Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 585/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 11, art. 15, art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędziowie: Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. decyzją z dnia 10 marca 2023 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 i 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 t.j. ze zm.; dalej: "K.p.a."), umorzył z urzędu w całości postępowanie administracyjne w sprawie wykonania robót budowlanych w łazience lokalu mieszkalnego nr [...], w budynku na os. [...] w P. (dz. nr [...], ark. [...], obr. Ż. ), polegających na wykonaniu bruzd w ścianach sąsiadujących z lokalem mieszkalnym nr [...] dla instalacji wodnej podtynkowej.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. przy piśmie z dnia 15 grudnia 2021 r., [...], przesłał sprawozdanie z badań poziomu ciśnienia akustycznego, nr [...], przeprowadzonych w dniu 23 grudnia 2021 r., wraz z wnioskiem o podjęcie interwencji z dnia 11 września 2021 r., złożonym przez S. M., w celu wyegzekwowanie działań naprawczych prowadzących do usunięcia lub zminimalizowania uciążliwości hałasowych w lokalu mieszkalnym nr [...] na [...] w P.. Ze sprawozdania wynika, że źródłem uciążliwości hałasowych jest instalacja wodociągowa zlokalizowana w łazience sąsiedniego lokalu mieszkalnego nr [...]. Pomieszczenie łazienki tego lokalu graniczy ścianą z pomieszczeniami należącymi do interweniującego. Bateria podtynkowa umywalkowa zlokalizowana jest na ścianie łączącej sypialnię interweniującego z łazienką lokalu nr [...]. Bateria podtynkowa prysznicowa zlokalizowana jest na ścianie łączącej korytarz (otwarty salon) mieszkania nr [...] z łazienką lokalu nr [...]. W sprawozdaniu zawarto tabele nr [...] i nr [...] z wynikami badań poziomu ciśnienia akustycznego w sypialni i pokoju dziennym oraz tabelę nr [...] z porównaniem wyników hałasu zmierzonego w mieszkaniu nr [...] z wartościami dopuszczalnymi - w sypialni równoważony poziom dźwięku A wyniósł 33,4 dB, przy wartości dopuszczalnej 25 dB w porze nocnej, a maksymalny poziom dźwięku A wyniósł 37,6 dB przy wartości dopuszczalnej 30 dB w porze nocnej. W pokoju dziennym równoważony poziom dźwięku A wyniósł 34,8 dB przy wartości dopuszczalnej 25 dB w porze nocnej, a maksymalny poziom dźwięku A wyniósł 45,3 dB przy wartości dopuszczalnej 30 dB w porze nocnej.

W efekcie, w dniu 11 lutego 2022 r. pracownicy organu dokonali oględzin w lokalu mieszkalnym nr [...] (na [...] piętrze), którego właścicielami są M. K. i J. K.. Łazienka znajduje się po prawej stronie po wejściu do lokalu. Najdłuższa ściana łazienki, w której zamontowano baterię łazienkową, jest jednocześnie ścianą lokalu nr [...]. W łazience ponadto istnieje bateria prysznicowa podtynkowa. Ich lokalizację ujawniono na szkicu wykonanym na rzucie kondygnacji. Próba hałasu przy maksymalnie otwartej przepustowości (przepływu wody w kabinie prysznica oraz do umywalki) nie wykazały nadmiernych hałasów osiąganych w standardowych tego typu rozwiązaniach.

