Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1614/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: starszy asystent sędziego Michał Petranik po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. S. i K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 928/21 w sprawie ze skargi H. S. i K. S. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 30 września 2021 r. nr IF-VII.7840.6.19.2021.MAK-2 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 10 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 928/21 oddalił skargę H. S. i K. S. na decyzję Wojewody Lubelskiego z 30 września 2021 r. nr IF-VII.7840.6.19.2021.MAK-2 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent Miasta [...] decyzją z 22 lutego 2018 r. nr 26/18 zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] (dalej: "Spółdzielnia") pozwolenia na budowę obejmującego termomodernizację budynku usługowo-handlowego z wykonaniem niezbędnych robót budowlanych na działkach o nr ew. [...] położonych przy ul. [...] w [...].

W dniu 17 grudnia 2020 r. H. S. i K. S. wystąpili z wnioskiem o wznowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej: "k.p.a.", postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją Prezydenta Miasta [...] z 22 lutego 2018 r. Wnioskodawcy wskazali, że o przedmiotowej decyzji dowiedzieli się 4 grudnia 2020 r. Podnieśli, że są współwłaścicielami nieruchomości, co do której planowana jest inwestycja i tym samym winni brać udział w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę.

Postanowieniem z 15 stycznia 2021 r. Prezydent Miasta [...] wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją z 22 lutego 2018 r. uznając, że wnioskodawcy zachowali wynikający z art. 148 § 1 k.p.a. jednomiesięczny termin do złożenia podania o wznowienie postępowania

Pismem z 25 stycznia 2021 r. stanowisko w sprawie zaprezentowała Spółdzielnia, wnosząc o reasumpcję postanowienia z 15 stycznia 2021 r. i wydanie postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania, a także o umorzenie postępowania, bowiem wnioskodawcy nie dochowali terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a.

Decyzją z 1 lipca 2021 r. znak: GPA.6740.24.2018 Prezydent Miasta [...] umorzył wznowione na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z 22 lutego 2018 r. nr 26/18. W ocenie organu materiał dowodowy zgromadzony w sprawie podważył wiarygodność daty pozyskania wiedzy przez H. S. i K. S. na temat wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym organ uznał, że przesłanka zachowania terminu konieczna do wznowienia postępowania, określona w art. 148 § 2 k.p.a., nie została spełniona, co uprawniało do umorzenia przedmiotowego postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a.

Po rozpatrzeniu odwołania H. S. i K. S. Wojewoda Lubelski decyzją z 30 września 2021 r., znak: IF-YII.7840.6.19.2021.MABU2, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1, art. 145 § 1 pkt 4 i art. 148 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z pózn. zm.), dalej: "k.p.a.", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wojewoda wskazał, że jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego H. S. i K. S. od 2018 r. uczestniczyli w spotkaniach organizowanych przez Spółdzielnię, które miały na celu m. in. określenie zakresu robót budowlanych w budynku położonym przy ul. [...] w [...]. W trakcie zebrań w dniach: 6 marca 2018 r., 20 marca 2018 r., 28 lipca 2020 r. i 5 sierpnia 2020 r. Spółdzielnia na bieżąco informowała uczestników zarówno o dokumentacji projektowej, ekspertyzach, opiniach, zakresie robót budowlanych, jak i o decyzji Prezydenta Miasta [...] z 22 lutego 2018 r. (w trakcie zebrania 6 marca 2018 r.). O ile kwestią sporną może pozostawać okoliczność, że w trakcie spotkań nie padło sformułowanie, że została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, to nie budzi wątpliwości fakt, że 28 lipca 2020 r. H. S. i K. S. wzięli udział w posiedzeniu komisji przetargowej dotyczącej dokonania publicznego otwarcia ofert i wyboru najkorzystniejszej oferty w postępowaniu przetargowym na termomodernizację budynku usługowo-handlowego z wykonaniem niezbędnych robót budowlanych przy ul. [...] w [...]. Dokumentacja techniczna będąca przedmiotem przetargu była opieczętowana pieczątką Prezydenta Miasta [...] i opatrzona informacją o decyzji.

W świetle przywołanych powyżej okoliczności Wojewoda w pełni podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że H. S. i K. S. nie wykazali, że wystąpili z wnioskiem o wznowienie postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedzieli się o decyzji.

