Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1519/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przyznano sumę pieniężną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 149 § 2, art. 154 § 6
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 109
journal: Dz.U. 2021 poz 2354
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 lutego 2022 r. sygn. akt I SAB/Wr 2961/21 w sprawie ze skargi A.F. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy 1. uchyla punkt IV. zaskarżonego wyroku i przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego A.F. sumę pieniężną w kwocie 1000 (słownie: tysiąc) złotych; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: "WSA we Wrocławiu", "Sąd I instancji", "Sąd wojewódzki") wyrokiem z 17 lutego 2022 r., sygn. I SAB/Wr 2961/21, w wyniku rozpoznania skargi A.F. (dalej: "cudzoziemiec", "skarżący", "strona") na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji") w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy: stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności (pkt I.), zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt II.), stwierdził, że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt III.), przyznał od Wojewody na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 5.400 zł (pkt IV.), zasądził od Wojewody na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt V.).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 23 grudnia 2020 r. wpłynął do organu wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Pismem z 26 sierpnia 2021 r. strona złożyła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Następnie w dniu 6 grudnia 2021 r. wpłynęła do WSA we Wrocławiu skarga na bezczynność Wojewody w sprawie rozpoznania w/w wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. W skardze wniesiono o: – zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; - na zasadzie art. 149 § 2 p.p.s.a. "zasądzenie" od Wojewody na rzecz skarżącego kwoty 1750 zł z ustawowymi odsetkami od dnia uprawomocnienia się orzeczenia do dnia zapłaty, oraz - zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wskazano, że Wojewoda nie wydał do dnia złożenia skargi aktu administracyjnego.

Sąd I instancji dalej ustalił, że Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Zdaniem WSA we Wrocławiu skarga okazała się zasadna. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) dalej: "p.p.s.a." kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. Sąd odniósł się następnie do przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) dalej: "k.p.a.", regulujących kwestię szybkości, sprawności i terminów procedowania w sprawach administracyjnych.

Analizując sprawę Sąd I instancji ustalił, że Wojewoda nie rozpoznał wniosku o pobyt czasowy skarżącego w ustawowym terminie. Organ dopuścił się naruszenia zasad i terminów określonych w art. 35 k.p.a. w zw. z art. 109 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2021 r., poz. 2354 ze zm.), dalej: "u.c.", art. 36 k.p.a. i art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 k.p.a.

Oceniając ten stan faktyczny Sąd I instancji uznał, iż rozpatrując sprawę Wojewoda dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i postawę organu Sąd wojewódzki uznał, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie wobec niewydania decyzji Sąd wojewódzki zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy w terminie 60 dni. Na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznał od Wojewody na rzecz cudzoziemca sumę pieniężną w kwocie 5.400 zł.

Sąd I instancji wyjaśnił w tym zakresie, że nie można akceptować działania organu doprowadzającego do piętrzenia trudności w uzyskaniu przez cudzoziemca zezwolenia na pobyt czasowy, pomimo spełnienia przez niego warunków do jego otrzymania. Przedłużające się postępowanie administracyjne ograniczało skarżącemu wolność poruszania się po terytorium RP oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu, stosownie do art. 52 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 37 Konstytucji RP, jak też wolność wyboru miejsca pracy, stosownie do art. 65 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 37 Konstytucji RP. W ocenie Sądu wojewódzkiego zasądzona kwota stanowi sankcję dla organu za trwające, wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania administracyjnego, naruszające również interes publiczny, w tym bezpieczeństwo publiczne.

Jednocześnie zasądzona kwota powinna zrekompensować negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Na zasadzie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. WSA we Wrocławiu zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wojewoda Dolnośląski złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w części obejmującej pkt IV. tj. przyznania sumy pieniężnej. Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku dlaczego Sąd wojewódzki uznał, że przedłużające się postępowanie administracyjne ogranicza skarżącemu wolność poruszania się po terytorium RP oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu, które to ustalenia faktyczne stanowiły podstawę do zasądzenia od organu na rzecz cudzoziemca sumy pieniężnej w kwocie 5.400 zł, znacznie przewyższającej kwotę wnioskowaną w skardze, co stanowi wadliwość polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy;

2) art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a oraz art. 109 u.c. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku, dlaczego wystąpienie z wnioskiem do właściwych organów na podstawie art. 109 u.c. "powinno odbywać się zaraz po złożeniu wniosku", co stanowi wadliwość polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego i prawnego, skutkującym orzeczeniem sumy pieniężnej jako sankcji za wadliwe prowadzenie postępowania administracyjnego;

3) art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku oraz brak wskazania na podstawie jakiego materiału dowodowego Sąd wojewódzki przyjął, że organ zapomina o swojej służebnej roli wobec jednostki oraz że cudzoziemiec spełnia warunki do otrzymania zezwolenia na pobyt czasowy, lecz miało miejsce piętrzenie trudności w uzyskaniu zezwolenia przez organ administracji, które to ustalenia faktyczne stanowiły podstawę do zasądzenia sumy pieniężnej.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części tj. w zakresie pkt IV. i oddalenie skargi w zakresie przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na zasadzie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie wyroku w zaskarżonej części, tj. co do pkt IV. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu. Skarżący kasacyjnie wniósł także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, jednocześnie zrzekając się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: " NSA") zważył, co następuje:

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres sądowej kontroli przez NSA.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Sąd wojewódzki przyznał od Wojewody ma rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 5400 zł. Skarżący kasacyjnie podnosi, że przy powyższym rozstrzygnięciu Sąd wojewódzki nadużył swojej kompetencji, uznając zasadność uprawnienia, pomimo błędnych ustaleń faktycznych. Kierując się bowiem celowością przyznania takiej sumy WSA we Wrocławiu stwierdził, że niezałatwienie sprawy w rozsądnym terminie przez organ ograniczyło cudzoziemcowi poruszanie się po terytorium RP, wybór miejsca zamieszkania oraz wyboru miejsca pracy.

