Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 281/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2023-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części; w pozostałym zakresie skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 40 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 maja 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Piszu na uchwałę Rady Miejskiej w Piszu z dnia 31 sierpnia 2022 r. nr XLVIII/496/22 w sprawie nadania Statutów Sołectwom Gminy Pisz 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej załączniki od nr 1 do nr 43 w zakresie: § 10 pkt 5, § 11 pkt 5 w zakresie wyrazów " i klęsk żywiołowych", § 21 ust. 3 ; 2) w pozostałym zakresie oddala skargę.


UZASADNIENIE

Z akt sprawy przekazanych wraz ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wynika, że uchwałą Nr XLVIII/496/22 z dnia 31 sierpnia 2022 r. Rada Miejska w Piszu, powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.) dalej jako: "u.s.g.", nadała statuty Sołectwom Gminy Piszu stanowiące załączniki od nr 1 do nr 43 do niniejszej uchwały (dalej zwanej: "uchwałą", "statutem").

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na uchwałę Nr XLVIII/496/22 z dnia 31 sierpnia 2022 r. Rady Miejskiej w Piszu z dnia 31 sierpnia 2022 r., Prokurator Prokuratury Rejonowej w Piszu (dalej jako: "prokurator", "skarżący") zaskarżył powyższą uchwałę w części dotyczącej § 10 pkt 5, § 11 pkt 5, § 14 ust. 2, § 20 ust. 1 i 6, § 21 1 i 3, § 22, § 23 ust. 5, § 27 ust. 6, § 28, § 29 ust. 7, 9, 10 załączników od nr 1 do 43. Zarzucił uchwale:

a) wydanie z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez przyznanie w § 10 pkt 5, § 14 ust. 2, § 20 ust. 1, 21 § 1, § 22, § 23 ust. 5, § 27 ust. 6, § 28, § 29 ust. 7, 9, 10 wszystkich załączników do uchwały (1-48 "winno być 43" przypis sądu) prawa wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej Zebraniu Wiejskiemu podczas, gdy Zebranie Wiejskie jest jedynie organem uchwałodawczym w sołectwie a nie elekcyjnym;

b) wydanie z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 36 ust. 2 u.s.g. poprzez niezasadne ograniczenie w § 14 ust. 2, § 20 ust. 6 wszystkich załączników do uchwały (1-48 "winno być 43" przypis sądu) czynnego prawa wyborczego i prawa do odwołania Sołtysa i Rady Sołeckiej od wpisania do rejestru wyborców sporządzonego do celów przeprowadzenia wyborów do organów Gminy osób przebywających na terenie Sołectwa z zamiarem stałego pobytu, lecz bez zameldowania na stałe oraz przyznanie w § 21 ust. 3 Burmistrzowi uprawnienia do określania liczby osób uprawnionych do głosowania podczas, gdy zgodnie z dyspozycją powołanego przepisu Sołtys oraz członkowie Rady Sołeckiej są wybierani w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania;

c) wydanie z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 35 ust. 3 u.s.g. poprzez nałożenie w § 11 pkt 5 na sołtysa zadania w postaci organizowania różnych form pomocy sąsiedzkiej, w tym kierowanie akcją pomocy w Sołectwie w razie wypadków losowych i klęsk żywiołowych, w szczególności poprzez wykonywanie zarządzeń Burmistrza podczas, gdy uprawnione do tego organy wyznacza ustawa z 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej.

Uwzględniając powyższe zarzuty, prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały dot. statutów w zaskarżonej części oraz rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że uchwała stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 u.s.g. gdyż reguluje prawa i obowiązki osób zamieszkujących na terenie Gminy Pisz, ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny, gdyż treść uchwały nie rozstrzyga sprawy podmiotów indywidualnych, ale skierowana jest do szerszego grona nieoznaczonych indywidualnie jednostek, reguluje sytuacje powtarzające się, nie zaś jednorazowe. Akt ten podlega ocenie w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g., stąd zapis regulacji sprzecznych z prawem skutkować musi stwierdzeniem ich nieważności.

W § 10 pkt 5 załączników od nr 1 do nr 43 uchwały zapisano, że do kompetencji Zebrania Wiejskiego należy wybieranie i odwoływanie Sołtysa, Rady Sołeckiej i w tym zakresie uchwała ta jest sprzeczna z przepisami u.s.g., bowiem ustawodawca przyznał Zebraniu Wiejskiemu jedynie charakter uchwałodawczy a nie elekcyjny. Potwierdza takie stanowisko orzecznictwo sądów administracyjnych m.in. wyrok WSA w Poznaniu z 7 września 2021 r., II SA/Po 497/21, gdzie wskazano, że ustawodawca rozróżnił gremium, które dokonuje wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej i gremium, które decyduje o sprawach sołectwa. W tym drugim przypadku nazwał je zebraniem wiejskim wynosząc je do rangi organu uchwałodawczego. Gdyby zaś ustawodawca zechciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywało zebranie wiejskie, to stosowny przepis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia organu uchwałodawczego o kompetencje elekcyjne. Także w wyroku WSA w Olsztynie z 14 lutego 2017 r., II SA/Ol 1429/16 wskazano, że odwołanie sołtysa i rady sołeckiej powinno nastąpić w takim samym trybie jak ich powołanie, a zatem w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania.

Kolejny zarzut dotyczy naruszenia art. 36 ust. 2 u.s.g. poprzez niezasadne ograniczenie czynnego prawa wyborczego poprzez zapis w § 14 ust 2 oraz zapis w § 20 ust. 6 załączników do uchwały, że prawo do głosowania na Zebraniu Wiejskim mają wszyscy mieszkańcy Sołectwa posiadający czynne prawo wyborcze, stale zamieszkujący na jego obszarze, w tym również osoby przebywające na terenie Sołectwa z zamiarem stałego pobytu bez zameldowania na stałe, a wpisane do rejestru wyborców sporządzonego do celów przeprowadzenia wyborów do organów Gminy (czynne prawo wyborcze). Natomiast u.s.g. przyznaje czynne prawo wyborcze stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania. Ustawa ta nieuzależniania czynnego prawa wyborczego od dokonania wpisu do rejestru wyborców sporządzonego do celów przeprowadzenia wyborów do organów Gminy. Sam brak wpisu do przedmiotowego rejestru nie przesądza o tym, że osoby niezameldowane, a przebywające na ternie sołectwa z zamiarem stałego pobytu, pozbawione są czynnego prawa wyborczego. W wyroku WSA w Szczecinie z 25 marca 2021 r., II SA/Sz 834/20 wskazano, że rejestrowi wyborców nie można nadawać charakteru ostatecznego potwierdzenia posiadania przez wyborcę prawa wyborczego. W wyroku z 7 sierpnia 2012 r. WSA w Bydgoszczy, sygn. II SA/Bd 1298/11 wyjaśniono, że "niewystarczające jest oparcie się w tym względzie wyłącznie na rejestrze lub spisie wyborców, który może być jedynie dokumentem pomocniczym dla weryfikacji danych (...) procedury wyborcze przewidują wszakże możliwość korygowania danych w spisach wyborczych. Tym samym nie można uznać za zasadne stanowiska (..), że rejestr wyborców bądź spis wyborców jest uznawany za jedynie wiarygodny spis potwierdzający czynne prawo wyborcze. Innymi słowy rzecz ujmując, czynne prawo wyborcze do organów sołectwa mają stali mieszkańcy sołectwa uprawnieni do głosowania, a więc przebywający tam z zamiarem stałego pobytu, nawet jeśli nie są zameldowani na stałe i nie figurują w rejestrze wyborców (por. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 1999 r., czy wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 czerwca 2004 r. sygn. akt II SA/Łd 1516/03.

