Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1540/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 par 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. NSA Anna Apollo (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 1 czerwca 2022 r. sygn. akt I SA/Sz 214/22 w sprawie ze skargi S. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 7 lutego 2022 r. nr SKO/KD/503/3936/2021 w przedmiocie określenia kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, podlegającej zwrotowi do budżetu powiatu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 1 czerwca 2022 r. sygn. akt I SA/Sz 214/22 po rozpoznaniu skargi S. siedzibą w S.(dalej określanego jako Stowarzyszenie lub Skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z 7 lutego 2022 r. nr SKO/KD/503/3936/2021 w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził na rzecz Skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej określanej skrótem P.p.s.a.) zarzuciło mu:

I. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez uzasadnienie wyroku w części niezgodne z obowiązującymi przepisami, dowolność ustaleń dokonanych przez Sąd oraz dokonanie wykładni tych przepisów sprzecznie z ich treścią i prawidłową interpretacją;

2) art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi i brak odniesienia się do części zarzutów skargi odnoszących się do wypłaconych nagród, pomimo wskazania w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, iż zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie, aczkolwiek jedynie część z nich, co uniemożliwia kontrolę instancyjną tego wyroku oraz wpływa na dalsze postępowanie organów administracyjnych po uchyleniu decyzji;

3) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odpowiedniego wyjaśnienia stanowiska Sądu pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku i przyjęcie przez Sąd stanowiska organu za prawidłowe, że wypłacone premie nie mogły być sfinansowane z dotacji, bez należytego i wyczerpującego uzasadnienia dokonanego przez Sąd;

4) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego co do braku istnienia podstawy wypłaty premii i niewzięcie pod uwagę obowiązujących w stowarzyszeniu i szkole regulaminów wynagradzania i premiowania;

5) art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez dokonanie rozstrzygnięcia poza zakresem sporu dotyczącego prawidłowości ustalenia i stosowania w szkole prowadzonej przez skarżącego regulaminu wynagradzania premiowania, ustalonego przez Stowarzyszenie, co spowodowało błędne uznanie przez Sąd, Ze wypłata premii nie realizowała zadań określonych w art. 35 ust. 1 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych i wobec tego nie miała podstaw prawnych;

6) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. , dalej określanej skrótem K.p.a.) poprzez ustalenie i uznanie, że wyłącznym obowiązkiem beneficjenta jest przedstawienie dowodów potwierdzających, że poniesione wydatki mają bezpośredni związek z celem przyznania dotacji, co jest niezgodne z zasadami rozstrzygania tego rodzaju spraw w postępowaniu administracyjnym;

Il. Naruszenie prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

1) art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 października 2017 roku o finansowaniu zadań oświatowych (tekst jednolity Dz. U. z 20poz. dalej jako u.f.z.o.) w zw. z art. 251 ust. 4 i art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1270, dalej określanej skrótem u.f.p.) poprzez błędną wykładnię, że wydatki dokonane na rzecz placówki, poniesione na premie i nagrody dla pracowników — nauczycieli zatrudnionych w szkole na podstawie stosunku pracy lub stosunku cywilnoprawnego, które zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o. stanowią tzw. wydatki kwalifikowane do pokrycia z dotacji, nie stanowią wydatku bieżącego, który może być pokryty z udzielonej dotacji, podczas gdy zgodnie z przepisami są to wydatki, który może być pokrywany z dotacji udzielanych na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 jako realizujące cele należące do zadań szkół z zakresu kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, o których mowa w tym przepisie i dopuszczone przez ten przepis, i w konsekwencji uznanie przez Sąd, iż dotacja w tym zakresie została wydatkowana niezgodnie z przeznaczeniem;

