Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 731/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8 par. 2, art. 11, art. 66a, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 163
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 8 ust. 3 pkt 3, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2, ust. 2e, art. 64, art. 106 ust. 5, art. 107 ust. 5b
journal: Dz.U. 2021 poz 2268
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
article: art. 54 par. 2, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 7 grudnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 grudnia 2023 roku sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 25 kwietnia 2023 r. znak: SKO.4115.83.2023 w przedmiocie zmiany decyzji ustalającej opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 7 marca 2023 r., znak: WPS.4137.1442.2.2022; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącego M. D. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. MR


UZASADNIENIE

Decyzją z 25 kwietnia 2023 r., nr SKO.4115.83.2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.) – w skrócie: "k.p.a." – oraz art. 8 ust. 3 i 4, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61, art. 62 oraz art. 64, art. 98a, art. 104 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm.) – powoływanej jako: "u.p.s." – utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 7 marca 2023 r. znak [...] zmieniającą decyzję z 29 października 2021 r., znak: [...], o ustaleniu M.D. opłaty za pobyt babki – J.D. – w Domu Pomocy Społecznej w Ł. przy ul. [...], w ten sposób, że: ustalono M.D. opłatę za pobyt J.D. w Domu Pomocy Społecznej w Ł. przy ul. [...] w wysokości 3225,64 zł (słownie: trzy tysiące dwieście dwadzieścia pięć złotych 64/100) miesięcznie od 1 stycznia 2022 r. do 31 stycznia 2022 r. oraz w wysokości 1697,06 zł (słownie: jeden tysiąc sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych 06/100) miesięcznie od 1 lutego 2022 r. do

30 czerwca 2022 r.

Kolegium wyjaśniło, że w odwołaniu od ww. decyzji organu I instancji strona zarzuciła naruszenie:

1. przepisów prawa procesowego w toku prowadzenia postępowania przez organ, a w szczególności: art. 7, art. 11, art. 77, art. 107 ust. 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej jako KPA, nieuzasadnione i nieudowodnione przyjęcie przez organ, że M.D. zobowiązany jest do ponoszenia opłaty w ustalonej przez organ wysokości, pomimo, że zobowiązany nie brał udziału w postępowaniach, dotyczących pozostałych zobowiązanych do uiszczenia opłaty, nieuzasadnienie na jakiej podstawie organ dokonał stosownych obliczeń;

2. art. 11 k.pa. polegające na braku rzetelnego i opartego na materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie wyjaśnienia przesłanek obciążenia skarżącego opłatą za pobyt jego babki DPS w pełnej wysokości, wynikającej z matematycznego wyliczenia przy uwzględnieniu okoliczności warunkujących zastosowanie art. 64 u.p.s., na które wskazywał skarżący;

3. art. 107 § 3 w zw. z art. 11 i art. 8 k.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania w sposób niewyjaśniający stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ wydający decyzję oraz w sposób niebudzący zaufania, poprzez niewzięcie pod uwagę aktualnego poziomu jej dochodów oraz obciążenie strony negatywnymi konsekwencjami nieustalenia przez organ poziomu dochodów osiąganych przez wszystkich zobowiązanych do ponoszenia kosztów pobytu J.D. w Domu Pomocy Społecznej.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływa na wynik sprawy tj.

1. art. 61 ust. 1 u.p.s. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na obciążeniu w wydanej decyzji tylko jedną osobę zobowiązaną do ponoszenia kosztów pobytu J.D. w DPS, podczas gdy treść decyzji winna wskazywać wszystkich zobowiązanych do zwrotu wydatków, których poziom dochodów przekracza wskazane w ustawie kryterium dochodowe;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 103 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, poprzez niezastosowanie kryterium proporcjonalności, bowiem w pierwszej kolejności zobowiązany do uiszczenia opłaty z tytułu pobytu w domu pomocy społecznej jest mieszkaniec tego domu, a pozostała kwota (przekraczająca 70 % dochodu mieszkańca), winna zostać proporcjonalnie rozdzielona pomiędzy wszystkie osoby zobowiązane — małżonka mieszkańca domu pomocy społecznej, a także jego zstępnych, w kolejności przed wstępnymi; opłata może zostać ustalona albo w drodze umowy, albo w wyniku wydania decyzji ustalającej opłatę;

3. art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego błędną wykładnię i błędne przyjęcia, że świadczone na rzecz małoletniego S.B. alimenty nie stanowią kwoty potrącenia od dochodu, bowiem według organu stanowią wydatek jako koszty utrzymania;

4. błąd w ustaleniach faktycznych, bowiem organ błędnie ustalił, że M.D. nie posiada dochodu; zaś we wcześniejszych decyzjach organ wskazywał, że M.D. odmówiła przeprowadzania wywiadu środowiskowego;

5. błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na błędnym przyjęciu, że W.D. nie otrzymuje dochodu, z informacji które posiada odwołujący W.D. prowadzi dodatkową działalność jako konferansjer i [...].

Mając powyższe na uwadze strona wniosła o:

1. przeprowadzenie dowodu z akt sprawy w szczególności z akt sprawy zgromadzonych przez organ;

2. przeprowadzenie dowodu z akt sprawy zgromadzonych przez organ dotyczących ustalenia opłaty poprzez pozostałych zobowiązanych;

3. zasądzenie na rzecz odwołującego kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.

Następnie organ II instancji wyjaśnił, że decyzja będąca przedmiotem odwołania została wydana przez organ I instancji po ponownym zbadaniu sprawy w wyniku uchylenia zaskarżonej decyzji tj. decyzji z 27 grudnia 2022 r., przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, decyzją z 31 stycznia 2023 r., znak: SKO.4115.17.2023.

Dalej organ odwoławczy, w oparciu o przepisy art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 61 ust. 1, ust. 2, ust. 2d, ust. 2e i ust. 3 i art. 103 ust. 1 u.p.s. wyjaśnił zasady ustalania opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, a ponadto odwołując się do przepisów art. 106 ust. 1 i ust. 4, art. 107 ust. 1, ust. 4, ust. 4a, ust. 5, ust. 5b i art. 109 u.p.s.a. wskazał na rolę wywiadu środowiskowego w postępowaniu o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej.

