Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5448/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 83 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 53
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1453/20 w sprawie ze skargi C. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie emerytury w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1453/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę C. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] czerwca 2020 r., nr [...], w przedmiocie emerytury w drodze wyjątku.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] maja 2020 r. odmówił C. S. przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 53 ze zm., dalej: u.e.r.FUS).

Prezes ZUS w uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 83 ust. 1 u.e.r.FUS świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w u.e.r.FUS do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Warunki te muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania tego rodzaju świadczenia.

Z dokumentacji znajdującej się w aktach wynika, że skarżący na przestrzeni 72 lat życia udokumentował jedynie 17 lat, 10 miesięcy i 21 dni łącznych okresów składkowych. W latach 1982-1983, 1987-1990, 1990-2012 nie udowodnił okresu zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz emerytalnymi i rentowymi. W sprawie nie wykazano też szczególnych okoliczności uniemożliwiających przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w ww. okresach przerw wobec skarżącego nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy i nie wykazano innych szczególnych okoliczności uniemożliwiających wykonywanie zatrudnienia i objęcie ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych.

Skarżący reprezentowany przez pełnomocnika we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazał, że w latach 1982-1983, 1987-1990, 1990-2012 nie podlegał ubezpieczeniu, gdyż większość czasu przebywał w zakładzie karnym, gdzie nie miał możliwości podjęcia pracy. Nie był też w stanie, z uwagi na wiek i stan zdrowia, dopracować około 8 lat, aby uzyskać prawo do emerytury, a powinno być to przedmiotem oceny organu. Skarżący podkreślił, że nie miał wpływu na to, że w zakładzie karnym nie miał możliwości świadczenia pracy. Zdaniem pełnomocnika niezdolność do pracy powstała 15 sierpnia 1991 r. i wówczas powinna być stwierdzona, ale nikt o to nie zadbał. Dodatkowo skarżący ubiegał się zarówno o rentę i o przyznanie emerytury, ale apelację skarżącego oddalono wyrokiem z 7 listopada 2019 r. Tym samym zachodzą przesłanki do zastosowania w sprawie art. 83 u.e.r.FUS.

Prezes ZUS decyzją z [...] czerwca 2020 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 83 u.e.r.FUS, utrzymał w mocy ww. decyzję z [...] maja 2020 r. W uzasadnieniu wskazał, że po ponownej analizie materiału dowodowego nadal nie stwierdził istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których skarżący nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Zdaniem Prezesa ZUS skarżący nie wykazał, aby niespełnienie warunków do świadczenia było spowodowane okolicznościami, na które nie miał wpływu.

Sąd I instancji wskazał, że przyznanie świadczenia z art. 83 ust. 1 u.e.r.FUS ustawodawca uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech przesłanek zawartych w tym przepisie. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Stwierdził, że przesłanką do uzyskania świadczenia w trybie art. 83 u.e.r.FUS nie może być więc sama trudna sytuacja materialna wnioskodawcy. Przyznanie tego świadczenia jest możliwe tylko wówczas, gdy można wykazać, że ubezpieczony wykazał wolę podejmowania pracy i opłacania składek, ale na skutek wystąpienia nadzwyczajnych, niezależnych od jego woli okoliczności nie spełnia wymagań do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym i tylko z tego powodu przyznanie świadczenia w trybie wyjątkowym jest zasadne. Konieczne jest zatem wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do "normalnego" świadczenia ubezpieczeniowego na skutek szczególnych okoliczności.

Sąd I instancji podał, że z art. 83 ust. 1 u.e.r.FUS wynika, iż jest to przepis, na podstawie którego właściwy w sprawie organ administracyjny - Prezes ZUS - wydaje decyzję, kierując się uznaniem administracyjnym. Określenie, że muszą zaistnieć szczególnie uzasadnione okoliczności, usprawiedliwiające brak wymaganych okresów w opłacaniu składek, należy do oceny organu, który okoliczności danej sprawy musi poddać wnikliwej analizie, indywidualizując każdy rozpatrywany przypadek. To jednak podmiot wnoszący o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie powinien wskazać wszelkie okoliczności wiążące się z dochodzonym świadczeniem.

