Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 950/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2024-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: 1. stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części 2. oddalono skargę w pozostałej części
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2492
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 147 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 13 pkt 2, art. 4 ust. 1 i 2, art. 5
journal: Dz.U. 2019 poz 1461
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
article: art. 94, , art. 88 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik (spr.), Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lutego 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Białym Borze z dnia 16 stycznia 2023 r. nr LII/354/2023 w przedmiocie ustalenia stawki za 1 kilometr przebiegu pojazdu używanego do realizacji dowozu niepełnosprawnego dziecka przez rodzica do placówek oświatowych I. stwierdza nieważność § 4 zaskarżonej uchwały w zakresie określenia "po upływie 14 dni", II. w pozostałym zakresie oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy Prokuratury Rejonowej w Szczecinku złożył skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Białym Borze z dnia 16 stycznia 2022 r. o nr LII/354/2022 w sprawie ustalenia stawki za 1 kilometr przebiegu pojazdu używanego do realizacji dowozu niepełnosprawnego dziecka przez rodzica do placówek oświatowych (Dz. Urz. Województwa Zachodniopomorskiego z 23 stycznia 2023 r. poz. 603), dalej "uchwała", i wniósł o jej stwierdzenie nieważności w całości.

Prokurator zarzucił, że uchwała rażąco naruszyła prawo, tj. art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz.1461; dalej "u.o.a.n."), przez zawarcie w § 4 uchwały postanowień, iż uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego z mocą obowiązującą od 17 stycznia 2022 r., które to sformułowanie jest wewnętrznie sprzeczne. W uzasadnieniu skargi zarzut został uszczegółowiony.

W odpowiedzi na skargę repezentujący Gminę Burmistrz Białego Boru wskazał, że organ działał z korzyścią dla mieszkańców. Potrzeba podjęcia zaskarżonej uchwały wynikała z faktu zmiany Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 22 grudnia 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używanego do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy.

Przewodniczący Wydziału skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Strony powiadomione zostały o możliwości złożenia dodatkowych wyjaśnień na piśmie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że Sądowi wiadomo jest z urzędu, że zaskarżona uchwała została uchylona na podstawie § 3 uchwały Rady Miejskiej w Białym Borze nr LII/405/2023 z dnia 7 listopada 2023 r. w sprawie ustalenia stawki za 1 kilometr przebiegu pojazdu używanego do realizacji dowozu niepełnosprawnego dziecka przez rodzica do placówek oświatowych.

Jednakże fakt ten nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowego. Należy bowiem zauważyć, że skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Warto też zwrócić uwagę na pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), zgodnie z którym zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwala może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.z 2023 r. poz. 1634, dalej "p.p.s.a").

W literaturze przyjmuje się, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowo prawny, materialnoprawny lub procesowo prawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami.

Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40; dalej "u.s.g."), według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Stosownie do art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że nie każde naruszenie prawa stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Sankcję nieważności można zastosować jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenia mają charakter istotny. Ustawa nie zawiera wskazania, jakiego rodzaju uchybienia należy kwalifikować jako istotne, jednak w świetle jednolitych poglądów judykatury i doktryny, za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. o sygn. akt II SA/Wr 1459/97; wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r. o sygn. akt SA/Gd 327/95; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2012 r. o sygn. akt IV SA/Wr 625/11).

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Stosownie do art. 13 pkt 2 u.o.a.n., akt prawa miejscowego ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.o.a.n., akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym (art. 4 ust. 2 u.o.a.n.). Przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie (art. 5 u.o.a.n.).

Powyższe oznacza, że zasadą jest wejście w życie uchwały rady gminy po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym danego województwa. Organ wskazał, że w sprawie wystąpił uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 5 u.o.a.n, zezwalający na nadanie uchwale wstecznej mocy obowiązującej.

Sąd zgodził się z Prokuratorem, że § 4 uchwały narusza prawo w sposób istotny. Jednakże naruszenie to nie wpływa na nieważność całego aktu prawnego, który został podjęty w ramach posiadanych kompetencji przez organ.

