Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3937/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. Spółka z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 września 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 1694/19 w sprawie ze skargi Z. Spółka z o.o. w [...] na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia 28 października 2019 r. nr 98/2019 w przedmiocie zbierania odpadów bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 7 września 2020 r. (sygn. akt II SA/Gl 1694/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. Sp. z o.o. w [...] na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej jako: WIOŚ) z 28 października 2019 r. w przedmiocie zbierania odpadów bez zezwolenia, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku podano, że w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym z 28 października 2019 r., na podstawie ustaleń przeprowadzonej kontroli działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącą Spółkę, zarządzono: 1) niezwłoczne zaprzestanie zbierania odpadów bez zezwolenia na terenie zlokalizowanym w Z. przy ul. S. [...]; 2) bieżące prowadzenie ewidencji odpadów oraz sporządzanie rocznego sprawozdania o wytwarzanych odpadach i gospodarowaniu odpadami oraz przedkładanie go Marszałkowi Województwa [...]; 3) niezwłoczne zaprzestanie magazynowania odpadów, które jest niezgodne z wymaganiami w zakresie ochrony środowiska oraz bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi, w szczególności w sposób uwzględniający właściwości chemiczne i fizyczne odpadów. W uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego WIOŚ wskazał, że w toku kontroli inspektorzy stwierdzili magazynowanie niebezpiecznych odpadów płynnych w pojemnikach o pojemności 1000 litrów, umieszczonych na czternastu naczepach. Jednocześnie ustalono, że Spółka nie posiada zezwolenia na zbieranie odpadów na posesji, co stanowi naruszenie ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz.U. z 2020 r. poz. 797, dalej jako: u.o.o.). Wskazano, że Spółka nie prowadziła ewidencji odpadów oraz nie przedkładała Marszałkowi Województwa rocznych sprawozdań o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami, a także że skarżąca magazynuje odpady niebezpieczne niezgodnie z wymaganiami w zakresie ochrony środowiska oraz bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi, gdyż m.in. niektóre naczepy były ustawione na nieutwardzonym gruncie. Inspektorzy stwierdzili także wycieki substancji chemicznych do środowiska. Powołując się na opinię biegłych, sporządzoną na potrzeby postępowania przygotowawczego prowadzonego przez prokuraturę organ wskazał, że odpady znajdujące się na terenie należącym do Spółki zawierają substancje toksyczne, posiadają właściwości drażniące lub żrące, zawierają substancje łatwopalne, posiadają właściwości niebezpieczne, a ze względu na znaczną ilość, skład chemiczny oraz miejsce i sposób magazynowania stanowią zagrożenie dla życia lub zdrowia człowieka lub mogą spowodować istotne obniżenie jakości wody, powietrza, powierzchni ziemi lub zniszczenie w świecie roślinnym lub zwierzęcym w rozumieniu art. 183 § 1 Kodeksu karnego.

W skardze na powyższe zarządzenie skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie przepisów u.o.o. oraz k.p.a. i wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego zgodnie z normami przepisanymi.

W odpowiedzi na skargę WIOŚ wniósł o jej oddalenie w całości.