Zdaniem Wojewody nie bez znaczenia dla oceny dochowania ustawowego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania jest fakt, że wnioskodawcy byli bardzo dobrze poinformowani o każdym szczególe wynikającym z projektu budowlanego, brali udział w jawnym przetargu oraz aktywnie uczestniczyli w zebraniach organizowanych przez zarząd Spółdzielni, gdzie głównym tematem rozmów były roboty budowlane objęte pozwoleniem na budowę. Wojewoda Lubelski nie dał wiary wyjaśnieniom skarżących, podkreślając, że każdy etap postępowania przed i po wydaniu pozwolenia na budowę był przez nich weryfikowany. W tym stanie faktycznym sprawy przyjąć zatem należało, że termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania dotyczącego ostatecznej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę biegł najpóźniej od 28 lipca 2020 r.

H. S. i K. S. zaskarżyli tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w której wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z 1 lipca 2021 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z 5 stycznia 2022 r. Spółdzielnia wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej, podzielając ocenę organu zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.

Zdaniem Sądu organy zasadnie przyjęły, że skarżący uchybili terminowi złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z 22 lutego 2018 r. nr 26/18, co w pełni uzasadniało umorzenie wznowionego postępowania administracyjnego.

Wniosek o wznowienie postępowania skarżący złożyli 17 grudnia 2020 r. Dla skuteczności tego wniosku musieliby zatem wykazać, że o istnieniu w obrocie prawnym kwestionowanej decyzji dowiedzieli się najwcześniej miesiąc przed tą datą.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy na zebraniu właścicieli lokali użytkowych nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] obecny był skarżący K. S. (k. 46 akt adm.; podczas zebrania skarżący wypowiadał się na temat braku konieczności demontażu dachu). Na tym zebraniu M. C. poinformował o stanie prawnym działki przy ul. [...], a także "o wydanej w dniu 22 lutego 2018 r. decyzji o pozwoleniu na budowę, która uprawomocni się 13 marca 2018 r." (akapit trzeci protokołu zebrania – k. 47 akt adm.). Podczas tego zebrania J. R. stwierdził, że "uzyskanie pozwolenia na budowę jest rozpoczęciem procesu budowy lub remontu oraz, że nie został uzgodniony ze współwłaścicielami. Tym samym zadał pytanie o długość okresu, na jaki lokale użytkowe zostaną wyłączone na czas trwania remontu" (akapit piąty protokołu zebrania – k. 47 akt adm.).

Sąd podkreślił, że ani skarżący, ani żaden inny uczestnik zebrania nie podważał prawdziwości i rzetelności treści tego protokołu. Wobec powyższego należało przyjąć, że o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę z 22 lutego 2018 r. K. S. dowiedział się już podczas zebrania 6 marca 2018 r. K. S. był również obecny na kolejnym zebraniu 20 marca 2018 r., w którym uczestniczył autor projektu robót objętych pozwoleniem na budowę i podczas którego wyjaśniał pozostałym uczestnikom zebrania, w tym skarżącemu, zakres i skutki robót objętych projektem zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę z 22 lutego 2018 r. (protokół zebrania – k. 42-43 akt adm.). Dalej Sąd zwrócił uwagę, że K. S. i H. S. byli obecni na posiedzeniu komisji przetargowej do dokonania publicznego otwarcia ofert oraz wyboru najkorzystniejszej oferty w postępowaniach przetargowych na termomodernizację budynku usługowo-handlowego wraz z wykonaniem niezbędnych robót budowlanych przy ul. [...] w [...], które miało miejsce w dniu 28 lipca 2020 r. (podpis obojga skarżących na liście obecności - załącznik nr 1 do protokołu posiedzenia – k. 36 akt adm.). Zatem najpóźniej w tej dacie H. S. powzięła wiadomość o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę obejmującą termomodernizację budynku. Dokumentacja techniczna będąca przedmiotem przetargu była opieczętowana pieczątką Prezydenta Miasta [...] i opatrzona informacją o decyzji o pozwoleniu na budowę z 22 lutego 2018 r.

