Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1202/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 147
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156, art. 105
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również jako SKO lub Kolegium), działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1659) i § 1 pkt 15 lit. b rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 156 § 1, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: k.p.a.) art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., dalej: u.p.z.p.) decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku M. F. (dalej jako strona lub skarżący) o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie kurników do odchowu kurcząt na brojlery w ilości 39800 szt. (159,2 DJP), 4 silosów paszowych, zbiornika na ścieki o poj. 10 m3, 2 zbiorników na gaz płynny, płyty obornikowej 400 m2, zbiornika na ścieki gnojowe o poj. 40 m3 na działce o nr ew. 455 w obrębie R. w gminie K., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję SKO w K. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...]

Rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. Nr [...] znak [...], wydaną po rozpatrzeniu wniosku Państwa A. i M. F., Wójt Gminy K. (dalej: organ I instancji lub Wójt) umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie kurników do odchowu kurcząt na brojlery w ilości 39800 szt. (159,2 DJP), 4 silosów paszowych, zbiornika na ścieki o poj. 10 m3, 2 zbiorników na gaz płynny, płyty obornikowej 400 m2, zbiornika na ścieki gnojowe o poj. 40 m3 na działce o nr ewid.[...] w obrębie R. w gminie K..

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że dnia [...] lutego 2016 r. Rada Gminy w K. uchwałą Nr [...] uchwaliła Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (dalej: mpzp) dla wybranego terenu w obrębie R., obejmujący wnioskowany teren inwestycji. Plan ten został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa W. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z dnia 7 marca 2016 r. poz. 1903) i wszedł w życie 22 marca 2016 r.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji o warunkach zabudowy może nastąpić wyłącznie w przypadku braku planu miejscowego. W związku z tym postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy w trybie indywidualnej decyzji stało się w ocenie organu bezprzedmiotowe. Mając to na uwadze Wójt działając na podstawie art. 105 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie.

Pismem z dnia 25 maja 2017 r. skarżący, reprezentowany przez adwokata, wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy K. nr [...] [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, powołując się na podstawę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Uzasadniając złożony wniosek wskazał, że wyrokiem z dnia 1 marca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (sygn. akt II SA/Po 850/16) stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy w K. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wybranego terenu w obrębie R.. Wyrok uprawomocnił się w dniu 28 kwietnia 2017 r. Z uwagi na fakt, że stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc), jest to sytuacja taka jakby uchwała nigdy nie weszła do porządku prawnego, a więc jakby nigdy nie została podjęta. W związku z tym w dacie wydania decyzji o umorzeniu postępowania nie zachodziła przesłanka jego bezprzedmiotowości, z powołaniem na którą postępowanie zostało umorzone. Decyzja o umorzeniu postępowania została wydana bez podstawy prawnej i dotknięta jest sankcją nieważności.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] kwietnia 2016 r.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie SKO uznało, że brak jest usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji, jako wydanej bez podstawy prawnej do jej wydania. Podstawę prawną istniejącą w dacie wydania decyzji o umorzeniu postępowania stanowił bowiem art. 105 k.p.a. zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Taki właśnie przypadek zachodzi w sytuacji wejścia w życie w toku postępowania administracyjnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten umocował Wójta Gminy K. do umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy w przedmiotowej sprawie. W ocenie Kolegium istota bezprzedmiotowości postępowania w sprawie sprowadzała się do trafnego ustalenia istnienia przeszkody natury faktycznej w wydaniu przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy, którą stanowił fakt istnienia w obrocie prawnym planu miejscowego na obszarze objętym zamierzeniem inwestycyjnym. Rada Gminy w K. dnia [...] lutego 2016 r. uchwaliła bowiem uchwałą nr [...] miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla wybranego terenu w obrębie R. obejmujący wnioskowany teren. Plan ten został opublikowany w Dz. Urz. Woj. Wlkp. z dnia 7 marca 2016 r. poz. 1903 i wszedł w życie w dniu 22 marca 2016 r., a więc przed wydaniem kwestionowanej decyzji. Oceny powyższej nie zmienia akcentowana we wniosku o stwierdzenie nieważności okoliczność, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 01 marca 2017 r" sygn. akt II SA/Po 850/16 stwierdził nieważność ww. uchwały Rady Gminy w K. . Wyrok zyskał walor prawomocności z dniem 28 kwietnia 2017 r. Skutki tego wyroku wystąpiły dopiero z dniem jego prawomocności, a w dacie wydania decyzji obowiązywał mpzp.

Dalej SKO wywiodło, że objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja Wójta nie była również wydana z rażącym naruszeniem prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest bowiem to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Skoro zaś w dacie wydania decyzji obowiązywał mpzp nie było możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W związku z tym nie można zarzucić organowi I instancji, że kwestionowana decyzja o umorzeniu postępowania została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

SKO przeanalizowało również pozostałe przesłanki stwierdzenia nieważności wskazane w art. 156 k.p.a. i stwierdziło, że żadna z nich nie zachodzi. Mając to na uwadze Kolegium nie znalazło podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r.

Pismem z dnia 25 sierpnia 2017 r., skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając decyzji SKO naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. i art. 8 k.p.a.- polegającym na rozstrzygnięciu o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej wskutek przyjęcia, że orzeczenie WSA o stwierdzeniu nieważności uchwały rady gminy wywołuje wyłącznie skutki prawne od dnia uzyskania prawomocności (ex nunc), gdy tymczasem, o ile orzeczenie takie wchodzi do porządku prawnego w dniu uzyskania prawomocności, o tyle wywiera ono również skutki prawne z mocą wsteczną.

Opisaną we wstępie decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy swoje rozstrzygnięcie.

SKO wskazało, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, odrębnym od postępowania, w którym wydano kwestionowaną decyzję. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna, poddana nadzorowi w trybie nadzwyczajnym jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. A zatem w postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ jest obowiązany rozpatrywać decyzję wyłącznie w granicach określonych przez art. 156 §1 Kpa, co oznacza, że w postępowaniu tym organ nie jest władny rozpatrywać sprawę co do istoty, jak może to uczynić w postępowaniu odwoławczym. Z charakteru przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa wynika, że wady tkwią w samej decyzji i mają przeważnie charakter materialnoprawny. Ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, poprzedzające ją postępowanie może być tylko elementem prowadzącym do tej oceny. W tak zakreślonych granicach Kolegium uznało, że nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności. Zdaniem Kolegium nie zachodzi wskazana przez skarżącego podstawa nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Kolegium wywiodło, że podstawę prawną istniejącą w dacie wydania decyzji o umorzeniu postępowania stanowił art. 105 k.p.a., który stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w toku postępowania administracyjnego wyczerpuje w tym przypadku znamiona bezprzedmiotowości, o której mowa w art. 105 §1 k.p.a. W ocenie SKO Wójt Gminy K. prawidłowo ustalił istnienie przeszkody natury faktycznej w wydaniu przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy, bowiem na obszarze objętym zamierzeniem inwestycyjnym istniał w obrocie prawnym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. To nie przepisy mpzp stanowiły podstawę do wydania decyzji Wójta Gminy K. ale przepis art. 105 § 1 k.p.a. w związku z uwzględnieniem uchwalenia planu jako pewnego zdarzenia prawnego. W tej sytuacji stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w [...] nie miała wpływu na prawidłowość umorzenia przez Wójta Gminy K. przedmiotowego postępowania. Nie można zatem uznać, że przedmiotowa decyzja Wójta Gminy K. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem organ I instancji orzekał zgodnie z istniejącym w tym momencie porządkiem prawnym. Organ wskazał, że ustawodawca nie przewidział wprost konsekwencji prawnych stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Restrykcyjność sankcji nieważności sprawia, że ma ona zastosowanie tylko w wypadkach ściśle wskazanych przez ustawodawcę i tylko z powodu kardynalnego naruszenia przepisów. Gdyby ustawodawca przewidywał sankcje nieważności dla decyzji wydanych na podstawie przepisów prawa miejscowego, których następnie stwierdzono nieważność dałby temu wyraz w przepisach prawa. Zgodnie bowiem z zasadą ochrony praw nabytych oraz zasadą trwałości decyzji administracyjnej dopuszczalność podważania mocy obowiązującej decyzji musi wynikać z wyraźnie ustanowionej normy prawnej zawartej w ustawie. Jak podkreśla doktryna, brak wyraźnie ustanowionej sankcji oznacza niedopuszczalność wzruszenia decyzji administracyjnej. Odnosząc się do pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 k.p.a. SKO uznało, że kwestionowana decyzja nie jest dotknięta żadną w w/w wad i takiej okoliczności nie stwierdził. Na zakończenie wskazał, że w związku ze stwierdzeniem nieważności miejscowego planu zmianie uległ stan faktyczny sprawy, co uprawnia inwestora do złożenia ponownego wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

W skardze do WSA M. F. działając przez pełnomocnika, wniósł o uchylenie decyzji SKO z dnia [...] października 2017 r. i [...] lipca 2017 r. oraz zasądzenie od SKO na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych, zarzucając naruszenie: art. 156 § 1 pkt. 2 Kpa oraz art. 6 Kpa w zw. z art. 147 § 1 i 2 p.p.s.a., a także art. 8 Kpa - polegającym na niewyeliminowaniu z obrotu prawnego rozstrzygnięcia o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej wskutek przyjęcia de facto, że orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o stwierdzeniu nieważności uchwały rady gminy wywołuje wyłącznie skutki prawne od dnia uzyskania prawomocności (ex nunc), gdy tymczasem o ile orzeczenie takie wchodzi do porządku prawnego w dniu uzyskania prawomocności, o tyle wywiera ono również skutki prawne z mocą wsteczną.

W uzasadnieniu podał, że nie twierdził, że przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa a powoływał się na drugą z przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc, że decyzja ta od uprawomocnienia się wyroku stwierdzającego nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna zostać uznana za wydaną bez podstawy prawnej. Jest to logiczna konsekwencja skutku, jaki wywołuje stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego – a więc tego, że wyrok stwierdzający nieważność aktu będzie wywierał skutki ex tunc, a zatem z mocą wsteczną od dnia wydania. Konsekwencją takiego właśnie charakteru orzeczenia o stwierdzeniu nieważności uchwały jest okoliczność, w świetle której nieważną uchwałę należy traktować tak, jakby nigdy nie weszła do porządku prawnego, a więc jakby nigdy nie została podjęta. Skoro więc podstawą decyzji umarzającej postępowanie była okoliczność uchwalenia planu miejscowego dla terenu objętego inwestycją po stwierdzeniu nieważności tego planu ze skutkiem ex tunc uznać należy, że decyzja umarzająca wydana została bez podstawy prawnej. Skarżący podał, że bez znaczenia jest okoliczność, że przy wydaniu decyzji o umorzeniu postępowania wprost nie był zastosowany żaden z przepisów prawa miejscowego, skoro nie ulega wątpliwości, że wyłączną podstawą wydania tej decyzji było wejście w życie tego planu. To wejście w życie uchwały wykreowało przesłankę w oparciu, o którą postępowanie zostało umorzone. Stwierdzenie nieważności uchwały skutkować powinno przyjęciem, że przesłanka ta nie zaistniała, a więc wskazany jako podstawa prawna decyzji art. 105 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1 upzp nie powinien znaleźć w sprawie zastosowania – nie stanowił on więc podstawy prawnej decyzji, co zostało prawomocnie przesądzone od 28 kwietnia b.r. Gdyby decyzja z [...] kwietnia 2016r. została przez SKO wyeliminowana z obrotu prawnego, Wójt Gminy K. powinien rozpoznać wniosek skarżącego tak, jakby uchwały w sprawie mpzp w porządku prawnym nie było, a więc tak jak powinien zostać on rozpoznany, gdyby inny organ władzy publicznej nie naruszył w stopniu istotnym przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Biorąc pod uwagę normę z art. 8 k.p.a. również to uwarunkowanie prawne powinno zostać przez SKO uwzględnione przy załatwianiu przedmiotowej sprawy administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skargę należało oddalić.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066), art. 3 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 roku, poz. 1369, dalej – p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uchylenie decyzji lub postanowienia przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Natomiast w przypadku, gdy skarga nie jest zasadna w oparciu o art. 151 p.p.s.a. sąd skargę oddala.

W tak zakreślonych granicach Sąd rozpoznający sprawę nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi.

W rozpoznawanej sprawie skarżący dążył do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] kwietnia 2016 r. twierdząc, że rozstrzygnięcie to zostało wydane bez podstawy prawnej (156 § 1 pkt 2 k.p.a), albowiem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który był wyłączną podstawą wydania tej decyzji został wyeliminowany z obrotu prawnego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 marca 2017 r. o sygn. akt II SA/Po 850/16, który stał się prawomocny od dnia 28 kwietnia 2017 r.

W tym miejscu należy przypomnieć, że stwierdzenie nieważności jest postępowaniem nadzwyczajnym i wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wskazanie konkretnej podstawy nieważności decyzji nie zwalania organu z badania czy wystąpiła którakolwiek z przyczyn w art. 156 § 1 k.p.a. W przedmiotowej sprawie organy uznały, że nie zaszła żadna z przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 pk. 1 i pkt 3 – 7 k.p.a., co było prawidłowe, uzasadnione i nie kwestionowane w niniejszej sprawie, nie wymaga więc szerszego omówienia.

Sąd odniesie się więc do przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. tj. wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Jak wynika z ugruntowanego stanowiska doktryny oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego, "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w sytuacji, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyrok NSA z 20 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1056/10). O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1521/10).

Przez pojęcie decyzji wydanej bez podstawy prawnej rozumie się zaś decyzję, która została wydana w sytuacji, gdy brak było w przepisach prawa powszechnie obowiązującego właściwej materialnej lub formalnej podstawy do dokonania rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej.

Stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o jakiej mowa w tym przepisie, oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec którego nie można wydać decyzji (postanowienia) załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość ta może mieć charakter podmiotowy jak i przedmiotowy. O braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy można mówić, np. gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania czy też sprawa ma cywilny charakter, bądź sprawa została już ostatecznie lub prawomocnie zakończona. Klasyczna postać bezprzedmiotowości postępowania ujawni się wtedy, gdy przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie prawnie nie istnieje. Aby taki stan rzeczy zaistniał, nastąpić musi takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowałoby, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo materialne łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy zatem do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2018 r. sygn. II FSK 2113/16, Legalis).