2) art. 35 ust. 1 u.f.z.o. w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe i w zw. z art. art. 251 ust. 4 u.f.p., poprzez błędną interpretacje przepisów i przyjęcie, że dotacja stanowi dotację "na ucznia" czyli na dziecko i beneficjentem dotacji jest dziecko, natomiast zgodnie z powołanymi przepisami, beneficjentem dotacji jest szkoła, zaś wydatki, wg. bezpośredniego i jasnego brzmienia art. 35 ust. 1 u.f.z.o., mają być wydatkami poniesionymi "na szkołę";

3) art. 13, art. 22 ust. 1, art. 29 § 1, art. 78 § 1, art. 77 1 -77 3 w zw. z art. 78 S 2, art. 80, art. 105 ustawy z 26 czerwca 1974 r. — Kodeks pracy w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o. i art. 236 u.f.p., poprzez błędne uznanie, że premie, nagrody i ekwiwalent urlopowy nie stanowią świadczenia za pracę;

4) art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. w zw. z art. 35 ust. 1 u.f.z.o. poprzez przyjęcie, że dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem;

5) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez ustalenie i uznanie, że wyłącznym obowiązkiem beneficjenta jest przedstawienie dowodów potwierdzających, iż poniesione wydatki mają bezpośredni związek z celem przyznania dotacji, co jest niezgodne z zasadami rozstrzygania tego rodzaju spraw w postępowaniu administracyjnym.

W oparciu o powyższe zarzuty wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Na podstawie art. 176 P.p.s.a zrzekło się przeprowadzenia rozprawy w sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie nie wniosło odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 P.p.s.a.. Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania, czy wyrok ten uchybia przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej w ramach podstaw z art. 174 P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należy wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Ponadto skarga kasacyjna została oparta na obu postawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W myśl art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego wiąże się z obligatoryjnym wskazaniem, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie NSA prezentowany jest pogląd, że wynikającym z przepisu art. 176 P.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Skarżący zarzucił Sądowi pierwszej instancji art. 141 § 4, art. 134 P.p.s.a oraz art. 107 § 3 K.p.a.

W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Skarżący zarzucił Sądowi pierwszej instancji dowolność ustaleń, dokonanie wykładni przepisów, bliżej nie wskazanych w zarzucie, sprzecznie z ich treścią, nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi, przyjęcie za prawidłowe stanowiska organu, błędne uznanie co do braku podstawy wypłaty premii, poprzez dokonanie rozstrzygnięcia poza zakresem sporu dotyczącego prawidłowości ustalenia i stosowania w szkole prowadzonej przez Stowarzyszenie regulaminu wynagradzania i premiowania. Co, w ocenie Skarżącego, spowodowało błędne uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że wypłata premii nie realizowała zadań oświatowych i nie miała podstaw prawnych.

Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. określa elementy uzasadnienia wyroku. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania. W judykaturze prezentowany jest pogląd, że wskazany przepis może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (vide: uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09). Ponadto przyjmuje się, że co prawda uzasadnienie sporządzane jest po wydaniu orzeczenia, to jednak sporządzenie go z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1868/06, LEX nr 417759). Taka sytuacja występuje przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia sporządzone jest w sposób uniemożliwiający jego kontrolę instancyjną, a stronie wdanie się w spór (por. wyroki NSA: z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1771/06, z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I GSK 1185/07, z dnia 17 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 592/08, z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 204/07, z 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 601/10).

Należy także zaznaczyć, że wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie obejmuje także odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego. Z treści uzasadnienia wyroku powinno wynikać, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi sprawy (por. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. w CBOSA). W orzecznictwie ukształtował się pogląd, że rolą pisemnego uzasadnienia jest odtworzenie procesu myślowego sędziów, który to proces doprowadził do wydania uzasadnianego rozstrzygnięcia. Tylko zatem spełniające ustawowe wymagania uzasadnienie orzeczenia sądu administracyjnego daje rękojmię, że sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia i umożliwia sądowi wyższej instancji dokonanie oceny, czy przesłanki, jakimi kierował się sąd, są trafne.

