Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 69/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność czynności
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 12, art. 5 ust. 1 ojt 1 lit. f, art. 33 ust. 1, ust. 3a, art. 34 ust. 2-5, art. 46a, art. 46b pkt 5
journal: Dz.U. 2022 poz 1657
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t. j.)
article: art. 25
journal: Dz.U. 2020 poz 2112
law: Ustawa z dnia 28 października 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z przeciwdziałaniem sytuacjom kryzysowym związanym z  wystąpieniem COVID-19.
article: art. 14 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: par. 5
journal: Dz.U. 2021 poz 861
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii
article: art. 146 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi H. B. na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku z dnia 19 stycznia 2022 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku kwarantanny 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, 2. zasądza od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku na rzecz skarżącej H. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Małoletnia H. B. (dalej także jako: "skarżąca"), reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego T. B. (ojca), złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku (dalej zwanego także jako: "organ" lub "PPIS w Gdańsku") w przedmiocie nałożenia na nią kwarantanny, wnosząc o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, zasadzenie na jej rzecz kosztów postępowania oraz skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

Zaskarżonej czynności zarzuciła naruszenie art. 33 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 lit. f/ ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 2069 ze zm. – dalej zwanej także "u.z.z.l."), poprzez brak wydania decyzji, w wyniku zastosowania przez organ § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r., poz. 861 – dalej zwanego także "rozporządzeniem"), ustanowionego bez upoważnienia zawartego w ustawie, o którym mowa w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, które to działanie organu godziło także w wynikającą z art. 52 ust. 1 Konstytucji RP wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wynikające z art. 78 Konstytucji RP prawo do zaskarżania decyzji wydanych w pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi przedstawiciel skarżącej wyjaśnił, że w dniu 15 grudnia 2022 r. zostało mu doręczone nieopatrzone własnoręcznym podpisem utrwalone w postaci papierowej pismo Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 8 grudnia 2022 r. (nr NK.ZN.051.39.2022), stanowiące zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi na Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku dotyczącej nieprawidłowości w związku z kwarantanną nałożoną na H. B. w grudniu 2021 r. W treści tego pisma m.in. wskazano, iż "(...) Należy dodać, że identycznie (przez PPIS w Gdańsku i w związku z ogniskami w tym przedszkolu) była nakładana kwarantanna na Pana córkę także w marcu 2021 r., a zatem w okresie poprzedzającym, jak i w styczniu 2022 r. - w okresie następczym".

Przedstawiciel skarżącej zaznaczył, że jedynie przytoczony fragment ww. pisma był dla niego źródłem informacji o nałożeniu na H. B. kwarantanny w miesiącu styczniu 2022 r., gdyż - niezależnie od nieprawidłowości w zaskarżanym zakresie (tj. braku wydania decyzji w przedmiocie kwarantanny) - informacja o nałożeniu kwarantanny nie została przekazana przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku w inny sposób. Działając w zaufaniu do organu władzy publicznej należało zatem przyjąć, że w miesiącu styczniu 2022 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Gdańsku nałożył na H. B. kwarantannę. Powzięcie w dniu 15 grudnia 2022 r. wiedzy o dokonaniu tej czynności przez organ uzasadnia zatem wniesienie skargi do sądu administracyjnego, przy czym z uwagi na datę uzyskania wiedzy o podjęciu czynności przez organ, skarga wniesiona jest z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 53 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Powyższe wskazuje, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Gdańsku w miesiącu styczniu 2022 r. nałożył kwarantannę na H. B. bez wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1 u.z.z.l.

