Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 232/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 2, art. 33, art. 34, art. 47
journal: Dz.U. 2022 poz 2082
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.
article: art. 3, art. 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

|Sygn. akt I SA/Kr 232/23 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 24 sierpnia 2023 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Bogusław Wolas, Sędzia: WSA Piotr Głowacki, Sędzia: WSA Jarosław Wiśniewski (spr.), Protokolant: st. sekr. sąd. Renata Trojnar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2023 roku, sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. w Ł., na czynność Zarządu Powiatu Nowatorskiego, w przedmiocie błędnego ustalenia wysokości należnej dotacji oświatowej przysługującej na słuchaczy Liceum [...] w N. w 2023 roku, skargę oddala


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 17 lutego 2023 r. C. Sp. z o.o. w Ł. wniosła skargę na czynność Zarządu Powiatu Nowotarskiego polegającą na błędnym ustaleniu wysokości należnej dotacji oświatowej przysługującej na słuchaczy Liceum [...] w N. w 2023 r., domagając się jej bezskuteczności. Zaskarżonej czynności Spółka zarzuciła naruszenie:

1.) art. w zw. 26 § 2 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U z 2022 r . poz. 2082) w zw. z art. 1 ust. 1, 3, 4, 9, 10,11, 14, art. 10, art. 11 art. 1, art. 170 § 1 ustawy z dnia z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082), poprzez ustalenie miesięcznej stawki dotacji na 1 słuchacza w kwocie 2,56 zł, co stanowi jedynie iluzoryczne wypełnienie obowiązku finansowania działalności oświatowej szkoły, która nie może prowadzić działalności gospodarczej, a w konsekwencji pozyskiwać środków na kredytowanie działalności szkoły;

2.) art. 70 ust. 4 Konstytucji Rzeczpospolitej Polski z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. nr 78 poz. 483), poprzez ustalenie stawki dotacji w kwocie, która nie pozwala na prowadzenie kształcenia, co w konsekwencji prowadzi do naruszenia prawa obywateli do powszechnego i równego dostępu do wykształcenia.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że jest organem prowadzącym Liceum [...], tj. szkołę niepubliczną, dla której wypłacana jest dotacja oświatowa, o której mowa w art. 26 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych.

W dniu 20 stycznia 2023 r. organ dotujący przekazał na rachunek bankowy skarżącej Spółki dotację oświatową za styczeń 2023. Na tej podstawie skarżąca ustaliła, iż stawka na słuchacza Liceum [...] wynosi poniżej 3 zł. W ocenie skarżącej Spółki, ustalenie bieżącej stawki dotacji na poziomie kilku złotych, stanowi jedynie pozorne dotowanie bieżącej działalności szkół niepublicznych. Działanie takie powoduje, iż cały ciężar i ryzyko prowadzenia szkół przerzucone zostaje na podmioty niepubliczne. Co więcej, takie działanie stanowi także przejaw dyskryminacji szkół niepublicznych.

Strona skarżąca stwierdziła, że przy założeniu, że w szkole kształci się 200 słuchaczy, a stawka dotacji określona w art. 26 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych wynosi niecałe 3 zł na słuchacza, szkoła pod koniec miesiąca otrzyma dotację w wysokości w przybliżeniu 500 zł miesięcznie. Za te środki szkoła ma zapewnić kilkunastu nauczycieli zatrudnionych na umowie o pracę z minimalnym wynagrodzeniem aktualnie 3.490 zł miesięcznie, którzy zrealizują minimum programowe, dyrektora szkoły oraz niezbędną obsługę oraz lokale. Są to środki, które nie pozwolą na pokrycie nawet ułamkowej części tych kosztów i nie pozwalają w ogóle na prowadzenie działalności dydaktycznej przez szkołę. Zdaniem Spółki, powyższe prowadzi do wniosków, iż szkoła, przy ustaleniu tak niskiej stawki dotacji nie jest w stanie pokryć kosztów swojego utrzymania. Takie ustalenie kwoty dotacji powoduje bowiem w istocie przerzucenie całości kosztów kształcenia na organy prowadzące szkoły - tj. podmioty prywatne. Nawet jeśli koszty te będą rekompensowane w ramach dotacji za efekt, która jest wypłacana w zasadzie 2 razy do roku, skutkuje tym, iż Skarżąca zmuszona będzie kredytować działalność publiczną i finansować działanie szkoły zaliczkowo z własnych środków, a dotacja za efekt stanowić będzie swego rodzaju rekompensatę.

