Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 658/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 48-49
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 138
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: par. 12
journal: Dz.U. 2022 poz 1225
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
article: art. 151a par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 maja 2024 r. sprzeciwu J. K. od decyzji nr 159/2024 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2024 r. znak: WOB.7721.172.2022.JKLI w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości, II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz J. K. 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta Nowosądecki decyzją nr 2214/2020 z 13 listopada 2020 r. znak: BUD.6740.2051.2020 zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorom – Z. i E. D. - pozwolenia na "przebudowę, rozbudowę i nadbudowę budynku gospodarczego na działce nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym L., gm. L." istniejącego wówczas, a wybudowanego w 1863 r., w odległości 0,7 m od granicy działki inwestycyjnej z działką nr [...] będącej własnością J. K..

W dniach 21-26 stycznia 2022 r. pracownicy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu dla Powiatu Nowosądeckiego przeprowadzili czynności kontrolne na terenie dz. nr [...] w m. L. w przedmiocie robót budowlanych prowadzonych przy ww. budynku gospodarczym.

Podczas ww. czynności ustalono, że: "w dniu kontroli prowadzono roboty budowlane związane z zasypaniem fundamentów (ław), wyprowadzone zostały również rury PVC pod instalacje sanitarne (...). Na dzień przeprowadzenia kontroli nie stwierdzono żadnych pozostałości po istniejącym budynku gospodarczym, wykonane zostały nowe ławy fundamentowe oraz słupy żelbetowe".

Obecny podczas kontroli E. D. oświadczył: "Starosta Nowosądecki decyzją z dn. 13.11.2020r. udzielił nam pozwolenia na przebudowę, nadbudowę i rozbudowę budynku gospodarczego zlok. na dz. nr [...] w m. L.. Do wykonania robót przystąpiliśmy przed świętami w grudniu 2020 r. Roboty obejmowały rozbiórkę budynku z uwagi na jego bardzo zły stan techniczny. Fundamenty kamienne pod starym budynkiem oraz ściany z kamienia i gliny nie nadawały się do ich wykorzystania przy budowie nowego budynku. Budynek gospodarczy był z 1863 r. - budynek nie był objęty opieką konserwatora.".

Do protokołu z ww. kontroli dołączono szkic sytuacyjny oraz dokumentację fotograficzną wraz z załącznikami. W konsekwencji PINB stwierdził, że nie ma żadnych pozostałości po poprzednim budynku, wymieniono również fundamenty.

Kolejno PINB za pismem z 12 lutego 2021 r. znak: [...] zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie samowolnej budowy budynku gospodarczego na terenie działki nr [...] w m. L. przez Z. D. i E. D..

Postanowieniem nr 51/2021 z 12 lutego 2021 r. PINB, na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), dalej "P.b.", wstrzymał roboty budowlane związane z budową budynku gospodarczego na terenie działki nr [...] i poinformował inwestorów o możliwości złożenia wniosku o legalizację.

W dniu 5 marca 2021 r. na dzienniku podawczym organu I instancji złożony został wniosek inwestorów o legalizację będącego w budowie obiektu budynku gospodarczego.

Inspektorzy PINB 11 marca 2021 r. przeprowadzili kolejne czynności kontrolne na terenie dz. nr [...]. Ustalono wówczas, że: "w odniesieniu do kontroli przeprowadzonej w dniu 21.01.2021 r. stwierdzono wykonanie ścian murowanych i kondygnacji wraz ze stropem". Obecna w dniu kontroli Z. D. wyjaśniła, że "roboty budowlane związane z budową budynku gospodarczego prowadzone były do chwili otrzymania listu z postanowieniem o ich wstrzymaniu. Do sporządzonego protokołu dołączono dokumentację fotograficzną w postaci zdjęcia obrazującego aktualny stan zaawansowania robót.

Postanowieniem nr [...] z 12 marca 2021 r., na podstawie art. 48b ust. 1 i ust. 2 P.b. PINB nakazał inwestorom przedłożyć odpowiednie dokumenty legalizacyjne, w tym zaświadczenie wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego (...), trzy egzemplarze projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego (...) oraz dwa egzemplarze projektu technicznego, w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania niniejszego postanowienia.

W odpowiedzi na ww. postanowienie, za pismem z 4 maja 2021 r. inwestorzy złożyli na dziennik podawczy PINB dokumenty dotyczące "przebudowy, nadbudowy i rozbudowy budynku gospodarczego", w postaci:

- zaświadczenia wójta gminy L. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- trzy egzemplarze projektu zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany wraz z niezbędnymi opiniami i uzgodnieniami;

- oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (B-3),

- dwa egzemplarze projektu technicznego.

Za pismem z 27 maja 2021 r. organ I instancji poinformował inwestorów, iż złożona przez nich dokumentacja nie odpowiada dyspozycji ww. niezaskarżonego postanowienia z 12 marca 2021 r. W szczególności PINB wyjaśnił, że dokumentacja winna dotyczyć samowolnej rozbiórki całego budynku i w jej miejsce wykonania nowego, a przedłożono "projekt budowlany ... przebudowy, nadbudowy i rozbudowy budynku gospodarczego ...".

Jednocześnie PINB wskazał, że termin do złożenia dokumentów jeszcze nie upłynął, w związku z czym zobowiązani mogą dostarczyć odpowiednie dokumenty jeszcze w wyznaczonym terminie.

W odpowiedzi na powyższe inwestorzy za pismem z 8 czerwca 2021 r. ponownie przedłożyli dokumenty legalizacyjne.

Następnie PINB postanowieniem nr 367/2021 z 19 lipca 2021 r., na podstawie art. 49 ust. 1a P.b., nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia braków i nieprawidłowości występujących w złożonej dokumentacji legalizacyjnej w terminie 180 dni licząc od daty otrzymania niniejszego postanowienia.

