Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1058/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6030 Dopuszczenie pojazdu do ruchu
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1 pkt 2, art. 2 pkt 2 i 3
journal: Dz.U. 2023 poz 622
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami  - t.j.
article: art. 2, art. 45, art. 190 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dariusz Bociarski po rozpoznaniu w dniu 13 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 września 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 483/19 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 14 lutego 2019 r. nr SKO.UP/4121/4/2019 w przedmiocie odmowy zwrotu prawa jazdy 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty O. z dnia 7 grudnia 2018 r., nr WK.5430.5.310.2018; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: "WSA" lub "Sąd I instancji") wyrokiem z 24 września 2019 r. o sygn. akt III SA/Kr 483/19 oddalił skargę M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 14 lutego 2019 r. nr (...) w przedmiocie odmowy zwrotu prawa jazdy. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Starosta O. decyzją z dnia 7 grudnia 2018 r. znak: (...), działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o kierujących pojazdami z dnia 5 stycznia 2011 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 978 z późn. zm.) art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn zm.) , odmówił skarżącemu M.P. zwrotu prawa jazdy kat. C, C+E.

Po rozpoznaniu odwołania M.P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 14 lutego 2019 r. znak: (...), działając na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 pkt 2 i 3 ustawy o kierujących pojazdami, art. 3 ustawy z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami (Dz. U. 2014 r. poz. 970) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu SKO wyjaśniło, że zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych, do których kierowania uprawnia prawo jazdy kat. B na okres 4 lat został orzeczony wobec skarżącego wyrokiem Sądu Rejonowego w O. z dnia 28 listopada 2017 r., sygn. akt II K 428/17, który stał się prawomocny z dniem 6 marca 2017 r. Natomiast skarżący wnioskiem z dnia 15 października 2018 r. wystąpił do organu I instancji o zwrot zatrzymanego prawa jazdy. Zaś pismem z dnia 31 października 2018 r. wniósł on o zwrot prawa jazdy kat. C C+E. Organ zauważył, iż z akt sprawy wynika, że skarżący posiadał uprawnienia kat. B, C, BE, CE. Tym samym w sprawie będzie miał zastosowanie art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o kierujących pojazdami bowiem w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B nie może nastąpić m.in. zwrot prawa jazdy kat. C i C+E.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie M.P. podniósł, że chce odzyskać prawo jazdy w zakresie, w którym nie orzeczono zakazu prowadzenia pojazdów. Zdaniem skarżącego art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami w sposób nieuzasadniony ingeruje w orzeczony wyrokiem karnym zakaz prowadzenia pojazdów.

W uzasadnieniu swojego wyroku WSA zauważył, iż po za sporem pozostaje, że prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w O., II Wydział Karny z dnia 28 listopada 2016 r., w sprawie o sygn. akt II K 428/17 został orzeczony wobec skarżącego M.P. zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych, do prowadzenia których uprawnia prawo jazdy kategorii B, na okres 4 lat. Decyzją z dnia 7 maja 2018 r. zostały skarżącemu cofnięte uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi kat. B, B+E na okres 4 lat, tj. od dnia 29 maja 2017 r. do dnia 29 maja 2021 r. Dalej wyjaśniono, iż podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć organów w sprawie zwrotu prawa jazdy w zakresie kategorii C, C+E stanowiły przepisy ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami. Sąd I instancji wskazał, ze zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami, prawo jazdy nie może być wydane osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Z kolei w myśl art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami wskazany wyżej przepis stosuje się także, wprost, wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii:

1) B1 lub B - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2 lub A;

2) AM, A1, A2, A, C1, C, D1 lub D - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B;

3) B+E, C1+E, C+E, D1+E lub D+E - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B lub odpowiednio kategorii C1, C, D1 lub D.

