Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1073/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Centrum Projektów Polska Cyfrowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 729/24 w sprawie ze skargi A na akt Centrum Projektów Polska Cyfrowa z dnia 28 lutego 2024 r. nr CPPC-D04.63.15.97.18.2023/NK w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od A na rzecz Centrum Projektów Polska Cyfrowa 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 maja 1024r., sygn. akt V SA/Wa 729/24 na podstawie art. 146 § 1 w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023r., poz. 1964 t.j., obecnie Dz.U. z 2024r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") uwzględnił skargę A (dalej też: "strona", "skarżąca", "Spółka") i uchylił akt Centrum Projektów Polska Cyfrowa (dalej też: "CPPC", "Centrum", "organ") z 28 lutego 2024r., nr CPPC-D04.63.15.97.18.2023/NK oraz poprzedzający go akt z 29 stycznia 2024r. w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu, orzekając o kosztach postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następujących okolicznościach sprawy:

Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o dofinansowanie projektu pn. "X", w ramach Programu Fundusze Europejskie na Rozwój Cyfrowy 2021-2027, Priorytetu FERC.01 "Zwiększenie dostępu do ultra-szybkiego internetu szerokopasmowego", Działania FERC.01.01"Zwiększenie dostępu do ultra-szybkiego internetu szerokopasmowego".

Pismem z 5 stycznia 2024r. CPPC poinformowało Spółkę, że wniosek o dofinansowanie uzyskał ocenę pozytywną i tym samym został wybrany do dofinansowania przez Komisję Oceny Projektów oraz zostanie umieszczony na Ogólnopolskiej liście rankingowej. Stwierdzono, że wniosek Spółki uzyskał ocenę pozytywną we wszystkich kryteriach merytorycznych ocenianych metodą zero-jedynkową oraz uzyskał łącznie 140,58 punktów, w tym w ramach kryterium merytorycznego nr 9 "Minimalizacja wkładu publicznego" - 100 punktów oraz w ramach kryterium merytorycznego nr 10 "Kwota inwestycji własnych" - 40,58 punktów. Jednocześnie organ zwrócił się o nadesłanie w terminie 3 dni roboczych wskazanych dokumentów niezbędnych do zawarcia umowy o dofinansowanie, informując przy tym, że umowa zostanie zawarta w formie elektronicznej.

Następnie, pismem z 29 stycznia 2024r. CPPC poinformowało Spółkę, że w związku ze zaktualizowaniem się przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 4 ustawy z 28 kwietnia 2022r. o zasadach realizacji zadań finansowych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz.U. z 2022r., poz. 1079 ze zm., dalej: "ustawa wdrożeniowa"), brak jest możliwości zawarcia umowy o dofinansowanie, z uwagi na fakt, że zachodzą obawy wyrządzenia przez wnioskodawcę szkody w mieniu publicznym w następstwie zawarcia umowy z powodu braku zdolności finansowych i operacyjnych do realizacji projektu. W piśmie tym wskazano również, że Spółce nie przysługuje prawo do wniesienia protestu.

Pomimo takiego pouczenia, Spółka w dniu 7 lutego 2024r. wniosła protest, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 4 ustawy wdrożeniowej poprzez bezpodstawne i arbitralne przyjęcie, że doszło do spełnienia przesłanki określonej w tym przepisie. Wskazano, że ani wobec Spółki, ani także w stosunku do jedynego jej udziałowca -B, bądź też członków ich zarządów i wspólników, nie było nigdy prowadzone jakiekolwiek postępowanie, o którym mowa w art. 61 ust. 4 ustawy wdrożeniowej. Jednocześnie zwrócono uwagę, że w sytuacji, w której CPPC miałoby jakiekolwiek wątpliwości co do realizacji projektu, to winno skierować sprawę do ponownej oceny spełnienia kryteriów wyboru, na podstawie art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej.

Pismem z 28 lutego 2024r. CPPC poinformowało Spółkę, że w przypadku wystąpienia przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 4 ustawy wdrożeniowej, nie przysługuje wnioskodawcy prawo do złożenia protestu, wobec czego pismo skarżącej zatytułowane "protest" pozostaje bez dalszego biegu.

WSA uwzględnił skargę.

