Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 307/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: § 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 61 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 48 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz, Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, Sędzia WSA (del.) Grzegorz Antas (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 września 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 504/20 w sprawie ze skargi K.P. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 lutego 2020 r. nr 132/2020 w przedmiocie nakazu rozbiórki 1) uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 19 kwietnia 2017 r., nr 194/2017, 2) zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz K.P. kwotę 1227 (jeden tysiąc dwieście dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3) zwraca K.P. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem nadpłaconego wpisu od skargi kasacyjnej.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 15 września 2020 r., II SA/Kr 504/20 oddalił skargę K.P. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) z 28 lutego 2020 r., nr 132/2020 w przedmiocie nakazu rozbiórki.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...](dalej: PINB) decyzją z 19 kwietnia 2017 r., nr 194/2017, działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), dalej: p.b., oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), dalej: k.p.a., nakazał K.P., będącemu inwestorem i właścicielem obiektu, rozbiórkę wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę budynku garażowo-usługowego o wymiarach w rzucie poziomym 6,35 m x 7,85 m, zlokalizowanego na terenie działki nr ew. [...] w miejscowości S., gmina [...]. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, PINB wyjaśnił, że przedmiotowy obiekt został wybudowany bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę. Budowa budynku, w którym świadczone są usługi związane z naprawą samochodów, nie może zostać zalegalizowana, albowiem jest niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie: uchwalenia zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...] poz. [...]), dalej: m.p.z.p. działka, na której znajduje się sporny obiekt znajduje się w terenie oznaczonym symbolem L75RS/RD oznaczającym tereny rolne przeznaczone dla upraw sadowniczych z dopuszczeniem zalesienia. Dopuszczone do realizacji na tym terenie obiekty nie obejmują budynku garażowo-usługowego.

W toku postępowania odwoławczego MWINB decyzją z 28 lutego 2020 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, wskazując, że podziela wszystkie ustalenia przyjęte w sprawie przez PINB. Wyjaśnił, że organ dokonał prawidłowej kwalifikacji przedmiotu postępowania, podkreślając jednocześnie, iż przepisy p.b. przewidują możliwość legalizacji samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 ust. 1 p.b., ale tylko w przypadku spełnienia przesłanek umożliwiających tę legalizację, tj. stwierdzenia zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i zgodności obiektu z przepisami techniczno-budowlanymi, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W niniejszej sprawie budynek garażowo-usługowy jest niezgodny z m.p.z.p, zatem niemożliwa jest jego legalizacja. MWINB podniósł, że adresat wykonania obowiązku rozbiórki został ustalony prawidłowo. Wyjaśnił równocześnie, że nie jest możliwe podzielenie stanowiska skarżącego co do kwalifikacji przedmiotu postępowania jako wiaty, jeżeli z materiału dowodowego wynika, iż odwołujący wybudował obiekt o konstrukcji murowanej posadowiony na żelbetowych fundamentach (strop żelbetowy), kryty dachem dwuspadowym o konstrukcji drewnianej pokrytym blachą dachówkopodobną.

K.P. złożył skargę na powyższą decyzję MWINB, wnosząc o jej uchylenie. Skarżący wskazał, że nie posiadał wiedzy o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Zaprzeczył, by w budynku prowadzona była przez niego działalność gospodarcza związana z naprawą pojazdów. Zwrócił uwagę na niewielkie rozmiary budynku, wyjaśniając, że nie jest on budynkiem garażowo-usługowym, lecz budynkiem gospodarczym z przeznaczeniem na przechowywanie owoców pozyskiwanych z własnego sadu. W piśmie z 23 sierpnia 2020 r. skarżący wskazał, że obiekt objęty nakazem rozbiórki służy jako przechowalnia owoców i pomieszczenie do pozyskiwania miodu z własnej pasieki. Do ww. pisma załączone zostały zdjęcia obrazujące obecny stan wykorzystania budynku.

