Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 95/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prokurator
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności
Stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 9 ust. 1, art. 14 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 1029
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
article: art. 156 par. 1, par. 5 i par. 5b
journal: Dz.U. 2022 poz 1375
law: Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2023 r. sprawy ze skargi Fundacja [...] na bezczynność Prokuratora [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej i informacji o środowisku I. zobowiązać Prokuratora do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 27 kwietnia 2023 r., w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi wyroku ze stwierdzeniem prawomocności i aktami sprawy, II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Prokuratora na rzecz skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 27 kwietnia 2023 r. S. W., reprezentujący Fundację [...], za pośrednictwem skrzynki e-PUAP, zwrócił się do Prokuratury o udostępnienie pełnej treści wyników badań laboratoryjnych, w wyniku których biegły sądowy z zakresu ochrony środowiska dr M. C. sporządził opinię z dnia 21 grudnia 2021 r. do śledztwa prowadzonego pod sygn. [...] Jako podstawę prawną żądania powołał alternatywnie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.; dalej: "u.d.i.p.") lub art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 8 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r., poz. 1029; dalej: "u.u.i.ś.").

W odpowiedzi z dnia 6 lipca 2023 r. Prokurator wskazał, że podstawą rozpoznania przedmiotowego wniosku Fundacji nie są przepisy ustawy o udostępnieniu informacji publicznej oraz ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Kwestie udostępnienia akt i odpisów z akt postępowania karnego regulują przepisy Kodeksu postępowania karnego (art. 156 K.p.k. i następne) i w tym trybie wskazany na wstępie wniosek zostanie rozpoznany.

W skardze z dnia 7 czerwca 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność Prokuratora Fundacja [...] wniosła o stwierdzenie bezczynności organu, zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z dnia 27 kwietnia 2023 r. w przeciągu 7 dni od otrzymania odpisu wyroku oraz zasądzenie od organu na rzecz Fundacji kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i art. 74 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., a także art. 4, art. 8 ust. 2, art. 9 ust. 1-6 oraz art. 14 ust. 1 i 2 u.u.i.ś.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że we wniosku z dnia 27 kwietnia 2023 r. przytoczyła dwie alternatywne podstawy wniosku - art. 2 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 8 ust. 1 u.u.i.ś. Ich powołanie miało na celu pozostawienie organowi decyzji co do szczegółowej kwalifikacji wnioskowanej informacji biorąc pod uwagę informację zawartą na stronie internetowej Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska oraz uniknięcie wydłużania procesu udostępnienia wnioskowanej informacji poprzez wymianę korespondencji z Fundacją dotyczącej właściwej kwalifikacji wnioskowanej informacji. W powołanej informacji Generalna Dyrekcja Ochrony Środowiska wskazała, że informacja o środowisku i jego ochronie jest szczególnym rodzajem informacji publicznej. W procesie udostępniania informacji o środowisku w kwestiach nieuregulowanych ustawą z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko mają zastosowanie odpowiednie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Dalej skarżąca wskazała, że wnioskowana informacja prawdopodobnie zawarta jest w aktach śledztwa prowadzonego przez Prokuraturę pod sygnaturą akt. [...], wszczętego na podstawie szeregu informacji dostarczanych Prokuraturze przez Fundację między innymi w sprawie nielegalnego zdeponowania 116 888,37 Mg odpadów na terenie kopalni X., gmina P. oraz niedopełnienia obowiązków związanych z poborem podatków lokalnych od użytków kopalnych terenu kopalni X, oraz obiektów budowlanych kopalni X.. Według wiedzy Fundacji w ramach śledztwa Wydział Dochodzeniowy Komendy [...] Policji w P. zlecił biegłemu sądowemu z zakresu ochrony środowiska dr M. C. pobranie próbek odpadów nielegalnie zdeponowanych, przeprowadzenie badań pobranych próbek odpadów oraz sporządzenie opinii zawierającej odpowiedzi na pytania postawione przez prokuraturę. Na podstawie zleconych czynności, w tym przeprowadzeniu badań pobranych próbek, dr M. C. sporządził opinię datowaną na dzień 21 grudnia 2021 r. Treść opinii zawiera czytelny dla niespecjalisty opis stanu elementów środowiska: wodnego zbiornika kopalni X,, powierzchni ziemi terenu kopalni X. (zgodnie z definicją powierzchni ziemi zawartą w art. 3 pkt 25 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska, Dz. U. z 2022 r., poz. 2556, tj. do granic oddziaływania człowieka - deponowanie). Opis ten jest informacją o środowisku wyszczególnioną w art. 9 ust. 1 u.u.i.ś. podlegającą udostępnieniu. Treść opinii zawiera opis zanieczyszczeń wpływających na wody zbiornika wodnego kopalni X. i zanieczyszczeń emitowanych przez odpady nielegalnie zdeponowane (informacje cząstkowe o zawartości opinii Fundacja pozyskała z treści postanowienia Sądu Rejonowego P. z dnia 29 czerwca 2022 r.).