Zgodnie z art. 154 § 7 p.p.s.a. jedyną przesłanką warunkującą przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Rozstrzygnięcie o zastosowaniu bądź odmowie przyznania sumy pieniężnej należy do sądu administracyjnego i może być podjęte zarówno z urzędu, jak i na wniosek strony. Podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii, sąd powinien przede wszystkim mieć na uwadze funkcje, jakie pełni ten środek. Suma pieniężna nie ma wyłącznie charakteru dyscyplinująco-represyjnego, pełni również funkcję kompensacyjną, jako że jest zadośćuczynieniem dla strony za oczekiwanie na zakończenie sprawy i ta jej funkcja ma szczególne znaczenie. Suma pieniężna nie jest zależna od poniesionej i wykazanej krzywdy czy uszczerbku majątkowego. Co do zasady natomiast można przyjąć, że ma ona funkcję swoistego zadośćuczynienia, co wpływa na jej uznaniowy charakter i przyjęcie, iż sąd administracyjny ma szeroki margines uznania w zakresie jej przyznania (por. wyrok NSA z 23 lutego 2022 r., sygn. II OSK 797/21; wyrok NSA z 8 grudnia 2021 r., sygn. II OSK 1915/21; wyrok NSA z 22 września 2021 r., sygn. II OSK 1051/21).

Ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie jej sprawy. Przy czym przepis nie zawiera żadnych przesłanek, którymi miałby kierować się sąd ustalając wysokość sumy pieniężnej i weryfikacja z tego powodu wysokości sumy nie poddaje się czytelnym kryteriom. Jednakże, jeśli sąd wojewódzki wskaże kryteria przyznania sumy, w ramach kontroli przez NSA, mogą one podlegać weryfikacji.

Sąd wojewódzki skorzystał z tego uprawnienia, ale przesłanki faktyczne, które wymienił jako uzasadniające przyznaną konkretnie kwotę nie odpowiadają stanowi faktycznemu. O ile bowiem WSA we Wrocławiu prawidłowo uznał funkcję rekompensującą i takowa w pełni usprawiedliwia przyznanie sumy, o tyle zidentyfikowane dolegliwości dla cudzoziemca spowodowane stanem bezczynności nie mają miejsca. Mianowicie złożenie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy z zachowaniem terminu i po uzupełnieniu braków formalnych powoduje, że pobyt cudzoziemca na terytorium RP uważa się za legalny od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna (art. 108 ust. 1 pkt 2 u.c.). Oznacza to, że cudzoziemiec może poruszać się po terytorium RP na dotychczasowych zasadach, jedynie nie może przekraczać granicy Polski bez uzyskania wizy. Takie uprawnienie uzyskuje dopiero po udzieleniu mu zezwolenia na pobyt na terytorium RP i po wydaniu karty pobytu (art. 242 u.c.). Odmienne ustalenia poczynione przez WSA we Wrocławiu doprowadziły do przyznania sumy pieniężnej, której wysokość zawiera komponent zadośćuczynienia za skutki trwania postępowania, które w rzeczywistości nie występują.

Rację ma ponadto skarżący kasacyjnie, że wyrażone przez Sąd wojewódzki stanowisko, że wystąpienie z wnioskiem do właściwych organów na podstawie art. 109 u.c. "powinno odbywać się zaraz po złożeniu wniosku" jest błędne i tym samym nie powinno przekładać się na wysokość sumy pieniężnej.

Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przy tym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.) lub dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej (art. 61 § 3a k.p.a.). Zatem skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2 – 3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. (wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia jego braków w terminie siedmiu dni, pouczenie go, że nieusunięcie tych braków w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, czy pozostawienie podania bez rozpoznania) organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania. Pomimo nałożenia na stronę dodatkowych obowiązków dotyczących podania (wniosku), określonych w art. 105 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 1, 2 i 4 u.c. wszczęcie postępowania następuje z dniem doręczenia żądania organowi administracji publicznej.

Nie oznacza to jednak, że przed uzupełnieniem braków formalnych organ ma obowiązek zastosować art. 109 ust. 1 u.c. Zwrócenie się do organów informujących dotyczy postępowania wyjaśniającego, gdy organ zamierza udzielić zezwolenia na pobyt (tak komentarz do u.c. pod red. Jacka Chlebnego, Wydawnictwa C.H.Beck, Warszawa 2020, str. 275). Oznacza to organ musi poczynić wstępne ustalenia faktyczne po stwierdzeniu, że braki formalne wniosku zostały uzupełnione w terminie. Przyjęcie zatem tego kryterium przy ustalaniu sumy pieniężnej nie było uzasadnione.

W konsekwencji jako usprawiedliwione NSA uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Uznając zasadność zarzutów, NSA uwzględnił skargę kasacyjną w całości i uchylił wyrok w zaskarżonej części. Stwierdzając, że zachodzi podstawa do uchylenia wyroku w zaskarżonej części, a jednocześnie uznając, iż istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, NSA na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 149 § 2 p.p.s.a. rozpoznał skargę w zakresie sumy pieniężnej. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy – zdaniem NSA – uzasadnione było przyznanie sumy pieniężnej w wysokości 1.000 zł. Kwota ta stanowić ma rekompensatę z tytułu niezałatwienia w ustawowym terminie wniosku strony.

Jednocześnie NSA odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. NSA rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.