Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 549/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w całości oraz decyzję organu  I instancji w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz – Grochowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2023 r. sprawy ze skargi Ś. z siedzibą w N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na wyłączenie z produkcji użytków rolnych oraz umorzenia postępowania w części 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz punkt 1 poprzedzającej ją decyzji Starosty R. z dnia 20 marca 2023 r., Nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Ś. z siedzibą w N. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 10 lipca 2023 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Starosty R. z dnia 20 marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie:

1) Odmowy udzielenia zezwolenia na wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego oznaczonych jako grunty orne klasy IlIa o powierzchni 0,0350 ha w związku z planowaną budową budynku zboru na części działki o nr ewid. gruntu [...] obręb S., gmina R.;

2) Umorzenia w części postępowania w sprawie zezwolenia na wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego o łącznej powierzchni 0,2234 ha, tj. 0,2014 ha stanowiących grunty orne klasy IVa oraz 0,0220 ha stanowiących grunty orne klasy V, w związku z planowaną budową budynku zboru na części działki o nr ewid. gruntu [...] obręb S., gmina R..

Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 31 stycznia 2023 r. do Starostwa Powiatowego w R. wpłynął wniosek Ś. z siedzibą w N. , reprezentowanych przez pełnomocnika, o udzielenie zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej części działki o nr ewid. gruntu [...] obręb S., tj. Rllla - 0,0348 ha, RIVa - 0,2016 ha i RV - 0,0220 ha, przeznaczonej pod budowę budynku zboru wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną.

W dniu 20 marca 2023 r. Starosta R. na podstawie art. 5 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1, art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2409) w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.) wydał decyzję, którą:

1) odmówił udzielenia zezwolenia na wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego oznaczonych jako grunty orne klasy IlIa o powierzchni 0,0350 ha w związku z planowaną budową budynku zboru na części działki o nr ewid. gruntu [...] obręb S., gmina R.;

2) umorzył w części postępowanie w sprawie zezwolenia na wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego o łącznej powierzchni 0,2234 ha, tj. 0,2014 ha stanowiących grunty orne klasy IVa oraz 0,0220 ha stanowiących grunty orne klasy V, w związku z planowaną budową budynku zboru na części działki o nr ewid. gruntu [...] obręb S., gmina R..

Zdaniem Starosty R. , w niniejszej sprawie, działka o nr ewid. [...] obręb S. objęta jest uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej Gminy R. z dnia 26 maja 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "R. - S." w obrębach geodezyjnych R. oraz S., gmina R., w myśl której na rysunku planu ww. działkę oznaczono symbolem 1P/U - tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej. Organ podał, że na terenach oznaczonych symbolem 1P/U dopuszcza się wyłącznie lokalizację: obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, budynków usługowych, budynków biurowo-administracyjnych, budynków garażowo-gospodarczych i wiat, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, dojść, dojazdów i miejsc postojowych. Na terenie objętym symbolem 1P/U na dzień dzisiejszy znajduje się zabudowa typowo produkcyjna. Zdaniem organu, budowa zboru nie wpisuje się w przeznaczenie terenów pod zabudowę obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej. Z uwagi na powyższe organ I instancji odmówił udzielenia zezwolenia na wyłączenie gruntów rolnych klasy IIIa o powierzchni 0,0350 ha na cele budowy budynku zboru na części działki o nr ewid. gruntu [...] obręb S.. Odnośnie pkt 2 decyzji organ wskazał, że budowa budynku zboru na części o nr ewid. gruntu [...] obręb S., obejmującej użytki rolne zaliczone dl klasy IVa i V wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego, nie wymaga uzyskania zezwolenia na wyłączenie z produkcji użytków rolnych, zatem na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzono w części postępowanie ze względu na jego bezprzedmiotowość.

Ś. z siedzibą w N. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji w części, tj. w zakresie w jakim Starosta R. odmówił udzielenia zezwolenia na wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego oznaczonych jako grunty orne klasy IIIa o powierzchni 0,0350 ha (tj. pkt 1 zaskarżonej decyzji). Wydanej decyzji zarzucili:

1) naruszenie art. 11 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 20 pkt 2 lit. b Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej Gminy R. z dnia 26 maja 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "R. - S." w obrębach geodezyjnych R. i S., gmina R. - polegające na braku wydania zezwolenia na wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego oznaczonych jako grunty orne klasy IlIa o powierzchni 0,0350 ha w sytuacji gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza zlokalizowanie zabudowy usługowej (w tym również budynków usługowych kultu religijnego) w granicach działki o nr ewid. [...], obręb S., a decyzja organu w tej materii jest decyzja związaną, a nie decyzją podejmowana w ramach uznania administracyjnego;

2) naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 i § 2 k.p.a., art. 77 § 1-4 k.p.a. i art. 80 k.p.a. - polegające na braku wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, co doprowadziło do poczynienia całkowicie dowolnych oraz błędnych ustaleń faktycznych i prawnych.

Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, tj. udzielenie zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolnej części działki nr [...] stanowiącej użytki rolne klasy IIIa o powierzchni 0,0350 ha w zw. z planowaną budową budynku zboru.

W uzasadnieniu odwołania Odwołujący się zgodzili się z punktem 2 decyzji, tj. w zakresie w jakim Starosta R. umorzył postępowanie w części z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania, bowiem brak jest jednego z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej.

Odnośnie pkt 1 rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, tj. odmowy udzielenia zezwolenia na wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego oznaczonych jako grunty orne klasy IlIa o powierzchni 0,0350 ha, wskazano, że organ dokonał własnej interpretacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawężając w sposób nieuprawniony pojęcie "budynków usługowych" i wyłączając z definicji tego terminu usługi o charakterze kultu religijnego. Argumentowano, że zgodnie z ogólną definicją terminu "zabudowa usługowa" jest to budownictwo mające na celu umożliwienie prowadzenia działalności polegającej na świadczeniu usług, w ogólnym tego słowa znaczeniu. Usługi z kolei to działalność gospodarcza o charakterze nieprodukcyjnym, stanowiąca trzeci sektor gospodarki, polegająca na działaniach podejmowanych w celu dostarczenia określonych korzyści lub zaspokojenia potrzeb. Wśród usług można wymienić przykładowo: usługi edukacyjne, usługi związane rekreacją, kulturą, sportem, ale również usługi kultu religijnego.

Zdaniem Odwołujących się gdyby rzeczywistym zamysłem autora projektu było zachowanie na terenach oznaczonych symbolem 1P/U zabudowy typowo produkcyjnej to we wskazanym § 20 pkt 2 ograniczyłby się do wskazania wyłącznie obiektów produkcyjnych, składów i magazynów (lit. a). Tymczasem zgodnie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, na terenach oznaczonych symbolem 1P/U dopuszcza się lokalizację: obiektów produkcyjnych, składów i magazynów (lit. a), budynków usługowych (lit. b), budynków biurowo-administracyjnych (lit. c), budynków garażowo-gospodarczych i wiat (lit. d), sieci i urządzeń infrastruktury technicznej (lit. e) oraz dojść, dojazdów 1 miejsc postojowych (lii. f).

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 10 lipca 2023 r. SKO w L. na podstawie art. 11 ust. 1, art. 4 pkt 11, art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2409) w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W motywach rozstrzygnięcia wskazano na brzmienie przepisów art. 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1326), a także przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2021 r., poz. 1390). Dalej opisywano instytucję przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, a organ stwierdził, że działka będąca przedmiotem niniejszego postępowania w zakresie dotyczącym użytku rolnego Rllla podlega ochronie przewidzianej w art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Dalej organ argumentował, że zasadą jest, iż przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem istotne jest odniesienie się do zapisów obowiązującego dla terenu objętego wnioskiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

SKO stwierdziło, że zgodnie z Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej Gminy R. z dnia 26 maja 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "R. - S." w obrębach geodezyjnych R. oraz S., gmina R., przedmiotowa działka o nr ewid. gruntu [...] oznaczona jest symbolem 1P/U. Kolegium podało, że skoro na terenach oznaczonych symbolem 1P/U dopuszczono jedynie lokalizację obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, budynków usługowych, budynków biurowo-administracyjnych, budynków garażowo-gospodarczych i wiat, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, dojść, dojazdów i miejsc postojowych. Z akt sprawy wynika, że planowany budynek - zbór, zgodnie z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zaliczany jest do kategorii X, tj. budynków kultu religijnego, który będzie pełnił funkcję usług religijnych.

