Postanowienie WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 82/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
658
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Zasądzono zwrot wpisu sądowego

SENTENCJA

Dnia 10 listopada 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2023 r. sprawy ze skargi W. B. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie rozpatrzenia wniosków do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej kwotę 100 zł (słownie: stu złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

W. B. (zwany dalej "skarżącym"), reprezentowany przez pełnomocnika – r. pr. D. C. – złożył w piśmie z dnia 12 maja 2023 r. skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy (zwanego dalej "Burmistrzem") w przedmiocie rozpatrzenia wniosków do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego R. , podjętego uchwałą Rady Miasta i Gminy [...] nr [...] z dnia 30 listopada 2022 r. Skarżący wniósł o zobowiązanie Burmistrza do rozpatrzenia wniosków do ww. planu miejscowego w terminie 3 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skarżący wyjaśnił, że swoją skargę wywodzi z przepisu art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm., zwanej dalej "u.s.g."). Dnia 3 marca 2023 r. skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wprowadzenie zmian do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wniosek o przywrócenie terminu złożono na podstawie art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a."). Burmistrz miał odpowiedzieć na wniosek o przywrócenie terminu, że nie ma podstawy prawnej do przywrócenia takiego terminu. Obecnie procedura planistyczna jest już na etapie dalszych prac.

Skarżący podnosi, że Burmistrz nie wydał żadnego zarządzenia, nie odniósł się merytorycznie do jego wniosku. Jednocześnie podnosi, że w niniejszej sprawie wbrew pozorom znajdują zastosowanie przepisy k.p.a. jeśli chodzi o obliczanie terminów w procedurze planistycznej. Skarżący podnosi dodatkowo nieprawidłowości w obwieszczeniu uchwały "intencyjnej", która wywołała całą procedurę planistyczną. Miało dojść do naruszenia art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm., zwanej dalej "u.p.z.p.").

W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie. Burmistrz podniósł, że nie ma żadnego przepisu, który nakazywałby jemu podjęcie prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Burmistrz podniósł, że w sprawie procedury planistycznej nie stosuje się przepisów k.p.a., gdyż k.p.a. reguluje postępowanie w sprawach indywidualnych. Burmistrz ponadto nie widzi żadnych uchybień w procedurze ogłaszania uchwały intencyjnej Rady Miasta i Gminy [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu.

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Z kolei w myśl § 3 powołanego przepisu: "Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym." Sąd w składzie orzekającym po analizie akt sprawy doszedł do przekonania, że skarga jest niedopuszczalna.

Jak bowiem stanowi art. 101a ust. 1 u.s.g.: "Przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich". Zacytowany przepis wprowadza alternatywę rozłączną poprzez użycie spójnika "albo". Należy więc rozpoznać kwestię działania Burmistrza w kontekście wykonywania czynności prawem nakazanych oraz w pozostałych przypadkach. W niniejszej sprawie mowa jest o czynnościach, jakie wykonuje Burmistrz w związku z trwającą obecnie procedurą planistyczną nad uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślenia wymaga jednak fakt, że uchwalenie planu miejscowego przez gminę nie jest obowiązkowe, co wynika z art. 14 ust. 7 u.p.z.p. Obowiązek sporządzenia takiego planu istnieje wyłącznie gdy wymaga tego przepis odrębny. Do takich przepisów zalicza się: ustawę z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 151), ustawę z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2061), ustawę z dnia 3 lipca 2002 r. – Prawo lotnicze (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1235 z późn. zm.), ustawę z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2120) oraz ustawę z dnia 10 czerwca 1994 r. o zagospodarowaniu nieruchomości Skarb Państwa przejętych od wojsk Federacji Rosyjskiej (Dz. U. z 1994 r. Nr 79, poz. 363 z późn. zm.). Nie stwierdzono nigdy, aby dla miejscowości R. istniał obowiązek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż nie istnieją okoliczności wskazane ww. ustawach, które wymagałyby przyjęcia takiego planu. Należy stwierdzić zatem, że zarówno Rada Miasta i Gminy [...] jak i Burmistrz nie mają obowiązku prawnego prowadzenia procedury zmierzającej do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie została więc spełniona okoliczność wynikająca z art. 101a ust. 1 u.s.g. Obowiązek, o którym mowa w art. 15 ust. 7 u.p.z.p. spoczywa na radzie gminy, ale to wójt, burmistrz (prezydent miasta) wykonuje dalsze czynności zmierzające do ostatecznego uchwalenia planu miejscowego przez tę radę. Jeżeli rada gminy nie ma obowiązku prawnego uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego to również nie można z tego wywodzić obowiązku wobec organu wykonawczego samorządu gminnego. "Uwzględnienie skargi na podstawie przepisu art. 101a u.s.g. wymaga ujawnienia unormowania, z którego wynika obowiązek uchwałodawczy organów samorządu i równoczesnego wykazania związku przyczynowego między bezczynnością organów gminy w wykonywaniu tych czynności, a naruszeniem interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego. W związku z powyższym niedopuszczalna będzie skarga w sytuacji, gdy organ uchwałodawczy ma jedynie możliwość, a nie obowiązek podjęcia stosownej uchwały." (postanowienie NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 59/13, dostępne na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Gdy uchwalenie planu miejscowego dla danego terenu nie jest obowiązkowe, to nie może mieć zastosowania art. 101a u.s.g. (postanowienie WSA w Łodzi z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt II SAB/Łd 75/12, dostępne w CBOSA).

