Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 452/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 64a, art. 64e, art. 151a § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15, art. 138 § 2, art. 139
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Partyka /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 maja 2023 r. sprawy ze sprzeciwu T.W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 24 lutego 2023 r. nr SKO.4110.1.17.2023 w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu T.W. (dalej jako: "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") z dnia 24 lutego 2023 r., nr SKO.410.1.17.2023, którą uchylono w całości decyzję Burmistrza Gminy R. (dalej: "Burmistrz", "organ I instancji") z dnia 13 grudnia 2022 r., nr DPŚ.5026.80.2022 w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt żony skarżącego w domu pomocy społecznej oraz przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Jak wynika z akt sprawy, wyżej wymienioną decyzją z dnia 13 grudnia 2022 r., Burmistrz, działając w oparciu o art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.; dalej: "K.p.a.") oraz art. 104 ust. 3 w zw. z art. 8, art. 60 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 4, art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2a, ust. 2d ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 2268 z późn. zm.; dalej: "u.p.s."), ustalił dla skarżącego wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej jego żony – M.B. w kwocie 7098,81 zł za okres od 1 września 2022 r. do 30 listopada 2022 r., a następnie w kwocie 2366,27 zł miesięcznie począwszy od 1 grudnia 2022 r.

Organ wskazał, że skarżący nie wyraził zgody na zawarcie umowy w przedmiocie odpłatności za pobyt żony w domu pomocy społecznej, jak również na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, w związku z czym wysokość tej opłaty dla skarżącego należało ustalić w drodze decyzji w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że nie wyraził zgody na umieszczenie żony w domu pomocy społecznej, lecz deklarował wolę zapewniania żonie profesjonalnych usług opiekuńczych. Umieszczenia w domu pomocy społecznej dokonano bez jego wiedzy, nie doręczając mu żadnej decyzji w tym przedmiocie. W związku z powyższym skarżący nie zgadza się na ponoszenie ustalonej odpłatności. Zaznaczył, że nigdy nie zaproponowano mu zawarcia umowy w tym przedmiocie, jak również nie zapoznano się z jego możliwościami majątkowymi, przez co nie uwzględniono faktu, że posiada stałe obciążenia kredytowe, które musi regulować.

W wyniku rozpoznania powyższego odwołania, SKO, działając na podstawie art. 17 pkt 1, art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 14, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 lit. a, ust. 2d oraz ust. 2e u.p.s., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Uzasadniając powyższe Kolegium wskazało, że M.B. została przyjęta do Domu Pomocy Społecznej im. [...] w Z. w dniu 1 września 2022 r. Krąg osób potencjalnie zobowiązanych do ponoszenia opłaty za jej pobyt w domu pomocy obejmuje: męża T.W., ojca S.B. oraz córki A.W. i I.W. Jak następnie podał organ, Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w R. pismem z dnia 15 września 2022 r. zaproponował skarżącemu zawarcie umowy w przedmiocie odpłatności za pobyt jego żony w domu pomocy. W odpowiedzi skarżący odmówił ponoszenia jakichkolwiek kosztów za pobyt żony w domu pomocy, o czym świadczy jego pismo z dnia 21 września 2022 r. Z kolei w dniu 29 sierpnia 2022 r. pracownicy socjalni bezskutecznie usiłowali przeprowadzić wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania skarżącego. Pismem z dnia 29 sierpnia 2022 r. zwrócono się zatem do skarżącego o wskazanie daty przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Skarżący w piśmie z dnia 1 września 2022 r. wniósł o odstąpienie od przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, twierdząc, że jest on zbędny i bezcelowy. Wobec powyższego organ uznał, że skarżący odmówił zawarcia umowy, jak i przeprowadzenia wywiadu środowiskowego.

