Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 883/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 1, art. 21 ust. 3, art. 21 ust. 1 i ust. 2;
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
article: art. 6, 7, 8 oraz art. 7 § 1, art. 140, art. 145 § 1 pkt 5, art. 146 § 1, art. 151 § 2;
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 141 § 4;
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4 ust. 8;
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2005 nr 277 poz 1 art. 35 ust. 1;
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz  Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Grupy Producenckiej "I. [...]" Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 919/18 w sprawie ze skargi Grupy Producenckiej "I. [...]" Sp. z o.o. w K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 28 marca 2018 r. nr 6/18 w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji o przyznaniu pomocy finansowej w ramach działania grup producentów rolnych z naruszeniem prawa oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 stycznia 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 919/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Grupy Producenckiej "I. [...]" Sp. z o.o. w K. (dalej powoływana także jako "skarżąca spółka", "Grupa") na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej powoływany także jako "organ", Prezes "ARiMR") z dnia 28 marca 2018 r. w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji o przyznaniu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" z naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiodła skarżąca spółka, zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej powoływana jako "p.p.s.a.") zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie następujących przepisów:

- art. 20 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż organ administracyjny nie naruszył wymienionych wyżej przepisów w sytuacji, gdy organ drugiej instancji decyzją z dnia 28 marca 2018 r. nr 6/18 utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji – decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Zielonej Górze z dnia 30 listopada 2017 r. nr 040R/69082/00145/17, znak sprawy: 040R/69080/15/12, bezzasadnie odmawiającą przyznania skarżącemu środków finansowych na wspieranie grup producentów rolnych;

- art. 4 pkt 8 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich w związku z art. 4 ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, poprzez bezzasadne przyjęcie, iż organ administracyjny nie naruszył wymienionych wyżej przepisów w sytuacji, gdy organ błędnie uznał, iż skarżący stworzył sztuczne warunki w celu otrzymania pomocy w ramach grup producentów rolnych;

- art. 2 i 3 ustawy z dnia 15 września 2000r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw w zw. z art. 35 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), poprzez bezzasadne przyjęcie, iż organ administracyjny nie naruszył wymienionych wyżej przepisów w sytuacji, gdy organ błędnie ustalił, że skarżący dopuścił do "dekoncentracji produkcji" i "rozdrobnienia produkcji", co, zdaniem organu drugiej instancji, stoi w sprzeczności z celem określonym w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005.

Ponadto, spółka na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy nie istnieją podstawy

faktyczne i prawne do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji – decyzji Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Zielonej Górze z dnia 30 listopada 2017r. nr 040R/69082/00145/17, znak sprawy: 040R/69080/15/12, bezzasadnie stwierdzającej, że decyzja nr 040R/69082/0044/12 z dnia 13 listopada 2012 r. o przyznaniu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" w okresie od 16 kwietnia 2012 r. do 15 kwietnia 2017 r. w wysokości limitów procentowych i kwotowych określonych w Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 została wydana z naruszeniem prawa;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 151 § 2 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne przyjęcie, iż organ administracyjny nie naruszył wymienionych wyżej przepisów w sytuacji, gdy organ ten utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, mimo nie wskazania w sentencji tej decyzji przepisów prawa, których naruszenie stwierdził organ pierwszej instancji, a nadto wadliwe wskazanie tych przepisów w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne przyjęcie, iż organ administracyjny nie naruszył wymienionych wyżej przepisów w sytuacji, gdy organ ten utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, mimo braku precyzyjnego wskazania w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji jakie nowe okoliczności oraz dowody stanowiły podstawę wznowienia postępowania oraz oparcie ustaleń prowadzących do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia na okolicznościach i dowodach w części znanych organowi pierwszej instancji przed, a w części zaistniałych już po wydaniu ostatecznej decyzji Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Zielonej Górze nr 040R/69082/0044/12 o przyznaniu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" w okresie od 16 kwietnia 2012 r. do 15 kwietnia 2017 r. w wysokości limitów procentowych i kwotowych określonych w Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 146 § 1 k.p.a. i art. 140 k.p.a. oraz art. 16 § 1 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne przyjęcie, iż organ administracyjny nie naruszył wymienionych wyżej przepisów w sytuacji, gdy organ ten utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, mimo nieuprawnionego orzeczenia w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji co do meritum sprawy oraz, mimo funkcjonowania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Marszałka Województwa Lubuskiego z dnia 16 kwietnia 2012 r. w przedmiocie zarejestrowana skarżącego w rejestrze grup producentów rolnych, a także pomimo braku możliwości uchylenia ostatecznej decyzji z dnia 13 listopada 2012 r. nr 040R/69082/0044/12 o przyznaniu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" w okresie od 16 kwietnia 2012 r. do 15 kwietnia 2017r. w wysokości limitów procentowych i kwotowych określonych w Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013; Organ bezpodstawnie uznał na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wniosku o płatność za pierwszy rok działalności skarżącego, że skarżący nie spełnia warunków do przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6, 7, 8 oraz 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. w związku z art. 21 ust 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne przyjęcie, iż organ administracyjny nie naruszył wymienionych wyżej przepisów w sytuacji, gdy organy administracyjne obu instancji nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący i prawidłowy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wniosku o płatność za pierwszy rok działalności skarżącego, nie wyjaśniły w sposób dostateczny stanu faktycznego sprawy oraz dokonały błędnych ustaleń prowadzących do wadliwego zastosowania przepisów prawa materialnego: wspólnotowego oraz krajowego.

