Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 210/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 12 września 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Arkadiusz Skomra Asesor WSA Robert Talaga Protokolant: st. sekr. sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2024 roku sprawy ze skargi A. G. i P. G. na decyzję Wojewody z dnia 5 lutego 2024 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga A. G. i P. G. (zwanych dalej "inwestorami" lub "skarżącymi") na decyzję Wojewody (zwanego dalej "Wojewodą" lub "organem II instancji") z dnia 5 lutego 2024 r., nr [...]. W decyzji tej utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] (zwanego dalej "Starostą" lub "organem I instancji") z dnia 14 listopada 2023 r., nr [...], znak: [...], w której odmówiono skarżącym zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zbiornikiem bezodpływowym na ścieki, zlokalizowanego w miejscowości Ł., gm. S., przy ul. [...], działka nr ew. [...]. Zaskarżona decyzja zapadła w oparciu o poniżej przedstawiony stan faktyczny i prawny. Wszystkie przedstawione w dalszej części uzasadnienia orzeczenia sądowe są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl chyba, że wyraźnie zostanie wskazane inne źródło publikacji orzeczenia.

Dnia 25 sierpnia 2023 r. do Starostwa Powiatowego w P. wpłynął wniosek inwestorów o udzielenie pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji. Do wniosku dołączono oświadczenie inwestorów o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pozwolenie nr [...] z dnia 23 sierpnia 2023 r., znak: [...], wydane przez Starostę o zezwoleniu na prowadzenie badań archeologicznych.

Postanowieniem z dnia 6 września 2023 r., znak: [...], Starosta wezwał inwestorów do uzupełnienia braków wniosku. W związku z prośbą inwestorów o zawieszenie postępowania, postanowieniem z dnia 11 września 2023 r. Starosta zawiesił postępowanie.

Dnia 3 października 2023 r. inwestorzy zawnioskowali o podjęcia zawieszonego postępowania. Do akt sprawy przedłożono decyzję Dyrektora W. Parku Narodowego (zwanego dalej "Dyrektorem WPN") z dnia 12 września 2023 r., w którym umorzono postępowanie w sprawie wyłączenia z produkcji gruntów rolnych klasy RIVa o powierzchni 1.900 m2 oraz RV o powierzchni 3.300 m2 wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego, na działce nr ew. [...] w Ł. , gm. S.. Inwestorzy uzupełnili braki formalne oraz ustosunkowali się do podnoszonych wątpliwości.

Do akt sprawy dołączono postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 28 września 2023 r., nr [...], w której odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia odstępstwa od zakazów obowiązujących w W. Parku Narodowym (zwanym dalej "WPN") w związku z zaplanowaną przez inwestorów inwestycją. Dołączono także postanowienie Dyrektora WPN z dnia 4 listopada 2007 r. w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na działce inwestorów budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Postanowieniem z dnia 11 października 2023 r., znak: [...], Starosta podjął zawieszone postępowanie administracyjne. Pismem z dnia 12 października 2023 r. Starosta zawiadomił inwestorów o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji. Jednocześnie, kierując się przepisem art. 79a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a."), Starosta zawiadomił inwestorów, że nie spełnili oni pkt 1 wezwania zawartego w jego postanowieniu z dnia 6 września 2023 r., tj. nie przedstawiono jemu pozwolenia Ministra Klimatu i Środowiska o zastosowaniu odstępstwa od zakazu, o którym mowa w art. 15 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1336 z późn. zm., zwanej dalej "u.o.p."). Starosta zaznaczył, że nieusunięcie ww. zakazu może skutkować wydaniem decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. W piśmie z dnia 30 października 2023 r. inwestorzy, reprezentowani przez pełnomocnika – adw. M. N. – ustosunkowali się do pisma Starosty.

Decyzją nr [...] z dnia 14 listopada 2023 r., znak: [...], Starosta odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zbiornikiem bezodpływowym na ścieki, zlokalizowanego w miejscowości Ł., gm. S. przy ul. [...], działka nr ew. [...]. W uzasadnieniu decyzji Starosta podniósł, że planowana inwestycja miałaby zostać zrealizowana na terenie WPN, istniejącego od 1957 r. Działka inwestorów znajduje się także na terenie O. , wchodzącej w skład parku narodowego. Starosta stwierdził, że przepis art. 15 u.o.p. ma istotne znaczenie dla art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm., zwanej dalej "p.b."). Ustanowienie formy ochrony przyrody, jaką jest park narodowy, oznacza wprowadzenie daleko idących ograniczeń w zakresie możliwości zainwestowania. W art. 15 ust. 1 u.o.p. mowa jest o szeregu zakazów, jakie obowiązują na terenie parku narodowego, w tym o zakazie zabudowy (art. 15 ust. 1 pkt 1 u.o.p.). W art. 15 ust. 3 u.o.p. ustawodawca wprowadził wyjątki od zakazu zabudowy, jednakże są one bardzo restrykcyjne. Każda taka zgoda na odstępstwo wymaga wydania decyzji administracyjnej przez ministra właściwego do spraw ochrony środowiska. Starosta, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdził, że nie można interpretować przepisu art. 15 ust. 3 u.o.p. szeroko, ponieważ odnosi się to do wyjątków od zakazu zabudowy. Zresztą Minister Klimatu i Środowiska wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia zgody na zastosowanie odstępstwa od zakazu zabudowy terenu znajdującego się w obszarze WPN.