Przechodząc do meritum organ I instancji wskazał, że w projekcie zamiennym architektoniczno-budowlanym wielorodzinnego budynku mieszkalnego z usługą w parterze przy ul. [...] w P. (dz. nr [...], [...], ark. [...], obręb Ż.) opracowanym w sierpniu 2017 r. i zatwierdzony decyzją nr [...] z dnia 21 listopada 2017 r., lokal nr [...] zlokalizowany na [...] piętrze oznaczony był jako "mieszkanie C", natomiast sąsiadujący lokal nr [...] oznaczony był jako "mieszkanie B". W projekcie tym pomiędzy łazienką lokalu nr [...] ("mieszkania C") oznaczoną jako "C.2", a sypialnią lokalu nr [...] ("mieszkania B") oznaczoną jako "B.6" i komunikacją oznaczoną jako "B.l" przewidziano ściany o grubości 18 cm jako "elementy murowe", a na styku dwóch ścian jako "elementy żelbetowe", w łazience lokalu nr [...] ("mieszkania C") w narożniku przy ścianach oddzielających komunikację i sypialnię lokalu nr [...] ("mieszkania B") naniesiono prysznic narożny, a przy ścianie oddzielającej łazienkę lokalu nr [...] ("mieszkania C") od sypialni lokalu nr [...] ("mieszkania B") naniesiono umywalkę oraz wannę. W opisie do projektu wskazano, że budynek został zaprojektowany w taki sposób, aby hałas nie stanowił zagrożenia dla użytkowników. W projektowanym budynku została zapewniona izolacyjność akustyczna przegród zewnętrznych i wewnętrznych wg Polskiej Normy dotyczącej wymaganej izolacyjności akustycznej przegród w budynkach oraz izolacyjności akustycznej elementów budowlanych. (...).Warstwę nośną stanowi ściana żelbetowa grubości 18 cm (...). Ściany działowe wewnętrzne zaprojektowano z pustaków ceramicznych M5 grubości 12 cm, na zaprawie cementowo-wapiennej obustronnie otynkowane tynkiem gipsowym, maszynowym gr. 1-2 cm (...). Przewody wodociągowe w mieszkaniach należy prowadzić w posadzce lub bruzdach ściennych. Przewody w garażu podziemnym, piony oraz instalację w mieszkaniach wykonać z rur TECE oraz dla większych średnic z rur stalowych z podwójną warstwą cynku. Dla przyborów sanitarnych posiadających armaturę stojącą jak np. umywalki czy zlewozmywaki stosować wężyki elastyczne w oplocie stalowym do instalacji wodnych z atestem PZH o wytrzymałości minimum PN 10. Podejścia instalacji pod baterie umywalkowe i zlewozmywakowe zakończyć zaworem kątowym (...). Połączenia przyścienne zaworów czerpalnych oraz baterii ściennych zakryć rozetkami przylegającymi do powierzchni ściany (...).

W odpowiedzi na wezwanie organu M. K. i J. K. w piśmie z dnia 7 listopada 2022 r. wyjaśnili, że przy montażu urządzeń sanitarnych w łazience mieszkania nr [...] istniejąca instalacja podtynkowa prysznicowa wykonana w trakcie budowy została przeniesiona ze ściany sąsiadującej z pokojem mieszkania nr [...] na ścianę do niej prostopadłą, sąsiadującą z przedpokojem tego mieszkania, z wykonaniem nowej bruzdy, natomiast istniejąca instalacja podtynkowa umywalkowa wykonana w trakcie budowy została przedłużona w kierunku pionowym, celem umożliwienia montażu baterii podtynkowej. W piśmie z dnia 2 lutego 2023 r. dodali, że bruzdy podtynkowe wykonane zostały przez profesjonalistę, zgodnie z normą EN 1996-1-1:2005 + AC: 2009, z wykorzystaniem odpowiednich materiałów. Głębokość bruzd pionowych w murze nie przekracza granicznej wartości 30 mm, a szerokość jest mniejsza niż 150 mm. Rury zostały dodatkowo zabezpieczone pianką. Istnienie bruzd i instalacji podtynkowej w ścianie graniczącej z sąsiadującym mieszkaniem zakłada przy tym projekt budowlany i w takiej postaci mieszkanie zostało oddane do użytkowania.

