Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 221/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1, w związku z art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 08 lipca 2021 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej D. P. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 221/21

Uzasadnienie

Prezydent Miasta P. decyzją z [...].05.2020 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1, w związku z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018r. poz. 1945 z późn. zm., dalej u.p.z.p.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, w związku z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r., uchylającą decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...] z [...] października 2017 r. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, po rozpatrzeniu wniosku z [...] listopada 2015 r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, przewidzianej do realizacji na terenie działki oznaczonej nr ewid. [...], położonej w obrębie geod. [...], ark. [...], na os. P. w P., złożonego przez D. P. (dalej: "skarżąca"), odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, przewidzianej do realizacji na terenie działki oznaczonej nr ewid. [...], położonej w obrębie geod. Z. , ark. [...], na os. P. w P..

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że dnia [...] listopada 2015 r. do Wydziału Urbanistyki i Architektury wpłynął wniosek D. P. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, przewidzianej do realizacji na terenie działki oznaczonej nr ewid. [...], położonej w obrębie geod. Z. , ark. [...], na os. P. w P..

Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. zawiadomiono wnioskodawcę i strony postępowania o jego wszczęciu, a także poinformowano o możliwości przeglądania akt sprawy oraz składania uwag. Za strony w niniejszym postępowaniu uznano właścicieli oraz użytkowników wieczystych działki objętej wnioskiem oraz graniczących z nią działek. Wystąpiono również o opinię do Zarządu Dróg Miejskich w P. w zakresie obszarów przyległych do pasa drogowego.

Jednocześnie na podstawie art. 50 §1 k.p.a. wezwano wnioskodawcę o przedłożenie umowy na wykonanie odcinka sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz stanowisko gestora sieci kanalizacji deszczowej w zakresie podłączenia planowanej zabudowy do sieci oraz zgodę Spółdzielni Mieszkaniowej do odprowadzenia ścieków deszczowych do jednego z kanałów deszczowych będących własnością Spółdzielni. Pełnomocnik wnioskodawcy uzupełnił o ww. dokumenty akta sprawy [...] maja 2017 r.

Prezydent Miasta P. w dniu [...] maja 2017 r. wydał decyzję nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołanie złożyła strona.

Decyzją z [...] sierpnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Dla wnioskowanej inwestycji przeprowadzono analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Dnia [...] października 2017 r. została wydana decyzja o warunkach zabudowy w niniejszej sprawie. Odwołanie od tej decyzji [...] listopada 2017 r. złożyła strona. Po ponownym rozpoznaniu postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało [...] listopada 2018 r. decyzję uchylającą zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W związku z tym po otrzymaniu [...] grudnia 2018 r. akt sprawy, w dniu [...] stycznia 2019 r. zawiadomiono strony o podjęciu czynności w postępowaniu i wystąpiono do Zarządu Dróg Miejskich o potwierdzenie aktualności opinii ZDM z [...] grudnia 2015 r., a także wezwano pełnomocnika wnioskodawcy o przedłożenie oryginału aktualnej opinii gestora sieci energetycznej.

W dniu [...] lutego 2019 r. Zarząd Dróg Miejskich przedstawił nową opinię dotyczą obsługi komunikacyjnej przedmiotowej inwestycji. Dnia [...] lutego 2020 r. do akt sprawy dołączono jednocześnie aktualną opinię E. Sp. z o.o. o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej.

Dla wnioskowanej inwestycji przeprowadzono analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Teren objęty wnioskiem usytuowany jest na obszarze, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Dojazd do planowanej inwestycji przewidziany jest przez działkę nr [...] i dalej przez drogę wewnętrzną (działki nr [...], [...], [...]) do ul. P. - zgodnie z ustanowioną służebnością drogi koniecznej. Dlatego jako front działki nr [...] przyjęto jej południowo- zachodnią granicę (o szerokości [...] m) przylegającą do działki nr [...].

Obszar analizowany wyznaczono zgodnie z ww. rozporządzeniem w promieniu [...] m od granic działki objętej wnioskiem. Działki, przez które przebiega granica obszaru analizowanego, uwzględniono w całości. Wyznaczony w ten sposób obszar obejmuje zespół zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z budynkami na os. P. nr [...] i [...], a także teren istniejącego parkingu oraz zieleni osiedlowej i parkowej.