Następnie skarżąca podniosła, że władze publiczne, w tym i prokuratura zobowiązane są treścią art. 8 ust. 2 u.u.i.ś. do udzielenia niezbędnej pomocy i wskazówek przy wyszukiwaniu informacji o środowisku i jego ochronie. Treść tego zobowiązania oznacza również wskazywanie poszukującemu wnioskodawcy czy wyszukana przez wnioskodawcę informacja jest czy też nie jest informacją o środowisku, a także czy wyszukana informacja jest ewentualnie informacją publiczną jeśli nie jest informacją o środowisku. Fundacja przytaczając dwie podstawy wnioskowanej informacji oczekiwała od organu rozstrzygnięcia tej kwestii w procesie udostępnienia informacji wyłącznie z punktu widzenia terminu udostępnienia informacji tj. 14-dniowego w przypadku udostępnienia informacji publicznej, a 30-dniowego w przypadku informacji o środowisku.

Końcowo skarżąca wskazała, że art. 16 u.u.i.ś. wyszczególnia przypadki uprawniające do odmowy udostępnienia informacji o środowisku, w tym w ust. 1 pkt 2 mowa jest o uprawnieniu do odmowy ze względu na możliwe naruszenie przebiegu toczącego się postępowania karnego. Fundacja nie posiada wiedzy o prowadzonym w tej sprawie postępowaniu karnym, a śledztwo pomimo wielu zgłoszeń Fundacji w sprawie nielegalnego składowania odpadów toczy się w sprawie niedopełnienia obowiązków związanych z pobieraniem podatków. Dodatkowo wnioskowana informacja powstała do dnia 21 grudnia 2021 r., tj. datowania opinii powstałej na jej podstawie i ewentualnie narusza wyłącznie bierność podjęcia zdecydowanych działań przez właściwe organy na rzecz ochrony środowiska terenu kopalni X. i środowiska przyległego w węższym i szerszym zakresie do środowiska terenu kopalni X. .

W odpowiedzi na skargę Prokurator wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek skarżącej został zadekretowany do prowadzonego śledztwa [...] w dniu 4 maja 2023 r. W związku ze złożeniem skargi w dniu 6 lipca 2023 r. sporządzono informację do Fundacji [...], że wniosek złożony w dniu 27 kwietnia 2023 r. zostanie rozpoznany w trybie przepisów Kodeksu postępowania karnego. Informację o trybie załatwienia wniosku przesłano drogą elektroniczną w dniu 7 lipca 2023 r. Niewątpliwym błędem po stronie Prokuratora był brak wcześniejszego poinformowania wnioskodawcy o trybie rozpoznania jego wniosku – błąd ten został konwalidowany pismem z dnia 6 lipca 2023 r.