W skardze zaznaczono, że punktem wyjścia do uzasadnienia nieprawidłowości czynności organu jest gwarantowana konstytucyjnie wolność osobista, a jednym z jej najistotniejszych elementów jest zapewniane każdemu (więc także dziecku) wolności poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu, przy czym wolność ta może podlegać ograniczeniom określonym w ustawie (art. 52 ust. 1 i 3 Konstytucji RP). Ograniczenie wyżej wskazanej wolności przewidziane zostało m.in. w art. 34 ust. 4 u.z.z.l., wprowadzającym zakaz opuszczania miejsca kwarantanny. Poddawanie się kwarantannie "na zasadach określonych w ustawie" zostało wymienione w art. 5 ust. 1 lit. f/ u.z.z.l., jako jeden z obowiązków osób przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Aby zaistniał jednak obowiązek poddania się kwarantannie, to musi ona zostać nałożona przez odpowiedni organ i w odpowiedniej formie. Przepis art. 33 ust. 1 u.z.z.l. stanowi, że państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny może, w drodze decyzji, nałożyć na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust. 1. Decyzji nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, ale służy od niej prawo zaskarżenia, co stanowi realizację gwarancji wynikającej z art. 78 Konstytucji RP.

Czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku polegająca na nałożeniu kwarantanny na H. B. w styczniu 2022 r. bez wydania decyzji w tym zakresie była bezprawna i powinna zostać uznana za bezskuteczną. W szczególności, podstawy do niewydania decyzji w związku z nałożeniem obowiązku kwarantanny nie mógł stanowić § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, zgodnie z którym "w przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2, izolacją albo izolacją w warunkach domowych, informację o tym umieszcza się w systemie teleinformatycznym, o którym mowa w § 2 ust. 4 pkt 1. Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się". Z literalnej treści tego przepisu wynikało, że decyzja organu inspekcji sanitarnej nie miała być wydawana w przedmiocie umieszczenia informacji o objęciu kwarantanną w systemie teleinformatycznym, jednak – w ocenie skarżącej - przepis ten nie stanowił odstępstwa od obowiązku rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożenia obowiązku kwarantanny w formie decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1 u.z.z.l.

Jednakże, nawet przy przyjęciu, że zdanie drugie § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia ma wprowadzać wyjątek od obowiązku wydania decyzji, w przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2, to zakres regulacji tego przepisu wykracza poza upoważnienie ustawowe. Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, zostało wydane na podstawie art. 46a i art. 46b.pkt 1-6 i 8-13 u.z.z.l., jednak żaden ze wskazanych przepisów nie zawiera szczegółowego upoważnienia Rady Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, odstąpienia od wymogu dokonania rozstrzygnięcia w zakresie nałożenia obowiązku kwarantanny przez organy inspekcji sanitarnej w sposób inny niż w drodze decyzji. Ewentualne odstępstwo od podstawowych konstytucyjnych gwarancji i zasad obowiązujących w demokratycznym państwie prawa może mieć miejsce jedynie w drodze ustawy - w drodze aktów organów stanowiących prawo, a nie organów sprawujących władzę wykonawczą.

Mając powyższe na uwadze stwierdzono, że zasadne jest domaganie się stwierdzenia bezskuteczności czynności Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku, polegającej na nałożeniu kwarantanny na H. B. w bliżej nieokreślonym dniu w miesiącu styczniu 2022 r. bez wydania decyzji w tym przedmiocie. Pomimo upływu kilkunastu miesięcy od nałożenia kwarantanny przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku na H. B. w styczniu 2022 r. ma ona interes prawny w uznaniu tej czynności za bezskuteczną z uwagi na możliwość toczenia się lub wszczęcia postępowań administracyjnych lub karnych, pozostających w związku z obowiązkiem przestrzegania kwarantanny.

W odpowiedzi na skargę Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Gdańsku wniósł o jej oddalenie.

Organ wyjaśnił, że w dniu 19 stycznia 2022 r. A. A. - właścicielka [...] Przedszkola Niepublicznego przy ul. [...] w G. - zgłosiła do Systemu Ewidencji Państwowej Inspekcji Sanitarnej dane osób (dorosłych oraz dzieci), które dnia 18 stycznia 2022 r. miały kontakt z osobą zarażoną SARS-CoV-2. Małoletnia H. B. uczęszczała do ww. przedszkola oraz była jedną z osób wskazanych jako osoby z kontaktu z osobą zarażoną SARS-CoV-2.