Oddając skargę WSA podniósł, że w kontrola została przeprowadzona przez WIOŚ, który posiada stosowne upoważnienie do działania, treść zarządzeń pokontrolnych koresponduje z ustaleniami poczynionymi w protokole kontroli, zaś oś sporu koncentruje się wokół kwestii adresata nałożonych obowiązków. Powołując się na treść art. art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o. wskazano, że w zakresie pojęcia "posiadacz odpadów" mieści się także osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, która jest w posiadaniu odpadów. Dla uznania, że taki podmiot jest posiadaczem odpadów wystarczające jest ustalenie, że osoba ta włada powierzchnią ziemi, na której się one znajdują. W tym przypadku działa domniemanie prawne z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o., które można obalić udowadniając, że rzeczywisty stan faktyczny lub prawny jest inny, ale ciężar dowodu spoczywa na władającym powierzchnią ziemi. Podniesiono, że skarżąca Spółka nie przedstawiła dowodów, na których podstawie można uznać, że najemca lub inny podmiot jest posiadaczem odpadów. Z ustaleń poczynionych w toku postępowania przygotowawczego prowadzonego przez prokuraturę wynika, że umowa najmu posesji została sporządzona dopiero w momencie ujawnienia procederu gromadzenia odpadów, a umieszczenie na niej wcześniejszej daty miało jedynie na celu uniknięcie odpowiedzialności. Poza budzącą wątpliwości umową nie przedstawiono zaś żadnej dokumentacji, która pozwoliłaby na przyjęcie odmiennych ustaleń. Zatem WSA uznał, że skarżąca nie obaliła domniemania, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o. Przy czym podniesiono, że do skarżącej należało przedstawienie dowodów, a nie jedynie wskazanie, gdzie można ich poszukiwać. Podano, że Spółka miała wiedzę o składowaniu odpadów na swoim terenie i w związku z tym uprawnione jest twierdzenie, że wyraziła zgodę na cały proceder związany z składowaniem odpadów. Powyższe uprawdopodabnia także fakt, że skarżąca posiada siedzibę na przedmiotowej posesji, co oznacza, że zarządzający Spółką nie mogli nie wiedzieć o pojawiających się naczepach, a okoliczność tą potwierdzają także świadkowie. W tym stanie rzeczy WSA uznał, że prawidłowym adresatem zarządzenia pokontrolnego była skarżąca Spółka, zaś kontrolowane zarządzenie odpowiada prawu.

Spółka wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie:

- prawa materialnego, to jest art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o. przez błędną wykładnię wskazanego przepisu prowadzącą do ustalenia, że z powyższego przepisu wynika domniemanie, że posiadaczem odpadów jest władający nieruchomością, na której znajdują się odpady, w związku z czym władający nieruchomością jest zobligowany do obalenia domniemania, by następnie organ mógł podjąć czynności procesowe zmierzające do ustalenia osoby będącej posiadaczem odpadów, gdy tymczasem prawidłowo przeprowadzona wykładnia tego przepisu powinna zmierzać do tego, że w przypadku, gdy strona przedstawi dowody świadczące o tym, że władający nieruchomością może nie być posiadaczem odpadów, na organie spoczywa obowiązek dokonania przewidzianych prawem wszelkich czynności dowodowych prowadzących do ustalenia posiadacza odpadów, a dopiero gdy wszechstronnie przeprowadzone postępowanie dowodowe nie przyczyni się do ustalenia posiada odpadów, można zastosować domniemanie, o którym mowa w tym przepisie;