Inwestorzy wnieśli odwołanie od decyzji organu I instancji. Podniesiono zarzut naruszenia:

1) art. 107 § 3 w związku z art. 7 oraz art. 8 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, polegające a sporządzeniu uzasadnienia decyzji zawierającego pobieżną oraz bardzo ogólnikową analizę zaistniałego stanu prawnego z pominięciem aspektów istotnych dla rozstrzygnięcia w sprawie, co w konsekwencji przyczyniło się do naruszenia zasady pogłębiania zaufania stron (przy jednoczesnym godzeniu w ich słusznie pojmowany interes), a także bezstronności i równego traktowania;

2) art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm., zwanej dalej "u.p.z.p."), poprzez jego błędne zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu przez organ I instancji, iż jako organ administracji architektoniczno-budowlanej jest on z mocy prawa związany ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr ew. [...], wydanej w 2008 r.;

3) art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyznaniu sobie przez organ I instancji uprawnienia do weryfikacji ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy zgodnie z tym przepisem Starosta jest uprawniony wyłącznie do sprawdzenia zgodności pomiędzy projektem architektoniczno-budowlanym a ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy;

4) art. 35 ust. 3 p.b. w związku z art. 15 ust. 4c u.o.p. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na niezasadnym wezwaniu inwestorów do uzupełnienia nieprawidłowości poprzez przedłożenie decyzji o udzieleniu odstępstw od zakazów obowiązujących w WPN, podczas gdy Starosta jest uprawniony do wymagania tegoż dokumentu w przypadku, gdy zakazy obowiązujące w parku narodowym podlegają wyłączeniu na podstawie odstępstw udzielanych przez ministra właściwego do spraw środowiska w formie decyzji administracyjnej, nie zaś w przypadku objęcia nieruchomości ustawowym wyłączeniem ww. zakazów.

Inwestorzy podnieśli, że nie było podstaw do wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Została wydana prawomocna decyzja o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, jeszcze w 2008 r. dla poprzednich właścicieli działki nr ew. [...]. Decyzja ta, zanim została wydana przez Burmistrza Gminy S., została zaopiniowana przez Dyrektora WPN oraz Starostę. Starosta rozpoznając wniosek inwestorów o udzielenie pozwolenia na budowę był i jest związany decyzjami, jakie zapadły dotąd w sprawie. Nie można było więc powoływać się na przepis art. 15 ust. 1 u.o.p. i stwierdzić, że nie można zabudować działki inwestorów. Minister Klimatu i Środowiska tylko odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego z uwagi na konstatację, iż planowana inwestycja nie mieści się w ramach art. 15 ust. 3 u.o.p. Nie ma zatem rozstrzygnięcia w tej sprawie.

Decyzją z dnia 5 lutego 2024 r., nr [...], Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że rolą inwestorów było uzyskanie zezwolenia na odstępstwo od zakazów określonych w art. 15 ust. 1 u.o.p. Nie udało się im tego dokonać, ponieważ Minister Klimatu i Środowiska odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego. Nie ma zatem możliwości "przełamania" zakazów, jakie stawia ustawodawca w kontekście parków narodowych.

Z uwagi na niepowodzenie na gruncie uzyskania zgody na odstępstwo od zakazów, o których mowa w art. 15 ust. 1 u.o.p., Wojewoda przeszedł do analizy zaistnienia wyjątków od tych zakazów na gruncie art. 15 ust. 2 u.o.p. Działka inwestycyjna została objęta ochroną krajobrazową, zgodnie z zarządzeniem Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 16 października 2023 r. W sprawie, zdaniem Wojewody, mógłby mieć zastosowanie art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p., ale analizy wymaga to, czy działka inwestorów pozostaje w trakcie gospodarczego wykorzystania. Wojewoda stwierdził, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. dotyczy przypadków, kiedy ma miejsce kontynuacja użytkowania nieruchomości w dany sposób. Działka inwestorów jest niezabudowana, a teraz miałoby się to zmienić. Są to przecież grunty rolne dość wysokiej klasy (RIVa i V). Nie da się zaakceptować poglądu, jakoby wprowadzenie zabudowy (jakiejkolwiek) stanowiło kontynuację gospodarczego wykorzystania nieruchomości. Z tego też względu, Wojewoda nie zaakceptował tego, że w sprawie mógłby znaleźć zastosowanie art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p.

Wojewoda zgodził się z inwestorami, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest kompetentny do badania zgodności z prawem decyzji o warunkach zabudowy, jednakże przepis art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. nie zwalnia go z analizy zgodności inwestycji z przepisami o ochronie środowiska, do których należy u.o.p. Nie można zatem pomijać przepisu art. 15 u.o.p. pomimo pozytywnych decyzji i opinii organów wydanych przed kilkunastoma laty. Zasadnie zatem, zdaniem Wojewody, Starosta wezwał inwestorów do przedłożenia zezwolenia na odstępstwa wydanego przez Ministra Klimatu i Środowiska. Minister wydał jednak postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania z uwagi na brak związku planowanej inwestycji z możliwymi odstępstwami uzasadniającymi ich udzielenie.

Skarżący, działając samodzielnie, wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, kwestionując decyzję organu II instancji. Podniesiono zarzut naruszenia:

1) art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 156 § 1 pkt 1, 2 i 3 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na niezasadnym przyjęciu przez Wojewodę, że nie jest on związany decyzją Burmistrza Gminy S. nr [...] z dnia 7 stycznia 2008 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, a tym samym pozbawionym podstawy prawnej przyznaniu organom administracji architektoniczno-budowlanej kompetencji do ponownego rozstrzygania sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, tj. uzgodnieniem Dyrektora WPN o dopuszczalności zmiany zagospodarowania nieruchomości w świetle ograniczeń obowiązujących w parkach narodowych zawartych w u.o.p., czym organ naruszył przepisy o właściwości;

2) art. 6 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie przez organ II instancji decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego, w tym u.p.z.p., p.b., u.o.p. oraz ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1610 z późn. zm., zwanej dalej "k.c.");

3) art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nierozpatrzenie w sposób całkowity i wnikliwy materiału dowodowego objętego przedmiotowym postępowaniem, w tym decyzji oraz uzgodnień wydanych przez organy administracyjne w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla działki skarżących; kontrola legalności postępowania organu I instancji została przeprowadzona w sposób całkowicie wybiórczy z pominięciem przedłożonych dokumentów, co zdaniem skarżących, oznacza wadliwą ocenę zebranego materiału dowodowego i nieprawidłowe zastosowanie przepisów prawa;

4) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezasadne utrzymanie w mocy decyzji Starosty, pomimo że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

5) art. 107 § 3 w związku z art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji zawierającego pobieżną oraz ogólnikową analizę zaistniałego stanu faktycznego i prawnego z pominięciem aspektów istotnych dla rozstrzygnięcia w sprawie, oraz z pominięciem podstawy prawnej do żądanego "stosownego odstępstwa" od Ministra, co w konsekwencji przyczyniło się do naruszenia zasady pogłębiania zaufania stron, a także naruszenia zasady bezstronności oraz zasady równego traktowania, zaś dalszej kolejności pozbawienia strony prawa do merytorycznego rozpoznania sprawy w trybie dwuinstancyjnym;

