Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 720/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 1,  art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2,  art. 77 ust. 1 pkt 1,  art. 90 ust. 8
journal: Dz.U. 2023 poz 1094
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udział społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  oceny oddziaływania na środowisko (t. j.)
article: art. 7,  art. 8,  art. 11, art. 15,  art. 77 par. 1,  art. 80,  art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi T[...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 18 września 2023 r. nr SKO 4131/29/2023 w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku condohotelu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu (dalej: SKO, organ II instancji), po rozpatrzeniu odwołania T. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej z siedzibą w T. (dalej także jako Inwestor, strona skarżąca) od decyzji Burmistrza B. (nr RGŻ.6220.1.25.2019.2022) z dnia 15 czerwca 2023 r. o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia polegającego na "Budowie budynku condohotelu wraz z zagospodarowaniem terenu, budową zjazdów drogowych oraz wykonaniem miejsc postojowych w miejscowości B.(1) na działce [...]", utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Przedmiotowa decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wnioskiem z dnia 8 grudnia 2017 r. Inwestor wystąpił do organu I instancji o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wyżej opisanego przedsięwzięcia. Pierwotna nazwa przedsięwzięcia o brzmieniu: "Budowa budynku apartamentowo - hotelowego wraz z zagospodarowaniem terenu, budową zjazdów drogowych, remontem drogi gminnej oraz wykonaniem miejsc postojowych w miejscowości B.(1) na działkach nr [...], [...], [...]", została zmieniona na wniosek inwestora z dnia 24 marca 2020 r. Inwestor wskazał, że planowana inwestycja zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 50 lit. a i 56 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71) zakwalifikowana została do przedsięwzięć, dla których przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko może być wymagane. Zgodnie zaś z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1094 z późn. zm., dalej: u.i.o.ś.) należy do kategorii przedsięwzięć dla których wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko).

Po zwróceniu się do właściwych organów na podstawie art. 64 ust. 1 u.i.o.ś Burmistrz B. postanowieniem z 29 marca 2018 r. stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla wnioskowanego przedsięwzięcia, określając zakres raportu. W związku z tym, w dniu 5 września 2018 r. Inwestor przedłożył raport o oddziaływaniu na środowisko opisywanego przedsięwzięcia (dalej jako: raport).

Organ I instancji wnioskiem z dnia 24 września 2018 r. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu (dalej: RDOŚ) o uzgodnienie środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia. W następstwie powyższego, RDOŚ postanowieniem z dnia 4 marca 2019 r. odmówił uzgodnienia warunków realizacji ww. przedsięwzięcia, podając w uzasadnieniu możliwość znaczącego negatywnego wpływu inwestycji na przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 P. [...] oraz jeden z celów ochrony [...] Parku Krajobrazowego a także walory krajobrazowe niezależnie od położenia względem obszarów chronionych.

Postępowanie zawieszono na wniosek Inwestora w dniu 23 kwietnia 2019 r. Inwestor, wnioskując w dniu 12 sierpnia 2019 r. o podjęcie zawieszonego postępowania, dołączył do raportu uzupełniony o dodatkowe warianty realizacji przedsięwzięcia aneks nr 1.

W konsekwencji organ I instancji powtórnie zwrócił się do RDOŚ z wnioskiem z dnia 10 września 2019 r. o uzgodnienie środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia. RDOŚ postanowieniem z dnia 15 lipca 2020 r. ponownie odmówił uzgodnienia warunków przedsięwzięcia, podtrzymując uzasadnienie odmowy, zawarte w uprzednio wydanym postanowieniu z dnia 4 marca 2019 r.

Postępowanie ponownie zawieszono na wniosek Inwestora, po czym pismem z dnia 14 stycznia 2022 r., Inwestor zwrócił się o podjęcie postępowania, dołączając do pisma uzupełniony o wariant nr [...] aneks nr 2 do raportu. Organ I instancji przekazał wymieniony dokument do RDOŚ, wnosząc pismem z dnia 14 lutego 2022 r. o uzgodnienie środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia. W konsekwencji w dniu 6 czerwca 2022 r. RDOŚ wydał kolejne postanowienie, którym odmówiono uzgodnienia warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu organ uzgadniający zaznaczył, że przedsięwzięcie planowane jest w granicach obszaru chronionego na mocy ustawy o ochronie przyrody, tj. specjalnego obszaru ochrony siedlisk P. ([...]) oraz w sąsiedztwie obszaru mającego znaczenie dla [...] G. i G.(1) ([...]). Równocześnie teren inwestycji znajduje się w otulinie [...] Parku Krajobrazowego, w bezpośrednim sąsiedztwie granic Parku, którą stanowi droga wojewódzka nr [...]. Analizując możliwy wpływ przedmiotowej inwestycji na środowisko przyrodnicze, RDOŚ dokonał oceny oddziaływania w oparciu o treść ww. dokumentacji oraz innych materiałów, będących w zasobach tego organu. Odwołał się także do Planu Zadań Ochronnych dla obszaru Natura 2000 P. ([...]), ustanowionego zarządzeniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu z dnia 29 września 2014 r. (Dz. Urz. Woj. Dol. poz. [...]), dokumentacji planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 G. i G.(1) ([...]) ustanowionego zarządzeniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu z dnia 24 grudnia 2014 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 G. i G.(1) [...] (Dz. Urz. Woj. Dol., poz. [...]) oraz do opracowań "Ocena walorów krajobrazowych w rozumieniu ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1336 z późn. zm., dalej jako: u.o.p.) terenu w części obrębu B.(1), gm. B. (opr. dr hab. A. L., Uniwersytet W., [...], 2018 r.) oraz Ekspertyzy pn. Ochrona wartości krajobrazowych rejonu B.(1) (gm. B.) i S. (gm. S.(1)) ze szczególnym uwzględnieniem [...] Parku Krajobrazowego, w aspekcie możliwości rozwoju zagospodarowania turystycznego, rekreacyjnego i sportowego regionu C. i Ż. (prof. dr hab. J. P., mgr inż. arch. J. K., mgr inż. urb. J. K.(1), Wrocław, 2020 r.).

W oparciu o powyższe dokumenty RDOŚ uzasadnił odmowę uzgodnienia przedsięwzięcia: 1/ stopniem odziaływania inwestycji na siedlisko [...] stanowiące przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 P. – w ujęciu skumulowanym i oddziaływaniem pośrednim na siedlisko, 2/ brakiem możliwości zastosowania działań kompensacyjnych w rozumieniu ustawy o ochronie przyrody – na większości zaproponowanej przestrzeni, 3/ istniejącą presją w rejonie przełęczy P.(1) i podnóża C. niosącej za sobą ryzyko zajęcia kolejnych powierzchni siedliska, 4/ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie gwarantujących zachowania siedliska, jak też 5/ znacząco negatywnym wpływem realizacji inwestycji na jeden z celów ochrony [...] Parku Krajobrazowego jakim jest zachowanie rolniczego i kulturowego krajobrazu, w tym otwartych, niezabudowanych przestrzeni w krajobrazie leśno-polno-łąkowym oraz 6/ związanymi z realizacją inwestycji zagrożeniami dziedzictwa przyrodniczego i kulturowego, utratą harmonii kompozycji krajobrazu i ładu przestrzennego.