Z tych samych powodów istotnie narusza prawo regulacja § 21 ust. 3 załączników do uchwały, zgodnie z którą liczbę stałych mieszkańców Sołectwa uprawnionych do głosowania określa Burmistrz na podstawie stałego rejestru wyborców według stanu na koniec kwartału poprzedzającego dzień wyborów, bowiem w wyroku WSA w Poznaniu z 1 lipca 2020 r., IV SA/Po 661/20 wskazano, że "skoro prawo do udziału w głosowaniu mają wszyscy stali mieszkańcy sołectwa, to burmistrz może jedynie sporządzić listę uprawnionych do głosowania, a nie ma prawa określania liczby osób uprawnionych."

Odnośnie ostatniego z zarzutów wyjaśniono, że "rada gminy nie posiada kompetencji do wyznaczenia sołtysowi mocą statutu sołectwa zadania polegającego na kierowaniu akcją pomocy w sołectwie w czasie klęski żywiołowej czy też w razie wypadków losowych. Organy do tego uprawnione wyznacza ustawa z 2002 r. o stanie klęski żywiołowej, regulując kompleksowo ich kompetencje i wyznaczając podmioty, za pomocą których organy te wykonują swoje zadania" (tak rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z 25. 07.2012 r., NK-N7.4131.626.2012.AM5, Dz.Urz.Doln. poz. 2746, tak w komentarzu do art. 35 u.s.g. pod red. Bogdana Dolnickiego, WKP 2021, LEX).

Odpowiadając na te zarzuty Rada Miejska w Piszu (dalej jako: "rada miejska", "organ"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W pierwszej kolejności wskazano na treść art. 70 ustawy prawo o prokuraturze, z którego brzmienia wynika, że jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego. W wyroku WSA w Białymstoku z 10 listopada 2021 r. (sygn. akt I SA/Bk 464/21) wyrażono pogląd, że w sytuacji gdy w ocenie prokuratora, będącego strażnikiem praworządności, zachodzi niezgodność z prawem aktu organu samorządu terytorialnego, powinien on w pierwszej kolejności wystąpić do organu, który wydał taki akt z wnioskiem o jego uchylenie lub zmianę, bądź też z wnioskiem o jego uchylenie do właściwego organu nadzoru. Wynika to ze sformułowania "prokurator zawraca się", które nie pozostawia dowolności w działaniu prokuratora, lecz niejako nakazuje mu wystąpienie ze stosownym wnioskiem do właściwych organów, celem usunięcia niezgodności z prawem zapisów danego aktu. Dopiero w dalszej części tego przepisu ustawodawca wskazał, że "prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego" a zatem skarga do sądu administracyjnego powinna być ostatecznością, kiedy inne przewidziane w tym przepisie środki przysługujące prokuratorowi nie przyniosą oczekiwanych rezultatów.

Odnosząc się do pierwszego z zrzutów skargi dotyczącego naruszenia art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez "przyznanie [ ... ] prawa wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej Zebraniu Wiejskiemu, podczas gdy Zebranie Wiejskie jest jedynie organem uchwałodawczym w sołectwie, a nie elekcyjnym" wyjaśniono, że w uchwalonych statutach Zebranie Wiejskie rozumiane jest w dwojaki sposób. Z jednej strony, Zebranie Wiejskie rzeczywiście jest organem uchwałodawczym, z drugiej strony, nie może budzić wątpliwości, że termin ten jest używany jako miejsce spotkań osób posiadających czynne i bierne prawo wyborcze w Sołectwie. W konsekwencji, na ten termin, nie sposób patrzeć wyłącznie z punktu widzenia organu uchwałodawczego, ale również jako miejsce spotkań mieszkańców danego Sołectwa. Wskazano, że zapisy statutów zawierają zapisy świadczące o dualizmie pojęciowym "Zebrania Wiejskiego" (vide: § 5, § 14, § 15, § 17, § 23, § 28). Dlatego też określenie "Zebranie Wiejskie" użyte zostało w znaczeniu odmiennym od tego, jakie wynika z art. 36 ust. 1 u.s.g. Świadczy o tym cały Rozdział 5 i 6 skarżonych statutów. Z zapisów statutów zawartych w rozdziale 5 i 6 wynika, że to nie Zebranie Wiejskie w znaczeniu organu sołectwa dokonuje wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, ale obecni na takim zebraniu uprawnieni do głosowania obywatele polscy, którzy najpóźniej w dniu wyborów kończą 18 lat i stale mieszkają na obszarze sołectwa, co w przekonaniu organu jest zgodne z art. 36 ust. 2 u.s.g. Zebranie wiejskie w ujęciu kwestionowanych skargą przepisów (wymienionych w lit. a skargi) uchwały, jest jedynie okazją, miejscem i czasem pozwalającym przeprowadzić wybory, a nie organem, któremu nadano w statucie nie mającą oparcia w ustawie, ani nie objętą delegacją ustawową, kompetencję do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej (wyroki WSA w Kielcach z 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 929/19, sygn. akt lI SA/Ke 928/19, z 19 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 915/19, z 19 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke1128/l9, z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 1102/19, z 26 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 1104/19, Lex).

Podniesiono, że rada miejska, z uwagi na konstrukcję skargi, jest w stanie wypowiedzieć się co do zarzutu naruszenia § 10 ust. 5 statutu, gdyż został on wprost wyartykułowany, natomiast nie ma faktycznej możliwości wypowiedzenia się w kwestii naruszenia § 14 ust. 2, § 20 ust. 1, § 21 ust. 1, § 22, § 23 ust. 5, § 27 ust. 6, § 28, § 29 ust. 7, 9, 10, albowiem skarga nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek zarzutów ani ich uzasadnienia. Prokurator zarzuca przekroczenie kompetencji ustawowej poprzez nieuprawnione rozszerzenie prawa wyboru sołtysa i rady sołeckiej przez Zebranie Wiejskie, a wymienia w podstawie zarzutu treść § 21 ust. 1 "Obwieszczenie o zwołaniu wyborczego Zebrania Wiejskiego podaje się do publicznej wiadomości mieszkańców Sołectwa co najmniej 7 dni przed wyznaczonym terminem zebrania" lub treść § 22 stanowiącą "na Zebraniu Wiejskim, na którym przeprowadza się wybory, podpisywana jest lista obecności przez uczestników uprawnionych do głosowania". Organ nie ma możliwości wypowiedzenia się w tym zakresie, albowiem wskazane przepisy nie są związane z "zarzutem" głównym wynikającym z litery a) skargi.

Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi naruszenia art. 36 ust. 2 u.s.g. poprzez niezasadne ograniczenie w treści § 14 ust. 2 i § 20 ust. 6 czynnego prawa wyborczego i prawa do odwołania Sołtysa i Rady Sołeckiej od wpisania do rejestru wyborców sporządzonego do celów przeprowadzania wyborów do organów Gminy osób przebywających na terenie Sołectwa z zamiarem stałego pobytu, lecz bez zameldowania na stałe oraz przyznanie w § 21 ust. 3 Burmistrzowi uprawnienia do określenia liczby osób uprawnionych do głosowania wskazano, że kwestia ta nie jest jednolicie oceniana w orzecznictwie sądów administracyjnych jak też przez judykaturę, co nie pozwala per se uznać jakoby doszło do istotnego naruszenia prawa.

Wyjaśniono, że według jednego poglądu zebranie wiejskie to zgromadzenie ogółu mieszkańców danego sołectwa, zamieszkujących stale na jego terenie, zwołane przez uprawnione podmioty w celu rozstrzygnięcia określonej sprawy. Co za tym idzie uzależnienie uprawnienia mieszkańców sołectwa do uczestniczenia w zebraniu wiejskim sołectwa, na terenie którego stale zamieszkują, przez wymóg posiadania czynnego prawa wyborczego stanowi przekroczenie kompetencji wynikającej z art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. Zwolennicy tego poglądu wskazują, że wprawdzie żaden przepis prawa nie precyzuje, kto z mieszkańców sołectwa może, a kto nie może uczestniczyć w zebraniu wiejskim z prawem do głosowania, jednak ograniczenia wynikające z art. 36 ust. 2 u.s.g. dotyczą tylko udziału w wyborach sołtysa i rady sołeckiej. Dlatego nie można na tej podstawie ograniczać uprawnienia stałych mieszkańców sołectwa do decydowania o innych sprawach dotyczących jednostki pomocniczej, na terenie której zamieszkują. Poza tym zawężenie kręgu mieszkańców mogących uczestniczyć w zebraniu wiejskim tylko do tych mieszkańców sołectwa, którzy posiadają czynne prawo wyborcze w sposób istotny narusza art. 32 Konstytucji RP. Z przepisów prawa wynika, iż członkami wspólnoty są z mocy prawa mieszkańcy gminy i gmina nie może dyskryminować swych mieszkańców ze względu na kwestię posiadania, bądź nieposiadania praw wyborczych. Wprowadzone w uchwale prawo udziału w zebraniu wiejskim uwarunkowane posiadaniem czynnego prawa wyborczego bez istnienia w systemie prawnym wyraźnego ustawowego upoważnienia do takiej regulacji jest uznawane za naruszenie art. 94 Konstytucji oraz art. 36 ust. 2 i art. 40 ust. 1 u.s.g. (m.in. wyrok WSA w Łodzi z 20 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 27/19, z 26 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 16/19; sygn. akt III SA/Łd 28/19, Lex).

Pogląd przeciwny wyjaśnia, że prawo udziału w zebraniu wiejskim rozumianym jako organ sołectwa, może być ograniczone do mieszkańców sołectwa mających czynne prawo wyborcze. Nie wszyscy bowiem mieszkańcy sołectwa mają zdolność do podejmowania uchwał objętych zakresem zadań sołectwa, a ustalenie kręgu osób uprawnionych do głosowania na zebraniu wiejskim powinno być dokonane przez odniesienie do przepisów ustawowych regulujących podejmowanie rozstrzygnięć w gminnej wspólnocie samorządowej, w szczególności art. 11 ust. 1 u.s.g. stanowiącego, że mieszkańcy gminy podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym (poprzez wybory i referendum) lub za pośrednictwem organów gminy.

Podkreślono, że istotny jest też aspekt, że przyjęta treść statutu rozwiązuje problem identyfikacji osób uprawnionych do głosowania na zebraniu wiejskim i ustalenia składu zebrania, co ma znaczenie dla oceny ważności podejmowanych przez zebranie wiejskie uchwał (wyrok NSA z 11 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2456/13, LEX).

W rezultacie niezasadny jest zarzut przekroczenia kompetencji wynikającej z art. 36 ust. 2 u.s.g. W ocenie rady miejskiej zapisy § 14 ust. 2 i § 20 ust. 6 uchwały rozwiązują problem identyfikacji osób uprawnionych do głosowania na zebraniu wiejskimi, ustalenia składu zebrania, co ma znaczenie dla oceny ważności podejmowanych przez zebranie wiejskie uchwał (wyrok WSA w Kielcach z 10 października 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 617/19, z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 901/19, LEX). Poza tym z treści uchwalonych statutów wynika, że rada miejska wyraźnie odróżniła prawo do udziału w zebraniu wiejskim (§14 ust. 1) od uprawnienia do głosowania w trakcie obrad zebrania (§14 ust. 2).

Odnośnie do naruszenia wynikającego z zapisu § 21 ust.3 statutu, zgodnie z którym "liczbę stałych mieszkańców Sołectwa uprawnionych do głosowania określa Burmistrz na podstawie stałego rejestru wyborców według stanu na koniec kwartału poprzedzającego dzień wyborów" stwierdzono, że wykładnia oraz zasady logicznego rozumowania tego przepisu, prowadzą do jednego wniosku. Zapis ten nie ograniczona jakichkolwiek praw osób trzecich. Uprawnienie do określenia stałej listy wyborców zostało oddane do kompetencji Burmistrza, niemniej nie jest to uprawnienie nieograniczone, zależne wyłącznie od woli Burmistrza, albowiem realizacja tego uprawnienia jest w pełni zależna od sporządzonego rejestru wyborców aktualnego według stanu na koniec kwartału poprzedzającego dzień wyborców. To właśnie wspomniany rejestr jest podstawą kompetencji Burmistrza w zakresie określenia podmiotów uprawnionych do głosownia.

Co do zarzutu naruszenia § 11 pkt 5 statutów "do zadań Sołtysa należy: organizowanie różnych form pomocy sąsiedzkiej, w tym kierowanie akcją pomocy w Sołectwie w razie wypadków losowych i klęsk żywiołowych, w szczególności poprzez wykonywanie zarządzeń Burmistrza" wyjaśniono, że jest on zasadny wyłącznie w tej części, która dotyczy "kierowania przez sołtysa akcją pomocy w sołectwie w razie klęski żywiołowej". Artykuł 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej, określa tryb wprowadzenia i zniesienia stanu klęski żywiołowej, a także zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w czasie stanu klęski żywiołowej. Ani art. 8 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej ani inne jej przepisy nie normują kwestii związanych z organizowaniem w sołectwie form pomocy sąsiedzkiej (§11 pkt 5 Statutu mówi o różnych formach tej pomocy), czy akcji pomocy w razie wypadków losowych, którymi kierować ma - stosownie do §11 pkt 5 statutu - sołtys. W przekonaniu organu brak jest przesłanek prawnych, a także zdroworozsądkowych, które nakazywałby uznać tego typu regulację jako istotnie naruszającą prawo.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259) - dalej jako: "p.p.s.a.", wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie, między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Nadto stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W tym miejscu należy wskazać, że złożona w niniejszej sprawie skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożonym wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym został złożony przez prokuratora w skardze z 03.03.2023r., natomiast organ nie zaoponował rozpoznaniu wniesionej skargi w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.) dalej jako: "u.s.g.", uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru, a po tym terminie sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez uprawniony podmiot.