Zdaniem skarżącej spółki, wykazane powyżej naruszenia przepisów postępowania przez sąd mają istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż objęte nimi, a zaaprobowane przez sąd błędne ustalenia organów, doprowadziły do wadliwego zastosowania przepisów prawa materialnego: wspólnotowego oraz krajowego, tj. art. 4 pkt 8 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich w związku z art. 4 ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, art. 2 i 3 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw w związku z art. 35 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).

Wskazując na powyższe, skarżąca spółka wniosła o uchylenie wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 stycznia 2019 r. w całości i przekazanie sprawy temu sądowi do ponownego rozpoznania, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej spółki kosztów postępowania kasacyjnego oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, że skargę kasacyjną, pomimo wniosku o jej rozpoznanie na rozprawie, rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Nastąpiło to na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 - dalej jako "ustawa COVID") oraz zarządzenia Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej NSA.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należy wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku sądu pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed Sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).

Rozpoznając niniejszą skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach należy stwierdzić, że nie znajduje ona usprawiedliwionych podstaw, albowiem podniesione w jej ramach zarzuty wraz z ich argumentacją nie podważają prawidłowości kontroli decyzji organów obu instancji wydanych w przedmiotowej sprawie, jakiej dokonał sąd pierwszej instancji.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty oparte na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii naruszenia norm prawa procesowego, gdyż stosowanie norm materialnych może być oceniane wówczas, kiedy prawidłowo został ustalony stan faktyczny w następstwie niewadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego.

Przechodząc do oceny zarzutów mających oparcie w treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - wskazać należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. Podkreślić przede wszystkim należy, że są one w istocie powtórzeniem zarzutów podniesionych w skardze na decyzję Prezesa ARMiR, do których to zarzutów sąd pierwszej instancji szczegółowo się ustosunkował w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Znamiennym jest, że skarżąca spółka nie zarzuciła w skardze kasacyjnej sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., a zatem sama przyjęła, że sąd pierwszej instancji w sposób kompleksowy odniósł się do jej zarzutów podniesionych w skardze. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku sąd pierwszej instancji dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego. W rozpoznawanej sprawie wyjaśniono wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony w sposób wyczerpujący.

Podnoszone przez skarżącą spółkę zarzuty naruszenia przepisów postępowania są wzajemnie powiązane, dlatego też zostaną ocenione łącznie. Koncentrują się one przede wszystkim na braku przesłanek do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Zielonej Górze z 13 listopada 2012 r. o przyznaniu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" w okresie od 16 kwietnia 2012 r. do 15 kwietnia 2017 r. oraz nieprawidłowościach w przeprowadzonym postępowaniu wznowieniowym. W tym zakresie skarżąca spółka wskazuje m.in., na brak zmaterializowania się przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (istnienia nowych dowodów i okoliczności nieznanych organowi w dniu wydania decyzji), niezasadnego przeprowadzenia postępowania co do istoty sprawy, nieuwzględnienia ostatecznej decyzji Marszałka Województwa Lubuskiego z 16 kwietnia 2012 r. o zarejestrowaniu skarżącej spółki w rejestrze grup producentów rolnych czy też błędnego zinterpretowania zapadłego w sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 2528/15. Zdaniem skarżącej spółki organy nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący i prawidłowy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wniosku o płatność za pierwszy rok jej działalności.

