Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 337/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2023-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 52 ust 2, art. 61 ust 1 i ust 5a
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak Protokolant starszy sekretarz sądowy Marlena Krzyżaniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2023 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta G. z dnia [...] października 2022 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. S. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z 27 października 2022 r. nr 33/2022, Prezydent Grudziądza, po rozpoznaniu wniosku T. W. (inwestora), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na "budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych, na działkach nr [...] w obrębie nr [...], położonej przy ul. [...] w G.". Decyzja określiła warunki w postaci m.in.: szerokości elewacji frontowej (maks. 8,3 m, zgodnie z wnioskiem), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (maks. 2 kondygnacje przy przyjęciu, że jedna kondygnacja to 3 m), geometrii dachu (dachy dwuspadowe, symetryczne o kącie nachylenia 40-45 stopni), wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki (maks. 11%).

W uzasadnieniu decyzji przywołano m.in., że po pierwotnym stwierdzeniu przeszkody dla wydania warunków zabudowy na wniosek inwestora 25 lipca 2022 r. (w postaci przekroczenia wskaźnika pow. zabudowy w stosunku do pow. działki) inwestor zmodyfikował swój wniosek wskazując, że zamiast budowy 4 budynków inwestycja obejmie 3 budynki. Organ wskazał, że przeprowadzona analiza architektoniczno-urbanistyczna potwierdziła, iż inwestycja spełnia warunki opisane w art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503 – dalej "u.p.z.p."), obszar analizowany wyznaczono zaś zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli A. i S. małżonkowie S., podnosząc, że obszar analizowany w sprawie został błędnie wyznaczony, w konsekwencji nieprawidłowo dokonano analizy funkcji i cech zabudowy oraz błędnie określono warunki zabudowy z zakresie linii zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej. Odwołujący się zarzucili, że wydana na ich rzecz decyzja o warunkach zabudowy z 8 lutego 2012 r. określała wymogi znacznie bardziej rygorystyczne, czego konsekwencją był wzrost kosztów budowy domu, z narzuconą przez organ geometrią dachu uniemożliwiającą montaż instalacji fotowoltaicznej.

Decyzją z 23 stycznia 2023 r. znak SKO-72-251/22, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I instancji. W uzasadnieniu, po przywołaniu stanu faktycznego, organ odwoławczy przytoczył treść art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 5a u.p.z.p. oraz § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1, § 8 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588 – dalej "rozporządzenie"). W ocenie organu odwoławczego prawidłowo wyznaczono w sprawie obszar analizy architektoniczno-urbanistycznej (o zasięgu 120 m wobec 40 m szerokości frontu terenu inwestycji). Zasadnie stwierdzono, że na obszarze analizowanym dominują zabudowa o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. SKO wskazało, że teren objęty inwestycją, w części zaklasyfikowany jako RIIIb, objęty był zgodą zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w poprzednio obowiązującym dla tego terenu m.p.z.p., toteż spełniony jest warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Potwierdził prawidłowość poszczególnych wyznaczonych parametrów dla planowanej inwestycji, co w ocenie SKO uczyniono zgodnie z przepisami rozporządzenia. Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO stwierdziło, że inwestycja zgodna jest z obowiązującymi normami, toteż organ zobligowany był ustalić warunki zabudowy. Organ uznał, że stanowisko zaprezentowane w odwołaniu nie ma na powyższe wpływu, nie wskazano konkretnie, jakie błędy wystąpiły w oznaczeniu obszaru analizowanego, analizy funkcji i cech zabudowy, wyznaczeniu linii zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej.

A. S. (skarżąca) w skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniosła o stwierdzenie jej nieważności, ewentualnie uchylenie i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie art. 7- 9, art. 11, art. 77 § 1 i 80, art. 107 § 2 i 3 k.p.a. poprzez rozpoznanie sprawy na podstawie niekompletnego i nieprawidłowo ocenionego materiału dowodowego, wydanie odmiennych decyzji w tożsamych stanach faktycznych, naruszenie w związku z tym zasad proporcjonalności, bezstronności i pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych, oraz nieprawidłowe, nieprzekonujące uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że organ stosuje podwójne standardy względem niej oraz inwestora, co potwierdza zakres rygorów określonych w decyzji o warunkach zabudowy wydanej na jej rzecz oraz tych określonych w zaskarżonej decyzji. Przywołała okoliczności towarzyszące budowie jej domu w lokalizacji i formie, jaką zasugerował jej pracownik organu w 2012 r., powołując przepisy ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych (z uwagi na sąsiedztwo działek ROD) oraz § 40 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Według skarżącej została ona oszukana, ponieważ ograniczenia zabudowy, którymi musiała się kierować, nie obowiązują obecnie inwestora, którego inwestycja cechuje się dużą intensywnością zabudowy niekorzystnie wpływającą na możliwość niezakłóconego korzystania z własnej nieruchomości przez skarżącą. Wskazała, że w analizie cech i funkcji zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym nieprawidłowo ustalono procent współczynnika zabudowy dla działki nr [...] na poziomie 21, choć w rzeczywistości jest to najwyżej od 5,1% do 6%. Wskazała na niekonsekwentne ustalanie parametrów dla tych samych działek w różnych decyzjach o warunkach zabudowy oraz na to, że organ wydał zaskarżoną decyzję bez konsultacji społecznych oraz ze świadomością, iż na jej podstawie może nie zostać wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. Skarżąca zażądała odszkodowania od miasta Grudziądz oraz wyraziła opinię, że jej sprawa winna zostać rozpoznana przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka w Strasburgu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Skarżąca podtrzymała argumentację skargi w piśmie procesowym z 31 lipca 2023 r., wnosząc o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz przesłuchanie jako świadka jej męża S. S..