WSA zauważył, że ustawa o kierujących pojazdami rozróżnia osoby ubiegające się o wydanie prawa jazdy (nieposiadające uprawnień do kierowania pojazdami), od osób, które takie uprawnienia do kierowania pojazdami posiadają i które wnoszą jedynie o zwrot dokumentu prawa jazdy. Do tej ostatniej kategorii należy skarżący, posiadający uprawnienie do kierowania pojazdami kategorii C, C+E, - sąd karny tych uprawnień skarżącego nie pozbawił. Dalej wyjaśniono, iż w stanie prawnym aktualnym w dacie orzekania, skutek zdarzenia prawnego, jakim jest skazanie prawomocnym wyrokiem zakazującym prowadzenia pojazdów mechanicznych w zakresie danej kategorii, został rozciągnięty na inne uprawnienia do prowadzania pojazdów, zarówno względem osób ubiegających się o prawo jazdy innej kategorii, jaki i dysponującym już takim prawem jazdy. WSA zauważył, iż to samo zdarzenie prawne (fakt skazania skarżącego i orzeczenie wobec niego środka karnego) może wywoływać różne i niezależne od siebie skutki prawne na gruncie innych, niż prawo karne, gałęzi prawa. Przepis art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami nie pozostawia wątpliwości, że wolą ustawodawcy było wywołanie dodatkowej, niezależnej od sankcji karnej, sankcji administracyjnej poprzez uniemożliwienie osobie z orzeczonym zakazem prowadzenia pojazdów podstawowych kategorii, odzyskania dokumentu umożliwiającego kierowanie pojazdami innych kategorii i to nawet wówczas, gdy sąd karny nie pozbawił skazanego uprawnień do kierowania nimi. Zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B musi zatem skutkować odmową wydania prawa jazdy w pozostałych kategoriach wymienionych w ww. ustawie. Przemawia za tym nie tylko wykładnia językowa (która ma pierwszeństwo przed innymi metodami interpretowania przepisów prawa, bowiem wynika z treści samej normy prawnej), ale także i wykładnia celowościowa. Ratio legis zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych stanowi bowiem wykluczenie z ruchu drogowego takich kierowców, którzy wykazali, że zagrażają bezpieczeństwu w komunikacji, zwłaszcza jeżeli uczynili to znajdując się w stanie nietrzeźwości. Przepisy omówione powyżej służyć mają zapewnieniu bezpieczeństwa wszystkich uczestników ruchu drogowego i ochronie wartości nadrzędnych, którymi są życie i zdrowie ludzkie. Za takim rozumieniem kwestionowanych przepisów przemawia także art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, dopuszczający ustanowienie w ustawie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw w sytuacji, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Bez systemu sankcjonowania działań godzących w tę wartość, jej ochrona nie byłaby możliwa.

Zdaniem WSA odebranie skarżącemu prawomocnym wyrokiem karnym tylko części posiadanych uprawnień, nie oznacza, że w trakcie obowiązywania tego zakazu może on żądać zwrotu dokumentu potwierdzającego uprawnienia do kierowania pojazdami co do pozostałych kategorii. Wyraźnie zakazał tego ustawodawca w przytoczonym art. 12 ust. 2 ustawy, przy czym adresatem tego przepisu jest organ administracyjny, a nie sąd karny. Rozstrzygnięcie w przedmiocie prawa jazdy w sytuacji objętej przepisem art. 12 ust. 2 wyżej wymienionej ustawy nie jest objęte uznaniem administracyjnym, lecz obliguje organ do zastosowania wynikających z niego sankcji w przypadku orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych dla których wymagane jest prawo jazdy kategorii B.

Tym samym Sąd I instancji uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z obowiązującymi przepisami prawa. Organy obu instancji dokonały prawidłowej wykładni i właściwie zastosowały nie budzące żadnych wątpliwości interpretacyjnych przepisy art. 12 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o kierujących pojazdami. Sąd ten nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania. W jego ocenie organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy oraz dokonały jego oceny, czemu dały wyraz w uzasadnieniach swoich decyzji. Wskazały one na jakich okolicznościach oparły swoje rozstrzygnięcia oraz jakie przepisy mają w sprawie zastosowanie i dlaczego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M.P. zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów tj:

- art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o kierujących pojazdami w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami co skutkowało oddaleniem skargi

- art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o kierujących pojazdami w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami przez nieuwzględnienie skargi

- art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej skutkiem czego zaskarżony wyrok narusza normę konstytucyjną stanowiącą iż ograniczenie praw obywatelskich może nastąpić

- art. 8 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 2, art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 175 ust. 1 Konstytucji RP poprzez uznanie, że art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o kierujących pojazdami może być stosowany i jest zgodny z Konstytucją RP.

- art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez uznanie, że art. art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o kierujących pojazdami jest zgodny z Konstytucją RP

Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieuchylenie decyzji w sytuacji, gdy została ona wydana z naruszeniem art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami, z art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o kierujących pojazdami i w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania zgodnie z art. 203 ustawy Prawo o postępowanie przed sądami administracyjnymi.