Ustosunkowując się do poszczególnych kwestii podkreślić należy, że kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, że zaskarżone do sądu pierwszej instancji rozstrzygnięcie zostało wydane w jednym z nadzwyczajnych postępowań - postępowaniu wznowieniowym.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. - w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

Z bogatego orzecznictwa dotyczącego omawianego przepisu wynika, że ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody muszą charakteryzować się przymiotem nowości (nie wystarczy fakt, iż organ ich wcześniej po prostu nie analizował, bądź analizował, ale błędnie), mieć istotne znaczenie dla sprawy (wpływać na zmianę treści decyzji), istnieć w dniu wydania decyzji ostatecznej i być nieznane organowi wydającemu tę decyzję oraz stronie lub będąc znanymi stronie, zostać po raz pierwszy przez nią zgłoszone. Nadto wznowienie postępowania powinno następować nie tylko z uwagi na wyjście na jaw nowych dowodów, ale także i nowych okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, przy czym ujawnienie się tych okoliczności może być rezultatem przeprowadzenia dowodów (ujawnienia się dowodów) po wydaniu decyzji, byleby tylko rzecz dotyczyła faktów mających miejsce przed wydaniem decyzji, które są istotne dla sprawy, a nie były znane organowi w momencie jej podejmowania. Nową okolicznością istotną dla sprawy może być tylko taki fakt, który mógłby mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, czyli mógł spowodować, że we wznowionym postępowaniu zapadłaby co do swej istoty decyzja odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego (por. m.in. wyroki NSA: z 19 maja 2022 r., sygn. akt I GSK 2509/18, 15 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1961/15, z 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt I GSK 218/18).

Przypomnieć należy, że organ jak i WSA, potraktowały, jako przesłankę wznowienia postępowania nowe okoliczności oraz dowody, które zostały zgromadzone w toku postępowania z wniosku skarżącej spółki o przyznanie płatności za pierwszy rok działalności oraz wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego wynikających z wyroku z 28 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 2528/15. W powyższym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, m.in. że decyzja o przyznaniu pomocy jest warunkiem wstępnym ubiegania się przez grupę producentów rolnych o wypłatę pomocy, zaś decyzja o wypłacie pomocy w istocie "wykonuje" decyzję o jej przyznaniu. Dlatego też, jeżeli decyzja o przyznaniu pomocy funkcjonuje w obrocie prawnym nie jest możliwa odmowa wypłaty pomocy z innych przyczyn, niż niespełnienie warunków określonych w § 6 i § 7 rozporządzenia z dnia 20 kwietnia 2007 r. Wiążący charakter ostatecznej decyzji o przyznaniu pomocy sprawia, że przed jej wzruszeniem nie jest możliwe zakończenie postępowania w sprawie wypłaty pomocy za poszczególne lata, o ile organ prowadzący to postępowanie uzna, że istnieją wątpliwości co do spełnienia przez grupę przesłanek przyznania pomocy, w tym wymienione w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. W powyższym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że nie ma dostatecznych podstaw do zaakceptowania stanowiska, że decyzja o przyznaniu pomocy jest konsekwencją wydania decyzji o wpisie grupy producentów rolnych do rejestru i nie wymaga uprzedniego zbadania czy wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy. Trudno uznać, że działaniem racjonalnym jest uwzględnienie wniosku o przyznanie pomocy niezależnie od tego, czy podmiot, który się o nią ubiega spełnia przewidziane prawem warunki jej uzyskania, w sytuacji gdy już w chwili wydawania decyzji o przyznaniu pomocy istnieją przesłanki do jej odmowy. Podkreślić również należy, że Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyroku sygn. akt II GSK 2528/15 wskazał, że w rozpoznawanej sprawie organy odmówiły skarżącej przyznania środków z tytułu pomocy finansowej na wspieranie "Grupy producentów rolnych" za pierwszy rok działalności. Przyczyną odmowy wypłaty pomocy było ustalenie, że skarżąca Grupa sztucznie stworzyła warunki wymagane do uzyskania wsparcia. Ustalenia organów dotyczyły okoliczności związanych z powstaniem Grupy oraz stworzeniem bazy produkcyjnej. Dodać należy, że wszystkie zdarzenia, które zdaniem organów obu instancji świadczą o sztucznym stworzeniu warunków w celu uzyskania niezgodnego z celami działania "Grupy producentów rolnych" wsparcia miały miejsce przed wydaniem przez Dyrektora Oddziału ARiMR decyzji z 13 listopada 2012 r. o przyznaniu pomocy i powinny być zbadane przez organ w postępowaniu poprzedzającym wydanie tej decyzji.