Sąd wskazał ponadto, że Komisja lekarska ZUS orzeczeniem z [...] sierpnia 2011 r. ustaliła, iż skarżący nie był całkowicie niezdolny do pracy. Tym samym Prezes ZUS nie mógł za zasadne uznać zarzutów pełnomocnika skarżącego podnoszonych w odwołaniu od ww. decyzji z [...] maja 2020 r., że skarżący był niezdolny do pracy już 15 sierpnia 1991 r. Okoliczności te nie były bowiem potwierdzone przez odpowiednie organy. Sąd wskazał, że słusznie Prezes ZUS w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, iż zgodnie z art. 14 ust. 3 u.e.r.FUS podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w tej ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji, stanowi orzeczenie lekarza orzecznika ZUS, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej.

Sąd I instancji podniósł, że Prezes ZUS związany jest orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS lub komisji lekarskiej ZUS. Tym samym przesłanka ta nie podlega tzw. uznaniu administracyjnemu. Sąd podkreślił, że z akt administracyjnych, a w szczególności z wyroku Sądu Apelacyjnego z Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z [...] września 2002 r. sygn. akt [...] , wynika, iż biegli sądowi nie ustalili u skarżącego istnienia całkowitej niezdolności do pracy przed 15 sierpnia 1991 r., a stwierdzili niewielki stopień niezdolność w opinii z 19 czerwca 2002 r. Sąd przyjął, że nie zachodziła tym samym jedna z przesłanek wskazanych w art. 83 u.e.r.FUS, a tym samym stan zdrowia nie uniemożliwiał skarżącemu podejmowanie zatrudnienia przed osiągnięciem przez niego wieku emerytalnego i po wyjściu z zakładu karnego.

Sąd wskazał ponadto, że podziela stanowisko Prezesa ZUS, iż o ile obecnie skarżący istotnie, jako osoba 72-letnia, jest całkowicie niezdolny do pracy ze względu na stan zdrowia, to wszystkie inne okoliczności sprawy, dotyczące przede wszystkim przebiegu jego ubezpieczenia oraz przyczyn braku odpowiedniego stażu ubezpieczeniowego, nie uległy zmianie. Skarżący od 1987 r. do osiągnięcia w 2012 r. wieku emerytalnego - z 9 dniową przerwą w 1990 r. - nie pracował i nie podejmował żadnej aktywności wiążącej się z ubezpieczeniem społecznym oraz emerytalnymi i rentowymi. Tym samym skarżący nie był zatrudniony i ubezpieczony przez 25 lat. Wprawdzie skarżący wskazywał, iż było to spowodowane przebywaniem w zakładzie karnym i problemami zdrowotnymi, ale za racjonalną uznano ocene Prezesa ZUS, że z uwagi na ustalenia faktyczne sprawy, których skarżący nie kwestionuje, okoliczności te nie mogły być uznane za usprawiedliwiające brak ubezpieczenia wiatach 1987-2012. Skarżący pracował bowiem z licznymi i nieuzasadnionymi przerwami także w okresach, kiedy był zdrowy, stosunkowo młody i gdy nie nasiliło się jeszcze zjawisko bezrobocia.

Sąd podzielł też stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku dotyczącym skarżącego z 17 października 2012r. sygn. akt II SA/Wa 1423/12, że fakt przebywania w zakładach karnych, nie jest okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 u.e.r.FUS. Podano, że analogiczne stanowisko było też wyrażane przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2001 r. sygn. akt II SA 899/01).