W decyzji z dnia [...] listopada 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zakwestionowało wyznaczony w decyzji o warunkach zabudowy wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki na poziomie [...]% (dużo większy od maksymalnego wskaźnika w obszarze analizowanym). Między innymi z tego względu Kolegium wskazało, by przy ponownym rozpatrywaniu sprawy rozważyć zasadność poszerzenia obszaru analizowanego, gdyż obecnie obejmuje on zaledwie dwie działki zabudowane czterema budynkami mieszkalnymi. Opracowując ponowną analizę urbanistyczną rozważono możliwość rozszerzenia obszaru analizowanego. Wzięto jednak pod uwagę, że od czasu decyzji SKO do dnia sporządzenia analizy minęło prawie [...] roku (z uwagi na zawieszenie postępowania przez wnioskodawcę), zatem wzywanie inwestora o przedłożenie większego zakresu mapy zasadniczej znacznie wydłużyłoby postępowanie. Z tego względu w oparciu o posiadane materiały (w tym dane z SIP G. oraz dokumentację zdjęciową i zdjęcia lotnicze) przeanalizowano charakter i intensywność zabudowy sąsiedniej na terenie całego osiedla P. . Uznano bowiem, że jedynie zabudowa os. P. może stanowić podstawę do ustalenia parametrów nowej inwestycji. Zatem w przypadku ewentualnego rozszerzenia obszaru analizowanego, mógłby on obejmować wyłącznie tereny tego osiedla. Natomiast dalsze zwiększanie granic obszaru analizowanego na teren sąsiednich osiedli jest bezzasadne, gdyż jest to zabudowa tworząca zupełnie inne jednostki urbanistyczne, oddzielone od zabudowy os. P. albo terenem zieleni, albo szeroką ul. I. . Ponadto, zgodnie z obowiązującym orzecznictwem rozszerzanie obszaru analizowanego nie może mieć wyłącznie na celu poszukiwania zabudowy podobnej do tej o jaką wnioskuje inwestor.

Ustalono, że pozostała część osiedla P. zabudowana jest [...]-kondygnacyjnymi budynkami mieszkalnymi o wysokości ok. [...] m usytuowanymi wzdłuż istniejącej sieci dróg wewnętrznych. Szerokości elewacji frontowych budynków mieszkalnych wynoszą od [...] m do [...] m. Ponadto zabudowę osiedla uzupełnia jeden parterowy budynek handlowy. Wskaźniki powierzchni zabudowy wynoszą od [...]% (średni wskaźnik dla całego osiedla wynosi [...]%). Zabudowa osiedla P. jest zatem bardzo jednolita, a parametry pozostałych budynków mieszkalnych są bardzo zbliżone do parametrów czterech budynków znajdujących się w wyznaczonym obszarze. Wskaźniki intensywności zabudowy nie odbiegają od zabudowy w wyznaczonym obszarze. Zatem można stwierdzić, że wyznaczony obszar analizowany, choć stanowi jedynie część istniejącego osiedla, oddaje w pełni jego specyfikę. Wyznaczone parametry zabudowy w obszarze analizowanym nie odbiegają bowiem od parametrów pozostałych budynków mieszkalnych na terenie osiedla. Zatem uznano, że na tym etapie postępowania nie jest zasadne rozszerzanie granic obszaru analizowanego, gdyż nie wpłynie ono na zmianę ustaleń dla nowej zabudowy. Tak wyznaczony obszar jest wystarczający do przeprowadzenia analizy funkcji i cech zabudowy sąsiedniej, obejmuje on teren o stosunkowo zwartej zabudowie i sposobie zagospodarowania nieruchomości charakterystycznym dla zabudowy całego osiedla.

Przeprowadzona w tak wyznaczonym obszarze analiza wykazała, że po południowej i wschodniej stronie wnioskowanej działki występują budynki mieszkalne na os. P. [...]. Pozostałe tereny nie są zabudowane - na południowy-zachód od wnioskowanej działki znajduje się parking osiedlowy, natomiast tereny położone na północny-zachód i północny-wschód stanowią obszar zieleni urządzonej (osiedlowej i parkowej).

W zakresie parametrów zabudowy przeprowadzona analiza wykazała, że w obszarze analizowanym:

- wskaźniki powierzchni zabudowy do powierzchni działek wynoszą [...]% i [...]%, średni wskaźnik w obszarze analizowanym to [...]%. Powierzchnie zabudowy budynków mieszkalnych wynoszą [...] m2, [...] m2 dla działki nr [...] oraz [...] m2, [...] m2 dla działki nr [...],

- szerokości elewacji frontowych wynoszą po [...] m dla dwóch budynków na działce nr [...] oraz [...] m i [...] m dla budynków na działce nr [...]. Średnia szerokość elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym wynosi [...] m,

- wszystkie budynki mają [...] kondygnacji nadziemnych i wysokość od ok. [...] m do ok. [...] m. Średnia wysokość zabudowy w obszarze analizowanym wynosi ok. [...] m, występują wyłącznie budynki z dachami płaskimi,

- linia zabudowy budynków mieszkalnych przebiega wzdłuż drogi wewnętrznej (działka nr [...]), zawsze równolegle do niej. Budynki usytuowane są w odległości od [...] m do [...] m od granicy działki nr [...] stanowiącej drogę wewnętrzną.

Planowana inwestycja została w sąsiedztwie budynków mieszkalnych wielorodzinnych, kontynuuje zatem funkcję sąsiedniej zabudowy. Wątpliwości budzi jednak lokalizacja inwestycji, sposób zagospodarowania wnioskowanego terenu oraz parametry projektowanego budynku.

