Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 133/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2024-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.1 par.1
journal: Dz.U. 2022 poz 2492
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art.64e, art.134 par.1, art.135, art.151a par.1, art.200, art.205 par.2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.136, art.138 par.2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art.3 pkt 6 i pkt 7a, art.48 ust.1 i ust.3, art.48b ust.1, art.50 ust.1, art.51 ust.1
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu D. K. od decyzji Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 stycznia 2024 r., nr (...) w przedmiocie rozbiórki ogrodu zimowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 100,00 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku


UZASADNIENIE

Decyzją z 9 listopada 2023 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "PINB", "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 49e pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm.), dalej jako: "P.b." i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm.), dalej jako: "k.p.a.", nakazał B. S. (dalej jako: "inwestor") rozebrać ogród zimowy - oranżerię, wybudowany bez wymaganego zgłoszenia, przy budynku mieszkalnym, którego jest współwłaścicielem, zlokalizowanym na terenie działki nr (...) obręb (...) miasta S. Organ pierwszej instancji wskazał, że rozbiórka polega na doprowadzeniu rozbudowanej części budynku do stanu poprzedniego tj. zadaszenia przy budynku mieszkalnym.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podniósł, że 4 stycznia 2023 r. przeprowadzono kontrolę na działce nr (...) położonej przy ulicy (...) w S., w wyniku której stwierdzono, że na terenie ww. działki znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny, który został rozbudowany o ogród zimowy – oranżerię (wymiary dobudowy: 10,00 m x 3,00 m = około 30,00 m²), bez dokonania zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na budowę. Ustalono, że w 2008 r. prowadzone było postępowanie w sprawie wykonanego zadaszenia przy ww. budynku mieszkalnym. Zadaszenie - w konstrukcji drewnianej o wymiarach 10,75m x 3,00 m, pokryte blachodachówką, zostało dobudowane jesienią 2003 r. Konstrukcję nośną zadaszenia stanowią drewniane słupy, podciąg oraz krokwie. Zadaszenie zostało zaliczone, w myśl art. 3 pkt 9 P.b., jako urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, które zapewnia możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Przedłożona inwentaryzacja i opinia techniczna wskazały, że przedmiotowe zadaszenie spełnia wymogi bezpieczeństwa konstrukcji i użytkowania. W tej sytuacji, decyzją z 16 czerwca 2008 r. PINB umorzył postępowanie w tej sprawie.

Postanowieniem z 16 lutego 2023 r., organ pierwszej instancji, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 P.b., wstrzymał budowę ogrodu zimowego – oranżerii, a następnie w związku z wnioskiem inwestora z 25 kwietnia 2023 r. o jego legalizację, postanowieniem z 9 maja 2023 r., PINB nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych: zaświadczenie burmistrza miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej, oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 (oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) oraz projekt zagospodarowania działki lub terenu, w terminie do 150 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia. Inwestor w wyznaczonym terminie nie złożył wymaganych, zgodnie z art. 48b ust. 3 P.b., dokumentów legalizacyjnych. W tej sytuacji, zgodnie z art. 49e pkt 3 P.b., organ nadzoru budowlanego nakazał rozbiórkę ogrodu zimowego – oranżerii i doprowadzenie rozbudowanej części budynku do stanu poprzedniego tj. zadaszenia przy budynku mieszkalnym.

Inwestor wniósł odwołanie od powyższej decyzji, nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem. Podniósł, że skoro organ nadzoru budowlanego w postępowaniu prowadzonym w 2008 r. stwierdził, że przedmiotowe zadaszenie stanowi urządzenie związane z obiektem budowlanym, tj. budynkiem mieszkalnym, to wstawienie okien w obrysie tego zadaszenia, opartych na istniejących słupach wsporczych, także będzie urządzeniem technicznym i może być legalnie użytkowane. Wskazał, że zagospodarował przestrzeń jako oranżerię, w której mogą być umieszczone i hodowane rośliny ozdobne. Zaznaczył, że nie jest to dodatkowa powierzchnia użytkowa mieszkalna, lecz obiekt towarzyszący dla budynku mieszkalnego.

Decyzją z 22 stycznia 2024 r., Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB", "organ odwoławczy") uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Organ odwoławczy uznał, że przyjęta przez PINB kwalifikacja wykonanych robót budowlanych jako budowa przydomowej oranżerii jest błędna, a tym samym niewłaściwy jest przyjęty przez organ nadzoru budowlanego tryb postępowania.