W piśmie z 19 października 2023 r. inwestor przedstawił argumentację na rzecz oddalenia skargi. Podkreślił uprawnienie do korzystania ze swej nieruchomości w granicach przepisanych prawem. Wskazał, że motywacja skarżącej sprowadza się do sprzeciwu wobec zmiany dotychczasowego krajobrazu, jaki widzi z okien.

Na rozprawie przeprowadzonej 15 listopada 2023 r. skarżąca wyjaśniła, że nie chodzi jej o zabronienie inwestorowi zabudowy jego działek, ale o uczynienie tego na takich warunkach jakie obowiązywały właścicieli sąsiednich działek.

Inwestor wskazał, że zamierzona zabudowa, w tym układ kalenicy, są zgodne z przepisami prawa i spójne z układem historycznym oraz układem istniejącym na działkach sąsiednich. Wyjaśnił nadto, że parametry zabudowy wynikają z załączonej do wniosku koncepcji graficznej zabudowy, kierunki kalenic są w obszarze analizy różne, co wynika z mapy znajdującej się w aktach sprawy. Potwierdziła to skarżąca i uczestnik postępowania S.S.. Zdaniem inwestora ilość planowanych budynków (3) oraz powierzchnia planowanej zabudowy wynika z załączonej do wniosku koncepcji zagospodarowania terenu inwestycji, przy czym współczynnik 11% wynika wprost z pow. terenu inwestycji oraz podanej w załączniku do wniosku pow. zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Na wstępie należy podkreślić, że dokonując w niniejszej sprawie kontroli legalności zaskarżonej decyzji, zgodnie z przepisami art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej "p.p.s.a."), Sąd nie był związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie sądu rozpoznającego sprawę zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane przedwcześnie, z naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego - w stopniu skutkującym koniecznością wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Materialnoprawną podstawę decyzji organów administracji orzekających w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (publ. jak wcześniej wskazano). Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 zd. pierwsze u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p., z zastrzeżeniem wyjątków określonych w ust. 2 – 4, nieistotnych jednak w niniejszej sprawie.

Decyzję o warunkach zabudowy wydaje się na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), przy czym wymogi co do treści tego wniosku określone zostały w art. 52 ust. 2 pkt 1-3 u.p.z.p. Wniosek taki powinien zawierać, poza właściwą mapą określoną w pkt 1, także:

1a) określenie granic terenu objętego wnioskiem;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Istotne jest również to, że w myśl art. 64b u.p.z.p. wniosek o ustalenie warunków zabudowy składa się na urzędowym formularzu (w postaci papierowej lub w formie dokumentu elektronicznego. Wzór formularza przedmiotowego został ustalony rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 grudnia 2021 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy (Dz.U. z 2021 r. poz. 2462), zgodnie z delegacją zawartą w art. 64b ust. 2 ww. ustawy, mając na względzie łatwość stosowania formularza oraz zapewnienie przejrzystości danych zamieszczanych w formularzu.

W niniejszej sprawie inwestor złożył u Prezydenta Grudziądza, w dniu 25 lipca 2022 r. na urzędowym formularzu, wniosek o ustalenie warunków zabudowy o treści niejednoznacznej, niekompletny, który nie spełnia ww. wymogów.

Wniosek charakterystykę inwestycji określa jako "budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach"– bez wskazania liczby budynków (pkt 7 formularza). Jako teren inwestycji wskazano działki ewidencyjne o numerach [...] w obrębie nr [...], położonych przy ul. [...] w G., o łącznej powierzchni 3733 m2. Pkt 7.2 pozostał niewypełniony. W pkt 7.3 jako obecny sposób zagospodarowania terenu inwestycji wskazano "budynki mieszkalne jednorodzinne, garaże, budynki gospodarcze", podczas gdy z akt administracyjnych sprawy wynika, że jedynie działka nr [...] jest zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym z garażem. W pkt 7.4 formularza wniosku, jako projektowany sposób zagospodarowania terenu inwestycji, wskazano ogólnie: "budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących", bez podania konkretnie liczby planowanych budynków. Tymczasem z załącznika graficznego do wniosku wynika, że planowana jest budowa 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz wewnętrznej drogi dojazdowej. W części B.6 Załącznik – Dane dotyczące budynku (strona 5 akt adm.) w zakresie liczby budynków o takich samych parametrach w przypadku gdy wniosek obejmuje większą liczbę takich budynków, inwestor podał: "Łącznie 4 projektowane budynki mieszkalne jednorodzinne."

