Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1101/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1 pkt 3, art. 17 pkt 5, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2023 r. spraw ze skarg [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. i P. M. na uchwałę nr XLIX/712/2023 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 26 stycznia 2023 roku w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania Miasta i Gminy Wieliczka - obszar "B" I. w uwzględnieniu skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek ewidencyjnych nr [...], [...] obręb [...] C. gmina W.; II. dalej idącą skargę oddala; III. odrzuca skargę P. M.; IV. zasądza od Miasta Gminy Wieliczka na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 797,00 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zostały złożone skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. oraz P. M. na uchwałę nr XLIX/712/2023 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 26 stycznia 2023 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka – obszar "B".

Na rozprawie w dniu 29 listopada 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023, poz. 1634 ze zmianami, dalej p.p.s.a.) postanowił połączyć sprawę ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. ze skargą P. M. (sygn. akt II SA/Kr 1105/23) do wspólnego rozpoznania i prowadzić je pod sygnaturą II SA/Kr 1101/23.

W skargach podniesiono następujące zarzuty naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i procesowego:

1) art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2022 r. poz. 1360 - tekst jednolity, dalej jako Kodeks cywilny) w zw. z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz.U. z 1997 r. poz. 483 ze zm.) oraz art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 - tekst jednolity, dalej jako upzp) poprzez nieuzasadnione prawnie, niecelowe, nieproporcjonalne i dowolne ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości znajdujących się w obszarze 12.MW planu naruszające istotę prawa własności, w stopniu naruszającym władztwo planistyczne Gminy;

2) art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy upzp w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2404) poprzez nieprawidłowe, dowolne ustalenie zasad obsługi komunikacyjnej w zakresie minimalnej ilości miejsc parkingowych poprzez wykluczenia zaliczania do wskaźnika miejsc postojowych miejsc usytuowanych w podziemnych garażach w bud5mkach naruszające istotę prawa własności, w stopniu naruszającym władztwo planistyczne Gminy;

3) art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy upzp, poprzez uchwalenie planu miejscowego, którego ustalenia w zakresie przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem 12.MW są niezgodne z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy Wieliczka, w którym to dokumencie dla terenów zabudowy mieszkaniowej o średniej intensywności z przewagą zabudowy wielorodzinnej (MW) dopuszczono parametry zabudowy znacznie korzystniejsze dla inwestorów niż przewidziano to w uchwalonej zmianie obowiązującego planu miejscowego, a wprowadzona zasada zgodnie z którą do minimalnej liczby miejsc postojowych nie wlicza się miejsc w garażach podziemnych w budynkach, nie ma tak jak przyjęto to w zmianie planu charakteru bezwzględnego, gdyż nie dotyczy ona garaży, które zostały zaprojektowane jako ogólnodostępne;

4) art. 15 ust. 1 pkt 3 oraz 17 pkt 5 upzp poprzez brak oceny finansowej skutków zmiany obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego .

Zdaniem skarżących uchwalona przez Radę Miejską w Wieliczce zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka - obszar "B" naruszyła zasady ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, nie uwzględniła interesu jednostki, nie uwzględniła prawa własności nieruchomości skarżącego oraz walorów ekonomicznych przestrzeni, a to wszystko wobec nieuzasadnionego, drastycznego ograniczenia możliwości zabudowy i zagospodarowania terenu określonych w poprzednim brzmieniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy przy tym wskazać, że rozpatrywane w sposób kompleksowy zmiany we wskaźnikach zabudowy i zagospodarowania terenu 12.MW wyraźnie wskazują, że celem prawodawcy miejscowego nie były względy ładu przestrzennego lecz jedynie ograniczenie opłacalności inwestowania na tym terenie, poprzez ograniczenie możliwej do zrealizowania powierzchni lokali mieszkalnych oraz usługowych lub ich ilości, na co wyraźnie wskazuje ograniczenie gabarytów budynków przy jednoczesnym zakazie uwzględniania we wskaźnikach parkingowych miejsc parkingowych w garażach podziemnych w budynkach. Ograniczenie to jest nie spotykane w aktach prawa miejscowego i wskazuje wyraźnie na sztuczne, niczym nie uzasadnione utrudnienie inwestorowi uzyskania zgodności zamierzenia inwestycyjnego z pozostałymi parametrami zabudowy, w szczególności maksymalną wysokością budynku, maksymalną ilością kondygnacji naziemnych budynku, wskaźnikiem dopuszczalnej powierzchni zainwestowania, wskaźnikiem intensywności zabudowy oraz minimalnym wskaźnikiem terenu biologicznie czynnego.

