Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2358/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 383 § 1 pkt 5 oraz § 2, § 3 i § 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1319
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy - t.j.
article: art. 18 ust.2 pkt 15, art. 24f
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Krysińska-Kłos po rozpoznaniu w dniu 24 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2022 r. sygn. akt VIII SA/Wa 544/22 w sprawie ze skargi E. W. na uchwałę Rady Gminy J. z dnia 25 maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od E. W. na rzecz Gminy J. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2022 r., sygn. akt VIII SA/Wa 544/22, po rozpoznaniu skargi E. W. na uchwałę Rady Gminy J. z dnia 25 maja 2022 r., [...], w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego – stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji uchwałą z dnia 25 maja 2022 r. nr [...], Rada Gminy J., na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 oraz § 2, § 3 i § 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku Kodeks wyborczy (tekst jedn. Dz.U z 2020 r., poz. 1319 ze zm. ) – dalej: "Kodeks wyborczy", w zw. z art. 18 ust.2 pkt 15, art. 24f ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U z 2022 r., poz. 559 ze zm.) – dalej: "u.s.g.", stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy J. w Okręgu Wyborczym nr [...] E. W.- dalej: "radny" z powodu naruszenia przez niego zakazu łączenia mandatu radnego z zarządzaniem działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy J.

W uzasadnieniu uchwały organ podnosił, że radny jest prezesem zarządu Koła Rolniczego w M. W wyborach samorządowych w 2018 r. uzyskał mandat radnego Rady Gminy w J. Koło Rolnicze w M. uzyskało w 2020 r. od gminy J. dotację w kwocie [...] zł na przystosowanie świetlicy wiejskiej do spotkań mieszkańców. Dotacja została przez Koło Rolnicze wykorzystana. Koło Rolnicze w M. ma swoich celach statutowych prowadzenie działalności gospodarczej (§ [...] ust. [...] pkt [...] Statutu) i prowadzi działalność gospodarczą polegającą na najmie lokali użytkowych, a dochód przeznaczany jest na potrzeby statutowe koła.

W ocenie organu w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przez radnego zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy J. Mieniem gminnym była przyznana dotacja w wysokości [...] zł. Koło Rolnicze zarobkowo prowadzi najem lokali użytkowych, potwierdzony wystawianymi fakturami VAT, co potwierdza prowadzenie działalności gospodarczej. Pomimo zaistnienia w/w okoliczności radny nie zrezygnował z funkcji prezesa Zarządu Koła Rolniczego, co stanowi podstawę do stwierdzenia przez Radę Gminy wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 383 Kodeksu wyborczego.

Skargę na uchwałę Rady Gminy J. wniósł radny. Przedmiotowej uchwale zarzucał naruszenie art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 Kodeksu wyborczego w związku z art. 24f ust.1 u.s.g. poprzez ich błędną interpretację i przyjęcie że radny złamał ustawowy zakaz łączenia mandatu radnego Rady gminy J. z zarządzaniem, jako prezes zarządu Koła Rolniczego w M., jego działalnością gospodarczą polegającą na najmie lokali z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy J., tj. dotacji na modernizacji świetlicy wiejskiej, w sytuacji, w której świetlica ta nigdy nie była i nie jest przedmiotem działalności gospodarczej, natomiast jej modernizacja nie ma funkcjonalnego związku z najmem pozostałych lokali znajdujących się w budynku należącym do Koła Rolniczego w M.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zawierającą usprawiedliwione podstawy. W uzasadnieniu Sąd ten wskazał, że Koło Rolnicze w M. jest organizacją funkcjonująca w oparciu o przepisy ustawy z dnia 8 października 1982 r. o społeczno–zawodowych organizacjach rolników (tekst jedn. Dz.U z 2022, poz. 281), w ramach której może być prowadzona działalność statutowa oraz działalność gospodarcza. Jak można wywnioskować z materiału dowodowego, w tym wyjaśnień skarżącego, fakt prowadzenia działalności gospodarczej przez Koło Rolnicze wynika, z czynności faktycznych mających cechy działalności gospodarczej – stały, odpłatny wynajem lokali użytkowych na działalność gospodarczą dla innych podmiotów. Z materiału dowodowego nie wynika aby prowadzenie działalności gospodarczej było udokumentowane przez wpis do rejestru przedsiębiorców. Jednocześnie Sąd meriti zauważył, że zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (tekst jedn. Dz.U z 2021 r., poz. 162, ze zm.) działalnością gospodarczą jest zorganizowana działalność zarobkowa, wykonywana we własnym imieniu i w sposób ciągły. W przedmiotowym stanie faktyczno-prawnym Koło Rolnicze w M. taką działalność prowadziło w zakresie wynajmu lokali użytkowych.

