Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2051/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2
journal: Dz.U. 1957 nr 39 poz 174
law: Ustawa z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 138 par. 1 pkt 2 i  art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie WSA Joanna Skiba WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2018 r. sprawy ze skarg B. M. oraz J. M., Z. M. i B. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] września 2017 r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2017 r. nr [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa z [...] stycznia 1970 r. nr [...] o przejęciu na własność Państwa opuszczonej nieruchomości rolnej, położonej we wsi Z. gmina [...] o pow. [...] ha, stanowiącą własność małżonków W. M. i T. M.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. decyzją z [...] stycznia 1970 r., na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. Nr 39, poz. 174 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa", i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 39, poz. 198), powoływanego dalej jako "rozporządzenie z 1961 r.", orzekł o przejęciu na własność Państwa przedmiotowego gospodarstwa rolnego. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że właściciel ani też żaden z jego następców prawnych nie użytkuje osobiście nieruchomości. Grunty wchodzące w skład gospodarstwa w większej części nie są poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym.

B. M. wnioskiem z 20 marca 2001 r., uzupełnionym w dniu 7 listopada 2003 r., wystąpił o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wskazując, że gospodarstwo nie zostało opuszczone, ponieważ uprawiane było przez użytkownika – S. C. Wnioskodawca podkreślił, że osobiście nadzorował prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa, którego po śmierci rodziców (W. i T. M.) był współwłaścicielem.

Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2017 r. stwierdził, że decyzja z [...] stycznia 1970 r. w zakresie dotyczącym dz. nr [...], [...] i [...] wydana została z naruszeniem prawa, zaś w odniesieniu do dz. nr [...], [...], [...], [...], [...] stwierdził jej nieważność. Organ wskazał, że jak wynika z księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, jej właścicielami byli W. M. i T. M., jako współwłaściciele na podstawie wspólności majątkowej, na podstawie powzdania i wniosku z [...] października 1936 r. (wpis z [...] lutego 1937 r.). Skarb Państwa ujawniony został natomiast w dniu [...] marca 1970 r. na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z [...] stycznia 1970 r. Wojewoda zauważył, że poza sporem w niniejszym postępowaniu jest okoliczność, że na przedmiotowym gospodarstwie rolnym nie zamieszkiwał właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice. Małżonkowie T. i W. M. zmarli (T. M. w dniu [...] lutego 1955 r., a jego żona W. M. z domu P. w dniu [...] lutego 1958 r.). Po ich śmierci nieruchomość stanowiła współwłasność ustawowych następców, tj. B. M., Z. M., B. M. (obecnie G.) i J. M. (postanowienie Sądu Powiatowego w P. z [...] kwietnia 1961 r. sygn. akt [...]). Postanowieniem z [...] września 1958 r. sygn. akt [...] Sąd Powiatowy w P. ustanowił K. P. zamieszkałego w P. (brata W. M.), opiekunem prawnym małoletnich dzieci zmarłych: Z. M., B. M. i J. M. W ewidencji gruntów w 1962 r., w miejsce współwłaścicieli T. M. i jego żony W. wpisano jako osobę władającą gruntem B. M. B. M. w oświadczeniu z [...] listopada 1991 r. stwierdził, że objął gospodarstwo po śmierci rodziców i gospodarował na nim w latach 1958-1961. W 1963 r. przekazał gospodarstwo w dzierżawę S. C., który w gospodarstwie tym zamieszkał wraz z rodziną. Fakt ten potwierdza sołtys S. W. Wojewoda wskazał dalej, że w toku postępowania dowodowego przesłuchano świadków wskazanych przez strony, tj. K. P., A. G., F. N. oraz W. W. Organ ocenił zeznania świadków jako wiarygodne, konsekwentne i logiczne. Z zeznań tych wynika, że gospodarstwo rolne w Z. w dacie wydania kwestionowanej decyzji, tj. [...] stycznia 1970 r. było uprawiane i poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez użytkownika S. C. Po jego przejęciu na własność Skarbu Państwa ww. osoba nadal w nim gospodarowała. Z powyższego można wysnuć wniosek, że sposób zagospodarowania gruntów należących do rodziny M. w latach 1963-1970 przez wskazanego dzierżawcę był dostatecznie zadowalający, skoro nastąpiła kontynuacja dzierżawy gruntów, należących od 1970 r. do Państwowego Funduszu Ziemi, przez dotychczasowego użytkownika (protokół z przesłuchania świadków z [...] lutego 2004 r.). W tej sytuacji Wojewoda doszedł do przekonania, że kwestionowana w trybie nadzoru decyzja z [...] stycznia 1970 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ przedmiotowej nieruchomości nie można było uznać za opuszczoną. Jak wskazał organ, postępowanie dowodowe przeprowadzono ze względu na fakt, że nie zachowały się akta w sprawie przejęcia gospodarstwa. Natomiast z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika kiedy i w jakim zakresie przeprowadzono ustalenie stanu faktycznego, który skutkował uznaniem gospodarstwa w Z., jako spełniającego przesłanki opuszczenia zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1961 r. Organ uznał, że choć dz. nr [...], [...], [...] (wchodzące w skład przedmiotowej nieruchomości) zostały sprzedane przez Skarb Państwa, to jednak niniejsze postępowanie nie dotyka interesów nabywców tych działek, stąd odstąpił od traktowania ich jako strony postępowania, bowiem w sposób nieodwracalny nabyli oni własność przedmiotowych gruntów i są chronieni rękojmią wiary publicznej, co stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji w tym zakresie. W związku z powyższym Wojewoda na podstawie art. 158 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz.U. z 2016 r. poz. 23), powoływanej dalej jako "K.p.a.", stwierdził, że zaskarżona decyzja w cześć dotyczącej dz. nr [...], [...] i [...] wydana została z naruszeniem prawa, zaś w odniesieniu do dz. nr [...], [...], [...],[...], [...] stwierdził jej nieważność.

