Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 216/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 146 § 1, art. 174, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 27 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 345
law: Ustawa z dnia 12 maja 2011 r. o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych -  tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 540/18 w sprawie ze skargi P. K. na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 20 lutego 2018 r., nr OR11-65040-OR1100009/17/18 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 października 2018r., sygn. akt I SA/Wa 540//18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm., obecnie: t.j. Dz.U. z 2023r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") uwzględnił skargę P. K. (dalej też: "strona", "skarżący") i uchylił rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej też: "ARiMR", "organ") z 20 lutego 2018r., Nr OR11-65040-OR1100009/17/18 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy, orzekając o kosztach postępowania.

W skardze kasacyjnej organ zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) § 13 ust. 1 i 2 w zw. z § 12 ust. 1 i 2 oraz § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 4 listopada 2016r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu " Inwestycje odtwarzające potencjał produkcji rolnej" w ramach poddziałania Wsparcie inwestycji w odtwarzanie gruntów rolnych i przywracanie potencjału produkcji rolnej zniszczonego w wyniku klęsk żywiołowych, niekorzystnych zjawisk klimatycznych i katastrof" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. (dalej: "rozporządzenie") poprzez ich niezastosowanie w rozpoznawanej sprawie, wyrażającej się w pominięciu tych regulacji prawnych, w sytuacji gdy wskazują one, że organ ustala kolejność przysługiwania pomocy na podstawie danych zawartych we wniosku o przyznanie pomocy oraz w dokumentach do niego załączonych złożonych wraz z tym wnioskiem, a o kolejności przysługiwania pomocy decyduje suma uzyskanych punktów, przyznawanych na podstawie kryteriów wyboru i informacja o kolejności przysługiwania pomocy opublikowana jest przez Prezesa organu nie później niż w terminie 40 dni od dnia upływu terminu składania wniosków, w związku z czym organ na tym etapie "wstępnej selekcji wniosków" nie wzywa do uzupełniania braków formalnych w ramach dwukrotnych wezwań w terminie 14 dni z uwagi, iż uniemożliwiałoby to dochowanie terminu materialnoprawnego 40 dni na publikację informacji o kolejności przysługiwania pomocy;

2) § 11 ust. 1 zd. 1 w zw. z § 10, § 13 ust. 1, 2, § 12 ust. 1, 2 oraz § 14 ust. 1 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię wyrażającą się w pominięciu intencji prawodawcy, że przed ustaleniem kolejności przysługiwania pomocy na podstawie danych zawartych we wniosku o przyznanie pomocy oraz w dokumentach złożonych wraz z tym wnioskiem i opublikowaniem informacji o kolejności przysługiwania pomocy w terminie 40 dni od dnia upływu terminu składania wniosków, organ nie jest obowiązany do wzywania do uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku na etapie "wstępnej selekcji wniosków", w sytuacji, gdy wnioskodawca nie podał wymaganych danych we wniosku ustalanych jedynie na podstawie złożonego wniosku i załączonych do niego dokumentów;

3) art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 lutego 2015r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lato 2014-2020 (dalej: "ustawa o wspieraniu") i art. 35 ust. 1 ustawy w zw. z § 13 ust. 3 rozporządzenia poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i uznanie, że informacja o odmowie przyznania pomocy jest przedwczesna w sytuacji, gdy organ jednoznacznie ustalił, że zaistniała przesłanka do udzielenia takiej odmowy w postaci braku uzyskania przez wnioskodawcę minimalnej liczby punktów;

4) § 11 ust. 1 zd. 2 w zw. z § 13 ust. 3 rozporządzenia i art. 35 ust. 1 ustawy poprzez niezastosowanie tych przepisów wyrażające się w pominięciu okoliczność, zaistnienia niebudzącej wątpliwości przesłanki nieprzyznania pomocy, w sytuacji gdy wnioskodawca nie uzyskał minimalnej liczby punktów;

5) § 13 ust. 3 rozporządzenia w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy z 20 lutego 2015r. poprzez ich niezastosowanie w rozpoznawanej sprawie, wyrażajcie się w pominięciu tych regulacji prawnych, w sytuacji gdy wskazują one, że organ nie przyznaje pomocy, jeżeli przyznano wnioskodawcy mniej niż 2 punkty na podstawie kryteriów wyboru i organ obowiązany jest do poinformowania o odmowie udzielania pomocy.

II. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 146 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem zgodności z prawem, co skutkowało jego uchyleniem.