W świetle powyższego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, którym to stanowiskiem były związane zarówno organy ARiMR jak i sąd pierwszej instancji (art. 170 p.p.s.a.) organ pierwszej instancji słusznie wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją z 13 listopada 2012 r. o przyznaniu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych", wskazując, że ujawnione zostały nowe dowody i okoliczności, nieznane organowi w chwili wydawania decyzji. Organ wymienił konkretne dokumenty, które stały się podstawą do wznowienia postępowania, w szczególności dane wynikające z KRS dotyczące spółek wchodzących w skład Grupy jak i wcześniejszej grupy producenckiej "K.[...]" Sp. z o.o., dokumenty załączone do raportów z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniach 13-14 czerwca 2013 r. (u skarżącej Grupy) jak i w dniach 12-14 czerwca 2013 r. (we wcześniejszej grupie producenckiej "K. [...]"). Niewątpliwie część powyższych dokumentów istniała na dzień wydania decyzji ostatecznej i nie była znana organowi (np. dane z KRS), część zaś, owszem została wytworzona po wydaniu decyzji ostatecznej ale odnosiła się do okoliczności istniejących przed dniem 13 listopada 2012 r., o których istnieniu również organ nie posiadał wiedzy. Podkreślić przy tym należy, że niewątpliwie w chwili wydawania decyzji o przyznaniu płatności organy nie posiadały jeszcze informacji dotyczących stworzenia sztucznych warunków do uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia. Stwierdzenie takich okoliczności było możliwe po analizie dokumentacji złożonej przez skarżącą Grupę do wniosku o wypłatę pomocy za pierwszy rok działalności. WSA za organami prawidłowo uznał, że okoliczności dotyczące stworzenia sztucznych warunków wymagały porównania sposobu działania, powiązań osobowych i kapitałowych czy wychwycenia mechanizmów działania, a to było możliwe dopiero na późniejszym etapie, m.in. w oparciu o treści składanych wniosków czy wynikach przeprowadzonych kontroli.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w rozpoznawanej sprawie ujawniły się nowe istotne okoliczności faktyczne, które istniały w dniu wydawania decyzji przyznającej pomoc finansową w ramach działania "Grupy producentów rolnych", czyli 13 listopada 2012 r., nieznane organowi, który wydał decyzję.