W świetle powyższych zapisów, w ocenie Kolegium, nie można przyjąć, że przeznaczenie działki o nr ewid. [...] obręb S., oznaczonej w ww. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 1P/U, pod budowę planowanego budynku zboru, tj. obiektu kultu religijnego, który będzie pełnił funkcję usług religijnych, jest zgodne z Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej Gminy R. z dnia 26 maja 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "R. - S." w obrębach geodezyjnych R. oraz S., gmina R., bowiem obiekt ten nie wpisuje się w przeznaczenie terenów pod zabudowę obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej.

Końcowo Kolegium podało, że zgadza się ze stanowiskiem Starosty R. , iż na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dla planowanej inwestycji na powierzchni stanowiącej grunty orne klasy IVa i V nie jest wymagane uzyskanie zezwolenia na wyłączenie z produkcji tych użytków, ponieważ nie znajdują zastosowania przepisy art. 11 ust. 1 ww. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Tym samym, budowa budynku zboru na części działki o nr ewid. gruntu [...] położonej w obrębie S., obejmującej użytki rolne zaliczone do klasy IVa i V wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego, nie wymaga uzyskania zezwolenia na wyłączenie z produkcji użytków rolnych.

Skargę na powyższą decyzję SKO w L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli Ś., zaskarżając ją w całości. Zarzucili jej:

1. Oparcie rozstrzygnięcia na niepełnych ustaleniach faktycznych tj. z pominięciem ustalenia i następnie analizy cech planowanego budynku jako całości techniczno- użytkowej, które to ustalenia niezbędne były dla oceny czy budynek realizował będzie funkcje określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określone pod symbolem 1P/U, czy też nie;

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a to postanowień załącznika do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z normą § 20 pkt 2 lit. b Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej Gminy R. z dnia 26 maja 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "R. - S." w obrębach geodezyjnych R. i S., gmina R. polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu i w następstwie tego nieuzasadnionym przyjęciu jakoby możliwość zaklasyfikowania budynku do kategorii X tj. "budynki kultu religijnego" wyłączać miało możliwość zaklasyfikowania tego samego budynku jako usługowego, podczas gdy wskazane normy nie stanowią należytej do tego podstawy, zaś z ustaleń własnych organu wynika, że budynek przeznaczony ma być do świadczenia usług religijnych.

Wobec powyższych zarzutów wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak również poprzedzającej ją decyzji Starosty R. z dnia 20 marca 2023 nr [...] oraz przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w odniesieniu do użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego zaliczonych do klas IV-VI wniosek o wyłączenie z produkcji użytków rolnych klas IV-VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego jest wiążący dla organu, co oznacza, że starosta po złożeniu wniosku spełniającego wymagania formalne nie może odmówić wyłączenia. Wynika to wprost z art. 11 ust. 1b ustawy o ochronie gruntów.

Dalej argumentowano, że dokonując wykładni uchwał zatwierdzających miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, należy brać pod uwagę pewne szczególne zasady dotyczące interpretacji ich postanowień. W szczególności, z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika m.in. zasada wolności zagospodarowania terenu, jak również zakaz rozszerzającej interpretacji ustawowych ograniczeń prawa własności. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednym z ograniczeń sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości są ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny być interpretowane tak, aby w maksymalnie możliwym stopniu została zrealizowana została zasada wolności zagospodarowania terenu.

Zdaniem Skarżących w niniejszej sprawie nie dokonano jednak ustaleń faktycznych w zakresie koniecznym do dokonania wnikliwej analizy cech planowanego budynku jako całości techniczno-użytkowej poprzestając jedynie na informacji o przeznaczeniu planowanego budynku na cele kultu religijnego. Tymczasem ustalenia te konieczne są dla prawidłowej oceny, czy planowany budynek i jego przeznaczenie będą odpowiadać cechom opisanym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określonym pod symbolem 1P/U czy też im odpowiadać nie będą. Zdaniem Skarżących kwestii tej w żadnej mierze nie przesądza jedynie okoliczność, że planowany przez skarżącego budynek służyć ma czynnościom kultu religijnego. Budynek planowany przez skarżącego nie jest oznaczony żadnymi symbolami religijnymi. Planowany budynek - jego bryła - składa się z sali wykładowej i pomieszczeń pomocniczych, co zdecydowanie bardziej upodabnia go do budynku biurowego lub usługowego. Podano, że wynika to z faktu, że czynności kultu religijnego realizowane przez skarżącego polegają w głównej mierze na przypominających szkolenia spotkaniach osób zainteresowanych poznawaniem nauk biblijnych, w ramach których omawiany jest i analizowany ten sam - w danym czasie w 239 krajach - materiał drukowany i/lub materiał audio-video obejmujący różne fragmenty Biblii i opartych na niej publikacji. W tym stanie rzeczy planowany przez Skarżących budynek doskonale wpisywałby się w krajobraz tworzony przez zabudowę usługową i biurową oraz mógł realizować funkcję usługową - jako miejsce świadczenia usług o charakterze edukacji religijnej. Tym samym brak jest przekonujących, rzetelnych argumentów pozwalających bronić opinii organu jakoby obiekt ten miał nie wpisywać się w przeznaczenie terenów pod zabudowę usługową.

