Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1624/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1 pkt 1, art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 39 ust. 2, art. 35 ust. 1 pkt 3, art. 36a ust. 5 pkt 6
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant: Dorota Wasiłek po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. A. i A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1517/20 w sprawie ze skargi G. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 czerwca 2020 r. znak DON.7100.32.2020.KKL w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną i odmawia zasądzenia na rzecz G. W. kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1517/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi G. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 czerwca 2020 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) decyzją z 30 czerwca 2020 r., po rozpatrzeniu odwołania G. W. – utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z 30 grudnia 2019 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z 17 czerwca 2013 r. o pozwoleniu na użytkowanie budynku handlowego, gospodarczo-magazynowego i usługowo-mieszkalnego na działkach nr [...] przy [..] w B. pod warunkiem wykonania wyjścia z klatki schodowej na dach tj. klap wyłazowych, osadzenia wewnętrznej stolarki drzwiowej, montażu: przyborów i armatury sanitarnej, punktów świetlnych, podłączenia kuchenek gazowych oraz wykonania powłok malarskich i okładzin ścian, podłóg i posadzek, w terminie do 30 września 2013. Organ wskazał, że decyzją z 23 listopada 2011 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m. B. z 30 września 2011r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na przebudowę, rozbudowę i nadbudowę budynku handlowego, budowę budynku gospodarczo-magazynowego i przebudowę budynku usługowo-mieszkalnego na ww. działkach. Decyzją z 2 października 2012 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję z 13 sierpnia 2012 r. zmieniającą ww. decyzję o pozwoleniu na budowę w zakresie komunikacji w budynku i elewacji.

Dalej organ wyjaśnił, że podczas kontroli obowiązkowej stwierdzono zgodność robót z projektem budowlanym oraz nieistotne odstępstwa - m. in. zmianę układu ścianek działowych na parterze, piętrze i poddaszu, wykonanie przenośnego podjazdu dla niepełnosprawnych, zmianę konstrukcji stropu poddasza z drewnianej na żelbetową. Ustalono, że nie wykonano części robót m. in. wewnętrznej stolarki drzwiowej, instalacji sanitarnej, podłączenia kuchenek gazowych. Organ zaznaczył, że wszczęto też postępowanie w sprawie ww. robót. Przed i po wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie - prowadzono wielokrotne oględziny inwestycji i wydano kilkanaście rozstrzygnięć uchylanych przez WSA w Lublinie. W orzeczeniach skupiono się na wpływie robót na zabudowę sąsiednią i rozbiórce całego obiektu pomimo, że pozwolenie przewidywało rozbiórkę częściową. WSA w Lublinie w wyroku z 24 listopada 2016 r., sygn. II SA/Lu 680/16 uznał za niedopuszczalne postępowanie w sprawie odstępstw, jeżeli w obrocie prawnym pozostaje decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. Wobec powyższego skarżąca i P. S., współwłaściciele działki sąsiedniej, wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji z 17 czerwca 2013 r. Dalej organ wskazał, że sporne było wyłącznie to, czy rozebranie w całości budynku podlegającego tylko częściowej rozbiórce oraz przebudowie, nadbudowie i rozbudowie - stanowi istotne odstąpienie od pozwolenia na budowę. GINB stwierdził, że w tej sprawie, rozebrano cały obiekt, zamiast części. Pozostałą część rozebrano zatem samowolnie w okolicznościach art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. poz. 1623), dalej: "Pr. bud". Działanie to stanowiło wyjście poza pozwolenie konserwatorskie, które dotyczyło tylko częściowej rozbiórki, a więc okoliczność określoną w art. 50 ust. 1 pkt 4 Pr. bud. Doszło zatem do istotnego odstąpienia od projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę (art. 36a Pr. bud.).

