Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 554/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 97 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Protokolant Starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Poznania od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 539/20 w sprawie ze skargi [...] S.A. w Warszawie na postanowienie Ministra Rozwoju z dnia 13 stycznia 2020 r., nr DO-II.7610.655.2019.JL w przedmiocie zawieszenia postępowania I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, II. zasądza od [...] S.A. w Warszawie na rzecz Miasta Poznania kwotę 477 (czterysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 539/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi [...] S.A. w Warszawie na postanowienie Ministra Rozwoju z dnia 13 stycznia 2020 r., nr DO-II.7610.655.2019.JL w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 5 kwietnia 2019 r., nr DO-II.4610.108.2018.PO; 2. zasądził od Ministra Rozwoju na rzecz [...] S.A. w Warszawie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżonym do Sądu postanowieniem Minister Rozwoju utrzymał w mocy postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 5 kwietnia 2019 r. zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie z wniosku Prezydenta Miasta Poznania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 22 września 2003 r., do czasu ostatecznego i prawomocnego zakończenia postępowania administracyjnego dotyczącego komunalizacji gruntu (Skarbu Państwa, położonego w Poznaniu, obręb V ark. mapy 1, oznaczonego jako działki nr [...] o pow. 3.781 m2, nr [...] o pow. 49.820, nr [...] o pow. 80.355 m2, zapisanego w księdze wieczystej nr [...] cz.) w trybie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz wezwał Prezydenta Miasta Poznania do wystąpienia w terminie miesiąca od dnia doręczenia postanowienia, do Wojewody Wielkopolskiego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez Miasto Poznań, na podstawie art. 5 ust.1 ww. ustawy, prawa własności ww. nieruchomości położonej w Poznaniu. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że skoro postępowanie komunalizacyjne rozstrzyga stan prawny nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r., a więc datę wcześniejszą niż data uwłaszczeniowa (5 grudnia 1990 r.), to wynik postępowania komunalizacyjnego ma bezpośredni wpływ na ustalenie właściciela gruntu na dzień 5 grudnia 1990 r. Dlatego też organ uznał, że postępowanie prowadzone w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. dla niniejszego postępowania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniosły [...] S. A. w Warszawie.

Sąd I instancji uznał, że skarga jest uzasadniona. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie nie ma zależności bezpośredniej pomiędzy postępowaniem nieważnościowym a postępowaniem w przedmiocie komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, bowiem zawieszenie dotyczy postępowania nieważnościowego, a więc postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym, w którym ocenia się czy decyzja zawierała, którąś z wad nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zagadnienie wstępne jest zagadnieniem tamującym, uniemożliwiającym rozpoznanie sprawy. Z istoty postępowania nieważnościowego wynika, że ma ono charakter weryfikacyjny w odniesieniu do decyzji, która została już wprowadzona do obrotu prawnego. Decyzja o stwierdzeniu nieważności innej decyzji, niezależnie od stanowiska co do charakteru i skutków jakie ona wywołuje ma charakter następczy względem decyzji ocenianej w trybie nadzorczym. Sąd uznał, że w sprawie nie wystąpiło zagadnienie wstępne, w związku z czym Minister wydając zaskarżone postanowienie naruszył art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który to przepis Sąd uznaje za przepis prawa materialnego.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodło Miasto Poznań zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz w zw. z art. 200 ust. 1 u.g.n. i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (dalej jako: "Ustawa Komunalizacyjna") poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia Ministra Rozwoju z dnia 13 stycznia 2020 r. oraz poprzedzającego je postanowienia Ministra Rozwoju z dnia 5 kwietnia 2019 r. w sytuacji, w której oba postanowienia nie naruszały art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w szczególności organ prawidłowo zastosował ww. przepis i zawiesił postępowanie do czasu zakończenia postępowania administracyjnego dotyczącego komunalizacji nieruchomości będącej przedmiotem decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 22 września 2003 r., w stosunku do której Miasto Poznań wnioskiem z dnia 4 października 2018 r. wniosło o stwierdzenie jej nieważności.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