Burmistrz również nie posiada obowiązku inicjowania postępowania o uchwalenie planu miejscowego. Z przepisu art. 14 ust. 4 u.p.z.p. wynika, że rada gminy podejmuje uchwałę, o której mowa z własnej inicjatywy albo na wniosek wójta, burmistrza (prezydenta miasta). Taka konstatacja prowadzi do wniosku, że Burmistrz również nie ma obowiązku, w związku z którym można by jemu postawić zarzut bezczynności, na podstawie art. 101a ust. 1 u.s.g. (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2018 r., sygn. akt II GSK 701/18, dostępny w CBOSA). Czynności wójta, burmistrza (prezydenta miasta) w procedurze planistycznej nie mają znaczenia samoistnego, lecz stanowią składnik procedury planistycznej i mają znaczenie przygotowawcze dla organu uchwałodawczego. To rada gminy decyduje o przebiegu tej procedury, przykładowo przez nakazanie powtórzenia przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta) czynności lub odstąpienie od jej zakończenia poprzez uchwalenie planu oraz o sposobie jej zakończenia w sensie ukształtowania konkretnych ustaleń uchwalanego planu miejscowego. W toku trwającej procedury planistycznej wójt, burmistrz (prezydent miasta) nie może więc być skutecznie przymuszany do podejmowania określonych czynności w jej ramach, poprzez wniesienie skargi na podstawie art. 101a u.s.g. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II SAB/Wr 76/17, dostępny w CBOSA). Można zatem stwierdzić, że zarówno Rada Miasta i Gminy [...], jak i Burmistrz, nie ma obowiązku prowadzenia procedury planistycznej.

Podkreślić należy za Burmistrzem, który w odpowiedzi na skargę zasadnie wskazał, że postępowanie administracyjne uregulowane w przepisach k.p.a. dotyczy postępowania w sprawie indywidualnej zwieńczonej co do zasady decyzją administracyjną. Postępowanie o ustanowienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest postępowaniem w sprawie indywidualnej, a więc nie ma związku pomiędzy k.p.a. a u.p.z.p. w zakresie, w jakim dochodzi do ustanowienia aktu prawa miejscowego. W konsekwencji braku tego związku, nie można powoływać się na przepis art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Przepis art. 101a ust. 1 u.s.g. stanowi inną formę bezczynności, niż ta, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 u.p.z.p. uwagi do projektu planu należy wnieść na piśmie w terminie wyznaczonym w ogłoszeniu, o którym mowa w art. 17 pkt 11 u.p.z.p. Przepis art. 17 pkt 11 w powiązaniu z pkt 9 tego przepisu stanowi, że właściwy organ wykonawczy po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego wyznacza w ogłoszeniu o wyłożeniu planu do publicznego wglądu, termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia projektu planu. Zdaniem Sądu z treści przepisu art. 17 pkt 9 i 11 w związku z art. 18 ust. 2 u.p.z.p., wynika, że przewidziany wskazanymi przepisami termin składnia uwag ma charakter materialnoprawny. Przemawia za tym odrębny systemowo charakter uchwalania planu miejscowego oraz autonomiczność regulacji przewidzianej u.p.z.p., co tylko podkreśla dodatkowo wspomnianą już odrębność względem k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia: 21 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 1794/06, 21 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2560/14, dostępne w CBOSA).