Skarżący argumentowali, że brak jest w ocenie należytej podstawy prawnej do przyjęcia jakoby rozróżnienie z załączniku do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poszczególnych kategorii obiektów skutkować miało brakiem możliwości łączenia przez konkretny obiekt funkcji przypisanych do dwóch lub więcej kategorii, w szczególności brak jest podstawy prawnej do przyjęcia za organem jakoby zaliczenie planowanego przez skarżącego budynku do kategorii X tj. "budynki kultu religijnego" miało stanowić przeszkodę do zaliczenia go jednocześnie do kategorii XVI tj. budynki biurowe i konferencyjnej czy XVII tj. budynki handlu, gastronomii i usług.

Brak jest również zdaniem Skarżących należytej podstawy prawnej do przyjęcia jakoby norma § 20 pkt 2 lit. b Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej Gminy R. z dnia 26 maja 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "R. - S." w obrębach geodezyjnych R. i S. stanowić miała przeszkodę dla uwzględnienia wniosku skarżącego o wyłączenie gruntu spod produkcji rolnej z przeznaczeniem pod zabudowę budynkiem służącym do świadczenia usług religijnych. Zgodnie z własnym, prawidłowym ustaleniem organu grunt objęty wnioskiem skarżącego oznaczony jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 1P/U i w następstwie tego dopuszcza się na nim lokalizację m.in. budynków usługowych (art. 20 pkt 2 b) wskazanej uchwały. Skarżący wskazuje, że zgodnie z ogólną definicją terminu "zabudowa usługowa" jest to budownictwo mające na celu umożliwienie prowadzenia działalności polegającej na świadczeniu usług, w ogólnym tego słowa znaczeniu. Usługi z kolei to działalność gospodarcza o charakterze nieprodukcyjnym, stanowiąca trzeci sektor gospodarki, polegająca na działaniach podejmowanych w celu dostarczenia określonych korzyści lub zaspokojenia potrzeb.

Zdaniem Ś. pojęcie zabudowy usługowej należy ujmować relatywnie szeroko, nie ograniczając tego pojęcia jedynie do obiektów handlowych lub biurowych. Funkcję usługową mogą bowiem również pełnić obiekty służące zaspokajaniu potrzeb duchowych, niematerialnych, okolicznych mieszkańców, w szczególności obiekty sakralne lub kulturalne.

Końcowo podano, że w art. 60 pkt 4 projektu Kodeksu Urbanistyczno-Budowlanego przygotowanego przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa, przewidziano wprowadzenie do polskiego prawa definicji obiektów usługowych. Według proponowanej definicji, obiekty usługowe to "obiekty budowlane służące świadczeniu usług w tym usług o charakterze publicznym, w szczególności sklep, centrum handlowe, bar, restauracja, kawiarnia, stacja benzynowa, myjnia samochodowa, hala targowa, budynek administracji publicznej, dom kultury, obiekt kultu religijnego, żłobek, przedszkole, szkoła, uniwersytet, przychodnia, szpital, stadion, boisko, skocznia, basen, dworzec kolejowy, budynek biurowy". Oznacza to, że obiekty kultu religijnego postrzegane są przez projektodawcę jako równoprawne obiekty usługowe, podobnie jak domy kultury, szkoły czy uniwersytety.

W odpowiedzi na skargę SKO w L. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w treści wydanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednak z innych względów niż w niej podniesiono.

