Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 200/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 119 pkt 2, art. 120, art. 151, art. 170, art. 171
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 29
journal: Dz.U. 2023 poz 1199
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t. j.)
article: art. 2, art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 2, art. 54, art. 64
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 227 poz 69 art. 4, art. 7
law: Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu  Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich  oraz zasady wzajemnej zgodności.
journal: Dz.U.UE.L 2021 nr 435 poz 187 art. 3
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 z dnia 2 grudnia 2021 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylenia rozporządzenia (UE) nr 1306/2013
journal: Dz.U.UE.L 2022 nr 183 poz 23 art. 14
law: Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) 2022/1173 z dnia 31 maja 2022 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu  Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli we wspólnej polityce rolnej
journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 1, art. 3
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATO
article: art. 49
journal: Dz.U. 2022 poz 1775
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 21 listopada 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Dańczak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Anna Dębowska, Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk, po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi I. O. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 9 stycznia 2024 roku nr 1310/2023 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 9 stycznia 2024 r. Dyrektor Łódzkiego Oddział Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor ARiMR), uchylił w całości decyzję z 28 kwietnia 2023 r. Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Sieradzu, na mocy której organ I instancji rozstrzygnął o ustaleniu I. O. (dalej: strona, skarżący, wnioskodawca) kwoty nienależnie pobranych płatności do gruntów rolnych w ramach systemów wsparcia bezpośredniego uzyskanych na mocy decyzji z 26 października 2006 r., 14 listopada 2007 r., 25 listopada 2008 r., 20 listopada 2009 r., 19 listopada 2010 r., 17 listopada 2011 r., 24 listopada 2012 r., 3 grudnia 2013 r., 15 listopada 2014 r., 7 stycznia 2016 r., 31 stycznia 2017 r., 13 grudnia 2017 r., 17 grudnia 2018 r., 20 stycznia 2020 r. o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, wydanych przez Kierownika ARiMR (dalej: Kierownik ARiMR), w łącznej wysokości 51 325,98 zł, w tym:

- 1416,46 zł z tytułu Jednolita Płatność Obszarowa - 2010,

- 916,38 zł z tytułu Uzupełniająca Płatność Obszarowa - 2010,

- 4433,96 zł z tytułu Jednolita Płatność Obszarowa - 2011,

- 1398,5 7 zł z tytułu Uzupełniająca Płatność Obszarowa - 2011,

- 4560,73 zł z tytułu Jednolita Płatność Obszarowa - 2012,

- 1078,06 zł - 2012,

- 51 72,77 zł z tytułu Jednolita Płatność Obszarowa - 2013,

- 709,50 zł z tytułu Uzupełniająca Płatność Obszarowa - 2013,

- 5674,72 zł z tytułu Jednolita Płatność Obszarowa - 2014,

- 2826,55 zł z tytułu Jednolita Płatność Obszarowa - 2015,

- 549,81 zł z tytułu Płatność redystrybucyjna - 2015,

- 1895,85 zł z tytułu Płatność za zazielenienie - 2015,

- 2795,40 zł z tytułu Jednolita Płatność Obszarowa - 2016,

- 527,01 zł z tytułu Płatność redystrybucyjna - 2016,

- 1876,11 zł z tytułu Płatność za zazielenienie - 2016,

- 2792,38 zł z tytułu Jednolita Płatność Obszarowa - 2017,

- 2727,59 zł z tytułu Jednolita Płatność Obszarowa -2018,

- 2792,11 zł z tytułu Jednolita Płatność Obszarowa - 2019,

- 539,91 zł z tytułu Płatność redystrybucyjna - 2017,

- 523,35 zł z tytułu Płatność redystrybucyjna - 2018,

- 540,14 zł z tytułu Płatność redystrybucyjna - 2019,

- 1874,11 zł z tytułu Płatność za zazielenienie - 2017,

- 1830,59 zł z tytułu Płatność za zazielenienie - 2018,

- 1873,92 zł z tytułu Płatność za zazielenienie - 2019

kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w łącznej wysokości 51 325,98 zł i ustalił stronie kwotę nienależnie pobranych płatności do gruntów rolnych w ramach systemów wsparcia bezpośredniego uzyskanych na mocy decyzji z 19 listopada 2010 r., 17 listopada 2011 r., 24 listopada 2012 r., 3 grudnia 2013 r., 15 listopada 2014 r., 7 stycznia 2016 r., 31 stycznia 2017 r., 3 grudnia 2017 r., 17 grudnia 2018 r., 20 stycznia 2020 r. przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, wydanych przez Kierownika ARiMR, w łącznej wysokości 47 223,47 zł, w tym:

- 1416,46 zł -2010,

- 4433,96 zł z tytułu Jednolita Płatność Obszarowa - 2011,

- 4560,73 zł z tytułu Jednolita Płatność Obszarowa - 2012,

- 5172,77 zł z tytułu Jednolita Płatność Obszarowa - 2013,

- 5674,72 zł z tytułu Jednolita Płatność Obszarowa - 2014,

- 2826,55 zł z tytułu Jednolita Płatność Obszarowa - 2015,

- 549,81 zł, z tytułu Płatność redystrybucyjna - 2015,

- 1895,85 zł z tytułu Płatność za zazielenienie - 2015,

- 2795,40 zł z tytułu Jednolita Płatność Obszarowa - 2016,

- 527,01 zł z tytułu Płatność redystrybucyjna - 2016,

- 1876,11 zł z tytułu Płatność za zazielenienie - 2016,

- 2792,38 zł z tytułu Jednolita Płatność Obszarowa - 2017,

- 2727,59 zł z tytułu Jednolita Płatność Obszarowa - 2018,

- 2792,11 zł z tytułu Jednolita Płatność Obszarowa - 2019,

- 539,91 zł z tytułu Płatność redystrybucyjna - 2017,

- 523,35 zł z tytułu Płatność redystrybucyjna - 2018,

- 540,14 zł z tytułu Płatność redystrybucyjna - 2019,

- 1874,11 zł z tytułu Płatność za zazielenienie - 2017,

- 1830,59 zł z tytułu Płatność za zazielenienie - 2018,

- 1873,92 zł z tytułu Płatność za zazielenienie - 2019

oraz umorzył postępowanie wszczęte 7 lutego 2023 r. w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za lata 2006-2009, wypłaconych na podstawie decyzji Kierownika ARiMR:

- decyzji z 26 października 2006 r. w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2006 rok,

- decyzji z 14 listopada 2007 r. w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2007 rok,

- decyzji z 25 listopada 2008 r. w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2008 rok,

- decyzji z 20 listopada 2009 r. w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2009 rok,

- decyzji z 19 listopada 2010 r., tylko w zakresie kwoty 916,38 zł, z tytułu Uzupełniającej Płatności Obszarowej - 2010,

- decyzji z 17 listopada 2011 r., tylko w zakresie kwoty 1398,57 zł z tytułu Uzupełniającej Płatności Obszarowej - 2011,

- decyzji z 24 listopada 2012 r., tylko w zakresie kwoty 1078,06 zł, z tytułu Uzupełniającej Płatności Obszarowej - 2012,

- decyzji z 3 grudnia 2013 r., tylko w zakresie kwoty 709,50 zł, z tytułu Uzupełniającej Płatności Obszarowej - 2013

z uwagi na przedawnienie roszczeń o zwrot nienależnie pobranych płatności przyznanych na mocy powyższych decyzji.

W sprawie ustalono następujące okoliczności faktyczne i prawne.

28 kwietnia 2023 r. organ I instancji wydał decyzję o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w łącznej wysokości w łącznej wysokości 51 325,98 zł, otrzymanych na mocy decyzji Kierownika ARiMR w sprawie przyznania płatności bezpośrednich za lata 2006-2019.