Osiedle P. stanowi przykład skończonego osiedla o czytelnym układzie urbanistycznym. Zabudowa znajduje się wzdłuż siatki istniejących dróg wewnętrznych, tworząc pewnego rodzaju wstęgi zabudowy. Przestrzenie pomiędzy budynkami przeznaczone są na zieleń osiedlową oraz lokalizację infrastruktury technicznej, w tym miejsc parkingowych. Budynki mieszkalne wielorodzinne cechuje zbliżona forma architektoniczna, w tym przede wszystkim równa wysokość (wszystkie budynki mieszkalne na terenie osiedla są 5-kondygnacyjne o wysokości ok. [...] m).

Również w wyznaczonym obszarze analizowanym budynki położone są wzdłuż drogi wewnętrznej w granicach działki nr [...]. Budynki znajdują się w odległości od [...] m do [...] m, od ww. drogi, tworząc w ten sposób strefę zabudowy w pasie ok. [...] m od granicy drogi wewnętrznej. Natomiast działka nr [...], na której planowany jest nowy budynek mieszkalny znajduje się poza pasem zabudowy, w części przeznaczonej na zieleń. Inwestycja zaproponowana w ten sposób nie kontynuuje linii zabudowy sąsiednich budynków (co zostanie omówione w dalszej części), jak również nie stanowi kontynuacji sposobu zagospodarowania działek sąsiednich i układu urbanistycznego osiedla.

Projektowany budynek zlokalizowany został na terenie pełniącym obecnie funkcję terenów zielonych, w bezpośrednim sąsiedztwie zrealizowanego niedawno Parku R. . Jak wykazano wcześniej budynki na osiedlu P. położone są w pasie zabudowy wyznaczonym wzdłuż istniejących dróg. Natomiast projektowana zabudowa usytuowana w głębi terenu, za istniejącymi budynkami, wkracza w pas terenów zielonych. Lokalizacja budynku nie respektuje zasad zagospodarowania istniejącego osiedla. Jako uzupełnienie wspomnieć należy, że w planach realizacyjnych osiedla P. przedmiotowa działka znajdowała się poza obszarem wskazanym pod zabudowę.

Dlatego planowana inwestycja mimo, że zasadniczo zgodna jest z funkcją zabudowy sąsiedniej, nie jest dostosowana pod względem urbanistycznym do zastanego otoczenia i nie stanowi odpowiedniego uzupełnienia zabudowy.

Ponadto wątpliwości budzi przeznaczenie pod zabudowę wielorodzinną działki o powierzchni zaledwie [...] m2 (charakterystyczną raczej dla zabudowy jednorodzinnej). Tym bardziej, że powierzchnie działek zabudowanych budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi wynoszą w obszarze analizowanym [...] m2 i [...] m2. Natomiast najmniejsza działka na terenie os. P. ma powierzchnię [...] m2 (P. [...]).

Prezydent Miasta P. dwukrotnie ustalił warunki zabudowy dla projektowanego budynku. Decyzje o warunkach zabudowy zostały jednak dwukrotnie uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Organ II instancji zarzucił w szczególności brak podstaw do wyznaczenia wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki w wielkości [...]%, w sytuacji gdy średni wskaźnik w obszarze analizowanym wynosi [...]%, a maksymalny wskaźnik wynosi [...]%. Zdaniem Kolegium orzecznictwo sądowoadministracyjne wypracowało w tej kwestii jednolite stanowisko, w myśl którego przepis §5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. pozwala na wyznaczenie tego wskaźnika z odstępstwem od średniego wskaźnika zabudowy, nie zaś z przekroczeniem maksymalnego wskaźnika zabudowy.

Przy ponownym sporządzaniu analizy urbanistycznej wzięto pod uwagę ww. wskazania organu II instancji. Równocześnie w trakcie ponownego sporządzania analizy uznano, że nie jest to jedyny powód dla braku możliwości ustalenia warunków zabudowy dla projektowanego budynku. Wprawdzie nie było to wcześniej kwestionowane, jednakże ponownie przeprowadzona analiza wykazała, że planowana zabudowa budzi wątpliwości z uwagi na brak kontynuacji cech i sposobu zabudowy osiedla P. , poprzez wprowadzenie inwestycji w głębi terenu w pasie zieleni, a co za tym idzie - brak możliwości kontynuacji linii zabudowy ukształtowanej wzdłuż dróg wewnętrznych.

Nie bez znaczenia jest również fakt, że projektowany budynek odbiega parametrami od sąsiedniej zabudowy, tzn. jest niższy ([...] kondygnacje nadziemne i [...] m wysokości, gdy pozostałe budynki mają [...] kondygnacji i wysokość ok. [...] m), jest powierzchniowo mniejszy ([...] m2, a najmniejsze budynki sąsiednie mają powierzchnię [...] m2), a jego szerokość elewacji frontowej ([...] m) jest mniejsza od szerokości elewacji frontowych sąsiednich budynków (najmniej [...] m). Jednakże z uwagi na położenie budynku na skraju osiedla, od strony parku, dopuszczono wyznaczenie tych parametrów na zasadzie odstępstw od wartości średnich.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniosła D. P.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. przepisów art. 10 §1 i §2 k.p.a. w związku z art. 15 zzzzzn pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywoływanych nimi sytuacji kryzysowych, poprzez odstąpienie od zasady nakazującej umożliwienie stronie - przed wydaniem decyzji - wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań,

2. przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z §4 ust. 4 i §5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez przyjęcie, że w przypadku przedmiotowej inwestycji nie jest możliwe wyznaczenie innej linii nowej zabudowy i innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, niż wynika to z §4 ust. 1 i §5 ust. 1 ww. rozporządzenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2020 roku nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzje w mocy.