2) art. 146 § 1 p.p.s.aw zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez wadliwe uznanie, że doszło w sprawie do innego naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało wadliwym uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia organu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie wyjaśnić należy, że skargę kasacyjną, pomimo wniosku o jej rozpoznanie na rozprawie, rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Nastąpiło to na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r., poz. 1842, dalej: "ustawa COVID") oraz zarządzenia Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej NSA. Sąd kasacyjny w obecnym składzie podzielił bowiem stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020r., sygn. akt II OPS 6/19 i II OPS 1/20 (te oraz niżej wskazane orzeczenia dostępne są w internetowej bazie orzeczeń, na stronie: nsa.gov.pl.), zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID jest ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie istnieją takie okoliczności, które w stanie pandemii oraz w okresie jednego roku po jego zakończeniu nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Należy wskazać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Analiza akt sprawy wskazuje, że nie zachodzi żadna z przesłanek wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego mogą zatem dotyczyć jedynie naruszeń przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że zgodnie art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a.

Na wstępie wskazać należy, że przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchylający rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odmawiające przyznania pomocy na operację typu "Inwestycje odtwarzające potencjał produkcji rolnej", w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji odtwarzanie gruntów rolnych i przywracanie potencjału produkcji rolnej zniszczonego w wyniku klęsk żywiołowych, niekorzystnych zjawisk klimatycznych i katastrof" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U.2016 poz. 1858, dalej: "rozporządzenie wykonawcze", "rozporządzenie").

We wniosku wskazano, że pomoc ma być udzielona w związku ze zdarzeniem w postaci deszczu nawalnego i huraganu, które miało miejsce 11 sierpnia 2017r.

Odmawiając przyznania pomocy organ podał, że podstawą rozstrzygnięcia jest art. 35 ust. 1 ustawy z 20 lutego 2015r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich 2014-2010 w zw. z § 13 ust. 3 rozporządzenia z uwagi na to, że suma przyznanych skarżącemu punktów wyniosła 0.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wskazał, że na dzień składania wniosku, nie był w posiadaniu niezbędnych dokumentów stanowiących załącznik do wniosku, ponieważ Wojewoda Pomorski prowadził jeszcze postępowanie w sprawie klęski żywiołowej. Termin, w którym złożył wniosek był to ostateczny termin dla poszkodowanych w nawałnicy, która przeszła przez woj. pomorskie 11-12 sierpnia 2017r.

W ocenie WSA w świetle okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy doszło do naruszenia treści § 27 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez przedwczesne zastosowanie treści § 35 ust. 1 ustawy w zw. z § 13 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego, co było wynikiem braku zastosowania § 11 ust. 1 rozporządzenia, co skutkowało brakiem umożliwienia stronie przedstawienia niezbędnych danych i dokumentów, i co pozwoliłoby na ustalenie prawidłowego stanu faktycznego sprawy.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postepowania podkreślić należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Autor takiej skargi zarzucając naruszenie przepisów postępowania, powinien wykazać, że mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (por. art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem skargę kasacyjną w jej granicach (art. 183 § 1 p.p.s.a.), a to oznacza, że nie może zmieniać zakresu podniesionych w niej zarzutów, jak i wprowadzać ich własnego uzasadnienia. To wszystko jest rolą skarżącego. Sąd kasacyjny nie ma nie tylko obowiązku, ale przede wszystkim prawa domyślania się i uzupełniania zarzutów skargi kasacyjnej oraz argumentacji służącej ich uzasadnieniu. Innymi słowy, to do strony wnoszącej skargę kasacyjną należy jej zredagowanie w sposób umożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do stanowiska Sądu I instancji we wszystkich kwestiach, które zdaniem strony zostały nieprawidłowo przez ten Sąd rozważone lub ocenione. Odniesienie się do pewnych zagadnień w sposób ogólnikowy skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz działające w sprawie organy.

W skardze kasacyjnej w ramach podniesionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania zarzucono naruszenie art. 146 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem zgodności z prawem, co skutkowało jego uchyleniem oraz art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez wadliwe uznanie, że doszło w sprawie do innego naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało wadliwym uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia organu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny, co do zasady dokonał właściwej i prawidłowej wykładni przepisów prawa powołanych w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia oraz nie naruszył powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania.

Zauważyć należy, że zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez Sądy Administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz.U. z 2018r. poz. 2096 oraz z 2019r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (obecnie Dz.U. z 2019r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z 16 listopada 2016r. o Krajowej Administracji Skarbowej (obecnie Dz.U. z 2019r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Dotyczy on zatem aktów i czynności co do których Kodeks postępowania administracyjnego nie znajduje zastosowania.