W odwołaniu od powyższej decyzji Skarb Państwa – Nadleśnictwo [...] zarzucił organowi pierwszej instancji wydanie decyzji niezgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 (Dz.U. z 2015 r. poz. 702). Wskazał ponadto, że organ nie ustalił w sposób niebudzący wątpliwości, czy przedmiotowe gospodarstwo faktycznie uprawiane było przez dzierżawcę i poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym. Organ oparł się na zeznaniach świadków, które nie znajdują potwierdzenia w zachowanych dokumentach, a ich wartość dowodowa nie jest duża. W ocenie Skarbu Państwa, wydana decyzja obarczona jest ponadto wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., gdyż w sprawie wydana była już decyzja Wojewody [...] z [...] stycznia 2005 r.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] września 2017 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2017 r. w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] stycznia 1970 r. Na wstępie wskazał, że od założenia rejestru gruntów dla wsi Z. w 1962 r. grunty te zapisane były w jednostce rejestrowej, w której jako władający figurował B. M. - syn małż. M. (por. pismo Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. z [...] kwietnia 2011 r.). Z rejestru gruntów z [...] października 1962 r., potwierdzonego następnie pismem Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. z [...] kwietnia 2017 r. wynika, że w skład gospodarstwa wchodziły dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], stanowiące grunty orne o łącznej pow. [...] ha, łąki trwałe o łącznej pow. [...] ha, użytki leśne o pow. [...] ha, wodocieki o pow. [...] ha, tereny zabudowane o pow. [...] ha i nieużytki o pow. [...] ha. Grunty te dawały zatem możliwość zorganizowania na nich produkcji rolnej. Organ zaznaczył dalej, że mimo prowadzonych poszukiwań nie udało się odnaleźć kompletnych akt archiwalnych sprawy zakończonej wydaniem zaskarżonej decyzji. O braku tych akt poinformowali: [...] Urząd Wojewódzki w piśmie z [...] maja 2002 r.; Archiwum Państwowe w P. w piśmie z [...] maja 2002 r.; Starostwo Powiatowe w P. w piśmie z [...] maja 2002 r.; Urząd Miasta i Gminy w P. w pismach z [...] lipca 2002 r. i z [...] maja 2017 r.; Sąd Rejonowy w G. w piśmie z [...] października 2002 r.; Nadleśnictwo [...] w piśmie z [...] października 2002 r. Organ zauważył, że przejęcie przedmiotowych gruntów o pow. [...] ha, nastąpiło na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1961 r. Z przepisów tych wynika, że gospodarstwo rolne mogło być przejęte na własność Państwa, jeżeli było: 1) niezamieszkiwane przez właściciela, małżonka, dzieci lub rodziców, a przy tym 2) nieuprawiane w całości lub w większej części oraz niepoddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Analizując przesłankę nr 1 organ wskazał, że brak zamieszkiwania w gospodarstwie potwierdzają: pismo B. M. z 7 listopada 2003 r., w którym poinformował, że spadkobiercy T. i W. M. zostali zmuszeni do opuszczenia gospodarstwa przez los, gdyż ojciec zmarł w 1955 r., a matka w 1958 r.; niekwestionowanie przez spadkobierców W. i T. małż. M., tj.: B. G., J. M., Z. M. i B. M. okoliczności, że w przejętym gospodarstwie nie zamieszkiwali; c) pismo Urzędu Miasta i Gminy w P. z [...] maja 2017 r. informujące, że spadkobiercy pierwotnych właścicieli przejętej nieruchomości zostali wymeldowani z pobytu stałego w miejscowości Z. 2 jeszcze kilka lat przed przejęciem gospodarstwa na własność Państwa (B. M. w dniu [...] czerwca 1961 r., Z. M. w dniu [...] sierpnia 1964 r.; J. M. w dniu [...] sierpnia 1961 r., a B. G. w dniu [...] sierpnia 1964 r.). Odnosząc się natomiast do przesłanki nr 2 Minister wskazał, że z decyzji z [...] stycznia 1970 r. wynika, że właściciel, ani żaden z następców prawnych osobiście gruntów nie użytkował. Organ wydający tę decyzję zauważył także, że grunty wchodzące w skład gospodarstwa w większej części były wprawdzie wykorzystywane przez użytkowników, jednak nie były przez nich poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym. Zdaniem Ministra, nie