WINB wskazał, że roboty budowlane wykonane w 2011 r., polegające na wstawieniu okien oraz przeszklonych drzwi pomiędzy słupy stanowiące podparcie istniejącego zadaszenia, nie prowadziły do zmiany charakterystycznych parametrów obiektu (powierzchnia zabudowy), ani do zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu na nieruchomości sąsiednie. W efekcie wykonanych prac powstało pomieszczenie ogrodu zimowego, niemniej jednak nie doszło do budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.b. Z przepisu tego wynika, że przez budowę należy rozumieć wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Natomiast w ocenie organu odwoławczego w analizowanym przypadku są to roboty budowlane niebędące budową, lecz polegające na przebudowie obiektu budowlanego. Tym samym, zasadnym trybem postępowania winien być tryb określony w art. 50-51 P.b., nie zaś ten wskazany w art. 48 P.b.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ pierwszej instancji winien zatem przeprowadzić stosowne postępowanie administracyjne w oparciu o art. 50-51 P.b., w szczególności zaś dokonać kompleksowej oceny zrealizowanych robót budowanych w świetle zapisów art. 29 ust. 3 P.b. w związku z ar. 50 ust. 1 pkt 1, a także zgodności z przepisami (art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b.).

Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie D. K. (dalej jako: "skarżąca"), współwłaścicielka przedmiotowego budynku mieszkalnego, domagając się jej uchylenia.

Skarżąca podniosła, że decyzja WINB jest niejasna i nie kończy sprawy. Wskazała, że roboty budowlane rozpoczęły się ok. 2011 r. i polegały na postawieniu dwóch bocznych ścian z bloczka betonu komórkowego, cokołu, okien panoramicznych, drzwi balkonowych zamkniętych na klucz, kominka wraz z kominem, wymianie słupów drewnianych na metalowe. Widok z pozostałej części podwórza przez szybę wskazuje, że jest to salon mieszkalny, wyposażony w sofę, telewizor, stolik, krzesła barowe, ogrzewanie gazowe (grzejniki), terakotę na posadzce betonowej, a nawet bieżnię treningową. Pierwotne zadaszenie wykonane w 2003 r. zostało przebudowane w lokal mieszkalny (salon), do którego skarżąca nie ma dostępu, gdyż został zamknięty na klucz. Wskazała, że została pozbawiona gruntu i urządzenia służącego budynkowi. Skarżąca powołała się na art. 199 kodeksu cywilnego, dotyczący rozporządzenia rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, podkreślając, że w takim przypadku potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli lub rozstrzygnięcie sprawy przez sąd.

W odpowiedzi na sprzeciw, organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodał, że procedura wskazana w art. 50-51 P.b. swoim zakresem obejmuje również badanie kwestii związanych z prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracji publicznej.

Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634

z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że wniesiony w niniejszej sprawie sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw, sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to także z treści art. 151a § 1

zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Zatem, podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły w sprawie przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny

w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej jako: "CBOSA").

Stosownie zaś do art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z treści powołanego przepisu wynika, że wydanie decyzji kasacyjnej uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które powinny znaleźć potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Po pierwsze, organ odwoławczy ma obowiązek wykazać, że postępowanie przed organem pierwszej instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie - niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ pierwszej instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 2463/21, LEX nr 3271547). Dodać również należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się natomiast w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, dostępny w CBOSA).

Wskazać bowiem należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, obowiązkiem organu drugiej instancji jest ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, ewentualnie jego uzupełnienie, gdyż dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, a nie jedynie oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Podkreślić trzeba, że organ odwoławczy – w przeciwieństwie do sądu administracyjnego – jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę.

W sytuacji zatem, gdy ma on możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to również braki dowodowe nie mogą, co do zasady, stanowić podstawy do zastosowania

art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Tylko przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 65/15, CBOSA). Wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe wyłącznie w sytuacjach wyjątkowych, a działanie organu odwoławczego nie ma tylko charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Co do zasady, obowiązkiem tego organu jest więc ponowne, merytoryczne rozpoznanie sprawy będącej przedmiotem postępowania. Wydając zaś decyzję kasacyjną, organ odwoławczy powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w przepisie art. 138 § 2 k.p.a., lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 1166/20, LEX nr 3047891).

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji kasacyjnej, organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji, uznając, że przeprowadzone przez inwestora roboty budowlane, polegające na wstawieniu okien oraz przeszklonych drzwi pomiędzy słupy stanowiące podparcie istniejącego zadaszenia, nie prowadziły do zmiany charakterystycznych parametrów obiektu ani do zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu na nieruchomości sąsiednie. Nie była to zatem budowa, lecz przebudowa obiektu budowlanego. Tym samym, w niniejszej sprawie, zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji winien przeprowadzić stosowne postępowanie w trybie art. 50-51 P.b. i dokonać ustaleń co do wszystkich okoliczności, które determinują sposób objętego tą decyzją rozstrzygnięcia sprawy.