W związku z powyższym, upoważniony przedstawiciel Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku, po dokonaniu wymaganych czynności sprawdzających, nałożył kwarantanny na wskazane przez właścicielkę przedszkola osoby poprzez umieszczenie danych ww. osób w systemie informatycznym, przy czym, jak zaznaczył organ, do przekazania informacji o objęciu kwarantanną małoletniej zobowiązana jest placówka edukacyjna.

Wskazano, że zgodnie z obowiązującym w dacie nałożenia kwarantanny § 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, w przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2, izolacją albo izolacją w warunkach domowych, informację o tym umieszcza się w systemie teleinformatycznym, o którym mowa w § 2 ust. 4 pkt 1, a decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się (ust. 1), przy czym informacja o objęciu osoby kwarantanną, izolacją albo izolacją w warunkach domowych może być przekazana tej osobie ustnie, za pośrednictwem systemów teleinformatycznych lub systemów łączności, w tym przez telefon.

Z tego powodu decyzja administracyjna w niniejszej sprawie nie została wydana.

Organ wyjaśnił, że po uzyskaniu informacji o potwierdzonym zakażeniu wirusem SARS-Cov-2 z osobą zakażoną przeprowadzany jest wywiad epidemiologiczny. W przypadku placówek edukacyjnych pracownik Państwowej Inspekcji Sanitarnej kontaktuje się z dyrektorem placówki, do której uczęszcza lub w której pracuje osoba chora. Na podstawie danych uzyskanych od osoby zakażonej, dotyczących osób z kontaktu z osobą zarażoną SARS-CoV-2, ustalany jest krąg osób z kontaktu. Dane tych osób przekazywane są bezpośrednio przez dyrektora placówki edukacyjnej drogą elektroniczną do Systemu Ewidencji Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Z tego powodu wniosek skarżącej o zobowiązanie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku do wydania i dostarczenia decyzji o nałożeniu obowiązkowej kwarantanny jest bezprzedmiotowy.

Z kolei pismem z dnia 13 lutego 2023 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Gdańsku – w odpowiedzi na wezwanie Sądu – wyjaśnił, że w sprawie kwarantanny nałożonej na skarżącą w styczniu 2022 r. nie była prowadzona żadna korespondencja, nie były wydawane także żadne dokumenty urzędowe (decyzje, postanowienie). W sprawie kwarantanny nałożonej na małoletnią H. B. w styczniu 2022 r. brak jest jakichkolwiek innych dokumentów poza skargą wniesioną przez jej przedstawiciela ustawowego T. B.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i faktycznego istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. - dalej powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na "inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (...), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (...), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (...), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw".

Stosownie do brzmienia art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Stosownie do art. 146 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu jest objęcie małoletniej H. B. kwarantanną przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku, które zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, nastąpiło z pominięciem formy decyzji administracyjnej.

Sąd w pełni podziela pogląd, zgodnie z którym objęcie osoby w takim trybie przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej kwarantanną stanowi czynność z zakresu administracji publicznej zaskarżalną do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. w tej materii wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 25 lutego 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 1022/21; w Warszawie z dnia 22 czerwca 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 450/22 czy w Gliwicach z dnia 27 września 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 69/22).

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że w myśl art. 53 § 2 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności.