Skarżąca Spółka wskazała, że zgodnie z art. 170 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe prowadzenie szkoły łub placówki, zespołu, o którym mowa w art. 182, oraz innej formy wychowania przedszkolnego nie jest działalnością gospodarczą. Zdaniem Spółki, powyższe oznacza, iż jest to działalność deficytowa i nie nastawiona na osiąganie zysku, a organy prowadzące szkoły niepubliczne, tj. licea ogólnokształcące dla dorosłych i szkoły policealne realizują zadnie publiczne danej jednostki samorządu terytorialnego - w tym wypadku powiatów. Mając na względzie sformułowane w art. 70 Konstytucji RP powszechne prawo do nauki koniecznym jest, według Spółki, udział władz publicznych w finansowaniu sektor oświaty spoza sektora finansów publicznych zgodnie z obowiązującymi przepisami i w sposób umożliwiający realizację tego zadania.

Strona skarżąca wskazała nadto, że ustalona wysokość miesięcznej dotacji oświatowej w 2023 r. stanowi o fikcji realizacji przez państwo ustawowego obowiązku dofinansowania działalności szkół niepublicznych prowadzonych przez prywatne podmioty, które to podmioty realizują w imieniu państwa zadania publiczne w postaci prowadzenia szkół i realizacji w nich działalności edukacyjnej. Powyższe nie może być akceptowane i jest niedopuszczalne w procesie legislacyjnym aktu niższego rzędu w stosunku do ustawy o finansowaniu zadań oświatowych jakim jest rozporządzenie.

Strona skarżąca oświadczyła, że szkoła wypełniła obowiązki nałożone na nią w ustawie o finansowaniu zadań oświatowych. Przekazanie jej dotacji w kwocie tak niskiej stanowi natomiast iluzoryczne wykonanie obowiązku finansowania działalności edukacyjnej szkoły.

Zdaniem skarżącej Spółki, działania organu nie usprawiedliwia fakt, iż ustalona stawka dotacji zgodna jest z przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 grudnia 2022 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023. Takie bowiem uregulowanie sprzeczne jest z przepisami ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, ustawą prawo oświatowe oraz z Konstytucją. W związku z tym organ winien był ustalić stawkę dotacji w taki sposób, by wypełnić ustawowy obowiązek finansowania działalności szkoły.

Strona skarżąca podkreśliła, że czynność polegająca na ustaleniu wysokości kwoty należnej dotacji jest czynnością administracyjną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i podlega kognicji sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu Nowotarskiego wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie jako bezzasadnej. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ podniósł, że zaskarżona czynność zaskarżona czynność w postaci wypłaty należnej dotacji oświatowej, nie należy do kategorii spraw wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak również nie została w ustawie szczególnej poddana kontroli sądowoadministracyjnej i z tej racji nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Powyższe zdaniem organu skutkuje koniecznością odrzucenia skargi na zasadzie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W opinii organu, nie bez znaczenia w niniejszej sprawie pozostaje okoliczność, iż skarżąca Spółka w istocie nie skarży prawidłowości i legalności ustalenia wysokości dotacji oświatowej, ponieważ w akapicie drugim na str. 5 skargi wyraźnie stwierdza, iż ustalona przez organ stawka dotacji jest zgodna z przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 grudnia 2022 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023 lecz zarzuca, że uregulowania tego rozporządzenia pozostają w sprzeczności z ustawą o finansowaniu zadań oświatowych i Konstytucją. Tym samym przedmiotem skargi pozostaje w istocie treść rozporządzenia i czynność wypłaty dotacji w określonej wysokości, a nie czynności z art.47 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Organ wyjaśnił, że podstawą do czynności organu, polegającej na wypłacie dotacji, był art. 43 ust. 1 pkt. 4 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Zdaniem organu, czynność wypłaty dotacji z całą pewnością nie należy do grupy orzeczeń, wydawanych w postępowaniu administracyjnym (art. 3 § 2 pkt 1-3, art.3 § 2a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), nie stanowi pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego (art.3 § 2 pkt 4a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), nie jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego ani aktem nadzoru nad taką jednostką (art. 3 § 2 pkt 5, 6 i 7 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Skarga nie dotyczy również bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 3 § 1 pkt 8-9 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Skarga na czynność polegającą na błędnym ustaleniu wysokości należnej dotacji oświatowej możliwa byłaby wyłącznie wówczas, gdyby stanowiła ona inne niż określone w art. 3 §2 pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), względnie gdyby ustawa szczególna przewidywała jej sądową kontrolę (art. 3 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Ustawodawca wyraźnie określił czynności organu przyznającego dotację i wskazał w art. 47 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, że czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art, 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art, 26, art. 28-32 i art. 40-41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis art. 34 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych nie został wymieniony w art. 47 ustawy w związku z czym czynność w postaci polegająca na samej wypłacie środków pieniężnych z tytułu dotacji nie należy do kognicji sądów administracyjnych. Powyższe zdaniem organu znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym czynność w postaci wypłaty kwoty dotacji, podjęta na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych nie wchodzi w zakres któregokolwiek z przepisów wymienionych w art. 47 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych (tak orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 2019 r. akt. I GSK 2128/19 oraz I GSK 2129/19; z dnia 21 listopada 2019 r., I GSK 2008/19 oraz z dnia 10 kwietnia 2019 r., I GSK 453/19,).