Skarżący wskazują, że ich działki leżą w obszarze przewidzianym dla intensywnej zabudowy wielorodzinnej, przy czym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Wieliczki celem polityki przestrzennej na tym terenie jest utrzymanie i zapewnienie harmonijnego rozwoju struktur przestrzennych jednostek osadniczych o wyraźnie zachowanym układzie przestrzennym - rozumiane jako optymalna koncentracja zabudowy w obecnych granicach zainwestowania miejscowości. Wprowadzenie zmian mających na celu jedynie drastyczne ograniczenie prawa zabudowy poprzez uchwalenie kompleksowej zmiany parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu, które wyraźnie służą ograniczeniu opłacalności inwestycji budowlanych na tym terenie poprzez nieuzasadnione zasadami ładu przestrzennego formułowanie "na siłę" przepisów ograniczających powierzchnię użytkową lokali mieszkalnych lub usługowych oraz ich ilość, czego dobitnym wyrazem jest wprowadzenie zakazu wliczania miejsc postojowych garażach podziemnych do wymaganej planem minimalnej ilości miejsc parkingowych powoduje, że zaskarżoną uchwałą Rada Miejska w Wieliczce przekroczyła granicę władztwa planistycznego. Rada Miejska w Wieliczce dokonała bowiem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez celowe ograniczenie parametrów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu obszaru 12.MW, czyniąc to jednak w sposób, który przede wszystkim ogranicza możliwą do uzyskania przez inwestora w ramach zabudowy wielorodzinnej powierzchnię użytkową oraz ilość mogących powstać lokali mieszkalnych oraz użytkowych, celowo i mechanicznie ograniczając: minimalny wskaźnik parkingowy jednocześnie zakazując wliczania do wskaźników parkingowych miejsc w garażach podziemnych w budynkach, wskaźnik dopuszczalnej powierzchni zainwestowania , wskaźnik intensywności zabudowy oraz wskaźnik powierzchni zabudowy z zastrzeżeniem uwzględnienia wskaźnika intensywności zabudowy od 0,1 do 1,0 oraz wskaźnika powierzchni zabudowy, wskaźnik terenu biologicznie czynnego, liczbę kondygnacji nadziemnych w budynkach wielorodzinnych, maksymalną wysokość budynków wielorodzinnych i usługowych. Oceniając te zmiany kompleksowo, należy zauważyć, że organ planistyczny starał się zachować pozory zgodności przyjętych rozwiązań ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy, przy czym wyraźnie celem, jaki przyświecał organowi planistycznemu było nie tyle określenie na nowo w sposób uzasadniony zasadami ładu przestrzennego i walorów ekonomicznych nieruchomości parametrów zabudowy, lecz w istocie nieprzewidziana prawem ingerencja w ilość lokali mieszkalnych oraz lokali użytkowych, jaką można zrealizować przy zachowaniu określonych parametrów, w szczególności wysokości budynku oraz wskaźników intensywności zabudowy, tak aby sztucznie ograniczyć właściciela nieruchomości w przysługującym mu prawie zabudowy. Zakaz zaliczania do wskaźników zabudowy miejsc w garażach podziemnych w budynkach nie daje się usprawiedliwić ochroną, żadnej wyżej cenionej wartości. Podkreślono, że Rada Miejska w Wieliczce w żadnym zakresie nie uzasadniła motywów, jakimi kierowała się dokonując istotnego pogłębienia dotychczasowych ograniczeń prawa zabudowy.

Podniesiono, że zgodnie z przepisem art. 20 ust. 1 upzp plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Tymczasem w niniejszej sprawie w oparciu o ten sam dokument Studium oraz niezmienioną jego treść, organ planistyczny na przestrzeni krótkiego okresu czasu dokonał radykalnej zmiany podstawowych wskaźników i parametrów zabudowy obowiązujących na terenach zabudowy mieszkaniowej (MW). Wskazuje to na to, że organ planistyczny uchwalając plan miejscowy, a następnie zakwestionowaną jego zmianę, całkowicie dowolnie zinterpretował treść obowiązującego Studium. Pierwotnie bowiem organ stwierdził, że zgodne ze Studium jest ustalenie znacznie korzystniejszych z punktu widzenia inwestorskiego parametrów, a zaledwie po upływie kilku kolejnych lat postanowił przedmiotowe parametry w sposób skrajny ograniczyć, w konsekwencji praktycznie zrównując w zakresie dopuszczalnych podstawowych gabarytów projektowanych budynków zabudowę mieszkaniową o średniej

intensywności z przewagą zabudowy wielorodzinnej (MW) z wyodrębnioną w Studium zabudową mieszkaniową o niskiej intensywności z przewagą zabudowy jednorodzinnej (MN). W ocenie skarżącego działania organu planistycznego prowadzą pośrednio właśnie do przeznaczenia znacznych terenów gminy, w tym jego nieruchomości, do terenów zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności bez uprzedniej zmiany obowiązującego Studium. Ponadto wprowadzona zmiana planu miejscowego przewidująca znaczne ograniczenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej nie uwzględnia przyjętych w Studium założeń, zgodnie z którymi: "Projektowanie nowych terenów związanych z zabudową mieszkaniową (w szczególności z przewagą zabudowy wielorodzinnej) jest nie tylko ofertą inwestycyjną, ale również odpowiedzią na zwiększającą się liczbę mieszkańców (szczególnie poprzez imigrację), która świadczy o tym, że gmina Wieliczka postrzegana jest jako atrakcyjne miejsce do osiedlenia się. Ma to także związek z coraz częściej spotykanym zjawiskiem suburbanizacji, związanym z osiedlaniem się mieszkańców aglomeracji w obszarze podmiejskim. W przypadku gminy Wieliczka zjawisko to jest źródłem korzyści ekonomicznych i demograficznych" ("Kierunki rozwoju zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka" - pkt. 4.2. Prognoza Rozwoju Społeczno-Gospodarczego). Z treści obowiązującego studium jednoznacznie wynika bowiem, że przeznaczenie określonych terenów pod zabudowę mieszkaniową, w tym wielorodzinną, było jednym z głównych założeń przyjętych w obowiązującym Studium. Tymczasem aktualne działania gminy wskazują na dążenie do istotnego ograniczenia przedmiotowej funkcji w uchwalanych planach miejscowych. Niezależnie od powyższego należy dodatkowo wskazać na niezgodność z obowiązującym Studium wprowadzonego w zaskarżonej uchwale zapisu, zgodnie z którym miejsca w garażach podziemnych w budynkach mają nie być wliczane do wskaźników parkingowych. Uzasadniając przedmiotowy zarzut należy zauważyć, że Studium co prawda przewiduje takie rozwiązanie jednak równocześnie wskazuje, że ograniczenie to nie dotyczy garaży, które zostały zaprojektowane jako ogólnodostępne. Tymczasem regulacja zawarta w zaskarżonej zmianie planu miejscowego dotyczy wszystkich, bez wyjątku, garaży podziemnych, a zatem również tych, które zostały zaprojektowane jako ogólnodostępne. W ocenie skarżącego omawiany zapis jest zatem jednoznacznie niezgodny z obowiązującym Studium. Równocześnie należy podnieść z pełną stanowczością, że okoliczność uwzględnienia w Studium omawianego wyjątku wskazuje na jego istotne znaczenie. Zatem wprowadzenie w zmienionym planie miejscowym zapisu o charakterze bezwzględnym, nie przewidującego jakiegokolwiek wyjątku, należy uznać za niezgodne z dokumentem Studium.

