Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 719/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 36a ust. 1, 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 7, art. 15, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 138, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi W. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej W. C. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...]., nr [...] Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania W. C. od decyzji Starosty [...] nr [...] z [...], zatwierdzającej: zamienny projekt budowlany na realizację zadania pn.: Budowa budynku handlowo-usługowego wraz z lokalami mieszkalnymi i niezbędną infrastrukturą techniczną (utwardzenie terenu) na działkach nr ewid. 220, 225/2 i 226/2 ([...]), położonych przy ul. A. w Z. w części dotyczącej zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego, a także zmieniającej na wniosek strony ostateczną decyzję nr [...] z [...] o pozwoleniu na budowę zadania pn.: Budowa budynku handlowo-usługowego wraz z lokalami mieszkalnymi i niezbędną infrastrukturą techniczną (utwardzenie terenu) na działkach nr ewid. 220, 225/2 i 226/2 ([...]), położonych przy ul. A. w Z. w części dotyczącej zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ drugiej instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że 28 stycznia 2019 r. I. C. w imieniu Firmy Remontowo-Budowlanej "A." Spółka Jawna z siedzibą w miejscowości B. nr 30A, gm. Z., wystąpiła do Starosty [...] z wnioskiem sprawie zmiany ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] w zakresie: zmiany rodzaju źródła ciepła – ogrzewanie z sieci miejskiej, zmiany układu ścian działowych zgodnie z rysunkami, zwiększenia ilości sanitariatów i zapleczy socjalnych, zmiany kształtu dachu w części frontowej budynku, dodatkowego balkonu na 2 piętrze, zmiany układu mieszkań na 2 piętrze, utworzenia komórek lokatorskich na 2 piętrze, zmiany układu stolarki okiennej elewacji frontowej, zmiany lokalizacji wyłazów dachowych, zmiany instalacji wewnętrznych zgodnie z rysunkami.

Organ pierwszej instancji pismem z 31 stycznia 2019 r. zawiadomił strony o toczącym się postępowaniu administracyjnym oraz o możliwości składania ewentualnych uwag i wniosków. Nie wniesiono uwag i wniosków. Strony, w trakcie trwania postępowania, nie wniosły uwag.

Starosta [...] zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), z uwagi na położenie inwestycji w strefie ochrony konserwatorskiej i zabytkowego układu urbanistycznego, wystąpił do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Ł. o jej uzgodnienie w części dotyczącej zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego.

Postanowieniem z [...] [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków uzgodnił zmianę ostatecznej decyzji Starosty [...] z [...] o pozwoleniu na budowę budynku handlowo-usługowego wraz z lokalami mieszkalnymi i niezbędną infrastruktura techniczną (utwardzenie terenu). Na postanowienie nie wpłynęło zażalenie.

Organ pierwszej instancji na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przed zatwierdzeniem projektu budowlanego i wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdził: zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia, zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń, wykonanie projektu zgodnie z art. 20 ust. 2 oraz sprawdzenie projektu przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się na dzień opracowania projektu lub sprawdzenia zaświadczeniami, o których mowa w art. 12 ust. 7.

Starosta [...] decyzją z [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego wraz z lokalami mieszkalnymi i niezbędną infrastrukturą techniczną (utwardzenie terenu) na działkach nr ewid. 220, 225/2 i 226/2 ([...]), położonych przy ulicy A. w Z. w części dotyczącej zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego.

Odwołanie od tej decyzji wniosła W. C.. Skarżąca zarzuciła:

- naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a. poprzez pobieżną i niepełną ocenę całokształtu sprawy oraz zgromadzonego materiału dowodowego;

- naruszenie art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie przez organ pierwszej instancji, w sytuacji gdy nie doszło do spełnienia przez wnioskodawcę warunków z przywołanego przepisu.

Organ drugiej instancji wskazał następnie, że planowana inwestycja polega na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z lokalami mieszkalnymi i niezbędną infrastrukturą techniczną. Budynek jest zlokalizowany w granicy z działkami nr ewid. 226/1, 227, 219/1 oraz działką nr ewid. 200/2 (ul. A.) oraz częściowo z działką nr 222/2. Budynek znajduje się w bliskim sąsiedztwie działki nr 221 stanowiącej własność skarżącej – W. C..

Dla terenu inwestycji wydano warunki zabudowy nr [...] z [...] oraz [...] z [...] Zgodnie z pkt VI warunków zabudowy dla terenu istnieje obowiązek zapewnienia miejsc parkingowych w granicach terenu inwestycji lub w miejscu do tego wyznaczonym, w ilości odpowiadającej projektowanej funkcji. Inwestycja zapewnia 8 miejsc parkingowych poza terenem opracowania, tj. na działce nr ewid. 186/3. Spełniono tym samym warunki zabudowy. Wojewoda [...] stwierdził przy tym, że zauważył uchybienie w postaci niekompletnej zgody na sytuowanie miejsc parkingowych na tej działce – zgoda wydana jest jedynie przez jednego ze współwłaścicieli działki, a zgodnie z księga wieczystą właścicielami działki są I. E. C. oraz P. C..

W ocenie organu drugiej instancji, istotne zmiany polegające na: zmianie rodzaju źródła ciepła – ogrzewanie z sieci miejskiej, zmianie kształtu dachu w części frontowej budynku, dodatkowym balkonie na 2 piętrze, zmianie układu stolarki okiennej elewacji frontowej, są zgodne z przepisami prawa miejscowego, jak również rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych. Wniosek i oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 sierpnia 2016 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę, zgłoszenia budowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę (Dz. U. poz. 1493) powinny być opatrzone datą. We wniosku i oświadczeniu związanym z inwestycją nie widnieje data.

Organ drugiej instancji wskazał następnie, że pismem z 22 maja 2019 r. wezwał inwestora do złożenia wyjaśnień w zakresie: oświadczenia współwłaściciela działki nr ewid. 186/3, zlokalizowanej w Z. przy ul. B. o zapewnieniu 8 miejsc parkingowych dla inwestycji na wskazanej działce, braku daty na oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, będącym załącznikiem do wniosku o wydanie zamiennego pozwolenia na budowę inwestycji. Jednocześnie w związku powyższym zawiadomił, że sprawa nie może być załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. i wyznaczył nowy termin jej załatwienia do 24 czerwca 2019 r. 23 maja 2019 r. inwestor osobiście złożył w Urzędzie Wojewódzkim wyjaśnienia w sprawie. Organ drugiej instancji na podstawie art. 10 § 1 w związku z art. 81 k.p.a. 23 maja 2019 r. zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami dotyczącymi sprawy.

W konkluzji organ drugiej instancji stwierdził, że po przeanalizowaniu materiału dowodowego i złożeniu przez inwestora wyjaśnień w sprawie, jak również braku zaistnienia innych okoliczności, utrzymuje w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Skargę na powyższą decyzję wniosła W. C..

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez:

- wskazanie jako podstawy prawnej wydania zaskarżonej decyzji "art. 138 § 2 ust. 1" k.p.a., w sytuacji gdy brak jest w przywołanym przepisie jednostki redakcyjnej, a tym samym normy prawnej, która została podana jako podstawa prawna wydania zaskarżonej decyzji. Przepis ten dotyczy przypadku uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, co też jest w oczywisty sposób sprzeczne z treścią uzasadnienia zaskarżonej decyzji;

2. art. 7, art. 7a, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. poprzez pobieżną i niepełną ocenę całokształtu okoliczności sprawy oraz zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności polegającą na:

- zdeprecjonowaniu okoliczności i dowodów przedstawionych w sprawie przez skarżącą, które wprost wskazują, że nie zachodzi zgodność projektu budowlanego z decyzją nr [...] o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy realizowana inwestycja powoduje ograniczenie użytkowania działki o nr ewid. 221, w szczególności poprzez jej utwardzenie bez zgody właścicieli, błędnym i nie znajdującym oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym uznaniu, że inwestor posiada na dzień wydawania decyzji tytuł prawny do działki o nr ewid. 186/3, w sytuacji gdy nieruchomość ta nie należy do majątku spółki, lecz do małżonków P. C. i I. C.;

- dowolnym uznaniu przez organ drugiej instancji, że inwestor posiada na dzień wydawania decyzji przez Starostę [...] tytuł prawny do działek o nr ewid. 220, 225/2 i 226/2, mimo faktu że oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie zawiera daty jego podpisania, a tym samym nie sposób jest stwierdzić, czy wnioskodawca posiadał takie prawo do nieruchomości zarówno w dacie składania stosownego wniosku, jak i w dacie wydawania zaskarżonej decyzji;