Uzasadniając z kolei wniosek o oddalenie skargi Zarząd Powiatu Nowotarskiego wyjaśnił, że na podstawie ustawy o finansowaniu zadań oświatowych z dnia 27 października 2017 r. oraz uchwały nr 284/XXXVII/2017 Rady Powiatu Nowotarskiego z dnia 28 grudnia 2017 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji udzielanych publicznym i niepublicznym szkołom i placówkom prowadzonym na terenie Powiatu Nowotarskiego, trybu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania tych dotacji oraz terminu i sposobu rozliczenia ich wykorzystania, dotuje szkołę, dla których organem prowadzącym jest C. w Ł.: Liceum [...] w N. Organ przytoczył treść art. 26 ust. 2 i art. 42 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych i wskazał, że dotacje przekazywane sią na rachunek bankowy szkoły w 12 częściach do ostatniego dnia miesiąca (z wyjątkiem stycznia i grudnia). Liceum [...] w N. otrzymało aktualnie ratę za miesiąc styczeń i luty 2023 r. Organ zaznaczył, że finansowanie z budżetu państwa kształcenia słuchacza liceum dla dorosłych składa się jednak z dwóch elementów. Poza finansowaniem w miesięcznych ratach kosztów kształcenia naliczanych "za uczestnictwo", dodatkowo po zakończeniu kształcenia i zdaniu przez uczniów egzaminów maturalnych szkoła może wystąpić o jednorazową dotację "za efekt". Zamysł ustawodawcy w zakresie przenoszenia finansowania kształcenia w szkołach niepublicznych z "uczestnictwa w zajęciach" na "uzyskanie efektu" jest konsekwentnie realizowany od 2018 r. i zgodnie z informacjami z MEiN pozytywnie przekłada się na stały wzrost zdawalności egzaminów maturalnych przez uczniów niepublicznych liceów ogólnokształcących dla dorosłych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Normatywnym potwierdzeniem sprawowania przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej jest również art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, zwanej dalej p.p.s.a.), stanowiący ponadto, że sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie.

Zaznaczenia wymaga, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Co więcej, pozostaje zobowiązany do wzięcia z urzędu pod rozwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodniesionych w skardze, pozostających jednak w związku z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Oznacza to zatem, że w przypadku zaistnienia takiej konieczności, uchylone może zostać nie tylko orzeczenie organu wydane w postępowaniu odwoławczym, które zostało zaskarżonego do wojewódzkiego sądu administracyjnego, ale i orzeczenie wydane na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego.

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę, uchyla decyzję administracyjną, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z kolei stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w przypadku wystąpienia przesłanek nieważności postępowania administracyjnego określonych w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części.

Poruszając się w tak zakreślonych ramach kontroli zgodności z prawem, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona czynność nie narusza prawa w sposób powodujący konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego, a skarga rozpatrywana w niniejszej sprawie jest bezzasadna i podlega oddaleniu.

Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy należy w pierwszej kolejności odnieść się do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku organu o odrzucenie skargi z uwagi na to, że zaskarżona czynność nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Zgodnie z treścią powołanego powyżej art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl § 2 art. 3 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).