W ocenie Sądu I instancji przedmiotem skargi jest pismo CPPC z 28 lutego 2024r., którym poinformowano Spółkę o pozostawieniu protestu "bez dalszego biegu", które nie może zostać potraktowane jako informacja o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia, o której mowa w art. 70 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. WSA wskazał, że pismo to również nie stanowi informacji o negatywnej ocenie projektu, o której mowa w art. 69 ust. 4 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, skoro procedura konkursowa w sprawie niewątpliwie zakończyła się poinformowaniem w piśmie z 4 stycznia 2024r. o pozytywnej ocenie wniosku (projektu). WSA zaznaczył, że jakkolwiek w razie poinformowania wnioskodawcy o odmowie zawarcia umowy o dofinansowanie z przyczyn określonych w art. 61 ust. 4 ustawy wdrożeniowej, nie przysługuje mu środek odwoławczy w postaci protestu, to jednak, zarówno pozostawienie protestu wniesionego od takiej odmowy bez dalszego biegu, jak też odmowa zawarcia umowy z przyczyn określonych w art. 61 ust. 4 ustawy wdrożeniowej, mieszczą się w granicach etapu administracyjnego postępowania konkursowego, a tym samym muszą zostać potraktowane jako podlegające kontroli sądowoadministracyjnej akty z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W opinii WSA na podstawie zgromadzonych w aktach dokumentów (zarówno w części jawnej, jak i niejawnej), nie sposób przyjąć, by w sprawie zachodziła obawa wyrządzenia szkody w mieniu publicznym, o której mowa w art. 61 ust. 4 ustawy wdrożeniowej, jako że przedstawione w nich okoliczności związane są wyłącznie z brakiem zdolności finansowych i operacyjnych Spółki do realizacji projektu. Zaznaczył, że zdolność finansowa wykonania projektu jest badana przez Komisję Oceny Projektów w ramach oceny Kryterium merytorycznego nr 2 "Wykonalność finansowa projektu". Zgodnie z jego opisem: "W ramach kryterium oceniana będzie wykonalność projektu w zadeklarowanym czasie z uwzględnieniem warunków ekonomicznych, weryfikowana na dzień złożenia wniosku o dofinansowanie". Ponieważ wniosek (projekt) Spółki został w ramach tego kryterium oceniony pozytywnie, to dokonanie reasumpcji tej oceny przed zawarciem umowy - jako oceny merytorycznej wniosku - może nastąpić wyłącznie w warunkach określonych w art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej, zgodnie z którym, jeżeli właściwa instytucja po wybraniu projektu do dofinansowania, a przed zawarciem umowy o dofinansowanie projektu albo podjęciem decyzji o dofinansowaniu projektu poweźmie wiedzę o okolicznościach mogących mieć negatywny wpływ na wynik oceny projektu, ponownie kieruje projekt do oceny w stosownym zakresie, o czym informuje wnioskodawcę. Reasumując wskazał, że w sprawie zatem nie doszło do ziszczenia się przesłanki z art. 61 ust. 4 ustawy wdrożeniowej. Jednocześnie podkreślił, że nie kierując projektu do ponownej oceny w związku z powziętą wiedzą o okolicznościach mogących mieć negatywny wpływ na wynik oceny projektu, CPPC naruszyło art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej.

W skardze kasacyjnej CPPC zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i odrzucenie skargi w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w całości, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości wynikającej z przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 73 ust. 1 i art. 76 ustawy z 28 kwietnia 2022r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz.U. poz. 1079, dalej: "ustawa wdrożeniowa") poprzez orzeczenie poza granicami sprawy, które zgodnie z treścią skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zaskarżonego aktu oraz relewantnych przepisów ustawy wdrożeniowej ograniczały się do zakresu pisma informującego o pozostawieniu protestu skarżącej bez rozpoznania i nie dotyczyły zakresu jakim była ponowna negatywna ocena projektu dokonana przez organ czy też odmowa zawarcia umowy.

Naruszenie to doprowadziło do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, w której skarga podlegała odrzuceniu co oznacza oczywisty wpływ na wynik postępowania; Rozwinięcie zarzutu znajduje się w pkt. I Uzasadnienia;

2. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 3 §8 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. oraz art. 76 ustawy wdrożeniowej - poprzez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny że nierozpoznanie skutecznego, w opinii tegoż Sądu, zaskarżenia bezczynności organu w zakresie rozpoznania protestu, uprawnia Sąd do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w przedmiocie zasadności protestu, podczas gdy w przypadku nierozpoznania protestu Sąd winien zobowiązać organ do zajęcia merytorycznego stanowiska w przedmiocie protestu nie zaś weryfikować jego zasadność.

