Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 592/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Małgorzata Miron Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2611/19 w sprawie ze skargi U. M. i M. M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 września 2019 r., nr 1175/2019 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 lipca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2611/19, oddalił skargę U. M. i M. M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 września 2019 r., nr 1175/2019, w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Powyższą decyzją Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) z dnia 11 czerwca 2019 r., nr 143/19, wydaną w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej (w tym robót związanych z odprowadzaniem wód opadowych) na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości C., gm. [...].

Skargę kasacyjną od powołanego na wstępie wyroku złożył M. M., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 144 w zw. z art. 153 i art. 170 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji rozstrzygnięć, oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wynikających z prawomocnych wyroków WSA w Warszawie: z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 213/13; z dnia 26 października 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 46/15; z dnia 25 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1933/18 (wydanego po wyroku NSA z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2022/16; Zaskutkowało to niezasadnym przyjęciem przez Sąd, że w przedmiotowej sprawie nie istnieje sprawa administracyjna wymagająca dalszego wyjaśnienia (przeprowadzenia postępowania);

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie przez PINB w decyzji nr 143/19 z dnia 11 czerwca 2019 r. i WINB w decyzji nr 1175/19 z dnia 5 września 2019 r., że w przedmiotowym postępowaniu mamy do czynienia z bezprzedmiotowością, co następnie w skarżonym rozstrzygnięciu niezasadnie potwierdził Sąd, w sytuacji gdy w sprawie od 2011 r. dochodzi do kierowania wody m.in. na działkę strony skarżącego, co oznacza, że skarżący ma istotny interes prawny w zakończeniu merytorycznym sprawy, poprzez doprowadzenie do stanu faktycznego zgodnego z prawem;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy nadzoru budowlanego art. 7 w zw. z art. 79 § 2 oraz art. 10 § 1 k.p.a., tj. oparcie się przez te organy tylko na jednej opinii eksperckiej (nie uwzględniając drugiej, sporządzonej kilka lat później), dodatkowo nie umożliwiając (pomimo składania takich wniosków) stronom postępowania wzięcia udziału w przeprowadzeniu dowodu z opinii oraz zadawania pytań biegłemu, a Sąd I instancji rozpatrując sprawę nie dopatrzył się uchybień organów administracyjnych w powyższym zakresie;

4) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi mimo rażącego naruszenia przez PINB oraz WINB art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., tj. pominięcie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz niepoczynienie niezbędnych do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych; Sąd I instancji nie odniósł się także do części zarzutów zawartych w skardze, nie przedstawił ich oceny, zaś przedstawiona ocena stanu faktycznego może budzić uzasadnione podejrzenie, że kontrola legalności postępowania organów nadzoru budowlanego przeprowadzona przez Sąd I instancji została ograniczona jedynie do wybranych dowodów, co uniemożliwia merytoryczną kontrolę oceny zastosowania prawa materialnego, wobec wątpliwości co do zakresu rozpoznania okoliczności spornych;

5) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez nieuzasadnione wyłączenie z katalogu stron postępowania 4 osób uznawanych za strony/uczestników postępowania jeszcze w wyroku WSA w Warszawie z dnia 25 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1933/18, a Sąd rozpatrując sprawę nie dopatrzył się uchybień organów administracyjnych w powyższym zakresie;

6) art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie (za organami administracji) granic i przedmiotu sprawy, tj. uznanie, że postępowanie dotyczyło robót przy jednym tylko budynku przy ul. [...], w sytuacji gdy w rzeczywistości 30 października 2011 r. postępowanie wszczęto w sprawie robót na dz. ewid. [...] w C. i od początku dotyczyło ono 4 budynków mieszkalnych;

II. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię/niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1) § 28 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690, zwane dalej: "rozporządzeniem"), poprzez błędne uznanie, iż dla spełnienia wymogów prawnych wynikających z ww. przepisu wystarczające jest, gdy dokumenty: projekt budowlany i pozwolenie na budowę zawierają formalne elementy przewidziane dla tych dokumentów i w związku z tym nie musiały one przewidywać obowiązku wykonania i podłączenia kanalizacji umożliwiającej odprowadzenie wód opadowych z dachu budynku do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, zwłaszcza, w sytuacji gdy organ I instancji uznał się wprost za niewłaściwy do badania zgodności z prawem ww. dokumentów, "takim wytycznym WSA w Warszawie w przedmiotowej sprawie";