W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zdaniem Sądu I instancji, nie budzą wątpliwości ustalenia organów co do istotnych okoliczności faktycznych. Dotyczy to w szczególności okoliczności utrwalonych w protokole z 3 marca 2017 r. oraz załączonej do niego dokumentacji fotograficznej (lokalizacja budynku; jego wymiary, konstrukcja i wyposażenie; obecność licznych samochodów w bezpośrednim sąsiedztwie). Okoliczności te zostały prawidłowo ustalone za pomocą adekwatnego dowodu bezpośredniego w postaci oględzin, których wyniki zostały w stosownej formie utrwalone. Dokonując kwalifikacji prawnej stwierdzonego stanu faktycznego, organy prawidłowo uznały, że w sprawie spełniona jest podstawowa przesłanka warunkująca zastosowanie art. 48 p.b., tj. wybudowanie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Sąd zauważył, że przedmiotowy obiekt niewątpliwie jest obiektem budowlanym (budynkiem) w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 2 p.b., a jego budowa – w myśl reguły ogólnej z art. 28 ust. 1 p.b. – wymagała pozwolenia na budowę. Sąd I instancji równocześnie stwierdził, że organy prawidłowo zidentyfikowały przeszkody uniemożliwiające legalizację spornego obiektu budowlanego. W tym zakresie trafnie wskazano, że działka nr ew. [...] w S., na której jest on zlokalizowany, znajduje się w terenie oznaczonym w m.p.z.p. symbolem L75RS/RD, oznaczającym tereny rolne przeznaczone dla upraw sadowniczych z dopuszczeniem zalesienia. W terenach tych w świetle postanowień m.p.z.p. dopuszcza się realizację: a) obiektów i urządzeń niezbędnych do prowadzenia gospodarki rolnej i leśnej (szkółki leśne, leśniczówki, gajówki oraz inne obiekty i urządzenia związane z gospodarką leśną) oraz uprawy rolne, b) zabudowy zagrodowej (mieszkaniowej i gospodarczej), c) infrastruktury technicznej i komunikacji związanej z użytkowaniem podstawowym. Przedmiotowy obiekt, zakwalifikowany przez organy jako budynek garażowo-usługowy, nie należy do obiektów, których realizacja jest dopuszczalna w terenie oznaczonym symbolem L75RS/RD – a zatem nie jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 48 ust. 2 ab initio p.b.). Zdaniem Sądu I instancji, MWINB słusznie wykluczył możliwość uznania przedmiotowego obiektu za wiatę, w sposób oczywisty stoją temu bowiem na przeszkodzie właściwości obiektu. Nawiązując do stanowiska skarżącego przedstawionego w skardze i późniejszym piśmie procesowym, Sąd I instancji zauważył z kolei, że obiekt objęty nakazem rozbiórki nie ma znamion zabudowy zagrodowej. Pojęcie zabudowy zagrodowej zostało zdefiniowane w § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.) dalej: r.w.t. Definicja ta wprawdzie nie ma waloru systemowego i nie może być stosowana wprost przy wykładni wszystkich przepisów, niemniej jednak nie ulega wątpliwości, że konstytutywnym elementem odnośnej zabudowy jest bezpośredni funkcjonalny związek z produkcją rolną lub leśną. Dla identyfikacji takiego związku znaczenie ma faktyczny sposób korzystania z obiektu, a także jego obiektywne właściwości, które muszą go czynić przydatnym i predestynowanym do owej produkcji. Sąd I instancji w tym kontekście zauważył, że przedmiotowy obiekt – jak wskazuje zebrany materiał dowodowy – jest przystosowany i w czasie przeprowadzanej przez organy nadzoru budowlanego kontroli był de facto wykorzystywany na cele garażowe i usługowe. Trudno uznać za przekonujące twierdzenia skarżącego jakoby samochody stojące przed budynkiem oczekiwały na naprawę w innym warsztacie, skoro – jak wynika z dokumentacji fotograficznej – w tymże budynku znajdował się sprzęt do naprawy samochodów, w tym podnośnik. Ponadto właściwości budynku, wyeksponowane już w decyzji PINB, w tym wysokość parteru (4,25 m), wyposażenie we wspomniany sprzęt do naprawy samochodów, a także w instalację wodociągową i kanalizacyjną, centralne ogrzewanie z piecem na paliwo stałe i pomieszczenie łazienki – nie wskazują na jego bezpośredni związek i przydatność dla produkcji rolnej, przeciwnie - taki związek i przydatność wykluczają. Doraźne umieszczenie w części budynku owoców nie może, zdaniem Sądu, mieć wpływu na tę ocenę.

