Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 630/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Kara administracyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 104 § 2 i art. 107 § 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art.153, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200 i art. 205 § 2 i art. 119 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 4 pkt 1 i art. 40 ust. 12
journal: Dz.U. 2021 poz 1376
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędzia WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 maja 2023 r. sprawy ze skargi M.C i Ł.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 28 lipca 2022 r., nr SKO Gd/412/22 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku solidarnie na rzecz skarżących M.C. i Ł.C. kwotę 1.034 (jeden tysiąc trzydzieści cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. C. i Ł. C. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 28 lipca 2022 r., nr SKO Gd/412/22 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

W dniu 25 stycznia 2019 r. podczas kontroli legalności zajęcia pasa drogowego stwierdzono zajęcie pasa drogowego ulicy [...] w G. (działka nr [1], obręb [2]) bez zezwolenia zarządcy drogi, poprzez umieszczenie wolnostojącej dwustronnej reklamy o treści: "[...]" o łącznej powierzchni 3,24 m2. Stwierdzone zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi potwierdza sporządzony na tą okoliczność protokół, do którego dołączona została dokumentacja fotograficzna wraz z mapą potwierdzającą umieszczenie nośnika w pasie drogowym ul. [...] w G.

Lokalizacja przedmiotowej reklamy została ustalona na podstawie mapy ewidencji gruntów, stanowiącej element elektronicznego zasobu Ewidencji Technicznej i Majątkowej Ulic Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni opracowanego, m.in. na podstawie zasobów Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej Wydziału Geodezji Urzędu Miejskiego w Gdańsku.

Pismem nr GZDiZ-PU-6470-2(2)-2019-ŁG z dnia 28 styczna 2019 r. organ zawiadomił K. Z. prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą "E." o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia bez zezwolenia zarządcy drogi opisanej części pasa drogowego, poprzez umieszczenie wolnostojącej dwustronnej reklamy o treści "[...]" o łącznej powierzchni 3,24 m2 oraz

o przeprowadzeniu dowodu z oględzin (wizji w terenie) w dniu 20 lutego 2019 r. o godz. 11.00, w miejscu zlokalizowania przedmiotowej reklamy i naliczenia z tego tytułu kary pieniężnej.

Podczas kolejnej kontroli pasa drogowego przeprowadzonej w dniu 6 lutego 2019 r. przez organ potwierdzono zajęcie przedmiotowego pasa drogowego poprzez umieszczenie opisanej reklamy, co zostało udokumentowane notatką służbową oraz dokumentacją fotograficzną.

W dniu 20 lutego 2019 r. odbyły się oględziny (wizja w terenie) przedmiotowej działki w trakcie których stwierdzono, że przedmiotowa reklama w dalszym ciągu znajduje się w pasie drogowym. K. Z. prowadząca działalność pod nazwą "E." brała udział w oględzinach (wizji w terenie).

W dniu 21 marca 2019 r. do Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni wpłynęło pismo pełnomocnika K. Z. informujące, że reklama stanowi własność M. C. i Ł. C.

W odpowiedzi na pisemne wezwanie, w dniu 21 maja 2019 r., do organu wpłynęło pismo informujące, do którego dołączony został wydruk wiadomości mailowej od M. C. do K. Z., w którym M. C. oświadczył, że "wszelkie rzeczy w ogródku, łącznie z banerem reklamowym są moją i brata własnością".

Pismami z dnia 31 maja 2019 r. organ zawiadomił o wszczęciu postępowania

w sprawie M. i Ł. C. oraz poinformował K. Z. o odmowie uwzględnienia dowodu z zeznań świadka M. C.

Pismem z 5 lipca 2019 r. pełnomocnik M. i Ł. C. przedstawił stanowisko kwestionujące status działki nr [1] jako pasa drogowego drogi publicznej oraz odpowiedzialność M. i Ł. C. za umieszczenie przedmiotowej tablicy. Zdaniem pełnomocnika, strony nabyły nieruchomość przyległą do działki nr [1] wraz z nośnikiem reklamowym w 2003 r. w związku z czym nie można uznać, że to oni umieścili nośnik.

W odpowiedzi na pismo organu z dnia 8 maja 2020 r. (nr GZDiZ-PU-6470-2(12)-2019-ŁG/PG), pismami z dnia 21 maja 2020 r. pełnomocnik wyjaśnił m.in.,

że M. i Ł. C. są właścicielami przedmiotowego banera lecz nie są w stanie wskazać, jaki podmiot odpowiada za jego umieszczenie.

W związku z kwestionowanym przez pełnomocnika statusem działki nr [1] jako części pasa drogowego dnia 24 czerwca 2020 r. organ wystąpił do Wydziału Geodezji Urzędu Miejskiego w Gdańsku o udostępnienie kopii mapy zasadniczej obejmującej ww. działkę w celu skonfrontowania przebiegu granic pasa drogowego

z granicami oznaczonymi na mapie znajdującej się w zasobie Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni. Na podstawie kopii uzyskanej mapy zasadniczej organ ustalił,

że przebieg pasa drogowego ul. [...] na niej wskazany jest tożsamy z tym ustalonym w oparciu o mapę znajdującą się w zasobie GZDiZ.