W szczególności PINB podkreślił konieczność dostosowania projektu budowlanego do zapisów określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dot. m.in. lokalizacji budynku w odległości 70 cm od granicy działki.

W odpowiedzi na ww. postanowienie z 19 lipca 2021 r. inwestorzy 28 lipca 2021 r. złożyli na dziennik podawczy pismo wyjaśniające z 26 lipca 2021 r., w którego treści odnieśli się do wyszczególnionych przez PINB nieprawidłowości. W szczególności wskazali, że budynek zlokalizowano w odległości 70 cm od granicy działki nr [...] po obrysie ścian zewnętrznych istniejącego budynku. Parametry budynku w zakresie długości i szerokości nie uległy zmianie.

Do ww. pisma załączono 3 egzemplarze oświadczenia projektanta branży architektonicznej oraz projektanta branży konstrukcyjnej - sporządzonego w czerwcu 2021 r. o zgodności projektu dla zadania "budowa budynku gospodarczego zlokalizowanego: Jednostka ewidencyjna: [...], obręb: [...], dz. ew. nr [...]" z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Za pismem z 22 września 2021 r. PINB poinformował inwestorów, że przedłożona przez nich dokumentacja nie odpowiada dyspozycji zawartej w postanowieniu nr 367/2021 z 19 lipca 2021 r., lecz termin do jej przedłożenia jeszcze nie upłynął, zatem mają prawo do jej uzupełnienia.

W związku z ww. pismem inwestorzy 11 stycznia 2022 r. złożyli do siedziby PINB pismo wyjaśniające. Zaznaczyli, że obecny budynek zlokalizowali w miejscu rozebranego ze względów na stan techniczny budynku gospodarczego, celem zachowania ładu przestrzennego działki oraz dostosowania do uwarunkowań wynikających ze stanu istniejącego.

Zawiadomieniem z 14 stycznia 2022 r. organ I instancji ponownie powiadomił strony postępowania o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego, a także o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zgormadzonych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Kończąc postępowanie w I instancji PINB decyzją nr 122/2022 z 17 lutego 2022 r. znak: OAE-530-22/21, na podstawie art. 49e pkt 4 P.b., nakazał inwestorom Z. i E. D. rozbiórkę budynku gospodarczego wraz z fundamentami o wymiarach w rzucie poziomym 24,00m x 6,73m + 4,00m x 3,50m zlokalizowanego na terenie dz. nr [...] w miejscowości L. bezpośrednio przy granicy z dz. nr [...].

Powyższą decyzję PINB sprostował postanowieniem nr 67/2022 z 3 marca 2022 r., znak: OAE-530-22/21, poprzez wykreślenie: z wyrzeczenia w/wym. decyzji nr działki [...] i zastąpieniu nr działki [...] oraz na stronie drugiej w ostatnim wierszu dz. nr [...] i zastąpieniu jej dz. nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał m.in., że "przedłożona dokumentacja nadal narusza przepisy techniczno - budowlane w szczególności § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, który stanowi, że sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość (...) należy wskazać, że w odniesieniu do budynku gospodarczego oddalonego od granicy działki sąsiedniej w odległości 0,70 m - nie zachowana jest prawnie wymagana odległość".

Inwestorzy Z. i E. D., reprezentowani przez adwokata, wnieśli od powyższej decyzji odwołanie zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 49e pkt 4 P.b. oraz § 12 rozporządzenia w.t. Podnieśli, że:

- wykonali w terminie postanowienie o usunięciu nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych,

- m.p.z.p. przewiduje możliwość usytuowania budynku gospodarczego bezpośrednio przy granicy nieruchomości.

Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz odwołujących się kosztów postępowania.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją nr 159/2024 z 12 kwietnia 2024 r. znak: WOB.7721.172.2022.JKLI uchylił zaskarżoną decyzję PINB z 17 lutego 2022 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Jako podstawę prawną decyzji organ II instancji wskazał art. 138 § 2 w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej: "K.p.a.", oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 P.b.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na wstępie, że w toku postępowania odwoławczego wydał postanowienie nr 756/2023 z 2 października 2023 r., znak: WOB.7721.172.2022.JNIZ, którym w oparciu o art. 136 K.p.a. zlecił organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego, przez przesłanie decyzji Starosty z 13 listopada 2020 r. wraz z zatwierdzonym projektem budowlanym, kopii map ewidencyjnej i zasadniczej z właściwego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz uproszczonej informacji z rejestru gruntów dla dz. nr [...]. Za pismem z 12 października 2023 r. PINB przesłał do MWINB uzupełniony materiał dowodowy.

Organ II instancji dokonał weryfikacji przyjętego przez PINB kręgu stron postępowania w niniejszej sprawie, stwierdzając, że z uwagi na charakter sprawy pozostaje on tożsamy w postępowaniu odwoławczym (inwestorzy oraz właściciele działek, na które oddziałuje przedmiotowa inwestycja, to jest M. K. - właścicielka działek nr [...] i [...] oraz J. K. - właściciel działki nr [...]).

Organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie prowadzone jest na podstawie przepisów P.b. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471). Wskazał, że materialnoprawną podstawę wydania decyzji PINB był art. 49e pkt 4 P.b., którego aktualną treść przywołał.

Przechodząc do merytorycznej oceny sprawy organ II instancji w pierwszej kolejności wskazał, że inwestorzy legitymują się decyzją Starosty Nowosądeckiego zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę z 13 listopada 2020 r.