K.P. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, tj.:

1) § 3 pkt 3 r.w.t oraz przepisów m.p.z.p. poprzez błędną interpretację zawartego w treści ww. uchwały oraz w r.w.t. pojęcia zabudowy zagrodowej i przyjęcie, że budowa obiektu przez skarżącego nie podpada pod pojęcie zabudowy zagrodowej;

2) art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), dalej: u.p.z.p., poprzez jego niezastosowanie w procesie definiowania pojęcia zabudowy zagrodowej;

3) art. 48 ust. 1 oraz ust. 2 ab initio p.b. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, iż nie jest możliwa legalizacja wybudowanego przez skarżącego obiektu stanowiącego element zabudowy zagrodowej i wydanie decyzji nakazującej jego rozbiórkę;

II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy postępowanie organów I i II instancji było dotknięte wadami w postaci naruszenia prawa materialnego skutkującego nieprawidłowym rozstrzygnięciem przez te organy sprawy oraz prawa procesowego - art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., które doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych, iż obiekt zrealizowany przez skarżącego jest budynkiem garażowo-usługowym, a nadto ustalenie, iż budynek garażowo-usługowy nie może stanowić elementu zabudowy zagrodowej;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy postępowanie organów I i II instancji było dotknięte wadami w postaci naruszenia prawa materialnego skutkującego nieprawidłowym rozstrzygnięciem przez te organy sprawy oraz prawa procesowego - art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., które doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych, iż budowa obiektu dokonana przez skarżącego jest sprzeczna z ustaleniami m.p.z.p.;

3) art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym oraz nieodniesienie się do wszystkich twierdzeń skarżącego zawartych w skardze, a także przyjęcie przez Sąd I instancji stanu faktycznego, który organ nadzoru budowlanego ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, w tym w szczególności w zakresie ustalenia, iż obiekt zrealizowany przez skarżącego jest obiektem garażowo-usługowym oraz w zakresie ustalenia, iż obiekt zrealizowany przez skarżącego nie może zostać zalegalizowany;

4) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwość pisemnego uzasadnienia skarżonego wyroku polegającą na zbyt lakonicznym i pobieżnym uzasadnieniu zajętego przez Sąd I instancji stanowiska w sprawie, zamiast zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, oraz (w szczególności) niewskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej niewyjaśnienie, a nadto niewyjaśnienie treści pojęć budynku garażowo-usługowego, budynku gospodarczego, czy też zabudowy zagrodowej, co skutkuje tym, że dokonana przez Sąd kontrola działań organów administracyjnych nie była przeprowadzona w sposób prawidłowy, i co uzasadnia eliminację zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjne zważył, co następuje:

Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że została ona oparta przez skarżącego kasacyjnie na uzasadnionych podstawach, aczkolwiek nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty pozostają trafne.

Nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepis ten w sposób ogólny wskazuje na zakres kognicji sądów administracyjnych, tj. sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej, a także stosowane przez te sądy środki, powołując się na zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. nie można stąd skutecznie zwalczać w skardze kasacyjnej sformułowanych w uzasadnieniu wyroku szczegółowych ocen odnoszących się do legalności zaskarżonego do sądu aktu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również powiązanego z tym zarzutem kasacyjnym zarzutu, w którym skarżący przypisał Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić uchybienie rzutujące na wynik sprawy w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu - w razie prowadzenia kontroli instancyjnej wyroku - prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji z 15 września 2020 r. realizuje powyższe wymaganie. Wynika jednoznacznie bowiem z niego, jaki stan faktyczny został przyjęty w postępowaniu przez Sąd I instancji, dokonana została jego ocena, przy czym Sąd w sposób wystarczający do osiągnięcia celu, jaki wynika z art. 141 § 4 p.p.s.a., zawarł w uzasadnieniu rozważania dotyczące zastosowanych przepisów stanowiących podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia. Nie cechują się one, jak ujmuje to skarga kasacyjna, niedopuszczalną lakonicznością (pobieżnością), albowiem czynione przez Sąd w uzasadnieniu wyroku rozważania pozwalają zidentyfikować zasadnicze dla wyniku sprawy kwestie i wyjaśniają powody, które stały za nadaniem im przyjętego przez Sąd znaczenia, co również odnosi się do spornego zagadnienia dotyczącego kwalifikacji prawnej nadanej zlokalizowanemu na działce nr ew. [...] w S. budynkowi, który został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. To, że skarżący nie podziela dokonanej przez Sąd oceny prawnej, nie oznacza, iż wyrok, w którym ocena ta została zamieszczona, został wydany z naruszeniem przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, to bowiem z norm prawa materialnego znajdujących zastosowanie w danej sprawie administracyjnej wynika, jakie okoliczności stanu faktycznego mają znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Oznacza to, że na organie prowadzącym postępowanie ciąży obowiązek właściwego określenia w sprawie okoliczności relewantnych, jak i rozważenia, czy zgromadzone dowody potwierdzają ich zaistnienie. Trafnie skarżący kasacyjnie odwołał się w złożonej skardze kasacyjnej do naruszenia w rozpatrywanej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., albowiem podzielić należy zarzut uchybienia przez Sąd I instancji wymaganiu przeprowadzenia właściwej kontroli podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji MWINB w zakresie, w jakim stanowiący jej podstawę art. 48 ust. 1 i 2 p.b. za warunek wydania nakazu rozbiórki uznaje zaistnienie okoliczności sprzeciwiających się bezwzględnie możliwości legalizacji budowy.

Nie stanowi przedmiotu sporu, że przedmiot zrealizowanych przez skarżącego robót budowlanych oceniany w świetle zasad określających sposób ich reglamentacji prawnobudowlanej (art. 29-30 p.b.) nakazywał samowolną budowę budynku garażowo-usługowego o wymiarach w rzucie poziomym 6,35 m x 7,85 m, zlokalizowanego na terenie działki nr ew. [...] w S. objąć prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego postępowaniem legalizacyjnym kształtowanym przepisami art. 48-49a p.b. Wyłącznie na marginesie tego wniosku należy zauważyć, że nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości prawidłowość stanowiska, iż robotom budowlanym, które zostały poddane kontroli, została nadana właściwa kwalifikacja prawna powiązana z uznaniem, że ich rezultatem była budowa obiektu budowlanego (art. 3 pkt 1 p.b.), stanowiącego budynek (art. 3 pkt 2 p.b.), którego przeznaczenie mogło zostać określone jako "garażowo-usługowe". Materiał dowodowy jednoznacznie bowiem dowodzi, że układ funkcjonalno-przestrzenny obiektu i jego wyposażenie w sprzęt techniczny odpowiadały funkcji wykorzystywania budynku do przechowywania pojazdów i wykonywania w nim ich naprawy, a równocześnie taki był faktyczny sposób użytkowania obiektu przez skarżącego, co znajduje potwierdzenie w wynikach przeprowadzonej przez PINB kontroli. Wbrew zastrzeżeniom formułowanym przez skarżącego w toku postępowania, poprawność tejże oceny nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Istotne wątpliwości nasuwa jednakże sposób odniesienia się w sprawie do możliwości legalizacji budowy budynku. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, jako obowiązek nałożony na inwestora (właściciela lub zarządcę) w drodze decyzji przez organ nadzoru budowlanego za działanie podjęte niezgodnie z przepisem art. 28 ust. 1 p.b., jest bez wątpienia najdalej idącą sankcją administracyjną wynikającą z p.b. Organ nadzoru budowlanego, wszczynając postępowanie na podstawie art. 48-49a p.b., w każdym przypadku samowoli budowlanej ma obowiązek rozważyć w pierwszej kolejności, przed podjęciem decyzji o nakazie rozbiórki, czy jest możliwa jej legalizacja. Niewystarczające jest przy tym uznanie, że budowa nie jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem obiekt został zrealizowany niezgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tenże wniosek powinien zostać poddany dodatkowej analizie umożliwiającej rozstrzygnięcie, czy powyższa niezgodność ma charakter nieeliminowalny, co należy wyprowadzić z ustalenia, że nie jest możliwe doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem (w tym przypadku postanowieniami planu miejscowego).

