Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SAB/Gd 53/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Dyrektor Szkoły
Treść wyniku: Zobowiązano do wydania aktu
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1a, art. 151, art. 200 i art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść, Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak, Asesor WSA Maja Pietrasik (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 maja 2024 r. sprawy ze skargi F. M. na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej nr 57 im. Gen. Władysława Andersa w Gdańsku w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Szkoły Podstawowej nr 57 im. Gen. Władysława Andersa w Gdańsku do rozpatrzenia wniosku skarżącego F. M. z dnia 16 lutego 2024 r., w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Dyrektora Szkoły Podstawowej nr 57 im. Gen. Władysława Andersa w Gdańsku na rzecz skarżącego F. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 22 marca 2024 do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga F. M. na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej nr 57 im. Gen. Władysława Andersa w Gdańsku w sprawie udostępnienia informacji publicznej.

Z przedstawionej Sądowi dokumentacji wynika, że w dniu 16 lutego 2024 r.,

za pomocą środków komunikacji elektronicznej, F. M. wystąpił do Dyrektora Szkoły Podstawowej nr 57 im. Gen. Władysława Andersa w Gdańsku z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Wnioskodawca zwrócił się o udzielenie informacji publicznej, formułując 15 skierowanych do Dyrektora Szkoły pytań.

We wniosku F. M. zwrócił się z prośbą o odpowiedź na 15 pytań dotyczących spotkania, jakie rozpoczęło się 15 lutego 2024 r. po godzinie 17:00, a w którym w ocenie wnioskodawcy brali udział tylko wyselekcjonowani przez Dyrekcję rodzice oraz sama Dyrekcja i w którym miał brać udział przedstawiciel organu prowadzącego Szkołę. Pytania przyjęły następujące brzmienie:

1) Jak brzmi uzasadnienie prawne i faktyczne dla ograniczenia osobie wnioskodawcy dostępu do udziału w spotkaniu z przedstawicielem organu prowadzącego jakie miało miejsce w dniu 15 lutego br. o godzinie 17:00 na terenie SP57.

2) Proszę o przedstawienie agendy czyli planu przywołanego wyżej spotkania oraz informacji, czy i w jakim zakresie agenda została zrealizowana.

3) Czy uczestniczący w spotkaniu rodzice zostali zobowiązani do zachowania

w tajemnicy jego treści? Czy przebieg spotkania otrzymał klauzulę niejawnego?

4) Proszę o przesłanie protokołu z tego spotkania, a jeżeli go nie sporządzono proszę o przesłanie ustaleń, jakie zapadły podczas przedmiotowego spotkania oraz wyjaśnień jego nie sporządzenia.

5) Proszę o przedstawienie informacji na temat ścieżki kroków formalnych których finałem było przedmiotowe spotkanie. Czyli proszę o informację z czyjej inicjatywy oraz w jakim celu takie spotkanie zostało zorganizowane? Czym kierowano się przy wyborze gości zewnętrznych jak i wewnętrznych.

6) Proszę o wyjaśnienie przyczyn w ograniczeniu mi w dniu 15 lutego 2024 r. dostępu do informacji publicznej, co miało formę braku ustnej odpowiedzi na pytanie o imię i nazwisko przedstawiciela organu prowadzącego, który miał brać udział w przedmiotowym spotkaniu. Odpowiedzi na to pytanie nie uzyskałem ani od osób obsługujących portiernię, ani od Pani A., ani od Pana S.

7) Proszę powiedzieć dlaczego wyżej wymienione osoby stanowiły fizyczną barierę na drodze do kontaktu z Dyrekcją SP57 w dniu 15 lutego 2024 r. pomiędzy 16:45 a 17:15.

8) Proszę o wyjaśnienie przyczyn, dla których Pani Wicedyrektor w rozmowie telefonicznej odmówiła mi odpowiedzi na pytania dotyczące przedmiotowego spotkania oraz nie udzieliła mi w rzeczonej rozmowie zgody na udział

w przedmiotowym spotkaniu. Rozmowa miała miejsce w dniu 12 lutego br.

9) Proszę o informację na temat łącznej ilości osób obecnych na przedmiotowym spotkaniu. Proszę o informację na temat maksymalnej pojemności Sali,

w której spotkanie się odbyło - ile osób może maksymalnie przebywać w tym pomieszczeniu.

10) Czy w dniu 15 lutego 2024 pomiędzy godziną 17:00 a 21:00 na terenie Szkoły były dostępne pomieszczenia mogące pomieścić więcej osób niż sala w której odbyło się przedmiotowe spotkanie?

11) Czy przed godziną 16:00 dnia 15 lutego 2024 r. zamiarem Dyrektorki Szkoły było uniemożliwienie osobie Wnioskodawcy poznanie przed rozpoczęciem spotkania imienia i nazwiska przedstawiciela organu prowadzącego który brał udział w przedmiotowym spotkaniu?

12) Czy przed godziną 16:00 dnia 15 lutego 2024 r. wolą Dyrektorki Szkoły było uniemożliwienie osobie wnioskodawcy udziału w przedmiotowym spotkaniu?

13) Czy imienna lista zaproszonych na przedmiotowe spotkanie gości miała na celu uniemożliwienie osobie wnioskodawcy i innym nie osobom nie ujętym w tejże liście udziału w przedmiotowym spotkaniu.

14) Kto zredagował listę osób zaproszonych na spotkanie rodziców?

15) Kto wręczył listę osób zaproszonych na spotkanie rodziców pracownikom szkoły? Czy przy przekazywaniu listy jej dysponenci otrzymali ustnie jakieś dodatkowe wytyczne (jeśli tak proszę napisać treść i celowość tych wytycznych)?

Pismem z dnia 1 marca 2024 r. (L.dz.: SP57/110/2024) Dyrektor Szkoły Podstawowej nr 57 im. Gen. Władysława Andersa w Gdańsku odmówiła udzielenia informacji, o które wnioskodawca wystąpił w opisanym wyżej piśmie z dnia 16 lutego 2024 r.

Organ wyjaśnił, że składanie przez wnioskodawcę licznych wniosków

o udostępnienie informacji publicznej cechuje się uporczywością, przy czym działanie

to nie jest podyktowane troską o dobro publiczne (przejrzyste państwo, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność działania administracji), ale wyłącznie interesem prywatnym, polegającym na szykanowaniu Dyrektora Szkoły, wywołaniem dolegliwości u adresata wniosków oraz utrudnianiem funkcjonowania urzędu. Świadczy o tym seryjność wniosków, model działania, użyte zwroty i określenia pod adresem Dyrektora, okoliczność czasowa między składaniem wniosków a rozmowami wnioskodawcy z Dyrektorem i wizytami w szkole, licznie czynione publicznie zarzuty co do Dyrektora, w tym wiązanie go z polityką.

Następnie organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 7 lipca 2023 r. III OSK 939/22 i wskazał, że zasadniczo w doktrynie oraz

w orzecznictwie konstrukcja nadużycia prawa do informacji publicznej pojawia się

w kontekście wykorzystania prawa do informacji w celu zakłócenia funkcjonowania organów administracji (do swoistego pieniactwa z wykorzystaniem prawa do informacji); wykorzystania dla celów gospodarczych, zawodowych lub na potrzeby prowadzenia indywidualnych sporów prawnych; złożenia wielu wniosków w celu uniknięcia wymogów stawianych dla informacji przetworzonych; wykorzystania dla szykanowania osób piastujących funkcje publiczne, do pozyskiwania informacji o tych osobach nie w celu społecznej kontroli, lecz dla prowadzenia sporów osobistych, zaspokojenia prywatnych animozji. Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega zatem na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów, itp. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest bowiem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków.

Treść złożonych przez autora wniosków wskazuje, że jego celem było wywołanie u adresata wskazanych dolegliwości i utrudnienie funkcjonowania szkoły

- co stanowi o nadużyciu prawa. Dyrektor Szkoły wyraził końcowo pogląd, że zgodnie z orzecznictwem, organ może pozostawić bez rozpoznania wniosek cechujący się złośliwością, zawierający treści o charakterze znieważającym, traktując go jako formę nadużycia prawa, wykorzystanie instytucji prawa do informacji publicznej w prywatnym celu.

W dniu 1 marca 2024 r. F. M. wystosował do organu pismo zatytułowane: "Odwołanie od decyzji odmownej oznaczonej jako L. dz.: SP57/110/2024", w którym wyjaśnił, że twierdzenie, iż działanie wnioskodawcy nie jest podyktowane troską o dobro publiczne jest nieuzasadnione. Wskazał, że oczekuje udzielenia żądanej informacji.

W wywiedzionej skardze na bezczynność F. M. wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, a ponadto o nałożenie grzywny i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący zarzucił Dyrektorowi Szkoły Podstawowej nr 57 im. Gen. Władysława Andersa w Gdańsku naruszenie art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm. zwanej dalej w skrócie: "u.d.i.p.") Wnioskodawca wskazał, że żądana informacja w związku ze złożonym wnioskiem powinna zostać udostępniona w terminie 14 dni.

W uzasadnieniu skarżący podtrzymał stanowisko, że argumentacja organu jest w istocie nieprawdziwa. Dyrektorka Szkoły poświadcza nieprawdę, gdyż przed datą złożenia wniosku, skarżący do podmiotu zobowiązanego nie wniósł skutecznych wniosków w trybie przewidzianym przez ustawę o dostępie do informacji publicznej. Wyjaśniono, że w dniu 16 lutego 2024 r. skarżący po raz pierwszy skorzystał z prawa złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej na piśmie za pomocą e-Puap. Wcześniej chciał uzyskać informacje publiczne poprzez wniosek złożony ustnie przez telefon i przez e-dziennik – wnioski te dotyczyły zagadnień tożsamych do treści wniosku, który został ostatecznie złożony pisemnie.

Skarżący wskazał, że przedmiotowy wniosek stanowi przejaw troski o dobro publiczne. Przejrzystość w działaniach instytucji publicznych, takich jak szkoły, jest fundamentem demokratycznego społeczeństwa. Umożliwia ona obywatelom monitorowanie działań podejmowanych przez instytucje w ich imieniu, co przyczynia się do zwiększenia zaufania publicznego. Dostęp do informacji o spotkaniach, na których podejmowane są decyzje dotyczące edukacji dzieci, jest więc bezpośrednio związany z interesem publicznym, ponieważ umożliwia rodzicom i opiekunom ocenę, czy instytucje edukacyjne działają w najlepszym interesie ich podopiecznych. Jawność działania administracji, w tym szkól, pozwala na odpowiedzialność za decyzje i działania. Kiedy obywatele mają dostęp do informacji o działaniach podjętych przez instytucje publiczne, mogą lepiej zrozumieć motywacje stojące za tymi decyzjami i ocenić, czy są one w interesie publicznym. Odmowa dostępu do takich informacji podważa zasadę jawności i ogranicza możliwości obywateli do uczestnictwa w życiu publicznym, co jest sprzeczne z zasadami dobra publicznego.

Skarżący wyraził pogląd, że zasada domniemania dostępności informacji publicznej oznacza, że organy władzy publicznej powinny udostępnić informacje publiczne niezależnie od motywacji wnioskodawcy. Oznacza to, że odmowa dostępu do informacji publicznej nie może być uzasadniona wyłącznie prywatnym interesem wnioskodawcy. Argumentacja, że działanie wnioskodawcy jest podyktowane wyłącznie prywatnym interesem i nie ma na celu dobra publicznego nie bierze pod uwagę faktu, że dostęp do informacji publicznej służy nie tylko interesowi indywidualnemu wnioskodawcy, ale również interesowi publicznemu.

Skarżący podkreślił, że nie szykanuje Dyrektora Szkoły, a jego działania są podyktowane pragnieniem transparentności i zrozumienia działań instytucji publicznych. Dyrektorka Szkoły jest z natury odpowiedzialna za wiele decyzji i działań wewnątrz szkoły. Kwestionowanie tych działań lub decyzji przez rodziców, jest naturalnym elementem funkcjonowania instytucji publicznej i nie wynika z intencji szykanowania, ale z troski o jakość i standardy edukacji. Bez konkretnych dowodów sugerujących, że działania wnioskodawcy miały na celu celowe szkodzenie Dyrektorce Szkoły z powodów osobistych, nie można przyjąć tezy o szykanowaniu jako motywu.

Skarżący wskazał, że wobec twierdzenia, że liczne wnioski utrudniają normalne działanie administracji, należałoby rozważyć, czy nie jest to sygnał zwracający uwagę na potrzebę optymalizacji procesów wewnętrznych i efektywności pracy, aby sprostać wymaganiom i obowiązkom. W tej sprawie argument o utrudnianiu działania administracji przez liczne wnioski w ocenie skarżącego powinien być postrzegany jako próba zamknięcia się instytucji przed obywatelami i unikania odpowiedzialności.

W ocenie skarżącego, pojęcie "nadużycie prawa do informacji publicznej" powinno być interpretowane bardzo ostrożnie, ponieważ ograniczenie dostępu do informacji publicznej może prowadzić do naruszenia podstawowych zasad demokratycznych. Kryteria, które mogą wskazywać na nadużycie, muszą być jasno określone i nie mogą służyć jako narzędzie do arbitralnego ograniczania prawa do informacji. Złośliwość wniosku, czy treści znieważające nie powinny automatycznie dyskwalifikować wniosku o dostęp do informacji publicznej, chyba że same w sobie stanowią naruszenie prawa. W praktyce oznacza to, że organy publiczne powinny oceniać wnioski na podstawie ich meritum, czyli zawartej w nich prośby o udostępnienie informacji publicznej, a nie na podstawie intencji wnioskodawcy, czy formy wniosku.

Podsumowując, skarżący stanął na stanowisku, że podmiot zobowiązany

nie udostępnił informacji publicznej w zakresie odpowiedzi na przedstawione pytania. Argumenty organu przemawiające za odmową udzielenia informacji publicznej są nietrafione. Skarżący podkreślił, że złożony przez niego wniosek dotyczy informacji publicznych istotnych z punktu widzenia dobra publicznego i nie stanowi nadużycia prawa. Organ powinien zatem udostępnić żądane informacje.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Szkoły Podstawowej nr 57 im. Gen. Władysława Andersa w Gdańsku, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi w całości.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że odmowa udostępnienia informacji w drodze pisma jest w pełni zasadna ze względu na nadużywanie prawa do informacji (nie tylko publicznych) przez skarżącego i jego żonę M. M.

Wskazano, że w ocenie organu Państwo M. wspólnie i w porozumieniu na zmianę składają wnioski i skargi, nie kryją się z tym i mówią otwarcie, że chcą doprowadzić do zwolnienia Dyrektora, maksymalnie utrudniając mu pracę wnioskami, które składają nie tylko w trybie dostępu do informacji publicznej. Piszą także do Prokuratury, żeby Dyrektor odpisywał nie tylko im, ale również innym organom. Pełnomocnik wskazał, że w załączeniu przesyła, dla wykazania, że Państwo M. nie kierują się interesem publicznym lecz prywatnym, następujące dokumenty: notatkę wicedyrektora podpisaną przez świadka - rodzica, któremu państwo M. powiedzieli, że doprowadzą do zwolnienia Dyrektora oraz dwa pisma rodziców szkoły do Urzędu Miasta Gdańsk oraz Kuratorium Oświaty zaniepokojonych działalnością Państwa M. Dokumenty te nie zostały pomimo wymienienia ich w liście załączników rzeczywiście dołączone do odpowiedzi na skargę.

Powołując się na kolejne wymienione w liście załączników dokumenty (rzeczywiście nie załączone jednak do odpowiedzi na skargę) pełnomocnik wyliczył wnioski złożone przez Państwa M. do Dyrektora Szkoły. W tym zakresie wskazano, że dnia 14 stycznia 2024 r. M. M. złożyła do Dyrektora wniosek o udostępnienie informacji publicznej (1), dnia 2 lutego 2024 r. M. M. złożyła kolejny wniosek składający się z kilkunastu pytań (2), 21 lutego 2024 r. M. M. złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej (3). Natomiast F. M. dnia 16 lutego 2024 r. złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej składający się z 15 pytań, którego dotyczy niniejsze postępowanie (1), dnia 16 lutego 2024 r. złożył kolejny wniosek (2) dnia 8 marca 2024 r. F. M. złożył wniosek o udostępnienie informacji (3) w dniu 22 marca 2024 r. złożył kolejny wniosek o udzielenie informacji publicznej (4). Ponadto F. M. występuje do organu o informacje także osobiście, telefonicznie, przez e-dziennik.

Odnosząc się do wybranych tez z orzecznictwa sądów administracyjnych wskazano, że nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest natomiast zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1601/15).

W ustawie o dostępie do informacji publicznej nie określono granic korzystania z prawa do informacji. Taki stan rzeczy powoduje jednak, że w praktyce bardzo często dochodzi do nadużywania tego prawa i w ocenie pełnomocnika strony z taką sytuacją mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy.