- dokonaniu arbitralnej oraz sprzecznej z podstawowymi zasadami logiki i doświadczenia życiowego oceny, że zachodzi zgodność projektu budowlanego z decyzją nr [...] o warunkach zabudowy w zakresie zapewnienia miejsc parkingowych przez inwestora, w sytuacji gdy działka nr ewid. 186/3 wskazana jako teren przeznaczony na 8 miejsc postojowych dla budynku handlowo-usługowego znajduje się w znacznej odległości od terenu realizowanej inwestycji, która nie pozwala na funkcjonalne powiązanie wskazanych miejsc parkingowych z inwestycją;

3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:

- brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustaleń dokonanych przez organ drugiej instancji na podstawie wyjaśnień złożonych przez inwestora w zakresie oświadczenia złożonego wyłącznie przez jednego ze współwłaścicieli działki nr ewid. 186/3 oraz braku daty na złożonym oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością, co skutkuje tym, że nie wiadomo, na jakich ustaleniach faktycznych organ odwoławczy wydał zaskarżone rozstrzygnięcie w sprawie, w sytuacji gdy ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji w tym zakresie były pobieżne i wadliwe;

- poprzestanie w uzasadnieniu jedynie na ogólnikowych stwierdzeniach, nie odnoszących się bezpośrednio do okoliczności sprawy i stanowiących z jednej strony powtórzenie odpowiednich przepisów bez wskazania, jak przekładają się one na okoliczności niniejszej sprawy, z drugiej zaś wymienienie czynności podjętych przez organ odwoławczy bez wskazania, jakich ustaleń na ich podstawie dokonał organ, w konsekwencji czego nie wiadomo, czym kierował się organ wydając zaskarżoną decyzję.

Skarżąca, wskazując na powyższe, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji wskazał błędną podstawę prawną "art. 138 § 2 ust. 1" k.p.a., w sytuacji gdy z jednej strony przywołany przepis nie zawiera przytoczonej jednostki redakcyjnej, a tym samym brak jest normy prawnej uprawniającej do wydania przez organ drugiej instancji decyzji, zaś z drugiej strony dotyczy sytuacji, w której organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem skarżącej, rażącym naruszeniem prawa jest w niniejszym przypadku bezsporna sprzeczność treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Nadto z uwagi na prawidłową treść art. 138 § 2 k.p.a. zachodzi rażąca sprzeczność w treści decyzji, która jest niedopuszczalna w świetle zasad postępowania administracyjnego. Strona nie może bowiem domniemywać treści rozstrzygnięcia z treści uzasadnienia, a z uwagi na przytoczoną podstawę prawną wątpliwa jest treść rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji. Na skutek błędnego wskazania podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, zawiera ona również błędne pouczenie, co do sposobu oraz terminu złożenia skargi na decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Przywołana w zaskarżonej decyzji podstawa prawna nie uprawnia organu do jej wydania. W związku z powyższym zaskarżona decyzja jest obarczona wadą nieważności.