Sąd nie zakwestionował przy tym, ani obecnej niezdolności do pracy skarżącego, ani jego trudnej sytuacji materialnej. Sąd zgadził się jednak ze stanowiskiem Prezesa ZUS, wyrażonym w zaskarżonej decyzji, że sama w sobie niezdolność do pracy spowodowana wiekiem w powiązaniu ze szczególną i wyjątkową obecną sytuacją życiową skarżącego, nie jest wystarczającą podstawą do przyznania świadczenia. Trudna sytuacja materialna skarżącego, choć jest brana pod uwagę przy podejmowaniu decyzji, nie stanowi wystarczającej przesłanki do przyznania świadczenia. Renta w drodze wyjątku nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym tylko w związku z potrzebami osoby wnioskującej, nie jest też świadczeniem należnym każdej osobie, której stan zdrowia, po dłuższym okresie pozostawania poza wszelkim ubezpieczeniem, obecnie się pogorszył.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł [...] zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1/ naruszenie prawa materialnego a to art. 83 ust 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przez błędną jego wykładnię i brak zastosowania w niniejszej sprawie, polegającą na przyjęciu, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły szczególne okoliczności, w wyniku których skarżący C. S. nie spełnił warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy, co spowodowało odmowę przyznania mu świadczenia w drodze wyjątku,

2/ naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a/ art.151 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. przez bezzasadne oddalenie skargi, podczas gdy powinna być ona uwzględniona,

b/ art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. przez naruszenie art. 7, 8, 9, 11, 77 k.p.a., polegające na braku dokładnego i rzetelnego wyjaśnienia okoliczności w sprawie, a w szczególności tego czy w sprawie występują szczególne okoliczności w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach,

c/ art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. przez rozstrzygnięcie i uzasadnienie sprawy z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy,

d/ art. 134 § 1 p.p.s.a. przez brak wyjścia składu orzekającego w sprawie poza granice skargi, a tym samym zaniechanie faktycznej i rzeczywistej kontroli działalności organów rozstrzygających przedmiotową sprawę oraz brak dokonania oceny czy organy w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny sprawy zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej.

W ocenie skarżącego kasacyjnie w sprawie istnieją szczególne okoliczności albowiem skarżący trafił do Zakładu Karnego i tam przebywał wiele lat. Do Zakładu Karnego trafił już w dość ciężkim stanie zdrowia, gdzie wymagał fachowej pomocy lekarskiej. Przebywając w Zakładzie Karnym nie miał możliwości zatrudnienia, w tym z uwagi na stan zdrowia, a nikt nie pokierował wówczas działaniami osadzonego, aby złożył on wniosek o rentę. Również po wyjściu z Zakładu Karnego z uwagi na wiek i stan zdrowia nie był w stanie dopracować 8 lat, aby uzyskać prawo do emerytury. Skarżący nie miał wpływu na to że w Zakładzie Karnym nie świadczył pracy. Wskazano, iż w okresie, gdy stan zdrowia się pogarszał a skarżący nie przebywał na zwolnieniach lekarskich, gdy okres od ustania stosunku pracy i złożenia wówczas wniosku o rentę być może kwalifikowałby skarżącego wówczas do renty, ale wniosku nie złożono, czego również nie rozpatrzono natomiast dziś skarżący nie spełnia przesłanek do uzyskania renty (uzasadnienie zawiera tej treści fragment ). Jest niewątpliwie zawinieniem skarżącego, iż trafił on do zakładu karnego i tam odbył wyrok i jest obecnie osobą nie karaną z uwagi na zatarcie skazania natomiast nie miał wpływu na to że w tym okresie nie pracował i nie mógł uzupełnić prawie 8 lat brakujących pracy.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że osoba, która przepracowała prawie 18 lat w Polsce, nie ma możliwości otrzymania jakiegokolwiek świadczenia ekwiwalentnego do ilości przepracowanych lat. W ocenie skarżącego Prezes ZUS błędnie uznał, że nie istnieje ważny powód umożliwiający przyznanie skarżącemu świadczenia w drodze wyjątku pomimo, że jest on w złym stanie zdrowia, w podeszłym wieku, jest niepełnosprawny a po wyjściu z zakładu karnego, z uwagi na stan zdrowia, nie miał możliwości podjęcia pracy i pomimo, iż skarżący bez pomocy znajomych, sąsiadów, Kościoła i Ośrodka Pomocy Społecznej jak i Burmistrza R. nie byłby w stanie zaspokoić podstawowych potrzeb egzystencjalnych. Skarżący kasacyjnie wskazał, że nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej, objętej ubezpieczeniem społecznym, z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku. Skarżący nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie świadczenia wyjątkowo może nastąpić albowiem skarżący pomimo, iż w okresie przebywania w zakładzie karnym wyrażał wolę pracy adekwatnie do jego wieku i stanu zdrowia, nie umożliwiono mu tego. Z uwagi na okres przebywania w zakładzie karnym i brak możliwości świadczenia pracy skarżący nie miał gdzie dopracować brakujących prawie 8 lat.