Odnosząc się do treści złożonej skargi organ zauważył, że wniosek w istocie sprowadza się do udostępnienia odpisów materiału dowodowego będącego jedną z podstaw sporządzenia opinii przez biegłego z zakresu ochrony środowiska sporządzonej dla potrzeb postępowania karnego [...], co dla wnioskodawcy było wiadome albowiem okoliczność tą wskazał w treści samego wniosku, przywołując także sygnaturę postępowania karnego, zatem dla rozpoznania tego wniosku zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania karnego (art. 156 k.p.k. i następne). Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SAB/Gd 41/23, " przepisy K.p.k. w sposób pełny regulują kwestię dostępu do akt zarówna w trakcie jak i po zakończeniu postępowania przygotowawczego, wyłączając w tym zakresie stosowanie trybu i formy dostępu określonej w u.d.i.p Przy czym zastosowanie reguł K.p.k. w odniesieniu do tych dokumentów, które są informacja publiczną i znajdują się w aktach postępowania przygotowawczego, są przepisami szczególnymi w stosunku do wszystkich, a nie tylko stron postępowania." Zdaniem Prokuratora stanowisko to rozciąga się także na regulacje określone drugą z powołanych podstaw złożonego wniosku, tj. art. 8 ust. 1 u.u.i.ś.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."). W razie uwzględnienia skargi na bezczynność, sąd na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie na wstępie podkreślenia wymaga, że w istocie skarżąca Fundacja we wniosku z dnia 27 kwietnia 2023 r. wskazała dwie podstawy udostępnienia wnioskowanej informacji – art. 2 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 8 ust. 1 u.u.i.ś.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do podstawy udostępnienia wnioskowanej informacji w oparciu o przepisy ustawy o dostępnie do informacji publicznej wskazać należy, że nawet gdyby uznać, że wnioskowana informacja – pełna treść wyników badań laboratorium, na podstawie których biegły sądowy z zakresu ochrony środowiska dr M. C. sporządził opinię z dnia 21 grudnia 2021 r. do śledztwa prowadzonego pod sygn. [...] – jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p., nie podlegałaby ona udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. z uwagi na przepisy szczególne, czyli przepisy ustawy z dnia z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 1375; dalej: "K.p.k.").

Rozważania w tym zakresie należy rozpocząć od przypomnienia, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13 (wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl), wyjaśnił, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. W zakresie możliwości dostępu do akt trwającego postępowania karnego Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w uzasadnieniu tej uchwały pogląd, zgodnie z którym przepisy art. 156 § 1, 5 i 5a K.p.k. oraz art. 525 K.p.c. i § 94 Regulaminu urzędowania sądów powszechnych, w odniesieniu do tych dokumentów, które są informacją publiczną i znajdują się w aktach sądowych spraw cywilnych, karnych i aktach trwającego postępowania przygotowawczego, są przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., w stosunku do wszystkich, a nie tylko wobec stron postępowania, i nie ma do nich zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że przepisów tej ustawy nie stosuje się wtedy, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. W konsekwencji, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednolicie, że art. 1 ust. 2 u.d.i.p., który wyłącza stosowanie przepisów u.d.i.p. w przypadku istnienia regulacji szczególnych o dostępie do informacji publicznej, należy rozumieć w ten sposób, że wyłącza on u.d.i.p. w zakresie, w jakim inna szczególna ustawa reguluje ten dostęp, a pozwala na jej stosowanie tam, gdzie ustawa szczególna nie reguluje kwestii dostępności do informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 865/21).

W odniesieniu zaś do tych dokumentów, które są informacją publiczną i znajdują się w aktach postępowania przygotowawczego, przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., są przepisy zawarte w art. 156 K.p.k. co oznacza, że nie mają do nich zastosowania przepisy u.d.i.p.

Zgodnie z powołanym przepisem stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta sprawy sądowej oraz daje możność sporządzenia z nich odpisów lub kopii. Za zgodą prezesa sądu akta te mogą być udostępnione również innym osobom. Informacje o aktach sprawy mogą być udostępnione także za pomocą systemu teleinformatycznego, jeżeli względy techniczne nie stoją temu na przeszkodzie (art. 156 § 1 K.p.k.). Natomiast w myśl art. 156 § 5 K.p.k., jeżeli nie zachodzi potrzeba zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania lub ochrony ważnego interesu państwa, w toku postępowania przygotowawczego stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta, umożliwia sporządzanie odpisów lub kopii oraz wydaje odpłatnie uwierzytelnione odpisy lub kopie. W przedmiocie udostępnienia akt, sporządzenia odpisów lub kopii lub wydania uwierzytelnionych odpisów lub kopii prowadzący postępowanie przygotowawcze wydaje zarządzenie. W przypadku odmowy udostępnienia akt pokrzywdzonemu na jego wniosek należy poinformować go o możliwości udostępnienia mu akt w późniejszym terminie. Z chwilą powiadomienia podejrzanego lub obrońcy o terminie końcowego zaznajomienia z materiałami postępowania przygotowawczego pokrzywdzonemu, jego pełnomocnikowi lub przedstawicielowi ustawowemu nie można odmówić udostępnienia akt, umożliwienia sporządzania odpisów lub kopii oraz wydania odpisów lub kopii. Za zgodą prokuratora akta w toku postępowania przygotowawczego mogą być w wyjątkowych wypadkach udostępnione innym osobom. Prokurator może udostępnić akta w postaci elektronicznej. Przepis § 5 stosuje się odpowiednio do udostępniania akt zakończonego postępowania przygotowawczego (art. 156 § 5b K.p.k.).