Decyzją z dnia 20 sierpnia 2020 r., nr GZDiZ-PU-6470-2(21)-2020-ŁG/MW Prezydent Miasta Gdańska wymierzył Ł. C. i M. C. karę pieniężną w wysokości 2.099,52 zł za zajęcie w dniach od 25 stycznia do 20 lutego 2019 r. bez zezwolenia zarządcy drogi części pasa drogowego drogi powiatowej ulicy [...] w G.(działka nr [1], obręb [2]), poprzez umieszczenie wolnostojącej dwustronnej reklamy o treści "[...]" o łącznej powierzchni 3,24 m2.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ wyjaśnił, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające oraz zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalają

w oparciu o obowiązujące przepisy jednoznacznie stwierdzić, iż przedmiotowa reklama o powierzchni 3,24 m2, znajdowała się w pasie drogowym ul. [...] pomimo braku stosownego zezwolenia, tj. bez zezwolenia zarządcy drogi. Ponadto,

zgodnie z oświadczeniem M. C., właściciele działki nr [3] obręb [2] (M. i Ł. C.), to jest nieruchomości przylegającej do pasa drogowego ulicy [...] są również właścicielami "wszelkich rzeczy w ogródku, łącznie z banerem reklamowym". Są więc oni podmiotami zajmującymi pas drogowy. Kara za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, w tym w celu umieszczenia reklamy, nie jest wymierzana bowiem jedynie za "jednorazowy" z natury czyn umieszczenia reklamy w pasie drogowym, karze tej podlega każdy udokumentowany w postępowaniu administracyjnym dzień bezprawnego zajęcia pasa drogowego. Zatem co do zasady za zajęcie pasa drogowego w określonym czasie odpowiada aktualny właściciel obiektu (w tym wypadku reklamy) znajdującego się w pasie drogowym bez zezwolenia. Zdaniem organu, w sprawie z całą pewnością nie doszło do przeniesienia praw i obowiązków do przedmiotowej reklamy w pasie drogowym na mocy umowy cywilnoprawnej. Na żadnym etapie postępowania nie kwestionowano bowiem prawa do władania reklamą, wskazywano jedynie na fakt, że reklama została umieszczona przed nabyciem przedmiotowej działki. Strona nie została też ukarana za to samo zachowanie inną prawomocną decyzją.

Po rozpatrzeniu odwołania Ł. C. i M. C. decyzją z dnia 25 listopada 2020 r., nr SKO Gd/4028/20 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska.

Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że umieszczenie przedmiotowej tablicy reklamowej w pasie drogowym wymagało uzyskania zezwolenia zarządcy drogi, a takiego zezwolenia strona nie posiadała. Zebrane w sprawie dowody wskazały, że umieszczona w części pasa drogowego ulicy [...] w G. przedmiotowa reklama będąca własnością M. i Ł. C. - współwłaścicieli sąsiedniej działki nr [3] - wypełnia znamiona dyspozycji art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych.

Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Przepisy prawa jednoznacznie określiły wysokość kary pieniężnej w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Obowiązek nałożenia kary pieniężnej uzależniony jest wyłącznie od stwierdzenia określonego przepisem stanu faktycznego. Dokonując tego ustalenia organ nie bada przyczyny, dla której nastąpił stan nieakceptowalny przez obowiązujące przepisy. Poza zainteresowaniem pozostaje również stopień winy strony przy zajęciu pasa drogowego.

W wyniku rozpoznania skargi M. C. i Ł. C., wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2021 r. zapadłym w sprawie sygn. akt III SA/Gd 91/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzje organów obu instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w stosunku do K. Z., będącej stroną wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego, a ponadto nie została jej w ogóle doręczona decyzja organu. W konsekwencji wydane rozstrzygnięcia całkowicie pomijają jedną ze stron postępowania administracyjnego. Wobec tak stwierdzonych uchybień organów obu instancji przedwczesne było w ocenie Sądu orzekanie w kwestii zasadności wymierzenia skarżącym kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, w tym odnoszenie się do podniesionych w skardze zarzutów tej materii dotyczących.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, decyzją z dnia 21 grudnia 2021r., nr GZDiZ.NP.647.170.2.2021.ŁG/AK, Prezydent Miasta Gdańska wymierzył Ł. C. i M. C. karę pieniężną w wysokości 2.099,52 zł za zajęcie, bez zezwolenia zarządcy drogi, części pasa drogowego drogi powiatowej ulicy [...] w G.(działka nr [1], obręb [2]), poprzez umieszczenie wolnostojącej dwustronnej reklamy o treści "[...]" o łącznej powierzchni 3,24 m2, w dniach 25 stycznia - 20 lutego 2019 r. oraz umorzył postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie w części dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej K. Z.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że postępowanie wyjaśniające oraz zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalają jednoznacznie stwierdzić, iż przedmiotowa reklama znajdowała się w pasie drogowym ul. [...] pomimo braku stosownego zezwolenia.

Ponadto - zgodnie z oświadczeniem M. C. - właściciele działki nr [3], obręb [2] (M. i Ł. C.), tj. nieruchomości przylegającej do pasa drogowego ulicy [...] (fragment pasa drogowego ul. [...] zajmowany bez zezwolenia zarządcy drogi, określany jest przez ww. mianem "ogrodu" przynależącego do opisanej działki) są również właścicielami "wszelkich rzeczy w ogródku, łącznie z banerem reklamowym". Organ uznał więc, że są oni podmiotami zajmującymi pas drogowy. Kara za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, w tym w celu umieszczenia reklamy nie jest wymierzana bowiem jedynie za "jednorazowy" z natury czyn umieszczenia reklamy w pasie drogowym, karze tej podlega każdy udokumentowany w postępowaniu administracyjnym dzień bezprawnego zajęcia pasa drogowego. Zatem co do zasady za zajęcie pasa drogowego w określonym czasie odpowiada aktualny właściciel obiektu (w tym wypadku reklamy) znajdującego się w pasie drogowym bez zezwolenia.