Przepis § 4 uchwały wskazuje na dualizm pojęć użytych w celu określenia początku obowiązywania norm prawnych zawartych w uchwale. Z jednej bowiem strony organ wskazuje, że uchwała wchodzi w życie z dniem 17 stycznia 2023 r., a z drugiej strony wejście w życie uchwały uzależnione jest od jej publikacji w dzienniku urzędowym województwa, co oznacza wejście w życie uchwały w dniu 7 lutego 2023 r., po upływie 14 dni od dnia jej publikacji (tj. 23 stycznia 2023 r.) w dzienniku urzędowym województwa. Skoro są to dwie różne daty, to przepis zawiera wewnętrzną sprzeczność, bowiem określa, że początek obowiązywania uchwały jako całości nastąpił w różnych terminach. W orzecznictwie wskazuje się zaś, że wejście w życie i uzyskanie mocy przez ustawę są zdarzeniami tożsamymi, polegającymi na rozpoczęciu od ich spełnienia się, prawnego kwalifikowania stosunków społecznych przez przepisy, które "weszły w życie" lub "uzyskały moc". Ustawa nie może bowiem wejść w życie bez uzyskania przez nią mocy obowiązującej i odwrotnie - uzyskanie mocy obowiązującej oznacza wejście ustawy w życie (por. uchwała Sądu Najwyższego z 24 maja 1996 r., I PZP 12/96, OSNP/1197/1/8, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 24 października 1995 r., K 14/95 - Orzecznictwo TK 1995 Nr 2, poz. 12). Rozważania te należy uznać za zasadne w odniesieniu do § 4 zaskarżonej uchwały. Można mieć bowiem wątpliwości, czy uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia, czy też z dniem 17 stycznia 2023 r., gdy początek mocy obowiązującej uchwały oznacza jej wejście w życie. Przyjęta w uchwale regulacja jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa, gdy chodzi o przepisy prawa miejscowego.

Zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, a zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa u.o.a.n. Z powołanego przepisu wynika, że data ogłoszenia przepisu prawnego, w tym m.in. uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, jest datą początkową, od której może on wejść w życie.

Jednak jak już wyżej wskazano, art. 5 u.o.a.n. dopuszcza możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.

Wskazać należy, że w wielu orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że zakaz, wynikający z art. 88 ust. 1 Konstytucji nie ma charakteru bezwzględnego, absolutnego i w sytuacjach nadzwyczajnych ustawodawca może od niego odstąpić (zob. np. wyrok TK z dnia 24 października 2000 r., K 12/00, OTK 2000, nr 7, poz. 255). Odstępstwo od tej zasady jest dopuszczalne wtedy, gdy "jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej, ocenionej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji" (zob. np. wyrok z dnia 31 stycznia 2001 r., P 4/99, OTK 2001, nr 1, poz. 5), "a jednocześnie realizacja tej zasady nie jest możliwa bez wstecznego działania prawa" (zob. np. wyrok TK z dnia 7 lutego 2001 r., K 27/00, OTK 2001, nr 2, poz. 29). "Im bardziej intensywna jest ingerencja prawodawcy w sferę stosunków prawnych ukształtowanych w przeszłości, tym większa musi być waga wartości konstytucyjnych uzasadniających taką ingerencję" (wyrok TK z dnia 2 kwietnia 2007 r., SK 19/06, OTK-A 2007, nr 4, poz. 37). W wyroku z dnia 25 września 2000 r., K 26/99, OTK 2000, nr 6, poz. 186, Trybunał Konstytucyjny uznał, że działanie prawa wstecz nie oznacza naruszenia art. 2 Konstytucji RP, o ile tak wprowadzone przepisy polepszają sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej i zarazem nie pogarszają sytuacji prawnej pozostałych jej adresatów (por. Grzegorz Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, WK 2016, do art. 5 u.o.a.n.).

Przykładem wejścia w życie przepisów z mocą wsteczną jest ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 12 marca 2022 r. poz. 583), gdzie w art. 116 wskazano, że ustawa wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, z mocą od dnia 24 lutego 2022 r.

Podkreślić należy, że wsteczna moc prawa może dotyczyć tylko przyznania praw, natomiast należy wykluczyć możliwość jej zastosowania do nakładania obowiązków.

W niniejszej uchwale w § 1 ustalono stawkę za 1 kilometr przebiegu pojazdu, uwzględnionej przy obliczaniu zwrotu rodzicom kosztów przewozu dzieci, młodzieży, uczniów.

Jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę, uchwalenie ww. uchwały podyktowane było zmianą rozporządzenia w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz.U. z 2023 r. poz. 5).

W ocenie Sądu, wyeliminowanie całej uchwały skutkowałoby utratą podstawy prawnej do przyznania konkretnej grupie osób ww. dodatku w okresie od 17 stycznia 2023 r. do 29 listopada 2023 r. (data wejścia nowej Uchwały Nr LXII /405/23 w sprawie ustalenia stawki za 1 kilometr przebiegu pojazdu używanego do realizacji dowozu niepełnosprawnego dziecka przez rodzica do placówek oświatowych). Nadanie mocy wstecznej zaskarżonej uchwale, zdaniem Sądu, w tym konkretnym przypadku nie naruszyło zasad demokratycznego państwa prawa, gdyż konkretna grupa osób otrzymała zwrot kosztów dowozu niepełnosprawnych dzieci i młodzieży do placówek oświatowych.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność uchwały w części dotyczącej § 4 uchwały w zakresie określenia: "po upływie 14 dni". Pozostały zakres § 4 zaskarżonej uchwały odpowiada ustawowemu wejściu aktu prawnego w życie - jako zgodny z art. 5 u.o.a.n. Wyeliminowanie wskazanego określenia usunie istotne naruszenie prawa z treści § 4 uchwały.

Sąd nie znalazł powodów do uchylenia całej zaskarżonej uchwały i w pozostałym zakresie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Przywołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl.