Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1779/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 61 § 1, art. 61a § 1, art. 124, art. 134, art. 144, art. 227, art. 237 § 3, art. 238 § 1, art. 239
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 31 marca 2023 r. sprawy ze skargi B. M. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 21 października 2022 r. nr WINB-WOA.7722.182.2022.AT w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie wszczęcia postępowania dotyczącego rozbudowy i nadbudowy budynku 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącej 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 21 października 2022 r. znak: WINB-WOA.7722.182.2022.AT Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu zażalenia B.M. (dalej "skarżąca"), stwierdził niedopuszczalność zażalenia od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta B. (dalej "organ pierwszej instancji") z dnia 8 sierpnia 2022 r. znak: [...].

Powyższe postanowienie organu odwoławczego zapadło w następującym stanie sprawy.

Organ pierwszej instancji w odpowiedzi na pismo skarżącej z dnia 13 czerwca 2022 r. pismem z dnia 8 sierpnia 2022 r. poinformował skarżącą, że przeprowadził czynności kontrolne na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w B. Poinformował o ustaleniach kontroli tj. że roboty budowlane związane z nadbudową i rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego na ww. działce wykonane zostały zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Nie stwierdzono zwiększenia powierzchni zabudowy. Organ pierwszej instancji wyjaśnił także, że organy nadzoru budowlanego przeprowadzają kontrole zgodności robót budowlanych z zatwierdzonym projektem budowlanym. Projekt budowlany jest sprawdzany pod względem zgodności z decyzją o warunkach zabudowy przez organ wydający pozwolenie na budowę tj. Prezydenta Miasta B. Prezydent Miasta B. zatwierdza projekt budowlany wraz z wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Organy nadzoru budowlanego nie przeprowadzają kontroli projektu podziału budynku oraz zapisów zawartych w księgach wieczystych. W dalszej kolejności organ pierwszej instancji wskazał, że roboty polegające na zabrukowaniu fragmentu działki kostką brukową nie wymagają ani uzyskania pozwolenia na budową ani zgłoszenia do organu architektoniczno-budowlanego. Ogrodzenia pomiędzy posesjami jeżeli nie są wyższe niż 2,20 m to nie są normowane ustawą Prawo budowlane, a ogrodzenie pomiędzy działkami nr [...] i [...] nie przekracza tej wysokości. Jeżeli ogrodzenie zostało posadowione z naruszeniem granic to jest to sprawa cywilna rozstrzygana przez sąd powszechny. Końcowo organ pierwszej instancji wskazał, że nie ma podstaw do wszczynania postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie.

Na powyższe pismo organu pierwszej instancji skarżąca wniosła zażalenie. Zdaniem skarżącej pomimo, że pismo nie wskazuje podstawy prawnej oraz nie zawiera informacji o możliwości wniesienia zażalenia to ze względu na jego treść należy przyjąć, że jest to postanowienie. Postanowienie to jest zaś odpowiedzią na wniosek skarżącej z dnia 13 czerwca 2022 r. w sprawie przeprowadzenia kontroli na działce nr [...] i nakazania rozbiórki płotu. W zażaleniu skarżąca przestawiła chronologicznie przebieg sprawy dotyczącej realizacji zamierzenia budowlanego polegającego na nadbudowie i rozbudowie budynku jednorodzinnego przy ul. [...] w B. Podkreśliła, że ma ustanowioną służebność drogi koniecznej na działce nr [...] i zagospodarowanie tej działki ma wpływ na jej prawa. Skarżąca wyjaśniła, że jako właściciel nieruchomości władnącej została przez NSA uznana za stroną postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę dla działki obciążonej. Organ pierwszej instancji nie poinformował jej o kontroli, w związku z tym nie uczestniczyła w czynnościach kontrolnych. Szeroko omówiła okoliczności z powodu których uważa, że organ pierwszej instancji nie ustosunkował się merytorycznie do jej wniosków zawartych w piśmie z dnia 13 czerwca 2022 r. Mając na uwadze przedstawione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji o odmowie wszczęcia postępowania na jej wniosek z dnia 13 czerwca 2022 r. i spowodowanie przeprowadzenia wnioskowanej kontroli we wszystkich aspektach, które zostały podniesione w jej wniosku z dnia 13 czerwca 2022 r.

Organ odwoławczy zaskarżonym postanowieniem z dnia 21 października 2022 r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W podstawie prawnej postanowienia przywołano art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.; dalej "k.p.a.") oraz art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 81, art. 83 ust. 2 i art. 84 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.). W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że pismo organu pierwszej instancji z dnia 8 sierpnia 2022 r. stanowiło zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi skarżącej z dnia 13 czerwca 2022 r. Pismo to nie zawiera rozstrzygnięcia, które stanowi jeden z elementów składowych postanowienia, bez którego postanowienie nie może istnieć. W ocenie organu odwoławczego prawidłowo wdrożono tryb postępowania skargowego uregulowanego w dziale VIII k.p.a. Z uwagi na fakt, iż skarżąca nie wykazała interesu prawnego, który uzasadniałby jej przymiot strony, a jedynie interes faktyczny, wynikający ze stosunku służebności drogi koniecznej organ pierwszej instancji nie wydał postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, lecz w trybie skargowym, pismem z dnia 8 sierpnia 2022 r. zawiadomił o sposobie załatwienia skargi.

