Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1277/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6210 Dodatek mieszkaniowy
Hasła tematyczne: Dodatki mieszkaniowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 3
journal: Dz.U. 2001 nr 71 poz 734
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych.
article: art. 75
journal: Dz.U. 2004 nr 39 poz 353
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jedn.
Teza: Zasiłek pielęgnacyjny o jakim mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych obejmuje zatem zarówno zasiłek pielęgnacyjny wypłacany w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych jak i dodatek pielęgnacyjny , którym mowa w art. 75 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryrurach i rentach z Funduszy Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353)

TEZY

Zasiłek pielęgnacyjny o jakim mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych obejmuje zatem zarówno zasiłek pielęgnacyjny wypłacany w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych jak i dodatek pielęgnacyjny , którym mowa w art. 75 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryrurach i rentach z Funduszy Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353)


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Kacprzak Sędziowie NSA : Janina Antosiewicz Irena Kamińska (spr.) Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 1237/06 w sprawie ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego 1) uchyla zaskarżony wyrok, 2) uchyla zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...].


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 30 maja 2007 r., oddalił skargę J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego.

W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy.

Decyzją z dnia [...] Kierownik sekcji dodatków mieszkaniowych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. przyznał J. L. dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł od [...]. Kwotę wyliczonego dodatku mieszkaniowego ustalono jako różnicę pomiędzy normatywnymi wydatkami na mieszkanie wraz z ryczałtem za brak centralnej ciepłej wody ([...]zł) i udziałem własnym w wydatkach na lokal w wysokości 20% średniego miesięcznego dochodu ([...]zł).

Od tej decyzji J. L. odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. W złożonym odwołaniu podniosła, że otrzymywany przez nią dodatek pielęgnacyjny nie powinien być wliczony do dochodów przy rozpatrywaniu wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż stosownie do treści art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie społeczne określone w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych. Do dochodu nie wlicza się zasiłków pielęgnacyjnych, świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej. Na podstawie jednak tych wymagań wlicza się dodatek pielęgnacyjny, ponieważ jest on świadczeniem wypłacanym przy pobieraniu emerytury lub renty i finansowanym przez Fundusz Ubezpieczeń Społecznych. Zasiłek pielęgnacyjny jest świadczeniem z zaopatrzenia społecznego i finansowanym z budżetu państwa. Zgodnie z art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1 powołanej ustawy wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę pomiędzy wydatkami normatywnymi, a kwotą stanowiącą udział własny w wydatkach ([...]zł – [...] zł = [...] zł) i w takiej wysokości dodatek mieszkaniowy został stronie przyznany.

Nie zgadzając się z podjętym rozstrzygnięciem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. J. L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W złożonej skardze wskazała, że analiza dokonana przez organ przepisów odnoszących się do zasiłków pielęgnacyjnych oraz przepisów regulujących dodatki pielęgnacyjne w omawianym zakresie (w odniesieniu do osób, które ukończyły 75 lat) wskazuje, że mimo pewnych różnic w nazwie, są to świadczenia spełniające identyczną funkcję, to zaś prowadzi do wniosku, że do dochodu stanowiącego podstawę przyznania dodatku mieszkaniowego nie wlicza się tak zasiłków pielęgnacyjnych jak również dodatków pielęgnacyjnych. Nie ma, bowiem żadnego uzasadnienia, aby świadczenia te przy ustaleniu dochodu na potrzeby dodatku mieszkaniowego traktować w odniesieniu do osób, które ukończyły 75 lat odmiennie. Ponadto skarżąca podniosła, iż jest emerytką, a jej dochody w postaci emerytury ustalonej dla postępowania w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego są jedynymi, które uzyskuje. Oprócz mieszkania, na które ubiega się o dodatek mieszkaniowy nie posiada żadnego innego majątku o większej wartości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo na jej poparcie Kolegium przywołało wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 lipca 2004 roku sygn. akt K 16/03.