Organ stwierdził, że badana decyzja narusza art. 59 Pr. bud., jednak nie powoduje skutków obligujących organ do stwierdzenia jej nieważności. Po pierwsze, postępowanie w sprawie odstępstw prawdopodobnie nie mogłoby zakończyć się decyzją merytoryczną, a jedynym środkiem do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem obiektu, jest przywrócenie stanu poprzedniego. W tej sprawie jest to bezcelowe, gdyż nierozebrane ściany i tak stanowią całość z nowym budynkiem, a nowo wybudowane nie różnią od poprzednich. Nie zachodzi więc sytuacja, w której brak reakcji organu utrwala stan niezgodności z prawem. Ponadto, pozwolenie konserwatorskie mimo, że dotyczyło częściowej rozbiórki, akceptowało obiekt w konkretnym kształcie, który zrealizowano niezależnie od rozbiórki. Rozebrany budynek nie był zabytkiem, a więc nie naruszono art. 39 ust. 2 Pr. bud. Trudno zatem twierdzić, że obiekt jest wprost niezgodny z wytycznymi konserwatora Nawet jeśli zrealizowano część robót niezgodnie z prawem, to budynek nie narusza pozwolenia na budowę. Wszystkie elementy, od sprawdzenia których art. 59a ust. 2 Pr. bud. uzależnia pozwolenie na użytkowanie, wykonano zgodnie z prawem, co potwierdza kontrola i nie było kwestionowane.

Sąd pierwszej instancji uznał, że pomimo braku zgody organów architektoniczno – budowlanych, jak i organów ochrony zabytków inwestorzy rozebrali wszystkie ściany zewnętrzne budynku, co potwierdza jednoznacznie materiał fotograficzny znajdujący się w aktach, jak i adnotacje naniesione w samym projekcie budowlanym. Nie może być zatem wątpliwości, że w tej sytuacji wydanie pozwolenia na użytkowanie, bez przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, świadczy o rażącym naruszeniu art. 59 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 5 Pr. bud. Zważywszy przy tym, że został w całości rozebrany budynek - co prawda indywidualnie nie wpisany do rejestru zabytków - ale położony w obszarze układu urbanistycznego miasta B. wpisanego do rejestru zabytków. Wbrew stanowisku organu odwoławczego, taki wpis oznacza, że również budynek znajdujący się na tym obszarze jest objęty ochroną konserwatorską. Również z tego powodu akceptacja w pozwoleniu na użytkowanie całkowitej rozbiórki przedmiotowego budynku powinna być oceniona jako rażąco naruszająca prawo.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że samowola budowlana stanowi bowiem najbardziej jaskrawy wyraz lekceważenia przez inwestorów przepisów Prawa budowlanego. Zastosowanie w postępowaniu zwyczajnym ww. przepisów, kłóci się z elementarnym poczuciem sprawiedliwości oraz prowadzi do uprzywilejowania sprawców samowoli budowlanej. Akceptacja tak wadliwego działania organu w postępowaniu zwyczajnym mogłaby stanowić zachętę do omijania, a przede wszystkim nadużywania prawa, z poważnym uszczerbkiem dla porządku prawnego. Wbrew zatem argumentacji GINB, taka decyzja nie może być akceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. W niniejszej sprawie zachodziły zatem łącznie trzy warunki składające się na pojęcie rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli A. A. i J. A., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego, poprzez błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że w sytuacji gdy inwestor w istocie wykonał prace, które w ramach postępowania legalizacyjnego byłyby mu nakazane przez organ, brak jest podstaw do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na ochronę interesu społecznego, pomimo że od wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie upłynęło niespełna 8 lat;

2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 156 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji i wskazanie w pisemnych motywach rozstrzygnięcia zapatrywania prawnego, z którego wynika, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana z rażącym naruszeniem prawa i powinna zostać stwierdzona jej nieważność, pomimo że inwestor w istocie wykonał prace jakie organ nakazałby w ramach postępowania legalizacyjnego oraz od wydania tej decyzji upłynęło niespełna 8 lat zaś inwestor w związku z jej wydaniem nabył prawo do użytkowania obiektu.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi G. W. w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżących kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wniesiono także o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie oraz dopuszczenie dowodu z załączonych: wydruku wizualizacji elewacji północno – wschodniej oraz dwóch zdjęć obrazujących stan budynku przed rozpoczęciem robót i po wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie - na okoliczność, że wada prawna stwierdzona przez GINB nie ma charakteru rażącego zaś inwestor wykonał prace jakie byłyby mu nakazane w ramach postępowania legalizacyjnego, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GINB.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, G. W. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), dalej: "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami wniesionej skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok odpowiada prawu, choć nie wszystkie wyrażone w jego uzasadnieniu twierdzenia zasługują na akceptację. Zastrzec należy, że Sąd pierwszej instancji bezzasadnie doszukał się w sprawie niniejszej samowoli budowlanej w jej najbardziej jaskrawym wyrazie lekceważenia przez inwestora przepisów Prawa budowlanego. Należy bowiem odróżnić wykonywanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, bądź zgłoszenia, czyli w warunkach samowoli budowlanej określonej w art. 48 ust. 1 Pr. bud., czy w art. 50 ust. 1 pkt 1 Pr. bud., od wykonywania tych robót z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Nie budzi wątpliwości, że nie można przypisywać inwestorowi, który wykonuje roboty budowlane z naruszeniem wymogu poddania się odpowiedniej formie reglamentacji administracyjnej takiego samego charakteru i stopnia naruszenia przepisów prawa, co inwestorowi, który wykonuje je na podstawie uzyskanego uprzednio pozwolenia na budowę, choć odstępując w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego, ustaleń lub warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