Działając w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), przywoływanej dalej jako: "P.p.s.a.", wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, zarówno w zakresie norm prawa materialnego, jak i procedury administracyjnej, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775, dalej także jako "K.p.a."), dokonano ustalenia stanu faktycznego a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a., czy też prawo to narusza. W zależności od tej oceny sąd administracyjny orzeka w sposób przewidziany w art. 145 P.p.s.a. lub art. 151 P.p.s.a. Stosownie do zapisu art. 134 P.p.s.a., Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

W niniejszej sprawie kontrolą sądową objęta została decyzja SKO z dnia 10 lipca 2023 r. w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolnej użytków rolnych oraz umorzenia postępowania w części.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do wykładni przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2409, dalej jako: u.o.g.r.l.") w tym zakresie.

"Wyłączenie gruntów z produkcji" zostało zdefiniowane w przepisie art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l. i oznacza rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Chodzi zatem o podjęcie czynności faktycznych odpowiadających innemu sposobowi użytkowania gruntów rolnych niż rolne i leśne. Wyłączenie z produkcji może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia (art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l.), co przemawia za przyjęciem, że polega ono na rzeczywistym użytkowaniu gruntów, co może nastąpić w określonym momencie już po wydaniu decyzji, która na to pozwala. Wyłączenie z produkcji, zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l., może nastąpić tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie. W myśl art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l.: "Wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie".

Takie sformułowanie przepisu art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. oznacza, że decyzja o zezwoleniu na wyłączenie gruntów rolnych i leśnych z produkcji może dotyczyć tylko gruntów "przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne". Zasadą jest, że przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III dokonuje się w planie miejscowym i że wymaga ono uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi (por. art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l.).

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa działka nr [...] stanowi użytek rolny składający się z gruntów ornych klasy lIla pochodzenia mineralnego, o pow. 0,0350 ha oraz gruntów ornych pochodzenia mineralnego o łącznej powierzchni 0,2234 ha, tj. 0,2014 ha stanowiących grunty orne klasy IVa oraz 0,0220 ha stanowiących grunty orne klasy V. Bezsporne jest również, że działka położona jest w granicach obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - wprowadzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej Gminy R. z dnia 26 maja 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "R. - S." w obrębach geodezyjnych R. oraz S., gmina R. (opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa W. z dnia 16 czerwca 2021 r. pod poz. [...], dalej: "plan miejscowy"). Z postanowień planu wynika, że na rysunku planu ww. działkę oznaczono symbolem 1P/U - tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej. W miejscowym planie działka nr [...] została więc formalnie przeznaczona na cele nierolnicze, zgodnie z art. 7 u.o.g.r.l.

Przedmiot sporu w niniejszej sprawie stanowi dopuszczalność wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji użytków rolnych klasy IIIa, o którą wystąpili Skarżący we wniosku inicjującym kontrolowane postępowanie administracyjne. Organy stanęły na stanowisku, że planowana inwestycja polegająca na budowie budynku zboru wraz z infrastrukturą techniczną jest niezgodna z postanowieniami planu obowiązującego na tym terenie, w zakresie konkretnego przeznaczenia 1P/U przyjętego dla terenu, na którym położona jest działka nr [...] i dlatego pozytywna decyzja, o której mowa w art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. nie może być wydana. Zdaniem organów inwestycja polegająca na budowie zboru nie mieści się w przeznaczeniu terenu oznaczonym na rysunku planu symbolem 1P/U odnoszącym się do lokalizacji obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, budynków usługowych, budynków biurowo-administracyjnych, czy budynków garażowo-gospodarczych.

W tym miejscu wskazać należy, że pomimo iż postępowanie w sprawie wyłączenia gruntów rolnych lub leśnych z produkcji jest postępowaniem odrębnym od postępowania w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, to istnieje korelacja pomiędzy tymi postępowaniami.

Zgodnie z generalną zasadą wyrażoną w art. 7 u.o.g.r.l. zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w m.p.z.p. Jeżeli grunty zostały w m.p.z.p. przeznaczone na cele nierolnicze i nieleśne, a zainteresowany wystąpił o wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie, właściwy organ nie ma w zasadzie możliwości wydania innej decyzji niż decyzja o wyłączeniu gruntów z produkcji i określenie warunków wyłączenia (zob. D. Bieluk, D. Łobos-Kotowska, Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Komentarz, Legalis 2015, art. 11).

