Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 1531/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono bezczynność organu
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 1, 3, art. 149 par. 2, art. 154 par. 6
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 35, art, 36, art, 37 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2023 r. w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A.K. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu lub podjęcia czynności w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego odpisu wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1000 zł (słownie: tysiąc złotych); V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

A. K. (dalej jako skarżący, strona skarżąca) działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł w dniu 17 listopada 2022 r. skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w postępowania przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Zarzucając organowi naruszenie art. 7, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 w związku z art. 37 § 1 k.p.a. oraz art. 112 a ustawy o cudzoziemcach pełnomocnik skarżącej wniósł o: 1/ stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu ewentualne stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w okresie od 15 lutego 2021 r. do 14 kwietnia 2022 r., 2/ stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3/ zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku, 4/ dokonanie kontroli bezczynności, 5/ przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a w kwocie 15 000 zł , 6/ zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wyjaśniał, że zaistniała zwłoka w załatwieniu sprawy nie wynika ze złej woli pracowników lecz jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, konieczności procedowania w wielu różnych sprawach, odpływu pracowników i braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Na potwierdzenie organ przedstawił ilość wniosków jakie wpłynęły w latach 2018-2020. Mając na względzie powyższe okoliczności nie sposób uznać, zdaniem organu, że opóźnienie do jakiego doszło w sprawie ma charakter rażący. Wojewoda powołał się także na orzeczenia sądowe które uwzględniały przywołane przez niego okoliczności przy ocenie, czy bezczynność lub przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się do wniosku skarżącego o zasądzenie sumy pieniężnej Wojewoda stwierdził, że orzeczenie w tym zakresie nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości. Z możliwości tej Sąd może korzystać jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku należy rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Nadto jak wskazuje się w orzecznictwie środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinującymi o charakterze dodatkowym, zatem powinny być stosowane z rozwagą. W ocenie organu całokształt okoliczności sprawy, w szczególności ilość procedowanych spraw, wskazuje, że przyznanie stronie skarżącej wnioskowanej sumy bądź wymierzenie organowi grzywny nie jest uzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.).

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie, dotyczy bezczynności Wojewody w rozpatrzeniu wniosku strony skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Poprzedzona została ponagleniem z dnia 17 listopada 2022 r. w którym strona zarzuciła Wojewodzie niezałatwienie sprawy w terminie. Tym samym spełniony został warunek formalny wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a.

Przystępując do rozpoznania skargi zaznaczyć najpierw należy, że zainicjowana nią kontrola sądowa dokonywana jest na dzień jej wniesienia. W konsekwencji, sąd bada zachowanie organu (bezczynność/przewlekłość) uwzględniając stan prawny obowiązujący do dnia wniesienia skargi. W odniesieniu do niniejszej sprawy należało zatem uwzględnić odpowiednie brzmienie przepisów ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (obecnie t.j Dz. U. z 2021 r., poz. 2354 ze zm., zwanej dalej ustawą) oraz w zakresie w niej nieunormowanym, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Pojęcie bezczynności nie zostało zdefiniowane w przepisach p.p.s.a., jednak wynika z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. normującego instytucję ponaglenia. W przepisie tym ustawodawca określa bowiem bezczynność jako stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.

Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w zaistniałym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, następnie, czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17, CBOSA).

Aby dokonać oceny, czy zakwestionowane przez stronę postępowanie administracyjne było prowadzone przewlekle lub organ administracji dopuścił się bezczynności, należy dokonać analizy przepisów regulujących kwestie terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Wynika z nich, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania (art. 12 § 1 i § 2 k.p.a.). Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zasada szybkości postępowania nie pozostaje przy tym w kolizji z zasadą legalizmu, gdyż obie te zasady powinny być realizowane w równym stopniu (por. NSA w wyroku z dnia 13 grudnia 2016 r., II GSK 916/15, CBOSA). Jej realizacji służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., wedle którego, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczenia z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).

Organ administracji publicznej powinien zatem prowadzić postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że art. 35 § 1 k.p.a. należy rozumieć jako wskazówkę, by określone w nim terminy załatwienia sprawy traktować jako terminy maksymalne. Należy też mieć na uwadze, że wobec zróżnicowania przez ustawodawcę terminów załatwienia sprawy ze względu na stopień jej skomplikowania, nie każde ich przekroczenie przez organ oznacza, że pozostaje on w bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron. Przy czym nie ulega wątpliwości, że nawet w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko. (zob. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 3021/17).

Przedstawione wyżej reguły niewątpliwie obowiązywały organ w dacie złożenia przez stronę skarżącą wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (tj. 15 lutego 2021 r.). Przepisy ustawy o cudzoziemcach nie zawierały wówczas szczególnych regulacji dotyczących terminów załatwienia spraw o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Natomiast w dniu 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021r. zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2022 r. poz. 91, dalej "ustawa nowelizująca" "ustawa zmieniająca" lub "nowela"), którą na mocy art. 1 pkt 13 dodano w ustawie o cudzoziemcach art. 112 a ustalający w ust. 2 terminy na wydanie decyzji w sprawach udzielania cudzoziemcom zezwolenia na pobyt stały. Zgodnie z nową regulacją ustalono termin 60 dni na wydanie decyzji który biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

– cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub

– cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub

– cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

W art. 7 ust. 1 ustawy nowelizującej postanowiono, że do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie stosuje się przepisy dotychczasowe, z uwzględnieniem art. 8-11 i art. 13. Stosownie zaś do brzmienia art. 13 ust. 1 ww. ustawy, w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy o cudzoziemcach, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie przepis art. 112a (w szczególności) ma zastosowanie w nowym brzmieniu, tj. brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. W myśl zaś art. 13 ust. 2 ustawy nowelizującej, jeżeli w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 wojewoda wezwał cudzoziemca lub jednostkę przyjmującą, o której mowa w art. 3 pkt 5b ustawy zmienianej w art. 1, do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do przedłożenia dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt stały lub zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, nie stosuje się przepisów art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4 i art. 203 ust. 2a i 2b ustawy zmienianej w art. 1. W tym przypadku terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a ust. 1 lub art. 210 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, biegną od dnia upływu terminu wyznaczonego przez wojewodę, a jeżeli termin ten upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy - od dnia jej wejścia w życie. Z kolei zgodnie z art. 13 ust. 3 ustawy nowelizującej, jeżeli terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a lub w art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, rozpoczęły swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegną one od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