SKO wskazało, że w tych okolicznościach zastosowanie znajdzie art. 61 ust. 2e u.p.s., zgodnie z którym, opłata dla skarżącego za pobyt jego żony w domu pomocy społecznej powinna zostać ustalona w drodze decyzji administracyjnej w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane. Jak następnie podał organ odwoławczy, w 2022 r. średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej im. Św. [...] w Z. wynosił 4179,00 zł miesięcznie, zaś od 1 lutego 2023 r. wynosi 4 578,00 zł miesięcznie. Decyzją z dnia [...] września 2022 r., nr [...], Burmistrz Gminy R. ustalił M.B. odpłatność za pobyt w domu pomocy w wysokości 893,20 zł miesięcznie, począwszy od dnia 1 września 2022 r. Natomiast z przeprowadzonych wywiadów środowiskowych wynika, że dochód na osobę w rodzinie I.W. (1157,33 zł), jaki i A.W. (554,11 zł) jest niższy od 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (tj.1800 zł), a zatem nie ciąży na nich obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej. Z kolei dochód S.B. (jako osoby samotnie gospodarującej) wynosi 2534,42 zł i przekracza 300% kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej o 206,42 zł. Kolegium zaznaczyło, że w aktach sprawy brak jest jednak umowy w przedmiocie odpłatności za pobyt córki w domu pomocy, zawartej ze S.B., zatem należało przyjąć, że kwota 206,42 zł stanowi górną granicę miesięcznej odpłatności dla wymienionego. Wobec powyższego wysokość odpłatności skarżącego za pobyt żony w domu pomocy powinna zdaniem organu wynosić nie mniej niż: 3079,38 zł (4179,00 - 893,20 - 206,42) miesięcznie od 1 września 2022 r. do 31 stycznia 2023 r. oraz 3478,38 zł (4578 - 893,20 - 206,42) miesięcznie od 1 lutego 2023 r.

W ocenie Kolegium zaskarżoną decyzję należało zatem uchylić z uwagi na treść art. 139 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, ponieważ taka sytuacja miałaby miejsce w niniejszej sprawie, wobec faktu, że ustalona przez organ odwoławczy odpłatność dla skarżącego jest wyższa niż odpłatność ustalona przez organ I instancji.

W sprzeciwie wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżący zarzucił organowi dokonanie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń, przy jednoczesnym całkowitym pominięciu zarzutów zgłaszanych przez niego w odwołaniu oraz pominięcie faktu, że decyzja o umieszczeniu jego żony w domu pomocy społecznej została wydana z istotnym naruszeniem prawa, bez jego udziału w sprawie. Na tej podstawie wniósł o uchylenie decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący podniósł, że SKO w ogóle nie odniosło się do zarzutów wskazanych w odwołaniu. Zaznaczył, że skoro nie uznano go za stronę postępowania w sprawie umieszczenia żony w domu pomocy społecznej, to nie było podstaw, aby przeprowadzić wywiad środowiskowy czy też zawrzeć umowę w kwestii przedmiotowej odpłatności. Nadto niezrozumiałe są dla niego rozbieżności zaistniałe w wyliczeniach organów, skoro sposób tych wyliczeń jest tożsamy. Podniósł również, że jego jedynym źródłem dochodu jest emerytura, z której musi się utrzymać oraz regulować zobowiązania kredytowe, czego w swoich wyliczeniach nie uwzględniają organy.

Odpowiadając na sprzeciw Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko, uznając wniesiony sprzeciw za bezzasadny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w nim zarzuty.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza m.in. przepis art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm. – dalej: "P.p.s.a."), stanowiący, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.

Instytucja sprzeciwu od decyzji została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Dodany tą ustawą art. 64a P.p.s.a. stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zmianą tą wyłączono możliwość wnoszenia skarg na decyzje kasacyjne organu odwoławczego pozostawiając ich kontrolę jedynie w ramach nowego środka - sprzeciwu, na podstawie którego sąd ocenia tylko istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu - sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw jest więc przede wszystkim ustalenie, czy rzeczywiście zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., sąd co do zasady, nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. II OSK 2219/15, odnoszący się do skargi na decyzję kasacyjną; to orzeczenie i pozostałe przywołane dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania nie jest przesłanką wystarczającą, gdyż niezbędne jest przekonujące wykazanie w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy w sposób istotny wpływa na jej rozstrzygnięcie.

Z użycia w art. 138 § 2 K.p.a. zwrotu "z naruszeniem norm prawa procesowego", jak się wskazuje w literaturze przedmiotu i orzecznictwie (wykładnia zorientowana na cel ww. przepisu) wynika, że wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 K.p.a. jest dopuszczalne wyjątkowo i stanowi wyraźny wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 2653/14). Nakazuje to przyjąć, że naruszenie norm prawa procesowego dotyczy wyłącznie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające a nie jakichkolwiek przepisów postępowania, chyba że organ odwoławczy wykaże, że naruszenie tych innych przepisów miało wpływ na postępowanie wyjaśniające. W rezultacie jako niedozwolone należy oceniać takie uzasadnianie decyzji kasacyjnej, które jest dyktowane naruszeniem przez organ pierwszoinstancyjny norm prawa materialnego, zarówno w aspekcie niewłaściwej ich wykładni jak i zastosowania. Wynika to z faktu, że decyzja wydawana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. nie może kształtować stosunku materialnoprawnego. Formułowanie przez organ odwoławczy wytycznych w zakresie przepisów prawa materialnego, które zostały błędnie zinterpretowane uznać należy za przedwczesne wobec nieustalonego w sposób pełny stanu faktycznego sprawy, która na mocy decyzji kasacyjnej ma wrócić do organu pierwszej instancji (patrz, szerz. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII, Warszawa 2020 r., art. 138.). W konsekwencji, sprzeciw – co do zasady – nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 K.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. I OSK 2606/20).