Organ zaznaczył, że teren przedsięwzięcia jest częścią dużego płatu trwałych użytków zielonych z siedliskami przyrodniczymi. Obszar inwestycji zajęty jest przez łąkę uznaną za siedlisko przyrodnicze [...] - górskie łąki konietlicowe użytkowane ekstensywnie wymienione z rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 13 kwietnia 2010 r. w sprawie siedlisk przyrodniczych oraz gatunków będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty (...) stanowiących przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 P. ([...]). Z przeprowadzonej przez RDOŚ analizy wynika, że realizacja przedmiotowej inwestycji z uwzględnieniem oddziaływania skumulowanego z innymi przedsięwzięciami w obszarze Natura 2000 P. spowoduje ubytek siedliska przyrodniczego [...] o łącznej powierzchni około [...] ha co stanowi 1,45% powierzchni tego siedliska na całym obszarze. Zdaniem RDOŚ zniszczenie takiej powierzchni może powodować powstanie znacząco negatywnego wpływu na stan tego siedliska w obszarze Natura 2000.

W oparciu o zarządzenie z dnia 29 września 2014 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 P. ([...]), organ uzgadniający wskazał, że dla przedmiotowego terenu ustalone zostały działania realizujące cel ochrony tj. ekstensywne użytkowanie kośne, kośno-pastwiskowe, pastwiskowe trwałych użytków zielonych (działania obligatoryjne) oraz użytkowanie zgodne z wymaganiami odpowiedniego pakietu rolnośrodowiskowego (działania fakultatywne). Fizyczne zniszczenie przedmiotu ochrony na terenie inwestycji uniemożliwi zatem trwale wykonywanie określonych wyżej działań ochronnych i spowoduje niemożność osiągnięcia celu ochrony wyznaczonego w planie zadań ochronnych obszaru Natura 2000. Brak możliwości osiągnięcia tych celów oznacza też, że inwestycja stoi w sprzeczności z art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Przy ocenie wpływu inwestycji na cele ochrony obszaru Natura 2000 RDOŚ uwzględnił także wpływ pośredni wskazując, że przekształcenie części łąk w grunty budowlane prowadzi do zmian w składzie gatunkowym zbiorowisk roślinnych i ustępowania cennych zagrożonych gatunków roślin i zwierząt. W konsekwencji stwierdził, że realizacja inwestycji będzie wpływała na zmniejszenie powierzchni siedliska [...] oraz na warunki siedliskowe, strukturę i funkcjonowanie siedliska w otoczeniu inwestycji.

Odnosząc się do zaproponowanej w raporcie kwestii kompensacji przyrodniczej, po przeanalizowaniu proponowanych rozwiązań RDOŚ stwierdził, że skuteczna kompensacja mogłaby dotyczyć wyłącznie terenu o powierzchni [...] ha obejmującego działki nr [...] ([...] ha) oraz [...] (około [...] ha). Jednocześnie zaznaczył jednak, że w przypadku znaczącego negatywnego oddziaływania inwestycji na obszar Natura 2000 kompensacja przyrodnicza ma zastosowanie jedynie w ściśle określonych przypadkach wskazanych w art. 34 ust. 1 u.o.p. gdy przemawiają za tym konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego i wobec braku rozwiązań alternatywnych. Te przesłanki w niniejszej sprawie nie zostały spełnione.

Decyzją z dnia 15 czerwca 2023 r. Burmistrz B. odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Organ I instancji wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku odmowy uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska skutkuje co do zasady koniecznością wydania decyzji odmownej, tj. nieokreślającej środowiskowych uwarunkowań. Powołując się na doktrynę i orzecznictwo stwierdził, że stanowisko zajęte przez organ uzgadniający wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co oznacza, że w przypadku negatywnego stanowiska organu uzgadniającego, organ prowadzący postępowanie nie może wydać decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zezwalającej na realizację przedsięwzięcia.

Odwołanie od tej decyzji złożyła strona skarżąca, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odwołaniu Inwestor również wniósł zażalenia na postanowienia RDOŚ – z dnia 4 marca 2019 r., z dnia 15 lipca 2020 r. oraz z dnia 6 czerwca 2022 r., którymi odmówiono uzgodnienia warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia.

Zaskarżonym postanowieniom zarzucono naruszenie wskazanych przepisów ustawy o ochronie przyrody, przez przyjęcie, że:

1. realizacja przedsięwzięcia stoi w sprzeczności z Planem Zadań Ochronnych przyjętym zarządzeniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu z dnia 29 września 2014 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 P. [...] (dalej jako: "Plan Zadań Ochronnych") podczas gdy Plan Zadań Ochronnych nie ma mocy powszechnie obowiązującej (normatywnej), a zatem niedopuszczalne było jego bezpośrednie stosowanie przez RDOŚ, bez jego uprzedniego inkorporowania do studium uwarunkowań czy planu miejscowego obowiązującego dla terenu na którym inwestycja jest planowana,

2. realizacja przedsięwzięcia jest niedopuszczalna, podczas gdy zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w B. nr [...] z dnia [...] maja 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru wsi B.(1) (dalej jako: "MPZP") oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej B. nr [...] z dnia [...] stycznia 2022 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań ) i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy B. (dalej jako: "Studium") działka inwestycyjna [...], obręb B.(1), położona jest odpowiednio na obszarze oznaczonym symbolem [...]UT - teren zabudowy hotelowej oraz MTU - zabudowa mieszkaniowo-usługowa związana z obsługą turystyki i wypoczynku, a w Planie Zadań Ochronnych nie zawarto wskazań do dokonania zmian w MPZP oraz Studium, co oznacza, że takie przeznaczenie terenu zostało uznane za zgodne z Planem Zadań Ochronnych i powinno być możliwe do zrealizowania,

4. przyjęcie, że przedsięwzięcie może powodować znacząco negatywne oddziaływanie na obszar Natura 2000 P. ([...]), podczas gdy jego skala, charakter oraz położenie nie pozwalają na uznanie, że wystąpi znacząco negatywny wpływ realizacji Inwestycji na przedmioty obszaru Natura 2000 P. ([...]),

5.przyjęcie, że realizacja przedsięwzięcia jest niedopuszczalna podczas, gdy w odniesieniu do obszarów Natura 2000 zabrania się wyłącznie podejmowania działań mogących osobno lub w połączeniu z innymi działaniami znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, a przedsięwzięcie nie powoduje znacząco negatywnego oddziaływania na przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 P.,

6.nieuwzględnienie przez RDOŚ proponowanej przez T. rekompensaty utraty siedliska [...] poprzez wyznaczenie powierzchni kompensacyjnych na łąkach w rejonie przełęczy P.(1) i wsi M., mimo uznania przez RDOŚ, że skuteczna kompensacja może dotyczyć łącznie terenu o powierzchni około [...] ha na działkach [...], obręb B.(1) ([...] ha) oraz nr [...], obręb K. (około [...] ha), co stanowi ponad dwukrotność rekompensaty w odniesieniu do utraty siedliska [...] w wyniku realizacji Inwestycji,

7.niezastosowanie przez RDOŚ zasady zrównoważonego rozwoju, mającej na celu pogodzenie zachowania równowagi przyrodniczej z wartościami społecznymi i gospodarczymi, co doprowadziło do uniemożliwienia Inwestorowi realizacji przedsięwzięcia.

Wydając zaskarżoną decyzję z dnia 18 września 2023 r. SKO przedstawiło materialnoprawne podstawy rozstrzygnięcia zawarte w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko zwracając uwagę, że ocena oddziaływania na środowisko jest szczególną procedurą mającą na celu ocenę skutków realizacji danego przedsięwzięcia na środowisko i jego elementy, dlatego też zachodzi konieczność uzgodnienia ich warunków z wyspecjalizowanymi organami, które z racji swoich kompetencji są w stanie samodzielnie ocenić wpływ inwestycji na środowisko w oparciu o dane faktyczne wskazane w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Kolegium podkreśliło wiążący charakter stanowiska zajętego przez organ uzgadniający, który wyraża się w niemożności wydania decyzji pozytywnej w przypadku negatywnego stanowiska organu uzgadniającego, a także, w niedopuszczalności określenia w decyzji pozytywnej warunków realizacji przedsięwzięcia w sposób odmienny niż uczynił to organ uzgadniający. Zaznaczono, że zakwestionowanie postanowienia uzgodnieniowego możliwe jest jedynie w drodze odwołania od decyzji.

Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie inwestor zaskarżył trzy postanowienia RDOŚ odmawiające uzgodnienia przedsięwzięcia w wariancie [...], wariancie [...] oraz wariancie [...].

Odnosząc się do postanowień RDOŚ organ odwoławczy wskazał najpierw, że zgodnie z Raportem uzupełnionym o aneksy przedsięwzięcie polegać ma na budowie dwóch budynków condohotelu z wbudowaną funkcją usługowo-rekreacyjną (basen, sauna, SPA), parkingiem oraz miejscami postojowymi zlokalizowanymi na terenie inwestycji (powierzchnia parkingu wraz z towarzyszącą infrastrukturą, tj. drogami i chodnikami wyniesie [...] h) oraz budowie niezbędnej infrastruktury technicznej (uzbrojenia terenu) na działce numer [...] (powstałej z połączenia działek nr [...] i [...]) i budowie zjazdu przeciwpożarowego z drogi wojewódzkiej nr [...]. W przedłożonej dokumentacji podkreślono, że zakres zadania nie obejmuje przyłączy do budynku zlokalizowanych poza działką nr [...], obręb [...] B.(1). Całkowita powierzchnia działki nr [...] obręb B.(1) przeznaczona pod inwestycję wynosi [...] ha. Projekt inwestycji w ww. wariancie zakłada realizację 100 miejsc postojowych oraz 100 apartamentów (pokoi). Budynki apartamentowo-hotelowe tworzą funkcjonalnie całość. Inwestycja projektowana jest jako jednoetapowa.

Organ stwierdził, że w ostatnim wariancie przedsięwzięcia (W[...]) inwestor wprowadził zmiany względem poprzednich wariantów (W[...] i W[...]) polegające na zdecydowanym zmniejszeniu skali przedsięwzięcia poprzez całkowitą rezygnację z zespołu ośmiu budynków (tzw. skrzydeł: [...], [...], [...], [...], [...], [...]) oraz znacznemu przesunięciu pozostałych dwóch budynków w taki sposób, że budynek A został położony centralnie w obrębie terenu działki, a budynek B maksymalnie zaniżony w części południowo-wschodniej działki. Zmiana ta spowodowała posadowienie budynku (obniżenie położenia parteru budynku) na poziomie o 6 m niższym niż w poprzednim wariancie (W[...]) oraz znacznemu jego odsunięciu od ul. [...] i kapliczki [...], położonych na przełęczy P.(1). Dokonano też wyraźnego rozdzielenia budynków na dwa niezależne obiekty. Ponadto zmiana polegała na: minimalizacji powierzchni zabudowy w odniesieniu do niezbędnych funkcji hotelowych dla przewidywanych 100 pokoi, zwiększeniu liczby miejsc parkingowych (100 miejsc dla 100 pokoi hotelowych), zwiększeniu powierzchni biologicznie czynnej pozostawionej na działce.

Po analizie zaskarżonych postanowień RDOŚ - w tym ostatniego postanowienia z dnia 6 czerwca 2022 r. - Kolegium uznało, że organ uzgadniający nie naruszył przepisów prawa materialnego wskazanych w odwołaniu tj.:

1.art. 33 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 5 i 10 ustawy o ochronie przyrody poprzez błędne uznanie, że realizacja przedsięwzięcia stoi w sprzeczności z Planem Zadań Ochronnych przyjętym zarządzeniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu z dnia 29 września 2014 r. - gdyż Plan Zadań Ochronnych, wbrew twierdzeniom odwołującej się strony ma moc powszechnie obowiązującą,

2. art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, że realizacja inwestycji jest niedopuszczalna podczas, gdy jest ona zgodna z planem miejscowym i studium a w Planie Zadań Ochronnych nie zawarto wskazań do dokonania zmian w planie miejscowym i studium, co oznacza, że takie przeznaczenie terenu uznano za zgodne z tym planem i powinno być możliwie do zrealizowania - gdyż w uzasadnieniu zaskarżonych postanowień RDOŚ w sposób wnikliwy i szczegółowy uzasadniał każdorazowo swoje stanowisko. Za organem uzgadniającym Kolegium stwierdziło, że plan miejscowy został uchwalony w 2002r., a więc przed wejściem w życie przepisów ustanawiających formę ochrony przyrody jaką są obszary Natura 2000. Zatem od dnia przyjęcia ww. dokumentu planistycznego do chwili podjęcia oceny wpływu przedmiotowej inwestycji na środowisko przyrodnicze, nastąpiła zmiana stanu prawnego oraz pojawiły się nowe okoliczności, dotyczące zgromadzenia danych, dokumentujących walory przyrodnicze terenu inwestycji, w tym danych zebranych na potrzeby planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 P. ([...]), a także na potrzeby realizacji przedmiotowej inwestycji - wykazujących siedlisko przyrodnicze [...] na terenie inwestycji,

3. art. 3 ust. 1 pkt 17 u.i.o.ś poprzez błędne uznanie, że przedsięwzięcie może powodować znacząco negatywne oddziaływanie na obszar Natura 2000 P. ([...]), ponieważ skala przedsięwzięcia, jego charakter oraz położenie wbrew twierdzeniom odwołującej się, pozwalają na uznanie, że wystąpi znacząco negatywny wpływ realizacji inwestycji na przedmioty obszaru Natura 2000 P. ([...]), co każdorazowo znajdowało uzasadnienie w zaskarżonych postanowieniach, którą to ocenę skład orzekający w niniejszej sprawie podziela i przyjmuje za własną,

4.art. 33 ust. 1 w zw. z art. 37 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody poprzez błędne uznanie, że realizacja przedsięwzięcia jest niedopuszczalna, podczas gdy w odniesieniu do obszarów Natura 2000 zabrania się wyłącznie podejmowania działań mogących osobno lub w połączeniu z innymi działaniami znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 - skoro z uzasadnienia zaskarżonych postanowień każdorazowo wynika ocena przeciwna wskazująca na możliwość znacząco negatywnego oddziaływania na przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 P. ([...]), którą to ocenę skład orzekający w niniejszej sprawie podziela i przyjmuje za własną,

5.art. 34 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez błędne uznanie przez RDOŚ, że inwestycja powinna spełniać wymogi nadrzędnego interesu publicznego skoro przedsięwzięcie nie powoduje znacząco negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 P. [...], co doprowadziło do błędnego uznania, że wykonanie kompensacji przyrodniczej jest niemożliwe, a z ostrożności, nawet gdyby uznać, że w jakimkolwiek względzie przedsięwzięcie powoduje znacząco negatywne oddziaływanie (czemu jednak Inwestor stanowczo zaprzecza), to istnieją uzasadnione podstawy do uznania, że przedsięwzięcie spełnia wymogi nadrzędnego interesu publicznego - skoro takiego wniosku z analizy treści postanowień oraz całości materiału dowodowego wysnuć nie można,

6. art. 75 ust. 3 i 5 ustawy z prawo ochrony środowiska w zw. z art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez nieuwzględnienie proponowanej przez T. rekompensaty utraty siedliska [...] - gdyż RDOŚ w zakresie swoich kompetencji mógł nie uwzględnić tej propozycji.