W odpowiedzi na skargę wskazano, że w procedowanej zmianie projektu planu nie nastąpiło nadużycie władztwa planistycznego. Z przekroczeniem granic władztwa planistycznego gminy mamy do czynienia jedynie wtedy, gdy rozwiązania planistyczne są dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego (wyrok NSA z 6 lutego 2015 r., II OSK 2233/13). Ustalenia projektu planu nie są dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego. Zgodnie z wymogami art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie naruszają ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka. Zgodnie z koncepcją władztwa planistycznego, mającą umocowanie w art. 4 u.p.z.p., organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem, przy czym przysługujące gminie władztwo planistyczne może być skutecznie zrealizowane, jeżeli jest uzasadnione interesem publicznym, który uzasadnia wprowadzanie ograniczenia (vide: Wyrok WSA w Warszawie z 2.07.2020 r., IV SA/Wa 280/20, LEX nr 3091437). Zmiana planu procedowana była w zgodności ze społecznym oczekiwaniem odnoszącym się do zmiany ustaleń obowiązującego planu, w zakresie wskaźników i parametrów zabudowy i zagospodarowania wyznaczonych terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW) oraz terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej mieszkaniowo - usługowej (MWU), przy uwzględnieniu ustaleń obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Wieliczka. Wprowadzana zmieniana regulacja: jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, tj. ograniczenia intensyfikacji zabudowy, jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana a także pozostaje w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela. Zakres procedowanej zmiany planu miejscowego jest zgodny z uchwałą nr XXXl/373/2021 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 31 maja 2021 r. w sprawie przystąpienie do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka obszar B. Zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 z późn. zm.) ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Tym samym, mając na uwadze art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Rada Miejska podejmując uchwałę o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka - obszar B, w celu zmiany dotychczasowych regulacji dotyczących kształtowania nowej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, przy uwzględnieniu interesu publicznego i społecznego, zgodnie z ustaleniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Wieliczka, miała na celu wprowadzenie zmian w zakresie: wskaźników parkingowych, procentowego udziału przeznaczenia dopuszczalnego wyznaczonego wskaźnika dopuszczalnej powierzchni zainwestowania, wskaźnika dopuszczalnej powierzchni zainwestowania, wskaźnika terenu biologicznie czynnego, ilości kondygnacji nadziemnych i wysokości budynków. Ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka zawarte w rozdziale 5.1.1. pn. Obszary zabudowy mieszkaniowej o średniej intensywności z przewagą zabudowy wielorodzinnej MW, wskazują iż na etapie sporządzania planów miejscowych uszczegółowieniu mogą podlegać określone w studium standardy dotyczące zagospodarowania terenów MW, tj.; maksymalna liczba kondygnacji, wysokość zabudowy. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy zgodności zmiany planu z określonymi w studium wskaźnikami zagospodarowania obszarów zabudowy mieszkaniowej o średniej intensywności z przewagą zabudowy wielorodzinnej MW. Ocena stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań planistycznych z ustaleniami Studium musi mieć na uwadze także ustaloną w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 977) materię planu zagospodarowania przestrzennego, ustaloną w art. 15. Celem planu miejscowego jest wyłącznie ustalenie przeznaczenia, sposobu zagospodarowania oraz warunków zabudowy terenów. Organ podkreślił, że kwestia zgodności w/w planu ze Studium była już przedmiotem badania sądów administracyjnych, które w analogicznych sprawach nie stwierdziły braku zgodności ze Studium.

Obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka - obszar "B" sporządzany był w oparciu o przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu sprzed 20 października 2010 r. -tj. wg tzw. "starego trybu" i nie zawiera wszystkich aktualnie wymaganych art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy wskaźników zagospodarowania terenu. Zgodnie z wymogami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawartymi w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w projekcie zmiany planu uwzględniono wszystkie wskaźniki zagospodarowania terenu, w tym: maksymalną i minimalną intensywność zabudowy czy sposób realizacji miejsc przeznaczonych do parkowania. Zmiana planu uwzględnia wymogi zawarte w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawę wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawarte w § 4 pkt. 6, tj. m.in. wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego muszą być, zgodnie z art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, szczegółowe. Treść studium, aktu kreującego politykę przestrzenną gminy, jest formułowana w sposób bardziej ogólny, i nie może ono ustalać tego co ustawowo zostało zastrzeżone dla treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe twierdzenie, do czego nawiązuje także wyrok z dnia 1 kwietnia 2011 r., II OSK 39/11 NSA, podkreśla także konieczność takiego konstruowania ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego aby nie nastąpiło naruszenie obligatoryjnych wymogów ustawowych zawartych w art. 15 ust. 2 pkt 6, w którym mowa iż w planie miejscowym określa się obowiązkowo, m.in.: minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji.

Wobec powyższego organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do badania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa. Kontrola ta zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 poz. 1634 ze zmianami, dalej p.p.s.a.).obejmuje także kontrolę aktów prawa miejscowego.

Stosownie do treści art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Zgodnie z art. 147 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd zbadał legitymację skargową wnoszących skargę. Zgodnie bowiem z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Poza sporem jest, że skarżąca spółka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. jest właścicielem nieruchomości znajdujących się w granicach objętych zmianą planu, to jest nieruchomości złożonej z działki o numerze ewidencyjnym [...], obręb C., gmina W., dla której Sąd Rejonowy w W. , III Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] oraz nieruchomości złożonej z działki o numerze ewidencyjnym [...], obręb C., gmina W., dla której Sąd Rejonowy w W. , III Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] Legitymacja skargowa spółki nie budzi wątpliwości. Skarga może zostać zatem rozpoznana.