Analiza przywołanych przepisów wskazuje zatem, że ustawodawca na nowo ukształtował sposób liczenia terminu na wydanie decyzji przez organ w postępowaniach wszczynanych po dniu 29 stycznia 2022 r. oraz w postępowaniach wszczętych przed tym dniem i będących w tym dniu w toku. Zdaniem Sądu, terminy te nie mają jednak wpływu na kontrolę zaniechania organu (przewlekłości lub bezczynności), jeżeli stan ten zaistniał przed wejściem w życie omawianych przepisów. Inaczej mówiąc, wskazane regulacje nie znoszą możliwości oceny przez sądy, czy w okresie poprzedzającym wprowadzenie nowych regulacji, organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości przy uwzględnieniu obowiązujących wówczas terminów załatwiania spraw. W konsekwencji nie stoją też na przeszkodzie zastosowania przez Sąd przewidzianych w p.p.s.a. przepisów służących zwalczaniu tych nagannych stanów. Sąd podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że za powyższym wnioskiem przemawia przede wszystkim fakt, że ustawodawca nie wyłączył możliwości orzekania w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłość postępowania w odniesieniu do wskazanego okresu. Jeżeli bowiem ustawodawca pozbawia strony możliwości wnoszenia środków prawnych dotyczących bezczynności lub przewlekłości za dany okres, to czyni to w sposób wyraźny. W świetle zaś konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 w związku z art. 184 Konstytucji RP). Nadto zgodnie z podstawową regułą prawa czasowego tempus regit actum, skutki określonych zdarzeń prawnych należy oceniać według stanu prawnego obowiązującego w momencie zaistnienia tych zdarzeń. Zasada ta powinna być przyjmowana jako norma prawna o znaczeniu zasadniczym dla całego obszaru regulacji administracyjnoprawnej. Źródłem tej normatywności jest klauzula demokratycznego państwa prawnego wynikająca z art. 2 Konstytucji RP oraz zasady cząstkowe z niej wywodzone. Przywołana zasada pozostaje także w ścisłym związku z zasadą legalizmu nakazującą organom administracji działanie w granicach i na podstawie prawa (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.). Przyjęcie zatem, że dany akt prawny wyłącza bezprawność zachowania organu, która przecież już zaistniała według stanu prawnego obowiązującego w momencie wystąpienia danych zachowań - w tym mających formę bezczynności lub przewlekłości - wymagałoby wyraźnej decyzji ustawodawcy. W istocie rzeczy chodzi tu bowiem o swoiste "zalegalizowanie" stanu bezprawności w odniesieniu do zachowania organów władzy publicznej, czyli sytuacji która, co do zasady, nie powinna mieć miejsca w świetle zaufania do organów władzy publicznej (tak NSA w wyroku z dnia 4 stycznia 2023 r. II OSK 1870/22, CBOSA). Nadto jak podnosi się w orzeczeniach sądowych, zgodnie z podstawowymi zasadami prawa czasowego obowiązującymi w demokratycznym państwie prawnym ustawy nie mają skutku retroaktywnego, jeżeli nie wynika to z ich jednoznacznego brzmienia. Tymczasem przyjęcie, że na mocy art. 13 ustawy nowelizującej nastąpiło niejako "zalegalizowanie" już zrealizowanego stanu bezprawności w postaci bezczynności lub przewlekłości, byłoby właśnie jednoznaczne ze skutkiem retroaktywnym, a nie tylko retrospektywnym ustawy nowelizującej. Innymi słowy, nie mielibyśmy do czynienia tylko z wydłużeniem biegnących terminów załatwienia sprawy (co jest zasadniczo dozwolone na gruncie regulacji procesowych – tzw. retrospektywne działanie nowego prawa), ale doszłoby, co do zasady do zabronionego, retroaktywnego działania nowego prawa, tj. przekształcenia na niekorzyść strony już ukształtowanych stosunków prawnych. Ze stanu bezczynności lub przewlekłości organu administracji publicznej wynikają bowiem określone uprawnienia procesowe (art. 149 p.p.s.a) oraz materialnoprawne (art. 77 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 417¹ § 3 k.c.). Trzeba mieć przy tym na uwadze, że omawiana tu "hipotetyczna" legalizacja stanu bezprawności lub przewlekłości dotyczyłaby nie tylko spraw trwających kilka miesięcy, ale również ponad rok (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2022r., IV SAB/111/22).

Sąd odnotował także, że w dniu 15 kwietnia 2022 r. na mocy ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830) do ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, dodany został art. 100c ust. 1 – 4 dotyczący prowadzonych przez wojewodę postępowań w zakresie udzielenia cudzoziemcom zezwoleń na pobyt czasowy, pobyt stały, pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiego oraz zmian i cofnięcia tych zezwoleń. Co istotne, stosownie do ust. 1 ww. artykułu w okresie do 31 grudnia 2022r. bieg terminów załatwienie wskazanych w nim spraw w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się a rozpoczęty ulega zawieszeniu. Według ust. 3 ww. artykułu w okresie do 31 grudnia 2022 r.:

1. przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się;

2. organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.