6) art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2556 z późn. zm., zwanej dalej "p.o.ś.") poprzez błędną wykładnię pomijającą fakt, że ograniczenia wynikające z ustanowienia parku narodowego w trybie u.o.p. zostały uwzględnione i ostatecznie rozstrzygnięte już na etapie planistycznym w decyzji o warunkach zabudowy;

7) art. 4 i art. 5 ust. 1 p.b. w związku z art. 53 ust. 4 pkt 7 u.p.z.p. (w związku z art. 15 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. w związku z art. 140 k.c.) w związku z art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. oraz art. 106 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zamierzenie budowlane objęte wnioskiem skarżących nie spełnia wymogu zgodności z przepisami dotyczącymi ochrony przyrody, nie rozróżniając pojęć "uzgodnienie" a "opinia" czym Wojewoda naruszył zasadę równości wobec prawa, szczególnej ochrony przysługującego skarżącym prawa własności, a także praw słusznie nabytych;

8) art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b. w związku z art. 15 ust. 4c i art. 15 ust. 3 u.o.p. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na niezasadnym wezwaniu skarżących do uzupełnienia nieprawidłowości przez przedłożenie decyzji o udzieleniu odstępstw od zakazów obowiązujących w WPN, podczas gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej jest uprawniony do badania tegoż dokumentu urzędowego wyłącznie w przypadku, gdy zakazy obowiązujące w parku podlegają wyłączeniu na podstawie odstępstw udzielanych przez ministra w formie decyzji dla ograniczonego katalogu określonego przez ustawodawcę w art. 15 ust. 3 u.o.p., nie zaś w przypadku objęcia nieruchomości ustawowym wyłączeniem zakazów z art. 15 ust. 2 u.o.p.

W oparciu o ww. zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał stanowisko, jakie zajął w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 8 kwietnia 2024 r. skarżący przedstawili uzasadnienie swojej skargi. Skarżący uznali, że niemożliwym jest, aby zostały wydane orzeczenia, które rażąco naruszają prawo, a stanowiły podstawę do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Wojewoda, jako organ nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego, mógł przecież podjąć działania zmierzające do wyeliminowania takich aktów – studium gminy S., uchwały etc. W toku sprawy ograniczenia wynikające z art. 15 ust. 1 u.o.p. zostały wzięte pod uwagę na etapie planistycznym. Nie można teraz nagle podnosić, że istnieją przeszkody do wybudowania domu. Skarżący silnie akcentują zgodność planowanej inwestycji ze studium gminy S.. Również na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy należało wziąć pod uwagę uzgodnienie Dyrektora WPN.

Skarżący nie rozumieją, dlaczego Wojewoda podważa prawomocną decyzję o warunkach zabudowy, a także uzgodnienie Dyrektora WPN. Starosta, a następnie Wojewoda, byli i są związani ww. dokumentami. Skarżący kwestionują błędne, ich zdaniem, konkluzje Wojewody dotyczące gospodarczego przeznaczenia ich działki. Grunty rolne IV i V klasy są pochodzenia mineralnego i nie są zaliczone do żadnej kategorii gruntów, o których mowa w przepisach o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Skarżący podnieśli, że organ II instancji nie zrozumiał istoty uzyskania decyzji Ministra Klimatu i Środowiska. Minister ten odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn formalnych, wskazując jednocześnie, że Dyrektor WPN nie dopatrzył się negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko na etapie uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy.

Skarżący nadesłali też kopie postanowień różnych organów na dowód tego, że nie było przeszkód w sprawach o udzielenie pozwolenia na budowę w związku z położeniem działki na terenie parku narodowego.

Na rozprawę w dniu 4 września 2024 r. stawili się: skarżąca – A. G. – oraz pełnomocnik jej i jej męża – adw. J. B.. Pozostałe strony nie stawiły się mimo, iż zostały prawidłowo zawiadomione o terminie rozprawy. Pełnomocnik skarżących podniósł jak w skardze, wniósł o jej uwzględnienie, a także wzięcie pod uwagę argumentacji przedstawionej w piśmie z dnia 8 kwietnia 2024 r. Skarżąca – A. G. – podniosła, że decyzja o warunkach zabudowy jest zgodna ze studium gminy S.. Obecnie przy ul. [...] w Ł. prowadzone są roboty budowlane. W Urzędzie Gminy S. zapewniano skarżących, że uzyskają pozwolenie na budowę.

Sąd zamknął rozprawę i odroczył ogłoszenie wyroku do dnia 12 września 2024 r. Podczas ogłoszenia wyroku żadna ze strony nie była obecna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli, zgodność z prawem. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje m.in. sądową kontrolę decyzji administracyjnych, o czym mowa w art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Innymi słowy, Sąd z urzędu powinien wziąć pod uwagę wszelkie okoliczności, które mają wpływ na ocenę trafności kontrolowanego rozstrzygnięcia, nawet jeśli nie zostały one podniesione przez stronę skarżącą.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena zgodności z prawem decyzji Wojewody, utrzymującej w mocy decyzję Starosty w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce w miejscowości Ł., gm. S., która położona jest na terenie WPN. Analiza całokształtu sprawy doprowadziła Sąd w składzie orzekającym do przekonania, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji.

Udzielenie pozwolenia na budowę jest w zasadzie ostatnim etapem procesu inwestycyjno-budowlanego. Jest to zwieńczenie procedury dochodzenia do uzyskiwania pozwoleń na realizację inwestycji z punktu widzenia ochrony środowiska, ustalenia warunków, w jakich taka zabudowa mogłaby nastąpić. Kwestie związane z realizacją zamysłu inwestycyjnego z punktu widzenia budowlanego regulują przepisy p.b. Na szczególną uwagę zasługuje, z punktu widzenia organu administracji architektoniczno-budowlanej, przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., który stanowi: "Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:

a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,

b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,

c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;".