Nie zasługuje na aprobatę stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, że wskazane przez organy dokumenty nie mogły stanowić podstawy do wznowienia postępowania, bowiem były one znane organowi, a przynajmniej powinny być znane, w szczególności odnośnie informacji jawnych i powszechnie dostępnych w KRS. Wyjaśnić skarżącej spółce należy, że zgodnie z art. 21 ust. 1 i ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich – z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności i jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a zgodnie z ust. 3 tego przepisu strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Powyższe oznacza, że art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich wprowadza szczególne w stosunku do k.p.a. reguły postępowania. W istocie więc na stronie ubiegającej się o płatności spoczywa ciężar wykazania, że w sposób rzeczywisty spełnia warunki do ich uzyskania. Przy czym organ, zarzucając stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności (odmawiając płatności), jest zobowiązany do wykazania stworzenia tych sztucznych warunków. Ustalenia takie winny, w sposób niebudzący wątpliwości, wynikać ze zgromadzonego, a następnie rozpatrzonego przez organy materiału dowodowego jaki stanowi podstawę rozstrzygnięcia. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. Takie rozłożenie ciężaru w postępowaniu dowodowym powoduje, że organ nie jest zobowiązany do podjęcia wszechstronnych czynności dowodowych w celu załatwienia sprawy, jak tego oczekuje wnoszący skargę kasacyjną, ani też z własnej inicjatywy pouczania skarżącego czy też informowania skarżącego o przysługujących mu prawach. Należy zaznaczyć, że obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) została bowiem w postępowaniu o przyznanie płatności zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z powyższego należy więc wywodzić, że skoro obowiązek zebrania materiału dowodowego został przerzucony na strony postępowania oraz inne osoby uczestniczące w tym postępowaniu, organ nie jest obowiązany do podjęcia z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także do zebrania materiału dowodowego w sposób kompletny i wszechstronny. Ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w art. 21 ust. 3 nałożyła na strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek oraz obciążyła obowiązkiem udowodnienia faktu osobę, która wywodzi z niego skutki prawne. Zastosowanie odmiennej regulacji od art. 7 k.p.a., ma na celu uaktywnienie stron tego postępowania. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie organ administracji publicznej, a wnioskodawca ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to, zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne (patrz: wyrok NSA z 28 listopada 2019 r. sygn. akt I GSK 1471/18).

W świetle powyższych regulacji przyjąć należy, że jedynie w oparciu o dokumenty przedłożone przez wnioskodawcę, organ ARiMR rozpoznał wniosek skarżącej spółki o przyznanie pomocy w ramach działania "Grupy producentów rolnych" i wydał decyzję 13 listopada 2012 r. Wśród tych dokumentów prużono jest doszukiwać się chociażby danych ujętych w KRS czy też dokumentów wskazujących na powiązania osobowe i kapitałowe, pomiędzy uprzednio działającą grupą producencką "K. [...]" a nową grupą ".

Powyższej oceny nie mogą zmienić przytoczone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (str. 6-7) poglądy zaprezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dotyczące rozumienia pojęcia "nowego dowodu" i "nowej okoliczności" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., bowiem orzeczenia te zapadły w zupełnie odmiennych stanach faktycznych i prawnych. Przytoczone wyroki nie dotyczyły postępowań prowadzonych przez organy ARiMR w oparciu o ustawę o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, a zatem z uwagi na opisaną odmienność regulacji tejże ustawy w zakresie zasad gromadzenia i oceny materiału dowodowego w porównaniu z zasadami z k.p.a., nie podważają prawidłowości oceny przesłanki do wznowienia postępowania zaprezentowanej w niniejszej sprawie przez sąd pierwszej instancji. Dlatego też dane ujęte w powszechnych rejestrach KRS, w postępowaniach prowadzonych przez organy ARiMR na podstawie ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, nie wskazane przez wnioskodawcę ani nie dołączone do wniosku o przyznanie pomocy finansowej, nie są materiałem dowodowym znanym organom ARiMR z urzędu.

Brak jest również podstaw do uznania prawidłowości stanowiska skarżącej spółki, jakoby we wznowionym postępowaniu organ nie był uprawniony do rozpatrzenia istoty sprawy. Słusznie wskazał sąd pierwszej instancji, że stwierdzenie przesłanki do wznowienia postępowania otwiera organowi drogę do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną. W ramach postępowania wznowieniowego obowiązkiem organu było rozstrzygnięcie o istocie sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Postępowanie wznowieniowe nie jest tylko postępowaniem weryfikacyjnym, ale obejmuje również rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Decyzja kończąca postępowanie w sprawie wznowionej rozstrzyga ją zarówno co do podstaw wznowienia, jak i co do istoty sprawy administracyjnej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 381/19, ograniczenie rozpoznania sprawy do granic, jakie zakreśla przyczyna wznowienia, nie zostało przewidziane w art. 149 § 2 k.p.a., stąd obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie nie jest jedynie zweryfikowanie podjętego rozstrzygnięcia, ale ponowne rozpoznanie sprawy.