Naruszenie to doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia w sprawie w której nie została przez organ dokonana czynność; Rozwinięcie zarzutu znajduje się w pkt. II Uzasadnienia;

3. art. 73 ust. 6 pkt. 1 w zw. z art. 76 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 73 ust. 1, 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 61 ust. 4 ustawy wdrożeniowej oraz art. 3 § 3 p.p.s.a.; względnie naruszenie art. 58 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt. 4 w związku z art. 53 §1 p.p.s.a.i art. 85 p.p.s.a. poprzez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny że do rozstrzygnięcia organu z pisma z 29 stycznia 2024 roku nie znajdują zastosowania przepisy ustawy wdrożeniowej, i w związku z tym termin 14 dniowy na wniesienie skargi do Sądu administracyjnego nie biegł od daty jego doręczenia a w efekcie rozpoznanie skargi podlegającej odrzuceniu jako wniesionej po terminie; względnie, poprzez uznanie, że termin na wniesienie skargi na zaskarżony akt nie upłynął z upływem 30 dni od dnia powzięcia informacji o odmowie zawarcia umowy.

Naruszenie to doprowadziło do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie w której skarga podlegała odrzuceniu co oznacza oczywisty wpływ na wynik postępowania; Rozwinięcie zarzutu znajduje się w pkt. III Uzasadnienia;

4. art. 86 § 1, art. 87 § 1, 3 i 4 p.p.s.a. i art. 7 p.p.s.a. poprzez przywrócenie terminu do wniesienia skargi w braku wniosku strony i rozpoznanie skargi co do aktu który nie został zaskarżony względnie poprzez uznanie, że wniosek strony nie jest niezbędny w celu przywrócenia terminu do podjęcia czynności procesowej.

Naruszenie to doprowadziło do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie w której skarga podlegała odrzuceniu co oznacza oczywisty wpływ na wynik postępowania; Rozwinięcie zarzutu znajduje się w pkt. III Uzasadnienia;

5. art. 61 ust.4 ustawy wdrożeniowej w związku z art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej w związku z Załącznikiem nr 5 do Regulaminu wyboru projektów Nabór nr FERC.Ol.Ol-IP.01-001/23, poprzez uznanie, że przepis art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej zastosowany może zostać w przypadkach gdy zachodzą okoliczności uzasadniające wątpliwość realizacji projektu, jednocześnie nie wpływające na ocenę projektu zgodnie z ustawą wdrożeniową i Regulaminem wyboru.

Naruszenie to skutkowało negatywną weryfikacją rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy podpisania umowy; Rozwinięcie zarzutu znajduje się w pkt. IV Uzasadnienia;

6. art. 146 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 76 w związku z art. 73 ust. 8 pkt. 1 lit a ustawy wdrożeniowej poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej czynności oraz poprzedzającego ją rozstrzygnięcia, podczas gdy sentencją orzeczenia w przypadku uznania skargi za zasadną, powinno być stwierdzenie że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. Naruszenie to skutkowało nieuwzględnieniem w sentencji orzeczenia, treści wymaganej przez prawo; Rozwinięcie zarzutu znajduje się w pkt. V Uzasadnienia;

7. art. 138 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. z powodu sprzeczności pomiędzy tym, co określono w sentencji wyroku, jako przedmiot zaskarżenia, a uzasadnieniem wyroku, podczas gdy sentencja wyroku i uzasadnienie wyroku stanowią jedno integralne orzeczenie, które nie powinno być sprzeczne od początku do końca i powinno jednoznacznie wskazywać, co jest istotą sprawy, w sentencji wskazano jako przedmiot sprawy akt Centrum Projektów Polska Cyfrowa w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu podczas gdy treść uzasadnienia wskazuje na weryfikację w toku postępowania aktu polegającego na odmowie zawarcia umowy o dofinansowanie; Rozwinięcie zarzutu znajduje się w pkt. VI Uzasadnienia.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Na wstępie zaznaczyć należy, że sprawy dotyczące analogicznego problemu prawnego były już przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z: 20 sierpnia 2024r., sygn. akt I GSK 905/24, 22 sierpnia 2024r., sygn. akt I GSK 939/24, 20 września 2024r., sygn. akt I GSK 1001/24 - wyroki NSA dostępne w internecie.

Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela pogląd prawny w nich wyrażony, co uzasadnia posługiwanie się w niezbędnym zakresie przedstawioną tam argumentacją.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna okazała się uzasadniona, choć nie wszystkie spośród podniesionych przez organ zarzutów są trafne.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że dopuszczalność drogi sądowej jako takiej nie zależy od tego, w jakiej formie administracja działa, lecz od tego czy mamy do czynienia ze sprawą indywidualną w sporze o prawo w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji. Dopiero przesądzenie tej kwestii otwiera pole do rozważań na temat tego, czy ustawodawca zwykły to konstytucyjnie gwarantowane prawo zapewnił, a jeżeli tak, przed jakim Sądem i w jakiego rodzaju procedurze. Nie jest przecież tak, że wszystkie spory jednostki z administracją rozpoznają sądy administracyjne, bo do tego potrzebny jest - w myśl art. 184 Konstytucji - wyraźny przepis ustawy. Nie każda zatem podejmowana przez administrację aktywność podlega weryfikacji przez Sąd administracyjny. Dla przyjęcia właściwości Sądu administracyjnego nie wystarczy zatem, by skarżący pozostawał w sporze z administracją, ani nawet to, by spór ten toczył się o prawo lub obowiązek regulowane przepisami zaliczanymi do kategorii "prawo administracyjne".

Konstruowanie przez ustawodawcę różnorodnych form działania podmiotów funkcjonujących w sferze prawa publicznego mieści się niewątpliwie w ramach przysługującej ustawodawcy swobody kreowania systemu prawnego. Panująca współcześnie różnorodność prawnych form działania administracji zdecydowanie wykracza poza enumerację zawartą w poszczególnych punktach art. 3 § 2 p.p.s.a. Wskazany zabieg legislacyjny jest nie tylko dopuszczalny, ale i powszechnie stosowany także w innych państwach demokratycznych, w celu uelastycznienia coraz bardziej obciążonej administracji (E. Schmidt-Assmann, Verwaltungsrechtliche Dogmatik. Eine Zwischenbilanz zu Entwicklung, Reform und künftigen Aufgaben, Tübingen 2013, s. 87).

Pojęcie sprawy ma wprawdzie - jak przyjął Trybunał Konstytucyjny - na tle poszczególnych procedur znaczenie autonomiczne, jednak do jego elementów konstrukcyjnych należy to, że co najmniej jedną ze stron sporu jest podmiot prawa prywatnego (zob. wyrok TK z 9 czerwca 1998r., sygn. akt K 28/97, OTK ZU Nr 4/1998, poz. 50, s. 300, wyrok TK wyrok z 10 maja 2000r., sygn. akt K 21/99, OTK ZU Nr 4/2000, poz. 109, s. 30, wyrok TK z 10 lipca 2000r., sygn. akt SK 12/99 - OTK 2000/5/143). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego akcentuje się to, że pojęcie to odnosić należy przede wszystkim do sporów prawnych wynikających ze stosunków prawa cywilnego, prawa administracyjnego czy karnego, a także wszelkich sporów o "prawa, których istnienie wynika z całokształtu obowiązujących regulacji prawa materialnego" (wyrok TK z 10 lipca 2000r., sygn. akt SK 12/99 - OTK 2000/5/143). Spór w sprawie, o której mowa w art. 45 ust. 1 ustawy zasadniczej, obejmować może także ustalenie tego, czy strony są związane określonym stosunkiem prawnym, czy też nie.

Nie ulega wątpliwości, że spór w powyższym rozumieniu może zrodzić się w zarówno z reakcją organu na wniesiony protest, bo kwestię tę przesądza przepis art. 70 ust. 1 pkt 1 - 4 ustawy. Wówczas w grę wchodzi możliwość zaskarżenia działania organu do Sądu administracyjnego w trybie określonym w przepisach art. 73 i nast. ustawy. Spór może jednak powstać także na tle innych czynności i aktów organu podejmowanych na podstawie przepisów ustawy, zwłaszcza w związku z zastosowaniem przepisu art. 61 ust. 4 ustawy. Wprawdzie w tym zakresie ustawodawca nie przewidział możliwości wniesienia protestu, jednak nie oznacza to, że nie mamy do czynienia ze sporem o prawo w zaprezentowanym wyżej znaczeniu. Odmowę zawarcia umowy traktować należy jako akt podjęty na podstawie bezpośrednio działającej normy prawnej, podlegający zaskarżeniu również do Sądu administracyjnego, na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W tym zakresie jednak, skoro ustawodawca tego nie przewidział, nie wchodzi w grę regulacja odrębna, przewidziana w art. 73 i nast. ustawy. Warto przypomnieć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego za utrwalony uchodzi pogląd, zgodnie z którym odmowa zawarcia umowy o dofinansowanie w ramach rozmaitych kategorii projektów należy - o ile przepisy odrębne nie stanowią inaczej - do aktów zaskarżalnych do Sądu administracyjnego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. postanowienie NSA z 23 listopada 2022r., I GSK 1673/22, LEX nr 3441240, postanowienie NSA z 8 maja 2024r., I GSK 539/24, LEX nr 3723961).