Strona złożyła odwołanie od powyższej decyzji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z 9 stycznia 2024 r. Dyrektor ARiMR stwierdził, że zasady i tryb dochodzenia nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności reguluje art. 29 ustawy o ARiMR. Postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym prowadzonym w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, w którym następuje określenie nienależnie pobranych środków finansowych pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy, opartym na samodzielnych przesłankach natury faktycznej i prawnej. W art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR chodzi o dwa rodzaje należności, tj. kwoty nienależnie pobranych środków publicznych, kwoty nadmiernie pobranych środków publicznych. Kwotą nadmiernie pobranych środków publicznych jest kwota nadwyżki dokonanej przez organ wypłaty nad wynikającą z ustawy (decyzji). Kwota nadmiernie pobranych środków publicznych jest kwotą wypłaconą w wysokości wyższej niż należna. Z kolei kwota nienależnie pobranych środków publicznych to kwota wypłacona przez organ, w sytuacji gdy nie było ustawowego obowiązku jej wpłacenia albo obowiązek ten istniał, ale wygasł. Istota omawianej instytucji polega na tym, że organ dokonuje wypłaty wówczas, gdy nie musi tego robić (nie istnieje obowiązek wypłaty), albo płaci za dużo (kwota wypłaty przewyższa kwotę należną). W obu przypadkach świadczenie organu dokonane na rzecz osoby przewyższa to, czego wymaga od organu przepis prawa. Ta nadwyżka świadczenia, ponad obowiązkową, jest niepodatkową należnością budżetową podlegającą zwrotowi. Ustalenie osoby zobowiązanej i wysokości kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych następuje podczas wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego w tym przedmiocie.

W związku z powyższym postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia obowiązku zwrotu płatności pobranych nienależnie lub nadmiernie jest poprzedzane postępowaniem administracyjnym dotyczącym przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie decyzji z art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy. Sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania takich środków, ma miejsce niewątpliwie wówczas, gdy wspomniane środki zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej (oraz nastąpi ich wypłata), a następnie decyzja ta zostanie ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego i została wydana nowa decyzja przyznająca płatność w mniejszej wysokości lub też nastąpi stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa.

W takim przypadku zadaniem organu odwoławczego nie jest kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej środki lub stwierdzenie wydania jej z naruszeniem prawa, a jedynie ustalenie, czy wyeliminowanie lub stwierdzenie to jest prawnie skuteczne, to jest, czy nastąpiło ostateczną decyzją administracyjną. Dopuszczalne jest uznanie za nienależnie pobrane płatności za ten okres nawet w sytuacji, gdy w porządku prawnym pozostaje ostateczna decyzja przyznająca płatność.

Organ odwoławczy wskazał, iż w sytuacji gdy po wydaniu ostatecznej decyzji administracyjnej przyznającej płatności ze środków krajowych oraz wspólnotowych wyjdą na jaw nowe istotne dla sprawy okoliczności, wskazujące na fakt uzyskania tych dopłat przez podmiot nieuprawniony bądź uprawniony w mniejszym rozmiarze, bezwzględnym obowiązkiem organów ARiMR jest podjęcie działań w celu ponownego ustalenia rzeczywistego stanu sprawy i doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Organ podkreślił, że wydane z urzędu na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. postanowienia z 18 maja 2021 r. o wznowieniu postępowania w sprawie o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na lata 2006-2019, stanowiły dla organu podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.).

Organ odwoławczy wyjaśnił, że organ I instancji postanowieniem z 16 sierpnia 2021 r. postanowił o połączeniu ww. spraw o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za lata 2006-2020 S. P. oraz strony do wspólnego rozpoznania.

Nową okolicznością, nieznaną organowi w dniu wydania decyzji ostatecznej był brak prowadzenia przez stronę działalności rolniczej na deklarowanej do płatności działce nr [...], wynikający ze złożonych oświadczeń S. P.. Zatem wobec ujawnienie nowych okoliczności faktycznych wskazujących, że skarżący nie prowadził działalności rolniczej na działce ewidencyjnej nr [...], organ prawidłowo wznowił postępowania administracyjne na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Po przeprowadzeniu wyczerpującego postępowania dowodowego, w ramach którego 27 października 2021 r. odbyła się w Biurze Powiatowym ARiMR w Sieradzu także rozprawa administracyjna z udziałem wezwanych stron i świadków, organ ustalił, że strona, występując o płatności bezpośrednie w poszczególnych latach od 2006 do 2019, nie użytkowała rolniczo deklarowanych we wnioskach działek rolnych położonych na działce ewidencyjnej nr [...].

Jak wyjaśnił organ odwoławczy od dnia doręczenia decyzji wydanych w sprawach o przyznanie płatności bezpośrednich za lata 2006-2015 upłynęło pięć lat, zatem organ I instancji, w wyniku przeprowadzenia postępowania wznowieniowego w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., na skutek okoliczności wymienionych w art. 146 k.p.a., na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., stwierdził, że wydanie decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na lata 2006-2015 nastąpiło z naruszeniem prawa. Natomiast w wyniku przeprowadzenia postępowania wznowieniowego w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w sprawach przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na lata 2016-2019, organ I instancji uchylił swoje decyzje i orzekł co do istoty. Organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone w wyniku odwołania decyzje organu I instancji, wydane w wyniku wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w sprawach przyznania płatności bezpośrednich na lata 2006-2019. Organ wskazał, że w przypadku płatności za lata 2006 został naruszony art. 2 ust. 1-2 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r., nr 6, poz. 40). W przypadku zaś płatności za lata 2007-2013 został naruszony art. 7 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2007 r.nr 35, poz. 217 ze zm.), a w przypadku płatności za lata 2014-2019 art. 6-8, ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 2114). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargi strony na decyzje Dyrektora ARiMR, utrzymujące w mocy decyzje Kierownika ARiMR, wydane po wznowieniu postępowania w sprawie przyznania płatności bezpośrednich za lata 2006-2015 oraz 2017-2019. Wyroki te są prawomocne. Wyrokiem z 11 stycznia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Dyrektora ARiMR z 25 lipca 2022 r. o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Kierownika ARiMR z 30 grudnia 2021 r. o uchyleniu decyzji z 2 lutego 2017 r. w całości oraz w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2016 r. Będąc związanym oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 11 stycznia 2023 r., 5 maja 2023 r. Dyrektor ARiMR wydał decyzję, na mocy której uchylił w całości zaskarżoną decyzję Kierownika ARiMR 30 grudnia 2021 r., wydał decyzję o uchyleniu decyzji z 2 lutego 2017 r. w całości oraz w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2016 r. oraz w związku ze wznowieniem postępowania (art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a.) oraz na skutek okoliczności wymienionych w art. 146 k.p.a., na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., stwierdził, że wydanie decyzji z 2 lutego 2017 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2016 r. nastąpiło z naruszeniem prawa. Decyzja z 5 maja 2023 r. jest prawomocna. W tej sytuacji środki pieniężne przekazane na mocy decyzji Kierownika ARiMR należało uznać za pobrane nienależnie w świetle art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o ARiMR.

Przechodząc do kwestii odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji słusznie uznał, iż w przypadku tych płatności nie zachodziła podstawa do odstąpienia od ich ustalenia w myśl art. 49 ust. 1 Ustawy.

W ocenie organu odwoławczego w przypadku nienależnie pobranej części jednolitej płatności obszarowej oraz płatności za zazielenienie za 2006-2019 r. nie zaistniały także przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu określone w art. 7 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 809/2014 zw. art. 14 lit. a Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) Nr 2022/1173. Wnioskowane płatności za lata 2006-2019 przekazane na rachunek bankowy strony nie wynikały z pomyłki ARiMR. Płatności przyznane na mocy decyzji wydanych w sprawach przyznania płatności bezpośrednich na lata 2006-2019 były rezultatem wniosków o przyznanie płatności, składanych przez stronę w poszczególnych latach i zawartych w nich oświadczeń.

Organ odwoławczy za nieuzasadniony uznał także zarzut skarżącego, dotyczący naruszenia zasady zaufania do organów administracji publicznej poprzez uznanie, że od 2006 r. działkę [...] użytkowała w rzeczywistości inna osoba. Wskazał również, że prawidłowo w sprawie ustalono, że skarżący nie działał w dobrej wierze. W oparciu o materiał zgromadzony w sprawie nie można było przyjąć, że skarżący nie wiedział, iż z wnioskiem o płatności może wystąpić wyłącznie osoba posiadająca deklarowane do płatności działki rolne. Skarżący oświadczył bowiem, iż znane są mu zasady przyznawania dopłat i konsekwencje ich niewykonania w trakcie z realizacji programu. Zobowiązał się też do niezwłocznego informowania na piśmie ARiMR o każdym fakcie, który ma wpływ na przyznanie, pobieranie lub wypłacenie wnioskowanych płatności do gruntów rolnych, jak również o każdej zmianie stanu faktycznego lub prawnego, objętych wnioskiem, powstałej w okresie trwania złożonych zobowiązań. Obowiązki strony zostały zatem wprost wyartykułowane w treści formularza wniosku, są jasno wyrażone, w sposób nie budzący wątpliwości co do ich zakresu nawet dla osoby nie posiadającej doświadczenia. Omawiane powinności wynikają z przyjętych uregulowań prawnych w Ustawie o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zatem strona miał świadomość, iż do dopłat kwalifikuje się tylko powierzchnia użytkowana rolniczo. W przedmiotowej sprawie miało miejsce przedeklarowanie powierzchni. We wnioskach o przyznanie płatności na lata 2006-2019 skarżący, m.in. zgłosił do płatności grunty rolne, w granicach działki ewidencyjnej nr [...], na których nie prowadził działalności rolniczej co nie jest okolicznością niemożliwą do wykrycia przez rolnika. Zatem w ocenie organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały prawne przesłanki skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez skarżącego nienależnie pobranych płatności bezpośrednich na mocy decyzji Kierownika ARiMR w sprawie przyznania płatności bezpośrednich na lata 2006-2019.

Odnosząc się do przedawnienia przy płatnościach za lata 2005-2009, organ wskazał, przytaczając na tę okoliczność adekwatne przepisy wraz z ich interpretacją, obowiązek zwrotu płatności za ww. lata, uznanych za nienależną, uległ przedawnieniu na podstawie art. 73 ust. 5 Rozporządzenia Komisji nr 796/2004.

Odnosząc się do przedawnienia przy płatnościach za lata 2010-2019, organ stwierdził, że termin przedawnienia upłynie najpóźniej 1 czerwca 2028 r. Tym samym przyjął, iż w sprawie nie nastąpiło przedawnienie terminu do ustalenia nienależnie pobranych przez skarżącego płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za lata 2010-2019.

W ocenie organu odwoławczego w sprawie doszło jednak do przedawnienia roszczeń o zwrot nienależnie pobranego wsparcia pochodzącego ze środków krajowych, czyli uzupełniającej płatności obszarowej UPO, w wysokości 4102,51 zł.

Organ odwoławczy dodał, iż nie zostały także spełnione przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności w przypadku wystąpienia siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych. Ponadto zauważył, że w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że uchylenie zaskarżonej decyzji przez organ II instancji wynika z tego, że w treści rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji błędnie określono kwotę nienależnie pobranej płatności, powinno być 47 223,47 zł zamiast 51 325,98 zł.

Skargę na powyższą decyzję Dyrektora ARiMR z 9 stycznia 2024 r. złożyła strona, reprezentowana przez pełnomocnika, wnosząc o jej uchylenie, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości według norm prawem przepisanych, a także o połączenie do wspólnego rozpoznania dwóch postępowań zainicjowanych wniesionymi przez skarżącego skargami na decyzje Dyrektora ARiMR oznaczone numerami 1310/2023 oraz 1311/2023 z 9 stycznia 2024 r. z racji tego, że obie dotyczą tego samego stanu faktycznego oraz tożsamych praw i obowiązków osób fizycznych występujących w tej samej konfiguracji procesowej.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:

1) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. obrazę przepisów prawa materialnego, która miała wpływ na wynik sprawy, tj. obrazę art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR w zw. z art. 57 i 58 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/09, polegającą na braku dokonania przez organ odwoławczy oceny wysokości nienależnie pobranych środków w zakresie ustalenia, czy środki przekazane skarżącemu objęte zakresem skarżonej decyzji stanowiły rzeczywiście w rozumieniu przywoływanego przepisu środki publiczne pobrane nienależnie, czy środki publiczne pobrane w nadmiernej wysokości w rozumieniu przywoływanych przepisów, bowiem:

a) literalne znaczenie zwrotu: "środki publiczne pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości w wyniku naruszenia prawa" użyte przez ustawodawcę w treści art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR nie stanowi dokładnego odpowiednika wszelkich środków przyznanych odwołującemu się w drodze decyzji wydanej z naruszeniem prawa - możliwa jest bowiem sytuacja, że środki zostały przyznane bezprawnie jedynie "w nadmiernej wysokości", wobec czego obowiązkiem zwrotu powinny zostać objęte wyłącznie środki pobrane w nadmiernej wysokości, a nie, jak chce organ, całość środków przyznanych wadliwą decyzją, która jednak nie może zostać wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek upływu czasu;

b) jak wynika z treści uzasadnienia skarżonej decyzji w latach 2006-2010 skarżący zgłaszał do dopłat areał 3,12 ha, w którego skład wchodziła również działka [...], natomiast od r. 2011 areał zgłaszanych przez niego nieruchomości wzrósł do 6,24 ha co pozwala na przyjęcie, że proporcja obszaru zadeklarowanego do obszaru zgłoszonego uległa znacznej modyfikacji - jednocześnie organ nie odnosi się do tej kwestii i nie wskazuje procentowej proporcji powierzchni działki [...] do powierzchni pozostałych zgłaszanych działek, co jawi się jako konieczne w kontekście ustalenia, czy środki przyznane skarżącemu w całości stanowią środki przyznane nienależnie w rozumieniu przywołanych przepisów;

c) przepis wyrażony w treści art. 58 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/09, odnoszący się do kwestii obniżki płatności i wykluczenia w przypadkach zawyżenia deklaracji, operuje w tym zakresie kryterium proporcji procentowej między obszarem zadeklarowanym do dopłat a obszarem zatwierdzonym, wobec czego w celu weryfikacji tej okoliczności konieczne jawiło się dokonanie przez organ odwoławczy ustaleń dotyczących:

• rzeczywistej powierzchni działki oznaczonej numerem [...] należącej do skarżącego oraz deklarowanej powierzchni tej działki zgłaszanej we wnioskach o przyznanie dopłat;

• numeracji każdej z działek zgłaszanych przez skarżącego we wnioskach o przyznanie dopłat;

• powierzchni każdej z działek zgłaszanych przez skarżącego we wnioskach o przyznanie dopłat;

• łącznej powierzchni wszystkich działek zgłaszanych przez skarżącego w ramach wniosków o przyznanie dopłat z rozróżnieniem na poszczególne lata;

• proporcji procentowej powierzchni działki oznaczonej numerem [...] do powierzchni pozostałych działek objętych zakresem każdego z wniosków o przyznanie dopłat;

- tylko dokonując ustaleń w tym zakresie, czego organ odwoławczy nie dokonał, możliwe będzie stwierdzenie, czy środki przyznane skarżącemu stanowiły w całości środki nienależne, czy jedynie przyznane w nadmiernej wysokości;

2) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. obrazę przepisów prawa materialnego, która miała wpływ na wynik sprawy, tj. obrazę art. 3 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, poprzez dokonanie jego niepełnej, a przez to błędnej wykładni, na podstawie której organ dokonując wykładni powyższego przepisu nie uwzględnił części jego dyspozycji wskazującej, że: "Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary, nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1.". Przez co błędnie dokonał wyliczenia okresów przedawnienia dla poszczególnych należności, ponieważ bezpodstawnie przyjął rozpoczęcie biegu okresu przedawnienia dla wszystkich należności z tytułu dopłat w ramach systemów wsparcia bezpośredniego bezpośrednich za lata od 2010 r. do chwili obecnej,

- podczas gdyby organ dokonał prawidłowej wykładni przepisu, uwzględniającej także przytoczoną dyspozycję, to niewątpliwie musiałby dojść do przekonania, że zapis dotyczący maksymalnego zakresu okresu przedawnienia znajduje zastosowanie także w sytuacji nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się, wobec czego należy uznać, że maksymalne terminy przedawnienia upływać powinny dla należności za każdy rok po upływie 8 lat od daty rzeczywistego nieuprawnionego uzyskania świadczenia, tj.:

• dla świadczenia za r. 2010 okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia kończy się 18 lutego 2019 r.;

• dla świadczenia za r. 2011 okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia kończy się 7 grudnia 2019 r.;

• dla świadczenia za r. 2012 okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia kończy się 10 stycznia 2021 r.;

• dla świadczenia za r. 2013 okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia kończy się 22 stycznia 2022 r.;

- wobec powyższego należy zatem przyjąć, że w stosunku do wyszczególnionych powyżej należności, o których zwrot wezwał organ odwołującego się, należy uznać za przedawnione, co wyłącza możliwość ich dochodzenia od odwołującego się;

3) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. obrazę przepisów postępowania, która miała wpływ na treść wydanego w sprawie orzeczenia, tj. obrazę przepisów wyrażonych w treści 145 ust. 1 pkt 5, 146 ust. 1 oraz 151 ust. 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, polegającą na dokonaniu ich błędnej wykładni, de facto zrównującej skutki uchylenia decyzji administracyjnej oraz uznania, że decyzja administracyjna została wydana z naruszeniem prawa, a więc wykładni zmierzającej do obejścia prawa procedury administracyjnej wskazujących na odrębne skutki i istotę tych instytucji prawnych, na podstawie której organ odwoławczy podzielił w całości zapatrywanie organu, który wydał skarżoną decyzję i bezpodstawnie przyjął, że samo wydanie decyzji administracyjnej stwierdzającej wydanie decyzji o przyznaniu dopłat z naruszeniem prawa stanowi przesłankę żądania zwrotu pobranych środków, a wszelkie środki finansowe uzyskane przez odwołującego się w wyniku wydania przez organ decyzji administracyjnych o przyznaniu mu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych z okresu od 2006 r. do 2016 r., wobec których w roku 2021 wznowiono postępowanie oraz stwierdzono ich wydanie z naruszeniem prawa, nie uchylając ich, stanowią podlegające zwrotowi środki publiczne w rozumieniu art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, gdzie za niewłaściwością takiego rozumowania przemawiają następujące okoliczności:

a) sam fakt ustanowienia przez ustawodawcę odrębnych instytucji prawnych w postaci uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej oraz stwierdzenia wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, które odnoszą się do krańcowo od siebie różnych skutków każdej z tych instytucji w zakresie roszczeń strony, których interesy naruszała uchylana, lub wydana z naruszeniem prawa decyzja administracyjna, wskazuje, że rozumowanie organu, w myśl którego rozróżnienie tych instytucji prawnych nie wywiera tak naprawdę żadnego realnego wpływu na roszczenie organu wobec skarżącego, wskazują, że wykładnia ta zmierza do obejścia prawa poprzez zrównanie faktycznych skutków wywieranych przez obie instytucje;

b) ratio legis w przypadku przepisów ustanawiających instytucję stwierdzenia wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa niewątpliwie jest nałożenie odpowiedzialności za wydanie wadliwej decyzji oraz dopuszczania do funkcjonowania takiej decyzji w obrocie prawnym przez długi - przekraczający 5 lat okres, na co wskazuje fakt, że odpowiedzialność przybiera w tym wypadku formę roszczenia odszkodowawczego przysługującego osobie, której interesy narusza decyzja wydana z naruszeniem prawa - tym samym ustawodawca określił punkt, w którym dochodzi do swoistego przewartościowania, w którym ochrona praw nabytych i stanu wywołanego decyzją wydaną z naruszeniem prawa przeważają nad koniecznością doprowadzenia do natychmiastowego usunięcia skutków wadliwej decyzji administracyjnej - w tym zakresie wykładnia przepisów dokonanych przez organ odwoławczy sprzeczna jest z ratio legis przywoływanych przepisów, bowiem zgodnie z nią organ nie ponosi jakiejkolwiek odpowiedzialności za doprowadzenie do sytuacji - niezależnie od upływu czasu ma możliwość uniknięcia negatywnych skutków wydania wadliwych decyzji;

c) przyjęcie za zasadną wykładni przepisów procedury administracyjnej dokonanej przez organ odwoławczy jawi się jako niedopuszczalne na gruncie przywoływanych przepisów prawa administracyjnego różnicowanie sytuacji prawnej organu oraz jakiejkolwiek innej osoby, która poniosłaby szkodę w wyniku wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, bowiem organ zgodnie z własną interpretacją ma możliwość w każdym czasie - niezależnie od tego, czy upłynął termin przewidziany na uchylenie decyzji - żądania zwrotu świadczeń otrzymanych na mocy decyzji przez jej beneficjenta, podczas gdy każda inna osoba, której interesy naruszałaby decyzja wydana z naruszeniem prawa, nie może działać w ten sam sposób i ograniczona jest wyłącznie do roszczenia odszkodowawczego, którego dochodzenie jawi się jako trudniejsze - chociażby na gruncie konieczności przeprowadzania dowodów związanych z wykazaniem poniesienia szkody i związku przyczynowego z wydaniem decyzji z naruszeniem prawa;

d) stanowisko organu odwoławczego w zakresie możliwości żądania zwrotu świadczeń przyznanych w oparciu o decyzję administracyjną wydaną z naruszeniem prawa pomimo pozostawania takiej decyzji w obrocie prawnym opiera się wyłącznie na orzeczeniach sądów, nie znajdując jednocześnie bezpośredniego odniesienia w powszechnie obowiązujących przepisach prawa - podczas gdy przepisy dotyczące postępowania administracyjnego zawierają bezpośrednie zapisy dotyczące skutków wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, co jednoznacznie wskazuje na fakt, że wykładnia tych przepisów powinna mieć pierwszeństwo przed analizą orzecznictwa w tym zakresie;

4) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. obrazę przepisów postępowania, która miała wpływ na treść wydanego w sprawie orzeczenia, tj. obrazę art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz 107 ust. 3 k.p.a. poprzez:

a) naruszenie przez organ odwoławczy zasady praworządności oraz zasady zaufania do organów administracji publicznej poprzez bezpodstawne i krzywdzące dla skarżącego przyjęcie po jego stronie złej woli po stronie skarżącego w pobieraniu przez niego dopłat rolnych przy równoczesnym długotrwałym braku wykonywania przysługujących organowi uprawnień kontrolnych, opisanych w treści ustawy o ARiMR, co doprowadziło do sytuacji, w której skarżący zobowiązany został do jednorazowego zwrotu w terminie 60 dni równowartości świadczeń pobranych na przestrzeni blisko 15 lat, co stanowi dla niego znaczne obciążenie finansowe, którego nie będzie on w stanie zrealizować jednorazowo, co z kolei prowadzić będzie do zwiększania zadłużenia na skutek naliczania odsetek, przy przyjęciu przez organ, że wyłączną winę za zaistniałą sytuację ponosi wyłącznie skarżący - mając na uwadze podpisane przez niego oświadczenia dotyczące pobierania dopłat, podczas gdy następujące okoliczności wskazują na znaczne przyczynienie się samego organu do zaistnienia opisanej sytuacji, co z kolei czyni zobowiązanie skarżącego do jednorazowego zwrotu dopłat za przeszło 10 lat rażąco niesprawiedliwym i krzywdzącym w stosunku do skarżącego, za czym przemawiają następujące okoliczności:

• organ zarzuca skarżącemu działanie w złej woli, podczas gdy odpowiedzialność skarżącego opiera na niewłaściwym rozumieniu przez niego niejednoznacznej pod względem językowym treści przepisu warunkującego przyznanie dopłat w zakresie definiowania ustawowego określenia rzeczywistego użytkowania rolnego nieruchomości, wskazując, że dochowanie przez skarżącego należytej ostrożności pozwoliłoby mu na powzięcie wiedzy, że pobiera dopłaty rolne dla działki [...] niezasadnie, wobec czego mając na uwadze, że pojęcie błędnie rozumiane przez skarżącego zdefiniowane zostało dopiero na gruncie orzecznictwa, nie uzasadnia przekonania organu, że zachowanie należytej ostrożności skutkowałoby powzięciem przez skarżącego wiedzy dotyczącej definicji pojęcia ustawowego poczynionej na gruncie orzecznictwa;

• skarżący żywił przekonanie, że dla pobierania dopłat wystarczające jest rzeczywiste posiadanie nieruchomości - uważał, że jeśli zlecił komuś jej uprawianie, to stanowi to wystarczającą przesłankę dla pobierania dopłat rolnych - jest to przekonanie powszechne w warunkach wiejskich i wielu jego sąsiadów rozumie je w ten sam sposób - wskazuje na to chociażby fakt, że dzierżawiący działkę [...] przez wszystkie te lata nie zgłaszał roszczeń dotyczących dopłat;

• skarżący nie ma obowiązku dokonywania interpretacji przepisów - w szczególności nie musi znać orzecznictwa definiującego użytkowanie nieruchomości rolnej, wobec której wnioskuje się o przyznanie dopłat - to na organie powinien spoczywać obowiązek dopilnowania, że składający oświadczenia niezbędne dla uzyskania dopłat jednoznacznie rozumiał ich treść - w sytuacji, kiedy sama treść przepisu nie precyzuje wystarczająco dokładnie pojęcia użytkowania nieruchomości rolnej, to jeżeli organ wyciąga skutki prawne ze złożonych oświadczeń wnioskującego, to powinien upewnić się, że wnioskujący rozumie znaczenie pojęć objętych treścią oświadczenia;

• mając na uwadze, że skarżący nabył własność nieruchomości stanowiącej działkę oznaczoną numerem [...] w drodze zasiedzenia, to zbadanie przez sąd w toku postępowania zasiedzeniowego, skutkujące uznaniem przez sąd jego wyłącznego władztwa nad nieruchomością w zakresie dominium i imperium dawało skarżącemu uzasadnione przekonanie, że to właśnie on (a nie zależni od niego posiadacze) władny jest do czerpania korzyści z nieruchomości - ponownie mając na uwadze fakt, że to skarżący ponosił wszelkie ciężary związane z nieruchomością rolną (np. zobowiązania podatkowe), to zasadne jest, aby to on ponosił korzyści;

• organ miał wszelkie możliwości, żeby kontrolować zasadność przyznawanych dopłat. Zgodnie z zapisami ustawowymi, organ ma możliwość przeprowadzenia w każdym czasie kontroli terenowych polegających na przeprowadzeniu wywiadu terenowego i pomiarów terenowych zazwyczaj w oparciu o technikę GPS, co ma miejsce bezpośrednio na polu rolnika w odniesieniu do wszystkich działek rolnych zadeklarowanych przez producenta we wniosku. W trakcie wywiadu terenowego kontrolerzy sprawdzają rodzaj uprawy, jaka występuje na kontrolowanej działce rolnej (i czy jest zgodna z zadeklarowaną oraz czy są przeprowadzane odpowiednie zabiegi agrotechniczne), wykonywane są zdjęcia działki rolnej i ewentualnie dokonywane są pomiary tych granic, których nie można było pomierzyć na ortofotomapie. Zatem doprowadzenie do tak znacznego istnienia nieprawidłowości obciąża poza skarżącym także sam organ;

• w 2011 r. doszło do dwukrotnego zwiększenia zgłaszanego do dopłat areału, co powinno stanowić przyczynek dla skontrolowania sytuacji przez organ, co nigdy nie miało miejsca, a mogłoby skutkować znacznie wcześniejszym wykryciem nieprawidłowości, a co leżałoby w interesie obu stron;

b) sporządzenie uzasadnienia skarżonej decyzji w sposób nie odnoszący się w jasny i przejrzysty sposób do zarzutów podnoszonych przez skarżącego, ograniczający się do zarysowania dotychczasowego przebiegu sprawy oraz bezkrytycznego powielenia ustaleń Kierownika ARiMR i pomijający istotne kwestie dotyczące rozumowania, którym kierował się organ w procesie wydawania skarżonej decyzji - w szczególności w zakresie:

• wskazania każdorazowo numeracji wszystkich działek zgłaszanych przez skarżącego każdorazowo do dopłat;

• szczegółowego oszacowania powierzchni każdej z nieruchomości zgłaszanych do dopłat w poszczególnych latach;

• ustalenia proporcji procentowej powierzchni działki [...] do powierzchni pozostałych działek zgłaszanych w każdym roku do dopłat;

• wskazania przepisów prawnych które w każdym roku stanowiły podstawę dla przyznania dopłat;

• wskazania stawek poszczególnych dopłat, o których przyznanie wnioskował skarżący;

• wyliczeń określających wartość przyznanych skarżącemu dopłat;

• przedstawione w tym zakresie przez organ informacje należy uznać za niekompletne i nie dające możliwości realnej weryfikacji wartości nienależnie przyznanych mu środków - organ ogranicza się w tym zakresie tylko do wskazania sum wypłaconych skarżącemu, podczas gdy zakres niniejszego postępowania obejmuje również ocenę zasadności przyznania mu środków w określonej wysokości, co wymusza na organie szerszy opis stanu sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 p.p.s.a.

Badanie legalności zaskarżonej decyzji lub postanowienia przez sąd administracyjny obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego i ich wykładni przez organ administracji oraz zgodność z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji. Dokonując kontroli działalności administracji publicznej, sąd administracyjny nie jest uprawniony do merytorycznego załatwienia sprawy i posiada jedynie uprawnienia kasacyjne.

Przeprowadzona przez sąd w niniejszej sprawie kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji według powyższych kryteriów wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne dotyczy zwrotu nienależnie pobranych płatności przyznanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. nr 6, poz. 40), ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2007 r. nr 35, poz. 217 ze zm.) oraz ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2114).

Płatności stanowiące przedmiot zaskarżonej decyzji zostały przyznane skarżącemu decyzjami z 26 października 2006 r., 14 listopada 2007 r., 25 listopada 2008 r., 20 listopada 2009 r., 19 listopada 2010 r., 17 listopada 2011 r., 24 listopada 2012 r., 3 grudnia 2013 r., 15 listopada 2014 r., 7 stycznia 2016 r., 31 stycznia 2017 r., 3 grudnia 2017 r., 17 grudnia 2018 r., 20 stycznia 2020 r.