Mając powyższe na uwadze Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie J.D. – babka skarżącego – została skierowana, a następnie umieszczona w Domu Pomocy Społecznej w Ł., a zaskarżoną do Kolegium decyzją organ I instancji ustalił miesięczną opłatę jaką powinien ponosić jej wnuk z tytułu tego pobytu. W pierwszej kolejności Kolegium zwróciło uwagę na fakt, że ustawodawca wyraźnie ustalił, kto jest zobowiązany do ponoszenia kosztów z tego tytułu. Zatem w świetle art. 61 ust. 1 u.p.s. wnuk pensjonariusza dps – jego zstępny –

jest co do zasady zobligowany do wnoszenia opłat za pobyt babci w dps.

Organ odwoławczy wskazał, że przed ustaleniem M.D. odpłatności organ I instancji wyliczył całkowity miesięczny koszt pobytu J.D. w DPS w Ł. przy ul. [...] który wynosi 1299,36 zł miesięcznie od 1 stycznia 2022 r. do 28 lutego 2022 r. oraz 1390,33 zł miesięcznie od 1 marca 2022 r. W związku z powyższym opłaty J.D. w wysokości 70% swojego dochodu nie pokrywają średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej w Ł. przy ul. [...], który wynosi:

̶ 4525,00 zł miesięcznie od 1 kwietnia 2021 r. do 31 marca 2022 r. na podstawie Zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta Łodzi z 29 marca 2021 r. w sprawie ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w domach pomocy społecznej prowadzonych przez Miasto Łódź (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 31.03.2021 r., poz. 1462);

̶ 5096,00 zł od 1 kwietnia 2022 r. na podstawie Zarządzenia Nr 620/2022 Prezydenta Miasta Łodzi z 30 marca 2022 r. w sprawie ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w domach pomocy społecznej prowadzonych przez Miasto Łódź (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 31 marca 2022 r., poz. 1781).

Kolegium podkreśliło, że od 1 stycznia 2022 r. syn J.D., M.B. prowadzący wspólne gospodarstwo domowe z wnukami J.D., tj. M. i M.B., nie wnoszą opłaty, ponieważ dochód jest niższy niż odpowiednie kryterium dochodowe. Syn (zstępny) J.D., W.D., nie wnosi opłaty, ponieważ jego dochód jest niższy niż opisane przepisami stosowne kryterium dochodowe. Wnuczka (zstępna) J.D., M.D., do 28 lutego 2022 r. nie wnosi opłaty, ponieważ jej dochód jest niższy niż opisane przepisami stosowne kryterium dochodowe. Natomiast w okresie od 1 marca 2022 r. do 31 lipca 2022 r. M.D. winna wnosić opłatę na podstawie art. 61 ust. 2d u.p.s. w wysokości 69,49 zł; od 1 sierpnia 2022 r. M.D. nie jest obowiązana do wnoszenia opłaty z uwagi na fakt, że jej dochód nie przekracza 300% odpowiedniego kiyterium dochodowego. Prawnuk J.D., małoletni S. B., nie jest obowiązany do wnoszenia opłaty z uwagi na fakt, że dochód na osobę w rodzinie ww. nie przekracza 300% kryterium dochodowego. Prawnuk J.D., D.D. winien wnosić opłatę na podstawie art. 61 ust. 2e i 2f u.p.s. w wysokości różnicy między średnim miesięcznym kosztem utrzymania mieszkańca w placówce a opłatą mieszkanki i opłatami pozostałych osób zobowiązanych, ustalonej proporcjonalnie do liczby osób, które odmówiły przeprowadzenia wywiadu środowiskowego – czyli w wysokości 3.705,67 zł miesięcznie od 1 listopada 2022 r.

Organ II instancji wyjaśnił również, że z zebranej dokumentacji wynika, że J.D. jest rozwiedziona. Suma opłaty w dotychczasowej wysokości 2.783,73 zł wraz z opłatą J.D. nie pokrywa średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w placówce, który wynosi 4525,00 zł. Od 1 stycznia 2022 r. do 31 stycznia 2022 r. różnica między średnim miesięcznym kosztem utrzymania mieszkańca w wysokości 4525,00 zł a opłatą mieszkanki w wysokości 1299,36 zł (przy czym pozostałe osoby zobowiązane, tj. M.B. wraz z M. i M.B., a także W.D. oraz M.D. nie są zobowiązani do wnoszenia opłaty w ww. okresie, a M.D. jest jedyną osobą zobowiązaną, która nie wyraziła zgody na przeprowadzenia wywiadu za ten okres) wynosi 3225,64 zł miesięcznie od 1 stycznia 2022 r. do 31 stycznia 2022 r. Dochód M.D. z dnia wydania decyzji administracyjnej, tj. z 30 sierpnia 2022 r., wynosi 4025,06 zł (tj. 850,46 euro x 4,7328 = 4.025,06 zł), i jest wyższy o 1697,06 zł niż 300% kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej (tj. 300% x 776,00 zł = 2328,00 zł). Tym samym jest obowiązany do wnoszenia opłaty za pobyt babki, J.D., w Domu Pomocy Społecznej w Ł. przy ul. [...] w wysokości 1697,06 zł (słownie: jeden tysiąc sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych 06/100) miesięcznie od 1 lutego 2022 r. do 30 czerwca 2022 r.

Kolegium podkreśliło, że wprawdzie to na organie ciąży obowiązek przeprowadzenia postępowania, zgromadzenia i wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, jednak nie wyłącza to ani inicjatywy dowodowej strony, ani jej powinności współdziałania z organem w taki sposób, aby cel postępowania, to jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i załatwienie sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.), został osiągnięty. Współdziałanie z organem ma istotne znaczenie w tych obszarach, w których możliwości ustalenia stanu faktycznego przez organ są ograniczone, a uzyskanie materiału dowodowego, tak jak w badanej sprawie, jest uzależnione od aktywności strony. A zatem jeśli M.D. posiada wiedzę o prowadzeniu przez W. D. dodatkowej działalności powinien załączyć stosowne dowody na poparcie swoich twierdzeń.