Mając powyższe na uwadze organ I instancji powołując się na przepisy art. 28, art. 29 ust. 4 pkt 3 ppkt d oraz art. 29 ust. 4 pkt 2 ppkt a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane") wskazał, że wykonanie bruzd w ścianie oraz zainstalowanie tam instalacji wodnej podtynkowej nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia. Jednocześnie zaznaczył, że w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zgodnie z § 326 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.; dalej: "R.w.t.b."), należy unikać takich układów funkcjonalnych, przy których pomieszczenia sanitarne jednego mieszkania przylegają do pokoju sąsiedniego mieszkania. Jeżeli to wymaganie nie zostanie spełnione, ściana międzymieszkaniowa oddzielająca pokój jednego mieszkania od pomieszczenia sanitarnego i kuchni sąsiedniego mieszkania, do której są mocowane przewody i urządzenia instalacyjne, musi mieć konstrukcję zapewniającą ograniczenie przenoszenia przez ścianę dźwięków materiałowych, co w szczególności można uzyskać przy zastosowaniu ściany o masie powierzchniowej nie mniejszej niż 300 kg/m2. Zwrócił także uwagę, że projekt budowlany zamienny zatwierdzony decyzją nr [...] z dnia 21 listopada 2017 r., przewidywał lokalizację łazienki "mieszkania C" (stanowiącego aktualnie lokal mieszkalny nr [...]) przylegającą do pokoju i do komunikacji "mieszkania B" (stanowiącego aktualnie lokal mieszkalny nr [...]). Ponadto projekt ten przewidywał w łazience aktualnego lokalu mieszanego nr [...] lokalizację wanny i umywalki przy ścianie sąsiadującej z sypialnią lokalu nr [...] (oznaczoną jako "B.6") oraz lokalizację prysznica przy ścianie sąsiadującej z komunikacją (oznaczoną jako "B.l") i z sypialnią lokalu nr [...] (oznaczoną jako "B.6") bez wskazania miejsca prowadzenia projektowanej instalacji. Ponadto w projekcie tym pomiędzy łazienką lokalu nr [...] ("mieszkania C") oznaczoną jako "C.2", a sypialnią lokalu nr [...] ("mieszkania B") oznaczoną jako "B.6" i komunikacją oznaczoną jako "B.l" przewidziano ściany o grubości 18 cm jako "elementy murowe", a na styku dwóch ścian jako "elementy żelbetowe". Także w opisie wskazano, że przewody wodociągowe w mieszkaniach należy prowadzić w posadzce lub bruzdach ściennych, a połączenia przyścienne zaworów czerpalnych oraz baterii ściennych zakryć rozetkami przylegającymi do powierzchni ściany. Należy więc stwierdzić, że projekt budowlany przewidywał wykonywanie bruzd w ścianach i poprowadzenie w nich instalacji wodociągowej. Tym samym projektant powinien był przewidzieć zastosowanie ścian o wymaganej masie powierzchniowej nie mniejszej niż 300 kg/m2.

Skoro instalowanie wewnątrz użytkowanego budynku instalacji, z wyłączeniem instalacji gazowych, oraz remont obiektów budowlanych, z wyłączeniem remontu budynków, których budowa wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę - w zakresie przegród zewnętrznych albo elementów konstrukcyjnych, nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia, postępowanie administracyjne w sprawie wykonania robót budowlanych w łazience lokalu mieszkalnego nr [...] zlokalizowanego w budynku na os. [...] w P. (dz. nr [...], ark. [...], obr. Ż, polegających na wykonaniu bruzd w ścianach sąsiadujących z lokalem mieszkalnym nr [...] dla instalacji wodnej podtynkowej stało się bezprzedmiotowe i tym samym wyczerpana została przesłanka z art. 105 § 1 K.p.a.

W odwołaniu z dnia 23 marca 2023 r. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego S. M. wskazał, że przeprowadzone postępowanie i wydana decyzja nie dotyczy rzeczywistego problemu, jaki został zgłoszony. Sama decyzja o umorzeniu postępowania jest spójna logicznie, ale wynika z faktu, że w Oddziale Orzecznictwa Administracyjnego został nieprawidłowo sformułowany przedmiot postępowania. Od początku problemem, który odwołujący zgłosił do Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej był wyjątkowo uciążliwy hałas wytwarzany przez instalację wodną znajdującą się w łazience sąsiedniego mieszkania. W piśmie [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. poinformował, że przesyła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego sprawozdanie z badań ciśnienia akustycznego oraz wniosek odwołującego "mając na celu wyegzekwowanie działań naprawczych prowadzących do usunięcia lub zminimalizowania uciążliwości hałasowych w lokalu mieszkalnym nr [...] na os. [...] w P. (...)". Tymczasem przedmiotem postępowania w Oddziale Orzecznictwa Administracyjnego było "wykonanie robót budowlanych w łazience lokalu nr [...] zlokalizowanego w budynku na os. [...] w P. (...) polegających na wykonaniu bruzd w ścianach sąsiadujących z lokalem mieszkalnym nr [...] dla instalacji wodnej podtynkowej". Stało się to pomimo tego, że odwołujący informował podczas rozmowy inspektora prowadzącego sprawę, że w budynku dopuszczona jest tego rodzaju instalacja. Wykonanie tego rodzaju adaptacji z pewnością miało wpływ na to jak bardzo słyszalna jest praca instalacji wodnej w sąsiednim mieszkaniu, ale jest to tylko jedna z przyczyn powstania takiej sytuacji. Prawidłowość przeprowadzenia tych prac nigdy nie była przedstawiona jako główny problem, który należy rozwiązać. Ponadto nie została też uwzględniona uwaga odwołującego zawarta w wiadomości z dnia 30 stycznia 2023 r. dotycząca niezgodności pomiędzy projektem budowlanym i prospektem informacyjnym w sprawie materiału ścian konstrukcyjnych. Skutkiem powyższego jest prowadzenie trwającego 15 miesięcy postępowania, które doprowadziło do konkluzji znanej od początku, i umorzenia sprawy. Rzeczywisty problem pozostał bez rozwiązania. Lokal mieszkalny nie spełnia wymagań jakie się mu stawia pod kątem dopuszczalnego poziomu hałasu, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. nie zrobił nic żeby to zmienić, milcząco zgadzając się na stan niezgodny z prawem.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 18 lipca 2023 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy podkreślił, że organ I instancji prowadził postępowanie w sprawie wykonania robót budowlanych w łazience lokalu mieszkalnego nr [...] zlokalizowanego w budynku na os. [...] w P. (dz. nr [...], ark. [...], obr. Z. polegających na wykonaniu bruzd w ścianach sąsiadujących z lokalem mieszkalnym nr [...] dla instalacji wodnej podtynkowej. Prace wykonane w lokalu nr [...] mają charakter prac instalacyjnych zgodnie z treścią art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. d Prawa budowlanego, a inwestor nie był zobowiązany do uzyskania pozwolenia na budowę oraz dokonywania stosownego zgłoszenia organowi administracji publicznej.

Dalej, powołując się na § 326 ust. 1 oraz § 326 ust. 4 pkt 2 R.w.t.b. organ odwoławczy wskazał, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją nr [...] z dnia 21 listopada 2017 r. przewidywał lokalizację łazienki w mieszkaniu nr [...] (oznaczonym w projekcie jako mieszkanie C), która przylega do pokoju i do ciągu komunikacyjnego mieszkania nr [...] (oznaczonego w projekcie jako mieszkanie B). Projekt przewidywał w łazience mieszkania nr [...] wannę i umywalkę przy ścianie sąsiadującą z sypialnią lokalu nr [...] oraz lokalizację prysznica przy ścianie sąsiadującej z ciągiem komunikacyjnym oraz sypialnią lokalu nr [...]. Projekt nie wskazywał przy tym miejsca prowadzenia projektowanej instalacji wodnej, jednakże wskazano w części opisowej, że "przewody wodociągowe w mieszkaniach należy prowadzić w posadzce lub bruzdach ściennych, a połączenia przyścienne zaworów czerpalnych oraz baterii ściennych zakryć rozetkami przylegającymi do powierzchni ściany." Projekt przewidywał także, że ściana pomiędzy lokalem nr [...] a lokalem nr [...] będzie o grubości 18 cm. Projekt budowlany przewidywał więc wykonanie bruzd w ścianach i poprowadzenie w nich instalacji wodnej.

Odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez stronę organ odwoławczy wskazał, że projekt budowalny w sposób jasny przewiduje, że ściana pomiędzy lokalami nr [...] oraz nr [...] ma mieć grubość 18 centymetrów jak elementy murowe oraz fragmentami jako elementy żelbetowe. Zatem inwestor wykonał ściany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Poziom hałasu, na który wskazuje odwołujący może być spowodowany typem baterii która została zamontowana w mieszkaniu nr [...], a nie wykonaną instalacją wodną. Niektóre typy baterii (prysznicowe czy też umywalkowe) mogą generować większy hałas podczas pracy - m.in. podczas mieszania w baterii wody ciepłej i zimniej. Na głośniejszą pracę baterii może mieć wpływ jakoś użytej w niej głowicy lub korpusu, lub jakości wykonania całej baterii.

W skardze z dnia 11 sierpnia 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu S. M. powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu.