Należy zauważyć, ze powołane przepisy K.p.k. regulują w sposób zupełny zasady dostępu do akt postępowania karnego i znajdujących się w nich informacji publicznych, tak na etapie postępowania przygotowawczego, jak i sądowego (także do akt postępowania już zakończonego). Te przepisy są adresowane do wszystkich, nie tylko do stron postępowania karnego, bowiem jak wynika z treści zdania drugiego art. 156 § 5 K.p.k., akta mogą być w wyjątkowych sytuacjach udostępnione innym osobom niż stronom (obrońcom, pełnomocnikom, przedstawicielom ustawowym).

Z tego wynika, że powołane przepisy K.p.k. stanowią "przepisy innych ustaw", o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., określające odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, które w całości wyłączają zastosowanie przepisów u.d.i.p. do informacji publicznych znajdujących się w aktach sprawy karnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 4343/21). W wyroku z dnia 20 listopada 2020 r. wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 298/20 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił wprost, że kwestia dostępu do akt postępowania przygotowawczego wyczerpuje wszelkie uprawnienia pokrzywdzonego lub podejrzanego, a także innych osób związane z uzyskaniem przez nich informacji zawartych w aktach czy dokumentach prowadzonego postępowania. Przepisy u.d.i.p. nie stanowią alternatywnego i konkurencyjnego wobec przepisów Kodeksu postępowania karnego sposobu pozyskiwania odpisów dokumentów czy informacji znajdujących się w aktach postępowania przygotowawczego. Dokumenty zgromadzone przez organ w aktach, podlegają "udostępnieniu" wyłącznie na podstawie przepisów Kodeksu postępowania karnego (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 486/23).

Tym niemniej zauważenia wymaga, że znajdująca się w aktach postępowania przygotowawczego informacja może być nie tylko informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p., ale również informacją o środowisku w rozumieniu u.u.i.ś. Informacje o środowisku pozostają przy tym w relacji krzyżowania z informacjami publicznymi, tj. informacja o środowisku może być jednocześnie informacją publiczną, ale nie wszystkie informacje o środowisku stanowią jednocześnie informację publiczną (J. Murzydło, Czy informacja o środowisku stanowi informację publiczną?, CI 2011, Nr 4, str. 24). Mimo, że większość informacji o środowisku stanowi jednocześnie informację publiczną, to już na poziomie konstytucyjnym widać różnice pomiędzy tymi dwoma prawami podmiotowymi. Prawo do informacji o środowisku ma węższy zakres przedmiotowy w tym sensie, że odnosi się do środowiska, ale ma jednocześnie szerszy zakres podmiotowy: informacje o środowisku obejmują także dane pochodzące od podmiotów prywatnych, niezależnie od tego, czy wykonują one zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, w zakresie powodowanej przez nie emisji – i dane, które podlegają jawności pozbawionej wyłączeń.

Przyjmując jednak, że (przynajmniej częściowo) informacje o środowisku stanowią szczególną kategorię informacji publicznej należy rozstrzygnąć zakres zastosowania u.d.i.p. wobec norm procesowych dotyczących zasad udostępniania informacji o środowisku. Wykorzystując regułę wnioskowania lex specialis derogat legi generali, należy uznać pierwszeństwo regulacji u.u.i.ś. przed regulacją u.d.i.p., za czym przemawia także norma kolizyjna z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którą przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Ustawy, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., można podzielić na: ustawy ograniczające dostęp do informacji publicznej ze względu na szczególny rodzaj chronionych przez nie dóbr (np. ustawa o ochronie informacji niejawnych) oraz ustawy, które nieraz bardzo szczegółowo i obszernie, ale odmiennie niż u.d.i.p., regulują dostęp do określonego rodzaju informacji publicznej, i w tym drugim przypadku doktryna jest zgodna co do uznania u.u.i.ś. za lex specialis w zakresie udostępniania informacji o środowisku stanowiących informację publiczną. Podobne stanowisko odnaleźć można w wypowiedziach judykatury, która uznaje, że zawarte w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. sformułowanie "nie naruszają" należy rozumieć w taki sposób, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie tylko nie naruszają, a wręcz powinny uwzględniać zasady i tryb dostępu do informacji wynikające z lex specialis [P. Szustakiewicz (red.), Dostęp do informacji publicznej, Warszawa 2019, dostęp el./Legalis].