W myśl art. 100c ust. 4 ww. ustawy zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Na mocy zaś ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw, wprowadzony został z mocą od 1 stycznia 2023 r. art. 100d powielający regulację art. 100c ze wskazaniem nowego terminu obowiązywania do dnia 24 sierpnia 2023 r.

Zdaniem Sądu opisane wyżej regulacje także nie znajdują zastosowania przy kontroli legalności postępowania Wojewody w niniejszej sprawie. Wynika to po pierwsze ze ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa zakresem podmiotowym i przedmiotowym tej ustawy, jak i z braku w tym zakresie zmian w ustawie o cudzoziemcach oraz p.p.s.a. Z przekazanych Sądowi wraz ze skargą akt administracyjnych wynika bowiem, że skarżący nie jest obywatelem Ukrainy o którym stanowi art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Skarżący jest obywatelem Białorusi który w dacie złożenia wniosku przebywał w Polsce od 3 września 2020 r. na podstawie wizy. Skarżący nie przybył zatem na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Tymczasem ww. ustawa o pomocy oraz zmiana tej ustawy z dnia 8 kwietnia 2022r. zostały uchwalone w celu stworzenia szczególnej regulacji prawnej zapewniającej doraźną podstawę prawną do legalnego pobytu obywatelom Ukrainy, którzy w wyniku działań wojennych zostali zmuszeniu do opuszczenia swojego kraju pochodzenia.

Niezależnie od powyższego dodać należy, że wprowadzony ustawą zmieniającą art. 100c nie może mieć zastosowania do stanu bezczynności która wystąpiła już wcześniej. Jak wyjaśnił NSA nadanie temu przepisowi w drodze wykładni retrospektywnego skutku obejmującego bezczynność, której organy dopuściły się we wcześniejszym okresie, nie sposób uzasadnić interesem publicznym mającym przewagę nad interesem podmiotów skarżących bezczynność organów. Byłoby to sprzeczne z celem tej ustawy oraz naruszałby istotne wartości konstytucyjne: zasadę zaufania do państwa i prawa (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasadę równości (art. 32 Konstytucji RP - tak NSA w wyroku z dnia 21 marca 2023 r. II OSK 2463/22, dostępny CBOSA).

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że wzorzec kontroli działania organu w kontekście zarzucanej mu w niniejszej sprawie bezczynności stanowić winny przede wszystkim przywołane wcześniej przepisy u.o.c. i k.p.a. obowiązujące przed dniem wejścia w życie nowelizacji ustawy z dnia 17 grudnia 2021r.

Analiza przebiegu postępowania w niniejszej sprawie wskazuje bowiem, że Wojewoda już przed wejściem w życie omówionej wyżej nowelizacji nie wywiązał się z obowiązków nałożonych przywołanymi wcześniej przepisami k.p.a. oraz ustawy o cudzoziemcach. Z akt administracyjnych wynika, że wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy skarżący złożył za pośrednictwem operatora pocztowego w dniu 15 lutego 2021 r. Do dnia wniesienia skargi organ nie podjął w sprawie żadnych czynności procesowych i nie załatwił sprawy w formie prawem przewidzianej.

Zachowanie Wojewody wypełnia znamiona bezczynności. Zgodnie z art. 61 § 3 K.p.a. bieg terminu załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem strony skarżącej rozpoczął się z dniem 15 lutego 2021 r. i - przy uwzględnieniu maksymalnego terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a. - upłynął bezskutecznie w dniu 15 kwietnia 2021 r. W sprawie wystąpiła zatem bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 kpa. Organ nie załatwił wniosku we wskazanych w ustawie terminach. Nadto Wojewoda nie wywiązał się z obowiązków nałożonych art. 36 § 1 k.p.a., gdyż nie zawiadomił strony o przyczynach zwłoki w rozpatrzeniu sprawy i nie wskazał nowego terminu jej załatwienia.