W pkt 8.2 określono wnioskowaną ilość miejsc do parkowania, jako parking (8.2.2.), z projektowaną liczbą miejsc do parkowania dla każdego domu min. 2 max.3

Podkreślić w tym miejscu należy, że zgodnie z pkt 12) instrukcji wypełniania wniosku, w przypadku i większej liczby obiektów dane kolejnych obiektów dodaje się w formularzu albo zamieszcza na osobnych stronach i dołącza do formularza. Łączną liczbę egzemplarzy poszczególnych załączników należy wskazać w pkt 10.

Odnosząc powyższe do treści wniosku inwestora złożonego do organu administracji publicznej I instancji 25 lipca 2022 r. Sąd zważył, że zawiera on wyłącznie po jednym niekompletnie wypełnionym załączniku A (dane dotyczące infrastruktury technicznej) i B (dane dotyczące budynku) oraz niewypełniony załącznik C (dane dotyczące obiektu budowlanego niebędącego budynkiem). Załączniki te nie zawierają nr egzemplarza. Istotne w omawianym zakresie jest jednocześnie to, że w pkt 10 inwestor w ogóle nie wyszczególnił jakie załączniki do wniosku składa, jak i liczby egzemplarzy załączników. Oznaczył jedynie fakt złożenia mapy w postaci papierowej oraz określenie granic terenu objętego wnioskiem, określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu przedstawione w formie graficznej.

Wszystkie powyższe okoliczności wskazują zatem na świadome wskazanie przez inwestora w treści wniosku niepełnych danych i informacji koniecznych dla oceny charakteru i parametrów planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Co oczywiste tego typu braki wniosku, widoczne już przy pobieżnym nawet przeczytaniu wniosku, winny zostać dostrzeżone i uzupełnione w drodze wezwania inwestora. Znamiennym pozostaje w tej sprawie, że żaden z organów administracji publicznej dwóch instancji, tych braków nie zauważył i orzekły dowolnie, równie ogólnikowo określając warunki cechy i parametry przyszłej zabudowy wskazanego terenu inwestycji obejmującego 4 działki ewidencyjne nr [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym [...] w G. (o łącznej powierzchni 3733 m2).

Wskazać jednocześnie należy, że nawet te złożone załączniki do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, wszakże dla konkretnej planowanej inwestycji, nie są kompletnie i jednoznacznie wypełnione. Przykładowo w załączniku A – dane dotyczące infrastruktury technicznej w pkt A.1.1., A.1.2., A.1.4., A.1.5. A.1.6 i A.1.8 (dotyczące odpowiednio dostępu do wody, odprowadzania ścieków, odprowadzania wód opadowych i roztopowych, dostępu do energii elektrycznej i gospodarowania odpadami) inwestor zaznaczył jednocześnie w tych samych pozycjach "istniejące" i "projektowane". Z kolei rubryki takie jak źródło ciepła A.1.7 i zaopatrzenie w środki łączności A.1.9. pozostały niewypełnione jakkolwiek. Nie sanuje z pewnością tych braków informacja wnioskodawcy, że w drodze publicznej - ulicy [...] znajdują się wszystkie media infrastruktury technicznej. W sytuacji bowiem budowy kilku budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących, dla każdego z nich należy zapewnić dostęp do infrastruktury technicznej. Tym bardziej, że jak już wskazano bezpośredni dostęp do ul. [...] mają tylko działki ewidencyjne nr [...], a nie leżą przy tej drodze działki ewid. nr [...]

W załączniku B dane dotyczące budynku wpisano "budynki mieszkalne jednorodzinne" bez określenia w tym miejscu ich ilości. W pkt B.4 wśród charakterystycznych parametrów budynku szerokość elewacji frontowej inwestor oznaczył z dopiskiem "budynku mieszkalnego" min. 7,8 max. 8,3 co budzi wątpliwości, bowiem nie wskazał na zamiar budowy żadnych innych budynków poza mieszkalnymi jednorodzinnymi wolnostojącymi. Nie określono czy budynek będzie miał kondygnacje podziemne, czy nie (B.4.3), ani też wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki (B.4.4). W pkt B.8 wskazano, że o takich parametrach projektowane są łącznie 4 budynki mieszkalne jednorodzinne. Jak wyżej podano załączony do wniosku i podpisany przez inwestora załącznik C - dane dotyczące obiektu budowlanego nie będącego budynkiem nie został w ogóle wypełniony, pomimo tego że na załączniku graficznym naniesiono drogę wewnętrzną dojazdową na działce [...] Część opisowa wniosku nie obejmuje tego obiektu, w tym jakichkolwiek jego parametrów. Z dołączonego do wniosku załącznika graficznego wynika, że 3 na działkach [...] planowano budowę trzech budynków mieszkalnych i 1 na działce nr [...], a działka [...] przeznaczona ma być pod drogę wewnętrzną, jednak nie przedstawiono sposobu zagospodarowania pozostałego terenu, w tym jaka powierzchnia terenu inwestycji (stanowiącego w znacznej części grunt orny), podlegać będzie przekształceniu w wyniku realizacji inwestycji.

Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że pismem z [...] września 2022 r. w trybie art. 79a i art. 10 k.p.a., organ zawiadomił inwestora jedynie o tym, że wnioskowany wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do wielkości działki terenu odbiega znacznie od średniego wskaźnika tej wielkości w obszarze zabudowanym i o możliwości dostosowania treści wniosku do parametrów wynikających z analizy cech zabudowy i zagospodarowani terenu w tym zakresie, we wskazanym terminie. W odpowiedzi na zawiadomienie złożonej [...] września 2022 r. ( k. 92akt adm.) inwestor przekazał jednak wyłącznie skorygowaną koncepcję zagospodarowania działek nr [...] i [...] obręb [...] przy ul. [...] w G.. Wskazał jednocześnie, że zgodnie z koncepcją przewiduje wybudowanie na przedmiotowych działkach 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych. W aktach administracyjnych przy tym piśmie brak jest wskazanej koncepcji zagospodarowania terenu inwestycji. Brak jest również w aktach jakiegokolwiek dokumentu wskazującego na dokonanie przez inwestora zmiany wniosku, w szczególności poprzez ograniczenie inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na wskazanym terenie z 4 do 3 budynków mieszkalnych. Nie budzi wszakże wątpliwości, że musiałoby się to wiązać ze zmianą sposobu zagospodarowania terenu inwestycji jako całości i analiza czy na skutek takiej zmiany inwestycja nadal obejmuje teren wszystkich 4 pierwotnie wymienionych działek ewidencyjnych tj. [...], czy nie zmienił się sposób dostępu do drogi publicznej i pozostałe parametry istotne itd. Jakiejkolwiek analizy w tym zakresie organ I instancji, z istotnym naruszeniem zasad postepowania administracyjnego w szczególności obowiązków wynikających z przepisów art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. zaniechał rzetelnego ustalenia stanu faktycznego i prawidłowej oceny całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego.

Jak wskazano wyżej to wnioskodawca we wniosku (składanym obligatoryjnie w formie urzędowego formularza) określa charakterystykę inwestycji w zakresie wyznaczonym przez ustawodawcę w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. m.in. planowany sposób zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej. Wniosek inwestora wyznacza przedmiot postepowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Nie może zatem braków wniosku zastępować przemilczanie, czy też celowe pomijanie lub niejednoznaczne wskazywanie istotnych informacji. Bez wątpienia żadna "koncepcja" zagospodarowania w formie rysunkowej, nie zastępuje przedstawienia charakterystyki inwestycji w formie opisowej, poddającej się weryfikacji organu, uczestników postępowania, oraz ewentualnie sądu administracyjnego. Wobec tego należy podkreślić, że w aktach sprawy znajduje się jedynie wniosek inwestora w pośredni sposób i niejednoznacznie wskazujący na zamiar budowy 4 budynków mieszkalnych wraz z dołączoną do niego koncepcją zagospodarowania w formie graficznej. W ww. piśmie z 27 września 2022 r. inwestor nie oświadczył nawet, że zmienia wniosek i konkretnie w jakiej jego części lub stosownie częściach, lecz jedynie że przekazuje "skorygowaną koncepcję zagospodarowania działek nr [...] i [...]" i z godnie z tą koncepcją przewiduje wybudowanie na przedmiotowych działkach 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych".

Owa koncepcja, na która powołał się inwestor, która jak Sąd stwierdził, nie znajduje się przy tym piśmie w aktach sprawy, to prawdopodobnie dokument, który został przez organ I instancji dołączony jako załącznik do decyzji z 27 października 2022 r. o warunkach zabudowy. Decyzja ta (strony nienumerowane) wymienia bowiem trzy załączniki: 1. Analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu – część graficzna i opisowa (kopia), 2. Mapa (kopia), 3. Koncepcja. Ten ostatni dokument oznaczony jako załącznik nr 3 do decyzji nr 33/2022 i opatrzny podpisem z up. Prezydenta Grudziądza Dyrektora Wydziału Budownictwa i Planowania Przestrzennego (k.118 akt adm).

Wobec tego należy podnieść, że zgodnie z przepisem art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Burmistrza Grudziądza z 27 października 2002 r. o warunkach zabudowy, decyzja ta poza rodzajem inwestycji (pkt 1) i szczegółowymi dla niej warunkami określonymi w pkt 2 powinna zawierać linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie o odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1 (pkt 3). Z kolei w myśl § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm.), warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (ust.1). Wyniki analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy, sporządza się na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (ust. 3). W myśl ust. 4 część graficzną analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy. Obowiązujące przepisy nie przewidywały zatem możliwość dołączenia jako załącznik do decyzji ustalającej warunki zabudowy żadnej "koncepcji", w tym koncepcji inwestora. To treść decyzji musi opisywać szczegółowo konkretne warunki i wymagania dotyczące planowanej przez wnioskodawcę zabudowy i zagospodarowania terenu.

