [...] grudnia 2021 r. powołano jako jego podstawę art. 54 ustawy Prawo budowlane. Zakończenie robót budowlanych w tym trybie świadczy o tym, że w niniejszej sprawie doszło do zakończenia budowy (a nie przebudowy) obiektu budowlanego (drogi). W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości, że w sprawie przedmiotowa inwestycja realizowana była na podstawie decyzji Starosty [...] zatwierdzającej określony projekt budowlany tj. projekt dotyczący inwestycji "Budowa drogi gminnej – ul. [...] w S. ", oraz że decyzją tą udzielono pozwolenie na budowę tej drogi. Tym samym rozstrzygnięcia organów budowlanych dotyczyły budowy drogi, a nie jej przebudowy, a faktu tego nie zmienia okoliczność, że inwestor pierwotnie tj. do roku 2019 zamierzenie inwestycyjne określał jako przebudowa drogi, a dopiero później ostatecznie przygotował dokumentację projektową dotyczącą budowy drogi. Skoro więc Burmistrz K. dysponował dokumentacją organów budowlanych związanych z budową drogi gminnej, a nie jej przebudową, oraz skoro rozstrzygnięcia właściwych organów budowlanych stanowią o budowie drogi, a nie jej przebudowie, to tym samym trudno uznać za właściwe, aby organy uprawnione do ustalenia opłaty adiacenckiej na poczet ustalenia tej opłaty, oceniły inwestycję inaczej niż kompetentne w zakresie wyrażenia zgód na realizację obiektów budowlanych organy budowalne, i uznały odmiennie od tych ostatnich, że w istocie mamy do czynienia nie z budową drogi, lecz jej przebudową (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 lipca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 165/23 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).

Ponadto istotna w sprawie jest okoliczność, że warunkiem ustalenia opłaty adiacenckiej jest nie tylko sama budowa drogi, ale też stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Powołany przepis umożliwia zatem ustalenie opłaty adiacenckiej po dokonanych robotach budowlanych skutkujących ulepszeniem konkretnej nieruchomości. Jak podkreślono opłata adiacencka to świadczenie z tytułu korzyści wynikających z przeprowadzenia działań, które zwiększają wartość danej nieruchomości. Z projektu budowalnego (tom 1 str. 8, str. 15, tom II str. 5) oraz załączonego do skargi zapytania ofertowego z dnia [...] września 2019 r. wynika, że ulica [...] (przed realizacją inwestycji) jest drogą o nawierzchni gruntowej z nieurządzonymi poboczami, brak jest urządzonych ciągów pieszych i rowerowych, w drodze znajduje się kanalizacja sanitarna, wodociągowa i inne media, brak jest kanalizacji deszczowej. Prace inwestycyjne, jak wskazano w projekcie budowlanym (tom 1 str. 9, str. 12, str. 14 - 17) i dokumencie – Przyjęcie środka trwałego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r., objęły: wykonanie jezdni o nawierzchni z kostki betonowej z fugą dystansową z pasem dla pieszych z kostki betonowej, obramowanie jezdni z krawężnika najazdowego, zjazdy na posesje z kostki betonowej, chodniki i dojścia do posesji z kostki betonowej obramowane obrzeżami betonowymi i pobocze. Inwestycja objęła też budowę kanału technologicznego. Odprowadzanie wód zostało zapewnione poprzez odpowiednie pochylenie podłużne i poprzeczne oraz poprzez nawierzchnię z kostki betonowej z fugą dystansową. Wskazany zakres prac potwierdzony został także w operacie szacunkowym z dnia [...] sierpnia 2023 r., w którym wskazano, że do dnia wybudowania przedmiotowej drogi i przyjęcia jej do użytkowania - [...] grudnia 2021 r. dojazd do nieruchomości skarżącej odbywał się drogą gruntową, natomiast po tym dniu dla nieruchomości zostały stworzone warunki korzystania z wybudowanej drogi gminnej, która posiada nawierzchnię z kostki betonowej z fugą dystansową, wykonany pas dla pieszych z kostki betonowej, wykonane zjazdy, chodniki i dojścia do posesji. Odnosząc się do stanowiska skarżącej, że przedmiotowa droga była od wielu lat utwardzona kruszywem drogowym, dlatego położenie kostki betonowej stanowi przebudowę, a nie budowę drogi, wskazać należy, że ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym określa, że droga o nawierzchni gruntowej to droga z jezdnią o nawierzchni z gruntu rodzimego lub nasypowego, ulepszonego mechanicznie