Takim podmiotem jest, w świetle art. 50 § 1 p.p.s.a. m.in. prokurator, który ponadto zgodnie z art. 53 § 3 p.p.s.a., nie jest ograniczony żadnym terminem przy wnoszeniu skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Do grupy takich aktów należy zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Nr XLVIII/496/22 z dnia 31 sierpnia 2022 r. Rady Miejskiej w Piszu w sprawie nadania Statutów Sołectwom Gminy Pisz.

W tym miejscu pozostaje w pierwszej kolejności wyjaśnić, że sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela stanowiska prezentowanego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 10 listopada 2021 roku (sygn. akt I SA/Bk 464/21, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) odnośnie wykładni art. 70 ustawy Prawo o prokuraturze, gdzie wypowiedziano pogląd, że w sytuacji gdy w ocenie prokuratora, (...) zachodzi niezgodność z prawem aktu organu samorządu terytorialnego, powinien on w pierwszej kolejności wystąpić do organu, który wydał taki akt z wnioskiem o jego uchylenie lub zmianę bądź też z wnioskiem o jego uchylenie do właściwego organu nadzoru. Dopiero w dalszej części wskazano, że "prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego", a zatem skarga do sądu administracyjnego powinna być ostatecznością, kiedy inne przewidziane w tym przepisie środki przysługujące prokuratorowi nie przyniosą oczekiwanych rezultatów.

Zgodnie z treścią art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2022 r. poz. 1247, dalej jako: "Pp"), jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego.

Cytowany przepis wbrew stanowisku wyrażonemu w wyroku WSA w Białymstoku z 10 listopada 2021 r. (sygn. akt I SA/Bk 464/21) nie wprowadza obligatoryjnej kolejności co do możliwości korzystania przez prokuratora z przewidzianych w nim środków prawnych, w sytuacji, gdy w jego ocenie zachodzi niezgodność z prawem aktu jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast użyte w nim określenie "prokurator zwraca się do organu" oraz dalsze określenie "prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego" wskazują na konieczność rozważnego i racjonalnego korzystania z przewidzianych w nim środków prawnych. Nie oznacza powyższe, że normatywna treść art. 70 Pp obliguje prokuratora do zachowania kolejności podejmowanych działań.

W skardze na ww. uchwałę, w której w załącznikach od nr 1 do nr 43 dla poszczególnych sołectw uchwalono statuty identycznej treści, prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej § 10 pkt 5, § 11 pkt 5, § 14 ust. 2, § 20 ust. 1 i 6, § 21 1 i 3 (zapewne chodzi o ustępy, dopisek sądu), § 22, § 23 ust. 5, § 27 ust. 6, § 28, § 29 ust. 7, 9, 10 załączników od nr 1 do 43.

Skarga zasługuje na uwzględnienie jedynie w zakresie dotyczącym stwierdzenia nieważności § 10 pkt 5, § 11 pkt 5 w zakresie wyrazów "i klęsk żywiołowych" oraz § 21 ust. 3 załączników od nr 1 do 43 skarżonej uchwały, zaś w pozostałym zakresie zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie, dlatego skargę w tym zakresie oddalono.

W tym miejscu należy podać, że jak wynika z części wstępnej uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35, art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. Statut jednostki pomocniczej gminy, podobnie jak statut samej gminy, jest aktem prawa miejscowego, upoważnienie do wydania którego zawarte zostało wprost w ustawie o samorządzie gminnym, w jej art. 40 ust. 2 pkt 1, a uszczegółowione w art. 35 u.s.g.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.s.g. gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne; jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto. W świetle zaś art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. statut takiej jednostki pomocniczej określa jej organizację i zakres działania, a w szczególności (...).

Wszystkie te kwestie mieszczą się w pojęciu wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. Generalna kompetencja do uchwalania statutów gminy oraz jednostek pomocniczych wynika z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, w myśl którego organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego określają ustrój wewnętrzny tych jednostek "w granicach ustaw".

Na tle tego zwrotu pojawia się wątpliwość co do zakresu zagadnień mogących stanowić "materię statutową" – czy w statucie gminy mogą zostać uregulowane: tylko te kwestie, które mają odrębną szczegółową podstawę prawną w ustawie (tak np.: wyrok NSA z 19.01.1995 r., sygn. II SA 1682/94, ONSA 1995, nr 4, poz. 186; A. Agopszowicz [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1999, s. 52), czy też wszystkie zagadnienia związane z funkcjonowaniem (ustrojem i wewnętrzną organizacją) danej gminy, o ile tylko nie naruszają przepisów prawa powszechnie obowiązującego (por. np.: wyrok NSA z 08.02.2005 r., OSK 1122/04, OwSS 2006/1/9; wyrok WSA z 24.10.2007 r., III SA/Kr 625/07, CBOSA; W. Kisiel [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013 uw. 5 do art. 3; A. Wierzbica [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2018, uw. 1 do art. 3).

Sąd w składzie rozpoznającym tę skargę podziela drugi z poglądów, w świetle którego pozytywne upoważnienie do kształtowania treści statutu gminy jest generalne, a nie kazuistyczne (ustrój gminy reguluje jej statut – art. 3 ust. 1 u.s.g.). W efekcie, jak trafnie zauważa się w doktrynie, statut daje się określić jako specyficznego rodzaju akt samoistny. Taka samoistność statutu, oznaczająca kompetencje samorządu do swobodnego, ale w granicach ustaw, stanowienia o swoim ustroju, co oznacza, że statut nie może wprowadzać regulacji sprzecznych z ustawą. Oznacza to, że samorząd terytorialny może regulować w statucie wszystkie zagadnienia dotyczące swego ustroju, pod warunkiem że nie jest to sprzeczne z przepisami ustawowymi. W sytuacji, gdy treść uchwalonego przez jednostkę samorządu terytorialnego statutu będzie sprzeczna z ustawą – statut dotknięty będzie wadą skutkującą jego nieważnością (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 144). Tylko takie rozumienie zakresu tej kompetencji prowadzi do możliwie najpełniejszego urzeczywistnienia konstytucyjnie gwarantowanej samodzielności gminy. Rozumienie odmienne prowadziłoby zaś do zanegowania legitymującej roli przepisów art. 169 ust. 1 i 4 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1 i art. 22 ust. 1 u.s.g. (zob. wyrok NSA z 08.02.2005 r., OSK 1122/04, OwSS 2006/1/9). Nie oznacza to odejścia od zasady, że do działalności organów samorządowych w sferze zobowiązań publicznoprawnych nie stosuje się reguły "co nie jest zakazane, jest dozwolone", lecz regułę "dozwolone jest to, co prawo wyraźnie przewiduje" – a tylko wyraźne przesądzenie, że powołane wyżej przepisy Konstytucji RP i ustawy o samorządzie gminnym stanowią dostateczną podstawę prawną pozwalającą na swobodne (acz w granicach ustaw) normowanie w statucie wszystkich kwestii ustrojowych, w tym także tych wyraźnie w ustawie nie przewidzianych (por. W. Kisiel [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 1 do art. 3).