W tych okolicznościach brak było dostatecznych podstaw aby stwierdzić, że wnioskodawca skutecznie zmienił wniosek w zakresie wskazanym jedynie w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Nie można zatem stwierdzić, aby rzeczywiście i skutecznie inwestor zmienił swój pierwotny wniosek w zakresie liczby planowanych do budowy na przedmiotowej nieruchomości jedynie 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, a nie 4.

Sąd sygnalizuje w tym miejscu istotną wadę decyzji organu I instancji o ustaleniu warunków zabudowy dla ogólnikowo ujętego zamierzenia polegającego na "budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych, na działkach nr [...] i [...] w obrębie nr [...] położonej przy ul. [...] w G.. Przy czym treści tego rozstrzygnięcia organ nie określił liczby budynków mieszkalnym jednorodzinnych co do budowy których ustalił warunki zabudowy. Organ nie wskazał też, że działka [...] jest już w części zagospodarowana w tym budynkiem mieszkalnym i gospodarczym, jak również, że na działce [...] jest planowana budowa drogi dojazdowej. Tym samym nawet przyjmując hipotetycznie że organ wydał decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu 3 budynków mieszkalnych to nie wynika to z treści tej decyzji ani nawet dowolnego załącznika nr [...] nazwanego "koncepcją). Zważyć bowiem przyjdzie, że z tej koncepcji zagospodarowania wynika, że inwestor zamierza wybudować 3 budynki mieszkalne jednorodzinne na działach [...], opisana jako projektowana droga wewnętrzna nie jest objęta kolorem wskazującym na uwzględnienie w koncepcji, a tym bardziej nie wynika z tego rysunku aby inwestycja w jakikolwiek sposób miała obejmować teren zagospodarowanej już działki nr [...].

Zważyć przyjdzie, że z informacji z rejestru gruntu wynika, że działka nr [...] stanowi grunty orne RIIIb o pow. 0,1289 ha, działka nr [...] RIIIb o pow. 0,1051 ha grunty orne , działka nr [...] RIIIb o pow. 0,0320 ha grunty orne, działka nr [...] o pow. 0,1064 ha stanowi tereny mieszkaniowe B (0,0847 ha) i grunty orne RIIIb (0,0217). Działki te stanowią jedną nieruchomość ujawnioną w KW nr [...]

Powyższe niejasności i wątpliwości nie zostały także dostrzeżone i wyjaśnione przez organ odwoławczy, który naruszył również w istotny sposób przepisy postepowania tj. art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 15 art. 77 § 1, art. 80 i w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymując w mocy decyzję dotkniętą tak istotnymi wadami.

Istotne znaczenie ma również ustalenie czy rzeczywiście inwestycja po zmianie koncepcji obejmować ma wszystkie ww. działki ewidencyjne, w jaki sposób każda z nich ma być zatem zabudowana i/lub zagospodarowana w ramach planowanej zabudowy zespołem budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących, ile tych budynków będzie, jakie parametry i gabaryty mają mieć poszczególne obiekty budowlane, w tym budynki oraz droga itd. Bez tych zasadniczych ustaleń nie można wszakże ocenić dla konkretnej planowanej zabudowy i zagospodarowania konkretnego terenu spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. – chociażby w zakresie wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu ( tu terenu).

Wniosek w takim kształcie jak określono powyżej nie mógł stanowić podstawy prawidłowej decyzji o warunkach zabudowy. Wniosek był wadliwy we ww. zakresie, nie spełnił przede wszystkim wymogu określonego w art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p.. Zachodzi istotna rozbieżność między treścią wniosku obejmującego zamiar budowy zespołu 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących, a treścią decyzji organu I instancji, która w rozstrzygnięciu w ogóle pominęła określenie dla ilu budynków mieszkalnych jednorodzinnych ustalono warunki zabudowy. Z jej uzasadnienia, które nie może kreować warunków zabudowy wynika wyłącznie to, że inwestor w toku postepowania zmienił koncepcję zagospodarowania działek nr [...] z budowy 4 budynków na 3 budynki dostosowując tym samym wnioskowana powierzchnię zabudowy planowanej inwestycji do wyliczonego średniego wskaźnika zabudowy w stosunku do terenu objętego wnioskiem. Sąd tego stwierdzenia nie podziela, bowiem jak wskazano nie doszło do skutecznej zmiany wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Nadto niezależnie od tego wskazanie na zmianę koncepcji poprzez usunięcie 1 budynku, nie jest wystarczające w tej sprawie. Z przedłożonej w toku postępowania koncepcji zabudowy i zagospodarowania terenu nie wynika bowiem, aby ona obejmowała teren całej nieruchomości czyli 4 ww. działek ewidencyjnych, a w zasadzie 2 z nich, jeżeli inwestycja ma obejmować także budowę drogi wewnętrznej na działce nr [...] o 3 działki ewidencyjne. Okoliczności te winny być szczegółowo wyjaśnione w toku postępowania administracyjnego.

Już samo wydanie pozytywnego rozstrzygnięcia w przedmiocie warunków zabudowy na podstawie wniosku posiadającego wyżej wymienione wady, przy braku ich uzupełnienia lub poprawienia na wezwanie organu, jest dyskwalifikujące dla tej decyzji. Za dowolne należy bowiem uznać ustalenia organu dokonane w oparciu o nieprecyzyjny wniosek inwestora. Wadliwość samej decyzji jest zaś konsekwencją między innymi wadliwego, niekompletnego i nieprecyzyjnego wniosku.

Organ nie wypowiedział się w tej kwestii, przechodząc nad nią do porządku i ustalając warunki zabudowy dla bliżej nieokreślonej inwestycji polegającej na "budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych, na działkach nr [...] i [...] w obrębie nr [...], położonej przy ul. [...] w G.". Aktualne w tym zakresie pozostają poprzednie uwagi Sądu. Takie określenie zamierzonej inwestycji jest w ocenie Sądu zbyt ogólne, ponieważ oznacza, że warunki zabudowy wydano dla inwestycji, która może polegać na budowie nieokreślonej liczby budynków, która to liczba ograniczona będzie jedynie wolą inwestora. Wskazać należy, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organy nie są zobowiązane do szczegółowego zbadania rozwiązań projektowych dotyczących planowanego zamierzenia inwestycyjnego, dlatego dopuszczalny jest pewien zakres ogólności decyzji ustalającej warunki zabudowy, jeżeli chodzi o cechy i usytuowanie planowanej inwestycji. Nie może to jednak prowadzić do nadmiernie szerokiego zakreślenia charakterystyki inwestycji, dla której ustalono warunki, a liczba planowanych obiektów w ramach inwestycji stanowi bez wątpienia podstawową cechę charakteryzującą inwestycję objętą decyzją o warunkach zabudowy. Powyższej konstatacji nie zmienia to, że w uzasadnieniu decyzji mowa jest o trzech budynkach. Uzasadnienie decyzji o warunkach zabudowy nie może precyzować osnowy tej decyzji w jej zasadniczym zakresie, zakres ten nie może wynikać z uzasadnienia lecz z rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. Oczywistym jest, że to w rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje wyrażona wola organu administracji publicznej załatwiającego sprawę w tej formie. Sentencja decyzji winna zostać sformułowana nie tylko w zgodzie z przepisami prawa, ale także w sposób jasny, precyzyjny i czytelny dla jej adresata. Powinna być sformułowana w taki sposób, aby możliwe było także wykonanie wydanej decyzji. Rozstrzygnięcia decyzji nie można zatem domniemywać czy też wyprowadzać z treści uzasadnienia, ponieważ powinno ono być wyrażone expressis verbis w osnowie decyzji. Wskazana wada stanowi wyraźne naruszenie art. 54 pkt 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., stosownie do których decyzja o warunkach zabudowy winna określać rodzaj inwestycji, jak i warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych.

Wobec stwierdzonej wyżej zasadniczej wady zakwestionowanej decyzji o warunkach wskazać należy, że dezaktualizują się założenia wniosku brane pod uwagę przez organ, wedle których oceniał on ten wniosek w kontekście parametrów architektoniczno-budowlanych zidentyfikowanych na podstawie przeprowadzonej analizy. Podkreślić bowiem należy, że warunki zabudowy są wydawane nie dla jakiejkolwiek inwestycji (blankietowo, poprzez wskazanie jedynie możliwej do realizacji zabudowy na danym terenie), ale inwestycji określonej w prawidłowo wypełnionym wniosku. Jako dowolne należy zatem uznać ustalenia co do wielkości powierzchni zabudowy planowanej inwestycji w stosunku do powierzchni terenu (oczywisty wpływ na to ma liczba budynków zamierzonych przez inwestora), wielkości powierzchni biologicznie czynnej i powierzchni utwardzonej (podobnie jw.; również z powodu pominięcia we wniosku danych dotyczących projektowanej drogi wewnętrznej), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (we wniosku nie określono). W ocenie Sądu nieprawidłowe określenie (tj. albo nieokreślenie w ogóle, albo w sposób zbyt szeroki) parametrów planowanej inwestycji we wniosku inwestora i rozpoznanie takiego wniosku przez organ świadczy w istocie o wykroczeniu organu poza podstawę wnioskową, co z góry powoduje wadliwość tej decyzji. Rozpoznanie sprawy ponad żądanie wnioskodawcy należy zaś uznać jako działanie bez podstawy prawnej.

Przywołać należy, że zasada obliczania zasięgu obszaru analizowanego wprost wynika z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., zgodnie z którym w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. W niniejszej sprawie znajduje się kilka dokumentów analizy, które jednak nie są kompletne i nie odnoszą się do wszystkich określonych przepisami parametrów, bądź je korygują. W dołączonej do decyzji o warunkach zabudowy części tekstowej analizy w części analizy stanu faktycznego terenu określonego we wniosku nie wynika przykładowo, że działka nr [...] jest zagospodarowana, i jaka jest powierzchnia jej zabudowy. Dalej nie wyjaśniono w jaki sposób ustalono konkretnie powierzchnię planowanej zabudowy dla inwestycji i nie odniesiono jej do powierzchni terenu z uwzględnieniem części już zabudowanej. Wskazana w analizie wartość 11 % wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu jest ustalona dowolnie abstrahując od konkretnych parametrów jak również tego na jakich faktycznie działkach inwestor będzie realizował inwestycję. W szczególności czy w ogóle obejmie ona po korekcie koncepcji działkę zabudowana nr [...]. Rodzi to niebezpieczeństwo faktycznego znaczącego zawyżenia powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu na pozostałych działkach tj. [...], bowiem działka nr [...] planowana jest pod drogę wewnętrzną.

W dalszej kolejności należy wskazać, że autor analizy pominął konieczność ustalenia i wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynków w obszarze analizowanym. W stanie prawnym obowiązującym w przedmiotowej sprawie z pewnością nie można tego wymaganego przepisami parametru zastąpić ustaleniem jedynie ilości kondygnacji budynków

W myśl § 1 pkt 5 ww. rozporządzenia w decyzji o warunkach zabudowy ustala się m.in. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu i attyki w sposób określony w § 7 rozporządzenia. Przepisy zatem nie umożliwiają zastąpienia tego warunku wskazaniem ilości kondygnacji ( przyjmując jej wysokość na 3 metry). Zupełnie sprzeczne z obowiązującymi przepisami i zasadami logiki jest również odnoszenie przedmiotowej wysokości do średniej ilości kondygnacji w obszarze analizowanym. Autor analizy posiadający wiedze specjalistyczna z pewnością miał świadomość ustalenia dla planowanej zabudowy wartości o której wyżej mowa niezgodnie z przepisem § 7 ww. rozporządzenia, który nawet zacytował.

I tak ust. 1 § 7 stanowi, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Zgodnie z ust. 4 dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy.

Tymczasem w analizie dołączonej do decyzji w ogóle nie ustalano górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, i nie wyznaczono tej wartości dla nowej zabudowy mieszkaniowej zgodnie z ww. przepisem. W analizie nie powołano się również na wyjątek, o którym mowa w ust. 4 § 7 rozporządzenia. Całkowicie dowolnie autor analizy wskazał, że "wysokość elewacji frontowej budynków w obszarze analizowanym określono w tabeli (ilość kondygnacji przyjmując wysokość kondygnacji - 3m). Tymczasem należało ustalić nie tylko ilość kondygnacji budynków w obszarze analizowanym, czy też: "wysokość elewacji frontowej" lecz konkretnie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla nowej zabudowy (zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych), zgodnie z ww. przepisem. Analiza nie odnosi się w ogóle do wysokości głównej kalenicy i jej kierunku w stosunku do frontu działki. Te same wady powiela decyzja o warunkach zabudowy z 27 października 2022 r., co stanowi istotne naruszenie ww. przepisów postępowania jak również materialnoprawnych, w szczególności art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z przepisami ww. rozporządzenia.

Wyrażona bowiem w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zasada tzw. dobrego sąsiedztwa oznacza konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy w zakresie funkcji, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Tym samym powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa, jak i planowany sposób użytkowania obiektu budowlanego, powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Powyższe uchybienie mają zasadniczy wpływ na kwestię ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia budowy zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących. Skutkować zatem musiały wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organu pierwszej instancji, jak również utrzymującej ja w mocy zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu.

Za niezasadne Sąd uznał jednak zarzuty podniesione w skardze. Po pierwsze wyjaśnić należy, że kontrolowana decyzja o warunkach zabudowy kończyła postępowanie w przedmiocie innym aniżeli powoływana przez skarżącą decyzja o warunkach z 2012 r., towarzyszą jej inne okoliczności faktyczne i prawne. Oczywiście niezasadny jest postulat, który zdaje się zgłaszać skarżąca, jakoby każda sprawa z zakresu warunków zabudowy na określonym terenie winna kończyć się w ten sam sposób, ustaleniem tych samych warunków zabudowy, bez względu na układ i liczbę działek objętych wnioskiem, kształtu i rodzaju inwestycji na nich zamierzonych. Każda sprawa administracyjna ma sobie właściwe okoliczności faktyczne, a w przypadku znacznej rozpiętości czasowej pomiędzy jedną sprawą a drugą, również okoliczności prawne. Sprawy o tożsamym charakterze zdarzają się wyjątkowo, i to wobec nich zastosowanie ma zasada opisana w przywołanym w skardze art. 8 § 2 k.p.a. ("organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym"). Nie można w żadnym wypadku mówić, by sprawa zakończona powoływaną decyzją o warunkach zabudowy z 2012 r. oraz zakończona decyzją uchylaną uzasadnianym wyrokiem były sprawami o takim samym stanie faktycznym i prawnym, o czym świadczy chociażby różnica w skali obu inwestycji. Jeżeli zaś w przekonaniu skarżącej zostały na nią w 2012 r. nałożone zbyt rygorystyczne warunki zabudowy, nic nie stało na przeszkodzie, by skarżąca warunki te zakwestionowała w instancyjnym toku odwoławczym. Warunki zabudowy z 2012 r. stanowiły podstawę pozwolenia na budowę budynku na nieruchomości skarżącej, wynikają z decyzji ostatecznej i zrealizowanej. Skarżąca nie może zatem oczekiwać, by sprawa zakończona decyzją o warunkach na jej rzecz stanowiła wzorzec dla rozstrzygnięć wydawanych w przyszłości wobec innych interesariuszy ubiegających się o wydanie warunków zabudowy dla ich nieruchomości.

