Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 554/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 217 par. 1, par. 2, art. 218 par. 1, par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 106 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 24 sierpnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Czerw Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 sierpnia 2023 roku sprawy ze skargi R. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia 5 kwietnia 2023 r. nr KO.4116.11.2023 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o uprawomocnieniu Aktu Własności Ziemi oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2023 r., nr KO.4116.11.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach po rozpatrzeniu zażalenia R.G. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 126 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a." utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy R. z dnia 31 stycznia 2023 r. znak: [...] o odmowie wydania zaświadczenia o ostateczności Aktu Własności Ziemi [...] wydanego przez Naczelnika Powiatu w R. w dniu [...] sierpnia 1974 r. dla J.G.

Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] stycznia 2023 r. R.G. zwrócił się do o wydanie prawomocności Aktu Własności Ziemi nr [...] z dnia [...] sierpnia 1974 r. stwierdzającego nabycie z mocy prawa własności nieruchomości położonej w R. (R.) działek nr [...],[...] o łącznej powierzchni 0,72 ha na rzecz J.G..

Postanowieniem z dnia 31 stycznia 2023 r. Wójt Gminy R. odmówił wydania zaświadczenia o ostateczności Aktu Własności Ziemi [...] wydanego przez Naczelnika Powiatu w R. w dniu [...] sierpnia 1974 r. Organ I instancji wyjaśnił, że Urząd Gminy w R. nie posiada w swoim zasobie rejestrów ewidencyjnych oraz innych zasobów umożliwiających potwierdzenie stanu faktycznego przedmiotowego Aktu Własności Ziemi. Z materiałów zgromadzonych w sprawie wynika, że w Sądzie Rejonowym w R. [...] Wydziale Ksiąg Wieczystych J.G. nie figuruje jako właściciel nieruchomości położonej w R. (obecnie R.) gmina R. i nie jest prowadzony zbiór dokumentów. Starostwo Powiatowe w R., Wydział Ewidencji Gruntów poinformowało, że w prowadzonej przez Starostę [...] ewidencji gruntów i budynków dla obrębu R. gmina R. w jednostce rejestrowej [...] od 1974 r. istniał zapis: J.G. jako właściciel gruntu o powierzchni 0,70 ha, na podstawie aktu własności ziemi [...], wydanego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 26 października 1971 roku o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Wchodzące w skład gospodarstwa działki o numerach ewidencyjnych [...] oraz [...] figurują w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Starostwo nie posiada powyższego Aktu Własności Ziemi w zasobach. Archiwum Państwowe w W. Oddział w G. posiada w zasobach dokumenty uwłaszczeniowe związane z wydaniem dla J.G. Aktu Własności Ziemi. Z dokumentów tych wynika, że na drugiej stronie Aktu Własności Ziemi widnieje zapis, że przedmiotowy Akt Własności Ziemi otrzymują: J.G., J. G. i H.L. W przesłanej dokumentacji znajdują się zwrotne potwierdzenia odbioru pisma nr [...] z dnia [...] sierpnia 1974 r. przez J.G. i J.G. w dniu [...] września 1974 r., brak jest natomiast zwrotnego potwierdzenia odbioru pisma przez H.L.. Przez ten fakt, nie udało się ustalić kiedy i czy została nadana klauzula ostateczności przedmiotowemu Aktowi Własności Ziemi. W zebranej dokumentacji nie znalazły się takie dokumenty, które pozwoliłyby na wydanie zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści. Wobec braku dokumentów, z przyczyn niezależnych od organu, nie można było rozpatrzeć wniosku zgodnie z żądaniem strony. Organ I instancji stwierdził, że nie jest możliwe wydanie ostateczności Aktu Własności Ziemi o żądanej treści, ponieważ organ nie jest w stanie dokonać urzędowego potwierdzenia żądanych faktów.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł R.G. wskazując, że jest spadkobiercą po zmarłym wuju J.G., który nabył własność gruntu zgodnie z przepisami ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia i uwzględnienie wniosku z dnia [...] stycznia 2023 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach po rozpoznaniu powyższego odwołania utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

Kolegium po przywołaniu treści art. 217 § 1, § 2 i art. 218 § 1, § 2 k.p.a. wskazało, że zaświadczenie wydawane przez organ stanowi oświadczenie wiedzy tego organu oparte na danych będących w jego posiadaniu, nie jest zatem dopuszczalne w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych, jeśli nie wynikają one z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W sytuacji, gdy organ nie posiada w prowadzonych rejestrach danych, które mogłyby stanowić podstawę wydania zaświadczenia stosownie do żądania wnioskodawcy, oczywistym jest, że nie może wydać zaświadczenia żądanej treści. Dla braku możliwości potwierdzenia faktów lub stanu prawnego nie mają przy tym znaczenia przyczyny, dla których organ nie znajduje się w posiadaniu określonych danych, brak ten nie obliguje również organu do prowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia faktów czy stanu prawnego. Zaświadczenie z istoty swej może dotyczyć niebudzących wątpliwości danych znajdujących się w ewidencjach organu, rejestrach czy innego rodzaju zbiorach.