Wskazać przy tym należy, że należy odróżnić kwestie rozstrzygnięcia istoty sprawy, którą w przedmiotowej sprawie była ocena, czy skarżąca Grupa sztucznie stworzyła warunki wymagane do uzyskania wsparcia a w konsekwencji prawidłowości wydania decyzji o przyznaniu pomocy finansowej, od sposobu merytorycznego zakończenia postępowania wznowieniowego. Organ prowadzący postępowanie był zobowiązany do oceny, czy wobec skarżącej Grupy prawidłowo została wydana decyzja z 13 listopada 2012 r., w szczególności czy spełniała ona warunki do przyznania wnioskowanej pomocy. Od tej oceny było uzależnione, jaki rodzaj decyzji zostanie wydany na zakończenie prowadzonego postępowania wznowieniowego, bowiem ewentualne przyjęcie, że skarżąca Grupa spełniała warunki do przyznania jej pomocy, obligowałaby organ do wydania decyzji odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej. Bez znaczenia miałby wówczas fakt, że od wydania decyzji upłynęły terminy wskazane w art. 146 § 1 k.p.a. Przyjęcie przez organy w niniejszej sprawie, że przy wydawaniu pierwotnej, ostatecznej decyzji z 13 listopada 2012 r. doszło do naruszenia prawa, bowiem skarżąca Grupa stworzyła sztuczne warunki celem uzyskania wsparcia finansowego, pozwalał, z uwagi na upływ 5 letniego terminu z art. 146 § 1 k.p.a., na wydanie decyzji na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. To, że przepis szczególny, jakim jest art. 146 § 1 k.p.a. uniemożliwiał wydanie merytorycznej decyzji – uchylenia dotychczasowej decyzji, nie oznacza, że w ramach prowadzonego postępowania organ administracji był zwolniony z obowiązku rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Za błędne należało ocenić stanowisko skarżącej spółki, co do wiążącego charakteru decyzji Dyrektora OR ARiMR z 13 listopada 2012 r. oraz decyzji Marszałka Województwa Lubuskiego z 16 kwietnia 2012 r. w przedmiocie zarejestrowania skarżącej spółki w rejestrze grup producentów rolnych. Jak wykazano na wstępie, organy prawidłowo wykazały, co zaakceptował sąd pierwszej instancji, że w sprawie zachodziły przesłanki do wznowienia postępowania zakończonego decyzją Dyrektora OR ARiMR z 13 listopada 2012 r., a zatem zachodziły podstawy do oceny, czy decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa. Odnośnie zaś decyzji Marszałka Województwa Lubuskiego z 16 kwietnia 2012 r. wyjaśnić należy, że została ona podjęta na podstawie ustawy z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz zmianie innych ustaw i jej przedmiotem było jedynie spełnienie formalnych warunków dla uznania danych podmiotów, za "Grupę producentów rolnych". Odmienną kwestią jest spełnienie formalnych warunków do uzyskania statusu grupy producentów rolnych (o czym decyduje właściwy miejscowo marszałek województwa), a odmienną spełnienie przesłanek do otrzymania pomocy finansowej w ramach PROW, określonych w przepisach wspólnotowych i krajowych. Przeciwna interpretacja prowadziłyby do sytuacji, w której rola organu sprowadzona zostałaby wyłącznie do naliczenia wysokości pomocy, gdyż sam fakt wpisania grupy do rejestru prowadzonego przez marszałka województwa obligowałby organ ARiMR do wydania decyzji o udzieleniu pomocy na 5 lat, co z kolei przesądzałby o zasadności przyznania płatności w latach późniejszych. Z taką intestacją nie sposób się zgodzić. Dlatego też, pozostawanie w obrocie prawnym decyzji o wpisaniu skarżącej spółki do grup producentów rolnych z dnia 16 kwietnia 2012 r. nie stanowi przeszkody do oceny legalności wydania decyzji z dnia 13 listopada 2012 r. o przyznaniu pomocy finansowej na okres 5 lat.