Art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840), dalej: "u.o.z." w zw. z art. 39 ust. 1 Pr. bud. dla prowadzenia robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru wprowadza wymóg uprzedniego uzyskania pozwolenia konserwatora zabytków. Oznacza to, że każde prace budowlane - ingerujące w substancję zabytkową obiektu - z momentem dokonania jego wpisu do rejestru zabytków, wymagać będą uzyskania tej formy reglamentacji administracyjnej. Pozwolenie takie jest władczym działaniem wyspecjalizowanego organu administracji skierowanym na wywołanie konkretnych i indywidualnie oznaczonych skutków prawnych. W związku z tym, wydanie pozwolenia na budowę jest uzależnione od uzyskania przez inwestora pozwolenia konserwatorskiego. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 1 pkt 3 Pr. bud., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, organ sprawdza kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń, a brak któregoś z tych elementów lub negatywne rozstrzygnięcie zawarte w pozwoleniu, uniemożliwia zatwierdzenie przedłożonego projektu budowalnego (art. 35 ust. 1 w zw. z ust. 4 Pr. bud.). W tym więc sensie pozwolenie na budowę jest wydawane w oparciu o pozwolenie konserwatorskie, gdyż zatwierdzona inwestycja nie może być sprzeczna z takim rozstrzygnięciem, a jego brak stanowi przeszkodę uniemożliwiającą uczynienie zadość żądaniu inwestora. To zaś oznacza, że decyzja organu administracji architektoniczno-budowlanej o pozwoleniu na budowę, w sytuacji spełnienia przesłanek z art. 36 ust. 1 u.o.z., jest decyzją przedmiotowo zależną od istnienia rozstrzygnięcia organu ochrony konserwatorskiej.

W sprawie niniejszej inwestor legitymował się pozwoleniem konserwatorskim z dnia 10 sierpnia 2011 r. na prace budowlane na obszarze układu urbanistycznego miasta B. wpisanego do rejestru zabytków w oparciu o program prac zawarty w "Projekcie architektoniczno – budowlanym przebudowy, rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku handlowego na budynek usługowo – handlowo – mieszkalny oraz budowy budynku gospodarczego" opracowanym w lipcu 2011 r., a także kolejnym pozwoleniem konserwatorskim z dnia 11 czerwca 2012 r. na prowadzenie prac na ww. terenie w sposób określony w projekcie budowlanym zamiennym z maja 2012 r. GINB ustalił, że w warunkach decyzji o pozwoleniu na budowę z 23 listopada 2011 r. większość ścian wewnętrznych istniejącego budynku handlowego od zaplecza (rys. 1/A, s. 69), a także części ściany frontowej "do poziomu oparcia stropu" i "wykucia podokiennika" (rys. 6/A, s. 64) przeznaczono do rozbiórki. Decyzja ta została zmieniona decyzją Wojewody [...] z 2 października 2012 r., w której pozostawiono ścianę frontową i część ścian wewnętrznych istniejącego budynku, ze wskazaniem, że dach podlegać będzie rozbiórce (proj. zam. s. 39). W części rysunkowej zaznaczono ściany przeznaczone do rozbiórki (nr rys. 1/A, s. 27; nr rys. 6/A, s. 22), które odpowiadają tym określonym w projekcie pierwotnym. Powyższe projekty budowlane tylko w takim kształcie zaakceptował [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzjami z 10 sierpnia 2011 r. i z 11 czerwca 2012 r. Mimo przyjętych założeń projektowych, w trakcie realizacji inwestycji rozbiórce poddano nie część, ale wszystkie ściany zewnętrzne ww. budynku. Inwestor nie dysponował zaś pozwoleniem na całościową rozbiórkę, a jednocześnie takie działanie stanowiło wyjście poza zakres pozwolenia konserwatorskiego udzielonego inwestorowi przez [...]WKZ, które również dotyczyło jedynie częściowej rozbiórki obiektu.