Ponadto, stosownie do art. 4 p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

Tak określona właściwość rzeczowa sądów administracyjnych oznacza, że w przypadku braku w tym zakresie szczególnych uregulowań ustawowych, sądy administracyjne nie są uprawnione do orzekania w sprawach, które nie zostały wymienione w przytoczonych regulacjach i wynikają z innych niż administracyjny stosunków prawnych. W pojęciu sprawy sądowoadministracyjnej mieści się zatem kontrola działalności administracji publicznej, w zakresie wyznaczonym w art. 3 p.p.s.a., a także inne kwestie rozpoznawane w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak wymienione w art. 4 spory o właściwość lub kompetencyjne, a także przekazane z mocy ustaw odrębnych.

Z ugruntowanego w doktrynie stanowiska wynika, że za akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznaje się te, które:

1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem;

2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą;

3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną;

4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania;

5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18 - 19).

W literaturze przedmiotu wskazuje się, że ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., związane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy (zob. T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska (red. T. Woś), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 5, Warszawa 2012, s. 69-70).

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest ustalenie należnej stronie skarżącej dotacji oświatowej. Podstawą prawną takiej czynności była ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2082 ze zm., zwana dalej u.f.z.o), która w art. 47 stanowi, że czynności podejmowane przez organ dotujący, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Przepis ten wyraźnie zatem wskazuje, że czynności organu związane z ustaleniem wysokości dotacji lub ich przekazaniem, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 28 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Rz 310/20, samo przekazanie (wypłata) dotacji jest wynikiem pewnego procesu, w ramach którego najpierw dochodzi do ustalenia wysokości przysługującej danemu podmiotowi dotacji. Tak więc przedmiotowa wypłata jest rezultatem określonego rodzaju kalkulacji, których zasady zostały wyraźnie sprecyzowane w przepisach omawianej ustawy. Zatem czynność przekazania dotacji jest poprzedzona stosowaniem przepisów prawa, którego prawidłowość powinna podlegać kontroli sądu.

Ponadto za uznaniem przekazania (wypłaty) dotacji za czynność z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., świadczy również to, że czynność ta spełnia warunki wyżej wskazane, tj.:

- nie jest decyzją lub postanowieniem,

- ma charakter indywidualny (odnosi się do konkretnego adresata – strony skarżącej),

- podjęta została na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji,

- podjęta została w zakresie administracji publicznej, w ramach jednostronnego działania uprawnionego organu, wykonującego zadania z tego zakresu.

Dodatkowo warto zauważyć, że ustawodawca w przepisie art. 47 u.f.z.o. posłużył się odesłaniami, jednak jedynie w zakresie wskazania (konkretyzacji) organu dotującego i dotacji. Stosownie do § 156 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) w akcie normatywnym można posłużyć się odesłaniami, jeżeli zachodzi potrzeba osiągnięcia skrótowości tekstu lub zapewnienia spójności regulowanych instytucji prawnych. Nie do zaakceptowania byłoby natomiast przyjęcie, że skoro regulacja art. 47 u.f.z.o. nie zawiera odesłania do art. 34 tej ustawy, to – pomimo wyraźnego wskazania – czynność przekazania dotacji nie stanowi czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Nie sposób jednak pominąć, że problematyka dotycząca rozstrzygnięcia administracyjnego lub cywilnego charakteru czynności związanych z ustaleniem wysokości i wypłatą dotacji oświatowych była przedmiotem sporów zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie. Na mocy art. 47 u.f.z.o. kwestia ta została jednak wyraźnie uznana za czynność z zakresu administracji publicznej, podlegająca kognicji sądów administracyjnych. Za prawidłowe należy zatem uznać podejście, że wypłata jest finalnym rezultatem ustalenia wysokości dotacji dla konkretnego podmiotu, dokonanego na podstawie konkretnych regulacji prawnych, do stosowania których uprawniony jest organ administracji. Takie stanowisko zaprezentował też m.in. w cyt. już wyroku z dnia 28 lipca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie sygn. akt I SA/Rz 310/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 13 sierpnia 2020 r. sygn. akt I SA/Sz 403/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 14 października 2020 r. sygn. akt I SA/Gd 572/20, a także Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 18 listopada 2020 r. sygn. akt I GSK 1414/20 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 17 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Bk 53/21.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 2021 r. sygn. akt I GSK 701/21, aprobując pogląd wyrażony w sprawie I GSK 1730/20, uwypuklił, że czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 47 u.f.z.o., to wszelkie czynności podejmowane przez organ dotujący w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji. Brzmienie powołanego przepisu wskazuje bowiem, że zwroty "o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a" odnoszą się do określenia organów dotujących oraz rodzajów dotacji, a nie do opisania rodzajów czynności. Z treści art. 47 u.f.z.o. nie wynika zatem jakiekolwiek ograniczenie co do kategorii czynności, które podlegają tej regulacji. Tak więc czynności organu dotującego polegające na ustaleniu wysokości dotacji jak i jej przekazaniu, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i jako takie poddane są kognicji sądów administracyjnych.