Skoro zatem K. S. o wydaniu przedmiotowej decyzji dowiedział się 6 marca 2018 r., zaś H. S. najpóźniej 28 lipca 2020 r., to wniosek o wznowienie postępowania złożony 17 grudnia 2020 r. należy uznać za spóźniony. Został on wniesiony z uchybieniem miesięcznemu terminowi określonemu w art. 148 § 2 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do umorzenia wznowionego postępowania. W ocenie Sądu w tej sytuacji zarzuty skargi są niezasadne.

H. S. i K. S. wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości.

Zarzucili Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z pózn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", przez oddalenie skargi pomimo wystąpienia naruszenia prawa uzasadniającego wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt 4);

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 i art 144 § 4 p.p.s.a [w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w miejsce ostatnio wymienionego przepisu wskazano art. 141 § 4 tej ustawy – przyp. NSA] przez oddalenie skargi i niewyjaśnienie w uzasadnieniu wszystkich przesłanek rozstrzygnięcia, pomimo iż w sprawie postępowanie prowadzone przez organ zawierało wady przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a których zauważenie przez Sąd winno spowodować uwzględnienie skargi i stanowić osnowę sporządzonego uzasadnienia, dotyczy to:

a) art. 148 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem terminu wynikającego z tej normy, a także wadliwego uznania, że potencjalna możliwość uzyskania wiedzy o pozwoleniu na budowę spełnia przesłankę powzięcia wiedzy przez stronę wynikającą z tej normy, gdy zgodnie z tą normą warunek uzyskania wiedzy jest wypełniony, gdy strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania,

b) art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie wadliwej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie, która przekracza granice swobodnej oceny i jest sprzeczna z wnioskami płynącymi z prawidłowo ocenionego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności dotyczy to:

i. ustalenia, że skarżący wiedzę o pozwoleniu na budowę uzyskali nie później niż 28 lipca 2020 r. w trakcie posiedzenia komisji przetargowej, gdy wiedzę o pozwoleniu na budowę uzyskali po 4 grudnia 2020 r.,

ii. uznania za wiarygodny protokołu ze spotkania z 6 marca 2018 r. i stwierdzenie, że protokół ten nie był kwestionowany przez strony, gdy w aktach sprawy znajduje się zapis dźwiękowy ze spotkania z 6 lipca 2018 r. [w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w miejsce "6 lipca 2018 r." wskazano "6 marca 2018 r." – przyp. NSA], a K. S., E. R., J. R. oraz B. S. przekazali odmienną relację z tego spotkania i wskazywali, że treść protokołu nie była autoryzowana, nie znali jego treści, został sporządzony samodzielnie przez przedstawicieli Spółdzielni i nigdy nie została odczytany,

iii. ustalenia, że z protokołu ze spotkania z 20 marca 2018 r. wynika, że autor projektu "wyjaśniał pozostałym uczestnikom zebrania, w tym skarżącemu, zakres i skutki robót objętych projektem zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę z 22 lutego 2018 roku";

d) 105 § 1 k.p.a. przez błędne zastosowanie, gdy postępowanie nie powinno być umorzone, a wydana decyzja merytoryczna.

W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i jej uwzględnienie w całości przez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej tę decyzję decyzji Prezydenta Miasta [...] z 1 lipca 2021 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Strona wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółdzielnia wniosła jej oddalenie.

W piśmie z 30 grudnia 2024 r. skarżący kasacyjnie wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do pisma na fakty tam przedstawione.

Pismem z 9 stycznia 2025 r. (złożonym na rozprawie w dniu 10 stycznia 2025 r.) Spółdzielnia wniosła o oddalenie wniosków dowodowych skarżących zawartych w piśmie z 30 grudnia 2024 r. oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów przez nią przedłożonych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 934 z pózn. zm.), dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy prawidłowo Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów administracji odnośnie do uchybienia przez skarżących terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z 22 lutego 2018 r.