W uzasadnieniu skarżący uwypuklił, że organ odwoławczy tak jak organ I instancji nie skupił się na rzeczywistym problemie, ani tym bardziej, jak doprowadzić zaistniały stan do warunków zgodnych z wymaganiami. Nie wskazano także jaka inna instytucja miałaby być powołana do działań, które doprowadziłyby do właściwego poziomu ciśnienia akustycznego w mieszkaniu. Oprócz samego podejścia do tematu, zastrzeżenia budzi także sposób oceny stanu faktycznego pod kątem budowlanym. Uwaga została poświęcona jedynie temu, czy sposób wybudowania budynku oraz wykonania prac adaptacyjnych jest zgodny z projektem budowlanym. Nie podjęto natomiast analizy i oceny rozwiązań zawartych w projekcie, ani tego, czy prace budowlane i adaptacyjne zostały wykonane poprawnie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przytoczono m.in. treść § 326 ust 4 pkt 2 R.w.t.b., ale jednocześnie pominięto fakt, że nadmierny hałas jest dowodem na to, że zawarty w tym punkcie rozporządzenia zapis nie jest spełniony. Skoro poziom przenoszonego hałasu jest zbyt wysoki, to znaczy, że ściana międzymieszkaniowa nie ma konstrukcji zapewniającej ograniczenie przenoszenia dźwięków materiałowych. Nie zostało wzięte pod rozwagę, czy należało pozwalać na wykonywanie bruzd w ścianie międzymieszkaniowej, oddzielającej łazienkę jednego mieszkania od sypialni sąsiedniego mieszkania, co w sposób oczywisty wpływa na masę powierzchniową ściany, i co za tym idzie, jej izolacyjność akustyczną. Szczególnie biorąc pod uwagę, że ściana nie posiada zalecanej w takim przypadku masy powierzchniowej "nie mniejszej niż 300 kg/m2". W sytuacji wykonania bruzd nieaktualne są także parametry izolacyjności akustycznej podane przez producenta materiałów budowlanych. Zezwolenie na tego typu przeróbki w innych częściach budynku nie ma dużego znaczenia, ale w tak wrażliwym miejscu niesie za sobą poważne konsekwencje.

Ponadto, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby poświęcono uwagę kwestii czy została zastosowana izolacja przeciwdrganiowa, o której mowa w § 326 ust. 4 pkt 3 R.w.t.b., a jeśli została zastosowana, to czy właściwie i wystarczająco. Jest to sprawa szczególnie istotna w opisywanym miejscu, ze względu na znajdujący się w ścianie pionowy żelbetonowy trzpień, który dodatkowo zwiększa przenoszenie dźwięków materiałowych na sufit i podłogę. Z uzasadnienia decyzji nie wynika aby pochylono się nad występującym w takich miejscach zjawiskiem przenoszenia bocznego. Biorąc pod uwagę, że dźwięk jest falą mechaniczną, czyli drganiem cząstek ośrodka, w którym się rozprzestrzenia, a jego źródłem są drgające przedmioty, widać wyraźnie, że został pominięty kluczowy aspekt w tego typu sytuacji.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Kontroli Sądu poddano decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 lipca 2023 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia 10 marca 2023 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia w całości postępowania administracyjnego w sprawie wykonania robót budowlanych w łazience lokalu mieszkalnego nr [...] zlokalizowanego w budynku na os. [...] w P. (dz. nr [...], ark. [...], obr. Z. ) polegających na wykonaniu bruzd w ścianach sąsiadujących z lokalem mieszkalnym nr [...] dla instalacji wodnej podtynkowej.

Rozważania w niniejszej sprawie należy rozpocząć od wskazania, że w rozpoznawanej sprawie postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. zostało wszczęte z urzędu na skutek otrzymania pisma Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia 15 grudnia 2021 r., który wskazał, że "w celu wyegzekwowania działań naprawczych prowadzących do usunięcia lub zminimalizowania uciążliwości hałasowych w lokalu mieszkalnym nr [...] na os. [...] w P. (...) przesyła w załączeniu sprawozdanie z badań poziomu ciśnienia akustycznego (...) wraz z wnioskiem o podjęcie interwencji z dnia 11 września 2021 r. przez Pana S. M. (k. [...] akt adm. organu I instancji). Należy uznać, że pismo to było petycją o podjęcie działań mających na celu doprowadzenie ustalonego przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. stanu faktycznego do stanu zgodnego z prawem, natomiast to od organu I instancji zależało, czy dokona wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu w ramach przysługujących mu kompetencji, a jeśli tak, w jakim przedmiocie będzie prowadził to postępowanie.