Odnosząc się do legitymacji skargowej P. M. wskazać należy, że nie budzi wątpliwości, iż posiada on także interes prawny we wniesieniu skargi z uwagi na to, iż jest właścicielem działki ewidencyjnej nr [...] obr [...] C. (k. 65-66 sądowych akt sprawy). Jednakże skarga jego nie mogła zostać rozpoznana z uwagi na jej braki formalne. Na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 6 września 2023 r. skarżący P. M. został wezwany do uzupełnienia braku formalnego skargi w postaci wpisu sądowego (k. 83-84 sądowych akt sprawy). Wezwanie zostało doręczone w dniu 18 września 2023 r. (k. 88 sądowych akt sprawy). W zakreślonym terminie nie uiszczono wpisu od skargi (do sprawy o sygn. akt II SA/Kr 1105/23, k. 92 sądowych akt sprawy). Wprawdzie w aktach zalega potwierdzenie przelewu (k. 87 sądowych akt sprawy), jednak dotyczy ono innej rozpoznawanej przez tut. Sąd sprawy ze skargi P. M. toczącej się pod sygn. II SA/Kr 788/23). Skuteczne zainicjowanie postępowania sądowego, jest uzależnione od spełnienia m.in. wymogów formalnych pisma procesowego jakim jest skarga, określonych w art. 46 i 47 p.p.s.a.. Zgodnie z art. 49 § 1 p.p.s.a., jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Z kolei w myśl art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi. W przedmiotowej sprawie, skarga P. M. zawierała braki formalne, opisane na wstępie, uniemożliwiające nadanie jej prawidłowego biegu.

Przechodząc do meritum sprawy Sąd zważył, co następuje.

W myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022, poz. 503, dalej u.p.z.p) istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/17).

Natomiast zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.

Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Stosownie do art. 20 ust. 1 u.p.z.p plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Zgodnie z art. 17 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p) Wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno:

5) sporządza prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36.

W przedmiotowej sprawie zmiany m.p.z.p. polegały na:

1. Określeniu minimalnego wskaźnika parkingowego dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z dotychczasowego wskaźnika: 1 miejsce na 1 mieszkanie, na nowy wskaźnik: 1,5 miejsca na jedno mieszkanie, przy czym dodano zapis, zgodnie z którym nie będą wliczane do wskaźników parkingowych miejsca w garażach podziemnych w budynkach;

2. Określeniu wskaźnika dopuszczalnej powierzchni zainwestowania oraz wskaźnika intensywności zabudowy oraz wskaźnika powierzchni zabudowy, poprzez określenie wskaźnika dopuszczalnej powierzchni zainwestowania, która nie może przekroczyć 50% z zastrzeżeniem uwzględnienia wskaźnika intensywności zabudowy od 0,1 do 1,0 oraz wskaźnika powierzchni zabudowy, rozumianego, jako procentowy udział powierzchni zabudowy w powierzchni terenu inwestycji, max 30%;

3. Określeniu wskaźnika terenu biologicznie czynnego z dotychczasowego, który nie mógł być niższy niż 40% na nowy, który nie może być niższy niż 50%;

4. Określeniu maksymalnej liczby kondygnacji nadziemnych w budynkach wielorodzinnych, z obowiązującego poprzednio wskaźnika w wysokości określonej jako nieprzekraczająca 5 kondygnacji na nowy: określony jako nieprzekraczający 3 kondygnacji;

5. Określeniu maksymalnej wysokości budynków wielorodzinnych i usługowych o dachu płaskim z obowiązującego poprzednio wskaźnika określonego, jako 16 metrów na nowy - 11 metrów;

6. Określenie maksymalnej wysokości budynków wielorodzinnych i usługowych o dachu dwuspadowym lub wielospadowym z obowiązującego dotychczas wskaźnika 18 metrów.

W czasie trwania procedury planistycznej prognoza skutków finansowych nie została sporządzona.