Na tle art. 36a ust. 5 Pr. bud. wyróżnia się istotne oraz nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Konsekwencje materialnoprawne i formalnoprawne związane są wyłącznie z odstąpieniem istotnym, które jest dopuszczalne po uzyskaniu przez inwestora decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, a dokonane bez wymaganego pozwolenia - skutkuje wstrzymaniem robót budowlanych i przeprowadzeniem postępowania naprawczego w trybie art. 50 i 51 Pr. bud. oraz uchyleniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Odstąpienie nieistotne nie kreuje sprawy administracyjnej i nie stanowi podstawy do prowadzenia postępowania jurysdykcyjnego przez organ nadzoru budowlanego.

Zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 6 Pr. bud., istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie wymagającym uzyskania lub zmiany decyzji, pozwoleń lub uzgodnień, które są wymagane do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub do dokonania zgłoszenia: a) budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-4, lub b) przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a, oraz instalowania, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. d. Tak jak sygnalizowano, warunkiem podjęcia robót budowlanych w stosunku do zabytku jest wcześniejsze uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, w którym są określone warunki dla prowadzenia robót budowlanych. Z tego też względu odstąpienie od warunków pozwolenia wydanego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków należy, zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 6 Pr. bud., traktować - co do zasady - jako istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę. Treść pozwolenia na budowę jest bowiem wynikiem warunków określonych w pozwoleniu udzielonym przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjne wprost sformułowano tezę, że odstąpienie od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę w przypadku obiektu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków jest w każdym przypadku odstąpieniem istotnym (por. wyr. NSA z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1221/11), a w aktualnym stanie prawnym - chyba że odstąpienie zostało uzgodnione z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków (art. 36a ust. 5b lit. b). Taką kwalifikację odstępstwa jako istotnego potwierdził również GINB na str. 5 zaskarżonej decyzji. Dalej GINB zasadnie przywołał art. 59 ust. 5 Pr. bud., zgodnie z którym odmawia się wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1 i art. 57 ust. 1- 4. Jeżeli inwestor nie spełnił wymagań określonych w art. 59 ust. 1 i 5 Pr. bud., to właściwy organ jest zobowiązany do odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Decyzja wydawana na podstawie art. 59 ust. 5 Pr. bud. w przypadku niespełnienia wymagań określonych w powołanych tam przepisach, ma bowiem charakter związany.

Decyzja wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków jest wydawana w oparciu o konkretny, przedłożony przez inwestora projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, który następnie przedkładany jest organowi architektoniczno - budowlanemu wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, stosownie do art. 33 i art. 34 Pr. bud. Jeżeli w toku postępowania prowadzonego przed organem architektoniczno - budowlanym, po uzyskaniu ostatecznej decyzji konserwatora zabytków, opartej na art. 39 ust 1 Pr. bud., zajdzie potrzeba zmiany projektu budowlanego lub jego uzupełnienia, to projekt taki wraz z załącznikami powinien być ponownie poddany procedurze uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Nieuzyskanie przez inwestora uprzedniego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, ostateczna odmowa wydania pozwolenia konserwatorskiego w odniesieniu do konkretnej inwestycji, jak również dokonanie późniejszej zmiany projektu budowlanego, będącego podstawą wydania pozwolenia konserwatorskiego, powoduje, iż organ architektoniczno - budowlany nie może wydać decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Przedmiotem oceny konserwatora zabytków może być zatem wyłącznie ściśle określone zamierzenie inwestycyjne. Jeżeli zaś w trakcie wykonywania robót budowlanych inwestor odstąpił od projektu budowlanego uzgodnionego z organem ochrony konserwatorskiej i nie uzyskał zmiany pozwolenia konserwatorskiego, organ nadzoru budowlanego nie powinien wydać decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, co wynika z art. 59 ust. 5 Pr. bud. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyraża się stanowisko, że decyzja organu wydana bez uzyskania pozwolenia konserwatorskiego jest nieważna, jako wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. np. prawomocny wyr. WSA w Gdańsku z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 413/06; prawomocny wyr. WSA w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 195/23). W wyroku z dnia 27 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 728/07 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że inwestor po wprowadzeniu istotnych zmian do projektu budowlanego i opracowując zamienny projekt budowlany miał obowiązek uzyskać zgodę konserwatora zabytków na zmianę kształtu obiektu budowlanego, tak, aby organ ochrony konserwatorskiej mógł dokonać oceny, czy planowane roboty budowlane są zgodne z wymogami ochrony konserwatorskiej. W innym orzeczeniu ten sam Sąd wskazał, że w przypadku, gdy inwestor nie uzyskał stosownego pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, a organ administracji architektoniczno-budowlanej pomimo to zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę, to decyzja pozwalająca na budowę jest obarczona tak istotną wadą prawną, iż uzasadnia to wyeliminowanie jej z obrotu prawnego jako nieważnej, bo podjętej z rażącym naruszeniem prawa (wyr. NSA z dnia 24 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 478/07).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy orzekające w sprawie niedostatecznie pochyliły się nad zasadniczym problemem w sprawie, a więc ochroną konserwatorską przysługującą ww. obiektowi, przy jednoczesnym obowiązku zachowania właściwości rzeczowej organów ochrony konserwatorskiej do orzekania w przedmiocie oceny skutków planowanych robót budowlanych dla układu urbanistycznego.