Oceniając charakter stwierdzonej bezczynności Sąd uznał, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa pozostawiając dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości uznaniu sądu orzekającego a uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy i opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności czy przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie, rażące naruszenie prawa musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do "normalnego" naruszenia prawa i wyraźnie odróżniać się wśród innych naruszeń prawa stanowiąc przypadek wyjątkowy na ich tle (zob. wyrok NSA z dnia 18 marca 2021 r., III OSK 495/21, CBOSA). Jest to więc stan w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Chodzi o sytuację w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. W orzecznictwie przyjmuje się, że będzie ono miało miejsce wówczas, gdy termin przewidziany na załatwienie sprawy zostanie w przekroczony w sposób znaczący. Sformułowanie "znacząco przekroczony" jest zwrotem niedookreślonym wymagającym doprecyzowania w toku rozpoznawania sprawy przez sąd administracyjny. Prawodawca określając terminy rozpoznania sprawy uznaje, że co do zasady są one terminami wystarczającymi do jej załatwienia. Zatem zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i jego zakończenia, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy uzasadniać może ustalenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zakresie sposobu prowadzenia postępowania.

W niniejszej sprawie organ pozostawał bezczynny przez 21 miesięcy (licząc do dnia wniesienia skargi). Tym samym 10 - krotnie przekroczył ustawowy termin załatwienia sprawy obowiązujący go w dniu wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a). Zdaniem Sądu o rażącym uchybieniu zasadom praworządnego państwa w niniejszej świadczy nie tylko przywołana okoliczność ale także to, że Wojewoda zignorował ustawowy termin załatwienia sprawy i przez kolejne miesiące nie wykazywał w sprawie żadnej aktywności procesowej. Dopiero bowiem po wniesieniu skargi Wojewoda wezwał stronę do osobistego stawiennictwa i uzupełnienia dokumentów niezbędnych dla rozpatrzenia wniosku oraz wystąpił w trybie art. 109 u.o.c. do odpowiednich służb. O lekceważącym podejściu do obowiązków terminowego i przejrzystego działania organu świadczy także to, że skarżący nie został poinformowany o przyczynach zwłoki i o nowym przewidywanym terminie załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2020 r. II OSK 1771/20, CBOSA).