W orzecznictwie wskazano przy tym, że polski ustawodawca, określając w art. 2 u.u.i.ś. jej relacje z innymi szczegółowymi aktami ("przepisów ustawy, z wyjątkiem działu II, nie stosuje się do spraw uregulowanych w przepisach ustawy z dnia 29 listopada 2000 r. - Prawo atomowe"), które mogą być podstawą ubiegania się o informacje o stanie środowiska, zaniechał precyzyjnego określenia zależności pomiędzy rozwiązaniami wynikającymi z tej ustawy a tymi znajdującymi się w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Biorąc pod uwagę charakter obu regulacji, powinno się szukać reguł kolizyjnych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, ponieważ jest to akt generalny w stosunku do ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. Dlatego należy przyjąć, że w razie odmiennego uregulowania dostępu do informacji w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, pierwszeństwo będą miały rozwiązania zawarte w tej ostatniej – jako bardziej szczegółowej. Natomiast jeżeli konkretne zagadnienie nie jest unormowane w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie lub zrobiono to tylko fragmentarycznie – zastosowanie znajdą rozwiązania wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej, jako bardziej ogólne i dotyczące wszystkich rodzajów informacji publicznej, w tym również informacji o stanie i ochronie środowiska (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 269/12 i wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 462/15).

Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku wprowadziła otwartą definicję informacji o środowisku i jego ochronie, stanowiąc w art. 9 ust. 1, że udostępnieniu podlegają informacje dotyczące stanu elementów środowiska, takich jak: powietrze, woda, powierzchnia ziemi, kopaliny, klimat, krajobraz i obszary naturalne, w tym bagna, obszary nadmorskie i morskie, a także rośliny, zwierzęta i grzyby oraz inne elementy różnorodności (pkt 1); emisji, w tym odpadów promieniotwórczych, a także zanieczyszczeń, które wpływają lub mogą wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1 (pkt 2); środków, takich jak: środki administracyjne, polityki, przepisy prawne dotyczące środowiska i gospodarki wodnej, plany, programy oraz porozumienia w sprawie ochrony środowiska, a także działań wpływających lub mogących wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1, oraz na emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, jak również środków i działań, które mają na celu ochronę tych elementów (pkt 3); raportów na temat realizacji przepisów dotyczących ochrony środowiska (pkt 4); analiz kosztów i korzyści oraz innych analiz gospodarczych i założeń wykorzystanych w ramach środków i działań, o których mowa w pkt 3 (pkt 5); stanu zdrowia, bezpieczeństwa i warunków życia ludzi, oraz stanu obiektów kultury i obiektów budowlanych - w zakresie, w jakim oddziałują na nie lub mogą oddziaływać stany elementów środowiska, o których mowa w pkt 1 (pkt 6 lit. a), lub przez elementy środowiska, o których mowa w pkt 1 - emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, oraz środki, o których mowa w pkt 3 (pkt 6 lit. b).

W orzecznictwie eksponuje się przy tym, że to prawo podmiotowe ma zakres znacznie szerszy, aniżeli wynikałoby to z literalnej treści art. 9 ust. 1 u.u.i.ś. (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 3483/18). Udostępnieniu podlega bowiem każda informacja o środowisku, niezależnie od tego, czy została wymieniona w art. 9 ust. 1 u.u.i.ś., chyba, że organ ochrony środowiska, na podstawie przepisów ustawy wykaże, że w konkretnej sprawie nie ma możliwości udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie.