Pominięcie jakiegoś zarzutu może dyskredytować uzasadnienie tylko wówczas, gdy jednocześnie ma to istotny wpływ na wynika sprawy. Istotność tego wpływu winien wykazać skarżący kasacyjnie w zarzucie skargi kasacyjnej i jej uzasadnieniu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia, co prowadzi do wniosku, że Sąd pierwszej instancji uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia.

W tej mierze, co wymaga szczególnego podkreślenia, zupełnie inną kwestią jest natomiast siła przekonywania zawartych w nim argumentów, co prowadzi do wniosku, że brak przekonania Skarżącego o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też odnośnie oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z jego oczekiwaniami, a na to wskazuje uzasadnienie skargi kasacyjne i polemika Skarżącego z poszczególnymi fragmentami uzasadnienia zaskarżonego wyroku, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną Miasta oznacza, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej, czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dlatego polemika ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia tego przepisu nie można bowiem skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki NSA: z 26 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1131/13; z 20 stycznia 2015 r. sygn. akt I FSK 2081/13; z 12 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2338/13; z 18 marca 2015 r. sygn. akt I GSK 1779/13; publ. w CBOSA).

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że orzekając na podstawie akt sprawy oraz w jej granicach, Sąd pierwszej instancji dokonał oceny prawidłowości przeprowadzonego przez organ postępowania. Sąd wskazał również przepisy postępowania, które powinny mieć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, a nadto zawarł wskazówki dla organu co do dalszego sposobu procedowania w sprawie w zakresie, w jakim skargę Skarżącego, podzielając jego stanowisko w zakresie kosztów remontu łazienek, uznał za zasadną. Z uzasadnienia Sądu pierwszej instancji wynika, którą argumentację Skarżącego uznał za zasadną a którą nie.

Skarżący, jeśli uznał, że któryś z jego zarzutów skargi został całkowicie pominięty, winien była w skardze kasacyjnej wskazać ten zarzut i wykazać, ze jego pominięcie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Jednak lektura zarzutu z pkt I ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej oraz uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawierają informacji pozwalających na zidentyfikowanie pominiętych przez Sąd pierwszej instancji zarzutów skargi.

Uwzględniając powyższe, zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. uznać należało za niezasadny.

Z kolei normę art. 134 § 1 P.p.s.a. można naruszyć tylko wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy okoliczności i dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu, którego dotyczy skarga, popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (co w niniejszej sprawie nie miało miejsca). Należy też wyjaśnić, że kwestionowanie wyniku sądowej kontroli ustaleń faktycznych sformułowanych przez organy nie jest dopuszczalne w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 1236/15, LEX nr 2199000).

Nakaz "rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy", oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem oceny innej sprawy administracyjnej, niż ta w której wniesiono skargę. Do naruszenia przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a., mogłoby dojść gdyby sąd I instancji wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie. To, że Skarżący nie zgadza się z oceną materiału dowodowego dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, nie oznacza jednak, że doszło do naruszenia tego przepisu. Sięgnięcie przez Sąd do regulaminu wynagradzania, jako dowodu w sprawie, na okoliczność zasad wypłaty premii, nie oznacza wyjścia poza granice sprawy.

W pkt II ppkt 5 petitum skargi kasacyjnej Skarżący sformułował zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez naruszenie art. 107 § 3 K.p.a.

Wyjaśnić zatem należy, ze powołany przepis jest przepisem proceduralnym a nie przepisem prawa materialnego. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał go w ramach zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego. Po drugie określa on elementy, jakie musi spełnić uzasadnienie decyzji administracyjnej. Zgodnie z jego normą uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Pamiętać także należy, że właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji administracyjnej, jest jej integralną częścią i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji.

Przytoczony zarzut został wadliwie skonstruowany. Niewątpliwie Sad pierwszej instancji nie mógł naruszyć art. 107 3 K.p.a, bowiem nie stosował tego przepisu. Sąd stosuje procedurę wynikającą z ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednak zarzutu naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Skarżący nie powiązał z przepisami tej ustawy. Nadto z uzasadnienia zarzutu wynika, ze Skarżący kwestionuje rozkład ciężaru dowodowego a nie braki uzasadnienia decyzji administracyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny jak już wskazano jest związany zarzutami skargi kasacyjnej. Nie może ich modyfikować, uzupełniać.