Skarżąca podniosła również, że zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy z [...] na inwestorze ciąży obowiązek zapewnienia miejsc parkingowych w granicach terenu inwestycji lub miejscu do tego wyznaczonym, w ilości odpowiadającej projektowanej funkcji. Ze złożonego przez wnioskodawcę oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika, że posiada on prawo własności do działek o nr 220, 222/2 oraz 226/2, na których obecnie jest realizowana inwestycja. Natomiast jako teren przeznaczony na 8 miejsc postojowych dla mieszkańców lokali mieszkalnych dla inwestycji przy ul. A. w Z. wskazano działkę nr ewid. 186/3. Działka ta znajduje się w odległości ponad 200 metrów od działek nr 220, 222/2 oraz 226/2. O obowiązku zapewnienia miejsc postojowych przy zagospodarowaniu działki budowlanej stanowi § 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Gramatyczna i celowościowa wykładnia § 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych prowadzi do wniosku, że miejsca parkingowe muszą być zaprojektowane i urządzone na terenie należącym do inwestora, na którym dana inwestycja ma być realizowana. Istotą tego unormowania jest doprowadzenie do tego, aby nowa inwestycja budowlana w zakresie parkowania, nie obciążała wyłącznie, czy też w dużej mierze dróg publicznych (miejsc postojowych na tych drogach). Inwestor z woli ustawodawcy, przystępując do realizacji zamierzenia budowlanego, ma związane z tym i wynikające z przepisów prawa publicznego obowiązki, w tym również obowiązek poniesienia ciężarów wiążących się z zapewnieniem miejsc parkingowych dla przyszłych użytkowników obiektu budowlanego, objętego wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. Jedynie w drodze wyjątku wykładnia § 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych pozwala na przyjęcie, że w szczególnych okolicznościach urządzenie miejsc postojowych może nastąpić na innej działce niż działka inwestycyjna. Jednakże w niniejszym stanie faktycznym nie zaistniały żadne szczególne okoliczności, które uzasadniałyby konieczność lokalizacji miejsc postojowych w oderwaniu od terenu inwestycji. Istniała możliwość takiego zagospodarowania działek, aby możliwe było wyznaczenie na ich terenie odpowiedniej ilości miejsc parkingowych. Jednak działki te zostały zabudowane przez inwestora niemal w całości. Wskazane miejsca postojowe znajdują się w odległości ponad 200 metrów od działek, na których realizowana jest inwestycja. Zdaniem skarżącej, miejsca postojowe dla inwestycji zostały wyznaczone na tyle daleko, że nie będą one pełnić swej właściwej funkcji. Z pewnością spowoduje to korzystanie z istniejących lub potencjalnych miejsc postojowych w najbliższym otoczeniu realizowanego budynku, w tym nieuprawnione korzystanie z działki nr ewid. 221, której jest współwłaścicielem. W chwili obecnej działka ta została utwardzona przez inwestora bez zgody skarżącej, przypuszczalnie właśnie w celu przeznaczenia jej pod cele parkingowe. W związku z powyższym nie sposób jest uznać, że wnioskodawca spełnił przesłanki z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zakresie zgodności projektu budowlanego z decyzją nr [...] o warunkach zabudowy. Dokonując oceny zgromadzonego materiału dowodowego w tym zakresie, tj. zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i przepisami techniczno-budowlanymi, organy obu instancji, rażąco przekroczyły zasadę swobodnej oceny dowodów. Oceniły materiał dowodowy wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego. Skarżąca podniosła, że zgodnie z treścią ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy z [...] inwestycja realizowana na działkach nr 220, 225/2 i 226/2 nie może powodować ograniczenia użytkowania terenów sąsiednich. Mimo stosownych zarzutów w tym zakresie zawartych w odwołaniu od decyzji Starosty [...], organ drugiej instancji nie odniósł się do kwestii naruszenia przez inwestora warunków zabudowy. Brak zgodności działań podejmowanych przez inwestora z warunkami zabudowy, który polega na bezprawnej ingerencji w obręb działki skarżącej, winien skutkować nałożeniem na inwestora obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości w określonym terminie ich usunięcia. Po jego bezskutecznym upływie Starosta [...] powinien wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie jednak Starosta [...] zaniechał dokonania wyżej opisanej czynności, natomiast Wojewoda [...] całkowicie zaniechał odniesienia się do wskazanej w odwołaniu okoliczności. Zaskarżona decyzja ogranicza się do wymienienia czynności podjętych przez organ drugiej instancji bez wskazania, co na ich podstawie organ ustalił oraz do powielenia treści stosownych przepisów. Z zaskarżonej decyzji nie wynika, czym kierował się organ wydając zaskarżone orzeczenie. Organ drugiej instancji poprzestał w uzasadnieniu jedynie na ogólnikowych stwierdzeniach nie odnoszących się bezpośrednio do okoliczności sprawy i stanowiących powtórzenie odpowiednich przepisów ustawy bez wskazania, jak przekładają się one na okoliczności niniejszej sprawy. Wymienił czynności, jakie miały miejsce w sprawie, jednak bez wskazania, co wynikło z ich przeprowadzenia, w szczególności w zakresie wyjaśnień złożonych przez inwestora. Jest to istotna okoliczność na gruncie niniejszej sprawy, gdyż wyjaśnienia te dotyczyły oświadczenia współwłaściciela działki nr ewid. 186/3 oraz kwestii aktualności oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Był to przedmiot zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu od decyzji z [...] Nadto skarżąca podniosła, że organy obu instancji błędnie uznały, że inwestor posiada na dzień wydawania decyzji tytuł prawny do działki nr ewid. 186/3. Nieruchomość ta nie należy do spółki, lecz do małżonków P. C. i I.C.. Nie została wniesiona do spółki jako wkład ani też nabyta w czasie jej istnienia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (przepis art. 57a nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż dotyczy skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej). Z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd zobowiązany jest wziąć pod uwagę z urzędu wszelkie naruszenia prawa, których dopuściły się organy prowadzące postępowanie administracyjne w kontrolowanej sprawie. Jednakże zgodnie z art. 134 § 2 p.p.s.a. sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.).