W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że organ I instancji prawidłowo ustalił, iż w sprawie dotyczącej budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego, przewidzianej do realizacji na terenie działki nr ewid. gruntów [...], położonej w obrębie Ż., ark. [...], na os. P. w P., nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a w konsekwencji nie można dla ww. inwestycji ustalić warunków zabudowy.

W ramach przeprowadzonej analizy wyznaczono wokół działki, której dotyczy wniosek obszar analizowany w promieniu [...] m od granicy terenu objętego wnioskiem, tj. w odległości wskazanej w § 3 ust. 2 rozporządzenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że organ I instancji prawidłowo ustalił, że w obszarze analizowanym brak jest zabudowy mogącej stanowić punkt odniesienia do wnioskowanego przedsięwzięcia budowlanego. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że planowane przedsięwzięcie budowlane, tj. budynek mieszkalny wielorodzinny, przewidziany do realizacji na terenie działki nr ewid. gruntów [...], położonej w obrębie Ż., ark. [...], na os. P. w P., nie spełnia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Odnosząc się do sporządzonej analizy Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z § 4 ust.1 rozporządzenia obowiązującą linie nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przy czym w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linie nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 4 ust. 2). W myśl § 4 ust. 3 rozporządzenia, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linie nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego, natomiast przepis § 4 ust. 4 modyfikuje powyższe rygory, dopuszczając inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy architektoniczno-urbanistycznej.

Przeprowadzona w sprawie analiza urbanistyczna wykazała, że budynki występujący w obszarze przyjętym do analizy zlokalizowane są w odległości od [...] do [...] od granic działki nr [...] stanowiącej drogę wewnętrzną. Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że w niniejszym przypadku jest możliwość zastosowania § 4 ust. 4 rozporządzenia i wyznaczenie tegoż parametru zgodnie z żądaniem Inwestora.

W myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Z przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej wynika, że średni wskaźnik intensywności zabudowy w obszarze analizowanym wynosi ok. [...] %, a kształtuje się w przedziale od [...]% (ul. P. , ul. P. [...], [...]) do [...]% (ul. P. [...],). Planowana inwestycja ma wynosić [...]% powierzchni działki objętej wnioskiem, zatem w zakresie powierzchni zabudowy parametr ten jest wyższy od średniego.

Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że w niniejszym przypadku nie jest możliwe zastosowania § 5 ust. 2 rozporządzenia i wyznaczenie tegoż parametru zgodnie z żądaniem Inwestora, bowiem maksymalny procent powierzchni zabudowy występujący w obszarze przyjętym do analizy wynosi [...]%, zaś wnioskowane przedsięwzięcie budowlane znacznie przewyższa najwyższy procent powierzchni zabudowy występujący w obszarze przyjętym do analizy.

Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do [...] %. Zaś § 6 ust. 2 rozporządzenia wskazuje, że dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Kolegium stwierdziło, że z przeprowadzonej analizy urbanistycznej wynika, że średnia szerokość elewacji frontowej występującej w obszarze przyjętym do analizy wynosi 58 m, natomiast kształtuje się w przedziale od [...] (działka nr [...]) do [...] (działka nr [...]). Organ I instancji prawidłowo zatem uznał, iż planowana inwestycja nie kontynuuje średniej szerokości elewacji frontowej występującej w obszarze analizowanym, a także, że nie ma możliwości w niniejszym przypadku zastosowania § 6 ust. 2 rozporządzenia, bowiem Inwestor wnosi o ustalenie ww. parametru na poziomie ok. [...] od frontu działki, zatem szerokość elewacji frontowej wnioskowanego przedsięwzięcia budowlanego jest znacznie niższa nawet od najniższego parametru wynikającego z przeprowadzonej analizy.

W myśl § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1 mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1 na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 2 i 3). Zgodnie z ust. 4 § 7 dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 3 ust. 1. Organ pierwszej instancji wskazał, że budynki znajdujące się w obszarze przyjętym do analizy posiadają wysokość na poziomie od ok. [...] do ok. [...] oraz [...] kondygnacji, natomiast średnia wysokość zabudowy występującej w obszarze przyjętym do analizy wynosi ok. [...]. Prezydent Miasta P. uznał, iż planowana inwestycja nie kontynuuje średniej wysokości budynków występującej w obszarze analizowanym, ale że jest możliwość w niniejszym przypadku zastosowania § 7 ust. 4 rozporządzenia, bowiem Inwestor wnosi o ustalenie ww. parametru na poziomie czterech kondygnacji i wysokości ok. [...]. Zdaniem jednak Kolegium, skoro w obszarze przyjętym do analizy najniższe budynki posiadają wysokość od ok. [...], a Inwestor planuje wznieść budynek o wysokości ok. [...], zatem jest znacznie niższy od budynków występujących w obszarze przyjętym do analizy.