W związku z sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi pamiętać także należy, że kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/33; wyroki NSA z dnia: 19 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2658/15, 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 614/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenie przepisów postępowania mogących mieć w ocenie skargi kasacyjnej istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Kluczową kwestią dla zaistniałego sporu rozpoznawanego przez Naczelny Sąd Administracyjny jest to, czy zasadnie uznał Sąd I instancji, że w sprawie nie wystąpiło zagadnienie wstępne, w związku z czym Minister wydając zaskarżone postanowienie naruszył art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w warunkach nadzwyczajnego postępowania administracyjnego – postępowania nieważnościowego (por. W. Chróścielewski, Weryfikacja ostatecznych decyzji administracyjnych i postanowień, [w:] W. Chróścielewski, J. P. Tarno, P. Dańczak, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2021, s. 260–268).

W związku z powyższym należy podzielić stanowisko Sądu wojewódzkiego, że z treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. A zatem, musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Z tych względów organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego.

Jak umacnia powyższe literatura przedmiotu: "(...). konieczność rozstrzygnięcia w trybie dla niej zwykłym kwestii wstępnej (prejudycjalnej, wpadkowej) – art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., tzn. rozstrzygnięcie zagadnienia materialnoprawnego, będącego we właściwości innego organu lub sądu, mającego charakter zagadnienia otwartego (wcześniej nierozstrzygniętego) i samoistnego, od którego rozstrzygnięcia zależy wynik sprawy głównej; w pojęciu trybu zwykłego mieści się rozpatrzenie kwestii wstępnej przez właściwy organ lub sąd, bo w art. 100 § 2 i 3 k.p.a. ustanawia się również tryb wyjątkowy jego rozstrzygnięcia. (...)" – zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2022, s. 278.

Zasadny też jest pogląd wyrażany w zaskarżonym wyroku, że przepis art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami będący podstawą prawną decyzji kontrolowanej obecnie w postępowaniu nadzorczym stanowi o stwierdzeniu nabycia, z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków i innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie. Analiza przepisu art. 200 u.g.n., jak trafnie zauważa Sąd wojewódzki, pozwala stwierdzić, że nie zawiera on żadnych postanowień, które wyłączałyby możliwość uwłaszczenia się co do nieruchomości uprzednio skomunalizowanych. Ustawodawca możliwości uwłaszczenia się w oparciu o art. 200 ust. 1 u.g.n. nie obwarował również żadnymi innymi warunkami, czy spełnieniem dodatkowych przesłanek. Brak jest również w tym przepisie odwołania do jakichkolwiek pozaustawowych okoliczności, które ograniczałyby lub wyłączałyby uwłaszczenie. Jedynym i podstawowym warunkiem uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych w oparciu o art. 200 ust. 1 u.g.n. było legitymowanie się przez te osoby w dniu 5 grudnia 1990 r. prawem zarządu gruntami oraz budynkami (por. A. Prusaczyk, Komentarz, [w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2023, s. 1179–1194).

Niemniej w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, iż z punktu widzenia przedmiotu niniejszego postępowania nieważnościwego – weryfikacji decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Wielkopolskiego z dnia 22 września 2003 r., w tym zbadania m. in. przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. istnieje bezpośredni związek sprawy rozstrzyganej w postępowaniu głównym z art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz 191 z późn. zm., dalej ) – por. M. Jaśkowska, Komentarz, [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt–Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2020, s. 858–918.

Jak wiadomo z art. 200 ust. 1 pkt 2 u.g.n. wyznacza organ właściwy w sprawie wydania decyzji komunalizacyjnej ("nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy,"). Tym samym niezbędnym w sprawie jest zawieszenie postępowania nieważnościowego w celu wydania decyzji na wniosek Prezydenta Miasta Poznania na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

W związku z powyższym należy podzielić odpowiednio na gruncie rozpoznawanej sprawy utrwalony kierunek orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wynik postępowania komunalizacyjnego jest niewątpliwie zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. dla postępowania uwłaszczeniowego (zob. postanowienie Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 10 października 2001 r. sygn. akt I OSA 6/01, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze poczynione ustalenia, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.