2) § 29 rozporządzenia, poprzez błędne uznanie, że nie doszło do zabronionej ww. przepisem zmiany naturalnego spływu wód opadowych (w wyniku podniesienia terenu, powodującym tamowanie wody opadowej) w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości, co stanowi oczywiste naruszenie przedmiotowego przepisu;

3) art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333, zwana dalej: "Pr.bud."), w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania, poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do niezgłoszonego właściwym organom reglamentowanego prawem budowlanym utwardzenia terenu kostką brukową.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący rozwinął zarzuty przedstawiając argumentacją przemawiającą za jej uwzględnieniem.

W piśmie procesowym z dnia 15 listopada 2023 r. skarżący kasacyjnie przedstawił dodatkowe stanowisko sprawie. Załączył do niego pismo skierowane do Burmistrza Miasta i Gminy [...] zawierające apel o pilną pomoc i interwencję w sprawie kompleksowego przeglądu i odwodnienia ulic w C, ze szczególnym uwzględnieniem ulic: [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty nie były w stanie skutecznie podważyć stanowiska WINB zawartego w zaskarżonej decyzji, ocenionego przez Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. Wyjaśnić należy, że okoliczność pominięcia podmiotów występujących dotychczas w postępowaniu administracyjnym należy rozpatrywać w kategorii ewentualnej podstawy wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a tym samym nieuprawnione jest odwoływanie się przez autora skargi kasacyjnej do przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., który stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Podstawę do wyeliminowania decyzji z obiegu prawnego z uwagi na naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Ponadto, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje pogląd, który Skład orzekający podziela, że tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje spełnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do dokonywania oceny odnoszącej się do tego, czy dany podmiot, który nie wniósł skargi, został pominięty w postępowaniu administracyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1259/17).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jako nieskuteczne należy, w chwili obecnej, ocenić czynienie zarzutu błędnego przyjęcia (za organami administracji) granic i przedmiotu sprawy - punkt I.6) środka zaskarżenia. Art. 134 § 1 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, w sytuacji gdy sąd I instancji - nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy. Żaden z powyższych przypadków nie zachodzi. Nadto, przesłanką zastosowania unormowania zawartego w art. 135 p.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Przepis ten dotyczy jedynie orzeczeń uwzględniających skargę. Zatem w ramach zarzutu dotyczącego naruszenia art. 135 p.p.s.a., w przypadku oddalenia skargi przez sąd I instancji - nie można skutecznie kwestionować przeprowadzonej przez ten Sąd oceny legalności zaskarżonej decyzji. Przepis art. 135 p.p.s.a. nie stanowi upoważnienia dla sądu I instancji do wyjścia poza granice danej sprawy, którą wyznacza treść rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Analizowane normy prawne nie mogą stanowić podstawy do podważania zakresu (przedmiotu) toczącego się postępowania w ramach nadzoru budowlanego. Na gruncie niniejszej sprawy nie można także nie uwzględnić, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, były kolejnymi już decyzjami wydanymi w sprawie dotyczącej "zalewania sąsiedniej nieruchomości". W toku postępowania administracyjnego zapadały różne rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego, kontrolowane także przez WSA w Warszawie (m.in. wyroki: z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 213/13; z dnia 26 października 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 46/15; z dnia 25 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1933/18). Zapadł także wyrok NSA z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2022/16. Wszystkie te postępowania, począwszy od zakończonego decyzją PINB z dnia 23 października 2012 r., nr 312/12, dotyczyły budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na działce nr [...] przy ul. [...] w miejscowości C, będącego własnością A. i T. K.. Skarżący kasacyjnie nie wykazał, aby w toku prowadzonych uprzednio postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych kwestionował zakres przedmiotowy prowadzonego postępowania. Nie zasługuje na uwzględnienie wobec tego argumentacja, że postępowanie administracyjne powinno zostać rozszerzone także na inne nieruchomości.