- prawa materialnego, to jest art. 25 ust. 2, art. 41 ust, 1 oraz art. 66 ust. 1 u.o.o. w związku z art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2020 r. poz. 995, dalej jako: u.i.o.ś.) poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 41 ust. 1 u.o.o. prowadzące do uznania, że skarżący magazynuje odpady na będącej jego własnością nieruchomości, prowadzi zbieranie odpadów i prowadzi przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia, jak również nie prowadzi ewidencji odpadów, gdy tymczasem ze względu na fakt, że skarżący nie jest posiadaczem odpadów zgromadzonych na jego nieruchomości nie ma możliwości prowadzenia zbierania i przetwarzania odpadów i nie musi prowadzić ewidencji odpadów, o której mowa w art. 66 ust. 1 u.o.o., natomiast magazynowanie odpadów prowadzą najemcy tej nieruchomości, w następstwie czego względem skarżącej w dniu 28 października 2019 r. WIOŚ wydał zarządzenie pokontrolne, podczas gdy skarżąca nie powinna być uznana za stronę postępowania, w związku z czym skarżąca nie powinna być adresatem zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie zarządzenia pokontrolnego w całości, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania przed organem administracji, sądem I i II instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, w tym także opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa, a ponadto o dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniających dowodów z następujących dokumentów: 1. zawiadomienia Prezydenta Miasta [...] z 5 maja 2020 r. na fakt, że następujące podmioty gospodarcze: R. Sp. z o.o. w [...], G. Sp. z o.o. w [...], M.R. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą M.R. są posiadaczami odpadów składowanych na nieruchomości władanej przez skarżącą w [...] przy ulicy S. [...]; na fakt bycia przez R. Sp. z o.o, w [...], G. Sp. z o.o. w [...] oraz M.R. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą M.R. stroną postępowania; 2. wezwania do usunięcia odpadów do R. Sp. z o.o. z 26 maja 2020 r. na fakt, że R. Sp. z o.o. jest posiadaczem odpadów składowanych na nieruchomości skarżącej położonej w [...] przy ulicy S. [...]; 3. pisma Prezydenta Miasta [...] z 29 czerwca 2020 r. na fakt pozostawania przez organ administracji samorządowej w błędnym przekonaniu, że skarżąca jest posiadaczem odpadów składowanych na nieruchomości położonej w [...] przy ulicy S. [...]; 4. pisma pełnomocnika skarżącej do Prezydenta Miasta [...] z 9 lipca 2020 r. na fakt, że skarżąca nie jest posiadaczem odpadów składowanych na nieruchomości położonej w [...] przy ulicy S. [...]; 5. zawiadomienia Prezydenta Miasta [...] z 13 lipca 2020 r. na fakt dopuszczenia do sprawy M.G. w charakterze strony; 6. zawiadomienia Prezydenta Miasta [...] z 5 sierpnia 2020 r., na fakt trudności w ustaleniu przez organ posiadacza odpadów składowanych na nieruchomości położonej w [...] przy ulicy S.; na fakt uzasadnionego przypuszczenia, że R. Sp. z o.o. w [...], G. Sp. z o.o. w [...] oraz M.R. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą M.R. są rzeczywistymi posiadaczami odpadów zgromadzonych na nieruchomości położonej w [...] przy ulicy S. [...]; 7. zawiadomienia o oględzinach z 12 sierpnia 2020 r., na fakt przeprowadzenia przez organ administracji oględzin odpadów zgromadzonych na nieruchomości położonej w [...] przy ulicy S. [...] w celu ustalenia posiadacza odpadów zgromadzonych na nieruchomości położonej w [...] przy ulicy S. [...]; 8. zawiadomienia Prezydenta Miasta [...] z 21 września 2020 r., na fakt trudności w ustaleniu przez organ posiadacza odpadów składowanych na nieruchomości położonej w [...] przy ulicy S. pomimo przeprowadzenia oględzin odpadów znajdujących się na nieruchomości położonej w [...] przy ulicy S. [...]; na fakt uzasadnionego przypuszczenia, że R. Sp. z o.o. w [...], G. Sp. z o.o. w [...] oraz M.R. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą M.R. są rzeczywistymi posiadaczami odpadów zgromadzonych na nieruchomości położonej w [...] przy ulicy S. [...]; 9. postanowienia z 18 maja 2020 r. WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/GI 1694/19 na fakt wstrzymania wykonania zarządzenia pokontrolnego z 28 października 2019 r. Podano, że wymienione dowody z dokumentów są niezbędne dla wyjaśnienia wątpliwości występującej w niniejszej sprawie, to jest czy skarżąca jest posiadaczem odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o., a w konsekwencji czy skarżąca powinna zostać adresatem zarządzenia pokontrolnego z 28 października 2019 r., a w ocenie skarżącej charakter zawnioskowanych dowodów (dokumenty) nie narazi postępowania na nadmiernego przedłużenie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca Spółka podniosła, że teren nieruchomości był wynajmowany innym podmiotom gospodarczym, zaś odpady znajdowały się w naczepach, które były we władaniu najemców placu położonego w [...] przy ulicy S. [...] i nie stanowiły własności skarżącego, jak i nie były w jego posiadaniu. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki domniemanie z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o. można zastosować dopiero wtedy, gdy po wyczerpującym i wszechstronnym postępowaniu dowodowym organ nie zdołał ustalić faktycznego posiadacza odpadów. Wskazano, że przepis art. 25 ust. 2 u.o.o. stanowi, że magazynowanie odpadów odbywa się na terenie, do którego posiadacz odpadów ma tytuł prawny, a sformułowanie "tytuł prawny" należy rozumieć jako prawo własności, użytkowanie wieczyste, ograniczone prawo rzeczowe lub stosunek zobowiązaniowy do nieruchomości. Skoro zatem skarżący wynajął nieruchomość podmiotom, które przywoziły odpady na teren najmowanej przez siebie nieruchomości, to właśnie ci najemcy dokonywali magazynowania odpadów na nieruchomości. Podano także, że postanowieniem z 18 maja 2020 r. WSA wstrzymał wykonanie zarządzenia pokontrolnego, albowiem wykonanie tego aktu naraziłoby Spółkę na szkodę znacznych rozmiarów, a zatem poniekąd przyjął, że skarżąca nie miała i nie ma nic wspólnego z odpadami, które zostały złożone na nieruchomości stanowiącej własność skarżącej przez najemcę nieruchomości pod pozorem utworzenia bazy transportowej przeznaczonej do likwidacji.