W piśmie procesowym skarżąca podniosła, iż orzeczenie Trybunał Konstytucyjnego nie tworzy nowego stanu prawnego. Sąd administracyjny według skarżącej nie jest w jakikolwiek sposób związany orzeczeniem Trybunału. Oznacza to, że wykładnia przepisu art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 13 lutego 2003 roku sygn. akt I SA 1700/02 jest nadal aktualna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie rozpoznając sprawę skarżącej zauważył, iż ustawową definicję dochodu rodziny zawiera art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, zgodnie z tym przepisem za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe chyba, że zostały do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodów nie wlicza się dodatków dla sierot zupełnych oraz jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej oraz dodatku mieszkaniowego. Mając na uwadze tak ustaloną definicję Sąd I instancji stwierdził, że odliczenie od dochodu podlegają tylko te przychody, o których mowa w tym przepisie, a ponieważ jest to katalog zamknięty nie może podlegać on rozszerzeniu. Sąd podzielił w tym zakresie interpretację art. 3 ust. 3 o dodatkach mieszkaniowych zastosowaną w zaskarżonej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. i uznał za prawidłowe wyliczenie wysokości dodatku mieszkaniowego. Prezentując powyższe stanowisko Sąd oparł się na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 lipca 2004 roku sygn. akt K 16/03, w którym Trybunał orzekł, iż art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych w zakresie, w jakim przepis ten nakazuje wliczanie dodatków pielęgnacyjnych do dochodów przy ubieganiu się o dodatek mieszkaniowych jest zgodny z Konstytucją. Co prawda Trybunał zwrócił uwagę, że regulacja art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych może budzić pewne wątpliwości z uwagi na podobieństwo instytucji zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego, to jednakże nie oznacza to, że jest ona niekonstytucyjna zaś kwestię ewentualnych zmian obowiązujących przepisów pozostawił ustawodawcy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła J. L. Złożoną skargę oparła na podstawie:

1. naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych polegającej na przyjęciu, iż do dochodu gospodarstwa domowego będącego podstawą obliczenia dodatku mieszkaniowego podlega wliczeniu dodatek pielęgnacyjny;

2. naruszenia przepisów postępowania, który miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 w związku z art. 141 § 4, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 k.p.a. poprzez błędne ustalenie średniego miesięcznego dochodu gospodarstwa domowego skarżącej stanowiącego podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego.

W ocenie pełnomocnika skarżącej przyjęta przez Sąd językowa wykładnia art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie jest prawidłowa. W myśl art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z funduszu ubezpieczeń społecznych dodatek pielęgnacyjny przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat życia. Natomiast zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Przepis art. 16 ust. 2 pkt 3 ustawy stanowi, że zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobie, która ukończyła 75 lat. Z przepisów powyższych wynika, iż zarówno dodatek jak i zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobom, które ukończyły 75 lat niezależnie od tego czy są one dotknięte niepełnosprawnością czy niezdolnością do pracy i samodzielnej egzystencji. Świadczenia te spełniają, zatem identyczne funkcje to zaś prowadzi do wniosku, że do dochodu stanowiącego podstawę przyznania dodatku mieszkaniowego nie wlicza się tak jak zasiłków pielęgnacyjnych również i dodatków pielęgnacyjnych. Stwierdzić zatem należy, że przy interpretacji art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych Sąd I instancji zastosować powinien wykładnię celowościową. Podkreślić przy tym należy, iż celowościowa wykładnia tego przepisu jest konsekwentnie przyjmowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 listopada 2005 roku sygn. akt I OSK 198/05 stwierdził, iż używany przez ustawodawcę w różnych aktach prawnych pojęcia zasiłek pielęgnacyjny i dodatek pielęgnacyjny mogą być traktowane jako synonimy w kontekście definicji dochodu zawartej w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Zaznaczyć należy, iż wyżej cytowane orzeczenie NSA zapadło niemalże 16 miesięcy po opublikowaniu w Dzienniku Ustaw wyroku Trybunału Konstytucyjnego, na który powołuje się Sąd I instancji – nie stanowiło to zatem przeszkody to zastosowania wykładni celowościowej wyżej wymienionego przepisu. Sąd I instancji powinien był, zatem stwierdzić naruszenie przez organ administracji art. 7 k.p.a. polegającego na błędnej wykładni art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych i przyjąć, iż średni miesięczny dochód skarżącej w kwocie [...] zł został blednie wyliczony, zaś prawidłowo obliczony dochód pomniejszony o dodatek pielęgnacyjny powinien wynosić [...] zł.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w graniach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego – uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko – radcowskim (Art. 175 § 1 – 3 P.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie odpowiada wymogom skargi kasacyjnej stawianym przez przepisy P.p.s.a.

Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwiony uznać należy zarzut naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w związku z art. 141 § 4 i 151, 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 k.p.a.

Sąd zgodnie z dyspozycją art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych dokonał kontroli działalności administracji publicznej poprzez kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Sposób obliczenia dochodu o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych przyjęty przez Sąd I instancji był konsekwencją dokonanej przez organa administracji wykładni tego przepisu, którą Sąd zaakceptował i swoje stanowisko uzasadnił zgodnie z wymogami określonymi w art. 141 § 4 P.p.s.a. Natomiast za usprawiedliwiony uznać należy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych i przyjęcie, że do dochodu gospodarstwa domowego będącego podstawą obliczenia dodatku mieszkaniowego wlicza się dodatek pielęgnacyjny. Przepis art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, zwanej dalej ustawą, stanowi, że za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz wskazanych w tym przepisie składek. Zgodnie ze zdaniem drugim wyżej wymienionego przepisu do dochodu nie wlicza się jednak określonych przychodów, w tym m.in. zasiłków pielęgnacyjnych.

Wyjaśniając charakter obu świadczeń, to jest zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego na gruncie wykładni celowościowej i funkcjonalnej należy stwierdzić, iż są to świadczenia porównywalne. Zasiłki pielęgnacyjne zostały uregulowane w ustawie z dni a28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255), natomiast dodatki pielęgnacyjne w ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162, poz. 1118). Ten pierwszy, w myśl art. 16 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków, wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji, a przysługuje m.in. osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat życia jeżeli legitymuje się orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 16 ust. 2 pkt 2).

Dodatek pielęgnacyjny - stosownie do art. 75 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. przysługuje osobie uprawnionej do emerytury i renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji.

Jednocześnie zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego.