Dalej wskazać należy, że po ustaleniu stanu faktycznego sprawy i zgromadzeniu dokumentów w aktach, pracownik organu I instancji sporządził w dniu 17 sierpnia 2022 r. notatkę służbową wskazując, że "w związku ze stwierdzeniem, że właściciel lokalu nr [...] budynku mieszkalnego dokonał montażu baterii podtynkowej w łazience, doprowadzając do przekroczenia norm hałasu w lokalu sąsiednim, akta sprawy przekazuję do Oddziału Orzecznictwa Administracyjnego, celem doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami" (k. [...] akt adm. organu I instancji). Treść tej notatki miała ostateczne wpływ na sformułowanie przedmiotu postępowania, który został oznaczony jako postępowanie administracyjne "w sprawie wykonania robót budowlanych w łazience budynku lokalu mieszkalnego nr [...] zlokalizowanego w budynku na os. [...] w P. (dz. nr [...], ark. [...], obr. Ż polegających na wykonaniu bruzd w ścianach sąsiadujących z lokalem mieszkalnym nr [...] dla instalacji wodnej podtynkowej" (k. [...] akt adm. organu I instancji).

Tym niemniej, Państwowy Inspektor Sanitarny w P. przesyłając sprawozdanie akustyczne nie wskazał przecież, że przyczyną przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu w mieszkaniu skarżącego jest niezgodny z projektem budowlanym montaż instalacji podtynkowej. W konsekwencji organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie z urzędu nie powinien się skupiać wyłącznie na tym, czy wykonanie bruzd w ścianach dla instalacji wodnej podtynkowej jest zgodne z projektem budowlanym. Bez względu bowiem na to, czy te roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z projektem budowlanym czy też nie, faktem jest, że w sąsiednim mieszkaniu przy korzystaniu z instalacji wodnej dochodzi do przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu i wszelkie wysiłki organu powinny koncentrować się wokół wyeliminowania tego stanu jako niezgodnego z prawem.

Już w toku postępowania przed organem I instancji skarżący w wiadomości e-mail z dnia 30 stycznia 2023 r. sugerował przy tym, że istotą problemu nie jest wykonanie przez sąsiadów prac budowlanych niezgodnie z projektem wskazując, że "podczas rozpatrywania sprawy zostały wzięte pod uwagę prace wykonane w łazience mieszkania sąsiedniego, a nie został wzięty pod uwagę wątek materiału, z którego ściana jest wykonana (...). Z danych wynika, że deweloper deklaruje inny materiał ścian nośnych (konstrukcyjnych) niż jest zawarte w prospekcie informacyjnym do umowy deweloperskiej (...).. taka sytuacja jest przesłanką do przyjrzenia się czy w kwestii użytych materiałów, ich chłonności akustycznej i wykonania robót nie zaszły jakieś manipulacje i niezgodności" (k. [...]-[...] akt adm. organu I instancji). W odwołaniu skarżący wprost już natomiast wskazał, że przedmiot postępowania został nieprawidłowo sformułowany i problemem wcale nie jest, czy wykonane przez sąsiadów roboty budowlane w łazience są zgodne czy też niezgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym, albowiem skarżący od początku informował, że taka instalacja została dopuszczona w budynku, a działania organu powinny były skupić się na wyegzekwowaniu działań naprawczych w celu usunięcia lub zminimalizowania uciążliwości hałasowych w jego lokalu.

Pomimo tej treści odwołania organ odwoławczy w ogóle jednak nie odniósł się do tej kwestii. Za organem I instancji bezrefleksyjnie wskazał, że wykonanie bruzd w ścianie jest zgodne z projektem budowlanym, dodając jeszcze, że przyczyną nadmiernego hałasu może być budowa baterii. Zdaniem Sądu takie postępowanie organu odwoławczego jest niedopuszczalne i niezgodne z zasadami rzetelnej i sprawnej administracji.

Zauważenia wymaga, że organ odwoławczy rozpatrując kwestię zasadności umorzenia postępowania administracyjnego działał w wyniku wniesienia przez S. M. środka zaskarżenia (odwołania z dnia 23 marca 2023 r.), które wszczęło postępowanie odwoławcze. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest natomiast ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Druga instancja postępowania administracyjnego to także instancja merytoryczna, co wynika z treści art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla decyzję organu pierwszej instancji w całości lub części - i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Przyznanie przez ustawodawcę temu organowi uprawnień reformatoryjnych oznacza, że organ ten ma obowiązek oceny nie tylko ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji, ale również rozpatrzenia sprawy w pełnym zakresie. Podkreślić ponadto należy, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę, a nie odwołanie. Zasada dwuinstancyjności oznacza, że w wyniku złożenia odwołania lub zażalenia sprawa administracyjna będzie w całości przedmiotem postępowania przed organem drugiej instancji. Rodzi to obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego i dwukrotnej wykładni przepisów prawa. Zasada ta nie wyklucza przy tym dokonania odmiennej oceny materiału dowodowego zgromadzonego już w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Organ odwoławczy nie jest bowiem organem stricte kontrolującym prawidłowość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale samodzielnie, w oparciu o już zgromadzone (ewentualnie uzupełnione) dowody, ponownie rozstrzyga sprawę. Ponowne rozstrzygnięcie sprawy oznacza zatem dokonanie ponownych ustaleń faktycznych, a nie tylko przyjęcie tych, które wynikają z rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