Skarżący zauważył, iż treści art. 3 ust. 1, art. 4 ust 1 pkt 1 lit. a oraz art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami wynika, iż posiadanie uprawnień do kierowani pojazdami jest kwestią odrębną od wydania dokumentu prawa jazdy, który stanowi jedynie nośnik potwierdzający posiadanie uprawnień. Zauważył, iż po za sporem pozostaje, iż posiada uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi kat. C i C+E które nie zostały objęte zakazem sądowym ani też co do których Starosta nie wydał decyzji o cofnięciu.

Skoro skarżący posiada pewne uprawnienia to w państwie prawa powinien móc uzyskać dokument potwierdzający posiadanie tych uprawnień, co wynika również z zasad logicznego rozumowania przeciętnego obywatela tego kraju. Na przeszkodzie temu staje art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o kierujących pojazdami, którego sens polega na tym, że nie może być zwrócone skarżącemu prawo jazdy kat. C i C+E w sytuacji gdy wobec niego wydany został zakaz prowadzenia pojazdów kat. B. Zdaniem skarżącego w aktualnym stanie prawnym skutek w postaci rozciągnięcia zakazu na inne kategorie nie występuje, gdyby występował to np. Starosta wydałby decyzję w tym zakresie, a dotyczy jedynie niewydania dokumentu, co jest czymś zupełnie innym. Przepis art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 w/w ustawy wbrew stanowisku Sądu nie wywołuje dodatkowej sankcji administracyjnej gdyż taką sankcją na pewno nie jest niewydanie dokumentu potwierdzającego posiadanie uprawnień. Zauważono, iż przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przewiduje możliwość ograniczeń w zakresie korzystania z wolności i praw obywatelskich jednak nie obejmuje swym zakresem kwestii dotyczących wydania dokumentu potwierdzającego posiadanie konkretnych uprawnień. Przepis swym zakresem dotyczy konkretnych uprawnień a nie ich potwierdzenia. Stan polegający na uchylaniu się przez organy władzy publicznej od potwierdzenia posiadanych przez obywateli uprawnień podważa wiarygodność Państwa. Brak jest też sankcji wymuszającej stosowanie się przez organ do art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 w/w ustawy.

Skarżący stwierdził, iż w świetle stanowiska przyjętego przez Sąd I instancji konstytucyjność tego przepisu opiera na istnieniu dodatkowej sankcji administracyjnej zapewniającej ochronę interesu publicznego w zakresie związanym z czynem skarżącego, zakładając a priori, że wyroki sądów karnych nie dość dobrze ten interes chronią i konieczne jest wsparcie ze strony organów administracyjnych, które polega na uniemożliwieniu prowadzenia pojazdów innych kategorii niż to wskazał Sąd w wyroku. Takie podejście nakazuje przyjąć, że skarżący za swój czyn jest karany dwa razy, raz przez Sąd karny, a po uprawomocnieniu się wyroku drugi raz przez organ administracyjny, co niewątpliwie narusza zakaz podwójnego karania za ten sam czyn. Według skarżącego rodzi się pytanie czy opisany skutek ukarania po raz drugi za ten sam czyn wynika z przepisów prawa czy z decyzji Starosty. Jeżeli skutek taki wynikałby z przepisów prawa to uznać należy, że ustawodawca wykracza poza swoje konstytucyjne kompetencje i wkracza w zakres władzy sądowniczej, skoro miałby w przepisach przewidywać sankcje nieobjęte wyrokiem sądu. Jeśli zaś powyższy skutek wynika również z decyzji Starosty to uznać należy, że władza wykonawcza przejmuje kompetencje sądów i odmawiając zwrotu prawa jazdy stosuje dodatkowe sankcję nieobjęte wyrokiem sądu. Według skarżącego koncepcja przyjęta przez WSA w Krakowie w zaskarżonym wyroku opiera się na poglądzie, że dochodzi do rozszerzenia orzeczonego przez Sąd zakazu prowadzenia pojazdów również na kategorie nieobjęte sądowym zakazem, jest pozbawiona podstaw prawnych. Skoro przepis art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o kierujących pojazdami nie nakłada dodatkowego zakazu na skarżącego to znaczy, że może on kierować pojazdami kat. C i C+E zgodnie z posiadanymi uprawnieniami, jako nieobjętymi sądowym zakazem i nieobjętymi decyzją Starosty o ich cofnięciu. Zauważono, że obowiązkiem organów Państwa jest poświadczanie uprawnień posiadanych przez obywateli jeśli posiadają oni te uprawnienia, tym bardziej, że organy Państwa zamierzają karać obywateli niemogących okazać dokumentu prawa jazdy. W opisanej sytuacji albo zastawia się pułapkę na osoby korzystające z posiadanych uprawnień niepotwierdzonych wydaniem prawa jazdy albo zmusza się te osoby do niekorzystania z tych uprawnień, a każde z tych zachowań narusza zasady demokratycznego państwa prawa i zaufania obywateli do państwa. Skarżący wniósł na zakończenie o przyjęcie, iż art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o kierujących pojazdami jest niezgodny z Konstytucją RP.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 – dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż skarżący kasacyjnie zarzucił zarówno naruszenie przepisów postępowania jak i naruszenie przepisów prawa materialnego, a więc oparł zarzuty na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Niemniej zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego został błędnie skonstruowany. Skarżący podniósł, iż Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji w sytuacji, gdy została ona wydana z naruszeniem art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami, z art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o kierujących pojazdami i w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 ppkt a ustawy o kierujących pojazdami. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c wskazuje, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten ma charakter ogólny – blankietowy. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Zatem, zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. musi być powiązany z konkretnym przepisem postępowania, którego naruszenie dawałoby podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku. Innymi słowy w ramach tak podniesionego zarzutu należy wskazać przepis postępowania, którego naruszenie świadczy o błędnym oddaleniu skargi. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. został powiązany przez autora skargi z przepisami prawa materialnego – ustawy o kierujących pojazdami. Takie nieprawidłowe sformułowanie zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego nie mogło zatem zostać uwzględnione.

Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego trzeba zauważyć, iż część z tych zarzutów także nie została prawidłowo skonstruowana. Skarżący kasacyjnie podnosi m.in. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a jak też art. 151 p.p.s.a w związku z 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o kierujących pojazdami w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami. Niemniej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie odnosi się w do treści wskazanego art. 12 ust 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami, lecz do brzemienia art. 12 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Przepis art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami przewiduje, iż prawo jazdy nie może być wydane osobie u której w wyniku badania lekarskiego stwierdzono aktywną formę uzależnienia od alkoholu lub środka działającego podobnie do alkoholu. Z kolei art. 12 ust. 1 pkt 2 tej ustawy wskazuje, że prawo jazdy nie może być wydane osobie w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Powołane również w zarzutach przepisy art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o kierujących pojazdami odnoszą do sytuacji opisanej w art. 12 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Nie mają zastosowania do sytuacji, o której mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami. Ponadto przepis art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojadania nie znajdował zastosowania w okolicznościach faktycznych leżących u podstaw rozstrzygnięć wydanych w niniejszej sprawie przez organy administracji jak i Sąd I instancji, czego zresztą nie kwestionował skarżący w uzasadnieniu motywów skargi kasacyjnej. Jak wynika z akt sprawy podstawą odmowy zwrotu zatrzymanego praw jazdy kategorii C, C+E nie była okoliczność określona w art. 12 ust. 1pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami, ale sytuacja opisana w art. 12 ust. 1 pkt 2 tej ustawy.

Tym samym tak skonstruowany zarzut naruszenia art. 12 ust. 1pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami w powiązaniu z art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 i art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a tej ustawy również nie mógł zostać uwzględniony.

Zasadne okazały się natomiast zarzuty upatrujące niezgodności art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o kierujących pojazdami z art. 2 i 45 Konstytucji RP

Po wydaniu zaskarżanego wyroku, a przed rozpoznaniem wniesionej od tego orzeczenia skargi kasacyjnej Trybunał Konstytucyjny, w ogłoszonym 10 lipca 2023 r. w Dzienniku Ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1312) wyroku z 4 lipca 2023 r. o sygn. akt SK 23/21 orzekł, iż art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 w związku z art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami w zakresie, w jakim pozbawia osoby posiadające uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi określonych kategorii prawa jazdy, prawa do odzyskania dokumentu potwierdzającego posiadanie tego rodzaju uprawnień odnośnie do pojazdów mechanicznych, co do których nie orzeczono wobec nich środka karnego w postaci zakazu ich prowadzenia, jest niezgodny z art. 2 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej .

Jak wskazano wyżej, zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami prawo jazdy nie może być wydane osobie w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Stosownie do art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o kierujących pojazdami przepis art. 12 ust. 1 pkt 2 stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii:

2) AM, A1, A2, A, C1, C, D1 lub D - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych, obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B;

3) B+E, C1+E, C+E, D1+E lub D+E - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych, obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B lub odpowiednio kategorii C1, C, D1 lub D.

W powołanym wyżej wyroku SK 23/21 Trybunał Konstytucyjny, odnosząc się do zgodności art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 w związku z art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami z art. 2 Konstytucji RP i wynikającą z niej zasadą ne bis in idem, wskazał, że zasada ta jest fundamentalną zasadą prawa karnego i elementem zasady państwa prawnego, stanowiąc jednocześnie jeden z elementów prawa do sądu przejawiający się w zapewnieniu rzetelnej i sprawiedliwej procedury sądowej. Trybunał stwierdził, że zasada ne bis in idem ma dwa aspekty. Pierwszy – proceduralny, który wyraża się w zakazie wszczynania i prowadzenia postępowań w sprawach karnych dotyczących tej samej osoby i tego samego czynu zagrożonego karą. Drugi aspekt polega na zakazie podwójnego (wielokrotnego) karania w sprawach karnych dotyczących tej samej osoby i tego samego czynu zagrożonego karą. Wielokrotne karanie tej samej osoby za to samo zachowanie stanowi bowiem naruszenie zasady proporcjonalności reakcji państwa na naruszenie obowiązku prawnego. Funkcją zasady ne bis in idem jest z jednej strony ochrona praw osoby przed nadużywaniem przez państwo ius puniendi, tj. ochrona osoby prawomocnie osądzonej w postępowaniu karnym przed ponownym postawieniem jej w stan oskarżenia w sprawie o ten sam czyn, z drugiej zaś ochrona powagi i trwałości prawomocnych orzeczeń sądowych. Z reguły zasada ne bis in idem ma zastosowanie wtedy, gdy w stosunku do osoby uprzednio ukaranej za popełnienie czynu zabronionego przez prawo karne wszczyna się postępowanie dotyczące tego samego czynu. Zauważono, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego funkcjonuje szerokie rozumienie zasady ne bis in idem obejmującej zakaz podwójnego karania tej samej osoby za ten sam czyn nie tylko w odniesieniu do wymierzania kar za przestępstwo, lecz także w związku ze stosowaniem innych środków represyjnych, w tym sankcji administracyjnych, przy czym ocena, czy dany instrument prawny ma charakter sankcji, należy do Trybunału. W ocenie Trybunału procedura weryfikacji, czy określone przepisy naruszają zasadę ne bis in idem z punktu widzenia zakazu dwukrotnego (wielokrotnego) pociągania do odpowiedzialności karnej za to samo zachowanie, powinna przebiegać dwuetapowo. Po pierwsze, należy ustalić, czy określone środki przewidziane przez ustawodawcę jako reakcja na określone zachowanie jednostki mają charakter sankcji. Po drugie, jeżeli dwa środki lub więcej środków mają taki charakter, konieczna jest weryfikacja, czy realizują one te same, czy odmienne cele. Realizacja identycznych celów przez różne środki o charakterze sankcji winna co do zasady prowadzić do wniosku o naruszeniu zasady ne bis in idem, wynikającej z art. 2 Konstytucji. Zauważono też , iż podstawowym kryterium odróżniania sankcji karnych i sankcji administracyjnych jest zasadnicza (główna) funkcja, przesądzająca o istocie sankcji, która może oprócz tego realizować inne funkcje i cele. Trybunał za główną funkcję sankcji karnej uznaje represję, czyli odpłatę za popełniony czyn, natomiast w przypadku sankcji administracyjnej jako główną funkcję wskazuje szeroko rozumianą prewencję.

Trybunał stwierdził, iż stwierdzenie naruszenia zasady ne bis in idem wymaga zatem ustalenia, czy za ten sam czyn dwukrotnie nakładana jest sankcja będąca w istocie sankcją karną. Odnosząc przedstawione ustalenia do rozpatrywanej sprawy, w szczególności charakterystykę sankcji w postaci decyzji o odmowie wydania lub zwrotu zatrzymanego prawa jazdy i sankcji zakazu prowadzenia pojazdu, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zaskarżone przepisy są niezgodne z wynikającą z zasady państwa prawnego zasadą ne bis in idem.