Dalej organ odwoławczy stwierdził, że w toku postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji PINB ustalił, że inwestorzy dokonali całościowej rozbiórki istniejącego obiektu budowlanego (wraz z fundamentami), a na ich miejscu zrealizowano nowe ławy fundamentowe, murowane ściany, słupy żelbetowe oraz monolityczny strop żelbetowy.

Konsekwencją takiego stanu rzeczy było orzeczenie PINB wskazujące, iż realizowany obiekt nie spełnia warunków przebudowy, nadbudowy i rozbudowy, zatem został on wykonany w sposób samowolny, bez uzyskania pozwolenia na budowę. W związku z powyższym organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego wdrożył procedurę likwidacji zaistniałej samowoli budowlanej określoną w art. 48 i art. 49 P.b.

Następnie MWINB wyjaśnił pojęcie przebudowy, które znalazło swoją legalną definicję w art. 3 pkt 7a P.b. Wskazał, że jak literalnie wynika z ww. definicji, w wyniku przebudowy nie może dojść do zmiany takich parametrów jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, liczba kondygnacji oraz wymiary obiektu.

W przypadku robót budowlanych przy przedmiotowym obiekcie budowlanym parametry te uległy zmianie, co zostało jasno przedstawione w punkcie 2.5.2. zatwierdzonego projektu budowlanego (strona nr 15 projektu budowlanego).

W związku z powyższym MWINB uznał, że roboty inwestorów polegające na odbudowie budynku gospodarczego wykraczały poza zakres decyzji o pozwoleniu z 13 listopada 2020 r., zatem zasadnie prowadzono postępowanie legalizacyjne. Całkowita rozbiórka obiektu budowlanego oraz późniejsza jego budowa na nowych fundamentach nie może być rozpatrywana w granicach pojęcia przebudowy, rozbudowy lub nadbudowy obiektu, w wyniku których nie powstaje nowy obiekt budowlany, czy też nowa substancja budowlana. Rozbudowany / przebudowany / nadbudowany budynek winien pozostać tym samym obiektem w rozumieniu P.b.

Zatem w niniejszej sprawie miały miejsce roboty budowlane polegające na odbudowie budynku gospodarczego o wymiarach w rzucie poziomym 24,00m x 6,73m + 4,00m x 3,50m, zlokalizowanego na terenie dz. nr [...].

Organ II instancji przywołał treść art. 28 ust. 1 P.b. wskazując, że określone w art. 29-31 P.b. wyjątki zwalniające z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę stanowią katalog zamknięty, który nie może być interpretowany rozszerzająco i nie obejmują one odbudowy budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 175,52 m2. Inwestorzy nie legitymowali się decyzją o pozwoleniu na odbudowę przedmiotowego budynku gospodarczego.

Organ odwoławczy przywołał treść art. 3 pkt 6 P.b. definiującego odbudowę i wskazał, że bezsprzecznie organ I instancji miał uzasadnione podstawy do wydania 12 lutego 2021 r. postanowienia nr 51/2021 wstrzymującego roboty budowlane związane z budową budynku gospodarczego na terenie działki nr [...]. Powyższe postanowienie PINB prawidłowo zawiera wszystkie wymienione w treści art. 48 ust. 3 P.b. elementy.

Dalej organ II instancji przywołał treść art. 48a ust. 1 oraz art. 48b ust. 1 i ust. 2 P.b. i stwierdził, że przedmiotowy nakaz rozbiórki zastosowany został w niniejszej sprawie przedwcześnie.

MWINB podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 27 marca 2012 r., sygn. II OSK 42/11 co do tego, że kwestia odległości obiektu od granicy z działką sąsiednią, pomimo że jest o niej mowa w rozporządzeniu w.t., w pewnych okolicznościach w ogóle nie ma charakteru przepisów techniczno-budowlanych, lecz dotyczy prawa sąsiedzkiego jako prawa cywilnego. Kwestia odległości obiektu od granicy działki sąsiedniej, uwarunkowana jest warunkami technicznymi w zakresie, o jakim mowa w art. 5 i art. 6 P.b., a nie tylko samym wymogiem posadowienia budynku w określonej odległości od granicy działki sąsiedniej.

Dlatego też, jeżeli odstąpienie od warunków technicznych nie wiąże się z powstaniem zagrożenia dóbr chronionych prawem publicznym, art. wprowadzeniem groźby pożaru, choroby, uszkodzenia mienia, to wadliwym byłoby uznanie na gruncie publiczno-prawnym, wynikającym z przepisów P.b., o takim naruszeniu przepisów techniczno-budowlanych, które definitywnie uniemożliwiałoby, zgodnie z art. 48 ust. 2 P.b., doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem (wyroki NSA: z 12 stycznia 2011 r., sygn. II OSK 5/10, z 23 czerwca 2015 r., sygn. II OSK 2824/13).

MWINB stwierdził, że w niniejszej sprawie odstąpienie od regulacji § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225), dalej: "rozporządzenie w.t." nie powoduje zagrożenia dóbr chronionych prawem publicznym.

Inne stanowisko, w ocenie organu odwoławczego, stanowiłoby naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej, wyrażoną w art. 8 K.p.a., z której wynika między innymi obowiązek stosowania przez organy administracji publicznej utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Inne stanowisko zdaniem MWINB powodowałoby naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej, ze względu na zaakceptowanie identycznego usytuowania spornego budynku w decyzji z 13 listopada 2020 r.

Kolejno organ II instancji podkreślił, że zatwierdzona decyzją Starosty Nowosądeckiego z 13 listopada 2020 r. dokumentacja projektowa również przewidywała usytuowanie przedmiotowego budynku w odległości innej niż określona w § 12 rozporządzenia w.t., tj. 0,70 m od działki nr [...].