lub chemicznie, w której wierzchnia warstwa może być wykonana z kruszywa naturalnego, sztucznego lub pochodzącego z recyklingu (art. 2 pkt 2a), natomiast droga o nawierzchni twardej to drogę niebędącą drogą o nawierzchni gruntowej (art. 2 pkt 2b). Wynika z tego, że droga o nawierzchni gruntowej nie traci tego statusu poprzez ustabilizowanie jej kruszywem. W ocenie Sądu skoro w ramach zrealizowanej inwestycji budowlanej na ulicy [...] doszło do wybudowania jezdni wraz z pasem dla pieszych z kostki betonowej, zjazdów na posesje z kostki betonowej, chodników i dojść do posesji z kostki betonowej, pobocze, krawężników i obrzeży oraz kanału technologicznego, to tym samym doszło do stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi posiadającej wskazane cechy, których dotychczas istniejąca droga gruntowa ustabilizowana kruszywem nie posiadała. Doszło zatem w sprawie do wybudowania drogi poprzez ulepszenie (rozbudowanie) dotychczas istniejącej drogi gruntowej o nowe istotne elementy i części takie jak: jezdnia z kostki betonowej, pas dla pieszych, zjazdy na posesje z kostki betonowej, pobocze, chodniki i dojść do posesji z kostki betonowej, a także o urządzenie drogi jakim jest kanał technologiczny. Każdy z tych wybudowanych elementów stworzył całość techniczno-użytkową. W tym miejscu należy wskazać na stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 244/21 i z dnia 17 czerwca 2021 r., sygn. akt 256/21 (dostępne jw.), iż nałożenie opłaty adiacenckiej jest możliwe wówczas, gdy stosownie do art. 3 pkt 6 i 7 ustawy Prawo budowlane, doszło do wykonania robót budowlanych mających na celu budowę obiektu budowlanego (w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane) o charakterze drogi od podstaw lub w wyniku których nastąpiło istotne ulepszenie parametrów drogi już istniejącej. Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 3148/18 (dostępny jw.) stwierdzając, że za budowę drogi w rozumieniu przepisów związanych z nakładaniem opłaty adiacenckiej można uznać również budowę nawierzchni utwardzonej, lepszej niż dotychczasowa. Na gruncie art. 145 ugn pojęcie budowy drogi należy rozumieć swoiście, w oderwaniu od regulacji Prawa budowlanego. Budową jest więc wykonanie robót budowlanych powodujące polepszenie parametrów i stanu technicznego nawierzchni.

W tym stanie rzeczy uwzględniając wszystkie wskazane powyżej argumenty Sąd uznał, że w sprawie miała miejsce budowa drogi w rozumieniu art. 145 ugn. Okoliczność, że przed realizacją przedmiotowej inwestycji, jak podkreślała skarżąca, istniała wcześniej droga, mająca nadaną nazwę ulicy, nie wpływa na ocenę, że po pierwsze proces budowalny ostatecznie dotyczył budowy drogi, a nie jej przebudowy, a po drugie że w następstwie wybudowania drogi w rozumieniu art. 145 ugn niewątpliwie stworzone zostały dla skarżącej warunki do korzystania z wybudowanej drogi posiadającej istotnie ulepszane parametry i cechy w stosunku do istniejącej drogi gruntowej (ustabilizowanej kruszywem), w tym dotyczące jej nawierzchni, pasa dla pieszych i zjazdów. W następstwie wykonanych robót budowalnych doszło do ulepszenia nieruchomości skarżącej, która odniosła korzyści wynikające z przeprowadzenia istotnych działań dotyczących drogi, które zwiększają wartość jej nieruchomości, co wykazano w sposób zgodny z prawem w sporządzonym operacie szacunkowym. W związku z tym Sąd nie uwzględnił zarzutów skarżącej o braku podstaw do nałożenia na nią opłaty adiacenckiej opartych na wyrażonym przez nią stanowisku, że zrealizowana inwestycja nie stanowiła budowy drogi, lecz przebudowę drogi wcześniej istniejącej. Okoliczność wcześniejszego istnienia drogi gruntowej ustabilizowanej kruszywem, jak wykazano, nie wyłącza możliwości nałożenia opłaty adiacenckiej z tytułu budowy drogi i stworzenia warunków od korzystania z wybudowanej drogi w rozumieniu przepisów ugn, które w zakresie pojęć "budowa drogi", "wybudowanie drogi" nie odwołują się do definicji zawartych w innych konkretnych ustawach, i jak wskazano to w ww. wyroku z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 3148/18 pojęcia te należy rozumieć swoiście, a więc z uwzględnieniem istoty i celu ustalania opłaty adiacenckiej.