W kontrolowanej sprawie jest bezsporne, że skarżąca (a w istocie reprezentujący ją przedstawiciel ustawowy) dowiedziała się o objęciu jej kwarantanną w styczniu 2022 r. z pisma Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 8 grudnia 2022 r. (nr NK.ZN.051.39.2022) w dniu 15 grudnia 2022 r. (co wynika z treści skargi), zaś skarga została złożona w organie w dniu 11 stycznia 2023 r., co oznacza że została wniesiona z zachowaniem 30-dniowego terminu zakreślonego przez ustawodawcę w przywołanym art. 53 § 2 p.p.s.a. W tym miejscu Sąd pragnie stwierdzić, że za moment podjęcia przez organ zaskarżonej czynności, tj. nałożenia na skarżącą kwarantanny – wobec braku akt dotyczących przedmiotowej sprawy a jednocześnie w świetle przedstawionych przez organ w odpowiedzi na skargę wyjaśnień – przyjęty został dzień 19 stycznia 2022 r., tj. dzień, w którym właścicielka [...] Przedszkola Niepublicznego przy ul. [...] w G, do którego uczęszczała skarżąca, zgłosiła do Systemu Ewidencji Państwowej Inspekcji Sanitarnej m.in. dane skarżącej jako osoby mającej w dniu poprzednim kontakt z osobą zarażoną SARS-CoV-2, w następstwie czego organ nałożył kwarantannę na skarżącą.

Rozpoznając niniejszą sprawę w zakresie wskazanej powyżej kognicji, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy nałożenie obowiązku odbycia przez skarżącą kwarantanny nastąpiło w sposób zgodny z prawem, a w szczególności czy organ zastosował poprawną formę rozstrzygnięcia w tym zakresie.

Sąd wskazuje, że regulacje prawne dotyczące instytucji kwarantanny zawarte zostały w ustawie z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (obecny publikator: t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 1657 ze zm. - dalej powoływanej w skrócie jako "u.z.z.l.").

Wskazana powyżej ustawa zawiera wyczerpującą regulację odnośnie instytucji kwarantanny, począwszy od definicji legalnej "kwarantanny", pod którym to określeniem ustawodawca rozumie "odosobnienie osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych" (art. 2 pkt 12 u.z.ch.z.l.). Zgodnie z kolei z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f/ u.z.z.l. osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się kwarantannie.

Z tak ogólnie sformułowanym obowiązkiem koresponduje bardziej szczegółowa regulacja art. 33 ust. 1 u.z.z.l., w myśl której państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny może, w drodze decyzji, nałożyć na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust. 1. Do obowiązków tych – jak zostało powyżej już zasygnalizowane - należy także kwarantanna (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f/ u.z.ch.z.l.).

Zatem art. 33 ust. 1 u.z.z.l. określa generalną zasadę decyzyjnego orzekania w przedmiocie nakładania obowiązków określonych w art. 5 ust. 1 tej ustawy, w tym kierowania na kwarantannę. Zasady tej nie zmienia ust. 3a, dodany do art. 33 u.z.z.l. z dniem 1 kwietnia 2020 r., który stanowi, że decyzje, o których mowa w ust. 1, wydawane w przypadku podejrzenia zakażenia lub choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, stanowiącej bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób:

1) mogą być przekazywane w każdy możliwy sposób zapewniający dotarcie decyzji do adresata, w tym ustnie;

2) nie wymagają uzasadnienia;

3) przekazane w sposób inny niż na piśmie, są następnie doręczane na piśmie po ustaniu przyczyn uniemożliwiających doręczenie w ten sposób.

Podkreślić jednak należy, że wskazany przepis nie pozwala na odstąpienie od decyzyjnej formy nakładania obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 u.z.z.l., a jedynie w określonych granicach upraszcza treść takiej decyzji (przez możliwość odstąpienia od jej uzasadnienia) oraz sposób jej zakomunikowania adresatowi - doręczenie/ogłoszenie (zob. w tej materii: J. Piecha [w:] Ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Komentarz, L. Bosek (red.), Warszawa 2021, art. 33, Nb 26 i 27).

Należy także wskazać, że swoiste uproszczenie wprowadzone w art. 25 ustawy z dnia 28 października 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z przeciwdziałaniem sytuacjom kryzysowym związanym z wystąpieniem COVID-19 (Dz.U. z 2020 r., poz. 2112) również nie wyłączyło trybu decyzyjnego w sytuacji objęcia kwarantanną.