Kolegium wskazało, że treść § 8 rozporządzenia stanowi, że geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Przeprowadzona analiza wykazała, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki kryte dachami płaskimi.

Z uwagi na fakt, że wnioskowane przedsięwzięcie budowlane nie kontynuuje powierzchni zabudowy występującej w obszarze przyjętym do analizy, w zasadzie zdecydowania przekracza najwyższy jej wskaźnik, który wynosi 26%, a Inwestor wnioskuje o 37,6% stwierdzono, że w niniejszym przypadku nie został spełniony co najmniej jeden z warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Biorąc powyższe pod uwagę Kolegium stwierdziło, iż Prezydent Miasta P. prawidłowo odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, przewidzianej do realizacji na terenie działki nr ewid. gruntów [...], położonej w obrębie Ż., ark. [...], na os. P. w P..

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu D. P. wnosząc na podstawie art. 145 §1 pkt 1) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie, na podstawie art. 145 §1 pkt 1) ww. ustawy w zw. z art. 156 §1 pkt 2) k.p.a. o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych

Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów art. 145 §1 pkt 1) lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy, wydanej w dniu [...] maja 2020 r. w sprawie [...] i tym samym naruszenie :

1.przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z §5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez przyjęcie, że w przypadku przedmiotowej inwestycji nie jest możliwe wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, niż wynika to z §5 ust. 1 ww. rozporządzenia,

2. przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 §1 i §2 k.p.a. w związku z art. 15 zzzzzn pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, poprzez uznanie za prawidłowe odstąpienie przez Prezydenta Miasta Poznania odstąpienia od zasady nakazującej umożliwienie stronie - przed wydaniem decyzji - wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W ocenie Prezydenta Miasta P., podzielonej częściowo w zaskarżonej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przedstawiony przez skarżącą projekt posiada dwie wady:

1. planowana inwestycja nie kontynuuje sposobu zagospodarowania sąsiednich nieruchomości,

2. planowana inwestycja przekracza o niecałe [...]% maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym.

Wskaźnik powierzchni zabudowy dla planowanej inwestycji jest pochodną przede wszystkim wielkości działki, na której inwestycja ma być realizowana. Wszystkie działki położone w obszarze analizowanym są od działki nr [...] kilkukrotnie większe. Wynika to z zaszłości historycznych. Również sposób zabudowy tych działek odbiega od współczesnego - na wielkich działkach posadowione są pojedyncze niskie budynki. Minister Infrastruktury taką sytuację uwzględnił - zgodnie z §5 ust. 2 ww. rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innego niż średni wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy. Podkreślono, że po pierwsze przeprowadzona analiza - wbrew stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego - nie wyjaśnia w żaden sposób, dlaczego brak jest możliwości wyznaczenia wskaźnika powierzchni zabudowy na podstawie §5 ust. 2 rozporządzenia, a po drugie jak wynika z załączonej do decyzji Prezydenta Miasta P. części graficznej analizy, objęła ona w całości jedynie dwa budynki mieszkalne w całości oraz jeden w części.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko skarżącej w zakresie możliwości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów §4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zgodziło się na wyznaczenie parametru "linia zabudowy" zgodnie z żądaniem skarżącej.

Niezrozumiałe są natomiast zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wywody dotyczące parametrów "szerokość elewacji" oraz "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki".

Odnośnie parametru "szerokość elewacji" Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że "organ I instancji prawidłowo uznał, iż planowana inwestycja nie kontynuuje średniej szerokości elewacji frontowej występującej w obszarze analizowanym, a także, że nie ma możliwości w niniejszym przypadku zastosowania § 6 ust. 2 rozporządzenia". Tymczasem w uzasadnieniu swojej decyzji Prezydent Miasta P. wskazał, że "biorąc pod uwagę lokalizację inwestycji na skraju osiedla oraz usytuowanie elewacji frontowej budynku w sąsiedztwie ścian szczytowych sąsiednich budynków na os. P. [...] o podobnej szerokości ok. [...] m, dopuszczono ustalenie tego parametru w oparciu o § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia".

Również niezrozumiałe jest stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego odnośnie parametru "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki". W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że "Zdaniem jednak Kolegium, skoro w obszarze przyjętym do analizy najniższe budynki posiadają wysokość ok. [...], a Inwestor planuje wznieść budynek o wysokości [...], zatem jest znacznie niższy od budynków występujących w obszarze przyjętym do analizy". Tymczasem Prezydent Miasta P. stwierdził, że "Analiza urbanistyczna wykazała, że dla budynku we wskazanej lokalizacji można wyznaczyć wysokość niższą (o jedną kondygnację) od zabudowy sąsiedniej - na podstawie §7 ust. 4 ww. rozporządzenia. Niższy budynek będzie stanowił stopniowe przejście od wyższej zabudowy osiedla o terenów niezabudowanych".