Jednocześnie należy podkreślić, że w sprawie spełnione zostały wszystkie ustawowe warunki ustalenia opłaty adiacenckiej, tj. jak wykazano została wybudowana droga z udziałem środków publicznych (gminnych), stworzone zostały warunki do korzystania z wybudowanej drogi - w dniu [...] grudnia 2021 r. (z dniem [...] grudnia 2021 r. wystąpiła możliwość przystąpienia do użytkowania obiektu, co wynika z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w B. z dnia [...] grudnia 2021 r. potwierdzającego przyjęcie obiektu budowlanego do użytkowania i wskazującego na brak zgłoszenia sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy), nie upłynął okres 3 lat na wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej liczony od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (pismem z dnia [...] lipca 2023 zawiadomiono skarżącą o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej); w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w K. z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wybudowania drogi w wysokości 30% oraz nastąpił faktyczny wzrost wartości nieruchomości skarżącej wskutek wybudowania drogi, wykazany w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego R. M. w dniu [...] sierpnia 2023 r.

Odnośnie przesłanki wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wybudowaniem drogi i stworzeniem warunków do korzystania z wybudowanej drogi wskazać należy, że wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej określa rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym.

Kluczowa dla ustalenia opłaty adiacenckiej jest więc opinia rzeczoznawcy majątkowego określająca wartość nieruchomości, sporządzana w formie operatu szacunkowego. Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie (ma moc prawną opinii biegłego - art. 84 § 1 kpa), a zatem jak każdy dowód podlega swobodnej ocenie jako element materiału dowodowego (art. 80 kpa). Należy jednak pokreślić, że ocena na podstawie art. 80 kpa wartości dowodowej operatu szacunkowego, nie może dotyczyć zakresu wyznaczonego wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego. Konieczne jest zatem odróżnienie oceny wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu. Ocena prawidłowości sporządzenia operatu, zgodnie z art. 157 ust. 1 ugn, należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, a nie do organu, a tym bardziej sądu. Podważenie prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 ugn. Operat szacunkowy może być więc weryfikowany pod względem merytorycznej prawidłowości jego sporządzenia, objętej wiedzą specjalistyczną dotyczącą zastosowanego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, doboru nieruchomości podobnych, cech różniących nieruchomości podobne i ich wagi, jedynie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, o którą to ocenę może wystąpić także sama strona. Natomiast samodzielne zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, w sytuacji gdy przy sporządzaniu operatu szacunkowego doszło do naruszenia przepisów prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, braki w zakresie wymaganych prawem elementów czy niejasności, które dyskwalifikują jego wartość dowodową. W zakresie kompetencji organu pozostaje więc ocena wartości dowodowej operatu szacunkowego, co obejmuje przede wszystkim zbadanie przez organ, czy operat jest zgodny z przepisami prawa, jest jasny, logiczny, spójny, konsekwentny, czy nie zwiera braków i błędów matematycznych, czy nie jest sprzeczny z innymi dowodami (np. kontroperatem) lub zasadami logiki i wiedzy ogólnej, jak też czy nie zawiera wewnętrznych sprzeczności i niespójności, a więc nie jest sprzeczny z zasadami zdrowego rozsądku, a także czy poddaje się kontroli, a więc czy dane w nim zawarte są weryfikowalne i nie cechują się dowolnością. Skoro więc ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie obejmuje wiadomości specjalnych, i skoro to rzeczoznawca decyduje o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości, jak też o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania, to oznacza to, że w sytuacji, gdy skarżąca miała zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to mogła przedstawić własny kontroperat lub wystąpić o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych - do czego jak podkreślono jest uprawniona z mocy art. 157 ugn. Tego jednak w sprawie nie uczyniła. W toku postępowania przed organem I instancji skarżąca nie zgłosiła żadnych uwag do sprawy oraz wniosków do sporządzonego operatu szacunkowego. Dopiero w odwołaniu i skardze podniosła zarzuty do operatu dotyczące przede wszystkim dokonania przez rzeczoznawcę majątkowego nieprawidłowego doboru nieruchomości przyjętych do porównania, wskazując że nie dostrzegła w sporządzonym operacie działki przyjętej do porównania takiej jak działka strony (powierzchnia 0,4969 ha ziemia rolna, zabudowania gospodarcze) i że nieruchomości porównawcze nie były wystarczająco zbieżne w zakresie specyfiki gruntu nieruchomości skarżącej. Skarżąca podważyła też określoną w