Uzasadnienie decyzji powinno być przy tym elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia. Powinno odnosić się do istotnych elementów spornych, dowodów zarówno zebranych przez organ jak i przedłożonych przez stronę. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia strony, nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy lub nie przedstawi w sposób wyczerpujący wykładni stosowanych przepisów prawa. Należyte uzasadnienie decyzji pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Należyte uzasadnienie decyzji służy także realizacji zasady zaufania stron do organów orzekających oraz przekonywania stron. Odesłanie do uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji nie zastępuje oceny, którą winien dokonać ponownie organ odwoławczy. Zasada dwuinstancyjnego postępowania tworzy obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego i dwukrotnej wykładni przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt II FSK 1561/09 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Innymi słowy, wyrażona w art. 15 K.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania oznacza, że każda sprawa administracyjna, jeżeli zawiśnie przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia przez stronę środka zaskarżenia, wymaga przede wszystkim ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Obowiązujący model postępowania odwoławczego nie ma zatem charakteru kasacyjnego, co wyklucza ograniczenie postępowania przed organem drugiej instancji jedynie do kontroli orzeczenia wydanego przez organ I instancji. Zasada dwuinstancyjności jest zrealizowana, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Podstawowym celem zasady przekonywania zawartej w art. 11 K.p.a. jest bowiem wyjaśnienie stronom przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwieniu sprawy.

Tymczasem uzasadnienie zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie pozwala stwierdzić, że organ odwoławczy po raz drugi rozpatrzył sprawę merytorycznie. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując odwołanie S. M. nie wywiązał się z obowiązków orzeczniczych wynikających z zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady przekonywania. Podkreślenia wymaga to, że mimo sformułowania przez stronę skarżącą konkretnych zastrzeżeń co do przedmiotu postępowania (jego zakresu), tak na etapie postępowania przed organem I instancji, jak i w odwołaniu, organ odwoławczy w treści zaskarżonej decyzji nie odniósł się do nich, ograniczając się do ogólnikowych stwierdzeń nijak nie przystających do standardów dobrej administracji. O ile organ drugiej instancji nie ma prawa poprzestać na kontroli orzeczenia i nie ma prawa ograniczyć się do zbadania zasadności odwołania (przedmiotem postępowania dla niego jest bowiem dana sprawa, a nie środek zaskarżenia), to nie może on zarzutów strony pominąć milczeniem. Dwuinstancyjność oznacza bowiem, że organ odwoławczy ma obowiązek odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Odpowiednie zastosowanie w postępowaniu odwoławczym art. 107 § 3 K.p.a. wymaga od organu wyższego stopnia odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania, które faktycznie mogą mieć wpływ na ocenę sprawy. Uzasadnienie decyzji wydanej na skutek odwołania przez organ drugiej instancji winno przekonywać, że realizując obowiązek powtórnego ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy wzięto pod uwagę argumentację wyrażoną w odwołaniu. Zasada przekonywania wyrażona w art. 11 K.p.a. nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem twierdzenia strony. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę.

Reasumując, zdaniem Sądu sytuacja, w której organ odwoławczy w zasadzie nie zajmuje własnego stanowiska w rozpoznawanej sprawie, nie dokonuje własnych ocen i ogranicza się do kontroli zaskarżonej decyzji bez szczegółowego uzasadnienia i odniesienia się do zarzutów odwołania prowadzi wprost do naruszenia zasady wynikającej z art. 15 K.p.a. oraz pozostaje w sprzeczności z regułami wynikającymi z art. 6, art. 7, art. 8 ust. 1 i art. 11 K.p.a.

Zauważenia przy tym wymaga, że w rozpoznawanej sprawie kluczowe stało się właśnie odniesienie do zarzutów odwołania, skoro skarżący kwestionuje przedmiot postępowania, natomiast wydane przez organy rozstrzygnięcia w żaden sposób nie prowadzą do doprowadzenia ustalonego stanu faktycznego (przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu w mieszkaniu skarżącego) do stanu zgodnego z prawem, choć taka intencja przyświecała Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w P., który dokonał zgłoszenia nieprawidłowości.