W aktach planistycznych zalegają dwie opinie rzeczoznawcy majątkowego. Pierwsza dotyczy wartości możliwego odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości obj. [...], składającej się z działek o nr [...], [...], [...], [...], [...] i części działki nr [...] o łącznej powierzchni 1,6734 ha, położonych w terenach zabudowy wielorodzinnej 12 MW w [...]. Na skutek uchwalenia kontrolowanej obecnie zmiany planu rzeczoznawca wskazał na możliwe odszkodowanie z tytułu obniżenia wartości na kwotę 2 695 000 zł. Druga opinia dotyczy możliwego odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości składających się z działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o pow. łącznej 1,7935 w miejscowości [...] położonych na terenie zabudowy wielorodzinnej 5MW. W przypadku tej nieruchomości, na skutek zmiany planu możliwe odszkodowanie z tytułu obniżenia wartości nieruchomości będzie wynosiło 2 630 000 zł.

Tym sposobem organ planistyczny był informowany, także poprzez składanie uwag do projektu, o możliwej wysokości odszkodowania związanego z uchwaleniem procedowanej zmiany. Jednakże odstąpił od sporządzenia prognozy skutków finansowych. Przyczyny odstąpienia od wykonania tejże są zmieszczone w dokumencie p.n. "Analiza pod kątem konieczności zmiany prognozy skutków finansowych uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wieliczka – ob."B" (Czerwony skoroszyt – procedura cz.I). Jak wynika z tego dokumentu, organ nie prognozował żadnych wpływów i wydatków do budżetu i z budżetu gminy z żadnego powodu. W szczególności odnośnie art. 36 ust. 1 i 3 u.p.z.p. ustalono, że ze względu na przedmiot zmiany nie prognozuje się kosztów z tytułu wykupu nieruchomości, a także nie prognozuje się kosztów z tytułu odszkodowań. Wobec tego konkludowano, że faktyczna ocena skutków zmiany następować będzie indywidualnie na drodze sądowej. W świetle prognozowanego braku wpływu zmiany planu na przychody i koszty – odstąpiono od opracowania skutków finansowych uchwalenia zmiany planu; dokumentem obowiązującym wedle organu planistycznego pozostaje prognoza skutków finansowych planu pierwotnego.

W orzecznictwie wypracowano stanowisko, że obowiązek sporządzenia prognozy skutków finansowych w procedurze planistycznej wynika z art. 17 pkt 5 u.p.z.p. i ma na celu wskazanie wpływu zawartych w planie ustaleń na dochody i koszty gminy, a w przypadku możliwości ekonomicznego oszacowania - również ich orientacyjnych wysokości. Prognoza skutków finansowych nie jest aktem prawnym, nie podlega uchwaleniu, ani publikowaniu, stanowi jedynie dokument pomocniczy dla rady gminy przy podejmowaniu uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tak więc podane w prognozie dane dotyczące kosztów i cen nieruchomości mają charakter szacunkowy, nie stanowią wyceny inwestycji, wyceny wartości nieruchomości czy wartości należnych odszkodowań. Jednakże rzecz w tym, że rada gminy powinna mieć świadomość uchwalając plan miejscowy o jego finansowych skutkach i powinna być to rzetelna informacja ekonomiczna. (tak wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2021 r. II OSK 2809/18 LEX nr 3243544 ).

Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prognoza skutków finansowych, o której mowa w art. 17 pkt 5 u.p.z.p., pełni funkcję informacyjną, nie jest zaś załącznikiem do projektu planu miejscowego, a przedkładana jest radzie gminy, która powinna mieć wiedzę co do finansowych skutków uchwalenia planu (wyrok NSA z 20.01.2022r., II OSK 81/19, LEX nr 3318912). Niemniej jednak NSA słusznie wskazywał również, że stawiając zarzut istotnego naruszenia trybu sporządzania planu poprzez błędną zawartość prognozy skutków finansowych trzeba wykazać, iż taka prognoza doprowadziła do uchwalenia planu, a gdyby była rzetelna analiza ekonomiczna, do uchwalenia planu by nie doszło (wyroki NSA z 23.01.2013r., II OSK 2348/12, LEX nr 1361625; z 21.06.2021r., II OSK 2809/18, LEX nr 324354). Z tego względu – chociaż prognoza skutków finansowych, o której mowa w art. 17 pkt 5 u.p.z.p., pełni jedynie funkcję informacyjną i nie jest załącznikiem do projektu planu miejscowego, to w sytuacji takiej, jaka zachodzi w niniejszej sprawie, a więc gdy dotyczy istotnego ograniczenia możliwości zagospodarowywania licznych nieruchomości, Rada Miasta powinna mieć rzetelną wiedzę co do finansowych skutków uchwalenia zaskarżonego planu. Tymczasem w przedmiotowej sprawie w ogóle nie sporządzono prognozy finansowej skutków zmiany planu, wbrew jednoznacznemu brzmieniu art. 17 ust. 5 u.p.z.p obowiązującemu na dzień uchwalenia zmiany planu. Stwierdzenie przy tym, że obowiązuje prognoza z czasów uchwalenia pierwotnego planu - jest bezzasadne; skoro bowiem zmieniają się parametry zabudowy w stosunku do niego, to nie można w żadnym wypadku twierdzić, że obowiązuje poprzednia prognoza. Dla uchwalanej zmiany organ winien był sporządzić prognozę do niej się odnoszącą.