Dlatego omawiany zarzut należało uznać za nieskuteczny, wymykający się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W świetle powyższego zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania i to w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy należało uznać za niezasadny.

W konsekwencji za podstawę rozpatrzenia zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny przyjął stan faktyczny sprawy ustalony przez Sąd pierwszej instancji. Z niego zaś wynikało, ze decyzją z 7 lutego 2022 r. nr SKO/KD/503/3936/2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie utrzymało w mocy decyzję Starosty Stargardzkiego z 8 września 2021 r. znak: TO.4323.21.3.2021.Hr1 w sprawie określenia i zwrotu przez Skarżące Stowarzyszenie dotacji w wysokości 114.455,14 zł, przekazanej przez Powiat Stargardzki w 2019 r., wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem przez Specjalną Szkołę Podstawową przy Młodzieżowym Ośrodku Socjoterapii w S., dla której organem prowadzącym było Stowarzyszenie, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi począwszy od dnia przekazania ostatniej raty dotacji, t.j.13 grudnia 2019 r. Na kwotę 114.455,14 zł dotacji podlegającej zwrotowi składa się 13.587,32 zł ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy, 73.866,39 zł wydatków na premie i nagrody dla nauczycieli, dyrektora Szkoły, psychologów i pedagogów, 1.771,07 zł wydatków na nagrody dla głównego księgowego i sekretarki, 825,00 zł wydatku na nagrodę dla zleceniobiorcy, 726,66 zł wydatku poniesionego na nagrodę dla dyrektora Młodzieżowego Ośrodka Socjoterapii, 23.678,70 zł wydatku na remont pomieszczeń sanitarnych oraz dostawę i montaż stolarki drzwiowej.

W ramach zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego Skarżący przede wszystkim zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o. w związku z art. 251 ust. 4 i art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że wydatki dokonane na rzecz placówki, poniesione na premie i nagrody dla pracowników — nauczycieli zatrudnionych w szkole na podstawie stosunku pracy lub stosunku cywilnoprawnego, które zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o. stanowią tzw. wydatki kwalifikowane do pokrycia z dotacji, nie stanowią wydatku bieżącego, który może być pokryty z udzielonej dotacji. A także naruszenia art. 35 ustt. 1 u.f.z.o. w związku z art. 10 ust. 1 Prawa oświatowego.

Zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Brak jest przy tym definicji legalnej "dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem". W doktrynie przyjmuje się, że jest to wydatkowanie przez beneficjenta przekazanych mu środków finansowych w całości bądź w części na realizację innych zadań lub celów niż określone dla danego rodzaju dotacji w umowie dotacyjnej lub w przepisach powszechnie obowiązującego prawa (zob. Stawiński Michał. Art. 252. w: Ustawa o finansach publicznych. Komentarz. Wolters Kluwer Polska, 2019). Tym samym dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, to taka, która została wydatkowana na inne cele aniżeli te, na które została udzielona bądź nie służyła pokryciu wydatków, na które miała być wykorzystana.

Stosownie zaś do art. 252 ust. 5 i ust. 6 pkt 1 u.f.p. zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego naliczane są począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem.