Art. 148 § 1 k.p.a. stanowi, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W myśl art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Należy przy tym podkreślić, że obowiązkiem organu, do którego wpływa wniosek o wznowienie postępowania, jest zbadanie w pierwszej kolejności terminowości złożenia takiego wniosku. Jedynie bowiem wniosek złożony w ustawowym terminie może doprowadzić do wznowienia postępowania, a w konsekwencji do wydania jednego z rozstrzygnięć wskazanych w art. 151 k.p.a. W przypadku, gdy organ błędnie wznowił postępowanie i dopiero w toku prowadzonego postępowania ustalono, że nie został zachowany termin do wniesienia podania, to wznowione postępowanie winno zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Zawarty w art. 148 § 2 k.p.a. zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi o takie dane, jak nazwa organu, który decyzję wydał oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Co istotne, ciężar dowodu dochowania terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a., spoczywa na stronie, która domaga się wznowienia postępowania w sprawie. Strona musi więc udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, w sposób pozwalający organowi zweryfikować i ustalić, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem jednomiesięcznego terminu od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. Organ natomiast ma obowiązek weryfikacji twierdzeń strony i przedstawionych przez nią dowodów, a także przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie tej okoliczności, i dokonania jej oceny z uwzględnieniem wszystkich dowodów i zgodnie z zasadą uregulowaną w art. 80 k.p.a.

Zasadnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wniosek H. S. i K. S. o wznowienie postępowania administracyjnego złożony został po terminie przewidzianym w art. 148 k.p.a.

Skarżący kasacyjnie we wniosku z 17 grudnia 2020 r. wskazali jako podstawę do wznowienia postępowania przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Podali, że wiedzę na temat decyzji o pozwoleniu na budowę pozyskali po 4 grudnia 2020 r. Jak wynika z niewadliwych ustaleń organów administracji, prawidłowo zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji, okoliczność ta znana była stronie wcześniej: w przypadku K. S. – najpóźniej 6 marca 2018 r., zaś w odniesieniu do H. S. – najpóźniej 28 lipca 2018 r.

Jeżeli chodzi o zarzut wskazany w pkt 2 lit. b petitum skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., to dla skutecznego podważenia oceny dowodów przeprowadzonej przez organ administracji publicznej, a zaakceptowanej następnie przez wojewódzki sąd administracyjny, nie jest wystarczające przedstawienie własnej wersji takiej oceny przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną. W skardze kasacyjnej należy wówczas wykazać, że granice swobodnej oceny dowodów, wyznaczone przez ustawodawcę w art. 80 k.p.a., zostały wyraźnie przekroczone, a w szczególności, że wnioski wyprowadzone ze zgromadzonego materiału w sposób oczywisty są sprzeczne z zasadami doświadczenia życiowego lub regułami logicznego rozumowania (por. np. wyrok NSA z 15.12.2022 r., II OSK 2335/21; CBOSA). W skardze kasacyjnej takiego wywodu prawnego nie przeprowadzono, ograniczając się do przedstawienia przez skarżących ich własnej oceny zebranego materiału dowodowego.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do daty 6 marca 2018 r. jako daty dowiedzenia się o decyzji przez K. S. podkreślić należy, że ustalenia powyższego organy administracji dokonały w oparciu o protokół z zebrania współwłaścicieli lokali użytkowych nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Stosowne zapisy tego protokołu zostały przywołane w decyzjach organów obu instancji oraz w zaskarżonym wyroku, toteż ponowne ich przytaczanie w tym miejscu nie jest celowe. Pokreślić należy, że treść protokołu z zebrania z 6 marca 2018 r. wskazuje, że to na początku spotkania przedstawiciel Spółdzielni M. C. poinformował obecnych o decyzji o pozwoleniu na budowę, jej treści i dacie wydania. Tymczasem skarżący podważając ten dowód i kwestionując, że przekazanie takiej informacji miało wówczas miejsce, powołują się przede wszystkim na zapis dźwiękowy ze spotkania oraz sporządzony na jego podstawie zapis rozmów (stenogram) przekazany przez E. R. Nie ulega wątpliwości, że nagranie dźwiękowe nie zarejestrowało zebrania od samego początku, ale rozpoczyna się jakiś czas później. Kluczowa dla sprawy wypowiedź M. C. nie została zatem utrwalona na nagraniu dźwiękowym i tym samym nie ma jej na sporządzonym z nagrania zapisie rozmów.