Z kolei zaś zakwestionowana w niniejszej sprawie decyzja Dyrektora ARiMR została wydana w oparciu o art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej, 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej – następuje w drodze decyzji administracyjnej. Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1 (art. 29 ust. 2 ustawy o ARiMR).

W świetle art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR organ w drodze decyzji administracyjnej, ustala kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej lub krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych. Przesłanką działania organów ARiMR w tym trybie jest fakt ustalenia, że beneficjent otrzymujący dopłaty realizowane z funduszy unijnych otrzymał pomoc w sposób nienależny lub też otrzymał ją w nadmiernej wielkości. Płatności rolne są wypłacane na wniosek beneficjenta i to wniosek o przyznanie danej płatności uruchamia postępowanie administracyjne. Natomiast, postępowanie w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności nie jest kontynuacją postępowania, które zostało wszczęte na wniosek beneficjenta. Jest to odrębne postępowanie, które jest inicjowane z urzędu, w formie zawiadomienia o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych kwot płatności. Brak jest zatem podstawy prawnej do uznania, że zachodzi tożsamość pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawy administracyjnej dotyczącej przyznania płatności rolnych oraz dotyczącej ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnych (por. wyrok NSA z 10 maja 2024 r., I GSK 1789/20). W niniejszej sprawie organy administracji prowadziły postępowanie na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. Podkreślenia wymaga, że płatnością nienależnie pobraną jest płatność, która została przyznana niezgodnie z przepisami prawa i wbrew warunkom przewidzianym dla danej płatności. Ustalenie czy przyznane uprzednio płatności zostały pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości może wynikać z ustaleń dokonanych w toku odrębnego postępowania wyjaśniającego toczącego się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, jak i z ostatecznych decyzji wydanych w postępowaniach nadzwyczajnych w przedmiocie przyznania płatności lub pomocy.

Możliwość domagania się zwrotu nienależnie pobranych kwot bez uprzedniego wzruszenia decyzji przyznającej płatność została szeroko zaakceptowana w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wskazuje się na brak postaw, aby zasadnie wywodzić, że warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych środków jest uprzednie wzruszenie, w trybie przepisów o wznowieniu postępowania, ostatecznych decyzji przyznających płatności (por. wyroki NSA z 15 listopada 2012 r., II GSK 1518/11; z 29 czerwca 2012 r., II GSK 822/11; z 15 listopada 2012 r., II GSK 1518/11; z 17 czerwca 2020 r., I GSK 9/20; z 11 kwietnia 2021 r., II GSK 96/12; z 12 sierpnia 2016 r., II GSK 568/15; z 18 sierpnia 2021 r., I GSK 2053/18; z 28 października 2019 r., I GSK 1467/18). W przypadku funkcjonowania ostatecznych decyzji przyznających płatności za poszczególne lata, warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych środków na podstawie tych decyzji, jest dokonanie ustaleń faktycznych na podstawie dowodów zgromadzonych w toku postępowania toczącego się w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. Decyzja wydana na podstawie z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR ma charakter konstytutywny, co wynika z literalnego brzmienia przepisu, w którym jest mowa o "ustaleniu kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych". Decyzja o zwrocie nienależnie pobranych płatności tworzy zatem nowy stosunek prawny, a przesłanki świadczące o nienależnie pobranej płatności są oceniane ex post, czyli po przystąpieniu beneficjenta do realizacji zobowiązania.

Sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków przyznanych w ramach działań objętych programem występuje zatem nie tylko wówczas, gdy pomoc zostaje przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z obrotu prawnego, ale także wtedy, gdy organ ustali, że beneficjent dopuścił się nieprawidłowości, które skutkują brakiem podstaw do przyznania pomocy lub koniecznością wycofania korzyści.

Należy podkreślić, że w postępowaniu uregulowanym w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR organ ma za zadanie zbadać, czy dana kwota stanowi kwotę nienależnie pobranych lub nadmiernie pobranych środków, co ma miejsce w postępowaniu odrębnym od postępowania o przyznanie danej płatności, którego przedmiotem jest w tym przypadku ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wskazanych w tym przepisie, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Ustalenia będące podstawą wydania takiej decyzji mogą wynikać z przeprowadzonej kontroli przez stosowne organy ARiMR, w czasie których zostaną stwierdzone nieprawidłowości czy też niezgodności, ale może też być podstawą wydania takiej decyzji fakt, że decyzja, na podstawie której daną pomoc przyznano, została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego (por. wyrok NSA z 28 listopada 2019 r., I GSK 1493/18).

W rozpatrywanej sprawie podstawą wydania zaskarżonej decyzji jest właśnie stwierdzenie, w wyniku wznowienia postępowań administracyjnych, że decyzje z 24 października 2006 r., 14 listopada 2007 r., 3 grudnia 2008 r., 26 listopada 2009 r., 1 grudnia 2010 r., 21 listopada 2011 r., 28 listopada 2012 r., 11 grudnia 2013 r., 22 listopada 2014 r., 11 stycznia 2016 r., 2 lutego 2017 r., 18 grudnia 2017 r., 17 grudnia 2018 r., 27 stycznia 2020 r. o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zostały wydane z naruszeniem prawa lub w wyniku wznowienia postępowania należało je uchylić i orzec o przyznaniu płatności w mniejszej niż pierwotnie wysokości. Należy przy tym podkreślić, że wydane w trybie wznowienia postępowania administracyjnego decyzje są ostateczne i podlegały już kontroli sądu administracyjnego z negatywnym wynikiem dla skarżącego, ponieważ WSA w Łodzi w sprawach tych skargi oddalił.

Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Natomiast stosownie do art. 171 p.p.s.a., wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że powołane powyżej przepisy zakreślają granice związania innych podmiotów prawomocnym orzeczeniem sądowym. Ratio legis tych regulacji, w szczególności wyrażona w art. 170 p.p.s.a. powszechnie obowiązująca moc wiążąca wyroku sądowego, polega na zagwarantowaniu zachowania spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć wzajemnie ze sobą sprzecznych. Przy czym istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że zarówno sąd, który wydał orzeczenie, strony postępowania, a co więcej inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawach także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu. Powołany przepis art. 171 p.p.s.a. statuuje tzw. zasadę powagi rzeczy osądzonej, którą należy rozumieć jako moc prawną orzeczenia co do istoty sprawy, wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, wykluczającą ponowne rozstrzyganie tej samej sprawy. Przy czym wyrażony w art. 171 p.p.s.a. przepisie skutek res iudicata odnosi się tylko do tego, co w związku z wniesioną skargą stanowiło przedmiot prawomocnego rozstrzygnięcia. Jakkolwiek związanie prawomocnym wyrokiem wiąże tylko w danej sprawie, może odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim w wyroku tym rozstrzygnięta została określona kwestia prawna, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie jako zagadnienie wstępne, czy też dalszy element kształtujący proces stosowania prawa przez sąd (por. wyrok NSA z 24 listopada 2020 r., II FSK 1014/19). W orzecznictwie wskazuje się, że w sytuacji gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, niedopuszczalne jest w innej sprawie o innym przedmiocie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku. Stanowisko przeciwne, uznające możliwość czynienia przez organy administracji publicznej ustaleń sprzecznych z treścią prawomocnego orzeczenia sądu, jest nie do pogodzenia z wypływającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz określoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu. Moc wiążąca orzeczenia w odniesieniu do sądów sprawia, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W przeciwnym razie zagrożone byłoby ratio legis art. 170 p.p.s.a. polegające na zagwarantowaniu spójności i logiki działania organów państwa oraz na zapobieżeniu współistnieniu w obrocie prawnym orzeczeń nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Oznacza to, że w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być już ono ponownie badane (por. wyroki NSA z: 25 lutego 2014 r., II GSK 1939/12; z 20 lutego 2014 r., I OSK 1792/12; 25 marca 2013 r., II GSK 2322/11, OSP 2015, z. 9, poz. 88; z 19 maja 1999 r., IV SA 2543/98). Dlatego też ilekroć ocena prawna, wyrażona w prawomocnym orzeczeniu sądu administracyjnego, ma jakiekolwiek znaczenie dla oceny zgodności z prawem innego aktu administracji publicznej, badanego przez sąd administracyjny, sąd ten obowiązany jest uznać i uwzględnić to wcześniejsze, prawomocne orzeczenie. Istotą zasady "związania oceną prawną" jest to, że dotyczy wykładni prawa materialnego, jak i procesowego (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2020 r., II FSK 795/18).