Decyzja zezwalająca na wyłączenie z produkcji gruntów rolnych jest tzw. decyzją związaną, czyli taką, której sam fakt wydania oraz treść jest ściśle określona przepisami prawa, a proces oceny organu administracji jest ograniczony do minimum. Oznacza to, że wydający decyzję sprawdza jedynie, czy są spełnione przesłanki wydania decyzji - jeśli tak, to decyzję wydaje. Nie jest przesłanką konieczną do wydania decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej zgodność planowanej inwestycji z konkretnym przeznaczeniem nierolniczym i nieleśnym przewidzianym w planie miejscowym dla danego terenu. W sprawach w przedmiocie udzielenia zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolnej fakt, że teren został przeznaczony na cele nierolnicze lub nieleśnie w m.p.z.p. co do zasady, nie pozwala na wydanie organowi decyzji odmawiającej udzielenia zgody na wyłączenie z produkcji użytków rolnych lub leśnych.

Wobec tego niezasadne było utrzymanie w mocy przez SKO w L. decyzji Starosty R. z dnia 20 marca 2023 r. w tym zakresie, w którym odmówiono udzielenia zezwolenia na wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego oznaczonych jako grunty orne klasy IlIa o powierzchni 0,0350 ha w związku z planowaną budową budynku zboru na części działki o nr ewid. gruntu [...] obręb S., gmina R. (pkt 1 decyzji Starosty). W obowiązującym na terenie działki [...] planie miejscowym działkę tą bezspornie przeznaczono na cele nierolnicze, ponieważ plan przewiduje dla tego terenu przeznaczenie oznaczone symbolem 1P/U – tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej. W takim wypadku, w niniejszej sprawie, organ nie miał właściwie innej możliwości, jak wydać decyzję zezwalającą na wyłączenie terenów działki nr [...] obejmującej grunty orne klasy IIIa z produkcji rolnej określając obowiązki związane z wyłączeniem tych gruntów (art. 11 ust. 1a u.o.g.r.l.).

Nadto z przepisów art. 11 u.o.g.r.l. dotyczących decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej, oraz z pozostałych przepisów u.o.g.r.l. nie wynika obowiązek, ani nawet przesłanka upoważniająca organ właściwy w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej lub leśnej do oceny zgodności konkretnej projektowanej inwestycji z postanowieniami obowiązującego na terenie tej inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zwrócić bowiem należy uwagę, że zgodnie z art. 11 ust. 4 u.o.g.r.l. wydanie decyzji, o których mowa w art. 11 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l., następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę albo dokonaniem zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych, o których mowa w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2023 r. popz. 682 ze zm.) oraz decyzje, o których mowa w ust. 1 i 2, dołącza się do wniosku o pozwolenie na budowę albo zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych, o których mowa w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (art. 11 ust. 4a u.o.g.r.l.). Zgodnie natomiast z treścią art. 35 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza w pierwszej kolejności zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Wobec powyższego, to w toku postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę oceniana będzie przez organ architektoniczno-budowlany zgodność projektowanej inwestycji z przeznaczeniem określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na terenie projektowanej inwestycji. W ocenie Sądu, Starosta R., jako organ właściwy w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, a za nim SKO w L., jako organ II instancji w tych sprawach, nie byli uprawnieni do oceny zgodności projektowanej inwestycji z postanowieniami planu miejscowego, ocena ta należy bowiem do organów architektoniczno-budowlanych, a nie organów właściwych w sprawach ochrony gruntów rolnych (art. 5 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l.). W tym stanie rzeczy, w niniejszej sprawie dotyczącej odmowy udzielenia zgody na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, Sąd nie jest także uprawniony do rozstrzygania zagadnienia w części odnoszącej się do zgodności czy też niezgodności projektowanego budynku zboru z przeznaczeniem terenu określonym w obowiązującym planie miejscowym i oznaczonym symbolem 1P/U. Zagadnienie to może bowiem być przedmiotem rozpoznania przez sąd administracyjny na dalszym etapie postępowania budowlanego - w sprawie pozwolenia na budowę, gdzie organ administracyjno-budowlany będzie zobowiązany do zajęcia stanowiska w zakresie objętym sporem między stronami w niniejszej sprawie. Uchylić zatem należało zaskarżoną decyzję organu odwoławczego oraz punkt 1 poprzedzającej ją decyzji Starosty R. z 20 marca 2023 r. w związku z naruszeniem art. 11 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l., uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy,