W kolejnej skardze kasacyjnej złożonej w terminie do jej wniesienia, a wywiedzionej w imieniu Spółki przez innego pełnomocnika zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego:

- art. 150 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o. polegające na błędnej wykładni przez Sąd I instancji pojęcia strony postępowania administracyjnego, wskutek czego Sąd I instancji przyjął, że skarżąca jest posiadaczem odpadów, poprzez zignorowanie dowodów, które mogły doprowadzić do ustalenia wytwórcy odpadów lub posiadacza odpadów innego niż właściciel nieruchomości;

- art. 150 w zw. z art. 27 u.o.o. poprzez jego niezastosowanie, w wyniku czego ustalając posiadacza odpadów pominięto następujące podmioty "E." Sp. z o.o. (aktualnie R. Sp. z o.o.), G. Sp. z o.o. oraz L., które to podmioty są posiadaczami odpadów składowanych na działce skarżącej;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 150 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 polegające na niedopatrzeniu się przez Sąd I instancji naruszenia przez organy administracji orzekające w sprawie naruszenia wskazanych w niniejszym zarzucie przepisów k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd I instancji w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny poprzez oparcie się na niepełnym materiale dowodowym zgromadzonym przez Prokuraturę Okręgową w [...] przy jednoczesnej odmowie bezpośredniego przesłuchania świadków w postępowaniu administracyjnym, w wyniku czego błędnie ustalono, że posiadaczem odpadów, a zarazem adresatem zarządzenia jest skarżąca.

W uzasadnieniu powyższych zarzutów podniesiono, że organ przyjął, że brak jest potrzeby przesłuchania świadków w postępowaniu administracyjnym i wystarczającym jest zapoznanie się z protokołami ich zeznań z postępowania karnego. Jednakże wydanie rozstrzygnięcia w sprawie winno poprzedzone być kompleksowym zebraniem i rozpatrzeniem materiału dowodowego w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zaś sąd winien sprawdzić, czy rzeczywiście organ prawidłowo zgromadził i ocenił materiał dowodowy. Podniesiono, że wprawdzie domniemanie prawne odpowiedzialności za odpady władającego powierzchnią gruntu zdejmuje z organów prowadzących postępowanie obowiązek dociekania z urzędu, kto był faktycznym wytwórcą odpadów, ale nie pozwala zignorować dowodów, które mogą doprowadzić do ustalenia wytwórcy odpadów lub posiadacza odpadów innego niż właściciel nieruchomości, jeżeli zostaną one zaoferowane przez stronę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej zgłoszone zostały zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W przypadku, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Na wstępie należy podnieść, że zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Zgodnie zaś z art. 12 ust. 2 u.i.o.ś., kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Zarządzenie pokontrolne jest zatem aktem organu administracji publicznej adresowanym do kontrolowanej osoby fizycznej lub kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, niestanowiącym jednak decyzji administracyjnej. Zarządzenie informuje jego adresata o ustalonych przez organ nieprawidłowościach i wzywa do ich usunięcia w określonym terminie. Zaniechanie lub nieprawidłowe wykonanie obowiązków wskazanych w zarządzeniu zagrożone jest sankcją wykroczenia z art. 31a u.i.o.ś. Zarządzenia pokontrolne nie nakładają na ich adresata obowiązków administracyjnoprawnych, które mogłyby być przedmiotem egzekucji administracyjnej. Obowiązek taki może na nich ciążyć na podstawie odrębnych przepisów i decyzji, ale jego samoistnym źródłem nie jest zarządzenie pokontrolne. Stąd też w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska albo innej osoby fizycznej (por. wyrok NSA z 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 1009/08; T. Czech, Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2011 r., nr 3, s. 93). Zarządzenie pokontrolne nie stanowi także sankcji administracyjnej, ponieważ nie nakłada dodatkowych obowiązków, lecz stanowi tylko "przypomnienie" o obowiązkach, które wynikają z przepisów prawa ochrony środowiska regulujących działalność danego przedsiębiorcy (por. wyrok NSA z 8 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 6051/21). Wydanie zarządzenia pokontrolnego ma w związku z tym na celu przeciwdziałanie i wyeliminowanie naruszeń stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli poprzez zobowiązanie kierownika kontrolowanego podmiotu lub osoby fizycznej do zaprzestania naruszania prawa i poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa. Z kolei kontrola sądu rozpoznającego skargę na zarządzenie pokontrolne ma na celu zbadanie, czy kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ, czy treść nakazów skierowanych do kontrolowanego odpowiada ustaleniom poczynionym w trakcie kontroli i utrwalonym w protokole kontroli oraz czy treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w przepisach prawa. Natomiast sąd administracyjny nie jest uprawniony do badania legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. W takiej sytuacji, przedmiotem kontroli nie byłoby bowiem zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2022 r. sygn. akt III OSK 1239/21).