Przechodząc do oceny zmian w zakresie wskaźników zabudowy, ogólnie wskazać należy, że w stosunku do planu poprzedniego w terenach zabudowy wielorodzinnej MW i w terenach zabudowy wielorodzinnej mieszkaniowo – usługowej MWU: zmniejszono powierzchnię zainwestowania, powierzchnię zabudowy z zakresu przeznaczenia dopuszczalnego, liczbę kondygnacji w budynkach wielorodzinnych, wysokość budynków wielorodzinnych i usługowych, oraz zwiększono wskaźnik terenu biologicznie czynnego. W ocenie Sądu, przedmiotowa zmiana, sama w sobie, nie mogłaby zostać poczytana jako nadużycie władztwa planistycznego. Organ uchwałodawczy ma bowiem prawo kreować na swoim terenie porządek zabudowy, o którym jest przekonany, iż służy zachowaniu pewnych wartości: zwiększenia harmonii i ładu przestrzennego, rozgęszczenia skupisk mieszkańców, zmniejszenia ciasnoty zabudowy i wykreowania przestrzeni mniejszej jej intensywności. Jest tak zwłaszcza, gdy takie działanie następuje w odpowiedzi na stanowisko mieszkańców. Jednak pamiętać należy, że pierwotny plan, zmieniony zaskarżoną uchwałą, został uchwalony w 2016r., czyli nie był to okres bardzo odległy. Należy także zauważyć, że wskaźniki ustalono w nim (planie pierwotnym) zasadniczo na maksymalnym poziomie przewidzianym w Studium ( Kierunki zagospodarowania - Załącznik Nr 1b do uchwały NR LIV/662/2018 z dnia 11 września 2018 Rady Miejskiej w Wieliczce Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy Wieliczka, strona internetowa MiG Wieliczka BiP). Na marginesie, stwierdzić należy, że wbrew twierdzeniom skargi, wobec faktu, że wskaźniki zabudowy ustalono obecnie na poziomie niższym niż określony w Studium, nietrafny jest argument, że aktualnie są one sprzeczne ze Studium, skoro Studium przewidywało wskaźniki maksymalne. Jednakże zmieniając parametry i wskaźniki na niekorzyść podmiotów realizujących zabudowę wielorodzinną, organ winien przedstawić skutki finansowe tej zmiany, aby Rada Miasta i Gminy mogła się z nimi zapoznać. Nie czyniąc tego, w sytuacji, gdy skutki były prognozowane w przedstawionej do akt planistycznych opinii rzeczoznawcy, organ planistyczny w istocie uchylił się od tego obowiązku. Można zasadnie stawiać hipotezę, że nie jest wcale pewne, że Rada Miasta i Gminy uchwaliłaby tę zmianę w sytuacji, gdyby znała prognozowane koszty. Już ta wątpliwość w ocenie Sądu świadczy o naruszeniu w sposób istotny zasad sporządzania planu, poprzez brak sporządzenia prognozy skutków finansowych. Stąd stwierdzić należy istotne naruszenie art. 17 pkt 5 u.p.z.p. i § 10 Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2021.2404).