Uwagi, o których mowa w przepisach art. 17 pkt 12 i pkt 14 u.p.z.p., to uwagi wniesione w terminie, o jakim mowa w art. 17 pkt 11 tej ustawy. Przekroczenie terminu do składania wniosków i uwag powoduje pozostawienie ich bez rozpoznania. Przepisy u.p.z.p. nie przewidują obowiązku przedkładania radzie gminy do oceny spóźnionych uwag czy wniosków. Wniesienie uwag po upływie terminu wyznaczonego zgodnie z art. 17 pkt 11 u.p.z.p. nie oznacza jednak, iż zarzutów zgłoszonych w stosunku do projektu planu, zawartych w tych uwagach, nie można podnosić w skardze do sądu administracyjnego na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z dnia 24 września 2015 r., sygn. akt II OSK 76/14, dostępny w CBOSA).

Z tych względów przekroczenie wyznaczonego w trybie art. 17 pkt 11 u.p.z.p. terminu do składania uwag skutkuje pozostawieniem ich bez rozpoznania. Obowiązek dochowania terminu przy składaniu uwag potwierdza także przepis art. 18 ust. 2 u.p.z.p., który stanowi, iż uwagi do projektu planu należy wnieść na piśmie w terminie wyznaczonym w ogłoszeniu, o którym mowa w art. 17 pkt 11 u.p.z.p. Nierozpatrzenie zaś spóźnionych uwag przez wójta (prezydenta, burmistrza) i nieprzedłożenie takich uwag do oceny rady nie stanowi istotnego naruszenia trybu sporządzenia planu miejscowego, czyli kwalifikowanego naruszenia postępowania, powodującego nieważność uchwały, jak tego wymaga art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że skoro obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości uczynienia zadość wnioskowi skarżącego, a więc rozpoznania jego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia wniosków do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to tym bardziej niedopuszczalne jest wniesienie skargi na bezczynność organu samorządu terytorialnego. Możliwość wniesienia skargi, o jakiej mowa w art. 101a u.s.g., została bowiem powiązana z sytuacją, w której organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Tymczasem w niniejszej sprawie Burmistrza nie był zobowiązany do rozpoznania wniosku skarżącego (nie miał do tego kompetencji, a więc podstawy prawnej), jak i nie naruszył prawa osób trzecich.

"Jednym z podstawowych warunków koniecznych do uwzględnienia skargi wniesionej na bezczynność organu gminy w trybie art. 101a u.s.g. jest istnienie normy prawnej nakazującej organowi gminy wykonanie określonych czynności. Musi zatem istnieć ustawowy obowiązek do podjęcia przez organ określonych czynności, aby można było mówić - w razie jego niewykonania - o bezczynności organu. Niezasadna będzie natomiast skarga w sytuacji, gdy organ uchwałodawczy ma jedynie możliwość, a nie obowiązek podjęcia stosownej uchwały." (wyrok NSA z dnia 5 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1131/18, dostępny w CBOSA).

Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o niedopuszczalności skargi, co czyni ją niepoddającą się sądowej kontroli. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 5a w związku z art. 58 § 3 p.p.s.a. odrzucił skargę (pkt I sentencji postanowienia).

O zwrocie uiszczonego wpisu Sąd postanowił w oparciu o przepis 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a, zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy (pkt II sentencji postanowienia).