Jeśli skarżący kasacyjnie mieli wątpliwości lub zastrzeżenia co do wiarygodności protokołu z zebrania z 6 marca 2018 r., to mogli – w ramach własnych środków dowodowych stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. – przedstawić przeciwdowody. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W tym zakresie można zatem posłużyć się wszelkimi dowodami, a organ musiałby je przeanalizować, dokonać oceny i podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie. W myśl przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7) nie tylko z urzędu na organie spoczywa obowiązek wyjaśnienia dokładnego stanu faktycznego, ale także na wniosek strony, zwłaszcza w sytuacji, gdy to strona kwestionuje zasadnicze elementy stanu faktycznego, czyli w tym przypadku protokół z zebrania z 6 marca 2018 r. To stronie skarżącej kasacyjnie, która kwestionuje ten dowód, zależeć powinno na przedstawieniu takich dowodów i argumentacji, aby wykaz swoje racje. Skarżący kasacyjnie w tym zakresie nie przedstawili żadnego przeciwstawnego dowodu odnoszącego się ściśle do wykazania odmiennego przebiegu początkowej części omawianego spotkania. Poprzestali na wskazaniu, że: treść protokołu nie była autoryzowana, strony nie znały jego treści, został sporządzony samodzielnie przez przedstawicieli Spółdzielni i nigdy nie został odczytany. Argumenty tego rodzaju nie mogą jednak skutecznie podważyć dokonanej przez organy w sposób prawidłowy oceny materiału dowodowego.

Zasada swobodnej oceny dowodów, obowiązująca w postępowaniu administracyjnym (art. 80 k.p.a.), nie oznacza dowolności oceny mocy i wiarygodności dowodu, lecz jego ocenę wraz z całym materiałem dowodowym sprawy i na jego tle, a więc wiąże się z koniecznością porównania różnych dowodów ze sobą, z ustaleniem przesłanek, które obniżają bądź też pozbawiają dany dowód mocy dowodowej lub wiarygodności (J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z 6.10.1993 r., I SA 1270/93, OSP 1994, nr 7-8, s. 131). W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo nie stwierdził naruszenia przez organy zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Organy dokonały wyboru określonych środków dowodowych, na podstawie których ustaliły datę dowiedzenia się przez wnioskodawców o decyzji o pozwoleniu na budowę, ważąc ich moc oraz wiarygodność i odnosząc je do pozostałego materiału dowodowego. W szczególności odnosząc się do dowodu z protokołu z zebrania z 6 marca 2018 r. podkreślić należy, że ustalenia wynikające z tego dokumentu są zbieżne z innymi dowodami zgromadzonymi w sprawie, tj. zeznaniami przesłuchanych świadków, który uczestniczyli w tym spotkaniu. Zeznania M. T., D. S. – oba złożone w trakcie rozprawy administracyjnej dnia 7 kwietnia 2021 r., a także M. C. – złożone w trakcie rozprawy administracyjnej 13 maja 2021 r., są zgodne co do tego, że M. C. na początku spotkaniu w dniu 6 marca 2018 r. poinformował zebranych o wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Prawidłowo przyjął Sąd Wojewódzki, że w tej właśnie dacie – 6 marca 2018 r. obecny na spotkaniu K. S. dowiedział się o decyzji o pozwoleniu na budowę i jej zasadniczej treści. Okoliczność, że wymienieni wyżej świadkowie są pracownikami Spółdzielni, nie stanowi wystarczającej podstawy do pozbawienia zeznań tych osób wiarygodności i mocy dowodowej. Wskazywane przez skarżących rozbieżności pomiędzy treścią protokołu a zapisem dźwiękowym i zapisem wypowiedzi z nagrania z tego spotkania dotyczą natomiast innych zagadnień podnoszonych w dyskusji, zatem nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Odnośnie do dowodu z protokołu zebrania w dniu 20 marca 2018 r., na którym obecny był K. S., także i w tym zakresie skarżący kasacyjnie nie przedstawili przeciwdowodu na okoliczność innego przebiegu spotkania niż utrwalony w tym protokole. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dowód ten ma jednak znaczenie drugorzędne wobec treści protokołu wcześniejszego zebrania z 6 marca 2018 r., który w sposób bezpośredni wskazuje na poinformowanie obecnych o decyzji o pozwoleniu na budowę.