Wbrew stanowisku skarżącej spółki, legalności zaskarżonego wyroku nie podważa obszernie cytowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 2528/15 wydany w sprawie ze skargi kasacyjnej skarżącej spółki na wyrok dotyczący odmowy przyznania środków finansowych na wspieranie grup producentów rolnych w pierwszym roku działalności grupy. Zarówno organy ARiMR jak i sąd pierwszej instancji uwzględniły stanowisko zaprezentowane w ww. wyroku, bowiem zasadnie sąd pierwszej instancji ocenił, że organy skutecznie wznowiły postępowanie zakończone decyzją z 13 listopada 2012 r. w sprawie przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" na okres od 16 kwietnia 2012 r. do 15 kwietnia 2017 r. Treść powyższego wyroku wskazała organom ARiMR w jaki sposób powinny prowadzić postępowania z udziałem skarżącej spółki, w tym konieczności wzruszenia decyzji o przyznaniu pomocy. Zaznaczyć należy, że obecnie toczące się postępowanie nie dotyczy odmowy wypłaty płatności skarżącej spółce w poszczególnych latach lecz jest postępowaniem nadzwyczajnym (wznowieniowym), obejmującym pierwotną decyzję Dyrektora OR ARiMR z 13 listopada 2012 r. o przyznaniu pomocy finansowej na okres 5 lat. Dopiero od wyniku tegoż postępowania, będą uzależnione dalsze kroki podejmowane przez organy ARiMR w zakresie postępowania dotyczącego przyznania bądź też odmowy przyznania płatności w pierwszym roku prowadzenia działalności przez grupę.

Za niezrozumiałe należało uznać zarzuty naruszenia art. 6, 7, 8 oraz art. 7 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a o art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich. Przedmiotem sprawy administracyjnej a w konsekwencji także postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie było postępowanie wznowieniowe, zakończone ostateczną decyzją Dyrektora OR ARiMR z 13 listopada 2012 r., a nie postępowanie w sprawie wniosku skarżącej spółki o płatność za pierwszy rok działalności grupy. Tym samym, przyjąć należało, że powyższy zarzut został sformułowany nieprecyzyjnie. Tym niemniej, Naczelny Sąd Administracyjny, podziela zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowisko sądu pierwszej instancji, że skarżąca spółka stworzyła sztuczne warunki uzyskania pomocy finansowej. Sąd pierwszej instancji szczegółowo opisał powiązania kapitałowe i osobowe pomiędzy członkami starej grupy producenckiej "K.[...]" i obecnymi członkami zawiązanej grupy "I. [...]", opisał bazę produkcyjną i miejsce prowadzenia działalności przez poszczególnych członków obu grup, poddał analizie treść umów łączących poszczególnych członków skarżącej grupy ze spółką "C.". Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela zaprezentowane stanowisko i ocenę sądu pierwszej instancji, dlatego też za zbędne należało uznać ponowne przytaczanie ich w tym miejscu uzasadnienia.

Mając na uwadze powyższe, za niezasadne należało uznać podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Podobnie należało ocenić zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), które zdaniem skarżącej spółki zostały naruszone przez niewłaściwe zastosowanie. Uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego skarżący kasacyjnie winien wykazać, że sąd pierwszej instancji stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, dlaczego powinien być zastosowany (zob. m.in. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1342/15). Zatem niewłaściwe zastosowanie należy rozumieć jako nieprawidłową ocenę zastosowania prawa materialnego przez organ administracji publicznej. Wszelka argumentacja podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zmierzająca do podważenia stanu faktycznego sprawy nie może odnieść zamierzonego skutku. Dlatego też, zarzuty podniesione w ramach tej podstawy kasacyjnej w drugim i trzecim podpunkcie ("poprzez przyjęcie, że skarżący stworzył sztuczne warunki w celu otrzymania pomocy w ramach grup producentów rolnych",; "organ błędnie ustalił, że skarżący dopuścił się "dekoncentracji produkcji" i "rozdrobnienia produkcji") pozostają w ścisłym związku z niepodważonymi ustaleniami stanu faktycznego, przez co nie mogły być skuteczne.

Zgodnie z art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 – nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. W wyroku z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazał, że powyższy przepis należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więzi prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Jednocześnie TSUE wskazał, że art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku. Ponadto w orzecznictwie zasadnie wskazuje się, że art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 zawiera tzw. klauzulę generalną pozwalającą organom administracyjnym podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego (zob. wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I GSK 736/18).