7. art. 3 pkt 50 ustawy prawo ochrony środowiska poprzez niezastosowanie zasady zrównoważonego rozwoju - bowiem jak wykazał RDOŚ w zaskarżonym postanowieniu zachowanie równowagi przyrodniczej w tym przypadku jest celem nadrzędnym.

Zdaniem Kolegium przy wydaniu zaskarżonych postanowień nie doszło także do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a, gdyż w ocenie organu odwoławczego RDOŚ wskazał w sposób wyczerpujący, dostateczny i przekonujący w jaki sposób przedsięwzięcie może pogorszyć stan siedliska przyrodniczego [...]. Wbrew twierdzeniom odwołującej się strony organ opiniujący podjął także działania wskazujące T. możliwe do podjęcia rozwiązania, czego efektem było zaproponowanie przez wnioskodawcę wariantu W[...] przedsięwzięcia. Nie doszło także na naruszenia art. 6 i art. 8 k.p.a. gdyż Plan Zadań Ochronnych, ma moc wiążącą i może być bezpośrednio zastosowany.

Kolegium stwierdziło, że wnikliwie przeanalizowało zaskarżone postanowienia, zwłaszcza w kontekście zawartych w odwołaniu zarzutów dotyczących tych postanowień RDOS i uznało, że nie ma w nich naruszeń prawa mogących mieć wpływ na wynik sprawy. RDOŚ jest organem państwowym, a co za tym idzie obiektywnym i bezstronnym, posiadającym specjalistyczną wiedzę fachową pozwalającą na dokonanie prawidłowej oceny planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Kolegium nie dostrzegło wad w rozumowaniu i ocenie dokonanej przez RDOŚ. Reasumując stwierdziło, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ prowadzący postępowanie główne był zobowiązany do uzyskania uzgodnienia, o jakim mowa w art. 77 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. oraz uwzględnienia jego treści przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Organ odwoławczy odniósł się także do Raportu Oceny Oddziaływania na Środowisko uznając, że wraz z uzupełnieniami został on sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami i zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 66 u.i.o.ś.

Kolegium stwierdziło, że mimo zaproponowania nowego wariantu przedsięwzięcia W[...], postępowanie uzgodnieniowe RDOŚ wykazało, że nie da się wykluczyć negatywnego odziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 oraz na wartości krajobrazowe. Kolegium przywołało stanowisko RDOŚ wskazujące że realizacja inwestycji znacząco pogorszy stan siedliska przyrodniczego [...] oraz, że może negatywnie oddziaływać na krajobraz [...] Parku Krajobrazowego a jego realizacja narusza ustawowy cel, jaki pełni otulina parku krajobrazowego. Reasumując organ uznał, że zasadnym jest odmowa wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia.

Biorąc powyższe pod uwagę Kolegium nie zgodziło się z zarzutem naruszenia przez organ I instancji art. 77 ust. 1 i 3 u.i.o.ś poprzez wydanie decyzji w oparciu o postanowienia RDOŚ, ponieważ - jak już wykazano - postanowienia te prawa nie naruszają. Nie uwzględniono także zarzutu wskazującego na brak samodzielnej weryfikacji i oceny przez organ I instancji Raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w zakresie jego wymogów formalnych i merytorycznych, podnosząc, że oceny Raportu dokonał organ odwoławczy a nadto był on przedmiotem wnikliwej oceny RDOŚ.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła T. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w T., wnosząc o: 1/ stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, alternatywnie - na wypadek nieuwzględnienia powyższego - o jej uchylenie w całości, 2/ o uchylenie w całości postanowień RDOŚ z dnia 4 marca 2019 r., z dnia 15 lipca 2020 r. oraz z dnia 6 czerwca 2022 r. wydanych w toku postępowania administracyjnego 3/ o uchylenie decyzji organu I instancji. W skardze zawarto również wniosek o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca spółka zarzuciła decyzji organu II instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 33 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 5 i 10 u.o.p., poprzez błędne uznanie przez organ II instancji, że prawidłowym było uznanie przez RDOŚ, że realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia stoi w sprzeczności z planem zadań ochronnych przyjętym zarządzeniem z dnia 29 września 2014 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 P. ([...]), podczas gdy wbrew twierdzeniom Kolegium, ww. plan nie ma mocy powszechnie obowiązującej (normatywnej), a zatem niedopuszczalne było jego bezpośrednie stosowanie przez RDOŚ, bez jego uprzedniego inkorporowania do studium uwarunkowań czy planu miejscowego obowiązującego dla terenu na którym inwestycja jest planowana, a to oznacza, że odmowa uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia i odmowa wydania decyzji środowiskowej nie powinny podlegać oparciu o plan zadań ochronnych,

- art. 33 ust. 1 u.o.p. w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p poprzez błędne uznanie, że prawidłowym było uznanie przez RDOŚ, że realizacja przedsięwzięcia jest niedopuszczalna, podczas gdy zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym MPZP oraz Studium działka inwestycyjna położona jest odpowiednio na obszarze oznaczonym symbolem [...]UT - teren zabudowy hotelowej oraz MTU - zabudowa mieszkaniowo-usługowa związana z obsługa turystyki i wypoczynku, a w planie zadań ochronnych nie zawarto wskazań do dokonania zmian w MPZP oraz Studium, co oznacza, że takie przeznaczenie terenu zostało uznane za zgodne z ww. planem i powinno być możliwe do zrealizowania na terenie planowanej Inwestycji,

- art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 28 ust. 5 i 10 u.o.p. poprzez brak uwzględniania, że decyzja organu I instancji i postanowienia RDOŚ doprowadziły w istocie do ograniczenia stronie skarżącej prawa do swobodnego korzystania z prawa własności nieruchomości inwestycyjnej poprzez brak możliwości jej zabudowy, co stanowi wyraz faktycznego jej wywłaszczenia, w wyniku oparcia przez RDOŚ postanowień na ustaleniach planu zadań ochronnych który nie ma mocy powszechnie obowiązującej, a zatem w oparciu o brak legalności takiego działania ograniczającego,

- art. 3 ust. 1 pkt 17 u.i.o.ś. poprzez błędne uznanie, że prawidłowym było uznanie przez RDOŚ, że przedsięwzięcie może powodować znacząco negatywne oddziaływanie na obszar Natura 2000 P. ([...]) podczas gdy skala przedsięwzięcia, jego charakter oraz położenie nie pozwalają na takie uznanie a organ II instancji nie wykazał aby było inaczej,

- art. 33 ust. 1 w zw. z art. 37 ust. 2 u.o.p. poprzez błędne uznanie, że prawidłowym było uznanie przez RDOŚ, że realizacja przedsięwzięcia jest niedopuszczalna, podczas gdy w odniesieniu do obszarów Natura 2000 zabrania się wyłącznie podejmowania działań mogących osobno lub w połączeniu z innymi działaniami znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, a Przedsięwzięcie nie powoduje znacząco negatywnego oddziaływania na przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 P. ([...]), czego nie wykazał również organ II instancji,

- art. 34 ust. 1 u.o.p. poprzez błędne uznanie, że prawidłowym było uznanie przez RDOŚ, że przedmiotowa inwestycja powinna spełniać wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym, podczas gdy przedsięwzięcie nie powoduje znacząco negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 P. ([...]), co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że wykonanie kompensacji przyrodniczej niezbędnej do zapewnienia spójności i właściwego funkcjonowania sieci obszarów Natura 2000 jest niemożliwe, a z ostrożności, nawet gdyby uznać, że w jakimkolwiek względzie przedsięwzięcie powoduje znacząco negatywne oddziaływanie (czemu jednak inwestor stanowczo zaprzecza), to istnieją uzasadnione podstawy do uznania, że przedsięwzięcie spełnia wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym i gospodarczym,