Zauważyć w tym miejscu należy, że z treści odwołania Ś. w Polsce wynika jednoznacznie, że wnieśli odwołanie od decyzji Starosty w części tj. "w zakresie w jakim Starosta R. odmówił udzielenia zezwolenia na wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego oznaczonych jako grunty orne klasy IIIa o powierzchni 0,0350 ha (tj. pkt 1 zaskarżonej decyzji)". Zarzuty odwołujący się podniósł jedynie co do punktu 1 decyzji i wyraźnie wskazał, że zgadza się z punktem 2 zaskarżonej decyzji Starosty. Tymczasem, organ odwoławczy rozpatrzył sprawę w całości i w swoim rozstrzygnięciu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji odnosząc się w uzasadnieniu także do punktu 2 decyzji organu I instancji. W ocenie Sądu, SKO w L. nie było uprawnione do orzekania w zakresie umorzenia w części postępowania w sprawie zezwolenia na wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego o łącznej powierzchni 0,2234 ha, tj. 0,2014 ha stanowiących grunty orne klasy IVa oraz 0,0220 ha stanowiących grunty orne klasy V (pkt 2 decyzji Starosty). W tej części decyzja Starosty R. z 20 marca 2023 r. jest ostateczna i prawomocna.

W przypadku, gdy strona jednoznacznie w odwołaniu wskazuje, iż zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną w określonej części, a wydzielone w ten sposób części decyzji mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym - to organ II instancji nie może wykroczyć poza zakres odwołania strony. Oznaczałoby to bowiem działanie organu odwoławczego w tym zakresie ex officio, bez wniesionego w tej części odwołania, narażając organ na zarzut nieważności postępowania zgodnie z treścią przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja organu I instancji w zakresie niezaskarżonym przez stronę staje się ostateczna z chwilą upływu terminu do wniesienia odwołania (art. 16 k.p.a.). Z tego też względu nie może zostać poddana kontroli w postępowaniu odwoławczym przez organ II instancji. Ustalenie zatem w sposób precyzyjny zakresu odwołania ma istotne znaczenie, gdyż określa granice orzekania przez organ drugiej instancji (wyrok WSA w Gliwicach z 24 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 658/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, z uwagi na wniosek odwołującego się zawarty na stronie 2 odwołania "wnosimy o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, nie można dopatrzyć się w działaniu organu odwoławczego rażącego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji SKO, albowiem wniosek w tym zakresie pozostawał w spicie w sprzeczności z zarzutami odwołania i dalszym jego rozwinięciem w uzasadnieniu odwołania. Tym bardziej, że rozstrzygnięcie to co do meritum (umorzenia postępowania w tym zakresie), było korzystne dla strony odwołującej się. Z tego powodu Sąd uznał, że przedmiotem zaskarżenia jest jedynie punkt 1 decyzji organu I instancji, a punkt 2 decyzji Starosty R. stał się ostateczny. Decyzję organu odwoławczego należało, zatem uchylić także z tego powodu, że organ ten rozpatrzył sprawę co do umorzenia postępowania administracyjnego w części mimo braku zaskarżenia w tym zakresie. Jeżeli organ odwoławczy miał wątpliwość co do zakresu zaskarżenia nic nie stało na przeszkodzie, by wezwać odwołującego się do sprecyzowania przedmiotu zaskarżenia.

Z tych wszystkich względów, uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji co do jej punktu 1 zostały wydane z naruszeniem przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, tj. art. 11 u.o.g.r.l. oraz przepisów postępowania, a uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie sprawy, Sąd uznał za uzasadnione wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji SKO w L. z 10 lipca 2023 r. w całości i pkt 1 decyzji Starosty R. z 20 marca 2023 r., dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i lit. c) p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji weźmie pod uwagę dokonaną w niniejszym wyroku interpretację przepisów art. 11 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy ochronie gruntów rolnych i leśnych i wyda decyzję udzielającą zezwolenia na ich wyłączenie z produkcji rolnej odnośnie gruntów klasy IIIa o powierzchni 0,0350 ha położonych na działce [...] w S. w związku z planowaną budową budynku zboru wraz z infrastrukturą techniczną zgodnie z art. 11 i nast. u.o.g.r.l.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 P.p.s.a. uwzględniając wysokość wpisu od skargi zgodnie z § 2 ust. 3 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2021 r. poz. 535).

Sąd wskazuje, że sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, z uwagi na wniosek organu w tym zakresie, a skarżący zawiadomiony o trybie rozpoznania sprawy nie zgłosił wniosku o rozprawę (art. 119 pkt 2 P.p.s.a.).