W ocenie sądu uwagi te należy odpowiednio odnieść do statutów jednostek pomocniczych. Potwierdza to zresztą użycie zwrotu "w szczególności" w zamieszczonym w art. 35 ust. 3 u.s.g. wprowadzeniu do wyliczenia kwestii podlegających uregulowaniu w takim statucie, znamionującego niewyczerpujący (niepełny) charakter wyliczenia. W rezultacie trafnie przyjmuje się, że przywołany przepis wskazuje jedynie elementy obligatoryjne – takie, które muszą być w każdym statucie jednostki pomocniczej uwzględnione (por.: B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 3a do art. 35; wyrok NSA z 20.02.2019 r., II OSK 985/ 17, CBOSA).

Przenosząc te uwagi natury ogólnej na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że ustawowe upoważnienie do stanowienia przez radę gminy statutu sołectwa zawiera przepis art. 35 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym, organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami.

Powołany przepis jest rozwinięciem, określonej w art. 5 ust. 1 u.s.g., kompetencji rady gminy w zakresie tworzenia jednostek pomocniczych gminy, w tym sołectw. Jednocześnie w art. 35 ust. 3 u.s.g. ustawodawca określił zakres przedmiotowy unormowań, jakie bezwzględnie powinien zawierać statut jednostki pomocniczej. W świetle tego przepisu, statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: nazwę i obszar jednostki pomocniczej (pkt 1), zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej (pkt 2), organizację i zadania organów jednostki pomocniczej (pkt 3), zakres zadań przekazanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji (pkt 4), jak również zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej (pkt 5). Analiza treści przepisu art. 35 ust. 3 u.s.g. pozwala na stwierdzenie, że wyznacza on granice upoważnienia określonego w art. 35 ust 1 u.s.g., przy czym użycie w tym przepisie zwrotu "w szczególności" niewątpliwie przesądza o tym, że w zakresie przedmiotowym nie tworzy on zamkniętego katalogu elementów kształtujących treść statutu sołectwa.

Mając powyższe na względzie, należy podzielić zarzut prokuratora dotyczący niezgodności z prawem § 10 pkt 5 załączników od 1 do 43 uchwały. Przepis ten stanowi, że "Do kompetencji Zebrania Wiejskiego należy: wybieranie i odwoływanie Sołtysa, Rady Sołeckiej". Nadto po pojęciem Zebranie Wiejskiego, stosownie do treści § 5 pkt 10 uchwały ilekroć w Statucie Sołectwa jest mowa o Zebraniu Wiejskim - należy przez to rozumieć zebranie wiejskie Sołectwa (...).

W tym miejscu pozostaje wyjaśnić, podzielając stanowisko rady miejskiej wyrażone w odpowiedzi na skargę, że pojęcie zebrania wiejskiego w skarżony akcie jest rozumiane dwojako, raz jako organ uchwałodawczy oraz jako miejsce spotkań mieszkańców sołectwa, na którym dokonuje się wyboru organów sołectwa tj. sołtysa i rady sołeckiej. Pomimo rozróżnienia wskazanego pojęcia w zakresie kompetencji Zebrania Wiejskiego określonych w § 10 pkt 5 uchwały wkradło się uprawnienie do wyboru władz, które to uprawnienie nie przysługuje zebraniu wiejskiemu rozumianemu jako organ uchwałodawczy, lecz zebraniu wiejskiemu w rozumieniu miejsca spotkania mieszkańców, na którym to dokonuje się wyborów sołtysa, rady sołeckiej. Skoro zakres kompetencji zebrania wiejskiego określonego w treści § 10 uchwały obejmuje uprawnienie organu, który posiada kompetencje uchwałodawcze, to nie można było w tej jednostce redakcyjnej zawrzeć kompetencji dotyczącej uprawnienia przysługującego nie organowi uchwałodawczemu sołectwa lecz pojęcia zebrania wiejskiego w rozumieniu miejsca spotkania mieszkańców, na którym to dokonuje się wyborów sołtysa, rady sołeckiej.

Z redakcji tej normy prawnej (§ 10 pkt 5 uchwały) wynika wprost, że organowi uchwałodawczemu, jakim zgodnie z art. 36 ust. 1 u.g.n., w sołectwie jest zebranie wiejskie, przyznano kompetencje do wybierania i odwołania sołtysa i rady sołeckiej. Przy czym w ocenie Sądu, nie jest możliwe inne rozumienie takiego postanowienia statutu, w szczególności podniesione w odpowiedzi na skargę, że przepis ten ma charakter techniczny i oznacza, że czynności wyborcze będą podejmowane na zebraniu wiejskim. Z konstrukcji tego przepisu nie wynika wcale, aby prawo wybierania i odwołania sołtysa i rady sołeckiej przysługiwało "zebraniu wiejskiemu" rozumianemu jako zgromadzenie mieszkańców sołectwa, zamieszkujących stale na jego terenie, zwołane przez uprawnione podmioty w celu podjęcia rozstrzygnięcia, wyrażenia stanowiska czy opinii w określonej sprawie. W treści tego przepisu, odmiennie niż np. w § 21 ust. 1 uchwały, nie określono, że to "wyborcze Zebranie Wiejskie" lub w § 22 "na Zebraniu Wiejskim, na którym przeprowadza się wybory" rozstrzygana będzie kwestia wyboru i odwołania sołtysa, rady sołeckiej. Zatem kompetencja Zebrania Wiejskiego określona w §10 uchwały dotyczy organu uchwałodawczego tej jednostki pomocniczej, któremu nie przysługuje uprawnienie elekcyjne, zatem poza zbieżnością pojęciową nie można było dla czytelności wskazanego aktu prawa miejscowego takiej kompetencji zamieścić w tej jednostce redakcyjnej. Zamieszczenie tego zapisu wprowadza natomiast w błąd, gdyż pozwala domniemywać, że taki organ sołectwa jest uprawniony do dokonywania wyborów, co pozostaje w sprzeczności z treścią 36 ust. 1 u.s.g. Z tego też względu należało stwierdzić nieważność wskazanego przepisu skarżonej uchwały.

W tym miejscu pozostaje podzielić stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę, że w skardze prokurator nie wyjaśnił, z uwagi na jakie okoliczności należy stwierdzić nieważność zapisów § 14 ust. 2, § 20 ust. 1, 21 § 1, § 22, § 23 ust. 5, § 27 ust. 6, § 28, § 29 ust. 7, 9, 10 załączników skarżonej uchwały z uwagi na wyborcze uprawnienie organu jednostki - Zebrania Wiejskiego.