przeczą tym ustaleniom twierdzenia stron, że B. M. w 1963 r. przekazał gospodarstwo w dzierżawę S. C., a następnie sprawował nad nim osobisty nadzór (por. pisma z 5 listopada 1991 r., 7 listopada 2003 r., 3 grudnia 2007 r. i 5 grudnia 2007 r.) oraz oświadczenie sołtysa wsi P. z 4 listopada 1991 r., w którym sołtys stwierdził, że S. C. był użytkownikiem gospodarstwa po T. M. Strony nie przedstawiły żadnych dokumentów potwierdzających, że grunty były użytkowane lub poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez użytkownika. Oceniając przedstawione okoliczności dotyczące uprawiania przejętego na własność Państwa gospodarstwa, Minister wziął pod uwagę, że decyzja z [...] stycznia 1970 r. stanowi dokument urzędowy (art. 76 § 1 K.p.a.), który jako podstawowy element materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym korzysta ze szczególnej mocy dowodowej. Ponadto w przypadku niekompletnych akt sprawy, organ nadzoru może dokonać kontroli decyzji w oparciu o przepis art. 156 § 1 K.p.a. tylko w takim zakresie, jaki jest możliwy na podstawie zebranych dowodów. Rażąca wadliwość aktu nie może być domniemana, a taką tezę należałoby postawić w sytuacji, gdyby organ uwzględnił argumentację stron o należytym uprawianiu gruntów, niepopartą żadnym dowodem. W ocenie Ministra, w prowadzonym postępowaniu nadzorczym nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanego w trybie nieważności aktu. Prowadzone współcześnie postępowanie nie zastępuje postępowania zwykłego i nie może być postępowaniem o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo zebrany materiał dowodowy, przeprowadza dowody uzupełniające lub ponownie ocenia wszystkie zarzuty strony. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie mogą być skutecznie podnoszone zarzuty, jak to czynią skarżący, że kwestionowana decyzja została wydana mimo braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, dokonania wadliwej oceny dowodów i na tej podstawie wadliwych ustaleń faktycznych. Tego rodzaju naruszenia mogą być podnoszone na etapie zwykłego postępowania odwoławczego, a nie w trybie nadzwyczajnym. W konsekwencji za nieuprawnione Minister uznał działanie organu pierwszej instancji, polegające na dopuszczaniu dowodu z zeznań świadków przeciwko treści dokumentu urzędowego. W tej sytuacji minister uznał, że przesłanka nr 2 została w sprawie również spełniona. Z przedstawionych ustaleń wynika bowiem, że po pierwsze - w gospodarstwie nikt nie mieszkał, a po drugie - wchodzące w jego skład nieruchomości nie były uprawiane, ani poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela, użytkownika albo dzierżawcę. Gospodarstwo to stanowiło zatem gospodarstwo opuszczone w rozumieniu § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1961 r. i w związku ze spełnieniem przesłanek mogło zostać przejęte na własność Państwa. Odnosząc się do zarzutu odwołania, że decyzja Wojewody została wydana niezgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015r. sygn. akt P 46/13 Minister podkreślił, że przywołany wyrok dotyczy pominięcia prawodawczego. Nie powoduje zatem uchylenia niekonstytucyjnego przepisu, lecz obliguje ustawodawcę do uchwalenia odpowiedniej nowelizacji. Odnosząc się natomiast do zarzutu, że decyzja Wojewody obarczoną jest wadą z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., gdyż w sprawie była już wydana decyzja Wojewody [...] z [...] stycznia 2005 r., Minister zauważył, że decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego, bowiem została ona uchylona decyzją z [...] września 2006 r. W konsekwencji Minister wskazał, że w niniejszej sprawie nie można stwierdzić, że badana decyzja z [...] stycznia 1970 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów stanowiących podstawę jej wydania, w szczególności art. 2 ust. 1 ustawy. Brak jest więc podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Zebrane materiały nie pozwalają również na przyjęcie, aby w sprawie wystąpiła którakolwiek z pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 K.p.a.