Wskazać należy, że stosownie do art. 48 ust. 1 P.b., organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (art. 48 ust. 3 P.b.). W przypadku złożenia wniosku o legalizację organ nadzoru budowlanego nakłada, w drodze postanowienia, obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia doręczenia tego postanowienia (art. 48b ust. 1 P.b.).

Postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w powyższym przepisie ma zatem zastosowanie do robót budowlanych polegających na "budowie" obiektu budowlanego. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 P.b. przez "budowę" należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego.

W orzecznictwie przyjmuje się, że rozbudowa oznacza zmianę charakterystycznych parametrów użytkowych lub technicznych obiektu budowlanego, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, która jednak nie prowadzi do powstania żadnego nowego obiektu, lecz do modyfikacji obiektu wcześniej istniejącego (zob. wyroki NSA: z dnia 18 maja 2018 r. sygn. akt II GSK 1318/16 oraz z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2070/17, dostępne w CBOSA). Rozbudową będzie zatem powiększenie istniejącego obiektu budowlanego o dodatkowe pomieszczenie, które stanowi część obiektu budowlanego funkcjonalnie związaną z tym obiektem.

Natomiast na podstawie art. 50 ust. 1 P.b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach.

Stosownie do art. 51 ust. 1 P.b. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Zaznaczyć należy, że ww. regulacje dotyczą robót budowlanych nie stanowiących budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.b., w tym również remontu oraz przebudowy. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 7a P.b. przebudowa oznacza wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Zatem jako przebudowę obiektu należy uznać tylko takie roboty budowlane, których efekt końcowy w żaden sposób nie zmienia istniejącej bryły obiektu budowlanego.

Podkreślić należy, że prawidłowa kwalifikacja prawna robót wykonanych przez inwestora jest niezbędna dla ustalenia, czy w sprawie znajduje zastosowanie – w stosunku do tych robót budowlanych – tryb przewidziany w art. 50-51 P.b., czy też art. 48 P.b. W pierwszej kolejności konieczne jest zatem dokładne ustalenie jakiego rodzaju roboty budowlane zostały wykonane i czy doprowadziły one do zmiany charakterystycznych parametrów użytkowych lub technicznych obiektu budowlanego.

Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy inwestor w 2003 r. wybudował zadaszenie przy budynku mieszkalnym na działce nr (...) przy ul. (...) w S. Powstał zadaszony taras o powierzchni ok. 30m². Konstrukcję nośną zadaszenia stanowią elementy drewniane: słupy o przekroju 14/14 cm, na których opiera się podciąg drewniany 14/14 cm, zaś na podciągu oparte są krokwie 12/15 cm drugostronnie oparte na murze. Pokrycie dachu wykonano z blachodachówki na łatach drewnianych identycznej z blachodachówką na bryle głównej budynku. Zgodnie z oceną techniczną sporządzoną w maju 2008 r., roboty budowlane zostały wykonane prawidłowo, przy czym zalecono wzmocnienie łączenia podciągu drewnianego na środku rozpiętości przęsła przez zastosowanie łączników stalowych od spodu i z boku belki drewnianej. Następnie w 2011 r. inwestor wstawił okna i przeszklone drzwi między słupy stanowiące podparcie istniejącego zadaszenia. W wyniku kontroli przeprowadzonej 4 stycznia 2023 r. ustalono, że zadaszenie zostało zabudowane witrynami oraz przeszklonymi drzwiami, w wyniku czego powstało pomieszczenie w funkcji mieszanej – oranżeria/ część mieszkalna. Protokół tej treści został podpisany zarówno przez skarżącą, jak i inwestora, bez żadnych uwag. Na załączonej do protokołu mapie zaznaczono położenie kominka w tym pomieszczeniu. Z kolei na załączonych do protokołu zdjęciach można zauważyć, że w pomieszczeniu tym położona jest posadzka, znajduje się kaloryfer i stoi fotel oraz ozdoby, świadczące o wypoczynkowym charakterze tego pomieszczenia.