Zdaniem Składu orzekającego, nie doszło także do naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego wskazanych w podstawach kasacyjnych. Wykonane zostały wytyczne, wynikające ze sformułowanych ocen i wskazań co dalszego postępowania, zawarte w ww. wyrokach WSA w Warszawie. Stan faktyczny został niewadliwie ustalony i oceniony pod kątem zastosowanej podstawy prawnej z art. 105 § 1 k.p.a.

WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 213/13, podniósł, że "umorzenie postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego należy uznać co najmniej za przedwczesne"; "organu umknęła okoliczność, iż w przepisach Prawa budowlanego uregulowany został szczególny rodzaj prac na gruncie, jakim jest utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Wprawdzie zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, lecz stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy, wykonywanie tego rodzaju prac wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Aby ponad wszelką wątpliwość wykluczyć właściwość organów nadzoru budowlanego w rozpatrywanej sprawie, a takie stanowisko zajął organ odwoławczy, ustalić należy, czy postępowanie w niniejszej sprawie nie powinno być prowadzone w trybie określonym w ww. przepisach. Nie tylko bowiem ewentualne odstępstwo od zatwierdzonej dokumentacji projektowej w zakresie rozwiązań dotyczących odprowadzania wód opadowych może stanowić podstawę do interwencji organów nadzoru budowlanego. Organ odwoławczy nie odniósł się w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia do ustaleń organu I instancji dotyczących podwyższenia poziomu działki, tj. podniesienia terenu gruntem nieprzepuszczającym wody (wykonania tzw. rabat), o których mowa w ww. protokole rozprawy administracyjnej. Tym samym, organ nie wyjaśnił, czy zmiana stosunków wodnych w wyniku przeprowadzenia tych prac, nie wynika z naruszenia przepisów Prawa budowlanego"; "organ będzie mieć na uwadze powyższe wskazania Sądu, jak również poprze swoje stanowisko w zakresie braku prowadzenia robót budowlanych przy przedmiotowym budynku po zawiadomieniu o zakończeniu budowy stosownym materiałem dowodowym, którego w treści uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia nie wskazał. Organ odniesienie się również do zarzutu naruszenia § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 680 ze zm.) zabraniającego dokonywania zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości, który to zarzut został podniesiony przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego w piśmie z dnia 8 października 2012 r.".

WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 października 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 46/15, wskazał, że "postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją dotyczyło (jak wynika z sentencji decyzji organu I instancji) zgodności realizacji budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, w tym robót związanych z zagospodarowaniem terenu i odprowadzaniem wód opadowych z ww. budynku, na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w miejscowości C. gm. [...], z warunkami pozwolenia na budowę i przepisami prawa. Przy czym, organy orzekające w sprawie nie tyle zajmowały się ww. inwestycją, co ewentualnymi robotami mającymi miejsce na wskazanej nieruchomości po zawiadomieniu o zakończeniu jej budowy, w wyniku których to mogło dojść do zmiany stosunków wodnych na gruncie i przekierowaniu wód opadowych na nieruchomości sąsiednie. W obu decyzjach wydanych w sprawie wskazano na roboty budowlane związane z izolacją fundamentów, wymianą gruntu i podniesieniem terenu gruntu poprzez wykonanie tzw. rabat o wysokości ok 10-15 cm po stronie wschodniej wzdłuż granicy i po stronie północnej w odległości ok. 30 cm od granicy. Prace te zostały przez organ I instancji uznane za roboty budowlane związane z zagospodarowaniem terenu, wykonane w warunkach samowoli budowlanej, jednocześnie naruszające § 29 warunków technicznych, zgodnie z którym dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. Organ wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia 13 listopada 2013 r. powyższe w istocie powtórzył, pomimo tego, że we wcześniejszej decyzji z dnia 6 grudnia 2012 r. nr 1876/12 (zapadłej w sprawie) przyjął, iż prace polegające wyłącznie na wymianie gruntu nie stanowią robót budowlanych w rozumieniu Prawa budowlanego. Ta decyzja wprawdzie nie ostała się w obrocie prawnym, niemniej w wyroku ją kwestionującym z dnia 26 kwietnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 213/13 (wiążącym w sprawie, na podstawie art. 153 p.p.s.a.), Sąd nie tyle zakwestionował powyższe, co wskazał na konieczność wyjaśnienia, czy na przedmiotowej nieruchomości miały miejsce jedynie prace polegające na wymianie gruntu, czy może - na utwardzeniu terenu, które to w przeciwieństwie do tych pierwszych podlegają reglamentacji Prawa budowlanego. Choć organ odwoławczy był związany wytycznymi wynikającymi z przywołanego wyroku, a tym samym miał obowiązek uzupełnić postępowanie (a więc: wyjaśnić jakie prace miały miejsce na nieruchomości już po zawiadomieniu o zakończeniu budowy, a w konsekwencji - ocenić również, czy zasadne jest kontynuowanie postępowania i wydanie decyzji merytorycznej, z uwagi na stwierdzone naruszenie prawa), to jednak nie zastosował się do wskazań Sądu. Nie przeprowadził żadnych samodzielnych ustaleń w ww. zakresie. Rozstrzygnięcie zaś oparł wyłącznie na treści opinii z kwietnia 2013 r., dotyczącej "(...) zakłócenia stosunków wodnych na działce o nr ew. [...] w obrębie C. gm. [...] ze szkodą dla gruntów sąsiednich", sporządzonej przez dr inż. W. R. - rzeczoznawcę Stowarzyszenia Inżynierów i Techników Wodnych i Melioracyjnych, na zamówienie gminy [...]. Przy czym, wnioski zawarte w tej opinii zostały potraktowane przez organ wojewódzki w sposób na tyle wybiórczy, iż doprowadziły w efekcie do wydania wadliwego rozstrzygnięcia"; Dalej, Sąd dostrzegł, "zaskarżoną decyzją organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu powiatowego nakładającą na właściciela budynku A.K. i T. K. obowiązek usunięcia warstwy nawiezionego gruntu wzdłuż granicy wschodniej i północnej działki i doprowadzenie wysokości terenu do stanu poprzedniego, tj. do stanu na dzień 22 grudnia 2008 r., w którym zawiadomiono właściwy organ o zakończeniu budowy przedmiotowego budynku. Dodać trzeba, iż za roboty budowlane - uzasadniające wydanie w I instancji decyzji w trybie art. 51 Prawa budowlanego o wskazanej treści - uznano nasypanie bezpośrednio na powierzchnię terenu piasku sypkiego i kamieni, przez co (jak przyjęto) nastąpiło utwardzenie i podwyższenie terenu działki, mające negatywny wpływ na gospodarkę wodną sąsiednich nieruchomości. Powyższe, zdaniem Sądu, świadczy o wadliwej ocenie sprawy w kontekście przepisów prawa materialnego, w tym art. 29 ust. 2 pkt 5 i art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z uwagi na dokonanie błędnej kwalifikacji ww. prac, nadto - nie znajduje odzwierciedlenia w aktach sprawy, w tym zwłaszcza w ww. opinii (uznanej przez organ odwoławczy za kluczowy dowód w tym postępowaniu), co do skutków wykonanych prac i konieczności wydania decyzji nakładającej stosowny obowiązek na skarżących. Wskazana opinia, wykonana przez osobę posiadającą wiadomości specjalne, nadto - na zlecenie organu właściwego w sprawach zmiany stosunków wodnych, z uwagi na jej zakres (i poprzedzenie oględzinami nieruchomości oraz wykonanie przez osobę bezstronną, w trybie jak należy przypuszczać art. 84 k.p.a. na użytek innego równolegle prowadzonego postępowania) mogła być uznana za jeden z istotnych dowodów. Niemniej organ czyniąc ustalenia faktyczne z jej uwzględnieniem, obowiązany był dokonać pełnej analizy tego dokumentu. Ta zaś winna doprowadzić organ do stwierdzenia, iż na przedmiotowej nieruchomości o nr ewid. [...] doszło jedynie do nasypania warstwy gruntów przepuszczalnych, którą to czynność nie sposób zaliczyć do robót budowlanych w rozumieniu Prawa budowlanego. Sąd podziela bowiem pogląd prezentowany w orzecznictwie, wyrażony m.in. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 25 września 2013 r. o sygn. akt II SA/Po 555/13, zgodnie z którym przez utwardzenie gruntu należy rozumieć tego rodzaju prace mające na celu utwardzenie powierzchni terenu, które wiążą się z wykorzystaniem materiałów budowlanych; należy natomiast od nich odróżnić roboty ziemne, przy których realizacji nie są wykorzystywane żadne materiały takie jak płyty betonowe czy kostki brukowe, a które polegają na przykład na wyrównaniu terenu. Co istotne, organ winien dostrzec, że z ww. opinii nie wynika, aby wskazane prace wywołały negatywny wpływ na nieruchomości sąsiednie. Treść przywołanej opinii wskazuje bowiem na to, iż nasypanie piasku z kamieniami, choć spowodowało podwyższenie terenu o ok. 20 cm, to jednocześnie powiększyło pojemność chłonną wierzchniej warstwy gruntu, co równocześnie z wyprofilowaniem działki umożliwiło zagospodarowanie spadającej na nią wody opadowej na terenie tej działki bez kierowania jej na działki sąsiednie oraz spowolniło odpływ wody z działki. Wykonanie zaś rabat wzdłuż ogrodzenia, częściowo zabezpieczyło sąsiednie działki, w tym działkę o nr [...] przed napływem wód opadowych z jej terenu. W konsekwencji w opinii na str. 13 stwierdzono, że zmiana ukształtowania terenu przyczyniła się do zmiany stosunków wodnych, lecz nie spowodowała podtopień na sąsiednich działkach; nasypanie warstwy piasku z kamieniami należy uznać raczej - jak wskazał rzeczoznawca - za element pozytywny. Podał jednocześnie, że głównym elementem zmiany stosunków wodnych na obszarze prawie całego osiedla jest powstanie znacznych powierzchni utwardzonych na wszystkich działkach, które uprzednio były terenami rolnym. "Spowodowało to zwiększony spływ wody z terenu poszczególnych działek, ponieważ znacznie zmniejszyła się powierzchnia infiltracyjna terenu". We wnioskach końcowych tej opinii zapisano zaś, iż "zakłócenie stosunków wodnych na działce nr ew. [...], spowodowane podwyższeniem terenu nie występuje i nie wpływa negatywnie na działki sąsiednie". Wskazano nadto na to, że nie ma potrzeby przywracania terenu tej działki do stanu poprzedniego.". Sąd "w konsekwencji uznał, iż decyzja kontrolowana jest wadliwa. Ustalenia w niej poczynione nie znajdują bowiem odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym, co więcej - pozostają w sprzeczności ze stwierdzeniami wynikającymi z ww. dokumentu, opracowanego przez osobę posiadającą wiadomości specjalne. Oparte są jednocześnie na wadliwej kwalifikacji prac wykonanych na przedmiotowej w sprawie nieruchomości. Stąd też decyzji tej nie sposób nie zarzucić naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 tej ustawy poprzez brak właściwego postępowania wyjaśniającego, jak również naruszenia art. 153 p.p.s.a. poprzez niewykonanie wytycznych Sądu, z uwagi na zaniechanie uzupełnienia postępowania dowodowego, choćby o czynności kontrolne pozwalające na bezsporne ustalenie, czy na działce o nr ewid. [...] miały miejsce (po zakończeniu inwestycji budynku) jakiekolwiek prace budowlane, takie jak utwardzenie terenu działki, które to uzasadniałyby interwencję organu nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie. Popełnione błędy o charakterze procesowym, doprowadziły w efekcie do nieuprawnionego podtrzymania przez organ wojewódzki na etapie II instancji decyzji organu powiatowego wydanej w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, i uzasadniły uchylenie także decyzji organu I instancji, na podstawie art. 135 p.p.s.a. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby stan sprawy uzasadniał nałożenie na skarżących obowiązku w zakresie orzeczonym w decyzji organu powiatowego. Usunięcie warstwy nawiezionego gruntu z działki o nr ewid. [...], który to pozwala na zatrzymanie wód opadowych na tej nieruchomości i zabezpiecza sąsiednie nieruchomości przed ich napływem, należy w takiej sytuacji uznać za zupełnie nieuzasadnione, w tym - wręcz niezgodne z treścią ww. § 29 warunków technicznych. Skutkować bowiem wręcz może zalewaniem nieruchomości sąsiednich.". Jednocześnie Sąd dostrzegł, "iż nadal na przedmiotowej działce oraz działkach sąsiednich może istnieć problem związany ze sposobem odprowadzania wód opadowych. Wskazują na to wystąpienia uczestnika postępowania M. M. oraz pośrednio treść opinii z kwietnia 2013 r., w której to autor zauważa, iż przedmiotowe działki zlokalizowane są na terenie, który odznacza się całkowitym brakiem sieci hydrograficznej. W najbliższej okolicy nie ma sztucznych urządzeń do odprowadzania wód powierzchniowych. Brak jest również kanalizacji opadowej. Z tego powodu teren ten jest trudny pod katem możliwości jego odwadniania."; "w sprawie nadal istnieje potrzeba poczynienia ustaleń (w ramach posiadanych przez organy nadzoru budowlanego kompetencji). Obejmować one winny swoim zakresem nie tylko to, czy po zakończeniu inwestycji na przedmiotowej działce były prowadzone prace budowlane mogące w sposób negatywny wpływać na stosunki wodne na tym terenie, ale też, czy inwestycja została zrealizowana zgodnie z pozwoleniem na budowę, a zwłaszcza - czy decyzja o pozwoleniu na budowę i zatwierdzony nią projekt jest zgodny z przepisami prawa. Dokonując ustaleń organ nadzoru budowlanego winien uwzględnić nie tylko treść § 29 warunków technicznych, ale również § 28 tego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., który to stanowi, iż działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej (ust. 1). W razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych (ust. 2).".

WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1933/18, z kolei podniósł, że "zaskarżone decyzje podlegały (...) uchyleniu z tej przyczyny, że w istocie organy orzekające w sprawie nie zrealizowały wytycznych zawartych już w pierwszym zapadłym w sprawie wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 213/13. Uchylając decyzję WINB z dnia 6 grudnia 2012 r. uchylającą decyzję organu powiatowego z dnia 23 października 2012 r. Sąd wskazał, że umorzenie postępowania jest co najmniej przedwczesne, gdyż organ nie rozważył, czy w sprawie nie mamy do czynienia z robotami w postaci utwardzenia powierzchni gruntu na działkach budowlanych, jak też nie odniósł się do prac wykonanych już po zakończeniu budowy tj. związanych z izolacją fundamentów, wymianą gruntu z gliniastego na bardziej przepuszczający wodę, wykonaniu tzw. rabat nieprzepuszczających wody. Sąd uznał, że nie wyjaśniono, czy zmiana stosunków wodnych w wyniku przeprowadzenia tych prac nie wynika z naruszenia przepisów Prawa budowlanego. Nakazał również odnieść się do zarzutu naruszenia § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zabraniającego dokonywania zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości, który to zarzut został podniesiony przez M. M. w toku postępowania."; Sąd uznał, że "ponownie w sprawie organ wojewódzki nie wyjaśnił, czy na przedmiotowej nieruchomości miały miejsce jedynie prace polegające na wymianie gruntu, czy może na utwardzeniu terenu, które to w przeciwieństwie do tych pierwszych podlegają reglamentacji Prawa budowlanego. Na niezrealizowanie powyższych wytycznych zwrócił uwagę także WSA w Warszawie w wyroku z dnia 26 października 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 46/15. Jak wspomniano powyżej wyrok ten zapadł wprawdzie po wydaniu zaskarżonej decyzji WINB z dnia 8 września 2014 r., niemniej jednak podlega on także uwzględnieniu w sprawie, co podkreślił Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 24 lipca 2018 r."; Sąd stwierdził, że "zadaniem organów będzie zatem uzupełnienie postępowania dowodowego, choćby o czynności kontrolne pozwalające na bezsporne ustalenie, czy na działce nr [...] miały miejsce, po zrealizowaniu budynku, jakiekolwiek prace budowlane, takie jak utwardzenie terenu działki, które mogłyby uzasadniać interwencję organu nadzoru budowlanego w sprawie. Organy wezmą przy tym pod uwagę dokumentację zgromadzoną do tej pory w aktach sprawy w postaci dowodów, na które wskazuje skarżący (film DVD, zdjęcia, oświadczenie T. K. zawarte w protokole z rozprawy administracyjnej w dniu 19 lutego 2012 r.), ale również opinię z kwietnia 2013 r. sporządzoną przez dr inż. W. R., rzeczoznawcę Stowarzyszenia Inżynierów i Techników Wodnych i Melioracyjnych, wyprowadzając z niej prawidłowe wnioski, kreując się także w tym zakresie oceną wskazaną w wyroku z dnia 26 października 2015 r.".