Rozpatrywana sprawa dotyczy tzw. dotacji oświatowej, której środki beneficjent zobligowany był spożytkować na realizację zadań określonych w art. 35 ust. 1 u.f.z.o. Zatem każdy wydatek, który pokryty został z dotacji, winien być poddany weryfikacji pod kątem jego zgodności ze wspomnianym przepisem. Brak owej zgodności uzasadnia twierdzenie o jego wydatkowaniu niezgodnie z przeznaczeniem, a w dalszej kolejności o potrzebie jego zwrotu.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.f.z.o., dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-30 i art. 32, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na:

1) pokrycie wydatków bieżących placówki wychowania przedszkolnego, szkoły i placówki, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności placówki wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, w tym na:

a) wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej, w tym na podstawie umowy cywilnoprawnej, w przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce oraz osoby fizycznej prowadzącej przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora przedszkola, szkoły lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego, w wysokości nieprzekraczającej miesięcznie:

- 250% średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2017 r. poz. 1189) - w przypadku publicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz niepublicznych przedszkoli, o których mowa w art. 17 ust. 1, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych, o których mowa w art. 19 ust. 1, i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 21 ust. 1,

- 150% średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - w przypadku niepublicznych przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego, niewymienionych w tiret pierwszym, oraz niepublicznych szkół i placówek,

b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe.

Zasadne jest przy tym odniesienie się również do przepisów ustawy prawo oświatowe. I tak, w myśl art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 1148 z późn. zm.) organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności:

1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki;

2) zapewnienie warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży objętych kształceniem specjalnym:

3) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie:

4) zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2019 r. poz. 351) i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki;

5) wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczo-profilaktycznych, przeprowadzania egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych;

6) wykonywanie czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w stosunku do dyrektora szkoły lub placówki;

7) przekazanie do szkół dla dzieci i młodzieży oraz placówek, o których mowa w art. 2 pkt 7, z wyjątkiem szkół artystycznych realizujących wyłącznie kształcenie artystyczne, informacji o podmiotach wykonujących działalność leczniczą udzielających świadczeń zdrowotnych w zakresie leczenia stomatologicznego dla dzieci i młodzieży, finansowanych ze środków publicznych.

Z przytoczonych regulacji wynika, ze dotacja oświatowa może zostać wykorzystana wyłącznie na te wydatki bieżące danej szkoły lub placówki, które realizować będą zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Wobec tego, zapłata ze środków pochodzących z dotacji za inne zadania niż te, na które dotacja została udzielona, czyli na realizację innych celów niż cele wskazane w przepisach u.f.z.o. - niezwiązanych z procesem kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, oraz zarazem nie stanowiących wydatków bieżących szkoły (przedszkola) lub placówki - winna być kwalifikowana jako wydatkowanie tej części dotacji niezgodnie z przeznaczeniem.

W ocenie Skarżącego premie i nagrody, jako składniki wynagrodzenia mieszczą się w pojęciu bieżących wydatków, a w konsekwencji mogą być sfinansowane z dotacji oświatowej. W ocenie Sądu pierwszej instancji, akceptującej stanowisko organów, nie mogą być.

Sąd Najwyższy w postanowieniu z 15 grudnia 2021 r. sygn. akt II PSK 186/21 stwierdził, że o charakterze świadczenia czy jest ono premią czy nagrodą decyduje to, czy odpowiednie akty prawne przewidują z góry skonkretyzowane i zobiektywizowane (podlegające weryfikacji) przesłanki nabycia prawa do świadczenia lub przesłanki prowadzące do jego pozbawienia albo obniżenia (tak zwane reduktory); w takim przypadku mamy do czynienia z premią, której pracownik może dochodzić od pracodawcy, wykazując spełnienie przesłanek nabycia prawa (tak zwany roszczeniowy charakter świadczenia). Natomiast z nagrodą mamy do czynienia wówczas, gdy pracodawca w zakresie przyznania świadczenia dysponuje marginesem swobody, uznania. Krótko mówiąc, nagroda nie jest uzależniona od dopełnienia przez pracownika konkretnego warunku, a jej przyznanie stanowi konsekwencję wykonywania zadań przez wzorowe wypełnianie obowiązków pracowniczych.