Podkreślić należy, że kwalifikacja robót budowlanych polegających na zabudowie tarasu będzie różna w zależności od rzeczywistej funkcji powstałego obiektu oraz jego cech konstrukcyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 27 sierpnia 2014 r. sygn. akt II OSK 450/13; z dnia 5 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2403/12, dostępne w CBOSA). Przy czym, rozbudowa zawsze zmierza do powiększenia istniejącego obiektu budowlanego w obszarze jego charakterystycznych parametrów technicznych, o których decydują modyfikacje zewnętrznych części obiektu budowlanego prowadzące w rezultacie do zmiany jego kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości czy szerokości.

Wprawdzie przepisy prawa budowlanego nie zawierają definicji powierzchni zabudowy, jednakże w myśl § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2022 r. poz. 1679), powierzchnię budynku określa się zgodnie z zasadami zawartymi w Polskiej Normie dotyczącej określania i obliczania wskaźników powierzchniowych i kubaturowych wymienionej w załączniku nr 2 do rozporządzenia, uwzględniając przepisy § 14 pkt 4 lit. a oraz § 20 ust. 1 pkt 4 lit. b. Zgodnie z tymi regulacjami powierzchnię użytkową budynku powiększa się między innymi o powierzchnię ogrodów zimowych. Wskazana norma nie jest aktem prawnym (przepisem prawa powszechnie obowiązującego), jednak nie zmienia to faktu, że norma ta jest odpowiednia do określania i obliczania wskaźników powierzchniowych i kubaturowych w budownictwie.

Dodać również należy, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia oranżerii i ogrodu zimowego, uzasadnione zatem jest posłużenie się definicją słownikową, co znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny oranżeria to ogrzewany budynek z dużymi oknami lub o oszklonym dachu i ścianach, w którym przechowuje się albo hoduje rośliny ozdobne. Ogród zimowy oznacza natomiast rodzaj oranżerii, oszklone pomieszczenie, w którym hoduje się rośliny. Przyjmuje się, że ogrody zimowe mogą być – przy zastosowaniu nowych technologii – sytuowane bezpośrednio na gruncie, ale mogą też stanowić zabudowę wszelkiego rodzaju tarasów (por. wyroki NSA: z dnia 28 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 1225/17; z dnia 27 sierpnia 2014 r. sygn. akt II OSK 450/13; z dnia 7 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 586/10, dostępne w CBOSA).

Organ odwoławczy stwierdził, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w efekcie wykonanych robót budowlanych powstało pomieszczenie ogrodu zimowego, niemniej jednak nie doszło do budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.b., lecz przebudowy obiektu budowlanego. Przy czym, swojego stanowiska organ odwoławczy w żaden sposób nie uargumentował. Z uzasadnienia organu odwoławczego nie sposób wywieść, na jakiej podstawie Kolegium stwierdziło, że przeprowadzone roboty budowlane nie doprowadziły do zmiany charakterystycznych parametrów obiektu, w tym między innymi powierzchni zabudowy. Kolegium nie wskazało, jakie cechy zabudowy świadczą o przyjętej przez organ klasyfikacji, jak również nie odniosło się do pełnionej przez to pomieszczenie funkcji i jego powiązania z pozostałą częścią budynku. Z treści zaskarżonej decyzji nie wynika nawet, czy organ odwoławczy uznał, że jest to przebudowa zadaszenia, czy przebudowa budynku mieszkalnego.

Podkreślić należy, że organ odwoławczy jest zobowiązany do dokonania własnej analizy zebranego materiału dowodowego, a fakt, że Kolegium nie podziela wniosków organu pierwszej instancji, nie powoduje potrzeby przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia (zob. wyrok NSA z 30 października 2019 r., sygn. akt II OSK 3040/17, LEX nr 3065820). Organ nie może bowiem unikać merytorycznego rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy stan faktyczny jest możliwy do ustalenia na podstawie zebranego materiału dowodowego, a sporna jest tylko kwestia jego oceny (wyrok NSA z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3246/18, LEX nr 3054298).

Obowiązkiem organu odwoławczego jest bowiem ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, ewentualnie jego uzupełnienie, gdyż dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, a nie jedynie oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same, co na organie pierwszej instancji, obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 489/23, dostępny w CBOSA, braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym, zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie wykazał, aby wydanie merytorycznej decyzji było niemożliwie ze względu na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie. Odmienna ocena wykonanych robót budowlanych nie może bowiem stanowić przesłanki do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Jednocześnie zaś zgromadzony w toku postępowania materiał aktowy pozwala na stwierdzenie, że Kolegium posiadało wszelkie narzędzia do wydania w sprawie merytorycznej decyzji.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.

O zwrocie kosztów postępowania (pkt II sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu (100 zł).