Jak słusznie zauważył Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku, kierując się zaleceniem z wyroku WSA w Warszawie z dnia 25 października 2018 r., na potrzeby niniejszego postępowania przeprowadzono uzupełniające postępowanie dowodowe, tj. oględziny (w dniu 19 marca 2019 r.) posesji graniczącej z działką nr ew. [...]. W wyniku nich ustalono m.in., że roboty budowlane zrealizowane zostały zgodnie z decyzją Starosty [...] z dnia 7 lutego 2006 r., nr 92/06, zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i udzielającą pozwolenia na budowę według projektu zamiennego. Stwierdzono, że roboty związane z izolacją fundamentów wykonane zostały zgodnie z zatwierdzonym projektem. Jak wyjaśnił do protokołu T. K.: roboty naprawcze izolacji były związane ze zgłoszeniem przez niego reklamacji - zostały wykonane po zawiadomieniu o zakończeniu budowy w ramach rękojmi - w okresie maj - lipiec 2010 r. Roboty te nie wymagały nowego pozwolenia na budowę czy też zgłoszenia. Podczas czynności kontrolnych nie stwierdzono utwardzenia gruntu, innego niż ten, który był przewidziany w zatwierdzonym projekcie budowlanym zamiennym. Z analizy projektu zagospodarowania działki z mapą inwentaryzacyjną z dnia 27 lutego 2019 r. wynika, iż teren działki nr ew. [...] został obniżony o 10 cm. Z oględzin nie można ustalić jednoznacznie, czy grunt został wymieniony, ani czy został podniesiony. T. K. wyjaśnił, że prace ogrodowe miały zapobiegać ewentualnemu spływowi wody z jego działki na działkę nr ew. [...]. Oględziny nie wykazały istnienia rowów na działce, które służyłyby do kierowania wód opadowych w stronę działki nr ew. [...], jak również nie stwierdzono zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. W protokole odnotowano, że wizualnie teren działki jest poziomy, a przy końcu działki przy granicy znajdują się ogrodnicze rabaty. WINB uznał, że podczas oględzin ustalono, że roboty budowlane wykonane zostały zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. W projekcie w części graficznej określony został sposób zagospodarowania wód opadowych, tj. za pomocą rynien i rur spustowych na własną posesję - na własny teren nieutwardzony, co jest zgodne z przepisem § 28 ust. 2 rozporządzenia. Wyjaśnił, że w ulicy [...], w bezpośrednim sąsiedztwie budynku nie występuje kanalizacja deszczowa, więc projektant skorzystał z dyspozycji § 28 ust. 2 rozporządzenia przewidując zagospodarowanie wód opadowych na własnym nieutwardzonym terenie. Po zrealizowaniu budynku były wykonywane jedynie prace konserwacyjne polegające na naprawie izolacji pionowej fundamentów w ramach rękojmi. Po zawiadomieniu o zakończeniu budowy nie wykonywano żadnego utwardzenia terenu, które mogłoby uzasadniać interwencję nadzoru budowlanego. WINB stwierdził także, że ustalenia dokonane podczas oględzin nie dały podstawy do poważenia opinii z kwietnia 2013 r. sporządzonej przez dr inż. W. R., który stwierdził, że prace nie wywołały negatywnego wpływu na nieruchomości sąsiednie.