Niezależnie od wskazywanych przez skarżących kasacyjnie wątpliwości do rzeczywistego przebiegu zebrania w dniu 6 marca 2018 r. – które to wątpliwości, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zostały ostatecznie potwierdzone – jako najpóźniejszą datę dowiedzenia się K. S. i H. S. przyjąć należało 28 lipca 2020 r. W tym dniu oboje skarżący kasacyjnie byli obecni na posiedzeniu komisji przetargowej do dokonania publicznego otwarcia ofert oraz wyboru najkorzystniejszej oferty w postępowaniach przetargowych na termomodernizację przedmiotowego budynku usługowo-handlowego wraz z wykonaniem niezbędnych robót budowlanych.

Nie sposób postawić organowi zarzut przekroczenia swobodnej oceny dowodów również przy ustalaniu powyższej okoliczności. Po pierwsze, jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, dokumentacja techniczna będąca przedmiotem przetargu, udostępniona uczestniczącym w posiedzeniu komisji przetargowej, była opieczętowana pieczątką Prezydenta Miasta [...] i opatrzona informacją o decyzji o pozwoleniu na budowę. Po drugie, zgodnie z protokołami przesłuchań świadków D. S. i K. F. (złożonymi w trakcie rozprawy administracyjnej 7 kwietnia 2021 r.) na spotkaniu w dniu 28 lipca 2020 r. przewodniczący komisji przetargowej D. S. poinformował obecnych o podstawie przeprowadzenia przetargu, jaką była decyzja o pozwoleniu na budowę i przedstawił zakres prac objętych projektem. Pominąć nie można, że przedmiot postępowania przetargowego opisany we wszystkich dokumentach dotyczących posiedzenia komisji w dniu 28 lipca 2020 r. został identycznie sformułowany jak zakres robót budowlanych objętych decyzją Prezydenta Miasta [...] z 22 lutego 2018 r. W tej sytuacji nie można zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że w dniu 28 lipca 2020 r. skarżący kasacyjnie mieli co najwyżej możliwość dowiedzenia się o decyzji, ale wiedzy tej faktycznie nie uzyskali, zaś ustalenie Sądu w tym zakresie oparte jest wyłącznie na domniemaniu. Twierdzenia skarżących kasacyjnie, że w trakcie prac komisji przetargowej żaden z jej członków nie poinformował o pozwoleniu na budowę, pozostaje w sprzeczności z uznanym za prawidłowe, w świetle art. 80 k.p.a., ustaleniem organu, iż skarżący taką wiedzę posiadali w tym dniu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu pierwszej instancji, który zaakceptował ocenę organów orzekających w tej sprawie, że skarżący uchybili terminowi z art. 148 § 1 i 2 k.p.a., jest prawidłowe. Skarżący kasacyjnie o wskazanej przez siebie przesłance do wznowienia postępowania, tj. o wydaniu decyzji Prezydenta Miasta [...] z 22 lutego 2018 r., wiedzieli już wcześniej niż wskazywali we wniosku o wznowienie postępowania z 17 grudnia 2020 r. W konsekwencji zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 105 § 1 k.p.a. okazały się chybione.

Odnosząc się do wniosków dowodowych sformułowanych w pismach skarżących kasacyjnie i Spółdzielni złożonych w postępowaniu kasacyjnym wyjaśnić trzeba, że przesłanką skorzystania przez sąd administracyjny z uprawnienia przewidzianego w art. 106 § 3 p.p.s.a. jest stwierdzenie, że w sprawie występują istotne wątpliwości, których wyjaśnienie możliwe jest za pomocą przeprowadzenia dowodu z dokumentu. Przewidzianą w art. 106 § 3 p.p.s.a. możliwość przeprowadzenia przez sąd dowodu uzupełniającego z dokumentu należy rozumieć jako odnoszącą się do sytuacji wystąpienia istotnych wątpliwości związanych z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem, a nie do sytuacji wystąpienia wątpliwości związanych z ustaleniami zaistniałego w sprawie stanu faktycznego. Przepis powyższy nie może bowiem służyć podważeniu prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd administracyjny za podstawę wyrokowania, z którymi strona skarżąca kasacyjnie się nie zgadza (por. wyrok NSA z 7.07.2023 r., III FSK 1284/22; CBOSA). W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, by takie istotne wątpliwości wystąpiły.