Dokonując porównania obu świadczeń należy wskazać, że przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.), której art. 5 pkt 1 stanowi, że orzeczenie lekarza orzecznika ZUS o całkowitej niezdolności do pracy, ustalone na podstawie art. 12 ust. 2 i niezdolności do samodzielnej egzystencji, ustalone na podstawie art. 13 ust. 5 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, traktowane jest na równi z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z porównania przedstawionych wyżej przepisów wynika, iż oba świadczenia przysługują osobom niezdolnym do samodzielnej egzystencji. Osobami niezdolnymi do samodzielnej egzystencji są osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności. Osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności jest osoba legitymująca się orzeczeniem właściwego zespołu do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności, jak również osoba legitymująca się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS o całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji. Zatem skoro osoba uznana za całkowicie niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, to spełnia przesłanki do otrzymania zasiłku pielęgnacyjnego, o których mowa w art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych i zasiłek ten będzie jej przysługiwał, jeżeli nie jest osobą uprawnioną do dodatku pielęgnacyjnego (art. 16 ust. 6 cyt. ustawy). Z tego Sąd wywodzi, że jedyna różnica między porównywanymi świadczeniami polega na tym, że jeżeli osoba o znacznym stopniu niepełnosprawności posiada uprawnienia do emerytury bądź renty z powodu całkowitej niezdolności do pracy, to z tytułu niezdolności do samodzielnej egzystencji może otrzymać wyłącznie dodatek pielęgnacyjny. Zatem cel i charakter oraz funkcja obu świadczeń, to jest zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego są identyczne. Ustawodawca miał na względzie ten fakt, skoro w art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych uregulował kwestię zbiegu uprawnień, aby zapobiec pobieraniu świadczenia o tym samym charakterze i spełniającym identyczną funkcję z dwóch źródeł. Również treść art. 20 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 14, poz. 196) świadczy o tym, że ustawodawca traktuje jednakowo obydwa świadczenia, bowiem w myśl powołanego przepisu wolne od podatku dochodowego są świadczenia rodzinne wypłacane na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych (a świadczeniem takim zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest zasiłek pielęgnacyjny) oraz m.in. dodatek pielęgnacyjny. Wszystko to pozwala uznać, że używane przez ustawodawcę, w różnych aktach prawnych pojęcia ,,zasiłek pielęgnacyjny" i ,,dodatek pielęgnacyjny" mogą być traktowane jako synonimy. Do odmiennego wniosku, przy zastosowaniu wykładni językowej, doszły jednak zarówno organa administracji jak i Sąd I instancji, które uznały, że przy brzmieniu art. 3 ust. 3 ustawy składnikiem dochodu obliczanego w celu ustalenia prawa do dodatku mieszkaniowego jest dodatek pielęgnacyjny. Orzekając wyrokiem z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie K 16/03 o zgodności art. 3 ust. 3 i art. 6 ust. 6 pkt 1 ustawy z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP Trybunał Konstytucyjny zauważył w kwestionowanej regulacji prawnej pewną niekonsekwencję ustawodawcy stwierdził jednak, że nie wykazano po stronie ustawodawcy konstytucyjnego obowiązku potraktowania w sposób jednakowy osób pobierających zasiłek pielęgnacyjny i osób pobierających dodatek pielęgnacyjny przy kształtowaniu zasad określenia dochodu rodziny, przy przyznawaniu dodatku mieszkaniowego. Kwestionowana regulacja, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, może budzić wątpliwości nie oznacza to jednak, że jest niekonstytucyjna. Natomiast rola Trybunału Konstytucyjnego zasadniczo ogranicza się derogowania unormowań już obowiązujących i nie polega na ,,uzupełnianiu" obowiązującego stanu prawnego.

Rozważana kwestia stała się też przyczyną rozbieżności w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 lutego 2003 r. w sprawie I SA 1700/02 stwierdził, że ,,Analiza przepisów dotyczących zasiłków pielęgnacyjnych oraz przepisów regulujących dodatki pielęgnacyjne w omawianym zakresie (w odniesieniu do osób, które ukończyły 75 lat) wskazuje, że mimo pewnych różnic w nazwie są to świadczenia spełniające identyczną funkcję. To zaś prowadzi do wniosku, że do dochodu stanowiącego podstawę przyznania dodatku mieszkaniowego nie wlicza się tak jak zasiłków pielęgnacyjnych, również i dodatków pielęgnacyjnych, nie ma bowiem żadnego uzasadnienia po temu, by świadczenia te przy ustalaniu dochodu na potrzeby dodatku mieszkaniowego traktować w odniesieniu do osób, które ukończyły 75 lat życia, odmiennie".

Podobnie w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 kwietnia 2007 r. w sprawie I OSK 744/06 wskazano, iż ,,Skoro przyjęto, iż świadczenia w postaci zasiłku pielęgnacyjnego nie podlegają wliczeniu do dochodu, stanowiącego podstawę do przyznania dodatku mieszkaniowego, to w odniesieniu do dodatku pielęgnacyjnego, którego cel jest identyczny, brak jest podstaw aby nie było ono traktowane identycznie".

Taki też pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny przy orzekaniu w sprawie I OSK 198/05 (wyrok z dnia 25 listopada 2005 r.) gdzie stwierdził, iż używane przez ustawodawcę w różnych aktach prawnych pojęcia ,,zasiłek pielęgnacyjny" i ,,dodatek pielęgnacyjny" mogą być traktowane jako synonimy w kontekście definicji dochodu zawartej w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych.