- art. 75 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 54, dalej: u.p.o.ś.) w zw. z art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 u.o.p. poprzez błędne uznanie, że prawidłowe było nieuwzględnienie przez RDOŚ proponowanej przez inwestora rekompensaty utraty siedliska [...] poprzez wyznaczenie powierzchni kompensacyjnych na łąkach w rejonie przełęczy P.(1) i wsi M., mimo, że skuteczna kompensacja może dotyczyć terenu o łącznej powierzchni około [...] ha na działkach [...], obręb B.(1) ([...] ha) oraz nr [...], obręb K. (około [...] ha), co stanowi ponad dwukrotność rekompensaty w odniesieniu do utraty siedliska [...] w wyniku realizacji Inwestycji, a także poprzez błędne twierdzenie przez organ II instancji, że RDOŚ miał kompetencję do samowolnej i dowolnej odmowy uwzględniania proponowanej przez stronę skarżącą kompensacji,

- art. 3 pkt 50 u.p.o.ś. poprzez błędne uznanie i przyjęcie przez organ II instancji stanowiska o nadrzędności ochrony i równowagi przyrodniczej (interesu publicznego) nad innymi wartościami, co doprowadziło do naruszenia zasady zrównoważonego rozwoju, mającej na celu pogodzenie zachowania równowagi przyrodniczej z wartościami społecznymi i gospodarczymi.

W skardze podniesiono także zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, tj:

- art. 15 k.p.a. poprzez brak merytorycznego rozpoznania niniejszej sprawy przez organ II instancji na nowo w pełnym jej kształcie a ograniczenie się jedynie do próby skomentowania zarzutów odwołania bez braku jakiegokolwiek uargumentowania wyrażanego stanowiska, co w konsekwencji prowadziło do obarczenia zaskarżonej decyzji wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 77 ust. 1 i 3 u.i.o.ś. poprzez utrzymanie przez organ II instancji wadliwej decyzji organu I instancji wydanej w oparciu o wadliwe postanowienia RDOŚ,

- art. 6 i art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 10 u.o.p. poprzez brak stwierdzenia przez organ II instancji, że postanowienia RDOŚ i decyzja organu I instancji zostały oparte o regulacje i postanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 P. ([...]), który nie stanowi aktu powszechnie obowiązującego i wobec tego niedopuszczalne było jego bezpośrednie stosowanie – co stanowi o naruszeniu zasady praworządności,

- art. 6 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez brak stwierdzenia przez organ II instancji, że postępowanie przed RDOŚ oraz przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem zasady praworządności i zasady zaufania do władzy publicznej, co w istocie doprowadziło do zablokowania możliwości prowadzenia przez skarżącą przedsięwzięcia zgodnego z prawem, w tym, w szczególności z prawem miejscowym,

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że przedsięwzięcie może powodować znacząco negatywne oddziaływanie na przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 P. ([...]), podczas gdy organ II instancji nie wskazał w sposób wyczerpujący, dostateczny i przekonujący w jaki konkretnie sposób przedsięwzięcie może pogorszyć stan siedliska przyrodniczego [...] na obszarze P. ([...]) lub integralność tego obszaru Natura 2000, poprzestając jedynie na przyjęciu stanowiska wyrażonego w tym zakresie przez RDOŚ za własne;

- błędne uznanie, że przedsięwzięcie może negatywnie oddziaływać na cele ochrony [...] Parku Krajobrazowego oraz na walory krajobrazowe niezależnie od położenia względem obszarów chronionych oraz poprzestanie przez organ II instancji wyłącznie na przyjęciu stanowiska wyrażonego w tym zakresie przez RDOŚ za własne; - błędne uznanie, że RDOŚ podjął wszelkie niezbędne działania mające na celu wskazanie inwestorowi możliwych do podjęcia rozwiązań celem eliminacji lub zminimalizowania stwierdzonych negatywnych działań na środowisko dla stworzenia alternatywnych wariantów zezwalających na realizację przedsięwzięcia oraz odpowiednie ukształtowanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez organ I instancji, podczas gdy organ II instancji nie wskazał w sposób wyczerpujący i dostateczny w jaki konkretnie sposób RDOŚ zrealizował ten obowiązek;

- brak podjęcia wszelkich środków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy tj. poprzez brak samodzielnej weryfikacji i oceny przez organ II instancji złożonego przez inwestora raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w zakresie jego wymogów formalnych i merytorycznych oraz wydanych przez RDOŚ postanowień, co nie znalazło również odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a poprzestanie przez organ II instancji wyłącznie na rozpatrzeniu zarzutów od decyzji organu I instancji oraz zarzutów od postanowień RDOŚ bez rozpatrzenia całokształtu sprawy i przyjęciu przez organ II instancji wyrażonych przez RDOŚ stanowisk za własne, bez jakiegokolwiek uzasadnienia ich poparcia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a., wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Wskazania wymaga nadto, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a), nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 tej ustawy.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja podjęta została z naruszeniem przepisów prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza B. o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji polegającej na budowie budynku condohotelu wraz z zagospodarowaniem terenu, budową zjazdów drogowych oraz wykonaniem miejsc postojowych w miejscowości B.(1).

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1094 z późn. zm.) zwanej dalej: ustawą środowiskową.

Zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ww. ustawy, uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W niniejszej sprawie niespornym jest, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 50 lit.a i 56 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71) inwestycja objęta postepowaniem organów zakwalifikowana została do przedsięwzięć, dla których przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko może być wymagane. Organ I instancji stosownym postanowieniem stwierdził obowiązek przeprowadzenia dla wnioskowanego przedsięwzięcia oceny oddziaływania na środowisko, określając zakres raportu.

Stosownie do art. 71 ust. 1 ustawy środowiskowej decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa owe uwarunkowania dla realizacji konkretnego przedsięwzięcia. Nie jest to decyzja uznaniowa, co oznacza, że organ właściwy do jej wydania, po przeprowadzeniu postępowania przewidzianego przepisami powołanej ustawy, zobligowany jest ustalić uwarunkowania środowiskowe jeżeli inwestor spełni wymagania określone przepisami prawa. Jednoczenie analiza przepisów omawianej ustawy wskazuje, że odmowa ustalenia środowiskowych uwarunkowań musi mieć oparcie w konkretnie wskazanych uregulowaniach prawnych i faktycznych. Organ może bowiem odmówić określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia wówczas, gdy:

1) występuje niezgodność lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2 ustawy);

2) nastąpiła odmowa uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ uzgadniający (art. 77 ust. 1 ustawy); związanie stanowiskiem organu uzgadniającego obejmuje także niemożność określenia w decyzji środowiskowej, warunków realizacji przedsięwzięcia w sposób odmienny od zaprezentowanego w uzgodnieniu;

3) wnioskodawca nie wyraża zgody na realizację przedsięwzięcia w wariancie innym, niż proponowany, a z oceny oddziaływania na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w innym wariancie (art. 81 ust. 1 ustawy);

4) z oceny oddziaływania na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 i nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 34 ustawy o ochronie przyrody (art. 81 ust. 2 ustawy);

5) jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że może ono spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza (art. 81 ust. 3 ustawy).

W orzecznictwie wskazuje się, że enumeratywne wyliczenie przyczyn odmowy wydania decyzji środowiskowej, traktowane jako wyjątek od zasady pozytywnego określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, wynika z charakteru decyzji środowiskowej, która służy jedynie ocenie następstw dla środowiska związanych z realizacją danego przedsięwzięcia. Decyzja środowiskowa nie przesądza o przystąpieniu do realizacji przedsięwzięcia, ale otwiera inwestorowi drogę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Postępowanie środowiskowe służy zidentyfikowaniu negatywnych skutków wykonania i późniejszej eksploatacji przedsięwzięcia oraz określeniu działań, które mają zapobiec lub zminimalizować do poziomu zgodnego z prawem owe skutki.