Dla uzyskania pozwolenia na budowę wymaga się, aby planowana inwestycja wykazywała zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, a gdyby tego planu (również aktu prawa miejscowego – art. 14 ust. 8 u.p.z.p.) nie było, zgodność ta zachodzić musi z decyzją o warunkach zabudowy. W tym miejscu należy podkreślić, że poprzednie zdanie wyraża główną oś argumentacji skarżących, mianowicie Burmistrz Gminy S. wydał w 2008 r. decyzję o warunkach zabudowy dla planowanej przez ich poprzedników prawnych inwestycji, co zdaniem skarżących implikuje to, iż Starosta, związany tą decyzją, powinien udzielić pozwolenia na budowę. Należy zgodzić się z tym, że organ administracji architektoniczno-budowlanej jest związany decyzją o warunkach zabudowy, jednakże obowiązek tego organu, przy wydawaniu pozwolenia na budowę, nie kończy się na uczynieniu zadość decyzji o warunkach zabudowy. Konstrukcja przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. wykazuje istnienie koniunkcji, a więc obowiązku spełnienia wszystkich wymagań łącznie, które zostały wskazane w treści powołanego przepisu. Oznacza to, że organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek zapewnić zgodność pozwolenia na budowę z planem miejscowym albo decyzją o warunkach zabudowy (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b.), przepisami o ochronie środowiska, które to przepisy należy wykładać rozszerzająco chociażby z uwagi na poczynione przez ustawodawcę zastrzeżenie w tym przepisie (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b p.b.) i wreszcie uchwałą o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c p.b.). Tylko łączne spełnienie ww. wymagań obliguje organ administracji architektoniczno-budowlanej do wydania korzystnego z punktu widzenia inwestora pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2638/19). Innymi słowy, niespełnienie choćby jednego warunku z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. jest równoznaczne z koniecznością odmowy wydania pozwolenia na budowę. Stanowi o tym pośrednio przepis art. 35 ust. 4 p.b. – "W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 [art. 35 ust. 1 pkt 1-5 p.b. – uw. Sądu] oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę". Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela pogląd tut. Sądu wyrażony w innej sprawie: "Zwrot «organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę» oznacza, że organ w razie spełnienia tych przesłanek jest związany powyższymi przepisami i ma obowiązek podjąć rozstrzygnięcie zgodne z żądaniem inwestora. Dopiero niespełnienie się którejkolwiek z nich uniemożliwia podjęcie decyzji pozytywnej." (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Po 811/19). Oczywiście ustawodawca wskazuje jeszcze dalsze wymagania, tj. w art. 35 ust. 1 pkt 2-5 p.b., jednakże te zagadnienia nie są istotą sporu w niniejszej sprawie, dlatego nie wymagają one dalszej analizy.

Skarżący wytrwale podnoszą, że zaplanowana inwestycja jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy. Sąd wskazuje za Wojewodą, że sama zgodność z decyzją o warunkach zabudowy to za mało, aby uzyskać pozwolenie na budowę. Przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. wyraża bowiem koniunkcję, co podkreśla konieczność zapewnienia zgodności inwestycji ze wszystkimi wymaganiami określonymi w powołanym przepisie. Spełnienia wymaga również obowiązek wykazania zgodności planowanej inwestycji z przepisami o ochronie środowiska. Sąd już wspominał wyżej, że to sformułowanie, ujęte w art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b p.b. wymaga interpretowania w sposób rozszerzający, ponieważ sam ustawodawca czyni tutaj odesłanie do przepisów o wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji (differentia specifica), jako przykład przepisów o ochronie środowiska (genus). Przez przepisy o ochronie środowiska należy rozumieć wszelkie przepisy prawa powszechnie obowiązującego, które w jakikolwiek sposób odnoszą się do ochrony wszelkiego rodzaju składników środowiska, jego form zarówno z punktu widzenia ochrony flory jak i fauny. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym, pod przepisy o ochronie środowiska, o których mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b p.b., należy podpiąć również przepisy u.o.p., co także wyeksponował Wojewoda w swojej decyzji. Konsekwencją wprowadzenia obowiązku z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b p.b. jest zatem skonfrontowanie planowanej inwestycji z przepisami u.o.p.

Skarżący zamierzają zrealizować swoją inwestycję na terenie WPN. Park narodowy jest najwyższą zinstytucjonalizowaną formą ochrony przyrody, która nakłada na każdego inwestora bardzo rygorystyczne wymagania co do pobudowania, gdyż założeniem, wręcz filozofią parku narodowego, jest jego nienaruszalność. Świadczy o tym chociażby treść art. 15 ust. 1 pkt 1 u.o.p., który stanowi, że w parkach narodowych zabrania się budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego. Ustawodawca uczynił więc wyjątek, że budowa obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych może nastąpić, jeżeli mają one związek z ochroną parku narodowego. Ustawodawca poczynił dalsze wyłączenia tego generalnego zakazu zabudowy, a zawarł je w art. 15 ust. 2 u.o.p. Zanim Sąd przejdzie do omówienia wyjątków, które również były przedmiotem dyskursu pomiędzy Wojewodą a skarżącymi, Sąd musi poczynić w tym miejscu kilka uwag ogólnych nad istotą wyjątków.

Wprowadzenie przez ustawodawcę wyjątku od zasady wymaga od każdego podmiotu stosującego prawo, aby wykładać przepisy dotyczącego tegoż wyjątku w sposób zawężający. Innymi słowy, wyjątku nie można poddawać wykładni rozszerzającej, skoro wyjątek ten wynika z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru przełamującego zasadę ogólną (exceptiones non sunt extendendae). Na rzecz tak przedstawionego stanowiska przemawia następujące uzasadnienie: otóż nie można dopuścić wykładni rozszerzającej względem wyjątku od zasady, ponieważ wyjątek ten sam w sobie powoduje konieczność przyjęcia odrębnych założeń i efektów wykładni prawa w odniesieniu do przepisów ogólnych, które znajdują zastosowanie dla całości materii normatywnej. "Zasadę nierozszerzania wyjątków należy odnieść do wszystkich sposobów interpretacji stosowanych względem przepisu. Nieuzasadnione jest zatem dążenie do przyjęcia tego z możliwych wariantów zrozumienia normy, który obejmie jak największą ilość stanów faktycznych, z pominięciem ratio legis czy względów systemowych." (wyrok NSA z dnia 23 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 4520/21). To oznacza, że jeżeli miałby znaleźć zastosowanie wyjątek, który wyłącza generalny zakaz zabudowy na terenie parku narodowego, to wyjątek ten musi być rozumiany literalnie, nie może on podlegać wykładni rozszerzającej, aby nie dopuścić do dalszego, wręcz kaskadowego rozszerzania zakresu nazwy analizowanego przepisu.