Wskazać też należy, że przepisy art. 1 § 1 i § 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., mają charakter ustrojowo - kompetencyjny, stanowiąc, że Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2) i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1). Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisy te mógłby naruszyć tylko wtedy, gdyby odmówił przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej, gdyby kontrolę tę przeprowadził z zastosowaniem innego kryterium, niż zgodność zaskarżonego aktu administracji publicznej z prawem, względnie gdyby zastosował środek nie określony w ustawie" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2019r., II FSK 3643/15). Skarżący kasacyjnie nie wykazał jakie inne kryterium poza kryterium legalności wydania zaskarżonego aktu organu, zastosował WSA.

Podnieść też należy, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie może zostać naruszony równocześnie z art. 151 p.p.s.a., są to bowiem przepisy wzajemnie się wykluczające, stosowane przez Sąd w różnych stanach prawnych. Nadto są to przepisy o charakterze wynikowym tj. ich zastosowanie przez Sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało (lub nie zaistniało) tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby (lub nie uzasadniałaby) wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Przepisy te określają kompetencje Sądu administracyjnego w fazie orzekania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie tego rodzaju przepisów ogólnych jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom (por. wyroki NSA: z 30 kwietnia 2015r., I OSK 1701/14, z 29 kwietnia 2015r., I OSK 1595/14, z 29 kwietnia 2015r., I OSK 1596/14, z 24 kwietnia 2015r., I OSK 1088/14, z 8 kwietnia 2015r., I OSK 71/15, z 9 stycznia 2015r.,I OSK 638/14).

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy o wspieraniu oraz § 13 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego.

Wskazać należy, że stosownie do art. 27 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. W myśl art. 27 ust. 2 tej ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

WSA trafnie przywołał przepis art. 34 ust. 2 ww. tejże ustawy stanowiący, że do postępowań w sprawach o przyznanie pomocy w ramach działań i poddziałań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1, 3 lit. b, pkt 4, 5, 6 lit. d, pkt 7, 13 i 14, prowadzonych przez agencję płatniczą i podmioty wdrażające nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników organu, doręczeń i wezwań, udostępniania akt, skarg i wniosków, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Przepisy art. 27 ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie wskazał Sąd I instancji, iż porównanie przytoczonej regulacji z zasadami ogólnymi zawartymi w Kodeksie postępowania administracyjnego wskazuje, że ustawodawca dla omawianej kategorii spraw odstąpił od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części drugiej art. 7 k.p.a., a w konsekwencji również od zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a. zgodnie, z którą organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W art. 27 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę.

Z treści art. 27 wynika więc, że wyłącza on zastosowanie niektórych zasad ogólnych postępowania administracyjnego, niemniej przepis ten zawiera dyrektywę, stosownie do której organ administracji publicznej w toku postępowania stoi na straży praworządności. Realizując zasadę praworządności, organy administracji publicznej, mają obowiązek działać na podstawie przepisów prawa.

Zakres działania organu w przedmiotowej sprawie wyznaczały przepisy powołanej wyżej ustawy o wspieraniu oraz przepisy rozporządzenia wykonawczego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji, prawidłowo uzasadnił przyjętą wykładnię wymienionych wyżej przepisów prawa materialnego. Zasadnie podniósł, że organ nie zastosował w sprawie treści § 11 rozporządzenia wykonawczego, który stanowi, że:

1. Jeżeli wniosek o przyznanie pomocy nie spełnia wymagań innych niż określone w § 10 ust. 1 i 3 lub został wypełniony nieprawidłowo, Agencja wzywa podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy, w formie pisemnej, do usunięcia braków w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, chyba że zachodzą niebudzące wątpliwości przesłanki nieprzyznania pomocy;

2. Jeżeli podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy pomimo wezwania nie usunął braków w wyznaczonym terminie, Agencja wzywa ponownie ten podmiot, w formie pisemnej, do usunięcia braków w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania;

3. Jeżeli podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy, pomimo powtórnego wezwania, nie usunął wszystkich braków wskazanych przez Agencję, Agencja nie przyznaje pomocy. Przepis art. 35 ust. 1 ustawy dotyczący odmowy przyznania pomocy stosuje się odpowiednio;

4. Złożony wniosek o przyznanie pomocy nie może być zmieniany przez podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy w zakresie kwoty wnioskowanej pomocy przez jej zwiększenie lub w zakresie planu finansowego operacji lub zestawienia rzeczowo-finansowego operacji, z wyłączeniem zmian wynikających z wezwań Agencji.