Kolegium wskazało, że w ewidencjach i rejestrach prowadzonych przez Wójta Gminy R. brak jest dowodów na ostateczność Aktu Własności Ziemi [...] wydanego przez Naczelnika Powiatu w R. w dniu [...] sierpnia 1974 r. stwierdzającego nabycie z mocy prawa własności nieruchomości położonej w R. (R.) działek nr [...],[...] o łącznej powierzchni 0,72 ha na rzecz J.G.. Nie można stwierdzić, czy akt własności ziemi został doręczony jednej ze stron tj. H.L., brak jest informacji czy od ww. Aktu wniesione zostało odwołanie. Adnotacja o treści "wysłano 26.08.74r." oraz pieczęć o treści "Decyzja niniejsza uprawomocniła się w dniu " bez wpisu daty nie stanowi dowodu doręczenia decyzji i jej ostateczności. Fakty objęte żądaniem nie wynikają zatem z danych prowadzonych przez Wójta Gminy R. bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, jak też uzyskanych w ramach postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w koniecznym zakresie i nie mogły być urzędowo potwierdzone przez organ administracji.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi R.G. zaskarżył w całości postanowienie organu II instancji zarzucając:

1. brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych niezbędnych do ustalenia czy Akt Własności Ziemi jest ostateczny, tj. nie ustalono czy zostało od aktu złożone odwołanie, a nadto nie ustalono daty dokonania wpisu J.G. do ewidencji gruntów i budynków jako właściciela na podstawie ww. aktu;

2. pominięcie kwestii, że na podstawie Aktu Własności Ziemi od 1974 r. w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostę [...] wpisano Pana J.G. jako właściciela działek nim objętych co pozwala przyjąć że Akt Własności Ziemi był ostateczny (prawomocny).

Skarżący wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W ocenie skarżącego brak wiedzy na temat otrzymania Aktu Własności Ziemi przez H.L. nie stanowi podstawy do odmowy wydania zaświadczenia, bowiem nie wyłącza ustalenia, że akt ten jest ostateczny. Istotnym jest czy od Aktu Własności Ziemi zostało złożone odwołanie. Tym samym to Wójt Gminy R. w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego powinien ustalić, czy akt został zaskarżony. Od wydania przedmiotowego Aktu Własności Ziemi upłynęło prawie 50 lat co niewątpliwie utrudnia prowadzenie przez organy postępowania, ale winny one wziąć pod uwagę, że prawo własności J.G. i jego następców prawnych zasługuje na ochronę.

J.G. na podstawie Aktu Własności Ziemi został wpisany jako właściciel działek nim objętych do ewidencji gruntów i budynków to należałoby przyjąć, że podstawę wpisu stanowiła decyzja ostateczna (§ 67 pkt 1 w zw. z § 64 ust. 2 załącznika do zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. 11, poz. 98)). Takie twierdzenie jest uzasadnione pomimo faktu, że Akt Własności Ziemi nie znajduje się w zasobach starostwa, bowiem trudno byłoby przyjąć, że Starosta [...] w 1974 r. dokonał wpisu do ww. rejestru na podstawie Aktu Własności Ziemi, który nie był ostateczny (prawomocny). Nadto prowadząc postępowanie Wójt Gminy R. nie ustalił daty dokonania wpisu Aktu Własności Ziemi do ewidencji ograniczając się do stwierdzenia, że ww. wpis istnieje od 1974 r. co dodatkowo uniemożliwia ustalenie, czy jest on ostateczny zatem również w tym zakresie postępowanie Wójta Gminy R. powinno zostać uzupełnione.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

W piśmie z dnia 4 lipca 2023 r. skarżący zwrócił się z wnioskiem o przeprowadzenie dowodu z wypisu z rejestru gruntów, mapy ewidencyjnej oraz zaświadczeń z Archiwum Państwowego oraz Starostwa Powiatowego w R. W jego ocenie dokumenty potwierdzają, że J.G. był właścicielem nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, a Akt Własności Ziemi opatrzony jest pieczęcią klauzuli prawomocności, jednak brak jest daty uprawomocnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga w niniejszej sprawie okazała się nie zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, Sąd doszedł do przekonania, że są one zgodne z prawem.

Wyjaśnić należy, że przesłanki i tryb wydawania zaświadczeń regulują przepisy działu VII k.p.a. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Stosownie do art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się w oparciu o dwie odrębne przesłanki. W pierwszym przypadku, gdy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. W drugim przypadku, gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Jeśli wnioskodawca powoła się na interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia to organ zobowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Podstawę prawną żądania wydania zaświadczenia w rozpoznawanej sprawie stanowił art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Skarżący wykazał interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia.