Zgodnie z art. 105 ustawy 29 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jednolity Dz. U. z 2023 poz. 1465, dalej określanej skrótem K.p.), co zostało wyrażone w wyroku Sądu Najwyższego z dnia z dnia 10 marca 2021 r., II PSKP 15/21 (LEX nr 3219800) nagrody i wyróżnienia mogą być przyznawane pracownikom, którzy przez wzorowe wypełnianie swoich obowiązków, przejawianie inicjatywy w pracy i podnoszenie jej wydajności oraz jakości przyczyniają się szczególnie do wykonywania zadań zakładu pracy. Nie można tracić z pola widzenia tego, że nagroda uregulowana jest w dziale czwartym Kodeksu pracy (obowiązki pracodawcy i pracownika), a nie w przepisach o wynagrodzeniu za pracę. Jeśli zatem chodzi o sposób określenia relacji zachodzących między wynagrodzeniem za pracę a nagrodą z art. 105 K.p., to - najogólniej mówiąc - wynagrodzenie należy się pracownikowi za zwykłe (normalne) wykonywanie obowiązków pracowniczych, czyli w szczególności za sumienne i staranne wykonywanie pracy (art. 100 § 1 K.p.), natomiast nagrody są świadczeniami wyjątkowymi, które mogą być przyznawane za to, co wykracza poza katalog czynności, do których pracownik zobowiązał się nawiązując stosunek pracy, a więc za to, co przekracza jego (zwyczajne) obowiązki. Innymi słowy, nagrody mogą być przyznawane pracownikowi jedynie za ponadprzeciętne wykonywanie obowiązków służbowych, a nie za "normalnie" wykonywaną pracę.

Ze swej istoty nagrody nie mogą więc dotyczyć wszystkich albo większej liczby pracowników zatrudnionych u danego pracodawcy i dlatego powszechnie stosowana praktyka odbiegająca od reguły wyrażonej w art. 105 K.p., polegająca na szerokim stosowaniu nagród, nagród "uznaniowych", czy "premii uznaniowych" nie powinna być aprobowana.

W świetle powyższego zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji i odczytaniem normy art. 35 ust. 1 u.f.z.o. w kontekście nagród, że nie mieszczą się one w pojęciu bieżących wydatków, które mogą być sfinansowane z dotacji oświatowej.

W orzecznictwie tak Sądu Najwyższego, jaki i sądów powszechnych przyjęto, że świadczenie pieniężne nazwane w zakładowych przepisach płacowych (albo w umowie o pracę) "premią uznaniową", wypłacane pracownikowi systematycznie, w regularnych odstępach czasu, za zwyczajne wykonywanie obowiązków służbowych, a więc w szczególności za sumienne i staranne wykonywanie pracy - art. 100 § 1 K.p. w oderwaniu od przesłanek nagrody określonych w art. 105 K..p. jest składnikiem wynagrodzenia za pracę. Co oznacza, że pracownikowi przysługuje roszczenie o jego wypłatę.

Nawet przy użyciu w regulaminie wynagradzania nazwy "premia uznaniowa" należy odróżnić premię od nagrody, przy czym "premia uznaniowa" wypłacana systematycznie i ujmowana jako składnik wynagrodzenia za pracę jest premią a nie nagrodą. (vide wyrok SN z dnia 27 stycznia 2022 r. )

Regulamin wynagradzania stanowi źródło prawa podmiotowego pracownika do domagania się zapłaty premii, a jednocześnie źródło zobowiązania pracodawcy do wypłaty świadczenia, w wypadku ziszczenia się określonych przez pracodawcę dla pracownika warunków. Źródłem uprawnień pracownika jest wykonanie wyznaczonych przez pracodawcę celów. Premia w stosunkach pracy jest wynagrodzeniem za pracę, czyli świadczeniem wzajemnym należnym pracownikowi za pracę (art. 22 § 1 K.p.) wykonaną zgodnie z treścią stosunku pracy, ukształtowaną wolą stron stosunku pracy. Premia należy się pracownikowi obok zwykłego wynagrodzenia, właśnie za wykonanie, powierzonych pracownikowi do realizacji, szczególnych obowiązków pracowniczych.