Z przepisów ustawy wynika, że przed wydaniem decyzji, właściwy organ uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z organem wyspecjalizowanym, tj. regionalnym dyrektorem ochrony środowiska (art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej), który samodzielnie ocenia wpływ inwestycji na środowisko w oparciu o dane faktyczne wskazane w raporcie sporządzonym przez inwestora. Niewątpliwie raport o oddziaływaniu planowego przedsięwzięcia na środowisko oraz uzgodnieniowe postępowanie wpadkowe, w którym pozyskiwane są stanowiska organów wyspecjalizowanych w ocenach oddziaływania na środowisko różnych przedsięwzięć wypracowanych po analizie przedłożonego przez inwestora raportu (obok zapewnienia w postępowaniu udziału społeczeństwa oraz możliwości nałożenia obowiązku przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko i wykonania analizy porealizacyjnej) stanowią kluczowe instrumenty pozwalające organowi prowadzącemu postępowanie na zbadanie odziaływania konkretnej inwestycji na środowisko. Stąd też wymagają one jego wszechstronnej i wieloaspektowej oceny.

W związku z powyższym należy zaznaczyć, że w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7 k.p.a., obowiązuje zasada prawdy obiektywnej obligująca do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego. Zgodnie z przywołanym przepisem organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konkretyzację powyższej zasady stanowi art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązujący organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Pamiętać trzeba również o zasadzie swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), która nakłada na organy orzekające obowiązek poddania ocenie wszystkich dowodów w sprawie - we wzajemnej łączności. W związku z tym, organ administracji publicznej rozpatrując materiał dowodowy, nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu. Może natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów odmówić dowodowi wiarygodności, ale wówczas obowiązany jest uzasadnić z jakiej robi to przyczyny. Z przepisów przytoczonych wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy.

W świetle przywołanych regulacji organy administracji mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego a następnie powinny dokonać wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych i prawnych konkretnej sprawy, na podstawie analizy całego materiału dowodowego, w tym zgłoszonych przez stronę postępowania zarzutów.

Zasady te znajdują zastosowanie na każdym etapie postępowania. Naczelną zasadą postępowania administracyjnego mającą swoje umocowanie w Konstytucji jest bowiem zasada dwuinstancyjności tego postępowania. Istota tej zasady sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Ustawodawca uznaje więc decyzję organu drugiej instancji za taki sam akt stosowania prawa jak decyzja organu pierwszej instancji, a działaniu organu odwoławczego nie przypisuje tylko charakteru kontrolnego, lecz kształtuje je jako działanie merytoryczne (por. J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 185). Inaczej mówiąc, z chwilą złożenia odwołania do organu, który ma przyznaną przez prawo materialne kompetencję do działania jako organ odwoławczy, przechodzi cała sprawa administracyjna, stając się przedmiotem nowych działań jurysdykcyjnych. Będzie ona załatwiona przez wydanie nowego aktu jurysdykcji administracyjnej. Z tego wynika, że podstawowym celem działania tego organu jest załatwienie sprawy przez ponowne zastosowanie normy administracyjnego prawa materialnego. Celem tylko dodatkowym jest kontrola decyzji organu pierwszej instancji, a także zaspokojenie szczegółowych żądań odwołującego się, określonych we wniesionym odwołaniu. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA z dnia 14 sierpnia 1987 r., IV SA 385/87, i z dnia 1 marca 1995 r., SA/Wr 1890/94, LEX nr 26570). W tym miejscu wskazać należy na istotne znaczenie uzasadnienia decyzji które stanowi jej obligatoryjną część (art. 107 § 3 k.p.a.). Uzasadnienie z jednej strony ma na celu umożliwienie stronom postępowania poznanie motywów, którymi kierował się organ administracji wydając decyzję, a z drugiej strony kontrolę rozstrzygnięcia. Uzasadnienie aktu administracyjnego wskazuje jednocześnie na zakres rozstrzygnięcia dokonanego przez organ administracji. Brak rozważań w przedmiocie niektórych aspektów faktycznych i prawnych sprawy, w szczególności podnoszonych przez strony postępowania, uniemożliwia poznanie stanowiska organu w tej kwestii, poddaje w wątpliwość sam fakt rozstrzygania w tym zakresie, a co za tym idzie, wyklucza kontrolę rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny i same strony postępowania. Z powyższego wynika, że przeprowadzenie analizy żądań wnoszącego środek prawny w postaci odwołania i uzewnętrznienie jej wyników w uzasadnieniu rozstrzygnięcia to jeden, ale bardzo istotny fragment rozpoznania całości (całokształtu) sprawy. Pozostałe elementy wyznaczające zakres sprawy administracyjnej, organ - jako dysponent postępowania - ma obowiązek rozpoznać i rozpatrzyć we własnym zakresie w wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. granicach, niezależnie od żądań legitymowanych podmiotów. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy ma obowiązek odnieść się nawet do tych twierdzeń strony, które omówiono już raz w rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2005 r., III SA/Wa 2576/05, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W państwie prawnym istnieje bowiem publiczne prawo podmiotowe obywatela do odwołania się od każdej nieostatecznej decyzji administracyjnej. Prawo to nie powinno być odrywane od zdarzeń prawnych, które wcześniej miały miejsce (por. J. Zimmermann, op.cit., s. 184).

Z regulacji ustawy środowiskowej wynika więc, że organ może wydać decyzję negatywną tylko w przypadku zaistnienia wskazanych wcześniej warunków. W świetle przywołanych wyżej zasad procesowych, musi to jednak szczegółowo uzasadnić odnosząc się do całego zgromadzonego materiału dowodowego, w tym w szczególności do raportu, postanowienia organu uzgadniającego oraz do mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy wniosków i zarzutów stron.

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy z powyższych obowiązków nie wywiązał się w stopniu pozwalającym na uznanie, że sprawa została rozpatrzona przez ten organ w całości.

W pierwszym rzędzie uwagi te odnieść należy do postanowienia organu uzgadniającego, gdyż to właśnie odmowa uzgodnienia przedsięwzięcia przez RDOŚ spowodowała wydanie decyzji o odmowie ustalenia uwarunkowań środowiskowych. Co istotne, postanowienie RDOŚ zostało wraz z odwołaniem zaskarżone a to nakładało na organ odwoławczy obowiązek przeprowadzenia jego wnikliwej oceny.