Organ odwoławczy wskazał również, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, że decyzja o ustaleniu odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej może wywierać skutki z mocą wsteczną, bowiem konkretyzuje ona obowiązek wynikający z mocy prawa, tj. którego powstanie nie jest uzależnione od wydania decyzji, ale wynika z treści przepisów prawa materialnego, obligujących do wnoszenia opłat w razie ziszczenia się przesłanek z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Decyzja w tym przedmiocie pozostaje bowiem w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji decyzja konstytutywna może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. Także w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 2018 r. (sygn. akt I OPS 7/17) wprost zostało wskazane, że decyzja o ustaleniu opłaty winna obejmować okres od dnia zaistnienia zdarzenia prawnego w postaci umieszczenia osoby bliskiej w domu pomocy społecznej. Zatem organ mógł obciążyć skarżącego obowiązkiem uiszczenia opłaty za okres wcześniejszy.

Kolegium wyjaśniło ponadto, że obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności małżonek, zstępni przed wstępnymi, jednak sformułowanie zawarte w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. nie pozwala, wbrew zarzutom odwołania, w sytuacji zstępnych, na twierdzenie, że któryś z nich byłby zobowiązany w pierwszej kolejności, gdyż zarówno małżonek i wszyscy zstępni (syn, wnuk) wymienieni są jako zobowiązani w tej samej kolejności. Z ustawy o pomocy społecznej wynika jedynie pierwszeństwo zstępnych przed wstępnymi. Wewnątrz grupy zstępnych ustawodawca nie rozróżnił już kolejności do obciążenia opłatą. Nie można zatem mówić o kolejności w sytuacji wystąpienia obowiązku ponoszenia opłat przez kilkoro zstępnych. Każdy z nich ma bowiem taki sam obowiązek ponoszenia opłat, a jedynie różnicować je może osiągane kryterium dochodowe każdego zstępnego. Odpowiadając zatem na zarzut dotyczący kolejności osób zobowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt osoby w domu pomocy społecznej organ II instancji wskazał, że brak jest podstaw do uznania, że obowiązek syna wyprzedza obowiązek pozostałych zstępnych, w tym przypadku wnuka. Jedynie obowiązek zstępnych wyprzedza obowiązek wstępnych, natomiast małżonek i zstępni (dzieci, wnuki) są w tej samej grupie osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty. Także zarzut M.D., że odpłatność za pobyt babki w dps została ustalona pozostałym zstępnym w odrębnych postępowaniach nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Wprawdzie w sytuacji, gdy w kręgu podmiotów zobowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt w dps, jest kilku zstępnych, tak jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, organ powinien prowadzić postępowanie jednocześnie w stosunku do wszystkich osób należących do tego samego kręgu podmiotów zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w dps, to w ocenie Kolegium uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy, w sytuacji gdy strona była informowana o wyniku postępowań prowadzonych w stosunku do pozostałych zstępnych J.D., a stosowna dokumentacja znajduje się w aktach postępowania.

Organ odwoławczy wyjaśnił także, że ustalenie wysokości opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej proporcjonalnie do liczby osób zobowiązanych do jej ponoszenia może mieć miejsce wyłącznie w przypadku opłaty, o jakiej mowa w art. 61 ust. 2e) u.p.s. Opłata, o jakiej mowa w tym przepisie, to opłata ustalana w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. Do ustalenia decyzją opłaty w tej wysokości dochodzi wyłącznie w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Przez taką odmowę, skutkującą brakiem ustalenia sytuacji dochodowej osoby lub osób zobowiązanych, osoby te pozbawione są ochrony przewidzianej zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Ponoszona przez te osoby opłata jest niezależna od osiąganego przez nie dochodu (dochodu na osobę w rodzinie), a jeżeli takich osób jest więcej, ponoszą ją w częściach proporcjonalnych. Natomiast osoby, które wyraziły zgodę na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, objęte są ochroną, albowiem w ich przypadku, w zależności od wysokości dochodu, albo nie mają obowiązku ponoszenia opłaty, albo ponoszą ją w limitowanej wysokości, albo też przy zawarciu umowy lub w wydanej decyzji możliwe jest uwzględnienie przy zawarciu umowy wysokości dochodów i możliwości ponoszenia opłaty (art. 103 ust. 2 u.p.s.). Podkreślić należy, że wbrew stanowisku Strony opłat nie dzieli się po równo na wszystkich zobowiązanych. Na wysokość opłaty nie ma zasadniczego wpływu liczba osób obowiązanych do jej ponoszenia, gdyż głównym czynnikiem kształtującym jej wysokość w odniesieniu do osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy jest ich sytuacja dochodowa. Przy tym bardziej restrykcyjnie ustawodawca potraktował postawę osób bliskich mieszkańca, którzy odmówią zawarcia umowy i nie wyrażą zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej zostanie wówczas ustalona w drodze decyzji w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane. W takiej sytuacji organ nie bierze pod uwagę ograniczeń wynikających z sytuacji dochodowej, osobistej ani rodzinnej tych osób. Ratio legis tych unormowań sprowadza się do założenia, że skoro osoby te nie chcą ujawnić swojej sytuacji, to organ ma prawo założyć, że są w stanie ponosić opłatę w pełnym wymiarze. W przypadku gdy więcej niż jedna osoba zobowiązana do ponoszenia odpłatności odmawia podpisania umowy oraz przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, pozostała opłata stanowiąca dopełnienie średniego kosztu utrzymania w domu pomocy społecznej obciąża te osoby proporcjonalnie, a więc w równych częściach. Proporcjonalny podział opłaty, o którym mowa w ust. 2f, dotyczy tylko sytuacji (osób), w której nastąpiła odmowa zwarcia umowy i przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, nie można z niego wywodzić ogólnej normy postępowania, a więc dzielenia opłaty po równo na wszystkich zobowiązanych.