Skarżący kasacyjnie przywołał, że za ubezpieczonego należy uznać każdego kto kiedykolwiek był ubezpieczony przez jakikolwiek okres. Zdaniem skarżącego, ta przesłanka została w odniesieniu do niego spełniona.

Skarżący kasacynie ocenił, że Sąd I instancji nie wziął pod uwagę, iż w aktach sprawy znajdują się: orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespól ds. Orzekania o Niepełnosprawności w C. z dnia [...] kwietnia 2001 r., gdzie stwierdzono że skarżący ma umiarkowany stopień niepełnosprawności, który ma charakter trwały i stały, orzeczenie o ustaleniu stopnia niepełnosprawności wydane przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności we W. z dnia [...] maja 1998 r., gdzie orzeczono, że skarżący ma umiarkowany stopień niepełnosprawności, który ma charakter trwały i stały, oświadczenie skarżącego dotyczące opinii biegłych lekarzy z dnia 17 listopada 2011 r. w której biegli uznali, że skarżący w wieku 64 lat nie może podjąć nawet prostej lekkiej pracy fizycznej.

Mając powyższe na uwadze, skarżący kasacyjnie uznał stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jako zbyt rygorystyczne i nie uwzględniające celu, jakiemu ma służyć tryb świadczeń w drodze wyjątku.

Skarżący ocenił, że Sąd zaniechał dokładnego wyjaśnienia sprawy, w szczególności, czy w sprawie występują szczególne okoliczności oraz nie przeanalizował dokładnie sytuacji zdrowotnej skarżącego, zwłaszcza wobec informacji o dwóch orzeczeniach o niepełnosprawności.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie o uchylenie zaskarżongo wyroku i rozpoznanie skargi. W skardze kasacyjnej zawarto również wniosek o zwrot kosztów zastępstwa prawnego oraz oświadczenie o zrzeczeniu się rozpoznania sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

W pierwszym rzędzie rozpoznany zostanie zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego kwestionujący prawidłowość wyroku Sądu I instancji w związku z błędnym ustaleniem stanu faktycznego, gdyż ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego przez organ administracyjny w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za nieprawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, wszystkie na www. cbosa).

Zarzut naruszenia przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 art. 77 (§ 1, co wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej) k.p.a., polegające na braku dokładnego i rzetelnego wyjaśnienia okoliczności w sprawie, a w szczególności tego czy w sprawie występują szczególne okoliczności w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, jest nieuzasadniony.

Zarzut ten w swojej istocie zmierza do zakwestionowania prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wydania zaskarżonego wyroku i zarzuca błędne ustalenie stanu faktycznego i brak zebrania materiału dowodowego niezbędnego do wydania decyzji w sprawie.