Organ administracji może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). K.p.a. nie rozstrzyga jaki charakter powinno mieć takie postępowanie. W orzecznictwie wskazuje się, że postępowanie wyjaśniające ma ograniczony zakres, spełnia bowiem tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, oraz wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów (por. wyroki NSA z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1518/12 oraz z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1270/15). Postępowanie wyjaśniające powinno być przeprowadzone w sposób rzetelny i kompletny. Obowiązkiem organu jest zbadanie całości zasobów posiadanych przez urząd tego organu, w tym także archiwalnych, które mogłyby wskazywać na fakty bądź stany prawne, których potwierdzenia żąda wnioskodawca (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 24 października 2017 r., II SA/Op 354/17). Jednocześnie podkreśla się, że postępowanie wyjaśniające może opierać się jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji, co wynika wprost z brzmienia art. 218 § 1 k.p.a. Zaświadczenie wydawane przez organ nie może opierać na zbiorach danych będących w posiadaniu innych podmiotów, np. strony (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2017 r., II OSK 1270/15). Zastrzec należy, że przepisy szczególne mogą przewidywać obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które nie ogranicza się do badania danych znajdujących się tylko w posiadaniu organu administracji. Przypadek ten nie ma jednak zastosowania w rozpatrywanej sprawie.

Sąd w pełni podziel pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2019 r. II OSK 3157/18, "Nie może budzić wątpliwości, że zaświadczenie wydawane przez organ stanowi oświadczenie wiedzy tego organu oparte na danych będących w jego posiadaniu, co wynika wprost z art. 218 § 1 k.p.a. Nie jest zatem dopuszczalne w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych, jeśli nie wynikają one z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu".

Podsumowując należy wskazać, że postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Przewidziane w art. 218 § 2 k.p.a. postępowanie wyjaśniające nie jest obligatoryjne ("może przeprowadzić") i zostało zawężone do "koniecznego zakresu" tj. takiego, które pozwoli na urzędowe potwierdzenie treści dokumentów zgromadzonych przez dany organ. Z tych względów w jego ramach nie prowadzi się postępowania dowodowego w trybie przepisów Działu II (Rozdziału 4) k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia 25 października 2000 r., V SA 760/00 oraz z dnia 11 kwietnia 2018 r., II GSK 2579/16; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 czerwca 2016 r., III SA/Gl 125/16).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że akt własności ziemi z dnia [...] sierpnia 1974r., nr [...] nie zawiera daty urzędowej adnotacji wskazującej na jego ostateczność/prawomocność. Z dokumentów archiwalnych zgromadzonych przez organ pierwszej instancji nie wynika, że wskazany akt własności ziemi stał się ostateczny. Co więcej na ich podstawie nie można stwierdzić, czy został w ogóle doręczony wszystkim stronom postępowania (w aktach administracyjnych brakuje potwierdzenia doręczenia aktu własności H.L.).

Zaświadczenie potwierdza jedynie informacje posiadane przez organ, przy czym poświadczane informacje muszą być oczywiste i bezspornie wynikać z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji, czy innych będących w jego posiadaniu danych. W ramach postępowania wyjaśniającego organ nie prowadzi postępowania dowodowego, lecz potwierdza fakty albo stan prawny, wynikający z prowadzonej przezeń dokumentacji, znajdującej się w jego posiadaniu. W niniejszej sprawie organy prawidłowo uznały, że nie mogą poświadczyć, że ww. akt własności ziemi jest decyzją ostateczną. Fakt ten nie wynika z prowadzonej przez organ pierwszej instancji ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Faktu tego nie potwierdzają także inne dane uzyskane w ramach postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w koniecznym zakresie (tj. dane wynikające z dokumentacji archiwalnej obejmującej akta uwłaszczeniowe dotyczące ww. aktu własności ziemi). Podstawą wydania zaświadczenia nie mogą być dane dostarczone przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie w celu potwierdzenia faktów z tych danych wynikających

W tych okolicznościach zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 1 k.p.a. nie znajdują uzasadnienia.

Dodać należy, że brak możliwości potwierdzenia, że ww. akt własności ziemi jest ostateczny nie obligował Wójta do prowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia tego faktu lub stanu prawnego. Nakładanie na organ obowiązku potwierdzenia danych, którymi on nie dysponuje powodowałoby, że jego działania należałoby uznać za niedopuszczalne, gdyż wkraczałyby one w kompetencje innych organów (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2007 r., I OSK 1280/06).

Odnosząc się do wniosków dowodowych zawartych w piśmie z dnia 4 lipca 2023r. Sąd pragnie wyjaśnić, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że postępowanie przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do dokonania nowych ustaleń faktycznych, bowiem sąd administracyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego, a jedynie kontroluje prawidłowość postępowania przeprowadzonego przez organy administracyjne. Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym dopuszczalne jest przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów, ale tylko w sytuacji, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia wątpliwości istotnych dla rozstrzygnięcia Sądu. Załączone dokumentów pochodzą od innych podmiotów niż Wójt Gminy R. i nie mogą być podstawą wystawienia zaświadczenia żądanej treści.

Końcowo Sąd stwierdza, że nie dostrzegł w zaskarżonych postanowieniach takiego naruszenia prawa, które skutkowałoby koniecznością uwzględnienia skargi z urzędu. Jednocześnie należy zauważyć, że sentencja postanowienia I instancji jest nie prawidłowo skonstruowana co jednak nie miało wpływu na wynik postępowania, gdyż z akt sprawy da się ustalić przedmiot postępowania.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako niezasadną oddalił.