Zgodnie zaś art. 147 § 2 P.p.s.a. rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, których nieważność w całości lub w części stwierdził sąd, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Ustawodawca przewidział więc możliwość wzruszenia zapadłych w sprawach indywidualnych rozstrzygnięć wydanych na podstawie uchwały, której nieważność stwierdził później sąd administracyjny. Przepis art.147 § 2 P.p.s.a. ma jednak charakter normy odsyłającej. Tym samym nie stanowi on samodzielnej podstawy prawnej do wzruszenia aktu indywidualnego wydanego na podstawie uchwały, której nieważność została później stwierdzona prawomocnie przez sąd. Nie kreuje też nowych, odrębnych przesłanek wzruszenia aktu indywidualnego od tych, które określone zostały już przez ustawodawcę w kodeksie postępowania administracyjnego. W konsekwencji wzruszenie aktu indywidualnego w okolicznościach wskazanych w art. 147 § 2 p.p.s.a. jest możliwe wyłącznie na gruncie unormowań kodeksu postępowania administracyjnego albo w postępowaniach szczególnych. Co istotne art. 147 § 2 odsyła do trybów postępowania, a nie do podstaw prawnych. W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie został uregulowany odrębnie tryb postępowania w sytuacji stwierdzenia przez Sąd w trybie art. 147 p.p.s.a. nieważności mpzp tj. skutków dla decyzji w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego miejscowego planu, choć inne konsekwencje uchylenia planu zawarł, np. w art.36 i 37 u.p.z.p.. Ustawa przewiduje jedynie skutki dla decyzji powstałe w związku z uchwaleniem planu (art. 65 u.p.z.p.). W rozpoznawanej sprawie mieliśmy do czynienia z tą pierwszą sytuacją wobec powyższego zastosowanie znalazły przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawa o samorządzie gminnym również bowiem nie reguluje kwestii wpływu stwierdzenia nieważności uchwały na wydawane decyzje administracyjne. W kodeksie postępowania administracyjnego wzruszenie ostatecznych decyzji przewidują przepisy rozdziału 12 i 13. Bez wątpienia stwierdzenie nieważności planu miejscowego, czyli aktu prawa miejscowego nie stanowi podstawy do zastosowania trybu wznowienia postępowania (art. 145 i n k.p.a) czy zmiany w trybie art. 154, 155 k.p.a. wydanej w niniejszej sprawie decyzji o umorzeniu postępowania. Jedyną możliwą do rozważenia podstawą jest przesłanka nieważnościowa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W sprawie bezspornym jest, że w dacie wydania decyzji o umorzeniu postepowania ([...] kwietnia 2016 r.) w sprawie ustalenia warunków zabudowy obowiązywał mpzp. Został on uchylony dopiero wyrokiem tut. Sądu z dnia 1 marca 2017 r., który stał się prawomocny od dnia 28 kwietnia 2017 r. Jako podstawę prawną decyzji z [...] kwietnia 2016r. organ wskazał art. 105 K.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z tym przepisem ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Skoro w dacie wydania decyzji z [...] kwietnia 2016r. obowiązywał m.p.z.p. nie było podstaw do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Słusznie zatem wydana została decyzja umarzająca postępowanie w oparciu o wyżej wskazane przepisy. Nie miało miejsce rażące naruszenie prawa, z czym również godził się skarżący. Nie miała miejsce oczywistość naruszenia. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce w szczególności wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustawionym w przepisie, jak również wówczas, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub nałożono obowiązki lub też odmówiono ich nadania (zob. np. wyrok NSA z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1107/11; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 146/11; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2449/10, dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), czyli nie w niniejszej sprawie. Nie można również uznać, że doszło do nieakceptowanych w porządku prawnym demokratycznego państwa społeczno – gospodarczych skutków decyzji z [...] kwietnia 2016r. Umorzenie postępowania nie spowodowało bowiem skutków materialnoprawnych. Sprawa została zakończona "w inny sposób", nie doszło do konkretyzacji praw i obowiązków. Procedura wszczęta wnioskiem w dacie wydania decyzji nie mogła się toczyć, została zatrzymana. Do konkretyzacji prawa i obowiązków może dojść obecnie. Z uwagi na stwierdzenie nieważności mpzp skarżący ma prawo do złożenia ponownego wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Należy bowiem wskazać, że jeżeli dla danego terenu nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego to warunki zabudowy dla tego samego terenu mogą być ustalane wielokrotnie nawet na wniosek podmiotu nie legitymującego się tytułem prawnym do tego terenu. Mając to na uwadze nie ma przeszkód ku temu by skarżący wystąpił ponownie z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, skoro dla terenu na którym planowana jest inwestycja nie obowiązuje mpzp. Wydana decyzja umarzająca postępowanie jako decyzja o charakterze proceduralnym nawet przy braku jej wyeliminowania z obrotu nie zamyka skarżącemu drogi do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie można również uznać, że doszło do wydania decyzji umarzającej postępowanie bez podstawy prawnej. Podstawą prawną tej decyzji, jak już wyżej wskazano był art. 105 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p., które przez organ zastosowane zostały prawidłowo. Wbrew stanowisku skarżącego to, że przepisy prawa miejscowego (m.p.z.p.) nie stanowiły podstawy prawnej decyzji z [...] kwietnia 2016r. było istotne w niniejszej sprawie. Przepisy planu miejscowego nie stanowiły podstawy prawnej wydanej decyzji o umorzeniu postępowania. W wyroku NSA z dnia 25 maja 2012r. (II OSK 400/11), na który powoływał się skarżący w skardze, przepisy planu miejscowego stanowiły podstawę do wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielające pozwolenie na budowę ( art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego) i w takiej sytuacji stwierdzenie nieważności planu stanowiło przesłankę do uznania, że decyzja stwierdzająca zgodność projektu budowlanego z przepisami tego planu została wydana bez podstawy prawnej. W niniejszej sprawie umarzającej postępowanie z uwagi na wejście w życie planu nie przepisy tego planu stanowiły jego podstawę prawną a wyżej wskazane art. 105 k.p.a. i art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Przeszkodą w wydaniu rozstrzygnięcia co do istoty sprawy nie były tutaj regulacje zawarte w obowiązującym planie, ale sam fakt jego obowiązywania (art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Nie można więc przyjąć, że regulacje prawne zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, stanowiły podstawę prawną wydania decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W takim bowiem przypadku wydana byłaby decyzja o ustaleniu lub odmowie ustalenia warunków zabudowy, a nie decyzja o umorzeniu postępowania. Tym samym, skutki późniejszego stwierdzenia przez sąd administracyjny nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym konkretnym przypadku nie mogą rozciągać się na decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a co za tym idzie stanowić podstawy do formułowania względem tej decyzji zarzutu wydania jej bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) Nie można było więc uznać, że stwierdzenie nieważności planu spowodowało iż decyzja z [...] kwietnia 2016r. była wydana bez podstawy prawnej.