Sąd zwraca nadto uwagę, że inne określenie początku biegu terminu do wydania decyzji udzielającej zezwolenia na pobyt czasowy w znowelizowanych przepisach (por. art. 112a u.o.c.) nie oznacza, że w przypadku wniosku dotkniętego brakami organ bez żadnych konsekwencji może pozostać bierny. Wniosek taki wszczął bowiem postępowanie (por. art. 61 § 3 k.p.a.) a ogólne zasady postępowania administracyjnego – które pozostają aktualne - nakładają na organ obowiązek działania wyrażający się w kontroli podania pod względem spełnienia wymogów formalnych i merytorycznych umożliwiających sprawne rozpoznanie sprawy oraz w ocenie, czy przedstawione zostały niezbędne dokumenty. Jeśli więc strona nie nadeśle wszystkich niezbędnych informacji i dokumentów lub też niektóre z nich nie spełniają wymogów ustawowych, zadaniem organu jest wezwanie jej do usunięcia stwierdzonych braków, a w razie potrzeby także do osobistego stawiennictwa. Powołane regulacje szczególne zawarte w ustawie o cudzoziemcach, zasad ogólnych k.p.a nie uchylają. Mając zatem na uwadze zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), zasadę zaufania (art. 8 § 1 k.p.a.) i zasadę informowania (art. 9 k.p.a.) organ administracji, niezwłocznie po wpływie wniosku musi podejmować konieczne działania w sposób sprawny, skoncentrowany i zmierzający do jak najszybszego rozpoznania sprawy. Terminy wyznaczone w ustawie stanowią granicę dające stronie gwarancje rozpoznania sprawy w rozsądnym czasie. Zastrzeżone w przepisach szczególnych okresy swoistego zawieszenia biegu terminów chronią z kolei organy administracji, jednakże nie mogą być wykładane w ten sposób, że brak określonych wymogów wniosku, czy też brak określonej prawem dokumentacji, przy zupełnej bezczynności organu administracji, będzie usprawiedliwieniem dla nierozpoznawania wniosku strony. Wskazanie zatem, że bieg terminu wydania decyzji rozpoczyna się od czasu dostarczenia wszystkich dokumentów niezbędnych do rozpoznania wniosku (złożenia kompletnego wniosku), nie stanowi przyzwolenia dla bierności organu w sytuacji, gdy wniosek jest niekompletny. Zatem w tego typu sprawach, oceniając działanie organu administracji w kontekście bezczynności i przewlekłości, podobnie jak przy ogólnych terminach rozpoznania spraw, badana być musi aktywność organu administracji po wpłynięciu wniosku, staranność w organizacji prowadzonego postępowania, koncentracja podejmowanych czynności, reakcje wnioskodawcy na wezwania ich precyzyjność i wdrażanie zasad ogólnych – w tym zwłaszcza informowania, zaufania i szybkości postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że od chwili wpływu wniosku, Wojewoda zobowiązany był do podjęcia czynności zmierzających do załatwienia sprawy w terminie ustawowym. Powinien więc bez zbędnej zwłoki wezwać stronę skarżącą do osobistego stawiennictwa, wystąpić z zapytaniem do odpowiednich służb i ewentualnie wezwać do uzupełnienia braków wniosku lub złożenia dokumentów. Tymczasem organ zlekceważył obowiązek z art. 36 § 1 k.p.a. i przez 21 miesięcy nie interesował się wnioskiem. Dodatkowo, brak informacji o zakończeniu postępowania po wniesieniu skargi, pozwala przypuszczać, że bezczynność i przewlekłość postępowania jest jednak dłuższa niż 21 miesięcy. W ocenie Sądu ustalony czas prowadzenia postępowania jest zbyt długi i trudno znaleźć dla niego uzasadnienie w okolicznościach sprawy (stopniu jej skomplikowania). Wynika on przede wszystkim z zaniechania organu, który od lutego 2021 r. nie przejawiał żadnego zainteresowania sprawą zachowując bierną postawę. Powyższe okoliczności wskazują na znaczne i oczywiste naruszenie przepisów prawa. Zwłoka w rozpatrzeniu wniosku nie jest bowiem następstwem czynności procesowych zmierzających do wyjaśnienia sprawy – nawet gdyby były one podejmowane z opóźnieniem – ale po prostu ich braku.

W opinii Sądu nie zaistniały usprawiedliwione powody do tak długiej zwłoki i przekroczenia ustawowych terminów. Także strona nie przyczyniła się swoimi działaniami do niemożności zakończenia postępowania i wydania decyzji. Zachowanie organu nie może być zatem akceptowane. Nie można pominąć, że podważa ono wskazane wcześniej regulacje procesowe, w szczególności, zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników dla władzy publicznej wyrażoną w art. 8 k.p.a. Sytuacja, w której organ przez 21 miesięcy pozostaje bierny, ignorując stronę, nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa.

Stąd też, uwzględniając czas trwania postępowania, postawę organu oraz brak racjonalnych i uzasadnionych przyczyn tak długiej zwłoki w załatwieniu sprawy Sąd uznał, że naruszenie prawa jakie wystąpiło w niniejszej sprawie miało charakter kwalifikowany.

Powyższej oceny nie zmieniała argumentacja odpowiedzi na skargę. O ile Sądowi znana jest sytuacja związana ze wzrostem wniosków pobytowych, brakach kadrowych w wydziale Urzędu Wojewódzkiego, która może mieć wpływ na sprawność działania organu, to zauważyć należy, że nie została ona wywołana nagłym zdarzeniem lecz istnieje od dłuższego czasu i nie ulega żadnej poprawie. Zachowanie organu wskazuje na niedające się usprawiedliwić, jednoznaczne i świadome lekceważenie zasady szybkości postępowania, stąd Sąd uznał, że podnoszone w odpowiedzi na skargę argumenty nie mogły zmienić kwalifikacji naruszenia prawa jako rażącego. Sposób prowadzenia postępowania, w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania i dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki.