W skardze do sądu administracyjnego skarżąca wniosła o uchylenie w całości postanowienia organu odwoławczego z dnia 21 października 2022 r. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca wskazała na naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 12, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 222 k.p.a. W konsekwencji błędne przyjęcie, że posiada jedynie interes faktyczny w sprawie. Podkreśliła, że jej pismo z dnia 13 czerwca 2022 r. nie było skargą, a wnioskiem o przeprowadzenie kontroli na działce nr [...]. Zaś pismo organu pierwszej instancji z dnia 8 sierpnia 2022 r. zawiera rozstrzygnięcie tj. informację, że nie ma podstaw do wszczynania postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że jest właścicielką działki władnącej tj. działki nr [...] i ma ustanowioną służebność na działce nr [...] należącej do inwestorów. Przedstawiła stan sprawy dotyczący uzyskanego przez inwestorów pozwolenia na budowę na działce nr [...] i przywołała wyrok NSA z dnia 27 lipca 2022 r., II OSK 1857/19. Skarżąca podkreśliła, że przeanalizowała dokumentację związaną z zagospodarowaniem terenu działki nr [...] i księgi wieczyste nieruchomości obciążonej. Z ich analizy wynika, że inwestor dokonał samowolnych i istotnych zmian w zagospodarowaniu działki obciążonej skutkujących tym, że służebność będzie terenem biologicznie czynnym, a to oznacza, że działka skarżącej nie będzie miała dostępu do drogi publicznej. Skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że wdrożono tryb skargowy. Wzmianka o trybie skargowym pojawiła się w pismach organu pierwszej instancji z dnia 17 i 22 sierpnia 2022 r., a zatem dopiero po wniesieniu zażalenia.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podniósł argumenty zbieżne z treścią zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie).

Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Sąd doszedł do przekonania, że jest ono wadliwe w sposób mający wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji skarga zasługuje na uwzględnienie.

Wyjaśnić należy, że art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. dotyczy pierwszego etapu postępowania zażaleniowego, który obejmuje badanie formalne zażalenia. Na tym etapie organ odwoławczy zobowiązany jest ocenić, czy zażalenie jest dopuszczalne oraz, czy zostało wniesione w ustawowym terminie. Jeśli organ stwierdzi niedopuszczalność zażalenia lub uchybienie terminowi do jego wniesienia, wówczas ma obowiązek wydać postanowienie, które jest ostateczne. Niedopuszczalność zażalenia zachodzi w przypadku, gdy ze względów podmiotowych lub przedmiotowych merytoryczne rozpatrzenie tego środka zaskarżenia jest wykluczone. Jeśli chodzi o przedmiotowe przyczyny niedopuszczalności zażalenia to obejmują one przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia postanowienia w toku instancji. Zażalenie jest zatem niedopuszczalne, gdy czynność organu administracji publicznej nie jest postanowieniem w rozumieniu k.p.a.

Następnie należy wskazać, że elementy składowe postanowienia zostały wymienione w art. 124 k.p.a. Postanowienie spełniające wszystkie wskazane w art. 124 k.p.a. wymogi formalne jest postanowieniem prawidłowym. Brak któregokolwiek z elementów wskazanych w art. 124 k.p.a. nie oznacza jednak dyskwalifikacji danego pisma jako postanowienia. W odniesieniu do postanowienia, do minimum jego elementów doktryna i orzecznictwo sądowe zalicza: 1) oznaczenie organu wydającego postanowienie; 2) oznaczenie adresata postanowienia; 3) rozstrzygnięcie o kwestii wynikłej w toku postępowania lub o istocie sprawy, gdy kodeks tak stanowi; 4) podpis osoby reprezentującej organ. Przy czym o tym czy dana czynność organu administracji publicznej może być uznana za postanowienie w rozumieniu k.p.a. nie przesądza jej forma zewnętrzna, ale treść (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 1994 r., I SAB 54/93, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").

Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie do art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte organ administracji publicznej odmawia wszczęcia postępowania w sprawie. Odmowa wszczęcia postępowania następuje w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie.

Przedmiotem skargi z art. 227 k.p.a. są zarzuty co do prawidłowości działania danego organu lub podmiotu wykonującego funkcje publiczne. Wniesiona skarga uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym. W postępowaniu skargowym nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, wobec czego nie kończy się ono wydaniem decyzji albo postanowienia. Stosownie do art. 237 § 3 k.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego pismem, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 k.p.a. W treści zawiadomienia organ załatwiający skargę powinien wskazać sposób załatwienia skargi. W przypadku odmownego jej załatwienia organ powinien ponadto uzasadnić pod względem faktycznym i prawnym swoje stanowisko oraz pouczyć o treści art. 239 k.p.a. Zawiadomienie o załatwieniu skargi w trybie postępowania skargowego powinno obowiązkowo zawierać wszystkie składniki wymienione w art. 238 § 1 k.p.a. (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 października 2019 r., II SA/Go 544/19, opubl. w CBOSA).