Działanie skarżącego nie jest podyktowane troską o dobro publiczne, ale wyłącznie interesem prywatnym polegającym na szykanowaniu Dyrektora Szkoły, wywołaniem dolegliwości u adresata wniosków, czemu daje wyraz w treści wniosku oraz utrudnianiem funkcjonowania urzędu. Świadczy o tym seryjność wniosków,

model działania, użyte zwroty i określenia pod adresem Dyrektora, okoliczność czasowa między składaniem wniosków a rozmowami z Dyrektorem i wizytami w szkole, licznie czynione publicznie zarzuty co do Dyrektora, w tym wiązanie go z polityką. Wnioski skarżącego cechują się złośliwością, zawierają treści o charakterze znieważającym, traktując go jako formę nadużycia prawa, w tym przypadku - wykorzystanie instytucji prawa do informacji publicznej do prywatnego celu jakim jest znieważenie i usunięcie Dyrektora z zajmowanego stanowiska. Uprawnia to do wniosku, że celem złożenia wniosku o udostępnienie informacji (jak twierdzi skarżący- publicznej) nie była jakakolwiek dbałość o interes publiczny, lecz wywołanie dolegliwości u adresata i utrudnienie funkcjonowania organu.

Odnosząc się do sposobu załatwienia sprawy w przypadku, gdy wniosek

o udostępnienie informacji publicznej stanowi jej nadużycie, organ wskazał, że ustawa określa zamknięty katalog przesłanek pozwalających na wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Organ może wydać taką decyzję tylko w dwóch wypadkach i nie należy do nich poinformowanie o nadużywania prawa.

W tym przypadku wniosek skarżącego został rozpoznany w terminie poprzez pismo informacyjne stanowiące negatywną odpowiedź, co do udostępnienia informacji ze względu na nadużycie prawa.

W piśmie procesowym z dnia 3 kwietnia 2024 r. skarżący zakwestionował stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę, co do kwestii nadużywania prawa do informacji publicznej. Zgodził się ze stanowiskiem, że udzielona przez organ na jego wniosek odpowiedź nie stanowiła decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W ocenie strony brak wydania takiej decyzji świadczy jednak o bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga podlega uwzględnieniu.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie skarżący zarzucił bezczynność Dyrektorowi Szkoły Podstawowej nr 57 im. Gen. Władysława Andersa w Gdańsku w rozpoznaniu wniosku z dnia 16 lutego 2024 r. obejmującego piętnaście pytań o udzielenie informacji publicznej.

W terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku organ wystosował do wnioskodawcy pismo informacyjne, w którym wskazał, że odmawia udzielania żądanych informacji z uwagi na wypracowaną w orzecznictwie koncepcję nadużycia prawa do informacji publicznej.

Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje co do zasady bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni,. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust.1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Z kolei w myśl art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., następuje w drodze decyzji administracyjnej. Podstawa do wydania decyzji o odmowie istnieje wtedy gdy informacja ma charakter publicznej jednak nie może być udostępniona z uwagi na wynikające z ustawy ograniczenia dotyczące ochrony informacji niejawnych i chronionych (art. 5 u.d.i.p.) lub z uwagi na brak wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w zakresie domagania się udostępnienia informacji publicznej przetworzonej (art. 3 u.d.i.p.). Decyzję o umorzeniu postępowania zainicjowanego wnioskiem o udzielenie informacji wydaje się zaś tylko w jednym przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., to jest kiedy informacja nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonej we wniosku, a wnioskodawca nie zareaguje na powiadomienie organu w tym przedmiocie i nie ponowi wniosku o udzielenie informacji w dostępny organowi sposób i w zaproponowanej formie.

Udzielenie informacji publicznej w formie wystosowanego do wnioskodawcy pisma zawierającego żądaną informację oraz wydanie decyzji administracyjnej o odmowie udzielenia informacji publicznej nie wyczerpują katalogu dostępnych organowi dopuszczalnych sposobów załatwienia wniosku złożonego z powołaniem się na przepisy ustawy u.d.i.p. Organ ten może bowiem w określonych sytuacjach poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Taka formuła załatwienia wniosku o udzielenie dostępu do informacji publicznej znajdzie zastosowanie nie tylko wówczas, gdy organ, do którego skierowano żądanie nie jest w ogóle podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p. do udzielania informacji publicznej oraz gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, lub gdy organ nie dysponuje żądaną informacją, ale także wówczas gdy wniosek stanowi przejaw nadużycia prawa do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela koncepcję nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej, przedstawioną przez Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w wyrokach z dnia 19 września 2019 r. sygn. I OSK 658/18 oraz z dnia 7 lipca 2023 r. sygn. akt III OSK 939/22. Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, jak też zostało to zauważone w odpowiedzi na skargę, że nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej będzie polegało na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest więc zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków (por. J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej, w: Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Naczelny Sąd Administracyjny, Warszawa 2005 pod redakcją J. Górala, R. Hausera i J. Trzcińskiego, s. 146, 147; zobacz również: W. Jakimowicz, Nadużycie publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, w: Antywartości w prawie administracyjnym, red. A. Błaś, Warszawa 2016, s. 163 -170; M. Jaśkowska, Nadużycie publicznego prawa podmiotowego jako przesłanka ograniczenia dostępu do sądu w sprawach z zakresu informacji publicznej, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2018, nr 1).

Doktryna i orzecznictwo sądów administracyjnych przyjęły, że o nadużyciu prawa do informacji publicznej można mówić między innymi w sytuacjach wykorzystania prawa do informacji w celu zakłócenia funkcjonowania organów administracji (do swoistego pieniactwa z wykorzystaniem prawa do informacji).

Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega zatem na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest bowiem umożliwienie wnioskodawcy swego rodzaju zemsty na organie wykonującym zadania publiczne, wobec którego dany wnioskodawca jest wrogo nastawiony, np. z uwagi na niezałatwienie ważnej dla niego innej sprawy w oczekiwany sposób.

W ustawie o dostępie do informacji publicznej nie określono granic korzystania z prawa do informacji, a zatem brak jest jakichkolwiek ograniczeń zarówno co do liczby i jakości żądanej informacji. Taki stan rzeczy, jak zasadnie zauważono w odpowiedzi na skargę, powoduje niestety, że w praktyce bardzo często dochodzi do nadużywania prawa do informacji publicznej do realizacji celów, które nie wynikają z ustawy, ani tym bardziej z Konstytucji RP oraz celów, które są trudne do pogodzenia z założeniami całego systemu prawa, składającego się z leżących u jego fundamentów wartości i zasad aksjologicznych.

W każdym indywidualnym przypadku zachowanie podmiotu wnoszącego o udzielenie informacji publicznej winno być oceniane nie tylko w kontekście uprawnienia do uzyskania takiej informacji, ale w konkretnych sytuacjach należy również uwzględnić wartości chronione przez system prawny oraz jego nadrzędne zasady (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2023 r., sygn. akt III OSK 181/22).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w tym kontekście pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 799/12, zgodnie z którym zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji, a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu.

Celem gwarantowanego przez art. 61 Konstytucji RP oraz przepisy u.d.i.p. prawa dostępu do informacji publicznej jest sprawowanie przez obywateli swoistej społecznej kontroli nad organami wykonującymi zadania publiczne, zaś żądanie określonych informacji przez wnioskodawców podyktowane jest troską o dobro publiczne. Cel tych regulacji powoduje jednocześnie, że prawo dostępu do informacji publicznej nie może być postrzegane jako prawo nieograniczone. Nie uzasadniają one bowiem prawa do uzyskania konkretnej informacji publicznej przez podmiot, którego działanie w tym zakresie nie zmierza do realizacji interesu publicznego i przestrzegania prawa, a okoliczności sprawy jasno i bez potrzeby głębszej analizy jednoznacznie świadczą o tym, że działanie wnioskodawcy - choć formalnie podjęte właśnie z powoływaniem się na przepisy ustawy u.d.i.p – faktycznie zmierzało do celu sprzecznego z legitymowanym prawnie celem tej ustawy.

Podkreślenia wymaga przy tym, że okoliczności świadczące o nadużyciu prawa do informacji publicznej muszą w sposób niebudzący wątpliwości znajdować potwierdzenie w konkretnych okolicznościach danej sprawy. Odmowa udostępnienia informacji publicznej dokonana w formie pisma, z uwagi na złożenie wniosku w celu nie dającym się pogodzić z istotą prawa dostępu do informacji publicznej, musi mieć charakter wyjątkowy, ograniczający się tylko do rażących, jaskrawych i jednoznacznych przykładów nadużywania przez obywateli praw wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Za taką sytuację nie można w ocenie Sądu uznać złożenia przez daną osobę łącznie 4 wniosków o udzielenie informacji publicznej, nawet rozbudowanych (wskazywane przez pełnomocnika 2 wnioski skarżącego z dnia 16 lutego 2024 r., jeden wniosek z dnia 8 marca 2024 r., jeden wniosek z dnia 22 marca 2024 r.) Za nadużycie prawa do informacji publicznej nie można też traktować składania wniosków jakie dana osoba składa w innym trybie, nieformalnie, a zatem nieskutecznie w rozumieniu ustawy u.d.i.p. Nie wymagają one bowiem odpowiedzi z zachowaniem rygorów przewidzianych w tej ustawie. Nawet zsumowanie wniosków skarżącego z wnioskami żony skarżącego, według wyliczenia zawartego w odpowiedzi na skargę wskazuje, że łącznie było ich 7. W ocenie Sądu nie jest to liczba znaczna.

Przede wszystkim zaś, co pozostaje kluczowe w przedmiotowej sprawie, instytucja nadużycia prawa do informacji publicznej, jako stosowana wyjątkowo, nie może mieć zastosowania do wniosków, co do których organ uznaje, że nie dotyczą informacji publicznej, ani tym bardziej do wniosków o udzielnie informacji publicznej, co do których organ odmawiając udzielenia informacji z powołaniem się na instytucję nadużycia, w ogóle nie rozważył, czy stanowią one informację publiczną.

W takiej sytuacji, to jest wystosowania do strony pisma informacyjnego, że nadużywa prawa do informacji publicznej, gdy organ nie rozważy, czy żądana informacja jest w informacją publiczną, lub też pomimo przekonania że nie jest, wystosuje tego rodzaju pismo do wnioskodawcy, w ocenie Sądu przyjąć należy, że organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku.

Sąd podkreśla, że problematyka nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej jest niezwykle skomplikowana pod względem prawnym, ponieważ instytucja ta nie została uregulowana w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Co nie oznacza że nie jest ona oparta na przepisach prawa. Jest to jednak instytucja, którą należy stosować w wyjątkowych sytuacjach i z dużą ostrożnością.

Z pisma informacyjnego odmawiającego udzielenia informacji publicznej z uwagi na nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej, poza omówieniem zasad i przypadków w jakich tego rodzaju instytucję się stosuje, trzeba szczegółowo wykazać z odniesieniem się do okoliczności konkretnej sprawy dlaczego domaganie się określonej informacji publicznej stanowi nadużycie w tym właśnie przypadku. W odpowiedzi z dnia 1 marca 2024 r. organ wskazał na seryjność wniosków, ich dużą liczbę, brak szacunku do Dyrektora Szkoły, inne działania podejmowane w szkole, złośliwość podejmowanych działań, to jest nakierowanie na utrudnienie pracy Dyrektorowi i wypełniania jego podstawowych obowiązków. Na tym etapie wskazana argumentacja miała jednak charakter ogólnej opinii. Nie przedstawiono zestawienia faktów, w tym dat oraz treści wniosków, ani też nie powołano się na dokumenty, które w ocenie organu świadczą, że złożenie przez skarżącego łącznie 4 wniosków o udzielenie informacji publicznej stanowi nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej. Za skuteczne uzupełnienie wskazanej argumentacji, dla wykazania braku bezczynności organu, nie można zatem uznać argumentacji przedstawianej dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Wyjaśnienia udzielane Sądowi, nie mogą zastąpić odpowiedzi udzielonej wcześniej stronie w odpowiedzi na jej wniosek. Jedynie zatem na marginesie Sąd wskazuje, że dokumenty wskazane w odpowiedzi na skargę jako świadczące o nadużyciu prawa, pomimo wymienienia w liście złączników, nie zostały przesłane do Sądu.

Rozpoznając przedmiotową sprawę nie można przede wszystkim pominąć, że organ ostatecznie wskazał, że odmowa udostępnienia informacji w drodze pisma z dnia 1 marca 2024 r. (L.dz.: SP57/110/2024) była zasadna z uwagi na nadużywanie prawa do informacji nie tylko publicznych. Taka deklaracja, to jest, że żądana informacja nie ma w określonej części charakteru publicznej nie została zawarta bezpośrednio w udzielonej skarżącemu odpowiedzi z dnia 1 marca 2024 r. W piśmie tym organ wskazał, że korzysta z instytucji nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej, bez jasnego wskazania, czy uznaje żądne informacje za publiczne, czy nie mające takiego waloru i w jakiej części.