Organ II instancji zwrócił również uwagę na treść art. 64, art. 64a i art. 64b u.p.s. odnoszące się do zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Kolegium podkreśliło jednak, że może to dotyczyć sytuacji, w której określona opłata została ustalona w sposób przewidziany przepisami prawa. Przyjęcie takiego założenia sugeruje posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "osoba wnosząca opłatę", a więc osoba, co do której obowiązek ten został ustalony. Nie sposób do tej kategorii osób zaliczyć podmiotów, co do których nie doszło jeszcze do skonkretyzowania ich obowiązku w decyzji ostatecznej. O zasadności żądania organ powinien wypowiedzieć się w odrębnym postępowaniu. Odrębność ta polega na tym, że najpierw musi istnieć prawomocnie orzeczony obowiązek, a dopiero potem możliwe jest zwolnienie z tego obowiązku.

Organ II instancji wskazał również, że ustawodawca nie uzależnił obowiązku odpłatności od osobistych stosunków osoby zobowiązanej i mieszkańca domu pomocy. Odwołując się do orzecznictwa Kolegium stwierdziło, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie opłaty nie ma zastosowania art. 1441 zdanie pierwsze ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359, dalej: k.r.o.), który pozwala zobowiązanemu na uchylenie się od obowiązku alimentacyjnego względem uprawnionego, jeżeli żądanie alimentów jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. Obowiązek zstępnego, wywodzący się z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., chociaż pozostaje w funkcjonalnym związku z przepisami k.r.o. o alimentacji, nie jest obowiązkiem alimentacyjnym, lecz publicznoprawnym ciężarem powstającym z chwilą przyjęcia osoby skierowanej do DPS. Poniesienie tego ciężaru ma na celu pokrycie określanych w trybie administracyjnym kosztów utrzymania mieszkańca w DPS. Natomiast zobowiązany do ponoszenia tej opłaty może się ubiegać o zastosowanie instytucji zwolnienia przewidzianej w art. 64 i 64a u.p.s., jak również z instytucji odstąpienia od zwrotu opłat wniesionych zastępczo przez gminę przewidzianej w art. 104 ust. 4 u.p.s.

Organ odwoławczy zwrócił następnie uwagę na na rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017, poz. 1466), zgodnie z którym ustalając prawo do zasiłku rodzinnego, uwzględnia się m.in. odpis podlegającego wykonaniu orzeczenia sądu zasądzającego alimenty na rzecz osób w rodzinie lub poza rodziną lub odpis protokołu posiedzenia zawierającego treść ugody sądowej, odpis zatwierdzonej przez sąd ugody zawartej przed mediatorem lub innego tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, zobowiązujących do alimentów na rzecz osób w rodzinie lub poza rodziną oraz przekazy lub przelewy pieniężne dokumentujące wysokość zapłaconych alimentów, jeżeli członkowie rodziny są zobowiązani orzeczeniem sądu, ugodą sądową lub ugodą zawartą przed mediatorem lub innym tytułem wykonawczym pochodzącym lub zatwierdzonym przez sąd do ich płacenia na rzecz osoby spoza rodziny. A zatem ww. zasady, zdaniem Kolegium, należy przez analogię przenieść również na grunt ustawy o pomocy społecznej. Organu II instancji zgodził się z organem I instancji, że alimenty dobrowolne zgodnie z brzmieniem art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej nie stanowią kwoty potrącenia od dochodu, bowiem stanowią wydatek jako koszty utrzymania miesięcznego, które mogą być wzięte pod uwagę w odrębnym postępowaniu w przypadku złożenia wniosku o częściowe lub całkowite zwolnienie z wnoszenia opłaty na podstawie art. 64 ustawy o pomocy społecznej.

Natomiast w odniesieniu do wniosku strony o zwrot kosztów procesu Kolegium wyjaśniło, że koszty zastępstwa procesowego, o zwrot których wnioskuje pełnomocnik strony nie mieszczą się w żadnej z wymienionych kategorii określonej w art. 262 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I instancji odpowiada przepisom obowiązującego prawa, a sam organ I instancji poczynił prawidłowe ustalenia faktyczne i zastosował w sposób poprawny przepisy obowiązującego prawa. W szczególności organ I instancji w sposób odpowiadający obowiązującej regulacji prawnej ustalił dochód strony i jego sytuację rodzinną.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył pełnomocnik M. D., zarzucając naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 61 ust. 1 u.p.s. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na obciążeniu w wydanej decyzji tylko jedna osobę zobowiązaną do ponoszenia kosztów pobytu J.D. w DPS, podczas gdy treść decyzji winna wskazywać wszystkich zobowiązanych do zwrotu wydatków, których poziom dochodów przekracza wskazane w ustawie kryterium dochodowe;

2) art. 103 ust. 3 u.p.s., poprzez niezastosowanie kryterium proporcjonalności, bowiem w pierwszej kolejności zobowiązany do uiszczenia opłaty z tytułu pobytu w domu pomocy społecznej jest mieszkaniec tego domu, a pozostała kwota (przekraczająca 70 % dochodu mieszkańca), winna zostać proporcjonalnie rozdzielona pomiędzy wszystkie osoby zobowiązane - małżonka mieszkańca domu pomocy społecznej, a także jego zstępnych, w kolejności przed wstępnymi; opłata może zostać ustalona albo w drodze umowy, albo w wyniku wydania decyzji ustalającej opłatę;

3) art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s. poprzez jego błędną wykładnię i błędne przyjęcia, że świadczone na rzecz małoletniego S.B. alimenty nie stanowią kwoty potrącenia od dochodu, bowiem według Organu stanowią wydatek jako koszty utrzymania.