Organ odwoławczy powinien w sposób jednoznaczny odnieść się do zaistniałego problemu, skoro prowadząc postępowanie administracyjne z urzędu to organ administracji jest "gospodarzem postępowania" i to on określa kierunek jego prowadzenia, a co za tym idzie, w toku postępowania, po dokonaniu stosownego badania stanu faktycznego i prawnego sprawy, może przedmiot prowadzonego postępowania zmienić. Jeśli przy tym doprowadzenie ustalonego stanu faktycznego do stanu zgodnego z prawem wymagało umorzenia postępowania i przekazania sprawy do właściwości stosownych organów na mocy art. 85 Prawa budowlanego określającego współdziałanie organów nadzoru budowlanego z organami administracji architektoniczno-budowlanej, kwestia ta powinna zostać wyraźnie wyjaśniona skarżącemu, natomiast organ powinien dopilnować aby do takiego przekazania sprawy rzeczywiście doszło.

Organ odwoławczy powinien także odpowiedzieć na zarzut skarżącego dotyczący braku odniesienia się przez organ I instancji do uwag dotyczących materiału ścian i odnieść opisywany stan faktyczny do cytowanych przepisów § 326 ust. 1 i ust. 4 pkt 2 R.w.t.b. Tymczasem organ odwoławczy w ogóle nie wskazał, czy ściana pomiędzy sporną łazienką a pokojem w lokalu skarżącego ma rzeczywiście masę powierzchniową nie mniejszą niż 300 kg/m2 przy takim położeniu i przebiegu instalacji.

Jednocześnie jednak wskazać należy, że w przypadku, gdy roboty budowlane są wykonywane sprzecznie z przepisami, ale zgodnie z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, doprowadzenie tak wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem jest możliwe jedynie po uprzednim zakwestionowaniu w przewidzianym przez prawo trybie weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Badanie zgodności z prawem wykonania robót w oderwaniu od warunków udzielonego pozwolenia na ich realizację, stanowiłoby niedopuszczalne weryfikowanie ostatecznej decyzji administracyjnej. Tym niemniej, organ odwoławczy wyraźnie wskazał, że choć projekt budowlany przewiduje wykonanie bruzd w ścianach i poprowadzenie w nich instalacji wodnej, to nie wskazuje miejsca poprowadzenia projektowanej instalacji (przebiegu tej instalacji). Samo miejsce poprowadzenia instalacji wodnej nie jest więc objęte zatwierdzonym projektem budowlanym, wobec czego możliwe jest rozważenie – choć Sąd nie wskazuje tego rozwiązania jako jedynie właściwego, pozostawiając to do oceny organowi – czy zasadnym nie byłoby zweryfikowanie ustalonego stanu faktycznego pod kątem art. 66 Prawa budowlanego.

Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi przy tym do wniosku, że w tryb orzekania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wdarła się istotna nierzetelność, która przekreśla możliwość pozostawienia zaskarżonej decyzji w obiegu prawnym. Rozpoznając odwołanie S. M. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działał niestarannie, co nie daje gwarancji zachowania standardów działania administracji i publicznej wyrażonych w powołanych wcześniej art. 7, art. 8 i art. 11 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 lipca 2023 r., nr [...], albowiem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8 ust. 1, art. 11, art. 15 oraz art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie prowadząc postępowanie organ odwoławczy zastosuje się do wskazówek zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W szczególności zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania nie tylko skontroluje decyzję organu I instancji, lecz ponownie rozpatrzy sprawę co do jej istoty, tj. dokona ustaleń i rozważań prawnych odnośnie zaistniałego stanu faktycznego i zapadłego rozstrzygnięcia. Obowiązkiem organu odwoławczego będzie także szczegółowe odniesienie się do zarzutów odwołania tak, aby strona z uzasadnienia decyzji mogła jednoznacznie wywieźć, które z tych zarzutów organ odwoławczy uznał za zasadne lub niezasadne i dlaczego, przy tym argumentacja musi odnosić się do brzmienia konkretnych przepisów zestawionych z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie.

O kosztach postępowania, na które składa się kwota 500 zł tytułem wpisu od skargi, Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy pkt 1 zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 4 października 2023 r. wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1327 ze zm.).