W pierwszej kolejności odnieść należy się do stanowiska GINB, który dostrzegając naruszenie art. 59 Pr. bud. nie zakwalifikował je jako rażącego z tej przyczyny, że nawet jeżeli inwestor zrealizował część robót niezgodnie z prawem, to ostatecznie zrealizowany budynek nie narusza warunków pozwolenia na budowę i nie jest niezgodny z projektem budowlanym. Konstatacja ta abstrahuje niejako od szczególnego przedmiotu robót budowlanych, jakim jest w tej sprawie obiekt budowlany położony na terenie układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków. Odnotować należy, że przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie uzależniają nadzoru konserwatorskiego od legalności prowadzonych prac budowlanych pod względem wymogów stawianych przez Prawo budowlane i akty do niego wykonawcze. Działania organów konserwatorskich nakierowane są bowiem stricte na eliminowanie działań mogących doprowadzić do uszczerbku wartości zabytkowej. Na gruncie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane zakres działań organów konserwatorskich został uwzględniony w art. 39 ust. 1, który w przypadku prowadzenia robót budowlanych przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania przez inwestora pozwolenia na prowadzenie tych robót wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Nie znajduje zatem uzasadnienia stanowisko, że Prawo budowlane może ograniczać, a co za tym idzie - pozbawiać zabytki ochrony, czy też sankcjonować jej naruszenie. Zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 3 Pr. bud., jego przepisy nie naruszają przepisów odrębnych, a w szczególności o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - w odniesieniu do obiektów i obszarów wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów i obszarów objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oceniając charakter skutków społeczno – gospodarczych, które wywołała objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja, organ nadzoru budowlanego w sposób niewystarczający pochylił się zatem nad tymi, które niesienie ryzyko ingerencji inwestora, nie uzyskującego zmiany pozwolenia konserwatorskiego, w substancję zabytkową obiektu budowlanego.

Dalej odnieść się należy do uwagi GINB, że sam rozebrany budynek nie był zabytkiem, w związku z czym nie doszło do samowolnej rozbiórki zabytku. Wyjaśnić należy, że stosownie do regulacji art. 3 pkt 2 u.o.z. zabytkiem nieruchomym może być zespół nieruchomości. W myśl zaś w art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 3 pkt 12 i 13 omawianej ustawy zabytkiem nieruchomym może być układ urbanistyczny jako przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego jest wpisem obszarowym, a nie indywidualnym, co nie oznacza jednak, że obiekty znajdujące się na takim obszarze nie podlegają ochronie zabytków. Wprost przeciwnie, wpis obszarowy oznacza, że ochronie prawnej podlegają wszystkie znajdujące się na tym obszarze obiekty. Przyjmuje się, że wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego oznacza, że również budynek znajdujący się na tym obszarze jest objęty ochroną wynikającą z wpisania do rejestru zabytków jednego z ww. rodzajów zabytków nieruchomych. Dla zastosowania art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. nie jest konieczne, aby obiekt był objęty indywidualnym wpisem do rejestru zabytków. Inny natomiast jest tylko zakres ochrony takich obiektów niż obiektów wpisanych indywidualnie do rejestru zabytków. W przypadku wpisu obszarowego ochronie podlegają zewnętrzne cechy obiektów (tworzące substancję zabytkową), nie można więc wykluczyć, że poczyniona samowolnie przez inwestora rozbiórka może ingerować w zakres przedmiotowy ochrony ww. układu. Wątpliwość ta nie została zweryfikowana zgodnie z wymogami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, inwestor nie uzyskał bowiem wypowiedzi organu konserwatorskiego co do rozszerzonego zakresu robót budowlanych. Odnosząc się do stanowiska wyrażonego w skardze kasacyjnej wyjaśnić należy, że art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. w zw. z art. 39 ust. 1 Pr. bud. nie klasyfikują rodzaju oraz zakresu robót budowlanych przy zabytku, które wymagają, a które nie, pozwolenia organu konserwatorskiego, expressis verbis stanowiąc, że roboty budowlane, jako forma ingerencji w substancję zabytkową, podlegają reglamentacji konserwatorskiej. Niedopuszczalna jest taka interpretacja tych przepisów, która pozwalałby de facto na ich obchodzenie przez inwestorów, u podstaw której leży powoływanie się na podobieństwo wybudowanych ścian do samowolnie rozebranych, czy też efekt techniczno - budowlany wykonanych robót.