Dalej Sąd Wojewódzki wskazał, że Koło Rolnicze w M., którego prezesem jest skarżący, jest podmiotem działającym na rzecz rolników zamieszkujących w gminie J. Dysponuje i wykorzystuje lokal – świetlicę w M. na rzecz społeczności lokalnej na spotkania – informacyjne, integracyjne, nie na działalność gospodarczą. Jednocześnie prowadzi działalność gospodarczą do czego wykorzystuje trzy lokale znajdujące się w tym samym budynku, w którym znajduje się świetlica wiejska z przeznaczeniem zysków na cele statutowe organizacji rolników. Świetlica wiejska jest lokalem, który jest niezależny (w znaczeniu technicznym i funkcjonalnym) od pozostałych lokali w tym obiekcie, a wykorzystywanych na cele działalności gospodarczej. Gmina w J. akceptując złożoną ofertę na realizację zadania publicznego, uznała, że dotacja będzie przeznaczona na realizację tego celu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej Koła Rolniczego, nie wchodzi wykorzystanie lokalu - świetlicy wiejskiej. Fakt modernizacji lokalu świetlicy wiejskiej nie ma związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Taki związek mógłby mieć miejsce, gdy wykonane roboty budowlane wpływały na stan techniczny całego budynku (np. gdyby remontowano, zmieniano dach, docieplono cały budynek). Wtedy zyskałyby również pozostałe lokale poza świetlicą. Stanowisko organu, iż wymiana drzwi, okna, parapetu w jednym samodzielnym lokalu ma wpływ na walory pozostałych, a niezależnych lokali nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.

Zdaniem Sądu meriti organ błędnie ocenił, że skarżący jako zarządzający działalnością gospodarczą, wykorzystał w tej działalności mienie komunalne gminy J. w postaci dotacji w wysokości [...] zł na remont świetlicy wiejskiej w M. W ocenie Sądu kwestie związane z wynajmowaniem lokalu przez J. R. w budynku należącym do Koła Rolniczego nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia.

W związku z powyższym, biorąc za podstawę art. 147 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) - dalej: "P.p.s.a.", Sąd Wojewódzki orzekł jak w pkt 1 sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina J. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 K.p.a. polegające na uwzględnieniu zamiast oddaleniu skargi, pomimo, że Sąd nie rozważył całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, nie ustalił w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, w szczególności:

a) Sąd ustalił, bez dowodów, że lokal świetlicy jest samodzielnym lokalem, podczas gdy nie spełnia on przesłanek do stwierdzenia jego samodzielności w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali i nie wydane zostało zaświadczenie o jego samodzielności;

b) Sąd przyjął, bez oparcia w materiale dowodowym sprawy, że lokalem wynajmowanym J. R. nie była świetlica, w której wykonano prace za dotację od Gminy, pomimo że nie poczyniono na tą okoliczność żadnych ustaleń, a wniosek dowodowy Gminy zmierzający do wyjaśnienia tej kwestii nie został przez Sąd uwzględniony;

c) błędnie założył, wyłącznie na podstawie wyjaśnień E. W., że Koło Rolnicze wynajmuje wyłącznie lokale użytkowe, pomimo że wprowadził on Sąd w błąd zatajając fakt najmu jednego z lokali na rzecz J. R., przez co do jego wyjaśnień Sąd powinien podejść z daleko idącą ostrożnością, jako niewiarygodnych;

d) uznał, że Gmina w J. akceptując złożoną ofertę na realizację zadania publicznego, uznała, iż dotacja będzie przeznaczona na realizację tego celu, co w żaden sposób nie stoi w sprzeczności ze stanowiskiem Gminy, iż przysporzenie z dotacji zwiększyło majątek Koła Rolniczego, wykorzystywany do prowadzenia działalności gospodarczej.

2. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do stanowiska Gminy zawartego w odpowiedzi na skargę, nie wskazanie przyczyn odmowy uwzględnienia wniosku dowodowego przedstawionego przez Gminę o wystąpienie do Koła Rolniczego w M. o przedłożenie umowy na udostępnienie należącej do Koła nieruchomości/budynku na rzecz J. R., na okoliczność wykonywania przez Koło Rolnicze w M. działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminnego polegającej na odpłatnym udostępnianiu budynku także innym podmiotom niż wskazywał skarżący, ustalenia który z lokali znajdujących się w tym budynku został udostępniony J. R., który to wniosek w ocenie Gminy miał zasadnicze znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego sprawy;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 24f ust. 1 u.s.g., w zw. z art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 Kodeksu wyborczego, poprzez przyjęcie, że zarządzanie przez skarżącego Kołem Rolniczym w M., które otrzymało od Gminy J. dotację, nie stanowi naruszenia zakazu łączenia mandatu radnego z zarządzaniem działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego, skutkującego koniecznością podjęcia przez Radę Gminy uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego, podczas gdy modernizacja dokonana za kwotę dotacji zwiększyła wartość, funkcjonalność oraz walory użytkowe całego budynku, który nie posiada wyodrębnionych lokali użytkowych, ani mieszkalnych, co powinno skutkować uznaniem, że zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z prawem i oddaleniem skargi.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych i rozpoznanie skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. W. wniósł o jej oddalenie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie na rozprawie.

Pismem z dnia 22 grudnia 2022 r. skarżący kasacyjnie wniósł, na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a., o dopuszczenie dowodu z umowy użyczenia lokalu zwartej w dniu 26 marca 2022 r. pomiędzy Kołem Rolniczym w M. a Stowarzyszeniem [...] Gminy J.

Pełnomocnik E. W. w piśmie z dnia 16 stycznia 2023 r. wniósł o nieuwzględnienie przez Sąd ww. dowodu w postaci umowy użyczenia lokalu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty mają usprawiedliwione podstawy.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. został sformułowany w sposób nie pozwalający Sądowi na jego rozpatrzenie. Powyższy przepis nie dzieli się na wskazane w skardze jednostki redakcyjne - paragrafy. Ponadto trzeba zaznaczyć, że przepis art. 1 P.p.s.a. ma charakter ogólnoustrojowy i w żaden sposób nie jest związany z postępowaniem dowodowym. Z natury rzeczy powyższa norma nie może być ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego, gdyż określa zakres regulacji P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2023 r., sygn. II OSK 261/20, LEX nr 3513519).

Całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 77 § 1 K.p.a. Sąd pierwszej instancji, dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego, nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. tylko na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził jej nieważność. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c reguluje podstawę prawną stosowania środka prawnego wobec decyzji i postanowień (dopuszcza ich uchylenie), nie ma natomiast zastosowania wobec uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Podstawę prawną do stosowania środka prawnego wobec uchwał reguluje art. 147 § 1 P.p.s.a, który w przeciwieństwie do stosowania środka prawnego wobec niezgodnej z prawem decyzji lub postanowienia, ogranicza rodzaje stosowanych środków przez sąd wyłącznie do stwierdzenia nieważności. Przy czym Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów, ani stawiania hipotez w zakresie przepisu stanowiącego podstawę skargi. Jak podniesiono wyżej w myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Zarzuty te nie mogły być zatem rozpoznane.

Pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut skargi naruszenia normy art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 77 § 1 K.p.a. Przepisy Kodeksu wyborczego nie odsyłają bowiem do przepisów K.p.a. Podjęcie uchwały w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego nie jest poprzedzone jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym. W tych sprawach nie mamy bowiem do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego (nawet w szerokim znaczeniu tego pojęcia), w rozumieniu K.p.a. Postępowanie w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego jest bowiem odrębnym – szczególnym postępowaniem unormowanym w przepisach Kodeksu wyborczego.

Nie może podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku zarzut skargi naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nie odniesienie się, w uzasadnieniu wyroku, do stanowiska Gminy zawartego w odpowiedzi na skargę, nie wskazanie przyczyn odmowy uwzględnienia wniosku dowodowego przedstawionego przez Gminę o wystąpienie do Koła Rolniczego w M. o przedłożenie umowy na udostępnienie należącej do Koła nieruchomości/budynku na rzecz J. R.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, LEX nr 552012). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Trzeba przy tym zauważyć, że z treści powołanego wyżej art. 141 § 4 P.p.s.a. nie wynika ustawowy obowiązek sądu do ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Tylko nieustosunkowanie się do istotnych zarzutów strony, albo brak ich oceny, jak również brak umotywowania dokonanej w rozstrzygnięciu oceny, należy postrzegać jako naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. Oceniając kwestionowany wyrok pod tym kątem stwierdzić należy, że Sąd Wojewódzki odniósł się do okoliczności faktycznych i prawnych sprawy; ustosunkował się do istotnych zarzutów skargi; wyjaśnił motywy leżące u podstaw podjętego rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność zaskarżonej uchwały.