Organ wskazał ponadto, że w przedmiotowej sprawie z całą pewnością

nie doszło do przeniesienia praw i obowiązków do przedmiotowej reklamy na mocy umowy cywilnoprawnej, co potwierdza treść pisma pełnomocnika M. i Ł. C. z dnia 21 maja 2020 r. Strony na żadnym etapie postępowania nie kwestionowały swojego prawa do władania reklamą wskazując jedynie, że reklama została umieszczona przed nabyciem działki.

Jednocześnie organ zaznaczył, że w sprawie zajęcia w 2010 r. przedmiotowego pasa drogowego, ani później nie toczyło się postępowanie administracyjne zmierzające do wymierzenia kary pieniężnej za jego zajęcie. Ponadto przedmiotowe postępowanie dotyczy zajęcia pasa drogowego w okresie od 25 stycznia do 20 lutego 2019 r., więc ewentualne postępowania w sprawie zajęć pasa drogowego we wcześniejszych okresach nie mają znaczenia w niniejszej sprawie.

Organ dokonał również analizy przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 k.p.a. i w tym zakresie uznał, że waga naruszenia nie jest znikoma, zatem odstąpienie od nałożenia kary nie jest możliwe. Organ zwrócił uwagę, że strona nie została też ukarana za to samo zachowanie inną prawomocną decyzją, a w sprawie nie zachodzą przesłanki działania siły wyższej, o której mowa w art. 189e k.p.a.

Biorąc z kolei pod uwagę okoliczność, że to nie K. Z. dokonała zajęcia pasa drogowego organ uznał, iż nie jest ona stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., a co za tym idzie prowadzenie postępowania w sprawie wymierzenia K. Z. kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi stało się bezprzedmiotowe przez co zasługiwało na umorzenie w tej części.

W wyniku rozpoznania odwołania Ł. C. i M. C. zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy opisaną decyzję Prezydenta Miasta Gdańska.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podtrzymał stanowisko wyrażone

w wydanej przez ten organ decyzji z dnia 25 listopada 2020 r., nr SKO Gd/4028/20, powtarzając zastosowana argumentację.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję organu odwoławczego M. C. i Ł. C. domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania wywołanego wniesieniem skargi według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżący zarzucili decyzji:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 40 ust. 12 pkt 1 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 i 6 oraz art. 40a i 40d ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przez podtrzymanie stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu poprzedniej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 listopada 2020 r. (uchylonej następnie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 kwietnia 2021r.) to jest przez przyjęcie, że "mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy stwierdzić należy, że umieszczenie przedmiotowej tablicy w pasie drogowym drogi gminnej (powinno być powiatowej) ulicy [...] w G. wymagało uzyskania zezwolenia zarządcy drogi oraz że takiego zezwolenia strona nie posiadała" w sytuacji, gdy brak jest dowodu na fakt, iż istotnie umieszczona została i znajdowała się ona w pasie drogowym drogi powiatowej ulicy [...] w G.;

2) naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 i art. 80 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niedostatecznym uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności nie wyjaśnienie kwestii uprzednio prowadzonego postępowania w roku 2010 (i najprawdopodobniej w okresie późniejszym), które toczyło się na podstawie pisma Zarządu Dróg i Zieleni w Gdańsku znak UD/6304/47400/15196/2009/PK z dnia 18 stycznia 2010 r., skierowanego do ówczesnego właściciela nieruchomości, z którego wynika, że "po wstępnym rozeznaniu i potwierdzeniu zgłoszonego problemu przez służby tut. Zarządu, wszczęto procedurę administracyjną w sprawie nielegalnego wygrodzenia i trwałego zajęcia pasa drogowego drogi publicznej na wysokości pawilonu handlowego położonego przy ul. [...] nr [4]";

3) naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 8, art. 9 art. 77 i art. 80 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające

na bezpodstawnym uznaniu, że tablica reklamowa znajdowała się w obrębie pasa drogowego mimo, że jej umiejscowienie wskazuje, iż znajdowała się ona poza tym pasem oraz dokonanie tego ustalenia bez przeprowadzenia niezbędnych dowodów, a także na obliczeniu kary pieniężnej na podstawie

nie dość dokładnych materiałów dowodowych to jest tylko szkicu i dokumentacji zdjęciowej, co nie pozwala na ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości powierzchni reklamy oraz na wymierzeniu kary pieniężnej w kwocie określonej w decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 21 grudnia 2021 r., bez wskazania, która ze zobowiązanych stron mają uiścić, w jakiej części.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że przedmiotem odwołania i rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy była zaskarżona odwołaniem skarżących część decyzji dotycząca wymierzenia im kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Pozostała, dotycząca umorzenia postępowania administracyjnego, część decyzji stała się ostateczna. Zatem organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję orzekł w zakresie nie objętym odwołaniem.