O ile w świetle prawidłowo interpretowanych przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w kontrolowanej sprawie poprawne jest stanowisko, że działka nr ew. [...] w S. w części znajdującej się na terenie oznaczonym symbolem L75RS/RD, zgodnie z ustalonym przez Radę Gminy [...] w m.p.z.p. przeznaczeniem podstawowym i dopuszczalnym, nie może być zabudowana budynkiem garażowo-usługowym, o tyle deklarowana w toku postępowania przez inwestora wola odstąpienia od wykorzystywania samowolnie zrealizowanego budynku jako warsztatu samochodowego połączona z zamiarem objęcia legalizacją (zamierzonego) użytkowania budynku w sposób przewidziany w m.p.z.p., nie spotkały się z właściwą reakcją MWINB. Rodzaj budynku stanowiącego przedmiot postępowania odnoszony do jego formy architektonicznej, charakterystycznych parametrów oraz układu przestrzennego i wykończenia, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie stanowił bowiem przeszkody do wykorzystywania go jako obiektu budowlanego stanowiącego element zabudowy zagrodowej (budynku gospodarczego), co m.p.z.p. na terenie oznaczonym symbolem L75RS/RD dopuszcza.

Zabudowa zagrodowa jest pojęciem, które odnosić należy zasadniczo do zabudowy tworzącej tzw. siedlisko. To wyrażenie w piśmiennictwie wiąże się z nieruchomością wraz z posadowionymi na niej zabudowaniami zaspokajającymi potrzeby mieszkaniowe prowadzącego gospodarstwo rolne oraz umożliwiające racjonalne prowadzenie gospodarstwa rolnego stanowiącego zorganizowaną całość gospodarczą. Siedlisko stanowi zaplecze dla gospodarstwa, które ze względu na sposób zagospodarowania pełnić może kilka odrębnych funkcji: mieszkalną w części zabudowanej obejmującej budynek mieszkalny, gospodarczo-komunikacyjną, a także produkcyjną (por. P. Wojciechowski [w:] Instytucje prawa rolnego, red. M. Korzycka, Warszawa 2019, s. 160). O zabudowie zagrodowej można mówić, gdy usytuowanie budynków, budowli i urządzeń związanych z funkcjami produkcyjnymi w rolnictwie wskazuje na ich skoncentrowanie wokół wspólnego "obejścia" i wykorzystywanie do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym zauważa się równocześnie, że zabudowie zagrodowej powinno się nadawać przede wszystkim funkcjonalne znaczenie, albowiem współczesnego gospodarstwa rolnego nie da się postrzegać już jako archaicznej "zagrody", w której budynek mieszkalny otoczony jest budynkami gospodarczymi zlokalizowanymi na jednej działce czy podwórzu (por. wyrok NSA z 27 lipca 2022 r., II OSK 2413/19; wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., II OSK 2674/17). Nawiązująca do tego rozumienia definicja przewidziana we wskazanym w skardze kasacyjnej przepisie § 3 pkt 3 r.w.t. przyjmuje, że zabudowę tego rodzaju stanowią w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych (hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych).