W orzecznictwie nie budzi bowiem wątpliwości, że pomimo, iż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia uzależniona jest od niezaskarżalnego i istotnie kształtującego ją postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w przedmiocie uzgodnienia warunków jego realizacji, to jednak nie oznacza to, że nie powinno ono podlegać wnikliwej kontroli organu ostatecznie rozstrzygającego w sprawie (por. wyroki NSA z 15 grudnia 2009 r., II OSK 1886/09, WSA w Olsztynie z 29 czerwca 2010 r., II SA/Ol 435/10, WSA w Warszawie z 20 sierpnia 2014 r., VIII SA/Wa 549/14). W judykaturze konsekwentnie prezentowane jest stanowisko, że wprawdzie postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia wiąże organ wydający decyzję w zakresie kwestii środowiskowych i praktycznie tę decyzję kształtuje i choć z mocy art. 90 ust. 8 ustawy środowiskowej jest niezaskarżalne, to nie oznacza jednak, że jest ono w ogóle wyłączone z kontroli instancyjnej. Wynik postępowania akcesoryjnego (uzgodnieniowego) i warunki określone w postanowieniu uzgodnieniowym nie mogą bowiem bezwzględnie determinować rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu głównym, bez możliwości skontrolowania tego pierwszego. Możliwość kwestionowania treści tego postanowienia jest dostępna dla stron właśnie w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Organ II instancji podtrzymując decyzję odmowną powinien zatem ocenić stanowiska zajęte w opiniach i uzgodnieniach - co wymaga merytorycznego odniesienia się do treści tych dokumentów (wyrok NSA z 1 lipca 2016r., II OSK 339/15). Sądy administracyjne w swoich rozstrzygnięciach, wielokrotnie wskazywały na konieczność każdorazowej oceny postanowień uzgadniających (por. np. wyrok WSA w Bydgoszczy z 22 września 2015 r., II SA/Bd 23/15, z 11 czerwca 2014 r., II SA/Bd 445/14 oraz wyrok NSA z 9 września 2016 r., II OSK 3022/14). Stanowisko takie znajduje również potwierdzenie w doktrynie, gdzie podkreśla się, że organ występujący o uzgodnienie powinien za każdym razem weryfikować stanowisko organu współdziałającego, gdyż to on ponosi ostateczną odpowiedzialność za końcowy wynik postępowania, a zatem również za warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych (K. Gruszecki, Komentarz do art. 77 w: K. Gruszecki, Komentarz do ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wyd. II LEX/el. 2020, teza 4).

Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że Kolegium powinno samodzielnie ocenić przedstawione przez RDOŚ przyczyny odmowy uzgodnienia przedsięwzięcia - także w kontekście podniesionych w odwołaniu zarzutów kwestionujących prawidłowość stanowiska organu uzgadniającego.

W ocenie Sądu, pomimo obszerności uzasadniania decyzji odwoławczej, która zawiera także fragment odnoszący się do zarzutów odwołania kwestionujących postanowienia RDOŚ, Kolegium nie przeprowadziło jednak w sposób prawidłowy oceny kwestionowanego postanowienia w kontekście argumentów przedstawionych przez RDOŚ, jak i zgłoszonych przez stronę zarzutów.

Raz jeszcze zaznaczyć trzeba, że rozpatrując sprawę zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania Kolegium powinno przeprowadzić własną ocenę istnienia podstaw do odmowy uzgodnienia inwestycji – w szczególności co do jej znacząco negatywnego oddziałującej na obszar Natura 2000 – której to wyniki powinny być przedstawione w uzasadnieniu decyzji. Tymczasem w analizowanej decyzji takich własnych rozważań i ocen Kolegium brak. Organ odwoławczy ograniczył się bowiem do całościowej akceptacji stanowiska organu uzgadniającego oraz do powtórzenia przedstawionych przez ten organ argumentów. Kolegium nie odniosło się także w prawidłowy sposób do zarzutów odwołania.

Skarżąca Spółka zaskarżając w odwołaniu postanowienia RDOŚ, stawiała bardzo konkretne zarzuty odnoszące się do kluczowych okoliczności przywołanych przez ten organ, popierając je stosowną i rozbudowana argumentacją. Uzasadnienie decyzji Kolegium wskazuje natomiast, że organ nie zbadał we własnym zakresie i nie ocenił poprawności rozstrzygnięcia RDOŚ w kontekście tych zarzutów. Kolegium ograniczyło się jedynie do zacytowania w treści uzasadnienia poszczególnych zarzutów odwołania, a odnosząc się do nich, poprzestało na ogólnikowych stwierdzeniach wskazujących na ich niezasadność, w rodzaju: organ uzgadniający "szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko" które to stanowisko Kolegium podziela i przyjmuje za własne lub też z "uzasadnienia postanowienia nie wynika ocena przeciwna do stanowiska skarżącej". Analiza argumentacji Kolegium wskazuje więc, że organ odwoławczy w istocie uchylił się od dokonania we własnym zakresie pełnej oceny stanowiska RDOŚ i od rozpatrzenia zarzutów strony kwestionujących kluczowe argumenty RDOŚ co do: 1/ znacząco negatywnego oddziaływania inwestycji (w stopniu bezpośrednim i pośrednim) na siedlisko [...] stanowiące przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 i 2/ sprzeczności tej inwestycji z przepisami ustawy o ochronie przyrody, 3/ braku możliwości zastosowania działań kompensacyjnych w rozumieniu ustawy o ochronie przyrody i nieuwzględnienie przedstawionych w Raporcie propozycji kompensacji przyrodniczej, 4/ znacząco negatywnego wpływu inwestycji także na jeden z celów ochrony [...] Parku Krajobrazowego i na walory krajobrazowe niezależnie od ich położenia względem obszarów chronionych.

Kolegium nie przeprowadziło własnej oceny przedstawionych wyżej okoliczności poprzestając na powtórzeniu w treści decyzji stanowiska RDOŚ. Taki sposób odniesienia do kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy zarzutów nie spełnia wymagań wynikających z zasady dwuinstancyjności postępowania. Jak bowiem wcześniej wskazano rolą organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy a nie poprzestanie tylko na ocenie (a nawet powtórzeniu) stanowiska organu I instancji – w tym przypadku organu uzgadniającego. W szczególności uwagi powyższe odnieść należy do zasadniczej dla odmowy uzgodnienia, kwestii znacząco negatywnego oddziaływania inwestycji na obszar Natura 2000 P. ([...]) ze względu na brak możliwości osiągnięcia ustalonych w Planie Zadań Ochronnych celów ochrony. W tym względzie strona skarżąca konsekwentnie twierdziła bowiem, że organ uzgodnieniowy ocenę powyższą oparł na akcie (Planie Zadań Ochronnych), który – w jej ocenie - nie ma charakteru aktu powszechnie obowiązującego. W konsekwencji skarżąca twierdziła, że akt ten nie może stanowić podstawy do ograniczenia jej uprawnień właścicielskich – gdyż tak właśnie odczytywała odmowę ustalenia warunków środowiskowych z powołaniem na ten akt. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca przedstawiła konkretną argumentację wspartą orzecznictwem sądowym. Kolegium w odniesieniu do tego stanowiska stwierdziło tylko, że Plan Zadań Ochronnych jest aktem powszechnie obowiązującym. Organ nie przedstawił żadnego wyjaśnienia tego stanowiska w kontekście argumentacji odwołania. Kolegium nawet nie przywołało przedmiotowego Planu, nie przedstawiło jego treści, nie oceniło jego charakteru prawnego w kontekście zarzutów i argumentów odwołującej się Spółki, a wreszcie nie wyjaśniło względem kogo i jakie skutki prawne akt ten rodzi. Organ odwoławczy nie dokonał oceny tego, czy RDOŚ prawidłowo uznał, że przedmiotowa inwestycja ma znacząco negatywny wpływ na przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 i powoduje niemożność osiągnięcia ustalonych w tym Planie celów ochrony. Kolegium nie ustosunkowało się do argumentacji strony wskazującej na niedopuszczalność bezpośredniego stosowania Planu Zadań bez uprzedniego inkorporowania go do planu miejscowego, czy też Studium. W szczególności organ nie dokonał analizy wzajemnych relacji tych dwóch aktów prawa miejscowego tj. planu ochrony i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie odniósł się to twierdzeń strony, że postanowienia Planu Zadań Ochronnych nie mogą ograniczać konstytucyjnego prawa własności. Dalej, Kolegium nie odniosło się także do argumentacji wskazującej, że pomimo, iż plan miejscowy obowiązywał już przed przyjęciem Planu Zadań, to opracowując plan zadań nie wprowadzono w nim żadnych wskazań do zmiany w istniejącym planie miejscowym – zgodnie z art. 28 ust. 10 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody - z czego strona skarżąca wywodzi, że ustalenia planu miejscowego nie stały w sprzeczności z przyjętym planem ochrony obszaru Natura 2000.