Według organu odwoławczego nie będzie sprzyjać realizacji zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej podejmowanie w takiej samej sprawie przeciwstawnych działań przez organy państwa, dokonywanie skrajnie różnej oceny tego samego stanu faktycznego przez organy administracji, jak również zmienność rozstrzygnięć podejmowanych w sprawie przez organy administracji. Zmienność poglądów prawnych wyrażonych na tle tego samego stanu faktycznego - od pozytywnego przez negatywne rozstrzygnięcie - jest działaniem niezgodnym z tą zasadą i wpływa ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli.

Zdaniem MWINB, pomimo że w niniejszej sprawie odstąpiono od ustaleń określonych w dokumentacji projektowej zatwierdzonej decyzją Starosty Nowosądeckiego z 13 listopada 2020 r., poprzez realizację nowego obiektu budowlanego bez zachowania fundamentów poprzedniego budynku, co doprowadziło do realizacji robót budowlanych polegających na odbudowie przedmiotowego budynku gospodarczego, to jednak rozwiązania odległościowe zawarte w części graficznej projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego ww. decyzja o pozwoleniu na budowę są analogiczne z rozwiązaniami przewidzianymi w części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu, będącego częścią przedłożonej przez inwestorów dokumentacji legalizacyjnej.

Również przepisy dotyczące odległości obiektów budowlanych od granicy z sąsiednią działką budowlaną, określone w § 12 rozporządzenia w.t., nie uległy zmianie od momentu wydania przez Starostę decyzji o pozwoleniu na budowę z 13 listopada 2020 r.

Zatem zdaniem organu II instancji w postępowaniach powadzonych w sprawie wydania ww. decyzji o pozwoleniu na budowę oraz w sprawie legalizacji budynku gospodarczego zlokalizowanego na terenie dz. nr [...], występuje tożsamość stanu faktycznego i prawnego w zakresie usytuowania przedmiotowego budynku w odległości 0,70 m od granicy działki sąsiedniej nr [...].

Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, z uwagi na istnienie w obrocie prawym decyzji ww. Starosty z 13 listopada 2020 r., nie można stwierdzić jakoby projektowanie budynku gospodarczego objętego przedmiotem niniejszego postępowania w odległości 0,70 m od granicy działki sąsiedniej nr [...] uniemożliwiało zalegalizowanie ww. budynku.

Ponadto MWINB zauważył, że ściana przedmiotowego budynku zlokalizowana w odległości 0,70 m od granicy działki sąsiedniej nr [...] jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego REI60, która zapewnia ochronę budynku przed rozprzestrzenianiem się ognia na skutek promieniowania cieplnego emitowanego przez pożar w budynku sąsiednim.

W ocenie MWINB zaskarżona decyzja PINB nie została wyczerpująco uzasadniona, a tym samym doszło do naruszenia zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 K.p.a.

Zdaniem organu II instancji stwierdzenie PINB, że: "przedłożona dokumentacja nadal narusza przepisy techniczno budowlane w szczególności § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (...)" nie spełnia wymogu wskazania w uzasadnieniu decyzji rozbiórkowej konkretnych nieprawidłowości, jakie stwierdził w wyniku analizy przedłożonej przez inwestorów dokumentacji legalizacyjnej.

Organ odwoławczy podkreślił, że nakaz rozbiórki jest najsurowszym z nakazów stosowanych w P.b., którego realizacja wywołuje nieodwracalne skutki i jest on stosowany wtedy, kiedy nie ma możliwości doprowadzenia wykonywanych lub już wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Zdaniem MWINB organ I instancji nie wykazał, by miało miejsce naruszenie przez inwestorów § 12 rozporządzenia w.t. stanowiące nieusuwalną przeszkodę do legalizacji spornej budowy. Oceniając postanowienie PINB z 19 lipca 2021 r. organ II instancji wskazał, że obowiązki nałożone ww. postanowieniem zostały sporządzone w sposób nieprecyzyjny. Przykładowo nakaz dostosowania projektu budowlanego "do zapisów określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dot. art. lokalizacji budynku w odległości 70 cm od granicy działki" może wprowadzać mylne przekonanie jakoby przepisy ww. rozporządzenia nakazywały sytuowanie budynków właśnie w odległości 0,70 m od granicy działki sąsiedniej. Ponadto znacząca część nakazów zawartych w ww. postanowieniu PINB dotyczy uzupełnienia projektu technicznego, podczas gdy na etapie postępowania legalizacyjnego, jak wynika z art. 49 ust. 1 P.b. sprawdzeniu podlega wyłącznie projekt zagospodarowania działki lub terenu.

Na marginesie organ odwoławczy stwierdził nieprecyzyjne określenie usytuowania budynku w sentencji decyzji I instancji (zdaniem MWINB analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wykazała, że budynek jest w odległości 0,5 m od granicy). Tymczasem rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej musi być na tyle precyzyjne, aby adresat mógł dokładnie wiedzieć, jaki obowiązek został na niego nałożony. Jednoznaczne rozstrzygnięcie o obowiązkach adresata decyzji jest istotne takie dla postępowania egzekucyjnego.

Podsumowując organ odwoławczy wskazał, że nie podziela stanowiska PINB odnośnie naruszenia § 12 rozporządzenia w.t. Zdaniem bowiem MWINB, z uwagi na istnienie w obrocie prawnym decyzji Starosty z 13 listopada 2020 r. o pozwoleniu na budowę, którą zatwierdzono dokumentację budowlaną przewidująca lokalizacje budynku gospodarczego w odległości 0,70 m od działki sąsiedniej nr [...] (winno być [...] – dopisek Sądu), stwierdzenie braku możliwości legalizacji spornego budynku gospodarczego, z uwagi na projektowane sytuowanie obiektu w odległości 0,70 m od działki nr [...] stanowiłoby naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej, wyrażonej w art. 8 K.p.a., z której wynika między innymi obowiązek stosowania przez organy administracji publicznej utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, a także naruszenie zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, określonej w art. 7 K.p.a.