W świetle powyższego Sąd przyjął, że skarga jest dopuszczalna, a wniosek organu o jej odrzucenie jest niezasadny.

Przechodząc zatem do oceny legalności zaskarżonej czynności wskazać należy, że skargi Spółki w zbliżonych (tożsamych) sprawach były już przedmiotem orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 16 maja 2023 r. sygn. akt I SA/Bd 118/23 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 lipca 2023 r. sygn. akt I SA/Kr 277/23, dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowiska zawarte w tych wyrokach orzekający w niniejszej sprawie Sąd podziela i uznaje za własne.

W ślad zatem za powyższymi wyrokami wskazać należy, że zgodnie z art. 26 ust. 2 u.f.z.o., niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego.

Warunki i sposób przekazania dotacji wynika z regulacji zawartych w art. 33 i 34 u.f.z.o. Algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na 2023 r. określony został w rozporządzeniu Ministra Edukacji i Nauki z dnia z dnia 22 grudnia 2022 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023 (Dz. U. z 2022 r. poz. 2820).

Z niekwestionowanego przez strony stanu faktycznego wynika, że w styczniu 2023 r. organ dotujący dokonał zaktualizowania stawki dotacji na ucznia liceum ogólnokształcącego dla dorosłych i ustalił, że do czasu aktualizacji kwoty dotacji, miesięczna kwota na ucznia liceum ogólnokształcącego dla dorosłych wynosi 2,56 zł.

Skarżąca Spółka nie kwestionuje samej metody dokonanych obliczeń i jej wyniku. Utrzymuje natomiast, że ustalenie bieżącej stawek dotacji na poziomie poniżej 3 złotych (kiedy w 2022 r. miesięczna dotacja na 1 słuchacza niepublicznego liceum ogólnokształcącego dla dorosłych kształcącego się w systemie zaocznym kształtowała się na poziomie ponad 60 zł miesięcznie) stanowi jedynie pozorne dotowanie bieżącej działalności szkół niepublicznych. Działanie takie powoduje w ocenie Spółki, że cały ciężar i ryzyko prowadzenia szkół przerzucone zostaje na podmioty niepubliczne, co więcej, takie działanie stanowi także przejaw dyskryminacji szkół niepublicznych i prowadzi do naruszenia konstytucyjnego prawa obywateli do powszechnego i równego dostępu do wykształcenia. Skarżąca podniosła, że ustalenie stawki dotacji na poziomie niecałych 3 zł uniemożliwia bieżące funkcjonowanie szkoły. W jej ocenie regulacje zawarte w przepisach rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 grudnia 2022 r. są sprzeczne z przepisami ustawy o finansowaniu zadań oświatowych oraz z Konstytucją, dlatego też organ był zobowiązany do niestosowania przepisów rozporządzenia.

W ocenie Sądu argumentacja strony skarżącej nie zasługuje jednak na uwzględnienie. Nie ulega wątpliwości, że eksponowany w skardze udział władz publicznych w finansowaniu sektora oświaty spoza sektora finansów publicznych, urzeczywistnia konstytucyjnie umocowane powszechne prawo do nauki. Trzeba jednak podkreślić – na co zwracają uwagę komentatorzy Konstytucji – że mimo, iż szkoły niepubliczne mogą być finansowane przez władze publiczne, dofinansowanie takie nigdy nie może być pełne, ale jedynie częściowe, co wynika z literalnego brzmienia art. 70 ust. 3 zd. 3 Konstytucji. Zawarte w art. 70 ust. 3 zd. 3 Konstytucji odesłanie do uregulowania materii dofinansowania szkół niepublicznych w ustawie oznacza konsekwentnie, że ustawodawcy pozostaje znaczny margines swobody regulacyjnej pozwalającej na zróżnicowanie pomocy finansowej dla szkół niepublicznych ze środków publicznych w zależności np. od rodzaju szkoły i jej charakteru. W świetle art. 70 ust. 3 zd. 3 Konstytucji postawić można tezę, że w Konstytucji nie ma wyrażonego wprost obowiązku każdorazowego dofinansowania każdej szkoły niepublicznej, tym bardziej, że większość z takich szkół ma ściśle komercyjny charakter i ich działalność gospodarcza tak jak każda inna może wiązać się z ryzykiem niepowodzenia finansowego. Publiczne szkoły powinny być docelowo finansowane w całości lub zdecydowanej części ze środków publicznych.

Jak zauważono w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2013 r. sygn. akt K 16/13 (OTK-A 2013, Nr 9, poz. 135), użyte w art. 70 ust. 3 zd. 3 Konstytucji słowo "udział" samo w sobie nie implikuje żadnego konkretnego poziomu finansowania, gdyż "udział" z definicji może być mniejszy lub większy. Przesądza jedynie, że wkład państwa musi osiągnąć jakiś stopień minimalny (tak aby w ogóle zjawisko dofinansowywania szkół niepublicznych miało miejsce, bo inaczej art. 70 ust. 3 zd. 3 Konstytucji byłby niezrealizowanym upoważnieniem konstytucyjnym) i równocześnie nie może osiągnąć poziomu maksymalnego (całkowitego finansowania, to bowiem prowadziłoby do zrównania szkół publicznych ze szkołami niepublicznymi). Z art. 70 ust. 3 Konstytucji nie wynika więc prawo podmiotowe szkół niepublicznych do uzyskania środków na całość ich działalności, a w założeniu szkoły niepubliczne mają być finansowane w mniejszym stopniu ze środków budżetu państwa niż szkoły publiczne, gdyż podstawowa odpowiedzialność za ich gospodarkę finansową spoczywa na ich założycielach, a nie na władzy publicznej (zob. szerzej komentarz do art. 70 Konstytucji w: Konstytucja RP. Tom I. Komentarz do art. 1-86 pod red. prof. dr hab. Marka Safjana, dr hab. Leszka Bosek, Warszawa 2016).

Dotacji oświatowej dla szkół niepublicznych nie można uznać za prawo nabyte, które raz przyznane w określonej wysokości trwa niezmiennie w kolejnych latach. Zróżnicowanie pomocy finansowej dla uczelni niepublicznych ze środków publicznych może zostać uzależnione, nie tylko od rodzaju szkoły i jej charakteru, ale również od jakości oferowanych usług edukacyjnych. Z uzasadnienia projektu rozporządzenia w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023 (na podstawie którego została wyliczona dotacja przekazana stronie skarżącej 20 stycznia 2023 r.) wynika, że prawodawca założył zoptymalizowanie finansowania niepublicznych szkół policealnych i liceów ogólnokształcących dla dorosłych, przewidując że w roku 2023 będą kontynuowane rozwiązania projakościowe odnoszące się do niepublicznych szkół, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, tj. zwiększenie finansowania "za zdany egzamin", a zmniejszenie środków naliczanych "za uczestnictwo w zajęciach". Przyjęcie takiego sposobu finansowania premiuje szkoły, które osiągają wysoką zdawalność egzaminów zewnętrznych przez swoich słuchaczy. W ramach tego rozwiązania wydzielono z dotychczasowej wagi P12 o wartości 0,400 dwie nowe wagi: 1) P13 o wartości 0,950 dla absolwentów niepublicznych liceów ogólnokształcących dla dorosłych, którzy uzyskali świadectwo dojrzałości; 2) P14 o wartości 0,850 dla absolwentów niepublicznych szkół policealnych, którzy uzyskali dyplom potwierdzający kwalifikacje zawodowe albo dyplom zawodowy.