Podkreślić także należy, że do wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów k.p.a. zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i do wydania zarządzenia pokontrolnego. Czynności te są wykonywane w oparciu o przepisy u.i.o.ś., a ustawodawca w tym zakresie nie odsyła do przepisów k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1091/21 oraz z 20 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1242/21 i orzeczenia tam przywołane). Zatem postępowanie w przedmiocie wydania zarządzenia pokontrolnego toczy się w oparciu o przepisy u.o.i.ś., a stan faktyczny sprawy zostaje ustalony na podstawie wyników kontroli oraz protokołu kontroli, który ma odzwierciedlać przebieg kontroli. Należy ponadto podkreślić, że – jak wskazano wyżej - zarządzenie pokontrolne ma formę sygnalizacyjną i adresat takiego zarządzenia w zakreślonym terminie jest zobowiązany jedynie do wyjaśnienia, jakie działania w związku z tym zarządzaniem podjął. Zatem z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów k.p.a., strona może skorzystać, jeśli na skutek niewykonania zarządzenia pokontrolnego zostanie wszczęte postępowanie administracyjne przewidziane przepisami stosownej ustawy z zakresu materialnego prawa ochrony środowiska (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2479/17).

W związku z powyższym nie mogły okazać się skuteczne zarzuty naruszenia art. 150 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., które zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki polegało na rozstrzygnięciu sprawy przez WSA na podstawie stanu faktycznego opartego na niepełnym materiale dowodowym. Skoro bowiem w przedmiotowej sprawie nie miały zastosowania przepisy k.p.a., to niezasadny jest zarzut, że Sąd I instancji nie dostrzegł uchybienia przez organ przepisom k.p.a. w kontrolowanym postępowaniu.

Nie zasługują na uwzględnienie także zarzuty naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o. oraz naruszenia art. 27 u.o.o.

Należy bowiem zauważyć, że powołując się na zarzut naruszenia powyższych przepisów skarżąca kasacyjnie Spółka zmierza do wykazania, że nie jest stroną toczącego się postępowania, a także że pominięte zostały w tym postępowaniu inne podmioty. Umknęło jednak uwadze skarżącej kasacyjnie, że przedmiotem skargi do WSA nie była decyzja administracyjna poprzedzona przeprowadzeniem postępowania administracyjnego, lecz zarządzenie pokontrolne wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., które - jak wskazano wyżej - nie jest poprzedzone postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów k.p.a. Ponadto zgodnie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. wprost stanowi, że zarządzenie pokontrolne jest kierowane do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Nie ma zatem możliwości skierowania go do innych podmiotów, niż ten u którego przeprowadzano kontrolę. W związku z tym całkowicie niezasadne jest powoływanie się na treść art. 28 k.p.a., a także przepisy u.o.o. i wywodzenie na tej podstawie, że stroną lub stronami postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie winny być inne podmioty niż Spółka, u której przeprowadzono kontrolę.