Poza tym, powołując się na orzecznictwo skarżący wskazali, że wydanie decyzji w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 w związku z art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych (co także dotyczy decyzji orzekających kary za umieszczenie reklamy w pasie drogowym) musi być zawsze poprzedzone dokonanymi z urzędu ustaleniami, co do przebiegu granic pasa drogowego. Takie ustalenie wymaga sięgnięcia do ewidencji gruntów oraz ewidencji drogowej. Dokumentem, w oparciu o który należy dokonać ustaleń dotyczących parametrów pasa drogowego, a więc również jego szerokości, jest przede wszystkim książka drogi, o której mowa w § 10 rozporządzenia z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. nr 67, poz. 582). W kolumnie nr 35 książki drogi podawane są dane dotyczące szerokości i powierzchni pasa drogowego. Nie można mówić o skutecznym ustaleniu przebiegu granic pasa drogowego, jeżeli jako dowód mający prowadzić do wniosku, że tablica reklamowa znajduje się w pasie drogowym, zdeponowano w aktach mapę sytuacyjną, z której nie wiadomo jednak co to jest za mapa, nie ma wskazanego tam żadnego organu, z którego zasobów miałaby ona pochodzić, nie jest opisana, ani nie są także zaznaczone granice działek, choć same ich numery już wpisano, tak jak wpisano odręczne adnotacje. Taki dokument nie pozwala zorientować się w kwestiach granicy pasa drogowego.

Przebieg pasa drogowego przyjęty przez organy administracji w sprawie nie został w sposób prawidłowy udokumentowany. Brak jest niespornego ustalenia,

że reklama znajdowała się w pasie drogi publicznej, co powoduje wadliwość zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy nie podjął żadnej próby wyjaśnienia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, nie dostrzegł uchybień wskazywanych przez skarżących w odwołaniu i nie odniósł się do tych kwestii w uzasadnieniu decyzji w sposób wnikliwy i odpowiedni.

Skarżący w toku postępowania wskazywali natomiast wielokrotnie, że nie jest cechą jedyną i wystarczającą dla uznania danego gruntu za część pasa drogowego stwierdzenie, iż przylega on do drogi. Niezbędne jest ustalenie, że na gruncie tym znajdują się obiekty budowlane lub urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu lub z potrzebami zarządzania drogą. Jak wynika z dokumentacji zdjęciowej przedłożonej przez skarżących

i pozostałych zdjęć znajdujących się w aktach administracyjnych grunt, na którym usytuowany był nośnik z ujawnioną reklamą jest terenem, na którym trudno dostrzec urządzenia techniczne lub obiekty budowlane związane z ruchem drogowym lub

z zarządzaniem drogą. Nośnik ten usytuowany był w szczególności poza chodnikiem

i utwardzonym poboczem. Zatem to, czy w tych okolicznościach teren ten może zostać uznany za pas drogi publicznej, nie zostało w żaden sposób w toku postępowania i w zaskarżonej decyzji wyjaśnione. Teren, na którym znajdował się nośnik reklamowy nie ma żadnego związku z ruchem drogowym i potrzebami zarządzania drogą. Sam fakt, że sąsiaduje z drogą nie decyduje o tym, że jest położony w pasie drogowym tej drogi.

Ponadto, w sprawie powierzchnię tablicy reklamowej obliczono na podstawie szkicu i dokumentacji fotograficznej. W uzasadnieniu zarówno organu pierwszej jak

i drugiej instancji nie wskazano sposobu obliczenia tej powierzchni. Przy tym

z protokołu kontroli zajęcia pasa drogowego także nie można w sposób jednoznaczny zorientować się co do prawidłowości pomiarów tej tablicy, nie można też dokonać kontroli prawidłowości pomiarów tej tablicy na podstawie notatki zawartej na karcie 3 akt sprawy. Szczegółowe pomiary mogły i powinny być zobrazowane, co było możliwe choćby przez sfotografowanie instrumentu pomiarowego i widniejących na nim wyników pomiaru. Znajdujący się w aktach materiał dowodowy także i z tego powodu nie może być podstawą pełnych i wiarygodnych ustaleń faktycznych. Do tej części argumentacji organ odwoławczy nie odniósł się w żaden sposób.

W toku poprzedniego postępowania podnoszony był przez skarżących fakt uprzednio prowadzonego postępowania w roku 2010 (i najprawdopodobniej w okresie późniejszym), które toczyło się na podstawie pisma Zarządu Dróg i Zieleni w Gdańsku znak UD/6304/47400/15196/2009/PK z dnia 18 stycznia 2010 r., skierowanego do ówczesnego właściciela nieruchomości. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze do tej kwestii nie odniosło się w żaden sposób w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kwestia zakończenia postępowania administracyjnego, prowadzonego, co wynika z dosłownego brzmienia pisma z dnia 18 stycznia 2010 r. w sprawie "zajęcia pasa drogowego dogi publicznej na wysokości posesji położonej przy ulicy [...] (a więc, co wynika z dokumentacji zdjęciowej w miejscu położenia tablicy reklamowej, której dotyczy niniejsza sprawa) ma istotne znaczenie dla oceny, czy postępowanie nie było prowadzone w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, a konsekwencji czy nie było dotknięte nieważnością określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania K. Z. nie przedstawiła swojego stanowiska w sprawie. Odpis skargi i odpowiedzi na skargę zostały jej skutecznie doręczone w dniu 20 września 2022 r. (vide: - k. 54 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) określonego przejawu działalności administracji publicznej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., - dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc sprawy merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji, postanowień i innych aktów podejmowanych przez organy administracji publicznej z przepisami prawa, to jest czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że złożona skarga podlega uwzględnieniu.