W razie niejasności co do rzeczywistych intencji szeroko rozumianego pisma podmiotu składanego organowi administracji publicznej, powinnością organu jest doprecyzowanie lub wyjaśnienie powstałych wątpliwości poprzez wezwanie strony do sprecyzowania jej żądań, ponieważ organ nie jest władny do samodzielnego ustalania charakteru wnoszonego pisma (por. wyroki NSA: z dnia 18 października 2016 r., II GSK 905/15 oraz z dnia 28 listopada 2019 r., II OSK 122/18 - opubl w CBOSA).

Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że skarżąca pismem z dnia 13 czerwca 2022 r. wniosła o przeprowadzenie kontroli na działce [...] położonej w B. przy ul. [...] w zakresie zagadnień wskazanych w treści pisma w związku z realizacją pierwszego etapu nadbudowy i rozbudowy budynku jednorodzinnego znajdującego się na ww. działce. Ponadto o nakazanie rozbiórki ogrodzenia biegnącego równolegle do granicy z działką nr [...]. Pismo skarżącej nie wyrażało niezadowolenia z pracy organu pierwszej instancji lub jego pracowników, ale informowało o robotach budowlanych wykonywanych niezgodnie z warunkami zabudowy oraz aktualnym projektem zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzją z dnia 28 lipca 2016 r. Jeśli organ pierwszej instancji miał wątpliwości co do charakteru pisma, powinien wezwać skarżącą do sprecyzowania żądań lub wskazania jaki ma rzeczywisty charakter.

W odpowiedzi pismem z dnia 8 sierpnia 2022 r. organ pierwszej instancji poinformował skarżącą o przeprowadzeniu czynności kontrolnych na działce [...] i o ustaleniach kontroli. Ponadto stwierdził, że "nie ma podstaw do wszczynania postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie". Wprawdzie sporne pismo organu pierwszej instancji nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 124 k.p.a., ale posiada minimum elementów jakie powinno zawierać rozstrzygnięcie, aby można je było uznać za postanowienie. W piśmie tym oznaczono organ administracji oraz adresata, rozstrzygnięto o istocie sprawy tj. o odmowie wszczęcia postępowania. Pismo zostało opatrzone podpisem osoby reprezentującej organ. Pismo organu pierwszej instancji nie sprowadza się do przekazania skarżącej określonych faktów, ale zawiera rozstrzygnięcie o sytuacji prawnej skarżącej. Sporne pismo jest w istocie postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania, któremu organ pierwszej instancji nie nadał wymaganej przez przywołane wyżej przepisy k.p.a. formy postanowienia.

Zdaniem Sądu pisma organu pierwszej instancji z dnia 8 sierpnia 2022 r. nie można uznać za zawiadomienie o sposobie rozpatrzenia skargi, bowiem nie zawiera ono wymaganych elementów wskazanych w art. 238 § 1 k.p.a. Jak słusznie podniosła skarżąca w skardze w piśmie z dnia 8 sierpnia 2022 r. nie ma żadnej informacji, że wniosek skarżącej z dnia 13 czerwca 2022 r. potraktowano jako skargę i rozpatrzono w ramach postępowania skargowego. Zauważyć należy, że skarżącej doręczono ww. pismo organu pierwszej instancji w dniu 10 sierpnia 2022 r., a w dniu 17 sierpnia 2022 r. skarżąca złożyła zażalenie uznając, że pismo to stanowi postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Natomiast organ pierwszej instancji dopiero pismem z dnia 17 sierpnia 2022 r. - będącym odpowiedzią na wniosek skarżącej z dnia 12 sierpnia 2022 r. o udostępnienie kopii dokumentów - wskazał, że jej pismo z dnia 13 czerwca 2022 r. rozpatrzone zostało jako skarga z art. 227 k.p.a. Stanowisko to organ pierwszej instancji podtrzymał w piśmie z dnia 22 sierpnia 2022 r. skierowanym do organu odwoławczego przekazując zażalenie skarżącej. Organ pierwszej instancji uznał post factum, że pismo z dnia 8 sierpnia 2022 r. stanowi zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi. Wskazać należy, że na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek realizacji zasady pogłębiania zaufania obywatela do działań organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Organ administracji publicznej powinien zatem podejmować wszelkie działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyjaśniać stronie zasadność przesłanek, którymi kieruje się przy załatwianiu sprawy.

Uwzględniając powyższe należy uznać, że organ odwoławczy nie miał podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia wniesionego przez skarżącą skoro istniał przedmiot zaskarżenia tj. postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Zaskarżone postanowienie zostało zatem wydane z naruszeniem art. 134 K.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy, gdyż dotyczyło podstawy wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania Sądu.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.