Podobne uwagi dotyczą także sposobu odniesienia się przez Kolegium do pozostałych zarzutów podniesionych względem postanowienia RDOŚ. Argumentacja zawarta w zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ odwoławczy w istocie nie rozważył i nie wyjaśnił w pełni zarzutów odwołania pomimo, że dotyczyły one kwestii istotnych dla podjętego rozstrzygnięcia. W konsekwencji nie ocenił także w należyty sposób poprawności rozstrzygnięcia RDOŚ, zwłaszcza mając na uwadze, że stanowisko organu uzgadniającego ma znaczący wpływ na kierunek załatwienia sprawy. Uprawnione jest więc twierdzenie, że wbrew wymogom wynikającym z przywołanych wcześniej przepisów procesowych (art.7 w związku z art. 15 k.p.a.) Kolegium uchyliło się więc od własnej oceny okoliczności wskazanych przez RDOŚ jako podstawa dla odmowy uzgodnienia i bezkrytycznie zastąpiło tę ocenę stanowiskiem organu uzgadniającego. Brak pełnego wyjaśnienia wszystkich podniesionych zarzutów, pozbawiło de facto inwestora możliwości zrozumienia i poznania przyczyn podjętego rozstrzygnięcia przez Kolegium. Poza tym, takie zachowanie organu odwoławczego doprowadziło do sytuacji, w której naruszono możliwość kontroli niezaskarżalnego postanowienia organu uzgadniającego. Szczególny charakter tego postanowienia, które może być zaskarżone dopiero w odwołaniu od decyzji, sprawia, że organ odwoławczy nie może przy ponownym rozstrzygnięciu sprawy pominąć milczeniem zarzutów kierowanych przeciwko postanowieniu wydanemu w postępowaniu akcesoryjnym. W takim bowiem przypadku, to organ odwoławczy w postępowaniu głównym ponownie ocenia zgodność z prawem i kontroluje rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu akcesoryjnym. To zaś rodzi po stronie organu odwoławczego bezwzględny obowiązek ustosunkowania się do podnoszonych zarzutów, nie zaś ogólnikowe stwierdzenie, że Kolegium podziela stanowisko organu uzgodnieniowego i przyjmuje za własne. Nie do zaakceptowania - jako odniesienie do zarzutów odwołania kwestionujących stanowisko RDOŚ, że realizacja przedsięwzięcia może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 - jest ograniczenie wywodów do stwierdzenia, że: z uzasadnienia zaskarżonych postanowień każdorazowo wynika ocena przeciwna wskazująca na możliwość negatywnego oddziaływania na przedmiot ochrony obszaru Natura 2000, którą to ocenę skład orzekający Kolegium podziela i przyjmuje za własną, lub też, że: skala przedsięwzięcia, jego charakter oraz położenie pozwalają na uznanie, ze wystąpi znacząco negatywny wpływ realizacji inwestycji na obszary Natura 2000, co każdorazowo znajdowało uzasadnienie w zaskarżonych postanowieniach, którą to ocenę skład orzekający Kolegium podziela i przyjmuje za własną. Podobnie, w przypadku zarzutów kwestionujących przyjęcie przez RDOŚ brak możliwości kompensacji przyrodniczej, Kolegium ograniczyło się do stwierdzenia, że wniosków wynikających ze stawianych zarzutów "z analizy treści postanowień oraz całości materiału dowodowego wysnuć nie można". Okoliczności faktyczne i prawne niniejszej sprawy wymagały bowiem poddania Kolegium szczegółowej analizie i wyjaśnienia, czy stanowisko organu uzgadniającego jest prawidłowe w kontekście wszystkich materiałów zgromadzonym w sprawie oraz zarzutów postawionych w odwołaniu, a także, czy uwzględnia ono w sposób prawidłowy uwarunkowania planowanej inwestycji określone w raporcie oddziaływania inwestycji na środowisko. Zauważyć w tym miejscu należy, że Kolegium w istocie nie odniosło się do przedstawionych w Raporcie środków zaradczych, łagodzących i kompensujących negatywne oddziaływanie na środowisko, ograniczając się do stwierdzenia, że RDOŚ w zakresie swoich kompetencji mógł tej propozycji nie przyjąć. Kolegium jednak bliżej nie wyjaśniło regulacji prawnych z których takie kompetencje RDOŚ wynikają oraz nie wyjaśniło z jakich względów stanowisko RDOŚ uznaje za zasadne.

W kontekście powyższych ustaleń, uznać należy, że skoro organ II instancji nie rozpoznał i nie odniósł się do wszystkich zarzutów i argumentów zgłaszanych przez stronę skarżącą, a dotyczących postanowienia opiniującego które wszak determinowało negatywne rozstrzygnięcie - to zasadnym jest twierdzenie, że sprawa nie została przez organ II instancji rozpatrzona w jej całokształcie. Zasadny jest także zarzut naruszenia zasady przekonywania, zobowiązującej organ do oparcia się na przekonujących podstawach wskazanych w uzasadnieniu decyzji. Pamiętać bowiem należy, że uzasadnienie decyzji jest tak samo ważne jak jej rozstrzygnięcie, zarówno dla strony, jak i dla pozostałych uczestników obrotu prawnego, w których sferze prawnej decyzja ta wywołuje jakiekolwiek skutki. Decyzja winna być bowiem możliwa do skontrolowania pod względem jej zgodności z prawem i powinna odzwierciedlać stanowisko organu oraz tłumaczyć przebieg rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Z jednej strony uzasadnienie ma bowiem na celu umożliwienie stronom postępowania poznanie motywów którymi kierował się organ administracji wydając decyzję, z drugiej zaś strony, jej celem jest kontrola rozstrzygnięcia. Uzasadnienie aktu administracyjnego wskazuje jednocześnie na zakres rozstrzygnięcia dokonanego przez organ administracji. W takiej sytuacji brak rozważań w przedmiocie niektórych aspektów faktycznych i prawnych sprawy, w szczególności podnoszonych przez strony postępowania, uniemożliwia poznanie stanowiska organu w tej kwestii i poddaje w wątpliwość sam fakt rozstrzygania w tym zakresie, a co za tym idzie, wyklucza kontrolę rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny i same strony postępowania.

W orzecznictwie podkreśla się, że decyzja jest źródłem praw jej adresatów albo nałożonych na nich obowiązków, gdyż kształtuje treść stosunku administracyjnoprawnego. Natomiast motywy oraz tok rozumowania organu, przedstawiające ocenę i proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, powinny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący, aby możliwe było poznanie przez stronę i w miarę możliwości zaakceptowanie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy, a w dalszej kolejności - by umożliwić pełną i rzetelną kontrolę takiej decyzji przez sąd (por. m.in. wyroki NSA z 17 maja 2011 r., II OSK 672/10 oraz z 10 grudnia 2014 r., II OSK 1241/13 i wyrok WSA w Opolu z 28 października 2010 r., II SA/Op 369/10).

Biorąc powyższe pod uwagę za uzasadniony należy także uznać zarzut naruszenia przez Kolegium zasad ogólnych określonych w art. 8 i art. 11 k.p.a.

Reasumując wobec braku pełnego i wyczerpującego przeprowadzenia postępowania oraz odniesienia się przez Kolegium do wszystkich podniesionych zarzutów strony skarżącej, konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 , art. 8 i art. 11 w związku z art. 15 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych też względów Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenia o kosztach zawarte w pkt II wydane zostało na podstawie art. 200 w związku z związku z art. 205 § 2 ww. ustawy.