Sąd podzielając stanowisko rady miejskiej zwraca uwagę, że wprawdzie pojęcie zebrania wiejskiego w skarżonym akcie pojawia się w dwóch autonomicznych rolach, jako organu uchwałodawczego oraz organu elekcyjnego i wydaje się że właśnie ta druga rola zebrania wiejskiego jest kwestionowana w skarżonej uchwale, to jednak sąd dostrzega zarówno w treści § 14 ust. 2 oraz zapisach Rozdziału 5 dot. "Zasad i trybu Zebrań Wiejskich oraz warunków ważności podejmowania uchwał", jak też Rozdziału 6 dot. "Trybu wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej oraz ich odwołania i wybory uzupełniające", że wprawdzie posłużono się w zapisach tam zawartych pojęciem Zebrania Wiejskiego, jednak z wystarczającym zaznaczeniem, kiedy mamy doczynienia z gremium wyborczym, które należy odróżnić od zebrania wiejskiego jako organu uchwałodawczego sołectwa.

I tak w Rozdziale 5 statutu jednoznacznie przesądzono, że pojęcie Zebrania Wiejskiego wyrażonego w przepisach tam wskazanych dotyczy gremium, którego uprawnienie polega na kompetencjach uchwałodawczych. Wskazuje na powyższe treść § 14 ust. 2, zgodnie z którym "Prawo do głosowania na Zebraniu Wiejskim mają wszyscy mieszkańcy Sołectwa posiadający czynne prawo wyborcze(...). Natomiast pojęcie Zebrania Wiejskiego, które pojawia się w Rozdziale 6 dotyczącym "Trybu wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej oraz ich odwołania i wybory uzupełniające", określa to gremium jako ogół mieszkańców uprawnionych do głosowania, przy wyborze organów jednostki pomocniczej w znaczeniu wyborczym. Wskazuje na to zapis § 20 ust. 1 i § 21 ust. 1, w których treści wprost wskazuje się na wyborcze Zebranie Wiejskie, § 22 w którym mowa jest o Zebraniu Wiejskim na którym przeprowadza się wybory, § 23 ust. 5, gdzie zapisano, że wybory przeprowadza komisja skrutacyjna składająca się z członków wybranych przez Zebranie Wiejskie, § 27 ust. 6 gdzie zapisano, sposób wyboru członków Rady Sołeckiej na Zebraniu Wiejskim w ciągu 2 miesięcy od daty pierwszych wyborów, § 28 w którym zastrzeżono, że zwołuje się Zebranie Wiejskie dla wyboru nowego Sołtysa, § 29 ust. 7, 9 i 10 z których wynika że pojęcie Zebrania Wiejskiego użyte w tych przepisach dotyczy ogółu mieszkańców uprawnionych do głosowania nad odwołaniem i wyborem nowego sołtysa lub członka rady sołeckiej, które to gremium należy odróżnić od Zebrania Wiejskiego upoważnionego do podejmowania uchwał, o którym mowa w ust. 1 tego przepisu, gdzie wskazuje się, że jedną z przesłanek odwołania Sołtysa oraz członków Rady Sołeckiej może być naruszenie postanowień Statutu lub uchwały Zebrania Wiejskiego jako organu uchwałodawczego.

Reasumując, jeżeli z określonych – poddanych kontroli sądu – zapisów statutu wynika, że to nie zebranie wiejskie w znaczeniu organu sołectwa dokonuje wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, ale obecni na takim zabraniu wiejskim uprawnieni do głosowania obywatele Polscy, którzy najpóźniej w dniu wyborów kończą 18 lat i stale mieszkają na obszarze sołectwa, to pozostaje to w zgodzie z art. 36 ust. 2 u.s.g. Zebranie wiejskie stanowi wówczas jedynie okazję, miejsce i czas pozwalający na przeprowadzenie wyborów, a nie organ uchwałodawczy. Z tego względu w tym zakresie zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi prokuratora w zakresie niezasadnego ograniczenie w § 14 ust. 2, § 20 ust. 6 uchwały czynnego prawa wyborczego i prawa do odwołania Sołtysa i Rady Sołeckiej od wpisania do rejestru wyborców sporządzonego do celów przeprowadzenia wyborów do organów Gminy osób przebywających na terenie Sołectwa z zamiarem stałego pobytu, lecz bez zameldowania na stałe oraz przyznanie w § 21 ust. 3 Burmistrzowi uprawnienia do określania liczby osób uprawnionych do głosowania podczas, gdy zgodnie z dyspozycją powołanego przepisu Sołtys oraz członkowie Rady Sołeckiej są wybierani w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania wyjaśnić pozostaje, że jedynie zarzut naruszenia § 21 ust. 3 uchwały znajduje uzasadnienie i skutkuje stwierdzeniem jego nieważności.

W pierwszej kolejności pozostaje wyjaśnić, że treść w § 14 ust. 2 i § 20 ust. 6 skarżonej uchwały nie jest identyczna, jak też dotyczy innej problematyki. Treść § 14 ust. 2 uchwały odnosi się bowiem do prawa głosowania na Zebraniu Wiejskim jako gremium uprawnionym do podejmowania uchwał czyli organu sołectwa, natomiast § 20 ust. 6 odnosi się do uprawnienia do głosowania w przedmiocie wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, czyli zebranie wiejskie stanowi jedynie okazję, miejsce i czas pozwalający na przeprowadzenie wyborów. I tak stosownie do § 14 ust. 2 prawo do głosowania na Zebraniu Wiejskim mają wszyscy mieszkańcy Sołectwa posiadający czynne prawo wyborcze, stale zamieszkujący na jego obszarze, w tym również osoby przebywające na terenie Sołectwa z zamiarem stałego pobytu bez zameldowania na stałe, a wpisane do rejestru wyborców sporządzonego do celów przeprowadzenia wyborów do organów Gminy (czynne prawo wyborcze), natomiast z § 20 ust. 6 cyt. uchwały wynika, że uprawnionymi do głosowania każdy mieszkaniec Sołectwa posiadający czynne prawo wyborcze, stale zamieszkujący na jego obszarze, w tym również osoba przebywająca na terenie Sołectwa z zamiarem stałego pobytu bez zameldowania, która najpóźniej w dniu wyborów kończy 18 lat i jest wpisana do stałego rejestru wyborców sporządzonego do celów przeprowadzenia wyborów do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego. Prokurator upatruje wadliwości przytoczonych regulacji z uwagi na wymóg wpisania do rejestru wyborców sporządzanego do celów przeprowadzenia wyborów do organów stanowiących jednostki samorządu terytorialnego, gdyż w jego ocenie czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania.

Pozostaje wyjaśnić w tym miejscu za organem, że w ta kwestia w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz judykatury nie jest postrzegana jednolicie, co w konsekwencji nie pozwala uznać jakoby doszło w tej materii do istotnego naruszenia prawa.