Następnie Trybunał podniósł, iż w sprawie, która legła u podstaw jego wyroku skarżący za ten sam czyn zabroniony, tj. prowadzenie pojazdu mechanicznego w stanie nietrzeźwości, został ukarany dwukrotnie: przez sąd na podstawie art. 42 § 2 i art. 43 § 1 Kodeksu karnego środkiem karnym w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych, dla których wymagane jest prawo jazdy kategorii B na okres pięciu lat oraz przez starostę na podstawie zaskarżonych przepisów odmową wydania prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B1, C1, C, C+E, B+E, C1+E. Formalnie sankcje te przynależne są do dwóch różnych reżimów prawnych - środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych jest sankcją karną, odmowa wydania prawa jazdy określonych kategorii jest sankcją administracyjną. W istocie jednak obie te sankcje charakteryzują się podobnym stopniem dolegliwości, realizują ten sam cel - ochronę bezpieczeństwa w komunikacji i pełnią zbliżone funkcje - prewencyjną i represyjną. Ponadto sankcje te są tożsame, ponieważ odmowa wydania prawa jazdy albo zwrotu zatrzymanego prawa jazdy prowadzi do takiego samego skutku jak zakaz prowadzenia pojazdu, czyli pozbawienia możliwości legalnego kierowania określonymi pojazdami. Konkludując Trybunał uznał, że art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 w związku z art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami w zakresie, w jakim pozbawia osoby posiadające uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi określonych kategorii prawa jazdy, prawa do odzyskania dokumentu potwierdzającego posiadanie tego rodzaju uprawnień odnośnie do pojazdów mechanicznych, co do których nie orzeczono wobec nich środka karnego w postaci zakazu ich prowadzenia, jest niezgodny z zasadą ne bis in idem, wynikającą z art. 2 Konstytucji.

Odnosząc się do zgodności kontrolowanych przepisów z art. 45 Konstytucji RP, który stanowi, iż każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, Trybunał Konstytucyjny zauważył, że z mocy zaskarżonych przepisów osoba, wobec której sąd powszechny zawęził środek karny zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych do kategorii B, nie będzie mogła zatem prowadzić, w okresie obowiązywania tego zakazu, nie tylko pojazdów objętych tą kategorią, lecz także innych w zakresie kategorii wskazanych w zaskarżonych przepisach. Brak prawa jazdy stwierdzającego posiadanie uprawnienia do kierowania określonym pojazdem oznacza w praktyce niemożność legalnego kierowania nim (patrz. art. 3 ust. 1 ustawy o kierujący pojazdami). Przewidziany w zaskarżonych przepisach zakaz wydania, zwrotu lub przywróceania prawa jazdy osobie, wobec której orzeczony został prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych w zakresie określonych kategorii, w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B, C1, C, D1 lub D, następuje na podstawie decyzji administracyjnej i ma charakter obligatoryjny. Organ administracji wydający decyzję na podstawie zaskarżonych przepisów nie ma możliwości brania pod uwagę różnych okoliczności mogących wpływać na jej zakres. Wykluczone jest tu zatem uznanie administracyjne, a organ administracji po stwierdzeniu orzeczenia przez sąd powszechny zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych, dla których wymagane jest prawo jazdy określonych kategorii, stosuje sankcję administracyjną wyznaczoną w art. 12 ust. 2 ustawy o kierujący pojazdami. Jednocześnie zauważono, że zarówno w art. 42 Kodeksu karnego jak i w art. 29 Kodeksu wykroczeń ustawodawca pozostawił sądowi rozstrzygnięcie, czy wobec sprawcy, w konkretnym stanie faktycznym, należy orzec zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów, czy też z uwagi na stwierdzone w konkretnej sprawie okoliczności ograniczyć zakres tego zakazu. Sądy powszechne z takiej możliwości korzystają, wskazując że z uwagi na ratio legis art. 42 § 2 Kodeksu karnego w powiązaniu z okolicznościami sprawy, nie w każdej sprawie jest konieczne orzekanie zakazu w pełnym zakresie. W konkretnej zatem sprawie karnej to sąd powszechny dokonuje oceny, w jakim zakresie należy orzec wobec sprawcy czynu zabronionego obligatoryjny albo fakultatywny zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych. Orzekając środek karny zakazu prowadzenia pojazdu, sąd powszechny ma zatem obowiązek brać pod uwagę również zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zakaz prowadzenia pojazdu pełni zarówno funkcję prewencyjną, jak i represyjną. W ramach tej pierwszej chodzi o wykluczenie z ruchu drogowego takich kierowców, którzy wykazali, że zagrażają jego bezpieczeństwu. Jednocześnie orzeczony środek karny zakazu prowadzenia pojazdu, zgodnie z zasadami wymiaru kary i środków karnych nie może być nadmiernie dolegliwy dla sprawcy przestępstwa czy wykroczenia, a także dla jego rodziny.