Biorąc pod uwagę powyższe, nie można stwierdzić, po pierwsze, aby wytyczne wynikające z uprzednio wydanych wyroków WSA w Warszawie nie zostały wykonane, po drugie, że brak było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego. Co więcej, nie można pominąć, przy ocenie zaskarżonej decyzji, stanowiska WSA w Warszawie zawartego w prawomocnym wyroku z dnia 26 października 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 46/15, a przytoczonego wyżej, który odniósł się szczegółowo do opinii z kwietnia 2013 r. sporządzonej przez dr inż. W. R. i wniosków z niej wynikających, a także okoliczności podwyższenia terenu o ok. 20 cm oraz kwalifikacji prac w kontekście art. 29 ust. 2 pkt 5 i art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. W tym miejscu należy również zauważyć, że NSA w wyroku z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2022/16, uznał za niezasadny zarzut M. M. naruszenia art. 7 w zw. z art. 79 § 2 i art. 10 § 1 k.p.a. Wyjaśnił, że opinia z kwietnia 2013 r. może stanowić dowód w sprawie. Z treści art. 75 § 1 k.p.a. wynika bowiem, iż jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, w tym dowody z dokumentów. Powyższa ocena jest aktualna także na gruncie obecnie rozpatrywanej skargi kasacyjnej. W tym kontekście, jako pozostająca bez istotnego wpływ na wynik sprawy jawi się argumentacja skarżącego kasacyjnie odwołująca się do okoliczności związanych z ułożeniem "kostki brukowej w miejscach zerwanych z powiększeniem spadków", które to roboty budowlane zostały wykonane w lipcu 2010 r. w ramach naprawy izolacji pionowej spornego budynku. Tym samym nie doszło do naruszenia art. 144, art. 153 i art. 170 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). art. 151 p.p.s.a. (błędne jest przywołanie razem ww. przepisów tzw. "wynikowych", gdyż wzajemnie się wykluczają) w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 2, art. 151 p.p.s.a. (aktualna powyższa wzmianka) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przy czym w odniesieniu do ostatnio z powołanych zaakcentować trzeba, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., z przyczyny określonej w art. 156 k.p.a. (nie został on powołany przez autora skargi kasacyjnej) powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. O rażącym naruszeniu przepisów postępowania, można mówić w przypadku uchylenia się organu od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i wykonania obowiązków wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Może to mieć jednak miejsce wyjątkowo i jest dopuszczalne jedynie, gdy naruszenie takie ma charakter sprzeczny z zasadą praworządności i pozostaje w bezpośrednim związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 1624/23). Taki przypadek w sprawie nie zachodzi. Nie doszło także do naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz § 29 (zakaz zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości) i § 28 ust. 1 rozporządzenia. Próżno jest wymagać wykonania i podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej jeżeli jest jej brak i nie ma możliwości dokonania przyłączenia.

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega problem związany ze sposobem odprowadzania wód opadowych (zalewanie nieruchomości), jednakże zasadniczo jego rozwiązania należy upatrywać w kompleksowym rozwiązaniu kwestii odprowadzania wód powierzchniowych. Świadczą o tym m.in. załączone przez skarżącego kasacyjnie pismo z dnia 5 lutego 2021 r. skierowane do Burmistrza Miasta i Gminy [...] oraz wyrywek z opinii mgr inż. Z. D. z września 2015 r. (kserokopia dołączona do skargi). Sporna działka, jak i działki sąsiednie, jak wynika z opinii z 2013 r., położone są na terenie trudnym pod kątem odwodnienia. Jednym z rozwiązań może być wykonanie sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, a następnie podłączenie do niej nieruchomości. W niniejszej sprawie nie stwierdzono natomiast naruszenia § 28 ust. 2 i § 29 rozporządzenia, które wymagałoby ingerencji organu nadzoru budowlanego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.