W niniejszym postępowaniu z mocy powołanych wyżej art. 170 i art. 171 p.p.s.a. zawartą w prawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 11 stycznia 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 629/22, III SA/Łd 630/22, III SA/Łd 631/22, III SA/Łd 632/22, III SA/Łd 647/22, III SA/Łd 649/22, III SA/Łd 651/22, z 12 stycznia 2023 r., III SA/Łd 63 7/22, III SA/Łd 639/22, III SA/Łd 641/22, III SA/Łd 643/22, z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 634/22, III SA/Łd 635/22 ocenę prawną ostatecznych decyzji Dyrektora ARiMR z 25 lipca 2022 r. uznać należy za wiążącą w niniejszej sprawie. Oceną tą były związane organy administracji prowadząc postępowanie w rozpoznawanej sprawie i zdaniem sądu się do niej w pełni zastosowały.

Podkreślić trzeba, że we wznowionych postępowaniach administracyjnych zakończonych ostatecznymi decyzjami Dyrektora ARiMR ustalono, że faktycznym użytkownikiem działki nr [...] od 2006 r. był S. P.. Stwierdzono, że skarżący nie prowadził na tej działce działalności rolniczej. Był jedynie formalnym posiadaczem gruntów zgłoszonych do płatności na działce nr [...]. Sama możliwość władania gruntem nie wystarcza do uzyskania płatności, gdyż koniecznym jest jego użytkowanie. Taką ocenę tego stanu faktycznego i prawnego podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, czemu dał wyraz także w uzasadnieniach powołanych wyżej prawomocnych wyroków z 11 stycznia 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 649/22 i z 12 stycznia 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 639/22. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi ocenił, że sama możliwość władania gruntem nie wystarczy dla uzyskania płatności, ponieważ konieczne jest faktyczne użytkowanie gruntu. Z materiału dowodowego sprawy, w szczególności z zeznań świadków złożonych w toku postępowania administracyjnego wynika, że faktycznym użytkownikiem działki gruntu nr [...] był S. P.. Zeznania te były spójne i wzajemnie się uzupełniały, stanowiąc podstawę do poczynienia ustaleń faktycznych w sprawie. Niektórzy spośród przesłuchanych świadków byli świadkami naocznymi, a zatem widzieli, kto rzeczywiście uprawiał działkę i żaden ze świadków nie potwierdził wersji przedstawianej przez skarżącego. Brak było przy tym jakichkolwiek podstaw do podważenia wiarygodności zeznań świadków. Stanowisko organów znajduje potwierdzenie nie tylko w zeznaniach syna S. P., ale również w wyjaśnieniach złożonych przez sąsiadów oraz w treści orzeczenia wydanego w sprawie o sygn. akt [...]. O ile sąd powszechny przesądził, że I. O. nabył własność działki gruntu nr [...] z dniem 31 marca 2014 r. w drodze zasiedzenia, to jednocześnie z ustaleń sądu, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia nie wynika, by prace wykonywane przez S. P. na działce tej były wykonywane na zlecenie I. O.. Skarżący miał możliwość zgłoszenia wniosków dowodowych dla wykazania, że był faktycznym użytkownikiem działki nr [...], jednak z prawa tego nie skorzystał. Nie wskazał chociażby, jakie dokumenty znajdujące się w aktach sprawy o sygn. [...] miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a które zostały bezzasadnie pominięte przez organ, jak również nie powołał żadnych świadków, zasłaniając się przepisami RODO.

Powyższe oznacza, że skarżący nie był legitymowany do składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich do działek rolnych znajdujących się na działce ewidencyjnej nr [...] w latach 2006-2019.

Należy również podkreślić, że w postępowaniach zakończonych ostatecznymi decyzjami Dyrektora ARiMR z 25 lipca 2022 r., które przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zostały uznane za prawidłowe, organ administracji ocenił już, że brak jest dokumentów, które potwierdzałyby, że stwierdzone nieprawidłowości są wynikiem siły wyższej (art. 64 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013). Skarżący nie wskazał na wystąpienie okoliczności nadzwyczajnych wymienionych w art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013. Zawyżenie powierzchni działek rolnych wynikające z zadeklarowania działek rolnych, niespełniających warunków do otrzymania płatności, tj. nieznajdujące się w posiadaniu skarżącego w znaczeniu ich użytkowania rolniczego, bez żadnych wątpliwości nie może zostać uznane za oczywistą omyłkę, o której mowa w art. 4 rozporządzenia nr 809/2014. W analizowanym stanie faktycznym nie zaistniały także przesłanki wymienione w art. 64 ust. 2 lit. c i d rozporządzenia nr 1306/2013. Zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności powierzchnia gruntów rolnych stanowi podstawę dla wielkości pomocy finansowej i w ogóle dla możliwości udzielenia tej pomocy. Nie można twierdzić, że tak istotny element stanu faktycznego jak brak użytkowania danej działki nie mógł zostać w rozsądny sposób odkryty przez wnioskodawcę, czy też był wynikiem błędu organu. Nikt inny poza stroną nie mógł orientować się lepiej co do tego, jakie działki rolne posiada, uprawia i zgłasza do płatności. Strona, jak każda osoba składająca na zewnątrz jakiekolwiek oświadczenie, musi być świadoma treści, które podpisuje, bo tylko ona bierze za nie odpowiedzialność, a przeciwne działanie świadczy co najmniej o niedochowaniu należytej staranności – w prowadzeniu własnych spraw (por. wyrok WSA w Łodzi z 11 stycznia 2023 r., III SA/Łd 649/22).

W tym stanie rzeczy za niezasadną uznać trzeba argumentację skarżącego zmierzającą w istocie do podważenia oceny, mających podstawowe znaczenie w rozpoznawanej sprawie okoliczności, wyrażonej w prawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 11 stycznia 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 629/22, III SA/Łd 630/22, III SA/Łd 631/22, III SA/Łd 632/22, III SA/Łd 647/22, III SA/Łd 649/22, III SA/Łd 651/22, z 12 stycznia 2023 r., III SA/Łd 63 7/22, III SA/Łd 639/22, III SA/Łd 641/22, III SA/Łd 643/22, z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 634/22, III SA/Łd 635/22.

Należy zwrócić uwagę, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ administracji również nie stwierdził dowodów potwierdzających wystąpienie siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2021/2116.