Zasadny jest natomiast zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 24f ust. 1 u.s.g., w zw. z art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 Kodeksu wyborczego, poprzez przyjęcie, że zarządzanie przez radnego Kołem Rolniczym w M., które otrzymało od Gminy J. dotację, nie stanowi naruszenia zakazu łączenia mandatu radnego z zarządzaniem działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego

Wygaśnięcie mandatu radnego jest instytucją prawa wyborczego. Jako sankcja uchybienia zakazowi łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych funkcji lub działalności, wygaśnięcie mandatu jest wkroczeniem ustawodawcy w materię chronioną konstytucyjnie, jaką jest czynne i bierne prawo wyborcze. Do wygaśnięcia mandatu dochodzi na skutek zdarzeń, z którymi ustawa wiąże utratę mandatu uzyskanego w wyborach powszechnych. Co do zasady są to zdarzenia, które następują po wyborach (po objęciu mandatu).

Podstawę prawną wygaśnięcia mandatu ww. radnego był przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. Stanowi on, że: "Radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności". Stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego z tego powodu, że naruszył on zakaz łączenia go z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat, niewątpliwie wymaga ustalenia i rozważenia okoliczności dotyczących naruszenia tego zakazu z uwagi na cel jego wprowadzenia, którym jest ograniczenie korupcji i wykorzystywania stanowisk publicznych dla własnych, prywatnych celów. Celem regulacji z art. 24f ust.1 u.s.g. jest m.in. zapobieżenie angażowania się tych osób w sytuacje i uwikłania, mogące poddawać w wątpliwość autorytetu konstytucyjnych organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania (wyrok Trybunatu Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 1999 r., K 30/98, OTK ZU 1999, nr 5, poz. 103 oraz uchwały Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 13 kwietnia 1994 r., sygn. W 2/94, OTK 1994, nr 1, poz. 21; z dnia 13 kwietnia 1994 r., sygn.. W 2/94, OTK 1994/1/21).

Wygaśnięcie mandatu jest skutkiem realnego naruszenia spoczywającego na radnym obowiązku. Utrata mandatu nie jest zatem skutkiem czysto formalnie ujętego uchybienia, nieprowadzącego do zniweczenia celu, który przyświecał ustawodawcy przy wprowadzeniu zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego. Zaznaczyć przy tym należy, że norma art. 24f ust. 1 u.s.g. nie ogranicza zakazu do "własności" ani do "zarządzania" mieniem komunalnym, lecz używa znacznie pojemniejszego określenia: "wykorzystanie mienia", którego granice desygnatów są o wiele trudniej uchwytne. Na pewno to wykorzystanie mienia gminy musi pozostawać w związku funkcjonalnym z działalnością gospodarczą.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że sformułowanie: "wykorzystywanie" odnosi się do wszystkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy wykorzystanie to ma podstawę prawną czy też nie, jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne czy też nieodpłatne (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1714/10, LEX nr 746748). Wykorzystanie mienia komunalnego jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego i nie ma znaczenia, czy przy wykorzystaniu tego mienia komunalnego radny odniósł korzyści, czy też nie. Przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. nie uzależnia bowiem wygaśnięcia mandatu radnego od osiągnięcia zysku z korzystania z mienia komunalnego, lecz rozstrzygający jest sam fakt korzystania z tego mienia. Ratio legis zakazu wynikającego z art. 24f ust. 1 u.s.g. opiera się na założeniu, że należy dążyć do wykluczenia sytuacji, w której radny, wykonując mandat w gminie, będąc członkiem organu stanowiącego podejmującego m.in. decyzje dotyczące zasad zarządu mieniem tej gminy, mógłby wpływać na korzystne dla siebie rozporządzenie tym mieniem, które pozostaje w jego władaniu. Jak już podniesiono zasadniczym celem rozwiązań antykorupcyjnych zawartych w ustawach samorządowych jest wyeliminowanie sytuacji, gdy radny, poprzez wykorzystywanie funkcji radnego, uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich. O potencjalnie korupcyjnym wykorzystywaniu mienia jednostki samorządowej przez radnego można mówić wtedy, gdy radny, uczestnicząc w pracach organów właściwej jednostki samorządu, może wpływać na treść uchwał i decyzji podejmowanych przez te organy (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 530/15, LEX nr 1780636). W wyroku z dnia 22 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 2935/16 (LEX nr 2271884) NSA zwrócił uwagę, że konstrukcja materialna zakazu wprowadzonego w art. 24f ust. 1 u.s.g.: "opiera się na pełnej reglamentacji swobody prowadzenia działalności gospodarczej przez radnego z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy i obejmuje wszystkie formy jego preferencyjnego wykorzystania, co ma miejsce w tych przypadkach, gdy reguły korzystania z mienia wyłączają go, czasowo lub trwale, z powszechnego dostępu".