W ocenie organu odwoławczego, PINB prowadząc postępowanie w I instancji dopuścił się naruszenia art. 49 ust. 1a P.b. poprzez nieprecyzyjne wezwanie zobowiązanych do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji legalizacyjnej, a także wezwanie inwestorów do uzupełnienia projektu technicznego, który nie podlega sprawdzeniu na etapie legalizacji obiektu budowlanego. Ponadto odstąpiono od zasady przekonywania poprzez brak rzetelnego uzasadnienia nałożenia na inwestorów nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczego.

Końcowo MWINB uzasadnił nieskorzystanie z art. 136 K.p.a., ze względu na brak dokonania przez organ I instancji dokonania wszechstronnej oceny dokumentacji legalizacyjnej przedłożonej przez inwestorów, gdyż odniesiono się jedynie do wybiórczo stwierdzonych nieprawidłowości z ogólnikowym wskazaniem, że przedłożona dokumentacja narusza przepisy techniczno-budowlane. Organ II instancji stwierdził konieczność dokonania w sprawie brakujących ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które dla zachowania zasady dwuinstancyjności powinien przeprowadzić PINB.

Od powyższej decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nr 159/2024 z 12 kwietnia 2024 r. znak: WOB.7721.172.2022.JKLI sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł J. K., zarzucając naruszenie art. 138 § 2, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z § 12 rozporządzenia w.t., poprzez błędne uznanie, że usytuowanie spornego budynku w odległości 0,7 m od granicy działki jest zgodne z § 12 rozporządzenia w.t. w zakresie odległości od granicy.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

Zdaniem skarżącego decyzja I instancji z 17 lutego 2022 r. została wydana po przeprowadzeniu prawidłowego postępowania administracyjnego i zawiera precyzyjny nakaz. Podstawą wydania przez MWINB wadliwej decyzji jest błędna interpretacja obowiązujących przepisów prawa budowlanego przyjęta przez organ II instancji.

Skarżący podkreślił, że bezsporne w sprawie było, że w sprawie mamy do czynienia z samowolną budową nowego budynku.

W toku postępowania administracyjnego organy nadzoru budowlanego obydwu instancji potwierdziły, że inwestorzy dokonali całościowej rozbiórki istniejącego wcześniej na działce nr [...] obiektu budowlanego wraz z fundamentami. Następnie przystąpiono do budowy nowego budynku, wykonując nowe ławy fundamentowe, murowane ściany, słupy żelbetowe oraz monolityczny strop żelbetowy. Powyższe ustalenia organów nadzoru budowlanego są zgodne w wyjaśnieniami inwestorów złożonymi w toku czynności dowodowych, którzy potwierdzili, iż na działce nr [...] w L trwają prace związane z budową nowego budynku gospodarczego.

Zakres wykonanych na działce nr [...] w L. prac nie odpowiada zakresowi robót budowlanych na które inwestorzy posiadają pozwolenie na budowę zawarte w decyzji Starosty z 13 listopada 2020 r.

Zdaniem skarżącego w związku z rozbiórką budynku gospodarczego ww. decyzja Starosty z 13 listopada 2020 r. stała się bezprzedmiotowa, ponieważ obiekt, którego dotyczyła już nie istnieje. Wobec powyższego rozważania MWINB na temat przedmiotu decyzji Starosty nie tylko wykraczają poza zakres kompetencji MWINB, który nie kontroluje działań organów administracji architektoniczno-budowalnej, ale są również bezcelowe, ponieważ budynek gospodarczy, o którym mowa w decyzji Starosty, został już rozebrany.

Według skarżącego sporny budynek gospodarczy realizowany jest niezgodnie z warunkami technicznym w zakresie wymaganej odległości od granicy i powinien zostać rozebrany w całości w zakresie wskazanym w wyrzeczeniu decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucił, że pomimo jednoznacznych ustaleń w tym zakresie, MWINB uchylił decyzję I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Zdaniem skarżącego MWINB subiektywnie stwierdził, że w niniejszej sprawie można odstąpić od warunków odległościowych określonych w § 12 rozporządzenia w.t., gdyż nie powoduje to zagrożenia dóbr chronionych prawem publicznym, powołując się na wyrok NSA z 27 marca 2012 r., sygn. II OSK 42/11.

Skarżący zwrócił uwagę, że przywołany wyrok dotyczył kwestii wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę i interpretacji przepisów rozporządzenia w.t. w brzmieniu już nieobowiązującym, a dotyczącym między innymi tzw. zgody sąsiedzkiej, jak również kwestii wydawania zgody na odstępstwo od warunków technicznych. Stan faktyczny i prawny przedmiotu niniejszego postępowania różni się od stanu, o którym mowa w zacytowanym przez MWINB wyroku, ponadto zgodnie z obowiązującymi od 19 września 2020 r. nowymi przepisami P.b. zgoda na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w postępowaniu legalizacyjnym nie jest możliwa.

W związku z wyburzeniem starego budynku i rozpoczęciem budowy nowego budynku, do nowego obiektu należy stosować obecnie obowiązujące przepisy w zakresie odległości budynków od granicy działki, wskazane w § 12 rozporządzenia w.t.

Skarżący zauważył, że przedłożone przez inwestorów zaświadczenie z Urzędu Gminy w L. o zgodności budowy spornego budynku z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr 11/2007 Rady Gminy L. z dnia 28 lutego 2007 r. (Dz.Urz.Woj.Mał. z 2007 r., nr 302, poz., 2042 ze zm.), dalej "m.p.z.p.", odnosi się wyłącznie do funkcji budynku.