Podkreślić trzeba, że przepis art. 9 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. stanowi transpozycję do polskiego systemu prawnego dyrektywy 2003/4/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska i uchylającej dyrektywę Rady 90/313/EWG (Dz. Urzęd. WE seria L nr 41 poz. 26, dalej: "dyrektywa"). W motywie 10 dyrektywy wskazano, że definicja informacji o środowisku powinna zostać sprecyzowana, tak by uwzględniać informacje w dowolnej formie dotyczące stanu środowiska, czynników, środków lub działań, które wpływają lub mogą wpłynąć na środowisko lub mają na celu jego ochronę, analizy kosztów i korzyści oraz analizy gospodarcze wykorzystywane w ramach takich środków lub działań, jak również informacje dotyczące stanu ludzkiego zdrowia i bezpieczeństwa, łącznie ze skażeniem łańcucha pokarmowego, warunkami życia człowieka, obiektami kultury i budowlami w stopniu, w jakim ulegają one lub mogą ulec, wpływowi tych elementów. Prawodawca unijny zaznaczył, że przepisy o dostępie do informacji o środowisku mają zastosowanie do zjawisk związanych z funkcjonowaniem elementów o charakterze przyrodniczym. U.u.i.ś. nie zawiera własnej definicji "środowiska". Ustawodawca zdefiniował natomiast to pojęcie w art. 3 pkt 39 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r poz. 2556; dalej: "Prawo ochrony środowiska"). Zgodnie z tym przepisem poprzez środowisko rozumie się ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami. Zatem wiodącym w definicji jest rozumienie środowiska w sensie środowiska przyrodniczego, jednak z wzięciem pod uwagę jego stanu aktualnego (środowisko przyrodnicze to nie środowisko pierwotne), stanu wynikającego z faktu korzystania ze środowiska przez człowieka (J. Jędrośka, Ustawa Prawo ochrony środowiska. Komentarz. LEX/el 2014). Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku dotyczy zatem informacji o elementach środowiska o charakterze przyrodniczym i ewentualnych działaniach władz w zakresie utrzymania właściwego stanu środowiska przyrodniczego (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2019 r., sygn. I OSK 2158/17; zob. też K. Tarnacka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Wyd. Sejmowe Warszawa 2009, s. 211.).

W ocenie składu orzekającego treść wyników badań laboratoryjnych z pobranych próbek odpadów zdeponowanych na terenie działki nr [...], obręb B. , gmina P., na podstawie których biegły sądowy z zakresu ochrony środowiska sporządził opinię do śledztwa bez względu na to, czy zostanie zakwalifikowana jako informacja publiczna w rozumieniu u.d.i.p. (w orzecznictwie i piśmiennictwie spornym jest chociażby, czy taką informacją byłaby nawet sama opinia biegłego, jako wykorzystywana w postępowaniu przez organ do wykonywania powierzonych zadań publicznych), niewątpliwie stanowi informację o środowisku w rozumieniu u.u.i.ś. Wyniki tych badań wskazują stan powierzchni ziemi, w tym w wyniku przekształcenia przez człowieka (potencjalnego nielegalnego składowania odpadów na działce, co ma wpływ na powierzchnię ziemi oraz stan wód podziemnych, a także środowisko przyrodnicze w obrębie działki). W przedłożonej przez skarżącą na etapie postępowania sądowego kopii postanowienia Sądu Rejonowego P. z dnia 29 czerwca 2022 r., sygn. akt [...] Kp [...], Sąd ten wskazał, że "z pozyskanej bowiem przez sąd opinii biegłego z ochrony środowiska, złożonej na użytek innego postępowania karnego ([...] Prokuratury) wynika, że składowane na badanym gruncie odpady należy zakwalifikować jako odpady o kodzie 10 01 01 należące do odpadów inne niż niebezpieczne, a sposób ich składowania spowodował obniżenie jakości powierzchni ziemi i wód poprzez introdukcję odpadów bogatych w glin, molibden oraz substancje powodujące zasolenie, w tym siarczany. W ocenie biegłego w omawianym obszarze dochodzi do wprowadzenia substancji w takiej postaci, że może to spowodować istotne obniżenie jakości wód poprzez systematyczną migrację tych substancji do wód gruntowych, a nadto silne zasolenie tych odpadów indukuje powstanie łatwo rozpuszczalnych soli metali, co powoduje intensyfikację procesu ługowania zanieczyszczeń do wód" (k. [...] i [...] akt sąd.). Niewątpliwie więc w rozpoznawanej sprawie zaktualizował się dla skarżącej Fundacji ustawowo gwarantowany dostęp do informacji o środowisku.