Działka inwestycyjna, należąca do skarżących jest położona na terenie WPN. Działka ta, zgodnie z zarządzeniem Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 16 października 2023 r. w sprawie zadań ochronnych dla W. Parku Narodowego na lata 2024-2025 (Dz. Urz. Min. Klim. i Środ. z 2023 r. poz. 38), została objęta ochroną krajobrazową (k. [...] akt administracyjnych organu I instancji). Z tego też względu, należało zastanowić się, czy planowana inwestycja mogłaby skorzystać z dobrodziejstwa określonego w art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. W tym miejscu należy tylko zasygnalizować, że Wojewoda prawidłowo podjął rozważania nad tym zagadnieniem, ponieważ Starosta nie wyeksponował go w należyty sposób. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. stanowi, że zakazy określone w art. 15 ust. 1 u.o.p. nie dotyczą obszarów objętych ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystywania przez jednostki organizacyjne, osoby prawne lub fizyczne oraz wykonywania prawa własności, zgodnie z przepisami k.c. Jak trafnie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie: "Przepis art. 15 ust. 2 u.o.p. zawiera wyjątki pozwalające na podejmowanie zachowań co do zasady zabronionych. Jeden z takich wyjątków jest przewidziany w art. 15 ust. 2 pkt 5 tej ustawy i odnosi się do kontynuowania gospodarczego wykorzystywania przez właścicieli nieruchomości położonych na terenie parku narodowego, a jednocześnie w strefie obszarów objętych ochroną krajobrazową. Taka gospodarcza działalność, która mogłaby obejmować m.in. budowę lub przebudowę obiektów budowlanych, jest z mocy art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. dopuszczalna." (wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 910/18). Mowa jest zatem o gospodarczym wykorzystywaniu działki, co miałoby być warunkiem sine qua non dla dopuszczenia zabudowy na terenie objętym zakazem zabudowy z uwagi na położenie w obrębie parku narodowego. Dla zastosowania art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. muszą być zatem spełnione następujące warunki: działka inwestycyjna musi być objęta ochroną krajobrazową (warunek spełniony), działka musi być gospodarczo wykorzystywana przez podmioty wskazane w tym przepisie (warunek niespełniony), a także wykorzystywanie tego terenu musi być zgodne z prawem własności w myśl przepisów k.c. Użyty w art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. spójnik "oraz" wyraża koniunkcję, a więc określone w jego treści wymagania muszą być spełnione łącznie (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1476/12). "Jak więc wynika z treści tego przepisu [art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. – uw. Sądu], zwolnienie to nie odnosi się do całego terenu parku narodowego lub rezerwatu przyrody, ale jedynie do tej jego części, która korzysta tylko z ochrony krajobrazowej." (K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, LEX/el. 2024).

Nie ma wątpliwości, że działka skarżących ma przeznaczenie gospodarcze, ponieważ zgodnie z art. 117 ust. 2 u.o.p. na gruntach użytkowanych gospodarczo w parkach narodowych lub rezerwatach przyrody stosuje się ochronę krajobrazową. Minister Klimatu i Środowiska, w drodze zarządzenia, zaliczył działkę skarżących do terenów WPN objętych ochroną krajobrazową, co nie jest w ogóle kwestionowane. Oznacza to, że skarżący wykorzystują swoją działkę gospodarczo, a teraz, chcąc zmaterializować decyzję o warunkach zabudowy, zamierzają zmienić sposób użytkowania swojej działki, tj. na cele mieszkaniowe. Naczelny Sąd Administracyjny odnosi się do takiej postawy w następujący sposób: "Art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. dopuszcza jedynie kontynuację dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej również po jej objęciu ochroną krajobrazową. Brak jest podstaw do uznania, że przepis ten dopuszcza zmianę sposobu zagospodarowania takiej nieruchomości już po objęciu jej ochroną krajobrazową." (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 260/19). Chodzi zatem o kontynuację wykorzystywania działki, a nie o zmianę, która miałaby całkowicie zmienić charakter jej użytkowania. Dyspozycja art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p., biorąc także pod uwagę ratio legis ustawodawcy w zakresie celu utworzenia parku narodowego, dotyczy działalności, która daje możliwość użytkowania danego obszaru przez ich właściciela na dotychczasowych zasadach, czyli stanowi to kontynuację tej funkcji w trakcie ich gospodarczego wykorzystania w obrębie obszaru objętego ochroną krajobrazową (wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1901/09).

O ile wykonywanie konstytucyjnego prawa własności nie powinno spotykać się z przeszkodami, to jednak nie sposób nie zauważyć, że w art. 140 k.c. ustawodawca nie czyni tego prawa nieograniczonym. Jak wskazuje się w art. 140 k.c., ustawy (np. u.o.p.) mogą zawężać to prawo, a więc je ograniczać z uwagi na przyznanie pierwszeństwa przedmiotowi ochrony z uwagi na to, że ustawodawca uznał ten przedmiot za szczególnie istotny do zachowania go w stanie niepogorszonym. Sąd zauważa również to, czego zdaje się nie wyeksponował już Wojewoda, że działka skarżących, poza tym, iż leży na terenie WPN, to dodatkowo jest objęta obszarem specjalnej ochrony ptaków – Ostoją Rogalińską, ustanowioną w § 2 pkt 124 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 stycznia 2011 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków (Dz. U. z 2011 r. Nr 25, poz. 133 z późn. zm.). O. należy więc do sieci obszarów Natura 2000 (zob. art. 25 ust. 1 pkt 1 u.o.p.), co oznacza, że zakaz, o którym mowa w art. 15 ust. 1 u.o.p., jeszcze bardziej zasługuje na jego respektowanie i oddala konstatację o dopuszczeniu wyjątków od zakazu zabudowy.