Odmienne stanowisko zajął jednak Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku w sprawie I OSK 194/07 z dnia 27 lutego 2008 r. uznając, że ,,katalog świadczeń wymienionych w tym przepisie ma charakter zamknięty. Nie mieści się w nim dodatek pielęgnacyjny. Analiza tego przepisu prowadzi zatem do wniosku, że dodatek pielęgnacyjny nie jest świadczeniem, którego nie wlicza się do dochodu przy ustalaniu dodatku mieszkaniowego. Dodatek pielęgnacyjny podlega zatem wliczeniu do dochodu o którym mowa w art. 3 ust. 3 cyt. ustawy. Powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, że skoro wykładnia językowa tego przepisu dawała jednoznaczny wynik, to zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji wykładni funkcjonalnej i celowościowej tego przepisu było nieuzasadnione".

Zdaniem składu, orzekającego w wyżej wymienionej sprawie, ,,świadczenia wymienione w art. 3 ust. 3 zdanie drugie ustawy o dodatkach mieszkaniowych to świadczenia przyznawane osobom najuboższym w oparciu o kryteria dochodowe niższe niż kwota najniższej emerytury. Osoba uprawniona do zasiłku pielęgnacyjnego (którego kwota wynosi [...] zł) nie ma prawa do emerytury lub renty i jest w sytuacji finansowej znacznie gorszej od osoby otrzymującej dodatek pielęgnacyjny, który jest dodatkiem do emerytury lub renty. Najczęściej osoby otrzymujące zasiłek pielęgnacyjny utrzymują się z zasiłku stałego, którego kwota jest niższa od emerytury lub renty. Ustawodawca wyłączając zasiłek pielęgnacyjny z dochodu, od którego zależy prawo i wysokość dodatku mieszkaniowego, a włączając do niego dodatek pielęgnacyjny, wyrównał szanse do otrzymania w miarę równych dodatków mieszkaniowych osób najuboższych, otrzymujących świadczenia socjalne z osobami otrzymującymi stałe świadczenie emerytalne bądź rentowe’’.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela poglądy wyrażone we wcześniej wskazanych orzeczeniach. Przede wszystkim należy wskazać, że stwierdzenie konstytucyjności przepisu art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie wyłącza możliwości stosowania wykładni celowościowej i systemowej dla ustalenia prawidłowego rozumienia regulacji prawnej. Zasiłek pielęgnacyjny (przyznawany na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych) oraz zasiłek pielęgnacyjny, mający swą podstawę prawną w ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ze względu na przesłanki uzasadniające ich przyznanie, cel i funkcje są identyczne. Kwestia zróżnicowania sposobu finansowania, podstaw prawnych czy też nazewnictwa (zasiłek, dodatek) nie powinna wpływać na możliwość odliczania uzyskiwanych z tego tytułu kwot od dochodu osoby ubiegającej się o dodatek mieszkaniowy.

Zasiłek pielęgnacyjny o jakim mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych obejmuje zatem zarówno zasiłek pielęgnacyjny wypłacany w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych jak i dodatek pielęgnacyjny, o którym mowa w art. 75 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353).

Dodać należy, że nie może być skuteczny i przekonywujący argument użyty w sprawie I OSK 194/07 wskazujący na to, że ustawodawca w istniejącej regulacji wyrównał szansę do otrzymania w miarę równych dodatków mieszkaniowych osób najuboższych otrzymujących świadczenia socjalne z osobami otrzymującymi stałe świadczenia emerytalne bądź rentowe.

Kryterium otrzymania dodatku mieszkaniowego jest poziom dochodów, który określa sytuacją materialną osoby uprawnionej i możliwość lub jej brak, samodzielnego poniesienia kosztów utrzymania mieszkania. Sytuacja osób otrzymujących zarówno zasiłek jak i dodatek pielęgnacyjny jest na ogół zła i to poziom ich dochodów powinien decydować o przyznaniu im dodatku mieszkaniowego, bo to uzyskiwany przez nie dochód jest obiektywnym kryterium wyrównującym ich szansę na uzyskanie pomocy. Nie może natomiast decydować o tym nazwa (dodatek, zasiłek) uzyskiwanego świadczenia, skoro z wcześniej przeprowadzonego wywodu wynika, że cel tych świadczeń jest identyczny.

Ponieważ w sprawie nie stwierdzono naruszeń przepisów postępowania a uznano za trafny zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 z późn. zm.) pełnomocnik skarżącej powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.