Wskazano na przepisy art. 139 k.p.a., zgodnie z którymi "Organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny". Zdaniem skarżącej ww. przepisy należy stosować również do przesłanek odmowy ustalenia warunków zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie miało prawa wskazywać dodatkowych, poza wskazanymi przez Prezydenta Miasta P., przesłanek, których nie spełniał rzekomo wniosek skarżącej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 j.t. z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej – p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z 21 grudnia 2020 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zmienionej ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875).

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena prawidłowości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2020 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z [...].05.2020 r., nr [...], odmawiającą D. P. wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, przewidzianej do realizacji na terenie działki oznaczonej nr ewid. [...], położonej w obrębie geod. Z. , ark. [...], na os. P. w P..

Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących przesłanek:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Powołany przepis określa zatem przesłanki uzależniające wydanie pozytywnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy inwestycji niebędącej inwestycją celu publicznego. Redakcja tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że obowiązek spełnienia tych przesłanek w odniesieniu do inwestycji polegającej na nowej zabudowie danego terenu, obejmuje konieczność ich kumulatywnego wypełnienia.

Sąd podkreśla, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest jedynie etapem wstępnym procesu inwestycyjnego i opiera się wyłącznie na przesłankach wynikających z art. 61 u.p.z.p. Zgodnie z art. 63 ust. 1 i 3 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu, ani nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (sąsiadów).

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy Sąd wskazuje, że w pełni akceptuje rozważania organu I instancji w zakresie bezpodstawności i braku konieczności rozszerzania obszaru analizowanego. Organ odwoławczy także nie kwestionował stanowiska organu I instancji w tym zakresie.

Sąd wskazuje jednak, że rozbieżna i częściowo niepełna ocena przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dokonana przez organy obu instancji skutkowała koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji wraz z decyzją poprzedzającą.

Organ I instancji wskazał w swojej decyzji, że projektowany budynek zlokalizowany został na terenie pełniącym obecnie funkcję terenów zielonych, w bezpośrednim sąsiedztwie zrealizowanego niedawno Parku R. . Organ podkreślił, że budynki na osiedlu P. położone są w pasie zabudowy wyznaczonym wzdłuż istniejących dróg, natomiast projektowana zabudowa usytuowana w głębi terenu, za istniejącymi budynkami, wkracza w pas terenów zielonych. W ocenie organu lokalizacja budynku nie respektuje zasad zagospodarowania istniejącego osiedla.

Organ I instancji podsumował tę kwestię wskazując, że planowana inwestycja mimo, że zasadniczo zgodna jest z funkcją zabudowy sąsiedniej, to nie jest dostosowana pod względem urbanistycznym do zastanego otoczenia i nie stanowi odpowiedniego uzupełnienia zabudowy.

W odniesieniu do powyższych twierdzeń Kolegium wskazało w swojej decyzji, że organ I instancji prawidłowo ustalił, iż w obszarze analizowanym brak jest zabudowy mogącej stanowić punkt odniesienia do wnioskowanego przedsięwzięcia budowlanego.

W tym miejscu Sąd wskazuje, że nie można uznać twierdzenia Kolegium za prawidłowe, ponieważ z przeprowadzonej analizy wynika, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki zabudowy wielorodzinnej zlokalizowane na osiedlu P. . Twierdzenie Kolegium o braku zabudowy mogącej stanowić punkt odniesienia do wnioskowanego przedsięwzięcia budowlanego (budynku mieszkalnego wielorodzinnego) jest co najmniej przedwczesne i nie zostało przez organ odwoławczy przeanalizowane i w jakikolwiek sposób uzasadnione. Skoro w obszarze analizowanym występuje tak naprawdę wyłącznie zabudowa wielorodzinna i tereny parkingu naziemnego, to nie sposób przyjąć, że planowana inwestycja dotycząca zabudowy wielorodzinnej nie kontynuuje funkcji zabudowy w tym obszarze. Należy również wziąć pod uwagę, że w załączniku do decyzji organu I instancji (część tekstowa wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu) w punkcie 1 wskazano, że planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej występującej w obszarze analizowanym.

Organ I instancji uznał, że działka nr [...], na której planowany jest nowy budynek mieszkalny znajduje się poza pasem zabudowy, w części przeznaczonej na zieleń. Inwestycja zaproponowana w ten sposób nie kontynuuje linii zabudowy sąsiednich budynków.

Kolegium natomiast wyjaśniło, że zgodnie z § 4 ust.1 rozporządzenia obowiązującą linie nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przy czym w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linie nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 4 ust. 2). W myśl § 4 ust. 3 rozporządzenia, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linie nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Kolegium uznało, że przeprowadzona w sprawie analiza urbanistyczna wykazała, że budynki występujący w obszarze przyjętym do analizy zlokalizowane są w odległości od [...] do [...] od granic działki nr [...] stanowiącej drogę wewnętrzną. Kolegium stwierdziło, że w niniejszym przypadku jest możliwość zastosowania § 4 ust. 4 rozporządzenia i wyznaczenie tegoż parametru zgodnie z żądaniem inwestora.