W ocenie Sądu z tych okoliczności sprawy wynika, że organ przed wystosowaniem do strony pisma z dnia 1 marca 2024 r. nie rozważył szczegółowo, czy wszystkie kierowane do niego zapytania dotyczyły informacji publicznej. Tylko zaś w takiej sytuacji można zastosować koncepcję nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej i wystosować pismo, że informacji publicznej nie udziela się z uwagi na tego rodzaju nadużycie. Omawiana koncepcja nie dotyczy nadużycia prawa dostępu do jakiejkolwiek informacji, ale dostępu do informacji publicznej, regulowanego przepisami ustawy u.d.i.p. Rozpatrzenie wniosku o udzielenie informacji publicznej zawsze więc musi być związane z koniecznością uprzedniej analizy, czy wniosek dotyczy informacji publicznej.

Z tych względów Sąd stwierdził, że organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 16 lutego 2024 r. obejmującego 15 skierowanych do organu pytań.

Wobec powyższego stwierdzenia, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej z dnia 16 lutego 2024 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (o czym orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku).

Orzekając w zakresie uregulowanym w art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd miał na względzie, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, gdyż wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. m.in. wyroki WSA: w Białymstoku z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Bk 38/17; w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Łd 13/17; w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 35/17). W orzecznictwie sądowym zwraca się także uwagę, że naruszenie prawa rażące oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyroki: NSA: z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14; z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15 oraz z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Dla uznania, że bezczynność organu oraz przewlekłość w prowadzeniu przezeń postępowania miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wr 311/17).

Kierując się przedstawionymi wyżej kryteriami Sąd stwierdził, że bezczynność organu w tej sprawie nie podlega takiej podwyższonej kwalifikacji. W oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził zatem, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt 2 sentencji wyroku).

Z akt wynika, że w przedmiotowej sprawie nie można mówić o lekceważeniu wniosku strony przez organ. Organ podjął czynności mające na celu załatwienie wniosku strony. Wystosowując do strony pismo informacyjne z dnia 1 marca 2024 r. pozostawał też w przekonaniu, że prawidłowo rozpoznał wniosek. O rażącej bezczynności nie można, w ocenie Sądu, mówić gdy jest ona związana i wynika z niewłaściwej interpretacji przepisów prawa. Podkreślania wymaga, że dyrektor szkoły nie jest wyspecjalizowanym organem administracji stosującym na co dzień przepisy k.p.a. oraz u.d.i.p. Z drugiej strony koncepcja nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej jest zagadnieniem skomplikowanym prawnie i wypracowanym na gruncie doktryny i orzecznictwa. Nawet zatem przyjmując, że organ pozostawał w błędnym przekonaniu o możliwości zastosowania koncepcji nadużycia prawa do dostępu do informacji publicznej do wszystkich przypadków żądania informacji - także niepublicznych - w okolicznościach tej konkretnej sprawy nie mogło to świadczyć, aby organowi można było przypisać rażącą bezczynność. Sąd wziął także pod uwagę, że na dzień rozpoznania skargi, bezczynność (brak pełnego rozpoznania wniosku) nie przekroczyła jeszcze 6 miesięcy od złożenia wniosku.

Na zasadzie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie (punkt 3 sentencji wyroku). W ocenie Sądu okoliczności przedmiotowej sprawy nie uzasadniają wymierzenia organowi grzywny. Zdaniem Sądu w tej sprawie, gdzie brak rozpoznania wniosku wynikał przede wszystkim z błędnej interpretacji znaczenia instytucji nadużycia prawa (i odniesienia jej do szerszej grupy informacji niż tylko do wniosków rzeczywiście dotyczących informacji publicznej) brak jest podstaw do przyjęcia, że w następstwie wydania niniejszego wyroku nie dojdzie do rozpoznania wniosku przez organ. Możliwość nałożenia grzywny stanowi uprawnienie Sądu, który nie jest w tym zakresie związany wnioskiem strony. Stosowanie instytucji grzywny ma miejsce przede wszystkim przy stwierdzeniu stanu rażącej bezczynności, gdy istnieje obawa, że pomimo wyroku Sądu organ nadal będzie pozostawał w bezczynności. Grzywna spełnia zatem funkcję szczególnej sankcji, jak i ma zapobiegać rażącym naruszeniom prawa poprzez bezczynność także na przyszłość. Jak wskazano wyżej, Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała w tej sprawie charakteru rażącego oraz nie znalazł podstaw do przyjęcia, aby postawa organu wskazywała, że nie wykona wyroku, to jest że nie rozpozna wniosku strony wraz z rozważaniem, czy stanowi on zapytanie o informację publiczną.

O kosztach postępowania Sąd orzekł, wobec uwzględnienia skargi na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.