Wobec zarzutów nakierowanych na prawidłowość ustalenia poszczególnych parametrów w kwestionowanej decyzji Sąd stwierdził, że odnoszenie się do nich na obecnym etapie postępowania byłoby przedwczesne. Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca obarczone są bowiem wadami, które powodują, że całe postępowanie w zakresie analizy architektoniczno-budowlanej, a więc i ustalone na podstawie tej analizy parametry średnie okolicznej zabudowy, uznać należy na nieaktualne. Zadaniem organu będzie ponowne przeprowadzenie tej analizy, w postępowaniu prowadzonym już na podstawie wniosku zawierającego wszystkie dane wynikające z przepisów u.p.z.p., i ponowne ustalenie prawidłowych tym razem parametrów średnich, wraz z oceną, czy zamierzona inwestycja spełnia przesłanki dla ustalenia dla niej warunków zabudowy.

Sąd wyjaśnia nadto, że brak jest w przepisach u.p.z.p. obowiązku poprzedzenia wydania decyzji o warunkach zabudowy konsultacjami społecznymi. Wskazuje nadto, że decyzja o warunkach zabudowy jest rozstrzygnięciem o charakterze wstępnym w całym procesie inwestycyjnym, ustalone warunki nie oznaczają automatycznie, że w kolejnym etapie organ administracji-budowlanej wyda wobec tej inwestycji pozwolenie jej na budowę.

Wobec poruszonej na rozprawie kwestii prawidłowości ustalenia warunku zabudowy dopuszczającego pobudowanie obiektów o dachach zwieńczonych kalenicami w różnym układzie wzdłużnym względem kierunków geograficznych, Sąd – po analizie zawartej w aktach mapy obrazującej obszar wokół terenu inwestycji i zabudowy na nim występującej, oraz po wysłuchaniu wyjaśnień stron utrwalonych w protokole rozprawy – stwierdził, że brak jednorodności układu kalenic dachów planowanych budynków jednorodzinnych nie świadczy o zaburzeniu zastanego ładu urbanistycznego, albowiem na obszarze wokół terenu inwestycji występuje zabudowa o podobnym, niejednorodnym układzie kalenic. Co nie oznacza, że we wniosku oraz decyzji nie należało ustalić konkretnie geometrii dachu, w tym kierunku głównej kalenicy dla spornych budynków mieszkalnych.

Końcowo wreszcie wskazać należy, że w sprawie nie wystąpiła żadna z kwalifikowanych wad decyzji opisanych w art. 156 § 1 k.p.a., ty samym do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Wniosek o przyznanie skarżącej odszkodowania od Gminy Grudziądz nie mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego i należy go ewentualnie kierować do sądu powszechnego.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni ocenę prawną i wskazania Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu. Wezwie inwestora do sprecyzowania i uzupełnienia wniosku zgodnie w wymogami art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Na podstawie precyzyjnych tym razem danych oceni ponownie, czy zamierzona inwestycja spełnia warunki jej realizacji na terenie działek nr [...] i [...] w obrębie nr [...], położonych przy ul. [...] w G., w kontekście ponownej, prawidłowo przeprowadzonej analizy architektoniczno-urbanistycznej obszaru wytyczonego wokół terenu inwestycji. Parametry nowej zabudowy powinny być przyjęte zarówno w analizie urbanistycznej, jak i w decyzji o warunkach zabudowy poprzez wskazanie dokładnych wartości. Określenie konkretnych wymagań w decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji ma bowiem służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego, którego elementami są gabaryty sąsiadujących budynków zapewniających harmonijny krajobraz. Dlatego też wskaźniki nowej zabudowy, określane w decyzjach o warunkach zabudowy, muszą mieć co do zasady konkretną wielkość, a organy administracji publicznej nie mają swobody przy ustalaniu poszczególnych parametrów dla inwestycji, ich określenie winno nastąpić w sposób stanowczy i konkretny, w tym poprzez podanie ich w wartościach liczbowych. Pozostawienie inwestorowi zbyt dużej dowolności i swobody może bowiem prowadzić do zaburzenia ładu przestrzennego, np. przez realizację obiektów zbyt niskich w stosunku do otoczenia, gdy określono tylko ich maksymalną wysokość.

Organ może bowiem wydać decyzję o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, jeżeli spełnia ono kryteria o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i zachowane są parametry o których mowa w ww. rozporządzeniu.

Mając to wszystko na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. Organy dopuściły się naruszenia obowiązków opisanych w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., tj. rozpoznały sprawę na podstawie niekompletnego i nieprawidłowo ocenionego materiału dowodowego (wniosku), a w konsekwencji naruszyły art. 54 pkt 1 i 2 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przedwczesne ich zastosowanie. O zwrocie kosztów postępowania w postaci wpisu od skargi (500 zł), orzeczono, jak w punkcie drugim sentencji na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.