Trybunał zaznaczył, że ustanawiając art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o kierujących pojazdami ustawodawca w istocie rozszerzył orzekany przez sąd powszechny zakaz prowadzenia pojazdów, których dotyczy prawo jazdy kategorii B, C1, C, D1 lub D na prawo jazdy innych kategorii określonych w tej regulacji. W konsekwencji dochodzi do zaostrzenia wymierzonej przez sąd powszechny sankcji karnej, jaką jest środek karny zakazu prowadzenia pojazdów.

Zaskarżone przepisy prowadzą zatem do sytuacji, w której niezależnie od treści orzeczenia sądu powszechnego wymierzającego sprawcy przestępstwa albo wykroczenia środek karny zakazu prowadzenia pojazdów określonego rodzaju, sprawca ten z mocy zaskarżonych przepisów pozbawiony będzie możliwości legalnego kierowania również innymi pojazdami.

Konkludując, Trybunał stwierdził, że art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 w związku z art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami w zakresie, w jakim pozbawia osoby posiadające uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi określonych kategorii prawa jazdy, prawa do odzyskania dokumentu potwierdzającego posiadanie tego rodzaju uprawnień odnośnie do pojazdów mechanicznych, co do których nie orzeczono wobec nich środka karnego w postaci zakazu ich prowadzenia, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji.

Na zakończenie Trybunał Konstytucyjny wskazał, że ze względu na zakresowy charakter wyroku Trybunału Konstytucyjnego jego skutkiem nie jest utrata mocy obowiązującej art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 w związku z art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami ale wyeliminowanie treści normatywnej, która została wskazana w sentencji jako niekonstytucyjna. W konsekwencji organ administracji nie może pozbawić osoby posiadającej uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi określonych kategorii prawa jazdy, prawa do odzyskania dokumentu potwierdzającego posiadanie tego rodzaju uprawnień odnośnie do pojazdów mechanicznych, co do których nie orzeczono wobec nich środka karnego w postaci zakazu ich prowadzenia.

Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne – art. 190 ust. 1 Konstytucji. Ponadto zgodnie z art 190 ust. 4 Konstytucji orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. W uchwale siedmiu sędziów NSA dnia 7 grudnia 2009 r o sygn. akt I OPS 9/09 (dostępna na: orzeczenia.nsa.gov.pl) zauważono, że z art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji wynika norma prawna, zgodnie którą w toku postępowania sądy (w tym sądy administracyjne) związane są powszechną mocą obowiązującą orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, które są elementem kształtującym stan prawny oceniany przez sąd. Norma ta określa kolejną, niewymienioną w ustawowych przepisach postępowania podstawę badania sprawy przez sąd drugiej instancji (kasacyjny). W uchwale tej stwierdzono wręcz, iż w sytuacji, w której po wniesieniu skargi kasacyjnej przez stronę Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, jeżeli niekonstytucyjny przepis nie został wskazany w podstawach kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny powinien zastosować bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP i uwzględnić wyrok Trybunału, nie będąc związany treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Mając zatem na uwadze, że zaskarżony wyrok został oparty na przepisach, których konstytucyjność została zakwestionowana przez Trybunał Konstytucyjny w takim zakresie, w jakim zostały one zastosowane w odniesieniu do skarżącego M.P., któremu odmówiono zwrotu prawa jazdy kategorii C, C + E ,a więc kategorii, których nie dotyczył orzeczony środki karny, oraz uznając, że na obecnym etapie postępowania istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i rozpoznał skargę. Uwzględniając zaś skargę, Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 193 p.p.s.a. uchylił decyzje organów administracji obu instancji.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Zauważyć bowiem należy, iż skarga kasacyjna okazała się skuteczna nie z uwagi na zasadność zarzutów, lecz przede wszystkim z uwagi na powołane wyżej orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 4 lipca 2023 r., SK 21/21, które zapadło po wydaniu zaskarżonego wyroku, który to wyrok oparty był na przepisach, posiadających ówcześnie domniemanie konstytucyjności.