Obowiązkiem sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest zatem zajęcie stanowiska w kwestii, czy dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia przepisom K.p.a. o postępowaniu dowodowym, dawały podstawę do uznania, iż nie doszło do wyjaśnienia sprawy w koniecznym do rozstrzygnięcia zakresie i brak ten rzeczywiście wpływał na jej rozstrzygnięcie. Konieczny do wyjaśnienia zakres okoliczności faktycznych powinien być na tyle szeroki i istotny dla rozstrzygnięcia, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 1 K.p.a. mogłoby skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - art. 15 K.p.a.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w granicach wyznaczonych przywołanymi wyżej przepisami Sąd nie miał wątpliwości, że SKO dopuściło się naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., co uzasadniało uchylenie zakwestionowanej sprzeciwem decyzji w całości, stosownie do brzmienia art. 151a § 1 P.p.s.a.

Uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, Kolegium wskazało, że jest to podyktowane treścią art. 139 K.p.a. Wzmiankowany przepis stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. SKO wskazało przy tym, że do naruszenia zakazu pogarszania sytuacji strony w postępowaniu administracyjnym dochodzi w szczególności, gdy organ odwoławczy nałoży na stronę obowiązek w szerszym zakresie niż to uczynił organ I instancji. W ocenie organu odwoławczego taka sytuacja miałaby miejsce w niniejszej sprawie, ponieważ odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej żony skarżącego ustalona dla niego przez organ odwoławczy w kwocie 3079,38 zł oraz 3478,38 zł miesięcznie jest wyższa, niż odpłatność ustalona dla strony przez organ I instancji w wysokości 2366,27 zł miesięcznie. W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, że należało uchylić zaskarżoną decyzję w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wyżej wskazana przyczyna stanowiła jedyne uzasadnienie dla wydania decyzji kasacyjnej przez Kolegium, co w sposób oczywisty przeczy przepisowi art. 138 § 2 K.p.a., który stanowił podstawę jej wydania. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Jak wynika z uzasadnienia kwestionowanej decyzji, tego rodzaju okoliczności nie zaistniały w niniejszej sprawie. Nie było zatem postaw do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Zresztą na przesłanki wprost w tym przepisie wskazane organ odwoławczy w ogóle się nie powołuje. Ustalenia dokonane w toku postępowania przed organem I instancji nie zostały zakwestionowane przez Kolegium. Nie wystąpiły żadne okoliczności wymagające wyjaśnienia. Ustalono wysokość dochodów zarówno skarżącego, jak i pozostałych osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności. W sposób niebudzący wątpliwości ustalono również, że skarżący zarówno odmówił zawarcia umowy w przedmiocie odpłatności, jak też nie wyraził zgody na przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego. Powyższe znajduje odzwierciedlenie w materiale dowodowym, wbrew odmiennym twierdzeniom skarżącego. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 15 września 2022 r. nr [...], Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w R. zaproponował skarżącemu zawarcie umowy, na podstawie której ustalone zostaną zasady ponoszenia odpłatności z tytułu pobytu jego żony w domu pomocy społecznej, wyznaczając siedmiodniowy termin na zajęcie stanowiska w tej kwestii. Pismo to doręczono skarżącemu w dniu 16 września 2022 r., zaś w odpowiedzi w piśmie z dnia 21 września 2022 r. skarżący stanowczo oświadczył, że nie wyraża zgody na ponoszenie kosztów pobytu żony w domu pomocy społecznej.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika natomiast, że doszło do odmiennego obliczenia przez organy wysokości odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, jaką ma ponosić skarżący, co jednak nie było spowodowane niewłaściwym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, lecz niewłaściwym zastosowaniem przepisów prawa materialnego. Przy czym rozstrzygnięcie organu odwoławczego w tej kwestii byłoby mniej korzystne niż rozstrzygnięcie organu I instancji, stąd też Kolegium zdecydowało się uchylić decyzję Burmistrza z zastosowaniem art. 138 § 2 K.p.a., aby – w ocenie tego organu – nie dopuścić do naruszenia wynikającego z art. 139 K.p.a. zakazu reformationis in peius.