Powracając do wykładni przepisu art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p., zakazy, o których mowa w art. 15 ust. 1 u.o.p., nie dotyczą obszarów objętych ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystywania przez jednostki organizacyjne, osoby prawne lub fizyczne oraz wykonywania prawa własności, zgodnie z przepisami k.c. Oznacza to, że zakazy te nie obowiązują w trakcie ich gospodarczego wykorzystywania, a więc odnoszą się do gospodarczego wykorzystania według stanu istniejącego, nie zaś w odniesieniu do przyszłych przedsięwzięć, które będą możliwe do realizacji w oparciu o plan miejscowy, który dokonuje zmiany przeznaczenia terenów bez prawa do zabudowy na tereny, na których możliwa jest realizacja różnych form zabudowy, czy też w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 227/15). Działka skarżących jest niezabudowana. Gleba rolnicza ma klasę IVa i V, co zostało potwierdzone w toku postępowania administracyjnego. Ujęcie tej działki w wykazie terenów, na których została utworzona ochrona krajobrazowa tylko to potwierdza w świetle art. 117 ust. 2 u.o.p. Teraz skarżący zamierzają zmienić przeznaczenie swojej działki, co nie wpisuje się w rolnicze przeznaczenie. Gdyby skarżący chcieli przeznaczyć swoją działkę pod zabudowę zagrodową, istotnie należałoby zastanowić się nad dopuszczalnością tego rozwiązania, ponieważ istnieje tutaj kontynuacja przeznaczenia z uwagi na rolniczy charakter zabudowy zagrodowej. Niezależnie od tych ubocznych rozważań, nie można stwierdzić, że rolnicze przeznaczenie działki wykazuje jakiekolwiek związki z zabudową mieszkaniową jednorodzinną.

Wywód przedstawiony w poprzednim akapicie potwierdza stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd kasacyjny stwierdził, że nie jest dopuszczalna szeroka interpretacja art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. jako wyjątku od zasady zakazu budowy lub przebudowy obiektów budowlanych na terenie parku narodowego. Nie można za gospodarcze wykorzystanie terenu uznać wszelkiej działalności człowieka, w tym rozwoju funkcji mieszkaniowej, gdyż narusza to podstawowy cel tworzenia parków narodowych określony w art. 8 ust. 2 u.o.p. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. mówiąc o gospodarczym wykorzystaniu obszaru dotyczy przykładowo wykorzystania leśnego czy rolnego, a nie służącego celom mieszkaniowym. Wykorzystanie gospodarcze terenu parku musi być rozumiane jako zgodne z jego podstawowymi celami i uwzględniać zasady ochronne przewidziane dla parku narodowego zarządzeniem właściwego ministra. Nie można przez gospodarcze wykorzystanie obszaru parku narodowego rozumieć wszelkiego rodzaju działalności gospodarczej w ramach realizacji prawa własności, ponieważ podważałoby to główny cel ochrony przyrody, jakim jest troska o zachowanie oraz zrównoważone użytkowanie zasobów środowiska przyrodniczego, które polega na ochronie określonych elementów lub walorów środowiska przed zniszczeniem lub degradacją, ze względów ekologicznych (wyrok NSA z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2776/14). Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela ten pogląd. Wobec tego, skoro nie został spełniony warunek gospodarczego wykorzystania terenu objętego ochroną krajobrazową, nie spełniły się zatem warunki konieczne, które dopuszczają zastosowanie wyjątku od zakazu z art. 15 ust. 1 pkt 1 u.o.p. W pełni zasadnie zatem organy administracji architektoniczno-budowlanej odmówiły udzielenia pozwolenia na budowę dla zaplanowanej przez skarżących inwestycji.

Odnosząc się do zarzutów skargi, a także argumentacji przedstawionej w piśmie z dnia 8 kwietnia 2024 r., należało stwierdzić, że nie ma żadnych podstaw do uwzględnienia skargi. Nie doszło do naruszenia art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 156 § 1 pkt 1-3 k.p.a. Wojewoda na żadnym etapie postępowania administracyjnego nie zakwestionował decyzji o warunkach zabudowy, która została wydana wobec poprzedników prawnych skarżących. Sprawa nie została uprzednio załatwiona, ponieważ decyzja o warunkach zabudowy i decyzja o pozwoleniu na budowę to dwie różne decyzje, wyznaczane innymi stosunkami materialnoprawnymi na podstawie przepisów prawa administracyjnego materialnego. W żaden sposób nie doszło do naruszenia przepisów prawa przez Wojewodę. Trzeba bowiem zauważyć, że oprócz uwzględnienia decyzji o warunkach zabudowy (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b.), Starosta, a następnie Wojewoda, mieli obowiązek wziąć pod uwagę jeszcze inne wymagania stawiane przez p.b. – zgodność z przepisami o ochronie środowiska (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b p.b.). Uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy przez Dyrektora WPN nie wypełnia treści art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b p.b., ponieważ przepisy u.o.p. mają moc bezwzględnie obowiązującą (ius cogens) i wymagają każdorazowego zastosowania ilekroć zaktualizuje się hipoteza odpowiedniej normy prawnej. Decyzja administracyjna (nawet ostateczna) nie może decydować o tym, czy przepisy prawa powszechnie obowiązującego znajdą zastosowanie czy nie, chyba że ustawodawca wyraźnie to zastrzeże. To jednak nie miało miejsca.

Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 6 k.p.a. Przede wszystkim przepisy u.p.z.p. nie znajdowały zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ Wojewoda, wydając zaskarżoną decyzję, kierował się przepisami k.p.a. (z punktu widzenia prawa procesowego) oraz przepisami p.b. (z punktu widzenia prawa materialnego). Zastosowanie przepisów u.p.z.p. przez Wojewodę dopiero stanowiłoby rażące naruszenie prawa. W odniesieniu do przepisów p.b. oraz k.c., organ II instancji odpowiednio zinterpretował art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b p.b. w związku z art. 15 ust. 1 pkt 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. Wojewoda wyjaśnił także przesłanki przemawiające na rzecz ograniczenia prawa własności z uwagi na przedmiot ochrony – przyroda chroniona najwyższą zinstytucjonalizowaną formą ochrony, jaką jest park narodowy (WPN), a w dalszej kolejności – obszar specjalnej ochrony ptaków (O. ). Wojewoda wyjaśnił, że przepisy k.c. nie mogą znaleźć zastosowania, ponieważ w sprawie nie stwierdzono zamiaru kontynuacji gospodarczego przeznaczenia działki inwestycyjnej. To zaś wyłączało możliwość skorzystania z art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p.