W pełni zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, który wskazał w wyroku, że konstytutywnym elementem analizowanej zabudowy zagrodowej jest bezpośredni funkcjonalny związek z produkcją rolną. Trafna jest również uwaga, że identyfikując taki związek, należy mieć na względzie tak faktyczny sposób korzystania z obiektu budowlanego, jak i jego obiektywne właściwości, które muszą go czynić przydatnym i predestynowanym do owej produkcji. Te prawidłowe założenia nie prowadziły tym niemniej do sformułowania przez Sąd wniosku, który w sposób właściwy odnosiłby się do uwarunkowań faktycznych rozpatrywanej sprawy, jeżeli zdaniem Sądu w przypadku przedmiotowego obiektu nie można mówić o omawianym związku. Wola zaniechania wykorzystywania budynku jako warsztatu naprawy pojazdów wraz z demontażem jego wyposażenia uniemożliwiała nielegalnemu (z punktu widzenia postanowień m.p.z.p.) sposobowi użytkowania budynku nie pozwalała przypisywać w rozpatrywanym przypadku prawnej doniosłości. Naczelny Sąd Administracyjny równocześnie ocenia jako zbyt kategoryczne stanowisko, że wskazane przez Sąd "właściwości" budynku, w tym wysokość parteru (4,25 m) oraz wyposażenie go w instalację wodociągową i kanalizacyjną, centralne ogrzewanie z piecem na paliwo stałe i pomieszczenie łazienki wykluczają przydatność obiektu do wykorzystywania go do produkcji rolnej.

Należy przyjąć, że forma i standard wykończenia każdego obiektu budowlanego zasadniczo odpowiadają jego zakładanemu przeznaczeniu i o ile można twierdzić, że te w spornym obiekcie wykraczają poza powszechnie przyjęty standard, jaki jest stosowany w budynkach wykorzystywanych do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie, chyba że specyfika tejże działalności charakteryzuje się szczególnymi wymaganiami, o tyle trudno mówić w tym przypadku o wykluczeniu przydatności obiektu posiadającego opisane wykończenie do realizacji funkcji produkcyjnych w rolnictwie, tym bardziej, gdy należy je postrzegać szeroko z uwagi na wielofunkcyjność gospodarstw rolnych, jak i różny poziom intensywności współczesnej działalności rolniczej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, trudno mówić o jednorodności rozwiązań powierzchniowo-kubaturowych w budynkach gospodarczych związanych z funkcjami produkcyjnymi w rolnictwie, wobec czego ustalona przez PINB wysokość kondygnacji parteru budynku (posiadającego nieużytkowane poddasze) nie powinna być przeszkodą do objęcia budynku legalizacją, podobnie jak ujęty w protokole kontroli zakres robót dotyczących instalacji w nim wykonanych. W świetle § 3 pkt 8 r.w.t. budynek gospodarczy to budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych.

W oparciu o przyjętą wykładnię definicji zabudowy zagrodowej Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić zarzutu naruszenia § 3 pkt 3 r.w.t., jeżeli skarżący wiąże go z uznaniem, że wadliwość, której miałby się dopuścić Sąd I instancji, wyraża się w błędnym przyjęciu, iż budowa obiektu przez skarżącego "nie podpada" pod pojęcie zabudowy zagrodowej. Poczynione rozważania prowadzą bowiem do wniosku, że zastosowane przy budowie przez skarżącego w warunkach samowoli budowlanej budynku rozwiązania projektowe są tego rodzaju, iż nie uniemożliwiały one a limine nadawania wykonanemu obiektowi cech budynku gospodarczego wchodzącego w skład zabudowy zagrodowej. Powyższe ustalenie jest jednakże niewystarczające do sformułowania przywołanego przez skarżącego wniosku, tj. że sporny budynek faktycznie może stanowić zabudowę zagrodową, albowiem ustaleniu temu nie towarzyszyło potwierdzenie, że skarżący jest osobą prowadzącą gospodarstwo rolne i sporny budynek zlokalizowany na działce nr ew. [...] w S., postrzegać można w następstwie tego jako obiekt mogący posiadać związek z funkcjami produkcyjnymi w rolnictwie. W odwołaniu od decyzji PINB (pismo z 4 maja 2017 r., k. 5 akt adm.) skarżący oświadczył, że posiada ciągnik i inne pojazdy rolnicze, jak też podejmuje czynności z uwagi na swój charakter bezpośrednio wiążące się z produkcją rolniczą (przechowywanie siana i pasz dla zwierząt), co wprawdzie nie stanowi dowodu zaistnienia wskazanego stanu rzeczy, niemniej nakazywało kwestię tę szczegółowo w postępowaniu administracyjnym wyjaśnić. W tym wyraża się wadliwość przeprowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania dowodowego, w jego toku nie został bowiem zgromadzony materiał dowodowy wystarczający do prawidłowego zastosowania art. 48 ust. 1 p.b. Wydaje się, że część argumentacji skarżącego zamieszczonej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej pozostaje zresztą zbieżna z tą uwagą, uwzględniając, iż w kontekście ustalenia organu, że obiekt nie ma znamion zabudowy zagrodowej, skarżący zauważył, że twierdzenie to pozostaje "co najmniej przedwczesne" (s. 6 skargi kasacyjnej).