Ponadto pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 7, art. 11, art. 77, art. 107 ust. 3 k.p.a. przez nieuzasadnione i nieudowodnione przyjęcie przez organ, że M.D. zobowiązany jest do ponoszenia opiaty w ustalonej przez Organ wysokości, pomimo, że zobowiązany nie brał udziału w postępowaniach, dotyczących pozostałych zobowiązanych do uiszczenia opłaty, nieuzasadnienie na jakiej podstawie organ dokonał stosownych obliczeń;

2) art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przejawiające się w tym, iż Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, polegającej na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału poprzez i w konsekwencji błędne przyjęcie, że na skarżącym ciąży obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt babki J.D. w DPS w wysokości całej różnicy między kosztem utrzymania podopiecznego w DPS a opłatą ponoszoną przez mieszkańca tej placówki, zamiast w wysokości połowy tej różnicy, skutkiem czego doszło do naruszenia zasady praworządności, proporcjonalności oraz zasady równego traktowania, Sąd I instancji całkowicie pominął okoliczność, że w toku postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 7 k.p.a. oraz 7a k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków zmierzających do pełnego ustalenia stanu faktycznego, brak przeprowadzenia rzetelnego i wyczerpującego postępowania dowodowego, gdyż organy w żaden sposób nie wyjaśniły dlaczego nie obciążają innych osób opłatą za pobyt J.D. w DPS;

3) art. 11 k.pa. polegające na braku rzetelnego i opartego na materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie wyjaśnienia przesłanek obciążenia skarżącego opłatą za pobyt jego babki DPS w pełnej wysokości, wynikającej z matematycznego wyliczenia przy uwzględnieniu okoliczności warunkujących zastosowanie art. 64 u.p.s., na które wskazywał skarżący;

4) art. 107 § 3 w zw. z art. 11 i art. 8 k.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania w sposób niewyjaśniający stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ wydający decyzję oraz w sposób niebudzący zaufania, poprzez niewzięcie pod uwagę aktualnego poziomu jej dochodów oraz obciążenie strony negatywnymi konsekwencjami nieustalenia przez organ poziomu dochodów osiąganych przez wszystkich zobowiązanych do ponoszenia kosztów pobytu J.D. w Domu Pomocy Społecznej;

5) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnienia, co przesądziło o nieuwzględnieniu przez organ II instancji podniesionych przez skarżącego w odwołaniu z zarzutu naruszenia przez organ I instancji przepisów art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.;

6) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. wobec przeniesienia na skarżącego obowiązku ciążącego na organie tj. obowiązku gromadzenia dowodów, w tym przedstawienia informacji na temat sytuacji dochodowej innych osób zobowiązanych do płatności.

Pełnomocnik skarżącego zarzucił także błąd w ustaleniach faktycznych, bowiem organ błędnie ustalił, że M.D. nie posiada dochodu, zaś we wcześniejszych decyzjach organ wskazywał, że M.D. odmówiła przeprowadzania wywiadu środowiskowego, a także błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na błędnym przyjęciu, że W.D. nie otrzymuje dochodu, z informacji które posiada odwołujący W.D. prowadzi dodatkową działalność jako konferansjer i [...]. Zdaniem pełnomocnika skarżącego skarżącego nie ulega wątpliwości, że to organ powinien w sposób szczegółowy ustalić sytuację dochodową wszystkich zobowiązanych osób.

Mając powyższe zarzuty na uwadze pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie od organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a." – sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą utrzymana została w mocy decyzja Prezydenta Miasta Łodzi zmieniająca dotychczasową opłatę skarżącego za pobyt babki w domu pomocy społecznej. Materialnoprawną podstawę obu decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm.).

W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do art. 60 ust. 1 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust. 3.

Przede wszystkim podnieść należy, że skarżący jako wnuk osoby umieszczonej w dps należy do grona osób obowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt ojca w dps. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 1 u.p.s. obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej – przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Zasada kolejności przyjęta w tym przepisie oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej – na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej.

Wnoszenie opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.s. Obowiązek ten przechodzi na nich w kolejności ustalonej w powołanym art. 61 ust. 1 u.p.s. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą:

1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu,

2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2:

a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium;

b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie;

3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2 (art. 61 ust. 2 u.p.s.).

W przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala, w drodze decyzji, organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2 (art. 61 ust. 2e u.p.s.).

Nie ulega wątpliwości, że na podstawie ww. przepisów decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z 29 października 2021 r. ustalono w stosunku do M.D. opłatę za pobyt babki, J.D., w domu pomocy społecznej w wysokości 2.783,73 zł miesięcznie od dnia przyjęcia babki do placówki, tj. od 14 kwietnia 2021 r.

Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 27 grudnia 2021 r., natomiast wyrokiem z 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 153/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę M.D. na ostateczną decyzję organu II instancji. Wyrok nie jest jeszcze prawomocny.

W niniejszej sprawie podlega zatem ocenie wyłącznie zmiana decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt babki skarżącego w domu pomocy społecznej.

Stosownie do art. 106 ust. 5 u.p.s. decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody.

W orzecznictwie przyjmuje się, że postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji prowadzone na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. jest postępowaniem w nowej sprawie. Postępowanie to nie jest zatem kontynuacją czy rozpatrywaniem na nowo sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już ostateczną decyzją przyznającą określone uprawnienia do świadczeń z pomocy społecznej. Zakres nowej sprawy administracyjnej wyznacza treść art. 106 ust. 5 u.p.s., co oznacza, że organ administracji powinien w pierwszej kolejności ustalić zaistnienie którejś z przesłanek wskazanych w tym przepisie, a następnie zbadać jaki ma ona wpływ na ostateczną decyzję przyznającą świadczenie z zakresu pomocy społecznej, tj. czy należy ją uchylić czy też zmienić oraz w jakim zakresie.

Innymi słowy obowiązkiem organu jest ustalenie, czy w sprawie doszło zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5 u.p.s.

W ocenie Sądu żaden z organów rozpatrujących niniejszą sprawę nie dokonał oceny ziszczenia się przesłanek z art. 106 ust. 5 u.p.s. Przepisu tego również próżno szukać w podstawie prawnej zapadłych rozstrzygnięć. Wskazano jedynie na przepis art. 163 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne. Natomiast takim właśnie przepisem szczególnym jest powołany już art. 106 ust. 5 u.p.s.

Zdaniem Sądu w okresie od 1 stycznia 2022 r. do 31 stycznia 2022 r. nie zachodziły po stronie skarżącego okoliczności uzasadniające zastosowanie ww. przepisu. Przypomnieć bowiem należy, na co zwracał uwagę także skarżący w toku postępowania administracyjnego, że tylko on był stroną tego postępowania. Kolegium natomiast przyznało, że skoro w rozpatrywanej sprawie w kręgu podmiotów zobowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt w dps, jest kilku zstępnych, to organ powinien prowadzić postępowanie jednocześnie w stosunku do wszystkich osób należących do tego samego kręgu podmiotów zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w dps. Kolegium uznało jednak, że uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy, w sytuacji gdy strona była informowana o wyniku postępowań prowadzonych w stosunku do pozostałych zstępnych J.D., a stosowna dokumentacja znajduje się w aktach postępowania.