Zdaniem skarżącego z treści ww. zaświadczenia i m.p.z.p. wynika, że m.p.z.p. nie dopuszcza budowy w odległości 1,5 m od granicy ani bezpośrednio przy niej. W stosunku do budowanego na działce nr [...] w L. budynku gospodarczego zastosowanie ma wyłącznie § 12 ust. 1 rozporządzenia w.t.

Skarżący podniósł, że nawet jeżeliby przyjąć dopuszczenie przez m.p.z.p. zabudowy w odległości 1,5 m od granicy, to usytuowanie 0,7 m od granicy jest niezgodne z rozporządzeniem w.t.

Według skarżącego wyklucza się takie rozumienie § 12 rozporządzenia w.t., aby ściana bez otworów mogła być usytuowana w dowolnej odległości od granicy, byleby mieściła się w przedziale od 0-1,5 m. Może być usytuowana albo w odległości 1,5 m, albo bezpośrednio przy granicy (wyroki NSA: z 7 maja 2014 r., sygn. II OSK 2920, z 20 czerwca 2018 r., sygn. II OSK 1823/16).

Następnie skarżący podniósł, że różnica w zakresie stosowania rozporządzenia w.t. dotycząca zasad ustalania odległości budynku gospodarczego od granicy działki w przypadku przebudowy istniejącego budynku a budowy nowego budynku, została również przedstawiona w decyzji Starosty Nowosądeckiego z 6 grudnia 2019 r., znak: BUD.6740.2131.2019, która znajduje się w aktach postępowania. W decyzji tej odmówiono inwestorom zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie inwestycji określonej jako: "przebudowa, nadbudowa i rozbudowa budynku gospodarczego na działce nr [...] położonej w obrębie dz. ewid. L., gm. L.".

Skarżący wskazał, że w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ wskazał, że przedłożona dokumentacja wskazuje na zamiar rozebrania istniejącego budynku gospodarczego etapami i w efekcie końcowym budowę nowego budynku, co wiąże się z koniecznością dostosowania projektu budowlanego do zgodności z przepisami zawartymi w rozporządzeniu w.t., w zakresie § 12 ust. 1, gdyż sytuowanie nowego budynku w odległości 0,7-0,72 m do granicy z dz. nr [...], jest niezgodne z przepisami ww. rozporządzenia.

Podniósł też, że to stwierdzenie MWINB, jakoby realizowany niezgodnie z przepisami prawa budowlanego budynek można zalegalizować w sposób niezgodny z przepisami, nie budzi zaufania do władzy publicznej. Zgodnie bowiem z zasadą praworządności organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zdaniem skarżącego działanie MWINB jest pozbawione podstaw prawnych i ma na celu przedłużanie niniejszego postępowania.

W szczególności nieprawidłowy jest pogląd organu II instancji, wedle którego w sprawie należy stosować odległości budynku od granicy wskazane w zatwierdzonej dokumentacji projektowej dotyczącej przebudowy, nadbudowy i rozbudowy budynku innego, niż objęty niniejszym postępowaniem.

Stwierdzenie MWINB w skarżonej decyzji, iż wezwania kierowane przez organ I instancji są nieprecyzyjne, jest według skarżącego w całości bezpodstawne, ponieważ organ nadzoru budowlanego nie posiada kompetencji do zastępowania inwestora. Uprawniony jest wyłącznie do żądania przedłożenia dokumentacji zgodnej z przepisami prawa poprzez wskazanie nieprawidłowości, co zostało uczynione poprzez liczne pisma wyjaśniające oraz postanowienie wyzywające do usunięcia braków.

Nakaz sformułowany w wyrzeczeniu decyzji organu I instancji jest zdaniem skarżącego nakazem precyzyjnym, prawidłowym i dokładnie określa jaki obiekt należy rozebrać. Uwagi zawarte w decyzji II instancji w zakresie odległości 0,53 m wskazanej w protokole z kontroli, która to odległości różni się od odległości wskazanej na projekcie zagospodarowania działki, nie stanowią rozbieżności wymagającej ponownego rozpatrzenia, ponieważ odległość wskazana w protokole dotyczy odległości obiektu od ogrodzenia, jako stałego punktu w terenie, do którego została zmierzona odległość budynku podczas czynności kontrolnych w terenie.

Skarżący zakwestionował też pogląd, jakoby w postępowaniu legalizacyjnym sprawdzano wyłącznie p.z.d. lub t., przywołując na poparcie swojego stanowiska tezy z literatury. Jego zdaniem w przypadku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych, o których mowa w art. 48b ust. 2, 3 lub 4 P.b. (w zależności od rodzaju budowy podlegającej legalizacji), organ nadzoru budowlanego sprawdza kompletność dokumentów legalizacyjnych, w tym kompletność projektu budowlanego, oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami ustawy, w tym zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi, z tym zastrzeżeniem, że jeżeli budowa została zakończona, sprawdza się zgodność z przepisami obowiązującymi w chwili zakończenia budowy (Komentarz do art. 49 ustawy Prawo budowlane, autorstwa Alicji Plucińskiej - Filipowicz (red.), Marka Wierzbowskiego (red.) z 2023r.). Do dokumentów legalizacyjnych należą - w zależności od rodzaju budowy wymagającej legalizacji (zasadniczo budowy wymagającej decyzji o pozwoleniu na budowę albo budowy wymagającej zgłoszenia) - m.in. trzy egzemplarze projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektonicznobudowlanego (wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw, lub kopiami tych opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów), a także dwa egzemplarze projektu technicznego (art. 48b ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2pkt 1 P.b.).

Skarżący zaznaczył, że w sprawie zaistniały przesłanki do orzeczenia rozbiórki, wobec czego decyzja I instancji powinna była zostać utrzymana.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 2a w zw. z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej "P.p.s.a." sądy administracyjne rozpoznają sprzeciwy od decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej ocenia co do zasady jedynie zachowanie przesłanek wydania tego rodzaju decyzji (art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a.). Zatem wszelkie kwestie wykraczające poza ww. zakres nie mogły być przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie.

Stosownie do art. 151a § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

W myśl art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12 - powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przypadku gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a., lecz również wskazać, dlaczego nie mógł wydać decyzji merytorycznej, chociażby korzystając z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 K.p.a. zasady przekonywania (por. wyrok NSA z 30 kwietnia 2015 r., sygn. II OSK 1086/14).

Sąd wskazuje, że decyzja organu odwoławczego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. może być wydana również w sytuacji, w której organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania tak, że sprawa nie została wyjaśniona.

Dodatkowo trzeba wskazać, jak słusznie stwierdził organ odwoławczy, że decyzja wydawana przez organ II instancji nie może naruszyć ustanowionej w art. 15 K.p.a., mającej konstytucyjne umocowanie (art. 176 Konstytucji RP) zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy nie może zgodnie z tą zasadą orzekać po raz pierwszy tj. orzekać w kwestiach merytorycznych, od których uzależnione jest wydanie decyzji danego typu, co do których nie wypowiedział się organ I instancji.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że zaskarżona sprzeciwem decyzja MWINB narusza art. 138 § 2 K.p.a. i z tego względu wymagała uchylenia. Dokonana w powyższym zakresie kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że jest ona wadliwa, a zasadny sprzeciw skutkuje jej uchyleniem, choć nie w uwzględnieniu wszystkich zarzutów skarżącego.

Przedmiotem sprzeciwu była kasatoryjna decyzja MWINB wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., którą organ odwoławczy orzekł o:

- uchyleniu w całości decyzji I instancji nakazującej rozbiórkę spornego budynku gospodarczego wraz z fundamentami,

- przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W sprawie bezsporne jest i nie budzi wątpliwości Sądu, że prace wykonane przez inwestorów polegały na rozbiórce starego budynku gospodarczego łącznie z fundamentami i odbudowie nowego budynku gospodarczego. Zatem wykraczały poza zakres robót dopuszczonych decyzją Starosty z 13 listopada 2020 r. o pozwoleniu na przebudowę, rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku. Bez wątpienia więc zasadnie PINB wszczął i prowadził postępowanie legalizacyjne wobec prac zidentyfikowanych jako samowola budowlana realizowana bez właściwego pozwolenia na budowę (odbudowę).

Co istotne przy tym, organ II instancji zaprezentował trafną i adekwatną wykładnię pojęć przebudowy i odbudowy, prawidłowo uzasadniając przyjętą w sprawie kwalifikację prowadzonych robót budowlanych.

Jak również słusznie wskazał organ odwoławczy, nakaz rozbiórki jest najsurowszym z nakazów stosowanych w P.b., którego realizacja wywołuje nieodwracalne skutki i jest on stosowany wyłącznie wtedy, gdy nie ma możliwości doprowadzenia wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Inwestorzy od dłuższego czasu planowali inwestycję w postaci modernizacji spornego budynku gospodarczego obejmującą co najmniej wymianę znacznej części substancji obiektu. Natomiast skarżący sąsiad w postępowaniach administracyjnych konsekwentnie kwestionuje zgodność planowanej i realizowanej inwestycji z kolejnymi wersjami przedkładanej przez inwestorów dokumentacji.

Dostrzec trzeba, że w niniejszej sprawie inwestorzy byli aktywni w postępowaniu I instancji, reagując na kolejne pisma i postanowienia PINB, przez składanie wyjaśnień i uzupełnianie dokumentacji. Wykazali niewątpliwą wolę i determinację w dążeniu do zalegalizowania spornego budynku.

Niemniej jednak, ostatecznie przedłożona przez inwestorów dokumentacja została odmiennie oceniona przez organy obu instancji w zakresie zgodności z ustaleniami miejscowego planu i przepisami techniczno-budowlanymi.

Należy tu przypomnieć, że w postępowaniu legalizacyjnym prawidłowa weryfikacja zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego stanowi, zgodnie z art. 49 ust. 1 w zw. z art. 48b ust. 2 pkt 1 P.b., jeden z podstawowych obowiązków organu nadzoru budowlanego. Badanie owej zgodności musi bazować na kompletności dokumentów legalizacyjnych, w tym kompletności projektu budowlanego, które to dokumenty winny również wykazywać zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami ustawy, w tym zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi.

Podkreślić trzeba, że w niniejszej sprawie kluczowym zagadnieniem spornym była prawna ocena usytuowania przedmiotowego budynku w zbliżeniu do granicy działki. Zatem prawidłowa i rzetelna weryfikacja zgodności spornej budowy (odbudowy) z przepisami techniczno-budowlanymi wymagała, ze względu na treść §12 ust. 2 rozporządzenia w.t., dokonania oceny w tym zakresie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Tego jednak organ II instancji zaniechał, naruszając art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 2 K.p.a.