Z tych też względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie organ dopuścił się bezczynności oraz, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt I i II sentencji wyroku). Wobec zaś braku przekazania przez organ informacji o wydaniu decyzji załatwiającej wniosek złożony w niniejszej sprawie, Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy przez wydanie aktu kończącego postępowanie, w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).

W konsekwencji przedstawionej wyżej oceny stanu bezczynności, korzystając z uprawnienia przyznanego art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 1500 zł (pkt IV sentencji wyroku). Zgodnie z powyższą regulacją, w przypadku o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu, czasownikiem "może". Wynika z niego także, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jej sprawy. Stwierdzenie rażącego naruszenia prawa jako takie, nie stanowi więc warunku przyznania sumy pieniężnej. Z drugiej jednak strony, nawet stwierdzenie przez sąd, że swoją bezczynnością lub przewlekłym prowadzeniem postępowania organ rażąco naruszył prawo, nie obliguje go do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej. (por. wyrok NSA z 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1610/20, CBOSA). Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd przyznając określoną sumę pieniężną. W szczególności przesłanką tą nie jest zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownej ocenie podlegają zatem okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia. Jak bowiem wskazuje się w orzecznictwie ma ona przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy oraz wszelkiego rodzaju niedogodności, jakich strona doznała na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania lub bezczynności organu administracji (por. np. wyroki NSA z: 16 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2156/17; 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1216/18; 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 532/19; 25 października 2019 r. sygn. akt II OSK 1360/19; 27 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 2741/20; 24 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 2765/20 – wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej jej bowiem uświadomić, że nie jest ona bezbronna wobec bezczynności organu a sąd administracyjny dostrzega wszystkie dolegliwości i niedostatki, jakich strona doznaje na skutek zwłoki w załatwieniu i prowadzeniu jej sprawy i, że obejmuje stronę skarżącą swoją ochroną (zob. wyrok NSA z 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2230/17, CBOSA). Ponadto, w procesie przyznawania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej należy mieć świadomość, że uzyskanie korzystnego wyroku w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, nie oznacza jeszcze załatwienia sprawy administracyjnej. Zważywszy na okoliczności, Sąd orzekł o przyznaniu stronie skarżącej wskazanej w sentencji orzeczenia sumy pieniężnej. W tym aspekcie wzięto po rozwagę trudności związane normalnym funkcjonowaniem, w tym możliwością swobodnego przemieszczania się w ruchu transgranicznym i stresem wywołany kilkunastomiesięcznym oczekiwaniem na rozpoznanie sprawy.

Zasądzając powyższą sumę Sąd miał również na uwadze funkcję dyscyplinująco – przymuszająca stosowanego środka. Konieczność wypłaty przedmiotowej sumy, powinna posłużyć zwalczaniu bezczynności i przewlekłości oraz zdyscyplinować organ stanowiąc sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, pełniąc funkcję prewencyjną. Przyznawanie takich świadczeń stronom przez sądy ma na celu wymuszenie na organach podjęcia skutecznych działań zapewniających prawidłową realizację ich zadań. Sąd nie uwzględnił jednak żądania strony skarżącej co do wysokości sumy, która powinna być przyznana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. uznając, że zasądzona kwota jest adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (czasu trwającej bezczynności, postawy organu), jak i trudności z jakimi trzeba się zmagać nie posiadając zezwolenia na pobyt na terytorium innego państwa. W ocenie Sądu zasądzona kwota z jednej strony zadośćuczyni stronie za opieszałość organu administracji w załatwieniu jej sprawy, z drugiej będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I – IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).