Kontroli Sądu skarżący poddali decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 28 lipca 2022 r., nr SKO Gd/412/22, którą utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji między innymi wymierzającą skarżącym karę pieniężną za zajęcie w dniach od 25 stycznia do 20 lutego 2019 r., bez zezwolenia zarządcy drogi, części pasa drogi powiatowej ul. [...] w G. Treść decyzji organu pierwszej instancji została przywołana na początku niniejszego uzasadnienia.

Przechodząc do rozważań nad zgodnością z prawem zaskarżonej decyzji na wstępie należy wskazać, że sprawa niniejsza była przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który prawomocnym wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 91/21 uchylił decyzje organów obu instancji, eliminując je z obrotu prawnego. Okoliczność ta nie jest obojętne dla prawidłowego procedowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ponownie rozpoznającego sprawę. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę nie może bowiem w rozważaniach pominąć prawomocnego wyroku sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Oznacza to, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy zaistniałych po wydaniu wyroku, a także w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego przedmiotową ocenę (zob. wyrok NSA z 25 sierpnia 2022 r., III FSK 1531/21). Ze stanu sprawy nie wynika aby takiego rodzaju okoliczności miały miejsce w niniejszej sprawie. Nie może zatem budzić wątpliwości, że wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 91/21 zachował moc wiążącą.

Tym samym dla prawidłowego ponownego rozpoznania sprawy istotne było udzielenie odpowiedzi na pytanie czy ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w powyższym orzeczeniu sądu zostały przez organ zrealizowane. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, na tak postawione pytanie należy udzielić pozytywnej odpowiedzi. Dokonując bowiem w tym zakresie kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd stanął na stanowisku, że obowiązujące w realiach niniejszej sprawy rozważania i wskazania zawarte w wyroku zostały wykonane przez organ. Ponownie wydana decyzja zawiera rozstrzygnięcie w stosunku do K. Z. i została jej doręczona. Ponadto, realizacja otrzymanych przez organ wytycznych nie została także zakwestionowana we wniesionej skardze.

Poza sporem było w sprawie, że M. C. i Ł. C. są współwłaścicielami działki nr [3], obręb [2], objętej księgą wieczystą nr [5]. Każdy z nich ma udział w ½ części tej nieruchomości. Bezsporne było, że działka nr [1] obręb [6] w ewidencji gruntów jest oznaczona symbolem "dr" (droga), zaś nieruchomość skarżących przylega do ulicy [...] (działki nr [1], obręb [6]) w G. Nie było również kwestionowane w sprawie, że skarżący są współwłaścicielami tablicy reklamowej, co wynika wprost z treści maila M. C. z dnia 6 lutego 2019 r. ("wszelkie rzeczy w ogródku, łącznie z banerem reklamowym są moją i brata własnością") oraz z pisma z dnia 18 marca 2019 r. pełnomocnika skarżących ("tablica ta stanowi własność braci M. C. oraz Ł. C."). Przy czym, skarżący podnosili, że reklama została umieszczona jeszcze przed nabyciem przez nich działki (rok 2003). Teren, na którym stoi reklama, jak podnosił pełnomocnik skarżących "stanowi w istocie ogródek ...".

Niewątpliwie, administracyjne kary pieniężne są instrumentem prewencji ogólnej. Ich wymierzanie ma na celu przede wszystkim ochronę wartości określonych przez normy prawa administracyjnego. Kara pieniężna ma przede wszystkim chronić określono dobro i zapobiec naruszającym to dobro działaniom sprzecznym z prawem. Pełnią one również funkcje represyjne - kary za działanie niezgodne z prawem. W przypadku administracyjnej kary pieniężnej mamy do czynienia z odpowiedzialnością za skutek, którego przesłanki zostały określone w normach prawnych ustaw w formie nakazów i zakazów. Kary pieniężne są wymierzane przez organy administracji publicznej niezależnie od winy sprawcy, jak i zaistnienia rzeczywistej szkody.

Wskazać należy, że ustawodawca, co do zasady, ma możliwość określenia wysokości kary administracyjnej w postaci sankcji bezwzględnie oznaczonej, gdy w sposób konkretny określa wymiar kary pieniężnej za naruszenie przepisów prawa administracyjnego oraz względnie oznaczonej, gdy wyznacza granice wymiaru sankcji. W przypadku kary względnie oznaczonej organ, wymierzając karę, stosuje dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej z art. 189d k.p.a. Przepis ten nie może natomiast znaleźć zastosowania przy nakładaniu kary, której wysokość wynika z ustawy.

W niniejszej sprawie podstawę materialnoprawną nałożenia na skarżących kary pieniężnej stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej w skrócie jako "u.d.p.").

Zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia lub umowy zarządca drogi wymierza karę pieniężną. Art. 40 ust. 12 u.d.p. stanowi, że wysokość kary stanowi 10-krotność opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6, czyli opłaty jaką zajmujący pas drogowy musiałby uiścić, gdyby posiadał zgodę zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Stosownie do art. 40 ust. 6 u.d.p. opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3 (m.in. umieszczenia reklamy), ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego; kara naliczana jest za każdy dzień bezprawnego zajęcia pasa drogowego.

W przypadku naruszenia prawa, polegającego na zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia, organ jest zobligowany do wydania decyzji w każdym przypadku stwierdzenia faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia i wymierzenia kary w wysokości wynikającej z ustawy. Decyzja w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest decyzją związaną. Organowi nie pozostawiono luzu decyzyjnego w zakresie wymiaru kary, ani możliwości miarkowania wysokości ustalonej kary. Ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest faktyczne zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Odpowiedzialność ta jest zobiektywizowana, niezależna od winy sprawcy.