Brak w tym zakresie rozważań w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jawi się jako szczególnie jaskrawy, wobec prezentowanych przez strony postępowania jednoznacznych, a przeciwstawnych stanowisk. Mianowicie inwestorzy w odwołaniu podnieśli, że m.p.z.p. przewiduje możliwość usytuowania budynku gospodarczego bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Natomiast skarżący w sprzeciwie zarzucił, że z zaświadczenia Wójta Gminy L. z 22 kwietnia 2021 r. i m.p.z.p. wynika, że m.p.z.p. nie dopuszcza budowy w odległości 1,5 m od granicy ani bezpośrednio przy niej, w konsekwencji czego w stosunku do budowanego budynku gospodarczego zastosowanie winien mieć wyłącznie § 12 ust. 1 rozporządzenia w.t.

Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji MWINB nie odniósł się w żadnym stopniu do ani jednego przepisu m.p.z.p. mimo tego, że w aktach administracyjnych zgromadził wydruki uchwały Rady Miejskiej w L. z dnia 17 czerwca 2004 r. i zmieniającej ją uchwały z dnia 28 lutego 2007 r.

MWINB nie podał również nawet, która wersja przepisów planu, zmienianego na przestrzeni czasu, jest w niniejszej sprawie dla organów nadzoru budowlanego miarodajna dla oceny możliwości legalizacji spornej inwestycji, w szczególności ze względu na jej usytuowanie. Powyższe de facto uniemożliwiło wypowiedzenie się Sądu w pozostałych spornych kwestiach podnoszonych przez strony.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że sprzeciw okazał się zasadny, bowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji MWINB nie wykazało konieczności i prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. przez organ II instancji.

Na koniec Sąd podkreśla, że przedwczesna byłaby na tym etapie jednoznaczna wypowiedź Sądu co do merytorycznych okoliczności determinujących ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie. Jak bowiem wskazano powyżej, ograniczone ramy procesowe niniejszej sprawy wywołanej sprzeciwem, wiążą Sąd uniemożliwiając wypowiedzi w zakresie przekraczającym ocenę legalności decyzji kasatoryjnej – uchylającej zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Rolą Sądu była ocena – w aspekcie zgodności z prawem - czy przy dokonanych przez organ założeniach materialnoprawnych, zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej, czego zdaniem Sądu organ odwoławczy nie wykazał.

Ocena kwalifikacji materialnoprawnych może być natomiast dokonana dopiero na podstawie ewentualnej skargi na decyzję organu odwoławczego rozstrzygającą sprawę merytorycznie, a nie kasatoryjnie.

Podsumowując Sąd stoi na stanowisku, że wynik przeprowadzonej według powyższych reguł kontroli legalności zaskarżonej decyzji w zakresie wykazania przez MWINB zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a. jest negatywny, a wniesiony przez skarżącego sprzeciw jest zasadny.

Odnosząc się do argumentacji organu II instancji, że ogólnikowe stwierdzenie przez PINB, iż przedłożona dokumentacja nadal narusza przepisy techniczno-budowlane, w szczególności § 12 ust. 2 rozporządzenia w.t., nie spełnia wymogu wskazania w uzasadnieniu decyzji rozbiórkowej konkretnych nieprawidłowości stanowiących nieusuwalną przeszkodę do legalizacji przedmiotowej budowy, Sąd wskazuje, iż ww. przyczyny nie stanowią uzasadnionego powodu uchylenia przez organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., decyzji I instancji, bowiem organ odwoławczy jest także organem rozpoznającym sprawę merytorycznie (art. 15 K.p.a.).

Co najmniej przedwczesne i nieumotywowane przez organ odwoławczy uznanie, że usytuowanie spornego odbudowywanego budynku w zbliżeniu do granicy działki sąsiedniej nie narusza § 12 rozporządzenia w.t. w zw. z m.p.z.p., nie stanowiło w niniejszej sprawie uzasadnionej podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej. Nie uzasadniało takiej decyzji w ww. okolicznościach również powołanie się przez MWINB na naruszenie przez organ I instancji ogólnych zasad postępowania opisanych w art. 7, art. 8 i art. 11 K.p.a.

Innymi słowy organ II instancji, w aspekcie zasady dwuinstancyjności, nie wykazał konieczności dokonania w sprawie przez PINB – jako organ I instancji - brakujących ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Raz jeszcze Sąd przypomina, że w myśl art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Warto też wskazać, że co do zasady istniejąca po stronie organu odwoławczego sama odmienna interpretacja przepisów rozporządzenia w.t. i m.p.z.p. nie stanowi przeszkody do wydania merytorycznej decyzji w sprawie (por. wyrok WSA w Krakowie z 20 września 2022 r., sygn. II SA/Kr 975/22). Nie tylko bowiem organ I instancji, ale również i MWINB jest uprawniony i zobowiązany do oceny, czy inwestycja w tym zakresie jest zgodna z planem miejscowym, a projekt zagospodarowania działki lub terenu z przepisami prawa, w tym z przepisami techniczno-budowlanymi.

Nie ma przy tym mowy o naruszeniu przez PINB art. 15 K.p.a., bo kluczowa dla rozstrzygnięcia sprawy kwestia zgodności inwestycji z planem miejscowym i przepisami techniczno-budowlanymi była przedmiotem oceny (choć negatywnej i niepodzielonej przez organ odwoławczy) dokonanej przez organ I instancji.

Końcowo ponownego zaakcentowania wymaga, że zgodnie z art. 64e P.p.s.a. Sąd w niniejszej sprawie nie był uprawniony do badania meritum sprawy administracyjnej, nie mógł zatem przesądzić w tym postępowaniu o wyniku sprawy administracyjnej.

Ocenie w niniejszym postępowaniu, z woli ustawodawcy, który tak ukształtował instytucję sprzeciwu, podlegało wyłącznie zastosowanie przez MWINB art. 138 § 2 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji wyroku, uchylając zaskarżoną decyzję w całości na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a., zasądzając na rzecz wnoszącego sprzeciw kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (uiszczony wpis od sprzeciwu).