Z dokonanych w toku postępowania ustaleń wynika bezspornie, że w trakcie pełnienia funkcji radnego E. W. był równocześnie prezesem Koła Rolniczego w M. W roku 2020 Koło Rolnicze w M. uzyskało od gminy J. dotację w kwocie [...] zł na modernizację należącego do niej budynku - przystosowanie świetlicy wiejskiej na potrzeby mieszkańców. Na podstawie zawartej w tym celu umowy z dnia [...] października 2020 roku Koło Rolnicze zobowiązało się do wykonania prac dostosowujących część stanowiącego jego własność budynku, położonego w nowym M. do wykorzystania go jako świetlica wiejska. Dotacja udzielona przez gminę Kołu Rolniczemu na modernizację części budynku, który jest wykorzystywany przez ten podmiot do prowadzenia działalności gospodarczej ma funkcjonalny związek z tą działalnością w rozumieniu art. 24f ust.1 u.s.g. Koło Rolnicze prowadzi działalność gospodarczą polegającą na wynajmie lokali użytkowych, a dochód jest przeznaczony na potrzeby statutowe koła. Prowadzona działalność gospodarcza jest potwierdzona wystawianiem faktur VAT. Z akt sprawy wynika również, że Koło Rolnicze, którego prezesem jest skarżący, zawarło umowy najmu/użyczenia lokali w budynku należącym do koła na rzecz podmiotów zewnętrznych:

- w dniu [...] września 2020 r z K. L. [...] (umowa do dnia [...] sierpnia 2025 r.);

- w dniu [...] czerwca 2019 r. z M. W. (dwie umowy do dnia [...] czerwca 2024 r.)

- w dniu [...] marca 2022 r. ze Stowarzyszeniem [...] Gminy J. (bezterminowo)

Pomimo zaistnienia w/w okoliczności radny nie zrezygnował z funkcji Prezesa Zarządu Koła Rolniczego w związku z otrzymaną od Gminy dotacją, której mowa była powyżej.

Mając na względzie powyższe uwagi, wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji i samego radnego, trzeba zgodzić się ze stanowiskiem Rady Gminy J., że działalność Koła Rolniczego w M., którego prezesem jest radny, była działalnością spełniającą przesłanki działalności gospodarczej. Natomiast brak zysków nie stanowi przesłanki negatywnej prowadzenia działalności gospodarczej nie tylko w znaczeniu przedmiotowym, ale i funkcjonalnym. Nie ma przy tym istotnego znaczenia, że dochód z działalności gospodarczej Koła służył wyłącznie do realizacji jego celów statutowych, ponieważ gospodarczego celu działalności nie niweczy fakt, że dochód z jej prowadzenia jest przeznaczony na działalność statutową.

W tym stanie faktycznym i prawnym należy uznać, że zaskarżona uchwała Rady Gminy J. z dnia 25 maja 2022 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, została podjęta przy zaistnieniu przesłanek określonych w art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego i z właściwym uzasadnieniem.

Odnosząc się zaś do wniosku autora skargi kasacyjnej zawartego w piśmie procesowym z dnia 22 grudnia 2022 r. o dopuszczenie dowodu z umowy użyczenia lokalu zwartej w dniu [...] marca 2022 r. pomiędzy Kołem Rolniczym w M. a Stowarzyszeniem na rzecz rozwoju Gminy J., należy wyjaśnić, że w świetle przepisów P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, co wynika z faktu związania tego Sądu granicami skargi kasacyjnej. W postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną NSA ocenia wyłącznie prawidłowość działania sądu administracyjnego pierwszej instancji w granicach podstaw kasacyjnych. Wprawdzie przepis art. 106 § 3 P.p.s.a. przewiduje możliwość uzupełnienia w postępowaniu sądowoadministracyjnym materiału dowodowego przez dopuszczenie dowodu z dokumentów, lecz ta instytucja ma zastosowanie przed sądem pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 847/16, LEX nr 2118270). Należy przy tym zaakcentować, że zasadniczo w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie ustala stanu faktycznego sprawy, nie prowadzi postępowania dowodowego, a jedynie kontroluje ustalenia faktyczne dokonane przez właściwe organy.

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, mając na uwadze usprawiedliwione jej zarzuty naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany był do uchylenia zaskarżonego wyroku, a skoro istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, to w trybie art. 188 P.p.s.a. stwierdził, że istnieje możliwość merytorycznego załatwienia sprawy, aby prawomocnie zakończyć postępowanie sądowoadministracyjne.

Z tych względów na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, w wyniku czego uznał, na podstawie art. 151 P.p.s.a., o oddaleniu w całości skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.