Warto przy tym podkreślić, że zoptymalizowanie finansowania w ramach subwencji niepublicznych szkół policealnych i liceów ogólnokształcących dla dorosłych było wynikiem m.in. uwag Najwyższej Izby Kontroli, która wniosła o rozważenie zmian w zakresie dotowania szkół niepublicznych, stwierdzając, że pożądaną jakość kształcenia można by osiągnąć, uzależniając udzielenie dotacji lub jej wysokość od skuteczności i uzyskiwanych efektów kształcenia. Zmiany finansowania niepublicznych szkół dla dorosłych ujęto w rozporządzeniu Ministra Edukacji i Nauki obowiązującym od 1 stycznia 2023 r. w taki sposób, aby w przypadku gdy uczeń zda egzamin zewnętrzny, poziom finansowania przez cały cykl kształcenia był zbliżony do dotychczasowego lub też nieznacznie korzystniejszy. Przyjęcie takiego sposobu finansowania premiuje szkoły, które osiągają wysoką zdawalność egzaminów zewnętrznych przez swoich słuchaczy. W ocenie Sądu premiowanie jakości kształcenia nie oznacza, że dotowanie szkół niepublicznych stanie się pozorne, iluzoryczne.

Ustawa o finansowaniu zadań oświatowych przyznaje niepublicznym placówkom oświatowym uprawnienie do korzystania z pomocy finansowej ze środków budżetowych jednostek samorządu terytorialnego w postaci dotacji. Funkcjonowanie szkoły niepublicznej i zapewnienie środków potrzebnych w tym zakresie to przede wszystkim domena organów prowadzących takie szkoły, z uwzględnieniem oczywiście możliwego wsparcia w postaci dotacji oświatowej. Skarżąca Spółka oczekuje tymczasem, że kierując się zasadą hierarchiczności przepisów prawa, organ powinien ustalić stawkę dotacji w taki sposób, by wypełnić ustawowy obowiązek finansowania działalności szkoły. Umyka jednak stronie, że rola dotacji oświatowej nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę bądź jednostkę prowadzącą szkoły, czy też pokrywania wszelkich ich wydatków. Poza tym, w odróżnieniu od placówek publicznych organy prowadzące szkoły niepubliczne uprawnione są do pobierania opłat (w postaci np. czesnego) za naukę od dorosłych słuchaczy.

Hipotetyczna okoliczność, że absolwenci szkół z różnych przyczyn nie podchodzą do egzaminów zewnętrznych nie może być uwzględniana przy wyliczaniu kwoty dotacji. To rzeczą organów prowadzących szkoły niepubliczne jest takie dostosowanie oferty edukacyjnej, aby w rezultacie uzyskać ewentualną możliwość dotowania działalności w tym zakresie ze środków publicznych na większym poziomie, co też prawodawca zapewnił w regulacjach prawnych stymulujących uzyskanie podwyższonej jakości kształcenia w placówkach edukacyjnych dla dorosłych, poprzez zwiększenie finansowania liceów ogólnokształcących dla dorosłych "za zdany egzamin".

Przy wyliczaniu kwoty dotacji na słuchacza liceum dla dorosłych w 2023 r. organ miał obowiązek opierać się na obowiązujących przepisach prawa, co też uczynił uwzględniając m.in. regulację przywołanego rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 grudnia 2022 r. oraz art. 26 ust. 2 u.f.z.o. Organ działał na podstawie przepisów prawa i w granicach prawa. Zdaniem Sądu, nie doszło do naruszenia wymienionych w skardze przepisów Konstytucji oraz ustawy o finansowaniu zadań oświatowych i ustawy Prawo oświatowe.

Jedynie na marginesie zauważyć należy, że strona skarżąca uważa, że organ był zobowiązany do niestosowania przepisów ww. rozporządzenia, nie wskazuje jednak, które przepisy powszechnie obowiązujące organ powinien uczynić podstawą ustalenia stawki dotacji.

W tej sytuacji Sąd uznał, że zarzuty podniesione przez skarżącą Spółkę nie mogły skutkować uchyleniem zaskarżonej czynności, gdyż nie były one zasadne. Rozpoznając niniejszą sprawę nie dopatrzono się również innych naruszeń prawa, które mogłyby uzasadnić uchylenie zaskarżonej czynności (art. 134 p.p.s.a.).

W świetle powyższych ustaleń należy stwierdzić, że zaskarżona czynność jest zgodna z prawem, gdyż ani argumentacja skargi, ani też analiza akt sprawy nie ujawniła wad tego rodzaju, które mogły mieć wpływ na jej wynik, dlatego Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.