Warunkiem uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest ustalenie przez Sąd I instancji istnienia naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej rozpatrujący daną sprawę oraz stwierdzenie, że naruszenie to miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie należy zgodzić się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, iż brak było podstaw do zastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd dokonał wnikliwej, merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji i zasadnie uznał, że powołane w uzasadnieniu przepisy nie zostały przez organ naruszone. Organ administracji publicznej we właściwie, tj. zgodnie z obowiązującym prawem przeprowadzonym postępowaniu prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, który znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym, dokonał oceny całokształtu materiału dowodowego, nie przekroczył przy tym przysługujących mu granic uznania administracyjnego oraz nie naruszył zasady pogłębiana zaufania do obywatela. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych szczegółowo wskazał okresy podlegania ubezpieczeniu oraz okresy, w których skarżący kasacyjnie nie wykonywała zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem. Do okoliczności tych odniósł się także w sposób wyczerpujący Sąd I instancji

w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, poprawnie wyjaśniając motywy podjętej decyzji.

Z ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego wyroku wynika, że skarżący w wieku 72 lat życia udokumentował jedynie 17 lat, 10 miesięcy i 21 dni łącznych okresów składkowych. W latach 1982-1983, 1987-1990, 1990-2012 nie udowodnił okresu zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz emerytalnymi i rentowymi, gdyż większość tego czasu przebywał w zakładzie karnym, gdzie nie podjął pracy. Skarżący pracował z licznymi, nieuzasadnionymi przerwami także w okresach, kiedy był zdrowy, stosunkowo młody i gdy nie wystąpiło jeszcze zjawisko bezrobocia. Z akt sprawy nie wynika także, aby skarżący przed osiągnięciem wieku emerytalnego, tj. przed 20 lipca 2012 r. był niezdolny do pracy. Komisja lekarska ZUS orzeczeniem z [...] sierpnia 2011 r. ustaliła, że skarżący nie był całkowicie niezdolny do pracy. Z akt administracyjnych, a w szczególności z wyroku Sądu Apelacyjnego z Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z [...] września 2002 r., sygn. akt [...] , wynika, że biegli sądowi nie ustalili u skarżącego istnienia całkowitej niezdolności do pracy przed 15 sierpnia 1991 r., a stwierdzili niewielki stopień niezdolność w opinii z 19 czerwca 2002 r. Podzielić należy tym samym stanowisko Sądu I instancji, który przyjął, iż nie było przeszkód, aby skarżący do 20 lipca 2012 r. wykonywał zatrudnienie poparte opłaceniem składek na ubezpieczenie społeczne, emerytalne i rentowe, tak aby w przyszłości nabyć uprawnienia do świadczenia w trybie zwykłym. Wydanie orzeczeń o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wskazanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie pozostaje w sprzeczności z przyjętym przez Sąd ustaleniem, że skarżący nie był całkowicie niezdolny do pracy.

Z tych przyczyn zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło do naruszenia ogólnej zasady kształtującej postępowanie dowodowe wyrażonej w art. 7 k.p.a., tj. zasady prawdy obiektywnej, z którą ściśle jest powiązana zasada oficjalności postępowania dowodowego, w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Generalnie obie zasady przenoszą ciężar dowodu na organ. Z ciężaru tego organ wywiązał się prawidłowo, gdyż prowadził postępowanie dowodowe uwzględniając całokształt przepisów k.p.a., zebrał wszystkie niezbędne dowody i dokonał ich oceny w zgodzie z przepisem art. 80 k.p.a. Zdaniem Sądu II instancji cały zebrany materiał dowodowy został przez organ poddany wszechstronnej ocenie uwzględniającej zasady wiedzy, logiki i doświadczenia życiowego.

Ze skargi kasacyjnej nie wynika w jaki sposób doszło do naruszenia i na czym miało by polegać naruszenie przepisów art. 8, 9, 11 k.p.a., co uniemożliwia odniesienie się do ewentualnego ich naruszenia. Z tych przyczyn uznać należy, iż Sąd I instancji prawidłowo ocenił, iż organ nie naruszył żadnego ze wskazanych przepisów postępowania, w tym art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., tym samym zarzut 2.b nie znajduje żadnych podstaw.

Zarzut naruszenia przepisów art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez bezzasadne oddalenie skargi, podczas gdy powinna być uwzględniona, jest nieuzasadniony.

Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (por. wyroki NSA z: 5 października 2010 r., I GSK125/09; 23 listopada 2010 r., II FSK 1165/09; 1 grudnia 2010 r., II FSK 1507/09; 8 grudnia 2010 r., I GSK 619/09; 19 lipca 2013 r., I OSK 2766/09, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, Warszawa 2015, s. 689-690, nb. 16). Ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu, skarżący kasacyjnie nie doprecyzował, naruszenia którego z przepisów art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. się dopatruje. Punkt 1. składa się z trzech podpunktów (liter a, b, c) o zróżnicowanej treści. Działając na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Wskazanie przez autora skargi kasacyjnej przepisów, jakie w jego ocenie naruszył sąd administracyjny pierwszej instancji, a także wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym to naruszenie polegało, wyznacza granice, w których rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 p.p.s.a.).

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Jest to przepis ogólny (blankietowy), co oznacza, że powołując się na zarzut naruszenia tej normy skarżący kasacyjnie zobowiązany był powiązać go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy. Orzeczenie oddalające skargę nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 151 p.p.s.a., ale następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakładających na Sąd I instancji obowiązek dokonania tego rodzaju ustaleń (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lutego 2017 r. II FSK 110/15). Wymogom tym w skardze kasacyjnej nie sprostano. Brak zaś wskazania i wykazania tego rodzaju powiązań oznacza, że zarzut naruszenia przywołanego przepisu wynikowego, nie może odnieść skutku oczekiwanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. przez rozstrzygnięcie i uzasadnienie sprawy z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy jest nieuzasadniony.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w treści tego przepisu warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Polemika z ustaleniami Sądu I instancji i oceną stanu faktycznego dokonaną przez Sąd nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu. Tym samym zarzut w zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za niezasadny.

Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. reguluje powinność sądu administracyjnego orzekania generalnie na podstawie akt sprawy, uprawniając do przeprowadzenia określonych dowodów tylko w organicznym zakresie i zamknięcia rozprawy w wyniku uznania wyjaśnienia sprawy do rozstrzygnięcia.

Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dojść mogłoby zatem wtedy, gdyby sąd wyrokując dokonał własnych ustaleń na podstawie przeprowadzonych przed nim dowodów innych niż określone w przepisie art. 106 § 3 p.p.s.a., jak również wtedy, gdyby zaniechał przeprowadzenia takiego dowodu, jeżeli dowód ten miałby istotne znaczenie dla dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, a przede wszystkim gdyby nie podjął rozstrzygnięcia na podstawie akt sprawy postępowania administracyjnego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dojść mogłoby zatem wtedy, gdyby sąd wyrokując dokonał własnych ustaleń na podstawie przeprowadzonych przed nim dowodów innych niż określone w przepisie art. 106 § 3 p.p.s.a., jak również wtedy, gdyby zaniechał przeprowadzenia takiego dowodu, jeżeli dowód ten miałby istotne znaczenie dla dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, a przede wszystkim gdyby nie podjął rozstrzygnięcia na podstawie akt sprawy postępowania administracyjnego (vide m.in. wyrok NSA z 12.6.2014 r., I GSK 67/13, wyrok NSA z 15.2.2006 r., II FSK 659/05, ONSAiWSA 2007, Nr 2, poz. 35). Żaden z powyższych przypadków nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie, co oznacza, iż zarzut naruszenia tego przepisu nie mógł okazać się skuteczny.

Zarzut naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. przez brak wyjścia składu orzekającego w sprawie poza granice skargi, a tym samym zaniechanie faktycznej i rzeczywistej kontroli działalności organów rozstrzygających przedmiotową sprawę oraz brak dokonania oceny czy organy w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny sprawy zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, jest nieuzasadniony

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie organu w zakresie możliwości przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga.

Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z dnia 15 października 2015 r., I GSK 241/14). Inaczej mówiąc w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., I GSK 264/09). Treść zarzutu i uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazuje, iż w rzeczywistości jego podniesienie służ właśnie tym celom. Z tych względów zarzut ten nie mógł okazać się skuteczny.