Przechodząc do problemów natury terminologicznej, ściśle związanych z meritum sprawy, zauważyć należy że zarówno Sąd I instancji, jak i strony postępowania posługują się pojęciami języka prawnego niekonsekwentnie i sprzecznie z tekstami prawnymi. Podejmowane przez organ w tej sprawie formy prawne nie polegają na stosowaniu prawa, a więc wieloetapowym procesie wieńczonym ustaleniem konsekwencji prawnych określonych faktów. Nie są one zatem ani decyzją administracyjną ani postanowieniem ani żadnym innym "rozstrzygnięciem", jak określają to zarówno strony, jak i Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Formy te stanowią natomiast wynik bezpośredniego działania normy prawnej, inaczej rzecz ujmując - wykonywania prawa przez organ administracji (zob. Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008r., sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, z. 5, poz. 51, s. 350-351). Postępowanie poprzedzające ustalenie wyniku konkursu o przyznanie dofinansowania określonego działania kwalifikowane jest w nauce do procedur trzeciej generacji, charakteryzujących się zwiększeniem odpowiedzialności za jego wynik, czy wręcz obciążeniem strony obowiązkiem wykazania zasadności żądania (zob. J. Barnes, Towards a third generation of administrative procedure [w:] S. Rose-Ackerman, P.L. Lindseth (red.), Comparative Administrative Law, Cheltenham-Northampton 2010, s. 336-355). Z zapatrywaniem tym koresponduje unormowanie art. 72 ust. 1 ustawy, wykluczające (poza niewielkimi wyjątkami) stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w tych sprawach. Analizowane kategorie działania administracji kwalifikować należy jako przejaw wspomnianego wykonywania prawa.

A zatem podejmowane na podstawie ustawy formy prawne należy rozróżnić na takie, które kwestionować można przed organem prowadzącym postępowanie środkiem prawnym w postaci protestu i następnie - w wyniku jego rozpoznania bądź odmowy w tym zakresie - wnosić skargę do Sądu na podstawie przepisów ustawy oraz takie, których legalność można weryfikować na skutek skargi do Sądu administracyjnego, o ile mamy do czynienia ze sporem o prawo w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji, a podjęte przez organ działanie mieści się w katalogu form zamieszczonym w art. 3 § 2 p.p.s.a.

W sprawie niniejszej kluczowym jest, że wbrew stanowisku zaprezentowanemu w skardze kasacyjnej przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka uczyniła tę prawną formę administracji, którą utrwalono w piśmie organu z 28 lutego 2024r. Charakter tego działania organu mógł nasuwać pewne wątpliwości, co zresztą ujawniono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dlatego że istotnie, ustawodawca nie przewidział podejmowania aktów lub czynności dosłownie odpowiadających wyrażeniu "pozostawienie protestu bez dalszego biegu". Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela jednak oceny Sądu I instancji, że przyjętej przez organ formuły słownej nie można zakwalifikować do tych, które uregulowano w przepisach ustawy. Przeciwnie, określenie to, jak i towarzyszące mu uzasadnienie świadczą o tym, że w istocie odmówiono rozpatrzenia wniesionego przez Spółkę protestu w rozumieniu art. 70 ust. 1 pkt 4 ustawy, dlatego że protest ów wniósł podmiot, którego projekt nie został negatywnie oceniony w ramach procedury konkursowej. Tak też zresztą stanowisko organu zostało odczytane przez jego adresata, który wyraźnie zaznaczył, że wnosi skargę do Sądu na "rozstrzygnięcie" Centrum o pozostawieniu protestu bez dalszego biegu (to jest bez jego rozpatrzenia).

Stanowisko Sądu zakładające premiowanie skarżącego, który wniósł niedopuszczalny środek prawny w postaci protestu nie jest uzasadnione, dlatego że reguły procesowe służą zachowaniu porządku prawnego i nie mogą być dowolnie pomijane, czy wypaczane. O tym, że protest nie przysługuje Spółka została pouczona w piśmie z 29 stycznia 2024r. Ocenę tę zresztą Sąd I instancji podzielił, jednoznacznie wskazując że w tej sprawie protest nie był dopuszczalnym środkiem prawnym. Skoro w tej sprawie protest skarżącej spółce nie przysługiwał, to pozostawienie go bez rozpatrzenia było zgodne z prawem, a w konsekwencji – skarga powinna zostać oddalona.