Na powyższą decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli B. M. (sygn. akt I SA/Wa 2051/17) oraz J. M., Z. M. i B. G. (sygn. akt I SA/Wa 2052/17).

B. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy wystąpiły ku temu przesłanki ustawowe;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na dowolnej ocenie materiału dowodowego i brak jego wszechstronnego rozpatrzenia, w szczególności pominięcie faktu śmierci adresatów decyzji z [...] stycznia 1970 r., tj. T. M. i W. M. i prowadzenia postępowania wobec osób zmarłych, a także dowolne przyjęcie, że zaistniały przesłanki do przejęcia nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania jako gospodarstwa rolnego opuszczonego, mimo że w treści ww. decyzji nie wskazano, że przejmowana nieruchomość stanowi gospodarstwo rolne, a jedynie nieruchomość rolną; bezpodstawne, nie znajdujące oparcia w materiale dowodowym przyjęcie, że przejmowane grunty mogły stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, która umożliwiała zorganizowanie na nich produkcji rolnej oraz dowolne przyjęcie, że nieruchomość nie była poddawana zabiegom agrotechnicznym.

W uzasadnieniu skargi B. M. wskazał, że już samo skierowanie decyzji do osób zmarłych stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Zdaniem skarżącego, obowiązkowi właściwego ustalenia stron postępowania nie czyni zadość określenie jako strony "następcy prawni T. i W. M.". Organ nadzoru całkowicie dowolnie przyjął ponadto, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne, podczas gdy z treści kwestionowanej decyzji wynika, że przejęto nieruchomość rolną. Z treści zaskarżonej decyzji nie wynika, czy nieruchomość ta mogła stanowić całość gospodarczą umożliwiającą produkcję rolną. Skoro zatem decyzja nie wskazuje, że przejęciu podlegało gospodarstwo rolne, to tym samym nie zostały spełnione przesłanki do jego przejęcia. Skarżący zakwestionował również ustalenia, że spełniona została przesłanka niepoddawania gruntów właściwym zabiegom agrotechnicznym i oparcie tego twierdzenia na treści uzasadnienia decyzji z [...] stycznia 1970 r., podczas gdy postępowanie dowodowe przeprowadzone przez Wojewodę [...] wykazało w sposób nie budzący wątpliwości, że grunty te były uprawiane przez dzierżawcę, a zatem przedmiotowego gospodarstwa nie można było uznać za opuszczone.