Bezskuteczność zarzutów opartych na podstawie wynikającej z przepisu art. 174 pkt 2 oznacza, iż Naczelny Sąd Administracyjny jest związany stanem faktycznym przyjętym za podstawę wydania zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji uznał, iż nie zostały spełnione kumulatywnie wszystkie trzy przesłanki określone w art. 83 ust.1 cytowanej ustawy, gdyż brak jest podstaw do przyjęcia, że wystąpiły "szczególne okoliczności".

Zarzut naruszenia przepisu art. 83 ust.1 ustawy emerytalnej przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i niewłaściwe przyjęcie, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki wskazane w tym przepisie do uzyskania przez skarżącego świadczenia w drodze wyjątku, tj., że nie wystąpiły szczególne okoliczności, nie może zostać uznany za uzasadniony.

Zgodnie z tym przepisem ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie.

Bezzasadność tego zarzutu jest konsekwencją dwóch przyczyn. Po pierwsze, w odniesieniu do przesłanki "szczególnych okoliczności" nie jest uprawnione stawianie zarzutu błędnej wykładni. Ustawodawca w tym zakresie posłużył się klauzulą generalną, bo taki charakter ma użyty w tekście przepisu zwrot "szczególne okoliczności". Cechą klauzul generalnych jest to, że stanowią one skierowany do stosującego prawo nakaz dokonania oceny określonych stanów, wskazując kryteria takiej oceny. Posłużenie się wyrażeniem o cechach klauzuli generalnej pozwala ustawodawcy nadać regulacji pewną dozę elastyczności, konieczną w tych przypadkach, gdy kazuistyczne wymienienie przesłanek nie jest celowe lub możliwe np. ze względu na nieprzewidywalne zróżnicowanie stanów faktycznych. Ciężar dokonania oceny i zakwalifikowania stanu faktycznego jako spełniającego przesłankę ustawową leży w tych przypadkach na podmiocie stosującym prawo. Kwalifikacja ta nie jest jednak pochodną wykładni, zwrot o charakterze ocennym nie poddaje się bowiem działaniom interpretacyjnym. To nie na drodze czynności interpretacyjnych, poprzez zastosowanie dyrektyw wykładni, możliwe jest ustalenie, czy w sprawie zaistniała okoliczność szczególna. Także w skardze kasacyjnej nie powołano naruszonych przez Sąd I instancji dyrektyw interpretacyjnych. Wskazanie, że przebywanie w zakładach karnych jako szczególna okoliczność w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej stanowi zarzut niewłaściwego zastosowania prawa; związane jest bowiem z kwalifikacją prawną ustalonego stanu faktycznego.

Przypomnieć należy, że podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w jej granicach, co oznacza, iż jest związany treścią zarzutów. Podniesienie zarzutu błędnej wykładni przepisu, wyłącza tym samym jego ocenę przez pryzmat niewłaściwego zastosowania przepisu.

Po drugie, elementem postępowania przed organem było rozpoznanie sprawy administracyjnej, a w jej ramach przeprowadzenie czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu prawnego oraz stanu faktycznego sprawy. Przeprowadzone postępowanie dowodowe doprowadziło organ do przyjęcia za udowodniony określonego stanu faktycznego. Stał on się następnie podstawą faktyczną orzekania organu. Jedną z przesłanek materialnych objętych przedmiotem postępowania i podlegających udowodnieniu jest przesłanka wystąpienia "szczególnych okoliczności". Organ ustalił, iż przesłanka ta nie wystąpiła w sprawie skarżącej. Ustaleniem tym oraz oceną Sądu I instancji związany jest Naczelny Sąd Administracyjny ze względu na bezskuteczność zarzutów procesowych. Z tych względów zarzut ten nie mógł okazać się skuteczny.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie - na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. - zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy. W związku z powyższym rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.