W wyniku oceny legalność zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z 21 marca 2019 r. o zatwierdzeniu zamiennego projektu budowlanego dla opisanej wyżej inwestycji zlokalizowanej na działkach o nr ewid. 220, 225/2 i 226/2. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji wskazał "art. 138 § 2 ust. 1" k.p.a.

Zdaniem skarżącej, przywołany przepis nie zawiera przytoczonej jednostki redakcyjnej, a tym samym brak jest normy prawnej uprawniającej do wydania przez organ drugiej instancji decyzji, zaś z drugiej strony dotyczy sytuacji, w której organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Według skarżącej, uchybienie to stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż zachodzi sprzeczność rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z uwagi na przytoczoną podstawę prawną wątpliwa jest treść rozstrzygnięcia i zawiera ono błędne pouczenie. Z tych względów, zdaniem skarżącej, zaskarżona decyzja obarczona jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W ocenie sądu, wbrew zarzutowi skargi, ta kwalifikowana wada nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 k.p.a.). Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a). Przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3. Organ odwoławczy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy wydaje decyzję, o której mowa w § 1 albo 4 (art. 138 § 2b). Jeżeli przepisy przewidują wydanie decyzji na blankiecie urzędowym, w tym za pomocą środków komunikacji elektronicznej, a istnieją podstawy do zmiany zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy uchyla decyzję i zobowiązuje organ pierwszej instancji do wydania decyzji o określonej treści (art. 138 § 4).

W systemie prawa funkcjonuje zatem przepis powszechnie obowiązujący, rangi ustawowej, zawierający katalog decyzji, jakie może wydać organ odwoławczy po rozpatrzeniu odwołania i dokonaniu merytorycznej oraz prawnej ocenie zaskarżonej decyzji. Przepis art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego wskazujący ich formy. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione w art. 138 k.p.a. Rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji "o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji" mieści się w tym katalogu i odpowiada treści powołanego art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wskazanie przez organ odwoławczy w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji "art. 138 § 2 ust. 1" zamiast art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi wadę formy decyzji, ale nie oznacza, że zachodzi określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przyczyna stwierdzenia jej nieważności.

W orzecznictwie wskazuje się, że decyzja, która ogólnikowi lub błędnie powołuje podstawę prawną, nie jest decyzją wydaną "bez podstawy prawnej" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań działania tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Natomiast błędne powołanie podstawy decyzji stanowi wadę formy decyzji, a więc nie może zostać zakwalifikowane jako działanie bez podstawy prawnej (por. wyroki NSA z 9 stycznia 2007 r., II OSK 1369/06; z 12 marca 2020 r., I OSK 2697/19).

Dodać należy, że w aktach administracyjnych znajduje się postanowienie Wojewody [...]z [...] nr [...] o sprostowaniu zaskarżonej decyzji w zakresie powołanej podstawy prawnej jej wydania.

W niniejszej sprawie nie zachodzi również oczywista sprzeczność między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. O tym, czy naruszenie prawa jest rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., można tymczasem mówić wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią danego przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją wydaną na jego podstawie, tj. gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (por. wyrok NSA z 3 marca 2020 r., II OSK 2173/18). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji również nie wynika, że pozostaje ono w oczywistej sprzeczności z rozstrzygnięciem. Jej uzasadnienie stanowi jego wyjaśnienie.

Inną natomiast kwestią jest prawidłowość sporządzenia przez organ drugiej instancji uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz przeprowadzenia postępowania poprzedzającego jej wydanie.

W ocenie sądu, organ drugiej instancji nie w pełni i z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 k.p.a. rozpatrzył sprawę na skutek odwołania skarżącej. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażona w art. 15 k.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym (por. wyrok NSA z 9 listopada 2016 r., II OSK 263/15). W związku z tym organ odwoławczy nie tylko zobowiązany jest do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w tym poczynienia własnych ustaleń faktycznych – o ile jest to konieczne – ale też do samodzielnego dokonania mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa i odniesienia się do zarzutów powołanych przez stronę w odwołaniu. Zadośćuczynienie powyższym wymogom stanowi gwarancję realizacji celu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz zapewnienie, że ponowne rozpatrzenie sprawy, przez organ odwoławczy, nie będzie iluzoryczne i nie będzie sprowadzać się do bezrefleksyjnego utrzymywania w mocy zaskarżonej decyzji (por. wyrok WSA w Gliwicach z 29 listopada 2017 r., I SA/Gl 765/17; wyrok WSA w Bydgoszczy z 23 stycznia 2018 r., II SA/Bd 700/17; wyrok WSA w Opolu z 27 marca 2018 r., II SA/Op 610/17).