Nie są także zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o., a także art. 25 ust. 2, art. 41 ust, 1 oraz art. 66 ust. 1 u.o.o. w związku z art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., które zmierzają do podważenia stanowiska WSA, że skarżąca kasacyjnie jest posiadaczem odpadów jako władająca nieruchomością, na której znajdują się one znajdują.

W myśl art. 3 pkt 19 u.o.o. przez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będącą w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Obalenie tego domniemania prawnego może nastąpić tylko przez wykazanie, że odpadami faktycznie włada inny podmiot, przy czym ciężar przeprowadzenia dowodu w tym zakresie spoczywa na władającym powierzchnią ziemi. Jeśli domniemanie nie zostanie obalone, odpowiedzialność za odpady ponosi władający powierzchnią ziemi, na której odpady się znajdują. Słusznie zatem WSA uznał, że skoro skarżąca Spółka nie przedstawiła dowodów, z których wynikałoby jednoznacznie, że ich posiadaczem jest inny podmiot, to wbrew twierdzeniem zawartym w skardze kasacyjnej organ inspekcji ochrony środowiska nie miał obowiązku prowadzenia jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie, zwłaszcza że w przedmiotowej sprawie nie toczyło się żadne postępowanie administracyjne w trybie przepisów k.p.a. Niezasadnie przy tym skarżąca kasacyjnie Spółka wywodzi, że skoro w myśl art. 25 ust. 2 u.o.o. magazynowanie odpadów odbywa się na terenie, do którego posiadacz odpadów ma tytuł prawny, to wynika z tego, że to najemcy nieruchomości, a nie Spółka, dokonywali magazynowania odpadów. Powołany przepis określa wyłącznie jeden z obowiązków nałożonych na podmiot, który prowadzi legalną działalność w zakresie wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów. Natomiast przepis ten nie odnosi się do definicji posiadacza odpadów zawartej w art. 3 pkt 19 u.o.o., ani też definicji tej w żaden sposób nie zmienia, ani nie modyfikuje.

W konsekwencji nie doszło do naruszenia pozostałych przepisów u.o.o. Zgodnie bowiem z art. 41 ust. 1 u.o.o. prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia, zaś w myśl art. 66 ust. 1 u.o.o. posiadacz odpadów jest obowiązany do prowadzenia na bieżąco ich ilościowej i jakościowej ewidencji zgodnie z katalogiem odpadów określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4 ust. 3, zwanej "ewidencją odpadów". Skoro Spółka, jako posiadacz odpadów, z obowiązków tych się nie wywiązywała, to prawidłowo w zarządzeniu pokontrolnym nałożono obowiązki wynikające z tych przepisów.

W tych okolicznościach nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia prawa procesowego, jak i materialnego, wskazane w skardze kasacyjnej.

Natomiast odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentów i orzeczenia WSA wyjaśnić należy, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, co do zasady, wyłączone jest stosowanie art. 106 § 3 p.p.s.a. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2021 r. (sygn. akt II GSK 1385/21) wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 p.p.s.a. "Odpowiednie" stosowanie przepisów może wszak polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania (por. uchwała SN z 18 grudnia 2001 r. sygn. III ZP 25/01). Ponadto powołane przez skarżącego kasacyjnie pisma zawierają jedynie stanowisko podmiotów, które je sporządziły i nie mają, w świetle powyższych rozważań, żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Natomiast postanowienie o wstrzymaniu zaskarżonego zarządzenia kontrolnego ma wyłącznie charakter zabezpieczający i w żadnym wypadku nie rozstrzyga o meritum sprawy. Stąd też wniosek skarżącej kasacyjnie nie mógł zostać uwzględniony.

Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.