Z tych samych powodów nieskutecznie skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie m.p.z.p. Wymaga zauważenia, że skarżący nie powołał w podstawie skargi kasacyjnej konkretnego przepisu uchwały Nr [...] Rady Gminy [...], który miał zostać wadliwie w sprawie zinterpretowany, niemniej trudno stronie z tego powodu czynić zarzut, jeżeli ocena Sądu I instancji dotycząca przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem L75RS/RD pomijała obowiązek wskazania przepisu m.p.z.p., którego treść podlegała w wyroku analizie i ten sam mechanizm posłużenia się normą m.p.z.p. zastosowały organy orzekające, albowiem zarówno w zaskarżonej decyzji MWINB, jak i w decyzji PINB z 19 kwietnia 2017 r., organy nie uznały za zasadne wskazać przepisu uchwały Nr [...], który miał uniemożliwiać wdrożenie w kontrolowanej sprawie postępowania legalizacyjnego.

Znaczenie normatywne powołanego w skardze kasacyjnej art. 61 ust. 4 u.p.z.p. stoi na przeszkodzie uznaniu, że mógł on podlegać zastosowaniu w sprawie legalizacji samowoli budowlanej, a przez to mógł zostać naruszony przez Sąd I instancji w toku przeprowadzanej kontroli sądowej zaskarżonej decyzji MWINB. Przepis ten kształtuje treść przesłanek stosowanych w sprawie ustalenia warunków zabudowy i ustawodawca zrezygnował w nim z konieczności zachowania zasady dobrego sąsiedztwa w odniesieniu do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Wyprowadzone przez skarżącego z tego przepisu stanowisko interpretacyjne, że zabudowa zagrodowa jest powiązana z gospodarstwem rolnym jest oceną cechującą się oczywistością i brak jest powodów, by uznawać, iż Sąd I instancji przy rozważeniu zastosowania dyspozycji art. 48 ust. 2 p.b., odstępując od kierowania się znaczeniem systemowym przywołanego pojęcia, do którego nawiązuje art. 61 ust. 4 u.p.z.p., doprowadził do nadania mu odmiennego znaczenia prawnego.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną. Stwierdzając, że zachodzi podstawa do uchylenia zaskarżonego wyroku, a jednocześnie uznając, iż istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w następstwie uchylenia wyroku Sądu I instancji rozpoznał skargę skarżącego i stwierdzając, że zaskarżona decyzja MWINB i poprzedzająca ją decyzja PINB wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, orzekł o ich uchyleniu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a.). Rzeczą PINB będzie rozpoznanie jeszcze raz sprawy, przy uwzględnieniu oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku. Uzupełniając materiał dowodowy na potrzeby podjęcia rozstrzygnięcia uwzględniającego dyspozycję art. 48 ust. 2 p.b., organ powinien wyjaśnić, czy zachodzą warunki, by sporny budynek, jeżeli nie pełni funkcji garażowo-usługowej, w powiązaniu z pozostałymi sąsiadującymi z nim obiektami, może być kwalifikowany w świetle dyspozycji § 29 m.p.z.p. jako rodzaj zabudowy dopuszczonej na terenie rolnym przeznaczonym dla upraw sadowniczych z dopuszczeniem zalesienia, oznaczonym symbolem L75RS/RD, co uzasadniać powinno wdrożenie procedury legalizacyjnej w sprawie.

W kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o zwrocie kwoty 250 zł nadpłaconego przez skarżącego wpisu od skargi kasacyjnej, który zgodnie z § 2 ust. 3 pkt 1 w zw. z § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) powinien wynosić 250 zł (wpłacony został wpis 500 zł).