Dla jej wystąpienia nieistotna jest przyczyna braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, ani też okoliczności powstania tego zajęcia. Organ nie może uwzględniać innych, poza wskazanymi w dyspozycji art. 40 ust. 12 u.d.p., okoliczności faktycznych. Nie może on zatem uwzględnić przyczyn, jakie doprowadziły do zajęcia pasa drogowego, oceniać stopnia zawinienia podmiotu, który dopuścił się naruszenia prawa, ani kierować się interesem strony. Wysokość nałożonej kary wynika wyłącznie z faktu bezprawnego zajęcia pasa drogowego (por. wyroki NSA: z dnia 19 września 2018 r., sygn. akt II GSK 2553/16; z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4517/16; z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 4287/17).

Na podkreślenie zasługuje, że niesporne jest w doktrynie i w orzecznictwie,

iż w sytuacji gdy określone przepisy przewidują nałożenie na określony podmiot administracyjnej kary pieniężnej, muszą być one wykładane ściśle.

Co oczywiste, użyte w przepisie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych sformułowanie "(...) zarządca drogi wymierza karę pieniężną (...)" oznacza jak słusznie podkreślono w decyzjach organów obu instancji, że organ administracji ma obowiązek wymierzyć karę pieniężną w przypadku stwierdzenia stanu faktycznego wymierzonego w tym przepisie.

Przechodząc do dalszych rozważań, to w pierwszej kolejności należy podnieść, że Kolegium błędnie utrzymało w mocy w całości decyzję organu pierwszej instancji. Uwadze tego organu uszło bowiem, że skarżący wnieśli odwołanie od decyzji tylko w części dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej - "zaskarżając ją w części wymierzenia kary pieniężnej Ł. C. i M. C. i ustalenia jej wysokości na kwotę 2099,52 złotych i 52 grosze". Odwołanie nie obejmowało natomiast pozostałej części decyzji dotyczącej K. Z.

Środek odwoławczy nie został złożony od całości decyzji lecz tylko zakresie przedmiotowego rozstrzygnięcia obejmującego wymierzenie skarżącym kary pieniężnej. W konsekwencji, co ważne, decyzja organu pierwszej instancji z dnia 15 października 2021 r. stała się ostateczna (art. 16 § 1 k.p.a.) i prawomocna w pozostałej części.

Jeżeli odwołujący się jednoznacznie wskazuje, że zaskarża decyzję pierwszo-instancyjną w określonej wyodrębnionej części, to jednocześnie zakreśla granice kompetencji organu odwoławczego. Organ ten nie może poddać kontroli niezaskarżonej części, bowiem oznaczałoby to jego działanie z urzędu (zob. wyroki NSA z 21 maja 2007 r., I OSK 556/06 i z 25 kwietnia 2007 r., I OSK 1198/06). Z istoty postępowania odwoławczego wynika, że jest ono oparte na zasadzie skargowości, a tym samym organ odwoławczy nie może działać z urzędu oraz, że w sytuacji, w której decyzja zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, to strona ma prawo odwołać się zarówno od całej decyzji, jak też ograniczyć ten środek zaskarżenia do jej części, jeżeli część ta nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć nią objętych, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Skoro art. 104 § 2 k.p.a. dopuszcza wydanie decyzji częściowej to w przypadku wniesienia odwołania jedynie od wyodrębnionej części decyzji, organ odwoławczy jest obowiązany do rozpoznania odwołania we wskazanym w nim zakresie (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2014 r., I OSK 872/13).

W realiach niniejszej sprawy nie może zatem budzić wątpliwości, że Kolegium w sposób nieuprawniony utrzymało w całości zaskarżoną decyzję w mocy. Tym samym zaskarżona decyzja w takim kształcie nie może pozostawać w obrocie prawnym (choć nie tylko z tej zasadniczej przyczyny). Dlatego przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie zobligowany do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, uwzględniającego zakres zaskarżenia decyzji organu pierwszej instancji.

Można dodać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że granice orzekania sądu pierwszej instancji wyznacza sprawa administracyjna, przy czym pojęcie sprawy występuje tutaj w znaczeniu materialnym a nie procesowym. Skarżący przedmiotem skargi może uczynić określony akt lub czynność z zakresu administracji publicznej w całości lub tylko w części. Określony w ten sposób w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza jednocześnie granice sprawy rozpoznawanej przez sąd. Nie może sąd uczynić przedmiotem swego rozpoznania działania lub bezczynności organu administracji w zakresie, w jakim nie zostało ono zaskarżone (por. wyroki NSA: z 9 kwietnia 2008 r., II GSK 22/08; 18 maja 2010 r., II OSK 854/09; 28 września 2010 r., I GSK 1158/09; 27 października 2010 r., I OSK 73/10; 23 listopada 2010 r., II OSK 1739/09 czy 8 grudnia 2010 r., I GSK 618/09).

Kontynuując rozważania związane z treścią zapadłego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia, to należy również podzielić nie mniej istotny zarzut skargi, że przy wymierzeniu kary pieniężnej nie zostało jednoznacznie wskazane "która ze zobowiązanych stron ma ją uiścić" oraz co ważne "w jakiej części". Kara pieniężna w wysokości 2.099,52 zł została wymierzona M. C., a także Ł. C. Istnieje więc uzasadniona wątpliwość czy obowiązek zapłaty przedmiotowej kwoty obciąża każdego z nich w całości czy też tylko w określonej części, a jeśli tak, to w jakiej. Nałożony na skarżących obowiązek nie został zatem w sentencji decyzji dostatecznie sprecyzowany.