Niezależnie od powyższych uwag dotyczących wskaźników zabudowy, (gdzie oceniono zmianę samą w sobie jako akceptowalną, a zarzucalną z powodu braku prognozy skutków finansowych), inaczej Sąd ocenia zmianę odnośnie miejsc parkingowych w terenach MW i MWU. Pierwotnie plan wymagał dla mieszkańców 1 miejsce parkingowe na 1 mieszkanie. Zmiana planu określa 1,5 miejsca na 1 mieszkanie, ale nie to jest przedmiotem krytycznej oceny Sądu. Bowiem tak jak w przypadku wskaźników zabudowy, zwiększenie wskaźnika miejsc parkingowych o 0,5 miejsca samo w sobie nie jest naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, a w tym przypadku jest zgodne z zapisami Studium. Jednak równocześnie kwestionowaną zmianą wprowadzono zasadę, że "miejsca parkingowe należy realizować na ogólnodostępnych parkingach lub garażach, z zastrzeżeniem nie wliczania do wskaźników parkingowych miejsc w garażach podziemnych w budynkach". Wprawdzie w Studium znajdujemy zapis, że "Do minimalnej liczby miejsc postojowych nie wlicza się miejsc w garażach podziemnych w budynkach, jeżeli garaże te nie zostały zaprojektowane jako ogólnodostępne". Jednak zapis Planu w tym zakresie jawi się jako przekroczenie władztwa planistycznego, albowiem wyłącza z możliwości objęcia sferą parkingów zgodnych z Planem – znacznej liczby potencjalnych miejsc parkingowych, uderzając tym samym tak w deweloperów, jak i mieszkańców. Ponadto jest to w sytuacji planowania garażu podziemnego wymóg stworzenia ilości miejsc parkingowych ponad miarę wynikającą ze wskaźnika, a tam, gdzie nie ma miejsca na parking naziemny – pozbawienie opcji dokonania zabudowy, możliwej z innego punktu widzenia. Wobec tego zapis narusza art. 140 k.c. oraz art. 64 Konstytucji RP oraz zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).

Trzeba przy tym dostrzec, że, jak to trafnie zauważył NSA w wyroku z dnia 15 listopada 2022 r. II OSK 1509/22 LEX nr 3452961: " Okoliczność, że kwestionowane postanowienie planu miejscowego powiela zakaz przewidziany w studium, nie wyłącza obowiązku dokonania przez sąd kontroli legalności takiego zakazu w świetle powszechnie obowiązujących przepisów prawa (art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 45 ust. 1 oraz art. 184 Konstytucji RP). Chodzi tu w szczególności o obowiązek zbadania, czy wprowadzenie kwestionowanego zakazu w planie miejscowym nie stanowi przejawu nadużycia władztwa planistycznego w kontekście zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), obowiązku ochrony prawa własności i innych praw majątkowych (art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji RP) oraz zasady swobody działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). Stanowisko to nie pozostaje w sprzeczności z art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Z przepisów tych wynika tylko tyle, że rada gminy nie może przyjąć w planie miejscowym postanowień, które naruszałyby ustalenia studium. W razie jednak przyjęcia postanowień planu miejscowego, które są co prawda zgodne ze studium, nie będącym przecież aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), ale naruszają powszechnie obowiązujące przepisy prawa, obowiązkiem sądu administracyjnego jest, również w aspekcie zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) oraz w świetle konstytucyjnych zasad dotyczących źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 Konstytucji RP), wyeliminowanie takiego postanowienia planu miejscowego z porządku prawnego (...)". Stąd też i ta zmiana została oceniona jako nadużycie władztwa planistycznego, z naruszeniem prawa własności.

Wobec wskazanego wyżej istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w ramach interesu prawnego skarżącej, czyli w odniesieniu do działek inwestycyjnych, których jest właścicielką. Jak to bowiem wskazał NSA w wyroku z dnia 29 kwietnia 2020 r. II OSK 2296/19 LEX nr 3065239 : "W postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu, sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego. Tylko wadliwe ustalenia, które dezintegrują postanowienia całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkują stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmującej ten plan w całości. W przeciwnym razie nieważność dotyczyć może tylko części planu". Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 7 kwietnia 2016 r. II OSK 1973/14, LEX nr 2081354: " 1. Przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego. 2. Jeśli skarżący wywodzą swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności tego planu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części planu dotyczącej tych nieruchomości".

Stąd orzeczono o nieważności całej skarżonej uchwały, ale wyłącznie w odniesieniu do działek skarżącej spółki (art. 147 § 1 p.p.s.a.), oddalając żądanie skargi stwierdzenia nieważności uchwały w całości, w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Skargę P. M. odrzucono na podstawie art. art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (DZ.U. 1028.265 t.j.). Na kwotę zasądzonych kosztów składają się wpis w kwocie 300 zł, oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa.