Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 966/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59  ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 898/19 w sprawie ze skargi W. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 lutego 2019 r. znak DON.7100.274.2018.BZA w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 lipca 2018 r. nr 986/18 znak WOP.771.5.126.2015.ND; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz W. W. kwotę 1604 (jeden tysiąc sześćset cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 listopada 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 898/19 oddalił skargę W. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 lutego 2019 r. znak DON.7100.274.2018.BZA w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

W dniu 15 lipca 2009 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w P. (dalej: "PINB") wpłynął wniosek J. C. i A. G. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przebudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego usytuowanego na działkach przy ul. [...] w P., zrealizowanej na podstawie decyzji Starosty P. Nr 1316/07 z dnia 19 lipca 2007 r. Organ przeprowadził w dniu 13 sierpnia 2009 r. kontrolę obiektu. W jej trakcie stwierdził, że przebudowa i rozbudowa budynku mieszkalnego usytuowanego na wskazanej nieruchomościach została zrealizowana zgodnie z projektem budowlanym. Obiekt nadawał się do użytkowania zgodnie z planowanym przeznaczeniem. Decyzją Nr 317/2009 z dnia 17 sierpnia 2009 r. udzielono J. C. i A. G. pozwolenia na użytkowanie przebudowanego i rozbudowanego budynku mieszkalnego usytuowanego na działkach o nr ew. [...], [...], [...] położonych przy ul. [...] w P. Zawiadomieniem z dnia 14 kwietnia 2016 r. organ poinformował o wszczęciu na wniosek W. W. postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności ww. rozstrzygnięcia.

Postanowieniem Nr 966/16 z dnia 31 maja 2016 r. MWINB zawiesił z urzędu postępowanie nadzwyczajne prowadzone w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w P. Nr 317/2009 z dnia 17 sierpnia 2009 r. do czasu zakończenia postępowania przed WSA w Warszawie i uprawomocnienia się wyroku wydanego w sprawie ze skargi J. C. i A. G. na decyzję GINB z dnia 14 maja 2015 r., którą uchylono decyzję Wojewody Mazowieckiego Nr 463/12 z dnia 20 czerwca 2012 r. i stwierdzono nieważność decyzji Starosty P. Nr 1316/07 z dnia 19 lipca 2007 r. wydanej w przedmiocie pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego usytuowanego na działkach o nr ew. [...], [...], [...] położonych przy ul. [...] w P.

W dniu 28 grudnia 2017 r. do organu wpłynął wniosek W. W. o podjęcie zawieszonego postępowania z uwagi na wydanie przez NSA wyroku z dnia 26 października 2017 r. (sygn. akt II OSK 2765/16) oddalającego skargę kasacyjną od wyroku WSA z dnia 3 sierpnia 2016 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1448/15) w sprawie ze skarg A. G. i J. C. na decyzję GINB z dnia 14 maja 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. MWINB postanowieniem nr 60/18 z dnia 9 stycznia 2018 r. podjął zawieszone ww. rozstrzygnięciem postępowanie. Jednocześnie pismem z dnia 9 stycznia 2018 r. poinformowano strony o toczącym się postępowaniu i możliwości zapoznania się z aktami sprawy.

W dniu 16 lutego 2018 r. MWINB wydał decyzję Nr 267/18, którą stwierdził nieważność decyzji PINB w P. Nr 317/2009 z dnia 17 sierpnia 2009 r. GINB decyzją z dnia 18 kwietnia 2018 r. uchylił decyzję organu wojewódzkiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

MWINB decyzją Nr 989/18 z dnia 12 lipca 2018 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB w P. Nr 317/2009 z dnia 17 sierpnia 2009 r. W uzasadnieniu wskazał, że wystąpienie zależności pomiędzy pozwoleniem na budowę a pozwoleniem na użytkowanie nie oznacza automatycznego uznania, że należy stwierdzić nieważność decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę.

Po rozpatrzeniu odwołania W. W. od decyzji MWINB nr 986/18 z dnia 12 lipca 2018 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji PINB w P. nr 317/2009 z dnia 17 sierpnia 2009 r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, GINB decyzją z dnia 20 lutego 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. GINB stwierdził, że istotą prowadzenia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest ustalenie, czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób, który został określony w decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem organu, decyzja o pozwoleniu na budowę funkcjonowała w obrocie prawnym na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zatem brak było podstaw do przyjęcia, aby stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w przedmiotowej sprawie skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności także decyzji wydanej w jej bezpośrednim następstwie, tj. decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie przebudowy rozbudowy budynku mieszkalnego. Zdaniem GINB, zaskarżona decyzja nie była obarczona żadną wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ani inną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W związku z tym, należało odmówić stwierdzenia jej nieważności, a tym samym utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję MWINB nr 986/18 z dnia 12 lipca 2018 r.

Skargę do WSA w Warszawie na ww. decyzję złożyła W. W. Zarzuciła decyzji GINB naruszenie:

a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 59a Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i pominięcie okoliczności, że decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę na skutek okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. niezależnie od przesłanki, w związku z którą stwierdzono jej nieważność, wywołuje skutek prawny ex tunc, co oznacza, że decyzja taka jest nieważna z mocy samego prawa od samego początku, podczas gdy organ II instancji przyjął, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, skoro w momencie jej wydania decyzja o pozwoleniu na budowę funkcjonowała w obrocie prawnym, a jej skuteczność ex tunc nie może zachodzić w takim zakresie, w jakim naruszałaby zasadę ochrony praw słusznie nabytych;

b) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie ze względu na uznanie, że fakt niezapewnienia skarżącej czynnego udziału w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, którą następnie wyeliminowano z obrotu prawnego ze względu na nieważność, nie może mieć jakiegokolwiek wpływu na ocenę zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i tym samym nie może świadczyć o tym, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie narusza rażąco prawo, podczas gdy wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę skutkuje tym samym funkcjonowaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z rażącym naruszeniem prawa;

c) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie ze względu na uznanie, iż decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie jest obarczona wadą nieważności, ponieważ na dzień jej wydania decyzja o pozwoleniu na budowę funkcjonowała w obrocie prawnym, a celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest weryfikacja aktu administracyjnego według stanu prawnego i faktycznego istniejącego na dzień jego wydania, nienależnie od faktu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę skutkuje tym samym funkcjonowaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z rażącym naruszeniem prawa;

d) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez uznanie, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie narusza rażąco prawa, bez wyjaśnienia i omówienia podstaw prawnych i faktycznych, będących podstawą takiego wniosku, w tym w szczególności bez odniesienia do zależności pomiędzy decyzją o pozwoleniu na budowę a decyzją o pozwoleniu na użytkowanie oraz wynikających z tego faktu konsekwencji, skupiając się jedynie na wykazaniu, że na dzień wydawania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, spełniała ona wymogi wyznaczone przez art. 59a Prawa budowlanego, mimo że stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę skutkuje funkcjonowaniem w obrocie prawym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z rażącym naruszeniem prawa;

e) art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., polegające na załatwieniu sprawy w sposób naruszający słuszny interes skarżącej i naruszeniu zasady zaufania skarżącej do organów władzy publicznej, poprzez przywołanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uchwały NSA w sposób zmieniający jej sens, bez uwzględnienia celu i przyczyny, w związku z którą została wydana, bez wyprowadzania z niej konkretnych wniosków mających zastosowanie w niniejszym stanie faktycznym oraz nieodniesienie się do twierdzeń skarżącej, zgłaszanych w toku postępowania a jedynie lakoniczne przedstawienie stanowiska przeciwnego, niepopartego odpowiednią argumentacją.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie jest zasadna.

Sąd wskazał, że celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji danego aktu administracyjnego (według stanu prawnego i faktycznego istniejącego na dzień jego wydania) pod kątem wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., w tym m.in. rażącego naruszenia prawa. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy istnieje wyraźna sprzeczność pomiędzy treścią przepisu prawa materialnego, a rozstrzygnięciem zawartym w decyzji, a także wtedy, gdy w wyniku naruszenia prawa powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Organ prowadzący postępowanie w trybie nieważnościowym orzeka wyłącznie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku wad takiego orzeczenia - odmawia stwierdzenia jego nieważności.

Sąd wskazał, że istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie dotyczące zależności decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Obie te decyzje składają się na różne etapy procesu inwestycyjnego i na ich mocy inwestorowi zostają przyznane odmienne uprawnienia. W przypadku postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jego istotą jest ustalenie, czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób, który został określony w decyzji o pozwoleniu na budowę. Jest to bowiem końcowy etap procesu inwestycyjnego skierowany na sprawdzenie, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem projektowanym, na który organ administracyjny udzielił pozwolenia budowlanego, a więc z tym, co zakładano na etapie wstępnym procesu inwestycyjnego (por. wyrok NSA z dnia 17 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2583/17). Pomiędzy decyzją o pozwoleniu na budowę a decyzją o pozwoleniu na użytkowanie zachodzi zależność, polegająca na tym, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie może zostać wydana dopiero po wydaniu tej pierwszej.

Taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Dodatkowo jednak w analizowanej sprawie z obrotu prawnego zostało wyeliminowane pozwolenie na budowę, w oparciu o które następnie wydano pozwolenie na użytkowanie przebudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego usytuowanego na działkach o nr ew. [...], [...], [...] położonych przy ul. [...] w P. Sąd podkreślił również, że w sprawie wskazanego obiektu wydanych zostało już kilka rozstrzygnięć sądów administracyjnych:

a) WSA w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2016 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1448/15) i NSA z dnia 26 października 2017 r. (sygn. akt II OSK 2765/16) oraz wcześniejsze -

b) WSA w Warszawie z dnia 8 października 2009 r. (sygn. akt VII SA/Wa 912/09) oraz NSA z dnia 26 stycznia 2011 r. (sygn. akt II OSK 213/10);

Sądy wskazały, że z uwagi na fakt, iż przebudowie poddawana jest część budynku łącznie ze ścianą dzielącą oba budynki, to zgodnie z art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego W. W. powinny służyć w sprawie pozwolenia na budowę prawa strony; organ powinien zatem w ponownie prowadzonym postępowaniu rozważyć, czy nie został naruszony w sposób rażący art. 10 k.p.a.;

c) NSA wyrokiem z 12 grudnia 2014 r. (sygn. akt II OSK 1234/13) uchylił wyrok WSA w Warszawie z 30 stycznia 2013 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2368/12) i stwierdził, że w okolicznościach tej sprawy, w których przedmiotem pozwolenia na budowę jest pozwolenie na rozbudowę obejmującą budynek zbliźniaczony z budynkiem, którego W. i T. małż. W. są właścicielami, odmowa przyznania przymiotu strony jest bezzasadna i stanowi rażące naruszenie prawa, tj. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, co stanowi podstawę do zastosowania sankcji nieważności decyzji na mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zdaniem Sądu, zasadnie organy w decyzjach stwierdziły, że istotą prowadzenia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest ustalenie, czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób, który został określony w decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd podkreślił, że w analizowanej sprawie - co nie jest kwestionowane - decyzja o pozwoleniu na budowę funkcjonowała w obrocie prawnym na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Rozpatrując wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie organ musi odnosić się do pozwolenia na budowę i zatwierdzonej dokumentacji projektowej. Skutkiem obowiązywania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest bowiem rozstrzygnięcie kwestii zgodności przeprowadzonych robót budowlanych z warunkami określonymi w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1265/19).

Zgodnie z art. 59a Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego przeprowadza, na wezwanie inwestora, obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Kontrola ta obejmuje sprawdzenie: 1) zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu; 2) zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym, w zakresie: a) charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, b) wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, c) geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych), d) wykonania urządzeń budowlanych, e) zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem, f) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., w tym osoby starsze - w stosunku do obiektu użyteczności publicznej i budynku mieszkalnego wielorodzinnego; 3) wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego; 4) w przypadku nałożenia w pozwoleniu na budowę obowiązku rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania lub tymczasowych obiektów budowlanych - wykonania tego obowiązku, jeżeli upłynął termin rozbiórki określony w pozwoleniu; 5) uporządkowania terenu budowy.

Z akt sprawy wynikają następujące ustalenia:

- decyzja PINB w P. nr 317/2009 z dnia 17 sierpnia 2009 r. zezwalająca na użytkowanie zrealizowanej inwestycji została poprzedzona obowiązkową kontrolą organu, która odbyła się 13 sierpnia 2009 r., w związku z wnioskiem inwestorów z 15 lipca 2009 r. o pozwolenie na użytkowanie;

- protokół z kontroli, potwierdza zgodność obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki oraz z projektem architektoniczno-budowlanym (w zakresie określonym w art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. a-f Prawa budowlanego);

- inwestor okazał dokumenty dotyczące wyrobów budowlanych potwierdzające ich dopuszczenie do obrotu i powszechnego albo jednostkowego stosowania;

- stwierdzono, że wszystkie roboty budowlane objęte pozwoleniem na budowę i projektem budowlanym, umożliwiające oddanie obiektu do użytkowania, zostały wykonane, jak również został uporządkowany teren.

W ocenie Sądu, nie ulega zatem wątpliwości, że przeprowadzona kontrola potwierdziła, iż obiekt nadaje się do użytkowania zgodnie z planowanym przeznaczeniem a inwestorzy przedłożyli wymagane przez art. 57 Prawa budowlanego dokumenty. W związku z tym organ był zobowiązany do wydania pozwolenia na jego użytkowanie. Sąd przypomniał, że przepisy art. 55 i art. 57 Prawa budowlanego nie dotyczą postępowania związanego z wydaniem pozwolenia na budowę. Są to przepisy normujące kolejny etap postępowania związany z zakończeniem budowy i uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie, w którym właściwe są organy nadzoru budowlanego, a nie organy architektoniczne – budowlane (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2296/17).

Zdaniem Sądu, zasadnie zatem uznały organy, że zaskarżonym decyzjom nie można zarzucić wady rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Trudno bowiem uznać, aby sam fakt niezapewnienia skarżącej czynnego udziału w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla danego przedsięwzięcia, który przyczynił się do późniejszego wyeliminowania z obrotu prawnego tej decyzji, mógł w tym przypadku mieć jakikolwiek wpływ na ocenę zgodności z prawem zrealizowanej inwestycji w oparciu o tę decyzję. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę nastąpiło wyłącznie z uwagi na brak zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu. Teza ta wynika wprost z przywołanych wcześniej uzasadnień sądów administracyjnych. Organy i sądy nie zakwestionowały merytorycznych rozwiązań zawartych w dokumentacji projektowej. Na dzień wydania przez PINB w P. decyzji Nr 317/2009 z dnia 17 sierpnia 2009 r. inwestor dysponował ostatecznym pozwoleniem na budowę, stąd, zdaniem Sądu, nie można uznać, że w dniu wydania decyzji Nr 317/2009 organ rażąco naruszył prawo. W ocenie Sądu, zasadnie zatem organy wskazały, że poza rażącym naruszeniem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie stwierdzono, aby decyzja o pozwoleniu na budowę powodowała inne naruszenia o charakterze rażącym. Oznacza to, że warunki określone tą decyzją były zgodne z prawem. Zatem zrealizowana zgodnie z tymi warunkami inwestycja, na którą udzielono pozwolenia na użytkowanie, również nie może naruszać prawa w sposób rażący. Z uwagi na powyższe, zdaniem Sądu, brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do przyjęcia, aby stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w przedmiotowej sprawie skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności także decyzji wydanej w jej bezpośrednim następstwie.

Sąd wskazał, że istotne znaczenie w sprawie ma również uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r. (sygn. akt I OSP 2/12), zgodnie z którą: "stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.".

Zdaniem Sądu, uchwała ta nie przesądza, że stwierdzenie nieważności decyzji skutkuje automatycznie stosowaniem sankcji nieważności wobec wydanej w oparciu o nią decyzji. W uchwale użyto pojęcia "może" co w żaden sposób nie nakazuje obligatoryjnego stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Uchwała NSA przesądza jedynie tryb postępowania w takich sprawach (stwierdzenie nieważności a nie wznowienie postępowania).

W ocenie Sądu, zasadnie również twierdzi organ, że decyzja stwierdzająca nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę, nie może być skuteczna ex tunc w takim zakresie, w jakim naruszałaby zasadę ochrony praw słusznie nabytych (art. 2 Konstytucji) z decyzji o pozwoleniu na budowę. Istotnym argumentem przemawiającym przeciwko podważaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest zasada trwałości decyzji administracyjnej. Ma ona na celu przede wszystkim ochronę praw nabytych, a także ochronę porządku prawnego, zapewnienie stabilności obrotu prawnego, zaufania do organów państwa i samego prawa. Decyzji ostatecznej służy także tzw. domniemanie legalności. Decyzja jest ważna i powinna być wykonywana do momentu, gdy zostanie zakwestionowana, tj. zmieniona, uchylona lub zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ we właściwym postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1545/15). Obiekt budowlany, wobec którego uchylono pozwolenie na budowę z przyczyn formalnych, może w rzeczywistości w pełni nadawać się do użytkowania. Taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, co powoduje, że zarzuty zawarte w skardze a dotyczące naruszenia art. 59 i art. 59a Prawa budowlanego są bezzasadne. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest konsekwencją stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego zgodności wybudowanego obiektu budowlanego z zatwierdzonym projektem budowlanym (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1628/17). Decyzja taka przesądza o zgodności z prawem wzniesionego obiektu i czyni bezprzedmiotowym ewentualne niezakończone postępowanie nadzorcze dotyczące procesu budowlanego oraz ma takie znaczenie, że wzniesione obiekty budowlane nie mogą podlegać ponownemu sprawdzeniu (pod kątem legalności wybudowania) przez organy nadzoru budowlanego - dotyczy to trybu zwykłego, jak i wznowieniowego (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 807/16).

Zdaniem Sądu, wskazane w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania również nie zasługują na uznanie. Zgodnie z unormowaną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej są zobowiązane do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, natomiast stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organ jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oceniając na podstawie jego całokształtu czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozostaje w ścisłym związku z przyjętą w kodeksie postępowania administracyjnego zasadą swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a., która oznacza, że organ administracji publicznej powinien poddać ocenie materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, ocena winna zostać oparta na wszechstronnej jego analizie i wreszcie organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącego się postępowania (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 594/19).

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła W. W., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 12 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, pomimo uprzedniego stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę i tym samym uznanie, że pozostawanie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie skutkuje rażącym naruszeniem prawa, budzi zaufanie do władzy publicznej, a organ administracji publicznej działał w sprawie dostatecznie wnikliwie, co w konsekwencji skutkowało niedostrzeżeniem zarzucanych naruszeń prawa materialnego i spowodowało brak uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu administracji I instancji, a w konsekwencji oddalenie skargi;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nie stwierdzenie w zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzucanych w skardze naruszeń prawa materialnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, co w konsekwencji spowodowało brak uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu administracji I instancji, a w konsekwencji oddalenie skargi;

II. Na podstawie art 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 59a ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, poprzez niezastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i brak wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, pomimo wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, od której zależne jest rozstrzygnięcie sprawy o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, której istota sprowadza się do stwierdzenia czy budowa została przeprowadzona zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, w związku z czym decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana z rażącym naruszeniem art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego;

2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 59a ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, poprzez niewłaściwą wykładnię tych przepisów skutkującą niezastosowaniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że:

- brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, skoro w momencie jej wydania decyzja o pozwoleniu na budowę funkcjonowała w obrocie prawnym, a jej skuteczność ex tunc nie może zachodzić w takim zakresie, w jakim naruszałaby zasadę ochrony praw słusznie nabytych, podczas gdy wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę na skutek okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., niezależnie od przesłanki, w związku z którą stwierdzono jej nieważność, wywołuje skutek prawny ex tunc, co oznacza, że decyzja taka jest nieważna z mocy samego prawa od samego początku, a stwierdzenie nieważności decyzji stwarza stan prawny tak jakby tej decyzji nigdy nie było w obrocie prawnym,

- stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę ze względu na niezapewnienie stronie udziału w postępowaniu, nie może mieć jakiegokolwiek wpływu na ocenę zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i tym samym nie może świadczyć o rażącym naruszeniu prawa, podczas gdy wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę poprzez stwierdzenie jej nieważności, bez względu na przesłankę, skutkuje funkcjonowaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z rażącym naruszeniem prawa;

3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 59a ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na uznaniu, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie przesądza o zgodności z prawem wzniesionego obiektu w ten sposób, że wzniesione obiekty budowlane nie mogą podlegać ponownemu sprawdzeniu pod kątem legalności wybudowania przez organy nadzoru budowlanego, co tym samym świadczy o zasadności odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, podczas gdy przeprowadzenie postępowania nadzorczego wobec wybudowanego obiektu jest możliwe, jednak po uprzednim wyeliminowaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z obrotu prawnego;

4) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równego traktowania podmiotów i uznanie przez Sąd I instancji, że skutek ex tunc stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie może następować w takim zakresie, w jakim naruszałoby to zasadę praw słusznie nabytych zgodnie z art. 2 Konstytucji RP, pomijając całkowicie konieczność zapewnienia ochrony prawnej również skarżącej i przysługującemu jej prawu własności.