Uwzględniając wykładnię art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2001 dokonaną przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej przyjąć należy, że dla zastosowania tego przepisu konieczne jest ustalenie przez organ trzech przesłanek: po pierwsze stwierdzenia sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności, po drugie wykazania celu w postaci osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań, a więc subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania takich korzyści i po trzecie wykazania sprzeczności tych korzyści z celami systemu wsparcia. Oznacza to, że stwierdzenie przez organ, iż doszło do sztucznego stworzenia przez skarżącą warunków do uzyskania płatności, możliwe jest dopiero w wyniku spójnego podsumowania zdarzeń wywołanych przede wszystkim działaniem zainteresowanej strony ubiegającej się o tę płatność. Konieczna jest także równoczesna wszechstronna i logiczna ocena tych wszystkich okoliczności wynikających z wniosku oraz ich innych działań, świadczących o zamiarze innego niż typowe w danych okolicznościach, wynikających z przepisów prawa, ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych ukierunkowanych wyłącznie na to, by osiągnąć zamierzony przez beneficjenta skutek prawny w postaci pomocy. Punktem odniesienia przeprowadzanej przez organ oceny powinny być cele ustanowione przez prawodawcę unijnego i krajowego, uzasadniające przyznanie płatności, a obowiązkiem sądu oceniającego zgodność z prawem decyzji w tym przedmiocie jest zbadanie czy organ wykazał w sposób staranny, wszechstronny, logiczny i przekonywujący, że miało miejsce sztuczne, pozorne w istocie, stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności, w celu uzyskania korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Konieczne jest zatem dokładne określenie nie tylko korzyści finansowej, którą miała zamiar osiągnąć skarżąca, ale również celu płatności, o którą ubiegała się skarżąca, a który zdefiniowany został w art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt I GSK 292/19, z dnia 28 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 138/17).

Z treści art. 10 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich wynika, że pomoc (w tym dla grup producentów rolnych) jest przyznawana jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach rozporządzenia nr 1698/2005 oraz w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia, a także w przepisach wydanych na podstawie art. 29 ustawy, czyli w rozporządzeniu MRiRW z dnia 20 kwietnia 2007 r. Stosownie do art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005, wsparcia ze środków dotyczących wspierania tworzenia grup producentów udziela się w celu ułatwienia tworzenia i działalności administracyjnej grup producentów do celów:

a) dostosowania do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji producentów, którzy są członkami takich grup;

b) wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych;

c) ustanowienia wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcji, ze szczególnym uwzględnieniem zbiorów i dostępności.

Skupiając się w tym miejscu na postanowieniach art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 należy zwrócić uwagę, że wskazane wyżej cele odnoszą się zarówno do etapu produkcji jak również do etapu wprowadzania towarów do obrotu. Niewątpliwie wspólne wprowadzanie towarów do obrotu, w tym przygotowanie do sprzedaży, centralizacja sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych skierowana jest na wzmocnienie pozycji pojedynczego producenta poprzez utworzenie grupy producentów produkujących ten sam produkt. Nie jest natomiast celem omawianej pomocy wspieranie organizacji, której członkowie mają już ugruntowaną pozycję na rynku, zawiązanej wyłącznie w celu pozyskania dodatkowych środków finansowych z budżetu UE.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w rozpoznawanej sprawie nie można mówić o niezależnych od siebie producentach, którzy wymagają wsparcia finansowego, w sytuacji gdy podmioty tworzące grupę podejmowały już wcześniej (przed zawiązaniem grupy) współpracę. Zgodzić się należało z organami, że skarżąca grupa "I.[...]" powstała jako kontynuacja wcześniej istniejącej grupy "K.[...]" w oparciu o tę samą bazę produkcyjną, ukształtowany system produkcji i kanały dystrybucji. Odbiorcami obu grup producenckich były te same podmioty. Zawiązanie dwóch nowych spółek – F. Sp. z o.o. oraz B. Sp. z o.o. i następnie przyjęcie ich w poczet członków skarżącej Grupy było działaniem pozornym mającym na celu spełnienie wymogów formalnych w zakresie minimalnej liczby członków Grupy. Nie może być zatem mowy o spełnieniu celu działania grupy producentów określonym w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1698/2005, a w konsekwencji nie można takiej grupie udzielić wsparcia ze względu na treść art. 4 pkt 8 rozporządzenia nr 65/2011.

Konsekwencją powyższych rozważań było przyjęcie, że zarzuty naruszenia prawa materialnego są niezasadne, bowiem w żadnym zakresie nie podważają legalności zaskarżonego wyroku.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.