Z kolei J. M., Z. M. i B. G. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W uzasadnieniu skargi wskazali, że w sprawie koniecznym było przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego, skoro dokumentacja, która stanowiła podstawę wydanej decyzji z [...] stycznia 1970 r., nie zachowała się, a z jej treści nie wynika, aby przed jej wydaniem przeprowadzono jakąkolwiek wizję lokalną. Zdaniem skarżących, w niniejszej sprawie brak było podstaw do traktowania gospodarstwa jako opuszczonego, skoro było ono dzierżawione, zaś po jego przejęciu przez Skarb Państwa, ten sam dzierżawca kontynuował gospodarowanie gruntami, co dowodzi, że z jakością tego gospodarowania – w zakresie stosowania właściwych zabiegów agrotechnicznych - nie było źle. Skarżący podnieśli również, że przedmiotowa decyzja skierowana została do osób zmarłych, tj. W. i T. M.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 16 stycznia 2018 r. Sąd połączył sprawy o sygnaturach akt I SA/Wa 2051/17 i I SA/Wa 2052/17 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz postanowił prowadzić je pod sygn. akt I SA/Wa 2051/17.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargi nie zasługują na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że wolą wnioskodawcy – B. M. było wzruszenie decyzji ostatecznej Powiatowej Rady Narodowej w P. Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa z [...] stycznia 1970 r. w ramach nadzwyczajnego trybu postępowania o stwierdzenie jej nieważności (art. 156 § 1 K.p.a.). Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 K.p.a.), dlatego wykładnia przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. musi mieć charakter ścisły, co oznacza wymóg bezspornego ustalenia, że kwestionowana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., a nie jakąkolwiek wadliwością. Co ważne, muszą to być to wady kwalifikowane, gdyż tylko takie powodują nieważność decyzji w myśl art. 156 § 1 K.p.a., która jest instytucją nadzwyczajną i organ winien brać pod uwagę jedynie okoliczności wskazane w tym przepisie, niedopuszczalne jest odwoływanie się do innych, niewymienionych w tym przepisie przesłanek.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że argumenty przedstawione przez Wojewodę [...] w decyzji z [...] lutego 2017 r., uchylonej zaskarżoną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2017 r., mogłyby mieć zastosowanie w toku postępowania zwykłego, przed wydaniem ostatecznej decyzji. W przedmiotowej sprawie organy nadzoru miały jednak do czynienia z decyzją ostateczną, której prawidłowość, zgodnie z żądaniem wniosku złożonym w trybie nadzwyczajnym, winny rozstrzygnąć. Wojewoda [...] nie dokonał jednak oceny postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...] stycznia 1970 r., którego wynik odzwierciedla jej treść (z uwagi bowiem na upływ czasu, tj. ponad 47 lat, nie zachowały się kompletne akta tego postępowania), zaś w to miejsce dopuścił nowe dowody w postaci zeznań świadków, w oparciu o które odmiennie niż organ w roku 1970 r. dokonał oceny stanu faktycznego, ustalonego na datę wydania decyzji, o stwierdzenie nieważności której wniesiono. Organ ten pominął jednak okoliczność, że pomimo braków w materiale archiwalnym zachowała się decyzja wraz z uzasadnieniem, której treść jest jasna i nie budzi żadnych wątpliwości. Decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się wnioskodawca, a na co słusznie zwrócił uwagę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, stanowi dokument urzędowy (art. 76 K.p.a.), sporządzony w przepisanej formie przez powołany do tego organ państwowy, która stanowi dowód tego, co zostało w niej urzędowo stwierdzone. Dokument urzędowy stanowi podstawowy element materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym i korzysta ze szczególnej mocy dowodowej. Organy administracji są więc zobowiązane uznać za udowodnione to, co wynika z treści dokumentu urzędowego, związane jest z nim bowiem domniemanie prawdziwości jego treści. Zaznaczyć należy, że wspomniane domniemanie nie wyłącza możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści i nie powoduje jego niewzruszalności.

Z akt sprawy wynika, że Wojewoda [...] całkowicie pominął okoliczności wskazane w uzasadnieniu decyzji, w tym fakt przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (w treści uzasadnienia zawarto bowiem stwierdzenie, "jak wykazały dochodzenia", co sugeruje uprzednie przeprowadzenie wizji lokalnej), okoliczność, że właściciele nieruchomości, jak również ich następcy prawni, gruntu tego nie uprawiali i nie zamieszkiwali na jego terenie, a jedynie dzierżawili go S. C., który nie poddawał gruntu właściwym zabiegom agrotechnicznym. Brak dokumentacji powyższe okoliczności potwierdzającej, sam przez się nie mógł doprowadzić do wniosku, że decyzja wydana w roku 1970 r. dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych. Wojewoda [...], zamiast dokonać oceny funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji wydanej ponad 47 lat wcześniej, przeprowadził w toku postępowania nadzorczego postępowanie dowodowe, pomijając ustalenia tej decyzji. Zdaniem Sądu, niezachowanie dokumentów sprzed tylu lat nie oznacza, że w dacie wydania decyzji z [...] stycznia 1970 r. nie istniały one. Postępowanie prowadzone po tak znaczącym upływie czasu wymaga kompleksowej oceny przez organ nadzoru istniejącego materiału dowodowego i wyciągnięcia wniosków na podstawie tych dowodów, które udało się w sprawie zgromadzić. Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 23 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2848/15 oraz z 9 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2384/12 (https://cbois.nsa.gov.pl), decyzja administracyjna jest dokumentem urzędowym a zatem, niezależnie od zasady jej trwałości (art. 16 K.p.a.), korzysta ona także z domniemania, przewidzianego w art. 76 k.p.a. Z tego też powodu zbędne było dopuszczanie dowodu z zeznań świadków przeciwko treści dokumentu urzędowego.