Mając na względzie powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie, zgodnie z art. 188 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie merytoryczne skargi, a w tym zakresie orzeczenie o zmianie zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 lutego 2019 r. (znak: DON.7100.274.2018.BZA) w całości, jak również o uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dnia 12 lipca 2018 r. (znak: WOP.771.5.126.2015.ND) i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła uczestniczka postępowania J. C., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżącej na rzecz uczestniczki kosztów zastępstwa w postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z dnia 17 stycznia 2023 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Wbrew stanowisku Sądu I instancji, stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie mogło pozostać bez wpływu na byt prawny decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Obie decyzje pozostają ze sobą w ścisłym związku, ponieważ zostały one wydane w ramach jednego ciągu zdarzeń prawnych dotyczących tego samego zamierzenia inwestycyjnego. Z tego względu w doktrynie przyjmuje się, że stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę pociąga za sobą stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (Z. Kostka [w:] A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 802). Podstawową przesłanką warunkującą możliwość wydania pozwolenia na użytkowanie jest posiadanie przez inwestora pozwolenia na budowę, albowiem zrealizowany obiekt budowlany musi spełniać warunki w nim zawarte. Brak takiego pozwolenia, wobec wyeliminowania go z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, niewątpliwie stanowi o wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z rażącym naruszeniem art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156 poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Stosownie zaś do art. 59a ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ przeprowadza, na wezwanie inwestora, obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Celem kontroli budowy jest zatem przede wszystkim sprawdzenie, czy została ona wykonana zgodnie z projektem budowlanym i innymi warunkami pozwolenia na budowę.

Stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę inwestycji, bez względu na jego przyczyny, powoduje konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do tej inwestycji, które powinno zakończyć się wydaniem jednej z decyzji wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1-3, ust. 3 lub 4, 5 Prawa budowlanego. Tymczasem brak wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie skutkuje niemożliwością przeprowadzenia tego postępowania, a to powoduje, że faktycznie pozostanie na gruncie obiekt zrealizowany z naruszeniem przepisów prawa (skoro stwierdzono nieważność decyzji o pozwoleniu na jego budowę), a bez możliwości uzyskania decyzji naprawiającej ten stan rzeczy. Taka sytuacja jest z pewnością nie do zaakceptowania w praworządnym państwie (zob. wyroki NSA: z dnia 6 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2766/15; z dnia 9 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 285/17, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z przedstawionych względów przywołana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jak i w decyzjach organów, argumentacja nie zasługuje na aprobatę. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę z mocą ex tunc nie może pozostawać bez wpływu na byt prawny decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W przypadku bowiem stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, nie można mówić o zgodności pozwolenia na użytkowanie z zatwierdzonym projektem budowlanym i udzielonym pozwoleniem na budowę, skoro stwierdzenie nieważności wywołuje skutek ex tunc.

Odnosząc się do podniesionej w odpowiedzi na skargę kasacyjną kwestii braku legitymacji skarżącej do udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie, wynikającego w ocenie uczestniczki postępowania z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, wskazać należy, że w orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że w przypadku kwestionowania zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego nie ma zastosowania i wówczas prawo żądania weryfikacji pozwolenia na użytkowanie ma nie tylko inwestor, ale również inne podmioty, które wywodzą prawo ingerencji w decyzję o użytkowaniu ze swego interesu prawnego wyprowadzonego z przepisów Prawa budowlanego i innych ustaw. Wobec tego brzmienie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego nie stoi na przeszkodzie uznaniu, że stroną postępowania nadzwyczajnego, którego przedmiotem jest ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, będzie nie tylko inwestor. Mogą w oznaczonym stanie faktycznym wystąpić takie przypadki, w których w interesie prawnym innego podmiotu niż inwestor będzie podważenie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że zawężenie kręgu podmiotów na etapie pozwolenia na użytkowanie do jednej tylko strony (inwestora) jest zasadne tylko wtedy, gdy inwestor, który uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę realizuje następnie proces budowlany zgodnie z pozwoleniem. Tylko w takim przypadku można uznać, że interesy innych podmiotów, które były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego, nie zostaną naruszone (zob. wyroki NSA: z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 3635/19; z dnia 24 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2854/19; z dnia 24 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 1006/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżącej kasacyjnie odmówiono przyznania przymiotu strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, w konsekwencji decyzja o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tak więc skarżąca niewątpliwie ma legitymację do udziału w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym pozwolenia na użytkowanie.

Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji będzie miał na względzie uwagi wyżej poczynione.

Mając powyższe na uwadze, należało uchylić zaskarżony wyrok i decyzje organów obu instancji, o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259).

O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.

Koszty te obejmują: wpis od skargi w wysokości 500 zł, wpis od skargi kasacyjnej w wysokości 250 zł, opłatę kancelaryjną za sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu I instancji w wysokości 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika: przed Sądem I instancji w wysokości 480 zł stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), przed Naczelnym Sądem Administracyjnym za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej w wysokości 240 zł stosownie do § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c ww. rozporządzenia w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz opłaty skarbowe od pełnomocnictw w wysokości 34 zł.