Sąd podziela akcentowane w skardze stanowisko, że stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wywiera skutki ex tunc i powoduje, że uchwałę należy uznać tak jakby nie została podjęta. W niniejszej jednak sprawie wejście w życie tej uchwały było zdarzeniem prawnym, które miało miejsce i musiało być uwzględnione przez organ. Wejście w życie planu miejscowego dla decyzji z [...] kwietnia 2016r. miało znaczenie nie jako konkretny zapis planu a jako określone zdarzenie prawne polegające właśnie na wejściu w życie planu ( uchwalenie, publikacja). Stwierdzenie nieważności planu nie zniweczyło faktu zaistnienia tego zdarzenia prawnego. Plan, którego nieważność stwierdzono jest uznawany za niebyły – skutki nieważności rozciągają się wstecz (ex tunc) ale nie dotyczy to ustalenia, że w danym momencie wszedł on w życie. Istnienie planu jest zdarzeniem o charakterze prawnym, które determinuje sposób postępowania w sprawie warunków zabudowy a nie podstawą prawną umorzenia postępowania. Tym samym stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie świadczy o wydaniu decyzji z [...] kwietnia 2016r. bez podstawy prawnej. Odnosząc się do zgłaszanej przesłanki braku podstawy prawnej należy mieć na uwadze również to, o czym sąd wskazał powyżej, że decyzja umarzająca jest decyzją o charakterze proceduralnym. Umorzenie nie ma charakteru merytorycznego a jest jedynie formalnym jego zakończeniem. Bezprzedmiotowość postępowania, w rozumieniu przyjętym na gruncie art. 105 § 1 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy w sprawie nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego w formie decyzji administracyjnej. W tej sytuacji jakiekolwiek rozstrzygnięcie pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Decyzja umarzająca stwierdza zatrzymanie procesowania, nie kreuje żadnych praw czy obowiązków. Nie zamyka skarżącemu drogi do złożenia kolejnego wniosku.

Sumując należało stwierdzić, że nie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a w zw. z art. 147 § 1 i 2 p.p.s.a. W ocenie Sądu za prawidłowe należało uznać rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego odmawiające stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono o oddaleniu skargi.