Sąd wskazuje, że zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, jako wyjątek od zasady, jeżeli na przyjęcie, iż może to mieć miejsce w danej sprawie wskazują wyniki analizy urbanistycznej, a więc jedynie w sytuacji, gdy przemawiają za tym konkretne wymagania ładu przestrzennego.

W zakresie parametru linii zabudowy Kolegium dokonało więc oceny odmiennej od organu I instancji z korzyścią dla inwestora.

Kolejną kwestią wymagającą wyjaśnienia, jest przesłanka dotycząca szerokości elewacji frontowej, którą wyznacza się zgodnie z §6 ust. 1 ww. rozporządzenia jako średnią szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Zgodnie z §6 ust. 2 ww. rozporządzenia, dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy. Organ I instancji przyjął, że szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku ([...] m) nie mieści się w przedziale wyznaczonym przez średnią szerokość elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym z tolerancją do 20% - zgodnie z § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia (średnia wynosi [...] m, a więc w przedziale od [...] m do [...] m), jednakże biorąc pod uwagę lokalizację inwestycji na skraju osiedla oraz usytuowanie elewacji frontowej budynku w sąsiedztwie ścian szczytowych sąsiednich budynków na os. P. [...] o podobnej szerokości ok. [...] m, dopuszczono ustalenie tego parametru w oparciu o § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia.

W tym miejscu Sąd wskazuje, że Kolegium w powyższym zakresie orzekło odmiennie od organu I instancji na niekorzyść strony odwołującej, uznając, że organ I instancji prawidłowo zatem uznał, iż planowana inwestycja nie kontynuuje średniej szerokości elewacji frontowej występującej w obszarze analizowanym, a także, że nie ma możliwości w niniejszym przypadku zastosowania § 6 ust. 2 rozporządzenia, bowiem inwestor wnosi o ustalenie ww. parametru na poziomie ok. [...]m od frontu działki, zatem szerokość elewacji frontowej wnioskowanego przedsięwzięcia budowlanego jest znacznie niższa nawet od najniższego parametru wynikającego z przeprowadzonej analizy.

Sąd wskazuje, że ww. twierdzenia Kolegium nie dość, że są zupełnie sprzeczne i literalnie niezgodne z tym, co wskazał organ I instancji, to naruszają art. 139 k.p.a. z uwagi na orzekanie na niekorzyść strony odwołującej. Zgodnie z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W niniejszej sprawie organ odwoławczy orzekł na niekorzyść odwołującej wskazując, że nie ma możliwości w niniejszym przypadku zastosowania § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia, czym naruszył art.139 k.p.a. i zawartą w nim zasadę reformationis In peius.

Kolejną niejasną kwestią jest ocena przesłanki wysokości górnej elewacji frontowej planowanej inwestycji. Organ I instancji wskazał, że w obszarze analizowanym występują budynki [...]-kondygnacyjne o wysokości od ok. [...] m do ok. [...] m. Planowany budynek posiadający [...] kondygnacje nadziemne i wysokość ok. [...] m odbiega od sąsiedniej zabudowy. Wnioskowany budynek planowany jest na skraju osiedla, od strony parku. Analiza urbanistyczna wykazała, że dla budynku we wskazanej lokalizacji można wyznaczyć wysokość niższą (o jedną kondygnację) od zabudowy sąsiedniej - na podstawie §7 ust. 4 ww. rozporządzenia. Organ I instancji uznał, że niższy budynek będzie stanowił stopniowe przejście od wyższej zabudowy osiedla do terenów niezabudowanych.

Następnie organ odwoławczy w niejasny sposób odniósł się do kwestii wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gdzie przytoczył stanowisko organu I instancji dot. możliwości zastosowania § 7 ust. 4 rozporządzenia i wskazał: "Zdaniem jednak Kolegium, skoro w obszarze przyjętym do analizy najniższe budynki posiadają wysokość od ok. [...], a Inwestor planuje wznieść budynek o wysokości ok. [...], zatem jest znacznie niższy od budynków występujących w obszarze przyjętym do analizy." W ocenie Sądu organ odwoławczy w pewnym sensie kwestionuje to ustalenie, ale bez skonkretyzowania stanowiska i bez przedstawienia jakichkolwiek argumentów w tym zakresie.

Organy obu instancji zgodnie przyjęły, że z przeprowadzonej analizy wynika, że wskaźnik powierzchni zabudowy powierzchni działki planowanej inwestycji wynosi [...]%, w sytuacji gdy średni wskaźnik w obszarze analizowanym wynosi [...]%, a maksymalny wskaźnik wynosi [...]%. Zgodnie z §5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. możliwe jest wyznaczenie tego wskaźnika z odstępstwem od średniego wskaźnika zabudowy, jednak nie z przekroczeniem maksymalnego wskaźnika zabudowy.

Wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki dla nowej zabudowy wyznacza się zgodnie z §5 ust. 1 ww. rozporządzenia na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Zgodnie z §5 ust. 2 rozporządzenia, dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy.

Organy uznały, że planowana inwestycja stanowiąca [...]% powierzchni terenu inwestycji znacznie przekracza średni wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działek w obszarze analizowanym, który wynosi [...]%. Wskaźniki dla sąsiednich działek w obszarze analizowanym wynoszą [...]% i [...]%, a wskaźniki dla pozostałych działek na terenie os. P. (poza obszarem analizowanym) wynoszą [...] i [...]%. Zatem planowana inwestycja znacznie przekracza również maksymalny wskaźnik na działkach sąsiednich, który wynosi [...]%.

W tym miejscu Sąd wskazuje, że ww. ustalenia organów, co do braku możliwości zastosowania §5 ust. 2 rozporządzenia są niewystarczające. Sąd wyjaśnia, że przesłanka "wynikania" z analizy zawarta w § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) nie może być uznana za spełnioną, jeżeli w treści analizy zostanie wskazana jedynie liczbowa wartość wyższa albo niższa od wartości średniej danego wskaźnika istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, bez podania konkretnych i szczegółowych powodów (przyczyn) wprowadzenia w obszarze planowanej zabudowy odstępstwa od wskaźnika średniego. W ocenie Sądu organy powinny dokonać oceny ww. przesłanki biorąc pod uwagę m. in. wielkość powierzchni działki, na której planowana jest inwestycja, a także wielkość działek w obszarze analizowanym. Sąd w tym miejscu wskazuje, że organ odwoławczy zupełnie pominął to, Rada Miasta P. uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2020 r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "O. P." w P.. Brak tego ustalenia prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy w sposób nieprawidłowy ustalił stan faktyczny sprawy. Należy wskazać, że przedmiotowy plan swoim zakresem nie obejmuje przedmiotowej działki nr [...], niemniej obszar planu dotyczy budynków objętych obszarem analizowanym w niniejszej sprawie, czyli budynków wielorodzinnych na osiedlu P. . Sąd wskazuje, że w § 6 pkt 4 a ww. uchwały dopuszczony na terenach 3MW i 6MW powierzchnię zabudowy działek nie większą niż [...] % powierzchni działki budowlanej. Organy powinny dokonać więc, oceny czy skoro planowana inwestycja stanowi [...]% powierzchni terenu inwestycji, a miejscowy plan zagospodarowania terenu znajdującego się w obszarze analizowanym dopuszcza powierzchnię zabudowy niektórych działek na poziomie [...] %, to czy można uznać, ze ten parametr spełnia przesłankę wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki.

Ponownie rozpoznając sprawę organy podejmą również czynności w celu wyjaśnienia kwestii, czy istniejące (lub planowane) uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Umowa zawarta z A. S.A. dnia [...] maja 2016 r. uległa rozwiązaniu i należy ustalić, czy inwestor dysponuje nową umową.

W zakresie zarzutu naruszenia przez organy art. 10 k.p.a. Sąd wskazuje, że w okolicznościach niniejszej sprawy zarzut ten jest bezzasadny. Należy wyjaśnić, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. (tak wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 21 września 2016 r. II SA/Bd 787/16, LEX nr 2152094, podobnie wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 października 2016 r. VII SA/Wa 1544/15, LEX nr 2148956, wyrok NSA z dnia 26 września 2019 r. II OSK 2691/17 LEX nr 2733958, oraz z dnia 17 maja 2016 r. I OSK 1994/14, LEX nr 2108318). Skarżąca nawet nie próbowała przedstawić związku przyczynowego pomiędzy kwestionowanym brakiem zawiadomień i możliwości wypowiedzenia się, a wynikiem sprawy, a tym bardziej go nie wykazała. Dlatego zarzut ten jest całkowicie niezasadny.

W ocenie Sądu sporządzona w sprawie analiza jest bardzo lakoniczna i mimo tego, że zawiera formalnie wszystkie wymagane elementy, to jednak nie wyjaśnia w pełni zawartych w niej konkluzji. Z tego względu organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę sporządzi nową analizę z uwzględnieniem specyfiki inwestycji, powierzchni działki [...], działek sąsiednich, ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla P. i rozważy możliwość zastosowania wyższego wskaźnika zabudowy niż maksymalny lub szczegółowo uzasadni (nie tylko na podstawie wartości wskaźnika zabudowy działek w obszarze analizowanym) braku możliwości zastosowania takiego odstępstwa. Obie decyzje naruszają art. 7, 77, 80, 103 k.p.a. Decyzja organu II instancji ponadto narusza m.in. art. 139 k.p.a., poprzez orzeczenie na niekorzyść odwołującej.

Ponownie rozpoznając sprawę organy wezmą pod uwagę wykładnię i wskazania przedstawione w niniejszym wyroku.

W związku z powyższym Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.