Prezentowane wyżej stanowisko niesie jednak za sobą pewne konsekwencje. Otóż jest ono do zaakceptowania, ale tylko i wyłącznie w postępowaniu, którego przedmiotem jest ustalenie spornej opłaty. Natomiast, w postępowaniu w przedmiocie zmiany decyzji ustalającej opłatę, okolicznością uzasadniającą zastosowanie przepisu art. 106 ust. 5 u.p.s. może być wyłącznie zmiana sytuacji dochodowej lub osobistej M.D.. Takiej okoliczności nie powoduje natomiast zmiana sytuacji dochodowej czy osobistej innych osób, które nie są stronami postępowania, chociażby znajdowały się w kręgu osób, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., a taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Jak wynika bowiem z ustaleń organu, do 31 grudnia 2021 r. w opłacie za pobyt w dps J.D. partycypowała ona sama, ponadto jej syn M.B. (na podstawie umowy z 2 marca 2021 r. – brak w aktach sprawy) oraz skarżący M.D. Jednakże z uwagi na pogorszenie się sytuacji dochodowej M.B. ponoszona przez niego kwota została "przerzucona" na skarżącego w drodze decyzji zmieniającej dotychczasową kwotę przypadającej na niego części opłaty za pobyt babki w dps. W ocenie Sądu odbyło się to wbrew przesłankom wynikającym z art. 106 ust. 5 u.p.s.

Stwierdzić w tym miejscu należy, że jeżeli organ nie wydał jednego wspólnego rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia opłaty za pobyt w dps dla wszystkich osób, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., to w razie zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej tych osób, zmiana wysokości opłaty osób dotychczas wnoszących opłatę będzie możliwa tylko po ustaleniu we właściwym trybie wysokości opłaty dla wszystkich osób, o których mowa w powyższym przepisie. Natomiast bez zachowania odpowiedniego trybu ustalenia i zmiany wysokości opłaty za dps kontrola nad działaniem organu w tym zakresie byłaby w zasadzie niemożliwa.

Dodać w tym miejscu należy, że w aktach sprawy znajduje się decyzja Prezydenta Łodzi z 30 sierpnia 2022 r., nr WPS.4137.1442.2.2022, zmieniająca wysokość dotychczasowej opłaty dla J.D. od 1 stycznia 2022 r., a ponadto porozumienie z 30 sierpnia 2022 r. zawarte między Miastem Ł. – Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej w Ł. a M. B. w sprawie rozwiązania od 1 stycznia 2022 r. umowy dotyczącej opłaty za pobyt w J.D. w DPS.

W ocenie Sądu ww. porozumienie stanowi o zmianie stanu prawnego, o którym mowa w art. 106 ust. 5 u.p.s., jednakże wątpliwości budzi od jakiej daty nastąpiła ta zmiana, w szczególności dotyczy to momentu rozwiązania umowy z mocą wsteczną. Według Sądu rozwiązanie umowy nie mogło mieć wpływu na wysokość zobowiązania nałożonego na M.D. od 1 stycznia 2022 r., lecz wyłącznie od daty zawarcia porozumienia, tj. od 30 sierpnia 2022 r. W związku z tym podwyższenie skarżącemu opłaty za pobyt babki w dps w okresie od 1 do 31 stycznia 2022 r. odbyło się bezpodstawnie.

Niezależnie od powyższego wskazać wypada, że za miesiąc styczeń 2022 r. opłata skarżącego została ustalona w oparciu o przepis art. 61 ust. 2e u.p.s., tymczasem w aktach sprawy znajduje się wywiad środowiskowy z 7 marca 2022 r. przeprowadzony z udziałem pełnomocnika skarżącego, w którym wskazane zostały kwoty jego dochodów za grudzień 2021 r., styczeń i luty 2022 r. Natomiast organ I instancji, w piśmie z 7 kwietnia 2022 r. wezwał skarżącego do udokumentowania dochodu wyłącznie za miesiąc poprzedzający przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, tj. za miesiąc luty 2022 r. Nie wiadomo zatem dlaczego organ pominął wskazane przez skarżącego dochody za grudzień 2021 r. i styczeń 2022 r., skoro zmiana decyzji ustalającej opłatę objęła okres już od 1 stycznia 2022 r.

Również nie wiadomo tak naprawdę w jaki sposób organy obliczyły dochód skarżącego w okresie od 1 lutego do 30 czerwca 2022 r. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji brak jest jakichkolwiek informacji na ten temat, natomiast w uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazano jedynie, że "Dochód Pana M.D. z dnia wydania decyzji administracyjnej, tj. z dnia 30.08.2022 r., wynosi 4.025,06 zł (tj. 850,46 euro x 4,7328 = 4.025,06 zł), i jest wyższy o 1.697,06 zł niż 300% kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej (tj. 300% x 776,00 zł = 2.328,00 zł). Tym samym jest obowiązany do wnoszenia opłaty za pobyt babki, Pani J.D., w Domu Pomocy Społecznej w Ł. przy ul. [...] w wysokości 1.697,06 zł (słownie: jeden tysiąc sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych 06/100) miesięcznie od dnia 01.02.2022 r. do dnia 30.06.2022 r.". Organ II instancji odwołał się zatem w tym zakresie do decyzji, która została uchylona decyzją Kolegium z 12 października 2022 r., nr SKO.4115.234.2022. Natomiast powodem uchylenia decyzji z 30 sierpnia 2022 r. było, w ocenie organu odwoławczego, nieprawidłowe ustalenia i wyliczenia przez organ I instancji w zakresie sytuacji dochodowej skarżącego. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie poczynił wyczerpujących i prawidłowych ustaleń faktycznych, a co za tym idzie nie mógł zastosować w sposób poprawny przepisów obowiązującego prawa. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji dokona ustaleń i rozważy wszystkie załączone do sprawy dokumenty w kontekście zdolności zarobkowych strony, a stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., w uzasadnieniu decyzji w sposób szczegółowy przedstawi ustalenia faktyczne i ocenę prawną, z jednoczesnym odniesieniem się do konkretnej sytuacji życiowej M.D.