Przepis ten stanowi, że do decyzji wydawanych w przypadku podejrzenia zakażenia wirusem SARS-CoV-2 lub zachorowania na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2 (COVID-19) przepisu art. 33 ust. 3a pkt 3 ustawy zmienianej w art. 15 (tj. u.z.z.l.) nie stosuje się. Oznaczało to, że decyzje o objęciu kwarantanną nie musiały być w ogóle doręczane na piśmie. Nie zwalniało to jednak organu administracji publicznej z utrwalenia w aktach sprawy faktu: wydania decyzji, powiadomienia o tym strony i pouczenia o prawie do wniesienia odwołania. Stosownie bowiem do art. 14 § 2 k.p.a. sprawy mogą być załatwiane ustnie, telefonicznie, za pomocą środków komunikacji elektronicznej lub za pomocą innych środków łączności gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach. W ocenie Sądu, przepis ten powinien mieć w sprawie odpowiednie zastosowanie. Umożliwiła to bowiem weryfikację, czy decyzja pochodzi od uprawnionego podmiotu i czy zagwarantowano stronie skorzystanie z uprawnień procesowych.

W niniejszej sprawie PPIS w Gdańsku nie dochował tych obowiązków.

Z informacji ze strony organu wynika, że w sprawie nie została wydana decyzja, co zresztą organ uzasadnia brzmieniem § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r., poz. 861 ze zm.), z którego wynika, że: "W przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2, izolacją albo izolacją w warunkach domowych, informację o tym umieszcza się w systemie teleinformatycznym, o którym mowa w § 2 ust. 4 pkt 1. Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się" (ust. 1), zaś "Informacja o objęciu osoby kwarantanną, izolacją albo izolacją w warunkach domowych może być przekazana tej osobie ustnie, za pośrednictwem systemów teleinformatycznych lub systemów łączności, w tym przez telefon" (ust. 2).

Stwierdzić należy, że kwarantanny stosowanej przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej dotyczy wprost art. 34 ust. 2-4 u.z.z.l., określający podstawowe elementy normatywne konstrukcji kwarantanny. Zgodnie z art. 34 wskazanej ustawy:

1. W celu zapobiegania szerzeniu się zakażeń i chorób zakaźnych, osoby chore na chorobę zakaźną albo osoby podejrzane o zachorowanie na chorobę zakaźną mogą podlegać obowiązkowej hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych.

2. Osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności.

3. Obowiązkowa kwarantanna lub nadzór epidemiologiczny mogą być stosowane wobec tej samej osoby więcej niż raz, do czasu stwierdzenia braku zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzkiego.

4. Zakazuje się opuszczania miejsca:

1) izolacji lub izolacji w warunkach domowych,

2) kwarantanny

- chyba, że odpowiednio dana osoba wymaga hospitalizacji albo organ inspekcji sanitarnej postanowi inaczej.

Z art. 34 ust. 5 u.z.z.l. wynika, że minister właściwy do spraw zdrowia określi, w drodze rozporządzenia:

1) choroby zakaźne powodujące powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych, oraz okresy izolacji lub izolacji w warunkach domowych,

2) obowiązki lekarza lub felczera w przypadku podejrzenia lub rozpoznania zakażenia lub choroby zakaźnej powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych,

3) organ, któremu jest przekazywana informacja o obowiązkowej hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych danej osoby,

4) obowiązki szpitala w przypadku samowolnego opuszczenia szpitala przez osobę podlegającą obowiązkowej hospitalizacji,

5) choroby zakaźne powodujące powstanie obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego u osób, o których mowa w ust. 2, oraz okresy obowiązkowej kwarantanny

- mając na względzie rodzaj biologicznego czynnika chorobotwórczego lub choroby zakaźnej oraz potrzebę zapobiegania i zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz ochrony zdrowia publicznego."