Z jednej strony przyjmuje się bowiem, że zebranie wiejskie to zgromadzenie ogółu mieszkańców danego sołectwa, zamieszkujących stale na jego terenie, zwołane przez uprawnione podmioty w celu rozstrzygnięcia określonej sprawy. Dlatego uzależnienie uprawnienia mieszkańców sołectwa do uczestniczenia w zebraniu wiejskim sołectwa, na terenie którego stale zamieszkują, przez wymóg posiadania czynnego prawa wyborczego stanowi przekroczenie kompetencji wynikającej z art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. Zwolennicy tego poglądu podają, że wprawdzie żaden przepis prawa nie precyzuje, kto z mieszkańców sołectwa może, a kto nie może uczestniczyć w zebraniu wiejskim z prawem do głosowania, jednak ograniczenia wynikające z art. 36 ust. 2 u.s.g. dotyczą tylko i wyłącznie udziału w wyborach sołtysa i rady sołeckiej. W rezultacie nie można na tej podstawie ograniczać uprawnienia stałych mieszkańców sołectwa do decydowania o innych sprawach dotyczących jednostki pomocniczej, na terenie której zamieszkują. Nadto podkreśla się, że ograniczenie kręgu mieszkańców mogących uczestniczyć w zebraniu wiejskim tylko do tych mieszkańców sołectwa, którzy posiadają czynne prawo wyborcze w sposób istotny narusza art. 32 Konstytucji RP. Członkami wspólnoty są z mocy prawa mieszkańcy gminy i gmina nie może dyskryminować swych mieszkańców ze względu na kwestię posiadania, bądź nieposiadania praw wyborczych. Wprowadzone w uchwale prawo udziału w zebraniu wiejskim uwarunkowane posiadaniem czynnego prawa wyborczego bez istnienia w systemie prawnym wyraźnego ustawowego upoważnienia do takiej regulacji, uznawane jest w konsekwencji za naruszenie art. 94 Konstytucji oraz art. 36 ust. 2 i art. 40 ust. 1 u.s.g. (m.in. wyrok WSA w Łodzi z 20 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 27/19 i sygn. akt III SA/Łd 23/19, dostępny CBOSA)

Pogląd przeciwny wskazuje, że prawo udziału w zebraniu wiejskim rozumianym jako organ sołectwa, może być ograniczone do mieszkańców sołectwa mających czynne prawo wyborcze. Nie wszyscy bowiem mieszkańcy sołectwa mają zdolność do podejmowania uchwał objętych zakresem zadań sołectwa, a ustalenie kręgu osób uprawnionych do głosowania na zebraniu wiejskim powinno być dokonane przez odniesienie do przepisów ustawowych regulujących podejmowanie rozstrzygnięć w gminnej wspólnocie samorządowej, w szczególności art. 11 ust. 1 u.s.g. stanowiącego, że mieszkańcy gminy podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym (poprzez wybory i referendum) lub za pośrednictwem organów gminy por. wyrok WSA w Poznaniu z 7 lipca 2020 r. sygn. IV SA/Po 729/20, dost. CBOSA). Dlatego kategorię zgromadzenia ogółu mieszkańców danego sołectwa należy interpretować zawężająco, a mianowicie jako tylko tych mieszkańców, którym przysługuje czynne prawo wyborcze. W przeciwnym razie każde zgromadzenia mieszkańców sołectwa można by uznać za zebranie wiejskie, a tym samym za organ sołectwa (por. wyrok NSA z 7 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 588/20, dostępny w CBOSA).

Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela drugą linię orzeczniczą uznając, że pojęcie "zgromadzenia ogółu mieszkańców danego sołectwa", za pomocą którego objaśnia się pojęcie "zebrania wiejskiego" w rozumieniu art. 36 ust. 1 u.s.g., należy interpretować zawężająco, ograniczając tylko do tych stałych mieszkańców sołectwa, którym przysługuje czynne prawo wyborcze. Przemawia za tym m.in. art. 36 ust. 2 u.s.g.

Pozostaje zauważyć, że za tak ograniczonym gremium osób uprawnionych do głosowania na zebraniu wiejskim, opowiedzieli się przedstawiciele doktryny (por. m.in.: A. Agopszowicz [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1997, art. 36 Nb 2; M. Augustyniak, Jednostki pomocnicze gminy, Warszawa 2010, s. 135; B. Abramowicz, Zebranie wiejskie jako przykład zgromadzeniowej formy uczestnictwa obywatelskiego – sprawozdanie z obserwacji, "Samorząd Terytorialny" 2011, Nr 6, s. 18; B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 2 do art. 36; odmiennie: A. Szewc [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2012, uw. 3 do art. 36; M. Augustyniak [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2018, uw. 2 do art. 36–37).

Takie stanowisko jest prezentowane nadto w orzecznictwie sądowym, a zostało najpełniej uzasadnione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2456/13 (CBOSA), którego rozważania w analizowanym poniżej zakresie sąd w niniejszym składzie w pełni podziela.

W wyroku NSA podkreślono trafność założenia, że nie wszyscy mieszkańcy sołectwa mają zdolność do podejmowania uchwał objętych zakresem zadań sołectwa, a ustalenie kręgu osób uprawnionych do głosowania na zebraniu wiejskim powinno być dokonane przez odniesienie do przepisów ustawowych regulujących podejmowanie rozstrzygnięć w gminnej wspólnocie samorządowej, w szczególności art. 11 ust. 1 u.s.g., stanowiącego, że mieszkańcy gminy podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym (poprzez wybory i referendum) lub za pośrednictwem organów gminy. Trzeba mieć na uwadze to, że zebranie wiejskie w sołectwie jest formą demokracji bezpośredniej, co determinuje konieczność uwzględnienia całokształtu unormowań ustawowych i konstytucyjnych dotyczących ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, a zwłaszcza zasad udziału mieszkańców wspólnoty samorządowej w sprawowaniu władzy. Zgodnie z regulacjami zawartymi w ustawie o samorządzie gminnym, formy demokracji bezpośredniej obejmują: wybory do organów samorządowych (art. 11 u.s.g.), udział w referendum gminnym (art. 12 u.s.g.), konsultacje z mieszkańcami w sołectwie (art. 5a), zebranie wiejskie (art. 36), ogólne zebranie mieszkańców w osiedlu (art. 37). Z przepisów Kodeksu wyborczego oraz ustawy o referendum lokalnym wynika, że krąg podmiotów uprawnionych do wybierania w wyborach do organów stanowiących gminy, jak też do udziału w referendum gminnym, został przez ustawodawcę precyzyjnie określony. Mianowicie są to osoby będące obywatelami polskimi oraz obywatelami Unii Europejskiej niebędący obywatelami polskimi, którzy najpóźniej w dniu głosowania kończą 18 lat, oraz stale zamieszkują na obszarze danej gminy. Utrata czynnego prawa wyborczego, a w konsekwencji także prawa udziału w referendum, następuje wobec osób, których pozbawiono praw publicznych prawomocnym orzeczeniem sądu lub pozbawiono praw wyborczych prawomocnym orzeczeniem Trybunału Stanu bądź osób, które zostały ubezwłasnowolnione prawomocnym orzeczeniem sądu. Unormowania wymienionych ustaw, stanowiące o ograniczeniach co do zasady powszechności wyborów czy udziału w referendum, korespondują z treścią Konstytucji RP, której art. 62 stanowi, że obywatel polski ma prawo udziału w referendum oraz prawo wybierania Prezydenta Rzeczypospolitej, posłów, senatorów i przedstawicieli do organów samorządu terytorialnego, jeżeli najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat (ust. 1); a ponadto że prawo udziału w referendum oraz prawo wybierania nie przysługuje osobom, które prawomocnym orzeczeniem sądowym są ubezwłasnowolnione lub pozbawione praw publicznych albo wyborczych (ust. 2).