Zdaniem Sądu powyższe okoliczności nie zostały w sposób wyczerpujący wyjaśnione przy ponownym rozpatrywaniu sprawy zarówno przez organ I instancji, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze, tym bardziej, że zarzuty w zakresie prawidłowego ustalenia sytuacji dochodowej i osobistej skarżącego ponownie zostały podniesione w odwołaniu.

Tymczasem, jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie prawa - nieodniesienie się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu prowadzi również do pogwałcenia art. 107 § 3 k.p.a. dotyczącego obligatoryjnej części decyzji jaką jest jej uzasadnienie. Organ powinien bowiem w uzasadnieniu wydanej decyzji odnieść się do wypowiedzi zawartych w odwołaniu, a tego na gruncie przedmiotowej sprawy organ zaniechał. Tymczasem brak odniesienia się przez organ do podnoszonych przez stronę zarzutów i wniosków może stanowić naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a to z kolei musi skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 kwietnia 2005 r., III SA/Wa 180/05).

Ograniczone do minimum i nie zawierające szczegółowego odniesienia się do całokształtu sytuacji faktycznej sprawy, wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, a także pominięcie i nieustosunkowanie się w uzasadnieniu organu II instancji do zarzutów odwołania stanowi także o naruszeniu art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania). Analiza treści uzasadnienia organu II instancji wskazuje, że brakuje w nim wyjaśnienia szeregu kwestii mających wpływ na końcowe rozstrzygnięcie, a podnoszonych przez skarżącego w toku postępowania, w szczególności szczegółowo wyargumentowanych w treści odwołania od decyzji organu I instancji. Pamiętać należy, że odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, a także stanowi wyraz zrealizowania przez organ wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1417/19).

Zauważyć w związku z tym należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Uzasadnienie albowiem powinno umożliwić przede wszystkim skarżącemu, a w dalszej kolejności sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy lub twierdzenia uważane przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę (por. wyrok WSA w Poznaniu z 2 lipca 2020 r., II SA/Po 1038/19).

W ocenie sądu rację należy przyznać skarżącemu, że bezpodstawne jest twierdzenie organu, że brzmienie art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. kwoty świadczone tytułem dobrowolnych alimentów nie mogą być potrącone od dochodu. Wbrew twierdzeniom organu, żaden przepis ustawy o pomocy społecznej, zwłaszcza art. 107 ust. 5b u.p.s. nie wymaga udokumentowania obowiązku płacenia alimentów na dziecko wyłącznie na podstawie orzeczenia sądu zasądzającego alimenty na rzecz osób w rodzinie lub poza rodziną lub odpis protokołu posiedzenia zawierającego treść ugody sądowej, odpis zatwierdzonej przez sąd ugody zawartej przed mediatorem lub innego tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, zobowiązujących do alimentów na rzecz osób w rodzinie lub poza rodziną. Odwoływanie się w drodze analogii do przepisów wykonawczych wydanych na podstawie zupełnie innej ustawy (ustawy o świadczeniach rodzinnych) jest zbyt daleko idące. Skoro skarżący złożył oświadczenie o ponoszeniu dobrowolnych alimentów na rzecz swojego syna, to organ powinien takie oświadczenie ocenić jak każdy inny dowód w sprawie. Nie jest to jednak równoznaczne, że organ ma obowiązek dać wiarę twierdzeniom strony. Pamiętać bowiem należy, że w takim wypadku inicjatywa dowodowa należy do strony, zatem wykazanie płacenia alimentów wyłącznie na podstawie ustnego porozumienia może być utrudnione, czy wręcz niemożliwe.

Ostatnią okolicznością, która wymaga poruszenia, to podnoszone przez skarżącego okoliczności związane z wystąpieniem przesłanek uzasadniających zwolnienie skarżącego od spornej opłaty na podstawie przepisów art. 64 u.p.s. W niniejszej sprawie Kolegium ograniczyło się do błędnego stwierdzenia, że rozpoznanie wniosku o zwolnienie z odpłatności może nastąpić dopiero po ostatecznym ustaleniu wysokość opłaty obciążającej skarżącego. Organ odwoławczy pominął jednak aktualne brzmienie art. 64 u.p.s. i w tym zakresie powołał się na orzecznictwo zapadłe na gruncie obowiązywania poprzedniej wersji tego artukułu. Brzmienie powołanego artykułu zostało bowiem zmienione przez art. 1 pkt 8 ustawy z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1690). Ustawa ta weszła w życie 4 października 2019 r. i nie zawierała przepisów przejściowych odnoszących się do postępowań o zwolnienie z odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, co oznacza, że do tego rodzaju spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie stosuje się przepisy nowe.

Powyżej wspomniana nowelizacja jest istotna w kontekście motywów zaskarżonej decyzji, iż wniosek skarżącego o zwolnienie z odpłatności organ może rozpoznać dopiero po ostatecznym zakończeniu postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt osoby bliskiej w domu pomocy społecznej.

Tymczasem od 4 października 2019 r. powołany artykuł 64 otrzymał brzmienie: "Osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności jeżeli:

1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce;

2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych;

3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia;

4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko;

5) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty lub jej rodzic przebywała w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka lub placówce opiekuńczo-wychowawczej, na podstawie orzeczenia sądu o ograniczeniu władzy rodzicielskiej osobie kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańcowi domu;

6) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty przedstawi wyrok sądu oddalający powództwo o alimenty na rzecz osoby kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu".

Natomiast na podstawie ustawy z dnia 17 listopada 2021 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 66) w art. 64 po pkt 6 kropkę zastąpiono średnikiem i dodano pkt 7 w brzmieniu:

"7) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty wykaże, w szczególności na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku, rażące naruszenie przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty.";

Jak wynika z powyższego ustawa nowelizująca poszerzyła krąg podmiotów uprawnionych do występowania z wnioskiem o zwolnienie z odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Z uzasadnienia projektu do tej ustawy wynika, że zmiana poszerza możliwość zwalniania z obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, obok osób wnoszących opłatę, również osób zobowiązanych do wnoszenia opłat zgodnie z przepisami ustawy, ale jeszcze ich niewnoszących (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 września 2023 r., sygn. akt I OSK 1864/21).