Wątpliwości budzi również poczyniona przez organ nadzoru samodzielna ocena, niepoprzedzona stanowiskiem organu konserwatorskiego, że zakres wykonanych robót budowlanych nie niesie zagrożenia dla zabytkowego charakteru układu urbanistycznego, bowiem ściany budynku wybudowane w miejsce istniejących niczym nie różnią się od poprzednich. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowano stanowisko, że postępowanie prowadzone przez wojewódzkiego konserwatora zabytków ma charakter autonomiczny i jest niezależne od innych postępowań (wyr. NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt II OSK 242/09). Dla podkreślenia odrębności - a zarazem doniosłości - zagadnienia dotyczącego ochrony zabytków w procesie inwestycyjno – budowlanym do Prawa budowlanego wprowadzono powołany powyżej przepis art. 39 ust. 1, zgodnie z którym prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Dla wykazania autonomii kompetencyjnej organów ochrony konserwatorskiej w procesie inwestycyjnym w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjęto, że w ramach postępowania zamierzającego do wydania określonego nakazu dotyczącego robót budowlanych wykonanych przez inwestora w sposób samowolny lub z naruszeniem przepisów w obiekcie podlegającym ochronie konserwatorskiej organ nadzoru budowlanego nie posiada samodzielnych kompetencji do wkraczania w dyskrecjonalny obszar właściwości wojewódzkiego konserwatora zabytków. Ocena ta jest wynikiem uznania, że konieczne jest w takim przypadku bądź uzyskanie przez inwestora, w formie decyzji, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków w zakresie dotyczącym obiektów lub obszarów wpisanych do rejestru zabytków, bądź uzgodnienie decyzji z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków (art. 39 ust. 1 i 3 Pr. bud.).

Nie znajduje uzasadnienia w aktach zarzut uniemożliwienia reprezentowania przez skarżących kasacyjnie swoich interesów przed Sądem pierwszej instancji, bowiem jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru (k - 34 i 35 akt sprawy) doręczono im osobiście odpis skargi oraz odpis odpowiedzi organu na skargę, natomiast sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, ze zm.).

Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zagadnienia, jakim jest przedawnienie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wskazania wymaga, że zagadnienie to uregulowane jest obecnie w art. 59h Pr. bud., zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na użytkowanie stała się ostateczna. Przepisowi temu ustawodawca nie nadał jednak charakteru retroaktywnego, w związku z czym nie znajduje zastosowania w postępowaniu, w którym decyzja organu odwoławczego o odmowie stwierdzenia nieważności zapadła w 30 czerwca 2020 r., a zatem postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie nowelizacji wprowadzającej ww. przepis do Prawa budowlanego. Kwestia ta powinna być natomiast przedmiotem analizy organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy w wyniku uchylenia decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. Rozważenia przez organ przy ponownym rozpoznawaniu sprawy wymaga ponadto zasadność zastosowania w sprawie art. 156 § 2 oraz 158 § 2 k.p.a.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie zasądził na rzecz uczestnika postępowania P.S. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, bowiem jako podmiot niewymieniony w art. 203 i art. 204 p.p.s.a., nie jest on uprawniony do zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.