operacie szacunkowym ocenę warunków korzystania z drogi - jako maksymalną ocenę 4. Podkreślić należy, że zarzuty skarżącej dotyczące doboru nieruchomości podobnych miały wyłącznie charakter ogólny, nie były poparte dowodami potwierdzającymi ich zasadność i nie uwzględniały tego, że rzeczoznawca korygował ceny nieruchomości podobnych ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej, w tym zakresie cechy powierzchni nieruchomości przyjętych do porównania. Należy wyraźnie podkreślić, że nieruchomości podobne to nie nieruchomości takie sama, zatem ceny jakie uzyskano za nieruchomości podobne koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej (różnice w zakresie określonych przez rzeczoznawcę istotnych - a więc mających wpływ na cenę nieruchomości - cech rynkowych, biorąc pod uwagę ich wagę, koryguje się przez wprowadzenia stosowanych poprawek), a ponadto uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu (art. 153 ust. 1 ugn), co też uczyniono w przedmiotowej sprawie. Wskazać należy także, że przedmiotowa nieruchomość zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego położona jest na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczaniem usług, że za nieruchomości podobne uznano nieruchomości gruntowe przeznaczone w wiodącym stopniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, położone na terenie Gminy K. (w miejscowości S. i K.), a więc położone w okolicznych terenach, posiadających – jak wyjaśnił organ II instancji – podobne warunki zabudowy i zagospodarowania ze względu na typ terenu i wysoki poziom wód gruntowych. Ponadto, wbrew stanowisku skarżącej, przyjęta w wycenie cecha rynkowa "warunki korzystania" w odniesieniu do nieruchomości skarżącej nie otrzymała maksymalnej oceny 4, lecz ocenę 3. Wymaga także podkreślenia, w kontekście zarzutów skarżącej, że przy określeniu wartości nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu, dla ustalenia opłaty adiacenckiej nie uwzględnia się wartości części składowych tej nieruchomości. Dokonana wycena dotyczyła zatem określenia wartości rynkowej nieruchomości gruntowej niezabudowanej, której wartość określono przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody porównywania parami, przyjmują do porównania nieruchomości gruntowe niezabudowane położone na terenie gminy K., przeznaczone w wiodącym stopniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, w ramach których wyodrębniono nieruchomości posiadające warunki do korzystania z dróg o nawierzchni utwardzonej (co odpowiada stanowi przedmiotowej nieruchomości po stworzeniem warunków do korzystania z wybudowanej drogi) i nie posiadające warunków do korzystania z dróg o nawierzchni utwardzonej (tj. z dojazdem do nieruchomości drogą gruntową - co odpowiada stanowi przedmiotowej nieruchomości przed stworzeniem warunków do korzystania z wybudowanej drogi). W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, zarzuty skarżącej dotyczące sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego nie zasługiwały na uwzględnienie. Skarżąca nie podważyła wiarygodności dowodowej sporządzonego operatu szacunkowego. Z treści operatu nie wynika, że zawiera on założenia sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa, czy że zawiera on ewidentne błędy, braki czy niejasności, które dyskwalifikują jego wartość dowodową. Dane w nim zawarte są weryfikowalne i nie cechują się dowolnością, o czym świadczy zawarte w operacie uzasadnienie sporządzonej wyceny i przyjętych założeń. Sporządzony operat jest spójny i logiczny, wyjaśnia sposób wyceny, założenia przyjęte przy dokonywaniu wyceny oraz ukazuje wpływ cech rynkowych na wartość nieruchomości. Strona skarżąca nie przedstawiła natomiast żądanego dowodu mogącego rzutować na ocenę wiarygodności sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Nie wystąpiła również o oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. W tych warunkach Sądu uznał sporządzony w sprawie operat szacunkowy z dnia [...] sierpnia 2023 r. - w którym oszacowana została wartości przedmiotowej nieruchomości po stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi na kwotę [...]zł oraz przed stworzeniem warunków do korzystania z wybudowanej drogi na kwotę [...]zł, a zatem określony został wzrost wartości nieruchomości w wyniku stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi na kwotę [...]zł - za wiarygodny dowód w sprawie. Ocena przedmiotowego operatu szacunkowego w świetle całokształtu materiału dowodowego (art. 80 kpa) nie wykazała podstaw do odmówienia mu mocy dowodowej. Prawidłowo zatem orzekające organy uznały, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy może stanowić podstawę wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką.

Mając na uwadze powyższe, uznając zarzuty skargi za niezasługujące na uwzględnienie, a decyzje orzekających w sprawie organów za zgodne z przepisami prawa materialnego i nienaruszające przepisów postepowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) orzekł o oddaleniu wniesionej w sprawie skargi.