Z taką sytuacją mamy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy. Zatem organy mogły podjąć już na tym etapie decyzję co do ewentualnego zwolnienia skarżącego z opłaty. Naturalnie wymagałoby to przeprowadzenia właściwego postępowania i ustalenia, czy spełnione zostały ku temu przesłanki. Tymczasem organy w ogóle nie zajęły się tą kwestia, argumentując i - jak wskazano już uprzednio - błędnie powołując się na orzecznictwo sprzed nowelizacji, że takowe rozstrzygniecie (zwolnienie z opłaty) jest możliwe dopiero po ostatecznym ustaleniu odpłatności za pobyt babki w stosunku do skarżącego.

W tym miejscu wskazać jednak należy na znajdujące się w aktach oświadczenie siostry skarżącego – M. D. z 15 grudnia 2022 r., w którym m.in. wskazała, że J.D. w sposób rażący naruszyła obowiązki rodzinne i alimentacyjne. Nigdy nie utrzymywała z nią kontaktu. Nie łączą ich żadne relacje rodzinne. Nigdy nie dołożyła się do jej utrzymania, choć wiedziała, że jej ociec porzucił ją, jej brata M.D. oraz jej matkę w 1986 r. pozostawiając ich w ciężkiej sytuacji finansowej i nie łożąc żadnych alimentów. J.D. miała wiedzę o tych okolicznościach, ale nie zrobiła nic, aby wesprzeć ją jako dziecko w jakiejkolwiek formie. M.D. podniosła ponadto, że szczególnie bulwersujący jest fakt, że J.D. otrzymywała od jej ojca środki celem przekazywania ich jej matce, co nigdy nie nastąpiło. Między innymi te okoliczności spowodowały, że decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z 24 stycznia 2023 r., nr [...], M. D. została zwolniona całkowicie z przypadającej na nią opłaty za pobyt babki w dps.

W ocenie Sądu powyższe okoliczności powinny być wzięte przez organy administracji z urzędu, do czego zobowiązuje treść art. 8 § 2 k.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Na koniec wskazać jeszcze wypada, że stosownie do art. 54 § 2 p.p.s.a. organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W orzecznictwie podkreśla się, że akta administracyjne, o których mowa w powołanym wyżej przepisie, przesyłane do kontroli sądowej wraz ze skargą, powinny zawierać wszystkie dokumenty obrazujące kolejne czynności formalne i merytoryczne wykonywane przez organy prowadzące postępowanie w rozstrzyganej sprawie. Akta przedkładane sądowi powinny zawierać komplety oryginalnych dokumentów ułożonych chronologicznie, złączonych i ponumerowanych, a także metrykę sprawy, o której mowa w przepisach art. 66a k.p.a. Akta powinny zawierać oryginały wszystkich dokumentów stanowiących dowody w sprawie, w tym także formalnych. Sąd administracyjny orzeka bowiem na podstawie akt sprawy. Podstawą zaś orzekania jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami. Orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Niespełnienie tych wymagań skutkuje tym, że sąd, nie będąc w stanie wyjaśnić nasuwających się wątpliwości, nie może uznać za udowodnione okoliczności, na które powołuje się organ administracji.

Jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, w wyroku z 1 września 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 508/21 (dostępny w CBOSA): "Stan przedkładanych sądowi akt, ich kompletność i stopień uporządkowania wskazują na stosunek do sprawy, do stron i innych uczestników postępowania oraz na skrupulatność dokumentacji i jakość sprawowania administracji w danej jednostce organizacyjnej.".

Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w wyroku z 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 979/18 (dostępny w CBOSA), stwierdził, że "(...) skompletowanie akt sprawy przez organy rozpoznające sprawę - a więc wyczerpujące zebranie w aktach całego materiału dowodowego - jest niezbędne dla należytego wywiązania się przez te organy z obowiązków określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.".

W niniejszej sprawie przekazane do Sądu akta administracyjne nie odpowiadają wyżej wymienionym standardom. Owszem została załączona do nich karta przeglądowa, ze wskazaniem, jakie pisma znajdują się w tych aktach oraz podaniem ich daty. Niestety same akta stanowią zbiór niepołączonych ze sobą "luźnych" dokumentów i pism. Niektóre z nich są tylko pogrupowane w foliowe koszulki, inne pospinane są spinaczami biurowymi. Nadto pisma i dokumenty organu I instancji dotyczą nie tylko osoby skarżącego, ale także innych osób, których sytuację dochodową i osobistą ustalał organ. Wielokrotnie na tych pismach i dokumentach znajdują się samoprzylepne "żółte karteczki" z odręcznymi, a przy tym często nieczytelnymi adnotacjami pracowników organu. Prowadzenie akt administracyjnych w ten sposób świadczy o niestaranności pracowników organu prowadzących postępowanie, a przy tym znacznie utrudnia sądową kontrolę nad przebiegiem tego postępowania, a co za tym idzie na poprawnością zapadłych rozstrzygnięć.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a także z pominięciem art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, a uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio determinowały treść obu decyzji. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania (punkt 2 wyroku) zapadło na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powoływanej ustawy p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyła się kwota wynagrodzenia radcy prawnego w wysokości 480 zł ustalona zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) oraz opłata skarbowa za złożenie pełnomocnictwa.

W toku ponownie prowadzonego postępowania organy zastosują się do wyżej poczynionych uwag. W szczególności ustalą, czy w stosunku do skarżącego ziściły się przesłanki do zmiany decyzji, o których mowa w art. 106 ust. 5 u.p.s., ponownie przeanalizują sytuację dochodową i osobista skarżącego w okresie objętym zaskarżoną decyzją, a przy tym ocenią oświadczenie skarżącego o ponoszeniu zobowiązań alimentacyjnych względem syna, a ponadto rozważą czy w stosunku do skarżącego w niniejszym postępowaniu istnieją przesłanki do zwolnienia go z odpłatności już na tym etapie postępowania.