Jednocześnie nie można podzielić stanowiska organu, że informacja ta może zostać udostępniona jedynie na podstawie przepisów K.p.k. Analiza przepisów u.u.i.ś. prowadzi bowiem do wniosku, że przepisy u.u.i.ś. stanowią przepisy lex specialis w stosunku do przepisów K.p.k. w zakresie informacji, które mają charakter informacji o środowisku i jego ochronie. Art. 16 ust. 1 pkt 2 u.u.i.ś. stanowi bowiem, że władze publiczne mogą odmówić udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie po rozważeniu interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji w konkretnym przypadku, jeżeli udostępnienie tych informacji może naruszyć przebieg toczącego się postępowania sądowego, dyscyplinarnego lub karnego. Należy z tego wywieźć, że przepisy u.u.i.ś. mogą stanowić podstawę do uzyskania informacji o środowisku w toku postępowania karnego, w tym – zdaniem Sądu – także z akt tego postępowania. Organ posiada przy tym możliwość odmowy udostępnienia takiej informacji po rozważeniu interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji w konkretnym przypadku, jeżeli udostępnienie tej informacji może naruszyć przebieg toczącego się postępowania karnego.

Warto przypomnieć, że przepisy art. 16 ust. 1 stanowią implementację dyrektywy 2003/4/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska i uchylającej dyrektywę Rady 90/313/EWG (Dz.Urz. UE15/t. 7 str. 375). Zgodnie z art. 4 ust. 2 lit. a i c, Państwa Członkowskie mogą zdecydować o odmowie udostępnienia informacji o środowisku, jeśli ujawnienie takich informacji negatywnie wpłynie na poufność działań organów władzy publicznej, jeśli jest ona prawnie przewidziana oraz toczące się postępowanie sądowe, szanse jakiejkolwiek osoby na sprawiedliwy proces lub zdolność organu władzy publicznej do prowadzenia dochodzenia karnego lub dyscyplinarnego. W konsekwencji postanowienia art. 16 w zw. z art. 20 u.i.o.ś. zawierają enumeratywny katalog sytuacji, w których władze publiczne mogą odmówić udostępnienia informacji o środowisku, oraz wskazują decyzję administracyjną jako formę odmowy udostępnienia tej informacji. Jeżeli nie zachodzi żadna przesłanka odmowy, a organ nie odmówił udostępnienia informacji w drodze decyzji, to zastosowanie znajduje art. 14 ust. 1 u.i.o.ś. Oznacza to, że organ udostępnia wnioskowane informacje zasadniczo bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania wniosku, a udostępnianie takie przybiera formę czynności materialno-technicznej. Według art. 14 ust. 2, termin, o którym mowa w ust. 1, może zostać przedłużony do 2 miesięcy ze względu na stopień skomplikowania sprawy. W tym przypadku przepisy art. 35 § 5 i art. 36 K.p.a. stosuje się odpowiednio.

W rozpoznawanej sprawie wniosek o udostępnienie informacji o środowisku wpłynął do organu w dniu 27 kwietnia 2023 r., jednak organ nie udostępnił żądanej informacji ani nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia z powołaniem się na art. 16 ust. 1 u.u.i.ś. Już po wniesieniu skargi w piśmie z dnia 6 lipca 2023 r. poinformował natomiast, że wniosek zostanie rozpoznany w trybie przepisów K.p.k. Oznacza to, że organ pozostaje w bezczynności od dnia 27 maja 2023 r.

Z uwagi na powyższe, Sąd działając w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a., w punkcie I wyroku zobowiązał Prokuratora do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 27 kwietnia 2023 r., w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi wyroku ze stwierdzeniem prawomocności i aktami sprawy, a w punkcie II wyroku stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności.

Jednocześnie zgodnie z dyspozycją art. 149 § 1a P.p.s.a., Sąd stwierdził w pkt III wyroku, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W tym kontekście wyjaśnienia wymaga, że dla dokonania oceny, czy w sprawie bezczynność miała charakter rażący należy uwzględnić stopień przekroczenia ustawowych terminów załatwienia sprawy, okoliczności stanowiące przyczynę zwłoki organu oraz ewentualne czynności podejmowane przez organ. Rażące naruszenie prawa prowadzące do bezczynności musi mieć charakter oczywisty oraz wynikać z lekceważącego traktowania skarżącego i obowiązków organu wynikających z ustawy. Orzekając w tym zakresie Sąd wziął pod uwagę, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu przed wniesieniem skargi wynosiła okres około 2 miesięcy i wynikała z błędnego przeświadczenia o tym, że wniosek powinien zostać załatwiony w trybie przepisów K.p.k.

O kosztach postępowania, na które składa się wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł, Sąd orzekł w punkcie IV wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na mocy art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 P.p.s.a.