W niniejszej sprawie organ drugiej instancji, utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w zasadzie ograniczył się do przytoczenia przepisów, które mają w sprawie zastosowanie, opisania przedmiotu planowanej inwestycji, lakonicznego stwierdzenia odnośnie miejsc parkingowych, że inwestycja spełnia warunki zabudowy, zaś w zakresie elementów ujętych we wniosku o zamianę pozwolenia na budowę, że są zgodne z "przepisami prawa miejscowego", jak również z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych. Przy czym nie wskazał nawet konkretnie przepisów, z którymi elementy te miałyby być zgodne. Organ drugiej instancji opisał także podjęte czynności w postępowaniu odwoławczym w związku ze stwierdzonym brakiem daty na wniosku i oświadczeniem o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wyznaczeniem nowego terminu załatwienia sprawy oraz zawiadomieniem stron o możliwości zapoznania się z aktami. Następnie organ drugiej instancji ogólnikowo wskazał, że 23 maja 2019 r. inwestor "osobiście złożył w Urzędzie Wojewódzkim wyjaśnienia w sprawie", lecz nie przytoczył nawet treści tych wyjaśnień i ich nie udokumentował. Nie wskazał, co z nich wynikało. Nie wyjaśnił, dlaczego uznał je za wiarygodne i dlaczego oparł na nich poczynione w sprawie ustalenia faktyczne. W konkluzji organ drugiej instancji natomiast lakonicznie stwierdził, że "po przeanalizowaniu materiału dowodowego i złożeniu przez inwestora wyjaśnień w sprawie, jak również braku zaistnienia innych okoliczności", utrzymuje w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Nadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji niezgodnie z opisami technicznymi projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o zatwierdzeniu projektu budowalnego i udzieleniu pozwolenia na budowę z [...] i projektu budowlanego zamiennego zatwierdzonego decyzją z [...] stwierdził, że "budynek jest zlokalizowany w granicy z działkami nr ewid. 226/1, 227, 219/1 oraz działką nr 200/2 (ul. A.) oraz częściowo z działką nr 222/2. Budynek znajduje się w bliskim sąsiedztwie działki nr 221" stanowiącej własność skarżącej. Z opisu technicznego projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę i udzieleniu pozwolenia na budowę z [...] wynika bowiem, że budynek usytuowano bezpośrednio w granicy z działkami nr ewid. 221 (działka stanowiąca współwłasność skarżącej), 222/2, 225/1, 226/1, 227 i 219/1 (Zgodność inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy pkt 2.3.5). Projektowany budynek ma być usytuowany pełną ścianą w granicy z działkami nr ewid. 221 (działka stanowiąca współwłasność skarżącej), 222/2, 225/1, 227 i 219/1 (Usytuowanie projektowanego budynku na działce pkt 1.3.1.). Z opisu technicznego projektu budowlanego zamiennego również wynika, że budynek usytuowano bezpośrednio w granicy z działkami nr ewid. 221 (działka stanowiąca współwłasność skarżącej), 222/2, 225/1, 226/1, 227 i 219/1 (Zgodność inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy pkt 2.3.5). Projektowany budynek ma być usytuowany pełną ścianą w granicy z działkami nr 221 (działka stanowiąca współwłasność skarżącej), 222/2, 225/1, 227 i 219/1 (pkt 1.1.1 Usytuowanie projektowanego budynku na działce). Utwardzenie terenu zostało zaprojektowane wzdłuż 2 granic z działką nr 221 (projekt zagospodarowania terenu). Z samego porównania opisów technicznych projektów budowlanych oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika zatem, że zachodzi niespójność, co do lokalizacji projektowanego budynku nie tylko względem działki nr 221, stanowiącej współwłasność skarżącej, ale także względem działek nr 222/2 i 225/1. Do kwestii tej organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się w żaden sposób. Nie wyjaśnił, dlaczego stwierdził, że budynek zlokalizowany jest jedynie "w granicy z działkami nr ewid. 226/1, 227, 219/1 oraz działką nr 200/2 (ul. A.) oraz częściowo z działką nr 222/2", zaś działka nr ewid. 221 znajduje się jedynie "w bliskim sąsiedztwie".