Nie sposób stwierdzić, że doszło do naruszenia art. 7 w związku z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Zarówno Starosta, jak i Wojewoda, przeanalizowali dokumenty planistyczne – decyzję o warunkach zabudowy, jak i uzgodnienie Dyrektora WPN. Sąd jednak powtarza, że oprócz uwzględnienia kwestii planistycznych, należy jeszcze mieć na uwadze przepisy u.o.p. Z uwagi na istniejącą koniunkcję zawartą w art. 35 ust. 1 p.b. niespełnienie chociażby jednego warunku oznacza wydanie decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 4 p.b.). Prawdą jest, że organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek wziąć pod uwagę decyzję o warunkach zabudowy, ale nie jest to jedyny wymóg warunkujący udzielenie pozwolenia na budowę. Skarżący, jakby nie dopuszczali do siebie tej argumentacji. Wojewoda dysponował przy tym kompletnym materiałem dowodowym przy załatwianiu sprawy w administracyjnym postępowaniu odwoławczym.

Nie doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż nie doszło do naruszenia prawa, a więc nie doszło też do rażącego naruszenia prawa. Wojewoda miał wyraźne podstawy do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. Uczynił to prawidłowo. Trzeba jednocześnie wskazać, że Wojewoda wykonał swój obowiązek wynikający z art. 15 k.p.a. i odniósł się do zagadnień, które pominął organ I instancji. Wojewoda nie poprzestał tylko na kwestii przedstawienia przez skarżących decyzji Ministra Klimatu i Środowiska, ale odniósł się także do ewentualnego zwolnienia z zakazów określonych w art. 15 ust. 1 u.o.p. z punktu widzenia zastosowania art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. Nie przekroczono tutaj granic orzekania przez organ odwoławczy. Wojewoda miał bowiem obowiązek, jako organ w pełni merytoryczny, wypowiedzieć się na temat całości sprawy. Nie było przy tym żadnego zakresu sprawy, jaki wymagałby uzupełnienia.

Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 107 § 3 w związku z art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. To, że skarżący nie czują się przekonani argumentacją organu odwoławczego nie oznacza, że decyzja i jej uzasadnienie nie spełnia wymagań stawianych przez przepisy k.p.a. Sąd wskazuje, że wymóg przedłożenia decyzji Ministra Klimatu i Środowiska nie jest tym, co z punktu widzenia art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. zadecydowało o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Sąd zwraca uwagę na sposób zredagowania wprowadzenia do wyliczenia w art. 15 ust. 2 oraz w art. 15 ust. 3 u.o.p. W pierwszym z powołanych przepisów mówi się o wyłączeniu zakazów, które zaistnieje, jeżeli spełnią się wymagania określone w pkt 1-5 tejże jednostki redakcyjnej. Z kolei w drugim przepisie ustawodawca dopuszcza, aby Minister Klimatu i Środowiska zdecydował o zniesieniu zakazu z art. 15 ust. 1 pkt 1 u.o.p. wobec jasno określonych okoliczności, ale innych niż w art. 15 ust. 2 u.o.p. Nie można zatem stawiać na równi obydwóch trybów. Mimo to Wojewoda, chcąc "dać szansę" skarżącym, ocenił również tryb uzyskania zgody na odstępstwo z art. 15 ust. 3 u.o.p. pomimo niespełnienia wymagania z art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. Zasada dwuinstancyjności nie doznała przy tym naruszenia, ponieważ Wojewoda nie uczynił niczego co wykraczałoby poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego.

Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 73 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. a przynajmniej nie ze strony organów administracji architektoniczno-budowlanej. Starosta oraz Wojewoda od początku postępowania administracyjnego mieli na względzie przepis art. 15 ust. 1 pkt 1 u.o.p. i podjęli się analizy tego, czy możliwe jest uzyskanie przez skarżących odstępstwa od zakazu zabudowy, a ponadto czy zaplanowana inwestycja mogłaby skorzystać ze zwolnienia, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. W ocenie Sądu w składzie orzekającym pojawia się wątpliwość, czy Burmistrz Gminy S. miał na względzie wymagania określone w u.o.p., kiedy wydawał decyzję o warunkach zabudowy. W wątpliwość należy podać ustalenie warunków zabudowy wobec obowiązywania przepisu art. 15 ust. 1 pkt 1 i art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy.

Sąd poleca Staroście i/lub Wojewodzie podjęcie refleksji nad zagadnieniem wystąpienia do właściwego organu administracji publicznej w celu wzruszenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w trybie, o którym mowa w art. 156 i następnych k.p.a. z uwagi na okoliczności omówione w niniejszym akapicie. W razie pomyślności tego zabiegu, skarżący mogliby dochodzić odszkodowania na drodze cywilnoprawnej – art. 417 i następne k.c. To samo dotyczy postanowienia nr [...] Dyrektora WPN, opiniującego projekt decyzji o warunkach zabudowy.

Nie sposób stwierdzić, aby naruszony został przepis art. 4 i art. 5 ust. 1 p.b. w związku z art. 53 ust. 4 pkt 7 u.p.z.p. (w związku z art. 15 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. w związku z art. 140 k.c.) w związku z art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. oraz art. 106 k.p.a. Pomimo uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przez Dyrektora WPN nie można stwierdzić, że nie było podstaw do oceny spełnienia wymagań z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b p.b. Organy administracji architektoniczno-budowlanej mają każdorazowy obowiązek przeanalizowania tego zagadnienia, niezależnie od wcześniejszych orzeczeń ubocznych wydawanych w innych postępowaniach. Związanie postanowieniem uzgadniającym a nie opiniującym nie może zwalniać organów ze stosowania przepisów p.b. Właśnie ze względu na równość wobec prawa wymaga się każdorazowego przeanalizowania obowiązujących przepisów prawa.