Zgodnie z treścią przepisu art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. decyzja administracyjna zawiera rozstrzygnięcie. Rozstrzygnięcie jest jednym z najważniejszych składników orzeczenia i nie jest możliwe jego zastąpienie uzasadnieniem decyzji, ani też wywodzenie rozstrzygnięcia z uzasadnienia orzeczenia. Innymi słowy musi być ono sformułowane w taki sposób, aby nie było wątpliwości: czego dotyczy, jakie uprawnienia zostały przyznanie stronie lub jakie obowiązki zostały na nią nałożone. Rozstrzygnięcie powinno być sformułowane precyzyjnie, w sposób nie budzący wątpliwości i powinno być zrozumiałe dla stron bez wnikania w treść uzasadnienia. Wynika to z władczego charakteru aktu administracyjnego, który kształtuje prawa i obowiązki strony i musi w związku z tym być jednoznaczny i precyzyjny, jak też z podstawowych zasad postępowania administracyjnego.

Trzeba również pamiętać, że rozstrzygnięcie musi być sformułowane w taki sposób, aby możliwe było następnie wykonanie decyzji dobrowolnie lub z zastosowaniem środków egzekucji administracyjnej. Zatem przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni powyższe uwagi przy formułowaniu sentencji rozstrzygnięcia, która musi być precyzyjna i nie może nasuwać jakichkolwiek wątpliwości.

Jest oczywiste, że Kolegium rozpoznając odwołanie jest zobowiązane nie tylko do odniesienia się do zarzutów odwołania, ale przede wszystkim do merytorycznego rozpoznania sprawy po raz drugi (art.15 k.p.a.). Kolegium w zaskarżonej decyzji przyjęło za organem pierwszej instancji łączną powierzchnię reklamy 3,24 m2 nie wyjaśniając na podstawie jakich konkretnych danych, taka powierzchnia reklamy została przez organ uwzględniona. Trafnie tym samym w skardze zarzucono organowi brak sposobu wyliczenia powierzchni reklamy. Przy czym, nie może ujść uwadze, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera w ogóle sposobu ustalenia wysokości kary pieniężnej. W zaistniałej więc sytuacji trudno ocenić prawidłowość stanowiska organu odwoławczego w tym zakresie, jak też odnieść się do zarzutu skargi co do prawidłowości wykonanych pomiarów. Trzeba przy tym zaznaczyć, że w odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji zostało wniesione nie tylko w zakresie wymierzenia kary pieniężnej ale "i ustalenia jej wysokości na kwotę 2099,52 złotych i 52 grosze". Dlatego organ odwoławczy winien przy ponownym rozpoznaniu sprawy odnieść się również do tej kwestii.

Z przedstawionych powyżej względów wydana w sprawie zaskarżona decyzja zasługiwała na uchylenie.