W tej sytuacji dostrzeżenie przez Sąd I instancji naruszeń prawa w aktach poprzedzających zaskarżony nie uprawnia do eliminowania ich z obrotu prawnego z powołaniem art. 135 p.p.s.a. Zastosowanie tego przepisu może bowiem wchodzić w grę wyłącznie w przypadku uwzględnienia skargi, to jest wykrycia naruszenia prawa w akcie zaskarżonym.

Nie oznacza to, że skarżąca Spółka pozostawiona jest możliwości realizacji ochrony prawnej na drodze sądowej w odniesieniu do aktu odmowy zawarcia umowy, podjętego na podstawie art. 61 ust. 4 ustawy. Jak już wyjaśniono, zaskarżanie tego rodzaju aktów odbywa się na zasadach ogólnych, na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Co istotne w tej sprawie, w tym zakresie nie wchodzi w grę wyłączenie stosowania przepisów 53 § 2 p.p.s.a., tym bardziej w sytuacji braku stosownego pouczenia. Możliwość zgodnego z prawem uruchomienia sądowej kontroli pozostaje zatem otwarta.

Prawa do skargi do Sądu administracyjnego - jak już zasygnalizowano - nie można domniemywać ani dowolnie konstruować, musi ono znajdować źródło w przepisach prawa. W tej sprawie raz jeszcze podkreślić należy przedmiotem skargi był akt o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia i sprawując sądową kontrolę należało czynić to w oparciu o przepisy ustawy, korzystając z przepisów p.p.s.a. wyłącznie subsydiarnie. Dążenie do objęcia kontrolą aktu organu wydanego na podstawie art. 61 ust. 4 ustawy nie mogło uzasadniać niezgodnej z przepisami ustawy kwalifikacji zaskarżonego do Sądu aktu jako podjętego poza ramami prawnymi i z tego powodu uznania go za dotknięty wadami prawnymi. Nie znajduje również uzasadnienia stanowisko Sądu I instancji opierające się na argumencie ekonomii procesowej, skoro pozostaje w sprzeczności z regulacją procesową. Niewątpliwe wartości w postaci szybkości, sprawności postępowania i ograniczenia czynności procesowych niezbędnych do uzyskania orzeczenia sądowego mogą stanowić jedynie wsparcie wynikającego z regulacji prawnej stanowiska Sądu, nie zaś jego samoistne powody.

Zasadne zatem okazały się zarzuty naruszenia przepisów art. art. 73 ust. 1 i art. 76 ustawy w związku z art. 135 p.p.s.a. oraz art. 146 p.p.s.a. Pierwsze dwa z nich błędnie pominięto konstruując i aplikując wzorzec sądowej kontroli, z kolei dwa ostatnie zostały wadliwie przyjęte jako źródło norm odniesienia.

Niezasadne są natomiast te zarzuty, które koncentrowały się na kwestii terminowości wniesienia skargi. Zachowano bowiem obowiązujący w tej sprawie czternastodniowy termin wynikający z przepisu art. 73 ust. 2 ustawy. Organ pozostaje zresztą niekonsekwentny w swym stanowisku, bo z jednej z strony broni tezy o trafności pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, z drugiej zaś analizuje termin do wniesienia skargi na podstawie przepisów p.p.s.a., obliczając go od doręczenia pisma z 29 stycznia 2024r. Skarga nie podlegała zatem odrzuceniu i zasadnie została merytorycznie rozpoznana. Tym samym nie doszło do naruszenia przepisów art. 58 § 1 pkt 1, art. 53 § 1 ani art. 85 p.p.s.a. Skoro nie doszło do uchybienia terminu, brak było podstaw do analizowania kwestii jego przywrócenia. Wniosek w tym przedmiocie był zbędny. O naruszeniu przepisów art. 86 § 1, art. 87 § 1, 3 i 4 czy art. 7 p.p.s.a. nie może być mowy.

Zasadnie natomiast organ zarzucił naruszenie przepisów art. 61 ust. 4 i 8 ustawy, bo brak było podstaw do konstruowania na ich podstawie wzorca sądowej kontroli w tej sprawie. Może to nastąpić wyłącznie w przypadku skierowania przez skarżącą Spółkę skargi w stosunku do wyrażonej przez organ odmowy zawarcia umowy o dofinansowanie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023r., poz. 1964 t.j.).