Co do opinii nr 69/2023 z 3 listopada 2023 r. biegłego M. W. zauważyć należy, że przedmiotem tej opinii było wykonanie stenogramów zapisu dwóch plików audio z nagrań przebiegu zebrań współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...] w [...] w dniach 6 i 20 marca 2018 r. Z art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika natomiast, że uregulowane tym przepisem postępowanie dowodowe może być prowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające, ograniczone wyłącznie do dowodów z dokumentów. Prowadzenie jakichkolwiek innych dowodów poza dowodami z dokumentów, a więc np. dowodu z opinii biegłego, jest niedopuszczalne. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że w aktach administracyjnych sprawy znajdowało się już nagranie dźwiękowe i zapis przebiegu spotkania w dniu 6 marca 2020 r. Przeprowadzanie dowodu z kolejnego zapisu bądź stenogramu z tego samego nagrania dźwiękowego znajdującego się w aktach sprawy jest zbędne. Co nie mniej istotne, przedłożony obecnie stenogram został sporządzony przez biegłego na podstawie tego samego nagrania co znajdujące się w aktach sprawy, zatem i on nie dokumentuje przebiegu całego zebrania od momentu jego rozpoczęcia – pomija początkową część spotkania.

Odnosząc się natomiast do pozostałej dokumentacji złożonej tak przez skarżących kasacyjnie, jak i Spółdzielnię, Naczelny Sąd Administracyjny uznał dokumenty te jako zbędne dla wykazania daty dowiedzenia się przez skarżących o decyzji Prezydenta Miasta [...] o pozwoleniu na budowę, a to z uwagi na daty ich sporządzenia – w każdym przypadku przed 22 lutego 2018 r.

Nieskuteczny okazał się również wymieniony w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08; CBOSA). Treść uzasadnienia powinna bowiem umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i – w razie kontroli instancyjnej – Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano jego oceny oraz zawarto rozważania dotyczące charakteru przedmiotowej sprawy dotyczącej umorzenia wznowionego postępowania z powodu ustalenia, że wniosek o wznowienie został złożony po upływu terminu wynikającego z art. 148 k.p.a. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na prześledzenie toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Sąd Wojewódzki ocenił stanowisko skarżących nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z zarzutów i argumentów skargi, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności stawianych zarzutów (por. wyrok NSA z 5.07.2013 r., II FSK 2204/11; CBOSA). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyroki NSA: z 24.06.2004 r., FSK 2633/04; z 12.06.2014 r., I OSK 2721/13; CBOSA). Przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji argumentacja, mimo braku odniesienia się do poszczególnych zarzutów skargi, jest czytelna i sprawia, że wyrok poddaje się kontroli instancyjnej.

W końcu niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej). Przede wszystkim zarzut ten nie został w żaden sposób uzasadniony, co stanowi wystarczającą podstawę do uznania go za bezskuteczny. Wyjaśnić jedynie warto autorowi skargi kasacyjnej, że uchylenie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., decyzji lub postanowienia z uwagi na naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego nastąpi w wypadku stwierdzenia jednej z przesłanek tego wznowienia wskazanych w stosownych przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Przesłanki te odnosić się muszą, co oczywiste, do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżonym do sądu aktem. W przypadku poddania kontroli sądu orzeczenia wydanego w trybie wznowienia postępowania, przedmiotem którego jest odmowa wznowienia bądź umorzenie wznowionego postępowania z uwagi na brak możliwości merytorycznego zakończenia sprawy, przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. nie stanowi właściwej podstawy prawnej do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia z tego powodu, że zdaniem sądu ocena organów o braku podstaw do wznowienia postępowania jest błędna.

Wobec stwierdzenia, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, skargę kasacyjną należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I sentencji.

Sąd oddalił wniosek Spółdzielni o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego zawarty we wniesionej odpowiedzi na skargę kasacyjną. Przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi regulują zwrot kosztów postępowania jedynie pomiędzy skarżącym i organem administracji oraz skarżącym kasacyjnie i organem lub skarżącym. Brak jest w ustawie podstawy do zwrotu takich kosztów na rzecz uczestnika postępowania, a w takiej roli Spółdzielnia występowała w niniejszej sprawie.