Na podstawie cytowanego art. 34 ust. 5 u.z.z.l. zostało wydane m.in. rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 25 lutego 2021 r. w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (Dz. U. z 2021 r., poz. 351 ze zm.), które obowiązywało w okresie objęcia skarżącej obowiązkiem kwarantanny (uchylone z dniem 28 marca 2022 r.).

W myśl regulacji zawartych w ww. rozporządzeniu - w brzmieniu obowiązującym w ww. okresie - "Obowiązek kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego u osób, o których mowa w art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, powstaje w przypadku narażenia na następujące choroby zakaźne lub pozostawania w styczności ze źródłem biologicznych czynników chorobotwórczych je wywołujących: [...] 4) chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2 (COVID-19); [...]" (§ 7 ust. 1).

Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 września 2021 r. (sygn. akt II GSK 793/21) wystąpienie jednej z okoliczności wskazanych w tym przepisie skutkuje obowiązkiem kwarantanny, przy czym - co należy podkreślić - obowiązek ten wynika z ustawy. W związku z tym - odnosząc się do charakteru decyzji o nałożeniu kwarantanny na podstawie art. 34 ust. 2 u.z.z.l. - Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że decyzja ta mam charakter deklaratoryjny, bowiem materializuje, a więc potwierdza istnienie takiego obowiązku w stosunku do konkretnej z osób, chociaż sama nie kreuje jego powstania. Ma jednak doniosłe znaczenie, bo określa ten obowiązek w stosunku do konkretnego adresata, a tym samym pełni funkcję gwarancyjną w stosunku do przysługujących temu podmiotowi praw i wolności, bowiem stwarza prostą drogę do kontroli legalności działania organów przez sąd administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył przy tym, że w tym zakresie mogą pojawiać się wątpliwości, chociażby z tego powodu, że art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f/ u.z.z.l. nakłada powszechny obowiązek kwarantanny na osoby przebywające na terytorium RP, jednak precyzuje, że ma on być realizowany na zasadach określonych w ustawie. Taka konstrukcja tego obowiązku - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - pozwala przyjąć, że dopiero decyzja wydana na podstawie art. 34 ust. 2 u.z.z.l. wyznacza ten obowiązek w stosunku do osób, które spełniają warunki określone w dyspozycji tego przepisu. Za takim rozumieniem powołanego przepisu przemawia także art. 35 ust. 1 u.z.z.l., który upoważnia lekarza m.in. do skierowania osoby narażonej na zakażenie na kwarantannę również w przypadku braku decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1 ust. 1 u.z.z.l. Skoro zatem w art. 33 ust. 1 u.z.z.l. ustawodawca wprowadził zasadę orzekania o nałożeniu obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 u.z.z.l., w drodze decyzji, a jedyny wyjątek od tej zasady przewidział w art. 35 ust. 1 u.z.z.l., to nie ma możliwości odstąpienia od decyzyjnego trybu skierowania na kwarantannę w przypadku orzekania przez organy inspekcji sanitarnej.

W związku z powyższym § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii - nie mógł dokonać w tym zakresie modyfikacji przepisu ustawowego.

Należy przede wszystkim zauważyć, że rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 u.z.z.l. Przepisy te upoważniały Radę Ministrów - w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego - do określenia w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożonego obszaru wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaju stosowanych rozwiązań

- w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego (art. 46a u.z.z.l.). W rozporządzeniu tym można ustanowić m.in. obowiązek poddania się kwarantannie (art. 46b pkt 5 u.z.z.l.).

Jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w przywołanym na wstępie niniejszego uzasadnienia wyroku z dnia 25 lutego 2022 r. (sygn. akt IV SA/Po 1022/21) wprowadzone rozporządzeniem odstępstwo od ustawowej zasady nakładania obowiązku poddania się kwarantannie na podstawie decyzji administracyjnej nie mieści się w zakresie pojęcia "ustanowienia obowiązku poddania się kwarantannie" użytego w art. 46b pkt 5 u.z.ch.z.l.