Zasadnie organy administracji oceniły, że do wypłaty płatności nie doszło na skutek pomyłki organu, lecz było to rezultatem składanych przez skarżącego wniosków, który powinien był w takich okolicznościach swój błąd wykryć (art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014 w związku z art. 14 lit. a rozporządzenia nr 2022/1173). Skarżący, składając wnioski o przyznanie płatności za poszczególne lata, składał jednocześnie oświadczenia zawarte w tych wnioskach, że znane mu były zasady przyznawania płatności. Skarżący był zatem świadomy konsekwencji i sankcji wynikających z nieprawidłowo złożonych wniosków, zadeklarowania do płatności działek rolnych na działce ewidencyjnej nr [...], które nie spełniały warunków określonych przepisami prawa do przyznania płatności, tj. działek nieużytkowanych przez niego w sposób określony we wnioskach.

W zaskarżonej decyzji wyczerpująco wyjaśniono, wraz ze szczegółowym odniesieniem się do obowiązujących przepisów prawa, z jakich powodów poszczególne przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu nie znajdują w tym wypadku zastosowania.

W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, o których mowa w art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 oraz w analogicznym brzmieniu art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009, art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014 w związku z art. 14 lit. a rozporządzenia nr 2022/1173, art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i art. 54 ust. 3 rozporządzenia nr 1306/2013.

Ustalona kwota nienależnie pobranych płatności bezpośrednich w poszczególnych latach 2006-2019 każdorazowo przekraczała kwotę stanowiącą równowartość 100 euro, przeliczoną na złote według kursu euro, ustalonego zgodnie z art. 106 ust. 3 rozporządzenia nr 1306/2013, co szczegółowo opisano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (str. 32–35).

Zdaniem sądu organy administracji prawidłowo uznały, że nie doszło do przedawnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności za lata 2010–2019.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem.

W ocenie sądu nie budzi wątpliwości, że stwierdzona w niniejszej sprawie nieprawidłowość wypełnia powyższą definicję.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1.

Wskazać należy, że w sytuacji wykrycia naruszenia przepisu prawa Unii dopiero po powstaniu szkody, termin przedawnienia rozpoczyna bieg z chwilą, w której doszło do naruszenia prawa Unii, czyli z chwilą w której wystąpił chronologicznie ostatni z elementów warunkujących powstanie szkody. Wobec treści przywołanej powyżej definicji nieprawidłowości podkreślenia wymaga, że data dopuszczenia się naruszenia prawa w przypadku nieprawidłowości jednorazowych lub jego zaprzestania w odniesieniu do powtarzających się i ciągłych jest tylko jednym z elementów decydujących ostatecznie o powstaniu nieprawidłowości. Drugim istotnym elementem jest bowiem moment zaistnienia szkody w budżecie UE, gdyż jej zaistnienie warunkuje wystąpienie nieprawidłowości. Dopiero z tą chwilą można mówić o powstaniu nieprawidłowości. Dopuszczenie się nieprawidłowości, które powoduje rozpoczęcie biegu terminu przedawnienia, oznacza wystąpienie dwóch przesłanek, a mianowicie działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego stanowiącego naruszenie prawa Unii oraz szkody lub potencjalnej szkody w budżecie Unii (por. wyrok TSUE z 6 października 2015 r., Firma Ernst Kollmer Fleischimport und -export, C-59/14, EU:C:2015:660, pkt 24). W sytuacji gdy naruszenie prawa Unii wykryto po wystąpieniu szkody, termin przedawnienia rozpoczyna swój bieg od chwili dopuszczenia się nieprawidłowości, to znaczy od chwili, w której miały miejsce zarówno działanie lub zaniechanie podmiotu gospodarczego stanowiące naruszenie prawa Unii, jak i wystąpienie szkody w budżecie Unii lub w zarządzanych przez nią budżetach (por. wyrok TSUE z 6 października 2015 r., Firma Ernst Kollmer Fleischimport und -export, C-59/14, EU:C:2015:660, pkt 25).

W ocenie sądu, rację ma organ administracji, że szkoda dla budżetu wspólnoty powstała odpowiednio w dacie wypłaty pomocy za 2010 r. – 18 lutego 2011 r.), za 2011 r. – 7 grudnia 2011 r., za 2012 r. – 10 stycznia 2013 r., za 2013 r. – 22 stycznia 2014 r., za 2014 r. – 12 grudnia 2014 r., za 2015 r. – 20 stycznia 2016 r., za 2016 r. – 20 lutego 2017 r., za 2017 r. – 28 grudnia 2017 r., za 2018 r. – 9 stycznia 2019 r., za 2019 r. – 26 lutego 2020 r.

Organy administracji zasadnie oceniły, że miała miejsce powtarzająca się nieprawidłowość polegająca na rokrocznym składaniu przez skarżącego wniosków o przyznanie płatności za poszczególne lata począwszy od 2010 r. do 2019 r. z naruszeniem określonego w art. 2 ust. 1–2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz art. 6–8, art. 60 ust. 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wymogu posiadania/użytkowania działek rolnych deklarowanych do płatności. Konsekwencją ciągłego/powtarzającego się charakteru nieprawidłowości, których dopuścił się skarżący jest ustalenie rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia z momentem ustania tych nieprawidłowości. Za moment ten w ocenie sądu przyjąć należy datę wypłaty ostatniej przyznanej skarżącemu płatności, czyli płatności za rok 2019, co nastąpiło na podstawie decyzji z 27 stycznia 2020 r. – 26 lutego 2020 r. Należy przy tym zwrócić uwagę, że kolejny wniosek skarżącego o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2020 r. nie został już uwzględniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawomocnym wyrokiem z 12 stycznia 2023 r., wydanym w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 653/22 oddalił skargę skarżącego na decyzję Dyrektora ARiMR z 25 lipca 2022 r., nr 258/2022 przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2020 r. W trakcie postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich na 2020 r. doszło do ujawnienia okoliczności faktycznych stanowiących podstawę wznowienia postępowań administracyjnych w sprawach przyznania płatności bezpośrednich w poszczególnych latach 2010-2019.

Jak prawidłowo wskazały organy stosownie do art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia nr 2988/95 termin przedawnienia nieprawidłowości przerywa każdy akt właściwego organu władzy odnoszący się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości, o którym zawiadamia się właściwą osobę. Jeżeli zaś chodzi o wymogi, które powinno spełniać zawiadomienie w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia nr 2988/95, informujące o czynności odnoszącej się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości, aby skutecznie przerwać bieg terminu przedawnienia nieprawidłowości, to musi ono w wystarczająco dokładny sposób określać operacje, wobec których istnieje podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości. Zdaniem sądu termin ten w rozpoznawanej sprawie niewątpliwie uległ kilkukrotnemu przerwaniu na skutek doręczenia skarżącemu postanowień z 18 maja 2021 r. o wznowieniu postępowań administracyjnych zakończonych decyzjami o przyznaniu płatności odpowiednio na poszczególne lata od 2010 do 2019 (25 maja 2021 r.), decyzji z 3 stycznia 2022 r. o stwierdzeniu wydania decyzji z o przyznaniu płatności z naruszeniem prawa za lata od 2010 do 2015 (21 stycznia 2022 r.), decyzji o uchyleniu decyzji przyznających płatności na lata 2016-2019 w całości oraz o odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2016, 2017, 2018 i 2019 r. (21 stycznia 2022 r.), zawiadomienia o wszczęciu niniejszego postępowania z 7 lutego 2023 r. (9 lutego 2023 r.), czy wreszcie decyzji organu I instancji z 28 kwietnia 2023 r. (2 maja 2023 r.) oraz zaskarżonej decyzji z 9 stycznia 2024 r. (22 stycznia 2024 r.). Przy czym po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo.

Skoro w rozpoznawanej sprawie nie upłynął jeszcze termin przedawnienia, gdyż został kilkukrotnie przerwany, Dyrektor ARiMR był uprawniony do wydania zaskarżonej decyzji.

Z tych względów biorąc pod uwagę wszystkie wskazane powyżej okoliczności sąd uznał, że zaskarżona decyzji jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

ds