W związku z powyższym należy ponownie podkreślić, że decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 K.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania tego rodzaju decyzji kasacyjnej. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego powinno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 K.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu, mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 K.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Przepis art. 138 § 2 K.p.a. nie będzie miał zastosowania również wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 264/17).

Odnosząc się natomiast do wskazanej przez organ odwoławczy przyczyny zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., stwierdzić należy, że w istocie to właśnie uchylenie przez Kolegium decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., stanowiło obejście zasady reformationis in peius wynikającej z art. 139 K.p.a. Sformułowany w tym przepisie zakaz należy odczytywać w ten sposób, że organ odwoławczy nie może pogarszać określonej decyzją organu I instancji sytuacji prawnej strony odwołującej się. Strona odwołująca się powinna bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzję, w żadnym zaś przypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 139). W związku z powyższym uchylając korzystniejszą dla strony decyzję, mającą oparcie w niewłaściwym zastosowaniu przepisów prawa materialnego, i przekazując przy takiej jak powyższa argumentacji sprawę do ponownego rozpoznania, organ odwoławczy doprowadza w gruncie rzeczy do sytuacji, w której decyzję mniej korzystną dla strony, na skutek wniesionego przez nią odwołania, miałby aktualnie wydać organ I instancji, przy uwzględnieniu stanowiska tego organu. Rezultat powyższego jest w zasadzie tożsamy z rozstrzygnięciem organu odwoławczego ustalającym dla skarżącego opłatę wyższą niż ustalona przez organ I instancji, a przy tym prowadzi do naruszenia podstawowej zasady postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 K.p.a., jaką jest zasada dwuinstancyjności postępowania.

Istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w pełnym jej zakresie. Z mocy art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. organ odwoławczy posiada kompetencje do usunięcia naruszeń przepisów prawa materialnego i procesowego, których dopuścił się organ I instancji, jeżeli nie występują przesłanki określone w art. 138 § 2 K.p.a., z których winien skorzystać przy uwzględnieniu postanowień art. 139 K.p.a., zgodnie z którym, organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Jedyne więc odstępstwo od ww. zakazu reformationis in peius stanowi stwierdzenie, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

Jeżeli więc Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że organ I instancji błędnie ustalił wysokość opłaty dla skarżącego, czego przyczyną nie były błędne ustalenia faktyczne, to winien zdecydować, czy uchybienie organu I instancji w tym przedmiocie miało postać rażącego naruszenia prawa lub interesu społecznego - dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji ustalającej nową, większą wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), czy też błąd ten nie miał charakteru rażącego i wówczas utrzymać w mocy taką wadliwą w ocenie organu decyzję, acz korzystniejszą dla strony odwołującej się (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. II SA/Sz 50/06, wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 203/22). Nie wystarczy jednak wskazać na zaistnienie którejś z tych przesłanek, lecz należy je odpowiednio wykazać i uzasadnić. Przy czym w niniejszej sprawie należy dodatkowo zwrócić uwagę, że jak wskazuje Kolegium, w toku postępowania po wydaniu decyzji przez organ I instancji, zmianie uległa wysokość średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej, dlatego tą okoliczność organ odwoławczy winien oczywiście również uwzględnić, orzekając w tym zakresie adekwatnie do zmiany stanu prawnego i faktycznego.

Odnosząc się do argumentacji sprzeciwu, Sąd wskazuje, że w związku z tym co zostało już naprowadzone na wstępie części prawnej niniejszego uzasadnienia, Sąd nie mógł rozważać podniesionych przez skarżącego zarzutów, w tym wysokości ustalonej opłaty, gdyż w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem, Sąd ocenia jedynie zaistnienie przesłanek do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a.

Mając na uwadze powyższe, Sąd, stwierdzając, że doszło do oczywistego naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną sprzeciwem decyzję SKO na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a.

Rozpoznając ponownie sprawę Kolegium powinno uwzględnić, że wydanie decyzji opartej na przepisie art. 138 § 2 K.p.a. jest dopuszczalne tylko w drodze wyjątku od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i wydać orzeczenie z poszanowaniem zasady wynikającej z art. 139 K.p.a.