Przechodząc do dalszych rozważań, to w postępowaniu w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia niezbędne jest ustalenie, nie tylko podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie reklamy, ale także czy i w jakim zakresie doszło do takiego zajęcia. Wniesiona skarga zasadniczo koncentrowała się na kwestii prawidłowości ustaleń dotyczących umieszczenia tablicy reklamowej w pasie drogowym. Innymi słowy, skarżący zarzucali, że reklama nie znajdowała się w pasie drogowym. Istotne więc dla sprawy jest określenie granic pasa drogowego, który w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p. oznacza wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Należy zgodzić się z organem, że całokształt zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, w tym protokół kontroli nr 1/2019 z dnia 25 stycznia 2019 r., protokół z oględzin (wizji w terenie) z dnia 20 lutego 2019r., sporządzona dokumentacja zdjęciowa, szkice, a zwłaszcza kopia mapy zasadniczej i wyrys z mapy ewidencyjnej, pozwalają na ustalenie przebiegu pasa drogowego. Materiał ten, wbrew stanowisku skarżących, jest w ocenie Sądu wystarczający do stwierdzenia, że reklama została umieszczona w pasie drogowym. To, że tablica reklamowa stoi na terenie, który "oddzielony jest od krawędzi chodnika dla pieszych przylegającego do jezdni ulicy [...] metalowym ogrodzeniem", stanowiąc zarazem wydzielony "ogródek", nie może powodować utraty przymiotu pasa drogowego, w świetle poczynionych w sprawie ustaleń. Jak bowiem podniósł organ (w związku z zakwestionowaniem przez skarżących przebiegu pasa drogowego) w toku postępowania wystąpiono do Wydziału Geodezji Urzędu Miejskiego w Gdańsku o udostępnienie kopii mapy zasadniczej w celu skonfrontowania przebiegu granic pasa drogowego z granicami oznaczonym na mapie znajdującej się w zasobie Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni (elektroniczny zasób Ewidencji Technicznej i Majątkowej Ulic Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni opracowany między innymi na podstawie zasobów Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej Wydziału Geodezji Urzędu Miejskiego w Gdańsku). Na podstawie otrzymanej kopii mapy zasadniczej ustalono, że przebieg pasa drogowego ulicy [...] jest tożsamy z ustalonym w oparciu o mapę znajdującą się w zasobie G.Z.DiZ. (vide: - k. 16 wniosek o udostępnienie materiałów Powiatowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, - k. 20 i nast. udostępniona kopia mapy zasadniczej z naniesioną granicą pasa drogowego ulicy [...] oraz wyrys z mapy ewidencyjnej w aktach administracyjnych sprawy). Dokonane w tym zakresie przez organ ustalenia, zdaniem Sądu, nie nasuwają wątpliwości i nie mogą przemawiać w realiach rozpoznawanej sprawy za uwzględnieniem omawianego zarzutu skargi, jak i przywołanych w jej uzasadnieniu poglądów sądów administracyjnych wyrażonych na tle odmiennych stanów faktycznych dotyczących m.in. wykorzystania książki drogi dla potrzeb ustalenia pasa drogowego. Można jedynie na marginesie zaznaczyć, że w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. Nr 67, poz. 582, dalej: rozporządzenie z dnia 16 lutego 2005 r.) określony został wzór książki drogi (załącznik nr 1). Według wzoru książki drogi, w dziale VIII umieszczane są szczegółowe dane techniczne charakteryzujące odcinek drogi, w tym w tabeli 8 w kolumnie 35 dane dotyczące pasa drogowego. Z objaśnień do działu VIII, zamieszczonych w rozporządzeniu z dnia 16 lutego 2005 r. wynika, że w kolumnie 35 podaje się dane dotyczące szerokości i powierzchni pasa drogowego, w którym znajduje się droga (ulica) oraz urządzenia związane z obsługą ruchu i ochroną środowiska. Z powyższego wynika, że szerokość pasa drogowego ujęta w książce drogi nie obejmuje wszystkich elementów pasa drogowego wymienionych w art. 4 pkt 1 u.d.p.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a zatem obowiązanym do uzyskania stosownej decyzji zarządcy drogi, jest właściciel danej reklamy (por. wyroki z: 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 410/11; 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 694/10; 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 803/10; 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 560/08; 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2408/11). Jak już zaznaczono nie było kwestionowane w sprawie, że skarżący są współwłaścicielami tablicy reklamowej. Przy czym, podnoszona przez pełnomocnika skarżących okoliczność umieszczenia reklamy jeszcze przed nabyciem przez nich działki, pozostaje bez wpływu na ich odpowiedzialność. Jak bowiem podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1305/21 - na gruncie art. 40 ust. 12 u.d.p. ustawodawca operuje pojęciem "zajęcia pasa drogowego", które nie powinno ograniczać się do jednorazowej czynności (aktu zajęcia), natomiast w kontekście utrzymywania stanu niezgodnego z prawem przez pewien okres, to pod tym pojęciem należy rozumieć również utrzymywanie stanu zajęcia, co oznacza, że karze podlega podmiot utrzymujący stan zajęcia pasa drogowego, czyli zajmowania go bez wymaganego zezwolenia (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1907/11). W świetle powyższej interpretacji art. 40 ust. 12 u.d.p. odpowiedzialności na podstawie ww. przepisu podlegają również następcy prawni podmiotów, które wbrew wymaganemu zezwoleniu dokonały zajęcia pasa drogowego. Sąd orzekający w sprawie pogląd ten w pełni aprobuje. Ponadto, jak wskazał organ nie doszło w rozpoznawanej sprawie do przeniesienia praw i obowiązków do reklamy (na mocy umowy). Nadto na żadnym etapie postępowania nie podważano prawa do władania reklamą, powołując się jedynie na fakt umieszczenia reklamy przed nabyciem działki.

Na zakończenie należy wskazać, że niniejsze postępowanie dotyczy wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego obejmujące okres 25 stycznia - 20 lutego 2019 r. Przy czym, pełnomocnik skarżących zarzucił nie wyjaśnienie przez organ drugiej instancji kwestii prowadzonego postępowania w roku 2010 "i najprawdopodobniej w okresie późniejszym", powołując się na pismo G.Z.D.iZ. datowane na dzień 18 stycznia 2010 r. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy w piśmie z dnia 24 września 2020 r. organ pierwszej instancji przekazując Kolegium odwołanie wyjaśnił, że ww. pismo z dnia 18 stycznia 2010 r. nie wszczynało postępowania administracyjnego. Ponadto, organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że w roku 2010, jak też później nie toczyło się postępowanie dotyczące wymierzenia kary za zajmowanie pasa drogowego, zaś w aktach organu brak jest decyzji w tym zakresie. Trudno zatem uznać na podstawie tylko przedmiotowego pisma, że niniejsza sprawa została już rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. Zatem brak wyjaśnienia tej kwestii w zaskarżonej decyzji nie może mieć wpływu na wynik sprawy, jak też wskazywać na kwalifikowaną wadę niniejszego postępowania. Tym bardziej, że skarżący nie twierdzili, że toczyło się już postępowanie administracyjne dotyczące wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego za ten sam okres lub obejmujące ten sam okres.

Wytyczne dotyczące dalszego postępowania, wynikają z dokonanych rozważań i wiążą organ (art.153 p.p.s.a).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c uchylił zaskarżoną decyzję (punkt pierwszy sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (punkt drugi sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając solidarnie od organu odwoławczego na rzecz skarżących 1.034 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na zasądzoną kwotę składa się wynagrodzenie reprezentującego skarżących adwokata ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) w wysokości 900 zł, wpis od skargi w wysokości 100 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictw w wysokości 34 zł.

Wyrok w sprawie Sąd wydał na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).