Sąd podziela w tym zakresie również stanowisko przedstawicieli doktryny prawa, przytoczone w powołanym wyroku, zgodnie z którym przepisy art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 u.z.z.l. nie upoważniały do uregulowania w wydanym na ich podstawie rozporządzeniu kwarantanny w sposób odrębny od konstrukcji ustawowych, a więc w szczególności wymagających wydania przez właściwy organ sanitarny decyzji administracyjnej (por. L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 272). Zmiana zasadniczej konstrukcji ustawowej realizującej funkcje gwarancyjne, w tym przypadku polegająca w istocie na wprowadzeniu, nieznanej dotychczas u.z.z.l., instytucji "kwarantanny ex lege" - wymagała niewątpliwie zmiany regulacji ustawowej, a nie wprowadzenia takiej instytucji w drodze aktu podustawowego (por. L. Bosek, ibid., s. 278).

Niezależnie od powyższego należy ponadto podkreślić, że niewątpliwie nałożenie obowiązku kwarantanny stanowi ingerencję w podstawowe prawa obywatelskie. Wszelkie zaś ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być - zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) - ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w zakresie, w jakim zwolnił organy inspekcji sanitarnej z obowiązku wydania decyzji o skierowaniu na kwarantannę, wykroczył poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 46a i art. 46b u.z.z.l., naruszając tym samym zarówno powołane wyżej przepisy ustawowe, jak i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Z tych względów Sąd - podlegając tylko Konstytucji oraz ustawom (zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP) - był zobligowany odmówić zastosowania w kontrolowanej sprawie, niezgodnego z ustawą przepisu rozporządzenia. Możliwość takiego orzekania przez sądy administracyjne nie budzi wątpliwości w doktrynie, ani w judykaturze (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 18, a także przywołane w tej publikacji orzeczenia NSA; zob. także L. Bosek, op.cit., s. 316 i n.).

Niezależnie od niedochowania przez organ przy obejmowaniu skarżącej kwarantanną formy decyzji administracyjnej (z zastrzeżeniem art. 33 ust. 3a pkt 2 u.z.z.l.) wskazać należy, że w ramach dochodzenia epidemiologicznego organ sanitarny dokonuje oceny stopnia zagrożenia chorobą zakaźną w oparciu o własną wiedzę medyczną i uzyskane informacje. Co istotne, działania organów sanitarnych przy nałożeniu obowiązku kwarantanny muszą być skorelowane z ustawowymi podstawami uzasadniającymi nałożenie takiego obowiązku. Dla przyjęcia legalności takiego działania należy ustalić, czy organ działał na podstawie danych i innych informacji o podejrzeniach zakażeń i zachorowań, czy działał na podstawie wiedzy medycznej, czy w oparciu o uzyskane informacje przeprowadził dochodzenie i w końcu, czy podjął prawem określone czynności. W świetle powyższych zapatrywań nie ulega wątpliwości, że podjęcie rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożenia kwarantanny nie wymaga przeprowadzenia pełnego postępowania administracyjnego z zachowaniem wszystkich reguł określonych w k.p.a. Wymagana w danym przypadku szybkość działania nie zwalnia jednakże organu z obowiązku utrwalenia wszelkich pozyskanych informacji w aktach sprawy, tak aby możliwa była późniejsza weryfikacja tego, czy zaistniały podstawy do nałożenia kwarantanny i czy okres, na jaki została ona nałożona, został ustalony stosownie do obowiązujących w tej materii regulacji. W przeciwnym razie kontrola legalności skierowania na kwarantannę byłaby kontrolą wyłącznie pozorną.

Mając na uwadze realia rozpatrywanej sprawy, uznając decyzję administracyjną za formę obligatoryjną dla objęcia skarżącej kwarantanną, należało stwierdzić, że dokonana w tym przedmiocie zaskarżona czynność materialno-techniczna naruszała prawo, a zatem była bezskuteczna, o czym orzeczono na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. w punkcie 1. sentencji wyroku.

O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi w kwocie 200 zł rozstrzygnięto jak w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).