Nie doszło do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b. w związku z art. 15 ust. 4c i art. 15 ust. 3 u.o.p., ponieważ Wojewoda, o czym Sąd już pisał, chciał "dać szansę" skarżącym na realizację zamierzonego przez nich przedsięwzięcia. Wobec niepowodzenia z art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p., Starosta postanowił sprawdzić, czy Minister Klimatu i Środowiska mógłby udzielić odstępstwa od zakazu z art. 15 ust. 1 pkt 1 u.o.p. Gdyby zaniechał tego, pojawiłaby się podstawa do uchylenia jego decyzji oraz organu odwoławczego, ponieważ organy nie wyczerpałyby wszelkich możliwości do wydania decyzji pozytywnej. Organy tymczasem zasadnie wezwały skarżących do wykazania zgody Ministra Klimatu i Środowiska na odstępstwo od zakazu zabudowy. Zaniechanie wszczęcia postępowania administracyjnego, co zostało wyrażone stosownym postanowieniem rozstrzygnęło sprawę co do istoty w ten sposób, że nie ma orzeczenia, które byłoby niezbędne do uchylenia zakazu zabudowy. Co ciekawe, skarżący nie zakwestionowali postanowienia Ministra Klimatu i Środowiska poprzez złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie przed sądem administracyjnym, wnosząc stosowną skargę.

Odnosząc się do rozszerzonej argumentacji przedstawionej w piśmie uzupełniającym skargę z dnia 8 kwietnia 2024 r., również należy stwierdzić, że nie ma podstaw do uchylenia decyzji Wojewody. Należy być ostrożnym z konstatowaniem, że niemożliwym jest wydanie decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa. Nie jest to rzadka praktyka. Sąd oczywiście nie przypisuje tutaj nikomu złej woli, ale nie sposób stwierdzić, że jest to niemożliwe. Wojewoda jest organem nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego, jednakże jego uprawnienia odnoszą się do aktów stanowienia prawa miejscowego, a także innych, niż akty prawa miejscowego. Wojewoda nie ma jednak możliwości włączenia się do postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Dalekim błędem jest powiązywanie przez skarżących decyzji o warunkach zabudowy ze studium gminy S.. Są to dwa osobne od siebie akty prawne, przy czym studium jest aktem stanowienia prawa wewnętrznie obowiązującego i zarazem nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.). Studium nie może zatem stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięć zapadających w postępowaniach administracyjnych, ponieważ studium nie ma mocy powszechnie obowiązującej (zob. szerzej wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 1011/17). Nie ma zatem żadnego znaczenia, że studium gminy S. przewiduje na działce skarżących zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, ponieważ prawo do zabudowy działki według parametrów, o których mowa w u.p.z.p. i przepisach wykonawczych do u.p.z.p., określa się wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (akcie stanowienia prawa powszechnie obowiązującego – akcie prawa miejscowego – art. 14 ust. 8 u.p.z.p.) albo w decyzji o warunkach zabudowy (akcie stosowania prawa) [zob. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Po 758/22]. Łączenie niniejszej sprawy ze studium gminy S. jest dalekim błędem ze strony skarżących.

Sąd przypomina, że na żadnym etapie postępowania administracyjnego Wojewoda nie zakwestionował decyzji o warunkach zabudowy. Wojewoda tylko stosował przepisy p.b., które go obowiązują, tak jak Starostę – art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b p.b. Nie ma znaczenia to, jakiego pochodzenia są grunty na działce skarżących. Ważne jest to, jakie jest faktyczne przeznaczenie działki skarżących. Jest ono rolnicze, co potwierdził Minister Klimatu i Środowiska w swoim zarządzeniu w związku z art. 117 ust. 2 u.o.p. Zmiana przeznaczenia działki skarżących na funkcję mieszkalną nie wpisuje się w przepis art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. i z tego względu nie można znieść zakazu z art. 15 ust. 1 pkt 1 u.o.p. Ustawodawca nie czyni w tym miejscu odesłania do przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Odesłanie do postanowienia Dyrektora WPN, jakie uczynił Minister Klimatu i Środowiska w postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o wyrażenie zgody na odstępstwo od zakazów z art. 15 ust. 1 u.o.p. nie może wywoływać skutków materialnoprawnych. Odesłanie to zostało zawarte w uzasadnieniu postanowienia, a przecież moc wiążącą ma przede wszystkim rozstrzygnięcie, tj. sentencja orzeczenia organu administracji publicznej.

Skarżący nadesłali kopie postanowień różnych organów administracji publicznej, również spoza Wojewoda. Sąd nie może oceniać tych rozstrzygnięć, ponieważ w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. jest związany granicami sprawy sądowoadministracyjnej. Powoływanie się na argumentację przedstawioną w tych orzeczeniach, bez znajomości akt sprawy, w których być może udzielono zgody przez ministra właściwego do spraw ochrony środowiska albo zachodziły podstawy do zwolnienia z art. 15 ust. 2 u.o.p. nie mogą stanowić punktu odniesienia w niniejszej sprawie. Poza tym Sąd nie może uwzględnić nadesłanych postanowień z uwagi na wymagania formalne. Sąd może dopuścić dowód z dokumentu, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., jeżeli te dokumenty są nowe, istotne dla sprawy, ale przede wszystkim wykazują związek ze sprawą sądowoadministracyjną (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 705/20). Wreszcie orzeczenia organów administracji publicznej, które to organy w przeciwieństwie do sądów administracyjnych, są zobowiązane do stosowania przepisów wyłącznie o randze ustawowej i niższej (art. 6 k.p.a.), nie mogą stanowić podstawy prowadzącej do przekonania o słuszności rozstrzygnięć. Tylko sądy administracyjnej mogą wykroczyć poza tę materię, gdyż sądy te są związane Konstytucją RP oraz ustawami.

Z tych samych względów, jak w poprzednim akapicie, na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie może dokonywać oceny legalności budowy na działkach sąsiednich w miejscowości Ł.. To jest bowiem zagadnienie wykraczające poza sprawę sądowoadministracyjną.

Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o niezasadności zarzutów skargi i jej samej. Kierując się wspomnianym kilkukrotnie przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie dopatrzył się zaistnienia przesłanki skutkującej uchyleniem zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.