Odnosząc się do zarzutów skarg dotyczących skierowania kwestionowanej w trybie nadzoru decyzji do osób zmarłych, tj. W. i T. małż. M., wskazać należy, że w rozdzielniku tej decyzji wskazano ww. osoby jako "nieznane z miejsca zamieszkania wzgl. następcy prawni". Nie bez znaczenia jest również okoliczność, że choć postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłych rodzicach skarżący uzyskali już w 1961 r. (postanowienie Sądu Powiatowego w P. z [...] kwietnia 1961 r. sygn. akt [...]), to jednak nie dokonali oni zmiany właściciela w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, w której widniał zapis, że jej właścicielami byli W. M. i T. M., jako współwłaściciele na podstawie wspólności majątkowej, na podstawie powzdania i wniosku z [...] października 1936 r. (wpis z [...] lutego 1937 r.). Wskutek niedokonania zmian dotyczących właściciela gruntu w księdze wieczystej, organ wydający kontrolowane orzeczenie nie miał pewności, czy ww. właściciele gruntu jeszcze żyją, a jeśli nie – kim są i jaki mają adres ich następy prawni (tym bardziej, że wydawana decyzja dotyczyła "gospodarstwa opuszczonego"). Sam zatem fakt wskazania w rozdzielniku decyzji nieżyjących właścicieli gospodarstwa "wzgl. następców prawnych", nie może w okolicznościach niniejszej sprawy stanowić o rażącym naruszeniu prawa przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. przy wydaniu decyzji z [...] stycznia 1970 r. Jak wskazano powyżej, organ ten nie dysponował danymi adresowymi następców prawnych W. i T. M., stąd w rozdzielniku decyzji użyto zwrotu, że adresatami są ww. osoby o nieznanym miejscu zamieszkania lub ich ewentualni następcy prawni. Ponadto zgodnie orzecznictwem sądów administracyjnych pominięcie strony w postępowaniu administracyjnym nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Okoliczność ta może zaś stanowić podstawę do ubiegania się o wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 K.p.a.

Niezrozumiałym jest również twierdzenie skarżącego B. M., że o rażącym naruszeniu prawa stanowi wskazanie w treści kontrolowanej decyzji, że przejmowana była opuszczona nieruchomość rolna, nie zaś gospodarstwo rolne. Jak słusznie wskazał Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę, ani przepisy ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, ani też przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych, nie zawierały definicji gospodarstwa rolnego, a w konsekwencji organ pojęcia te w treści decyzji stosował zamiennie. Również z twierdzeń skarżących wynika, że przedmiotowa nieruchomość w całości wydzierżawiona była przez B. M. na rzecz S. C., który grunty te użytkował jako gospodarstwo rolne.

Zdaniem Sądu, bez wpływu na prawidłowość wydanej w dniu [...] stycznia 1970 r. decyzji, pozostaje również podnoszona w skardze okoliczność, że po przejęciu przedmiotowego gospodarstwa przez Skarb państwa, ten sam dzierżawca kontynuował gospodarowanie gruntami. Powyższe w żaden sposób nie dowodzi, że w dacie przejęcia przedmiotowa nieruchomość rolna poddawana była właściwym zabiegom agrotechnicznym.

W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy zasadnie zatem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2017 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] stycznia 1970 r. uznając, że nie została ona wydana z rażącym naruszeniem przepisów stanowiących podstawę jej wydania, w szczególności art. 2 ustawy. W sprawie brak było również podstaw do przyjęcia, aby wystąpiła którakolwiek z pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Reasumując Sąd doszedł do przekonania, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie naruszył przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz wskazywanych w skardze B. M. przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a skargi jako bezzasadne podlegają oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302).