Zdaniem NSA kontekst normatywny przedstawiony w referowanym tu wyroku przemawia za tym, aby mandat do udziału, a konkretnie – do podejmowania uchwał na zebraniu wiejskim – przyznawany był według tych samych reguł, jak prawo do głosowania w wyborach organów gminy bądź w referendum lokalnym, a więc przy zachowaniu wymogu związanego z miejscem stałego zamieszkania i posiadaniem czynnego prawa wyborczego. Nie ma powodów, aby unormowanie art. 11 u.s.g. nie znalazło zastosowania na każdym szczeblu struktury administracyjnej gminy, w tym na poziomie jednostki pomocniczej, zwłaszcza gdy uwzględni się regulacje konstytucyjne zawarte w art. 169 i 170 Konstytucji RP. Z analizowanych regulacji wynika, że nie każdy mieszkaniec gminy ma zapewnioną możliwość czynnego uczestniczenia w kierowaniu sprawami wspólnoty gminnej i jest to ustawowo uzależnione od stałego zamieszkiwania na obszarze gminy oraz posiadania czynnego prawa wyborczego do organów gminy. NSA podkreślił, że dla przynależności do wspólnoty gminnej nie mają znaczenia takie okoliczności, jak: wiek, zdolność do czynności prawnych czy posiadanie praw publicznych i obywatelskich, natomiast warunkują one zakres uprawnień przysługujących poszczególnym członkom wspólnoty samorządowej. Z tych względów uzasadnione jest twierdzenie, że o ile wspólnotę samorządową sołectwa tworzy ogół osób fizycznych mających miejsce zamieszkania na jego obszarze, to nie wszyscy mieszkańcy danego sołectwa sprawują władzę poprzez podejmowanie rozstrzygnięć na zebraniach wiejskich.

Zauważyć przy tym trzeba, że zebranie wiejskie podejmuje uchwały zasadniczo w tych sprawach, które zostały przekazane do zakresu działania sołectwa przez radę gminy. Gdyby zatem do utworzenia sołectwa nie doszło, to określone zadania pozostałyby w kompetencji rady gminy. Okoliczność ta dodatkowo dowodzi, że w obu sytuacjach czynny udział w kierowaniu sprawami wspólnoty powinien mieć ten sam krąg osób uprawnionych, z tym że na szczeblu gminy udział ich będzie się odbywał poprzez uczestnictwo w wyborach do organów stanowiących gminy bądź poprzez głosowanie w referendum, natomiast w ramach sołectwa będzie to głosowanie na zebraniu wiejskim. Nie ma powodów, aby różnicować uprawnienia mieszkańców gminy w zależności od tego, czy w gminie są, czy też nie są utworzone sołectwa. Wszyscy mieszkańcy gminy powinni mieć stworzone na równych zasadach możliwości uczestnictwa w podejmowaniu rozstrzygnięć w sprawach publicznych. Skoro ustawodawca nie określił wprost, że w głosowaniu na zebraniu wiejskim biorą udział wszyscy mieszkańcy sołectwa, to oznacza, że pozostawił w tym zakresie radzie gminy swobodę, aczkolwiek ograniczoną całokształtem unormowań prawnych obowiązujących w sferze sprawowania władzy publicznej przez członków wspólnoty samorządowej.

Przeprowadzone rozważania doprowadziły skład orzekający NSA do wniosku o nietrafności stanowiska uznającego za sprzeczne z prawem "wprowadzenie do statutu regulacji, zgodnie z którą uprawnionymi do głosowania są tylko ci członkowie sołectwa, którzy posiadają czynne prawo wyborcze. Błędne bowiem jest wnioskowanie, że zawarcie w art. 36 ust. 2 u.s.g. określonych zasad wyborczych dotyczących organu wykonawczego wykluczało zastosowanie tego samego rozwiązania w odniesieniu do organu uchwałodawczego. Ponadto istotny jest też aspekt, że przyjęta treść statutu rozwiązuje problem identyfikacji osób uprawnionych do głosowania na zebraniu wiejskim i ustalenia składu zebrania, co ma znaczenie dla oceny ważności podejmowanych przez zebranie wiejskie uchwał" (wyrok NSA z 11.12.2013 r., sygn. II OSK 2456/13, dostępny CBOSA).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela to stanowisko i uznaje za własne. Z tego też względu skargę w części zarzucającej wadliwość § 14 ust. 2 i § 20 ust. 6 skarżonej uchwały należało, jako niezasadną, oddalić.

Co do zarzutu dotyczącego naruszenia prawa przez § 21 ust. 3 ustawy, to zarzut ten należało uznać za zasadny. Zgodnie z jego treścią liczbę stałych mieszkańców Sołectwa uprawnionych do głosowania określa Burmistrz na podstawie stałego rejestru wyborców według stanu na koniec kwartału poprzedzającego dzień wyborów. Jak już wskazano wyżej, zgodnie z art. 36 ust. 2 u.s.g. prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania. Rację należy przyznać prokuratorowi, że skoro prawo do udziału w głosowaniu mają wszyscy stali mieszkańcy sołectwa, to burmistrz może jedynie sporządzić listę uprawnionych do głosowania, a nie ma prawa określać listy osób uprawnionych do głosowania.

Zasadny także okazał się narzut niezgodności z prawem § 11 pkt 5 uchwały w zakresie wyrazów "i klęsk żywiołowych". Zgodnie z tym uregulowaniem do zadań Sołtysa należy organizowanie różnych form pomocy sąsiedzkiej, w tym kierowanie akcją pomocy w Sołectwie w razie wypadków losowych i klęsk żywiołowych, w szczególności poprzez wykonywanie zarządzeń Burmistrza. Na uwzględnienie zasługuje zarzut skargi, że w odniesieniu do sformułowania " i klęsk żywiołowych" paragraf ten wkracza w uregulowanie ustawowe, bowiem w ustawie z 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (Dz.U. z 2017 r. poz. 1897) jednoznacznie uregulowano kwestie związane z zaistnieniem stanu klęski żywiołowej, jak też w art. 8 pkt 1 tej ustawy wskazano, że w czasie stanu klęski żywiołowej działaniami prowadzonymi w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia kierują: wójt, (burmistrz, prezydent miasta) - jeżeli stan klęski żywiołowej wprowadzono tylko na obszarze gminy, zaś kompetencje wójta (burmistrza, prezydenta miasta) określone zostały w art. 9 tej ustawy. Brak było zatem upoważnienia do przenoszenia tej regulacji do aktu prawa miejscowego w przedmiocie uchwalenia statutów jednostek pomocniczych gminy. Zatem w tym zakresie należało stwierdzić nieważność zapisu § 11 pkt 5 uchwały w zakresie wyrazów "i klęsk żywiołowych".

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność uchwały w części określonej w punkcie 1 sentencji wyroku.

W pozostałym zakresie, tj. co do żądania stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie § 14 ust. 2, § 20 ust. 1 i 6, § 21 ust. 1, § 22, § 23 ust. 5, § 27 ust. 6, § 28, § 29 ust. 7, 9, 10 załączników od nr 1 do 43 – a więc w pozostałej, niewymienionej w pkt 1 sentencji wyroku części – Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił (pkt 2 sentencji wyroku).