W ocenie sądu, nie sposób zatem uznać, że organ odwoławczy uczynił zadość wymogowi ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Nie jest też możliwa ocena prawidłowości zajętego przez organ stanowiska. Organ nie wskazał bowiem – tak jak nakazuje to art. 107 § 3 k.p.a. – faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Podnieść należy, że w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji skarżąca podniosła szereg zarzutów dotyczących postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, w tym zarzuty dotyczące braku dokonania prawidłowej analizy wniosku inwestora i przedłożonej przez niego dokumentacji – wpływu projektowanej inwestycji na działkę nr 221 i ograniczenia sposobu jej użytkowania w związku z jej realizacją, utwardzenia działki nr 221 bez zgody skarżącej, prawidłowości oświadczeń inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tytułu prawnego do działki nr ewid. 186/3, na której mają zostać zlokalizowane miejsca parkingowe dla mieszkańców lokali mieszkalnych, zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Podniesienie takich zarzutów obliguje organ do rozważenia ich zasadności i odniesienia się do nich w uzasadnieniu decyzji. Brak bowiem odniesienia się do zarzutów odwołania świadczy o nierozpoznaniu przez organ odwoławczy sprawy w jej całokształcie (por. uchwałę SN z 23 września 1986 r., III AZP 11/86; glosa T. Wosia i J. Zimmermanna do uchwały, PiP z 1989 r., z. 8). Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się do powielenia stwierdzeń zawartych w decyzji organu pierwszej instancji, które w tym wypadku były bardzo ogólnikowe, lecz musi ponownie rozpoznać sprawę z uwzględnieniem zarzutów zawartych w odwołaniu, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. O ile zaś organ odwoławczy uznał, że kwestie te zostały dostatecznie wyjaśnione, to winien dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji we właściwy sposób wskazując podstawę dokonanych ustaleń faktycznych, tj. fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest tymczasem ustaleń i oceny, w jaki sposób zamienny projekt budowlany oddziałuje na działkę nr ewid. 221, czy rzeczywiście powoduje on ograniczenia w jej użytkowaniu, a jeżeli tak to jakiego rodzaju, czy jest on zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji. Należy przy tym podkreślić, że w prawomocnej od 25 stycznia 2017 r. decyzji z [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w pkt III dopuszczono sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z działkami nr ewid. 221, 222/2, 225/1, 226/1, 227, 219/1. W pkt VI nałożono na inwestora obowiązek zapewnienia miejsc parkingowych w granicach terenu inwestycji lub miejscu do tego wyznaczonym, w ilości odpowiadającej projektowanej funkcji. W pkt VII określono, że inwestycja nie powodować ograniczenia użytkowania terenów sąsiednich zgodnie z ich faktycznym wykorzystaniem, a w szczególności: pozbawić dostępu do drogi publicznej nieruchomości sąsiednich, utrudniać możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, ograniczać dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, powodować uciążliwości w zakresie hałasu, wibracji, zakłóceń elektrycznych i promieniowania, powodować zanieczyszczeń powietrza, wody i gleby oraz zmiany stanu wody i odpływu wody opadowej na gruncie, szczególnie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. W decyzji z [...]. o zmianie ustaleń decyzji z [...] pozostał obowiązek zapewnienia miejsc parkingowych w granicach terenu inwestycji lub miejscu do tego wyznaczonym, w ilości odpowiadającej projektowanej funkcji. Na znajdującej się w aktach administracyjnych kserokopii tej decyzji widnieje informacja, że decyzja ta uprawomocniła się [...].

Podkreślić należy, że podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma regulacja zawarta w art. 36a ustawy Prawo budowlane. Stosownie do art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. W myśl zaś art. 36a ust. 3 ustawy Prawo budowlane w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany. Przepisy art. 36a ustawy Prawo budowlane wprowadzone zostały w celu dyscyplinowania procesu inwestycyjnego przez konieczność uzyskiwania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę przez inwestorów dokonujących istotnych odstępstw od zatwierdzonego pozwolenia na budowę. Inwestor dysponujący nieruchomością do celów budowlanych jest uprawniony podczas robót budowlanych do zmian, przeróbek i istotnych odstępstw, jeśli nie pozostaje to w kolizji z przepisami prawa, jednakże nie może to prowadzić do powstania innej, nowej inwestycji pozbawionej charakterystycznych parametrów i cech właściwych dla obiektu zatwierdzonego w pierwotnym pozwoleniu na budowę (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2005 r., VII SA/Wa 600/05). Wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane powoduje, że przestaje obowiązywać (chociaż formalnie nie zostaje uchylona) decyzja o pozwoleniu na budowę (pierwotna) a w jej miejsce wchodzi, zaczyna obowiązywać nowa decyzja (zmieniająca), która w zależności od wnioskowanych przez inwestora zmian, konsumuje (wchłania) postanowienia decyzji pierwotnej bądź całkowicie je zmienia lub też uwzględniając postanowienia decyzji pierwotnej rozszerza je o inne, nowe elementy. W każdym razie konieczność wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę w trybie art. 36a ustawy Prawo budowlane zachodzi wtedy, kiedy inwestor zamierza w sposób istotny odstąpić od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Ponieważ wydanie decyzji zmieniającej na podstawie art. 36a ust. 1 podlega tym samym rygorom, co wydanie pozwolenia na budowę (art. 32-35) organ wydający ją musi zbadać, czy będzie ona zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wydaną wcześniej decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czy wnioskowany zakres zmian w decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, nie przekracza tego, co było przedmiotem ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i czy nie należy wystąpić w związku z tym o wydanie nowej decyzji w tym zakresie (por. wyroki NSA: z 31 sierpnia 2005 r., OSK 1928/04; z 6 czerwca 2008 r., II OSK 461/07; wyrok WSA w Warszawie z 6 lipca 2005 r., VII SA/Wa 1535/04). Wyjątkowość tej regulacji wyraża się również w "odstępstwie" od zasady, zgodnie z którą prowadząc postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę, organ nie powinien ponownie oceniać całego zamierzenia inwestycyjnego. Jest on bowiem związany ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, a nowe postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu zamiennego powinno ograniczać się jedynie do wprowadzonych do niego zmian (por. wyrok NSA z 19 lipca 2012 r., II OSK 669/11). Przedmiotem oceny organów w niniejszym postępowaniu może być zatem wyłącznie objęty wnioskiem z 28 stycznia 2019 r. projekt budowlany zamienny i wynikające z niego zmiany w stosunku do projektu budowlanego zatwierdzonego ostateczną i prawomocną od [...] decyzją o pozwoleniu na budowę z [...] Ocena ta nie może wykraczać poza zakres zmian, których dotyczy projekt budowlany zamienny. Przypomnieć przy tym również należy, że co do zasady decyzja ostateczna korzysta z określonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady ochrony trwałości. Decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności, które oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania (por. np. wyrok NSA z 14 kwietnia 2017 r., I OSK 1545/15). Ostateczna decyzja administracyjna jest wiążąca erga omnes, a więc również w stosunku do sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 10 września 2014 r., I OSK 229/13).

W rozpatrywanej sprawie z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika tymczasem w sposób jednoznaczny, jaki był zakres tych zmian, czy są one zgodne z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w jakim stosunku pozostają one do projektu zatwierdzonego decyzją z [...] Nie wynika także, dlaczego organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji zatwierdzającą te zmiany. Podkreślić w tym miejscu należy, że postępowanie w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę nie może służyć do eliminacji wad prawnych związanych z postępowaniem administracyjnym lub samą decyzją, zamiennie z jednym z trybów nadzwyczajnych służących wzruszeniu decyzji administracyjnych (por. wyrok NSA z 31 lipca 2002 r., II SA/Gd 441/00).

W tym stanie rzeczy uznać należy, że zaskarżona decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym, gdyż została wydana bez należytego wyjaśnienia i oceny wszystkich, istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, co uchybia art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 w związku z art. 140 k.p.a., a jej uzasadnienie nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenia te mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie jest bowiem możliwa ocena, czy organ odwoławczy prawidłowo utrzymał w mocy decyzję z 21 marca 2019 r., czy też winien był wydać inne rozstrzygnięcie.

Organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni powyższe rozważania i usunie wskazane uchybienia. Odniesie się we właściwy sposób do zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu uwzględniając okoliczność, że postępowanie niniejsze toczy się na skutek wniosku inwestora o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 36a ustawy Prawo budowlane. Wydaną decyzję organ uzasadni w sposób przewidziany w art. 107 § 3 k.p.a.

Z powyższych względów sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800). Zasądzona od organu administracji na rzecz skarżącej kwota 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego obejmuje uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej, będącego adwokatem, w wysokości 480 zł oraz zwrot kwoty 17 zł stanowiącej opłatę skarbową od pełnomocnictwa.

MR