Z treści § 10 ust. 1 i 3 rozporządzenia jednoznacznie wynika, że jeżeli wniosek o przyznanie pomocy nie zawiera numeru identyfikacyjnego, o którym mowa w § 9 ust. 1 pkt 1, albo nie dołączono do niego wniosku o wpis do ewidencji producentów, o której mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, albo jego kopii, lub wniosek o przyznanie pomocy nie został złożony w terminie, o którym mowa w § 6 ust. 2, lub wniosek o przyznanie pomocy nie został złożony w sposób określony w § 8 ust. 1 zdanie drugie i ust 2, Agencja pozostawia wniosek bez rozpatrzenia. W ust 3 wskazano, że jeżeli we wniosku o przyznanie pomocy nie wskazano adresu podmiotu ubiegającego się o przyznanie pomocy i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych lub podmiot ten pisemnie poinformował o rezygnacji z ubiegania się o pomoc, wniosek pozostawia się bez rozpatrzenia.

Podkreślić należy, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przypadek braku danych o jakich jest mowa w § 10 ust. 1 i 3 rozporządzenia wykonawczego. Skoro zatem § 11 rozporządzenia dotyczy wszystkich innych braków wniosku i załączników do niego, to obowiązkiem organu było wezwanie skarżącego do uzupełnienia istniejących braków, które organ powinien wskazać w wezwaniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji treść § 10 ust. 1 i 3 oraz § 11 ust. 1 jest ściśle powiązana z § 9 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, który określa wymogi dotyczące treści wniosku wskazując na wymagane dane, które należy w nim podać oraz na dokumenty, które należy do niego dołączyć. Treść powyższych przepisów należy również powiązać z treścią Instrukcji, z której jednoznacznie wynika konieczność wypełnienia obowiązujących dla danego poddziałania pól wniosku, co nie oznacza jednak, że fakt braku koniecznych do wypełnienia pól na datę złożenia wniosku, pozwala na weryfikację wniosku, bez zastosowania wezwania o jakim jest mowa w treści § 11 ust. 1 i ewentualnie ust. 3 rozporządzenia wykonawczego. Zasadnie zatem WSA uznał, że w świetle okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy doszło do naruszenia § 27 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez przedwczesne zastosowanie treści § 35 ust. 1 ustawy w zw. z § 13 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego, co było wynikiem braku zastosowania § 11 ust. 1 rozporządzenia, skutkującym brakiem umożliwienia stronie przedstawienia niezbędnych danych i dokumentów, i co pozwoliłoby na ustalenie prawidłowego stanu faktycznego sprawy.

Odnosząc się zaś do zarzutu skargi kasacyjnej, co do naruszenia § 11 ust. 1 zd. 1 w zw. z § 10, § 13 ust. 1, 2, § 12 ust. 1, 2 oraz § 14 ust. 1 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię wyrażającą się w pominięciu intencji prawodawcy, podkreślić należy, że jak wskazuje się w orzecznictwie i nauce prawa "wykładnia językowa jest punktem wyjścia dla wszelkiej wykładni prawa i zakreśla jej granice w ramach możliwego sensu słów zawartych w tekście prawnym" (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2000r., FPS 14/99, ONSA z 2000r. Nr 3, poz. 92). Odstępstwo od reguły prymatu językowego sensu przepisu dopuszczalne jest wtedy, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi lub do rażącej niesprawiedliwości, sankcjonuje nieracjonalność ustawodawcy, niweczy cel instytucji prawnej, prowadzi do wniosków niedorzecznych lub wynika z błędu legislacyjnego (wyrok z 19 listopada 2009r., sygn. akt II FSK 976/08; wyrok NSA z 19 kwietnia 2011r., sygn. akt I FSK 637/10 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz powoływany tam L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2006, s. 75 i n.), a z takim przypadkiem nie mamy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy. Dodatkowo w tym miejscu należy podkreślić, iż Sądy administracyjne nie mogą zmieniać, ani uzupełniać obowiązującej regulacji prawnej poprzez dokonanie wykładni prawotwórczej (wyrok NSA z 19 lipca 2019r., I OSK 2472/17; wyrok NSA z 11 sierpnia 2020r., II GSK 3958/17 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie powinny bowiem zastępować prawodawcy (wyrok NSA z 19 lipca 2019r., I OSK 2472/17 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), ponieważ inna jest rola ustrojowa tychże Sądów (por. wyrok NSA z 25 września 2007r., sygn. akt II FSK 1018/06, POP 2008/4/49). Tego rodzaju działania wykraczają poza kontrolę działalności administracji publicznej z uwzględnieniem kryterium legalności (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych), wynikającym z określonej w art. 184 Konstytucji - pozycji ustrojowej Sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z 13 sierpnia 2009r., II FSK 614/08 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić zatem należy, że wobec jednoznacznej treści przepisu brak jest podstaw do rozważania intencji prawodawcy w tym zakresie.

Mając na uwadze wszystkie przedstawione wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną uznając ją za bezzasadną.