W ocenie Naczelnego Sądu Najwyższego, jeżeli premia stanowi stały, systematycznie wypłacany składnik wynagrodzenia osoby realizującej cele działalności placówki wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, przy założeniu że jej uzyskanie zależne jest od osiągnięcia dodatkowych, określonych przez pracodawcę założeń związanych z realizacja celów szkoły, zwłaszcza, gdy jej wypłata jest zapisana w umowie o pracę a pracownikowi przysługiwałoby roszczenie o jej zapłatę, to ten element wynagrodzenia może być sfinansowany z dotacji oświatowej. Oczywiście w granicach wynikających z art. 35 ust. 1 u.f.z.o.

Na związanie wydatku – wypłaconych premii - z realizacją celów finansowanych z dotacji oświatowej wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji, a wcześniej organ w zaskarżonej decyzji.

Jak zauważył Sąd pierwszej instancji, dotacja ma służyć realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Wypłacane premie tego celu nie realizowały stanowiąc w istocie przysporzenie majątkowe dla pracowników, bez wykazanego uzasadnienia, nawiązującego do wykonywania obowiązków pracownika. Organ nie jest uprawniony aby ingerować w decyzje pracodawcy, a więc pracodawca niewątpliwie mógł premiować pracowników szkoły, tyle tylko, że nie kosztem dotacji uzyskanej na zupełnie inne cele. Tylko warunki przyznawania premii (nagród) powiązane są z kształceniem, wychowaniem czy opieką realizowaną w placówce, mogą być wydatkami na premie (nagrody) mogą być pokryte z dotacji.

Trafnie przy tym Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że Stowarzyszenie nie wyjaśniło konkretnie jak kalkulowało wypłacane premie poszczególnym pracownikom i w związku z jakimi okolicznościami. Takiej odpowiedzi nie dał Rozdział 15 Regulaminu wynagradzania, zarządzenie dyrektora dotyczące przyznania premii uznaniowej, gdzie nie określono zasad ich przyznawania, a jedynie określono osoby, którym przyznawane są premie oraz organ uprawniony do ich przyznania.

Przypomnieć należy, że Skarżący skutecznie nie podważył ustaleń faktycznych Sądu pierwszej instancji. Zatem stwierdzenie, że ustalony stan faktyczny nie daje możliwości uznania, że wypłacone premie służyły celom z art. 35 u.f.z.o. Powiązanie premii z celami wymagało wskazania jakie dodatkowe zadania związane z procesem kształcenia stanowiły podstawę przyznania i wypłaty premii czy nagród. Takich okoliczności Skarżący nie wykazał.

Zgodnie z art. 171 § 1 K.p. w przypadku niewykorzystania przysługującego urlopu w całości lub w części z powodu rozwiązania lub wygaśnięcia stosunku pracy pracownikowi przysługuje ekwiwalent pieniężny. Prawo a zarazem roszczenie o jego wypłatę powstaje z chwilą ustania stosunku pracy. Nie jest to już wynagrodzenie za pracę, nie jest to także świadczenie związane bezpośrednio z realizacją celów, o jakich mowa w art. 35 u.f.z.o. Zatem nie może być sfinansowane z dotacji oświatowej.

Biorąc pod uwagę ust. 4 art. 251 u.f.p., że wykorzystanie dotacji następuje poprzez realizację celów szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w danym okresie (w przedmiotowej sprawie w 2019 r.) niezależnie od terminów płatności należności wynikających z realizacji tych celów to wydatkowanie dotacji na inne cele, jest wykorzystaniem dotacji niezgodnie z przeznaczeniem.

Wobec powyższego za niezasadny należało uznać zarzut z pkt II ppkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej.

Wobec powyższego także za niezasadny należy uznać zarzut z pkt II ppkt 3 petitum skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 13, art. 22 ust. 1, art. 29 § 1, art. 78 § 1, art. 77(1)-77(3) w zw. z art. 78 § 2, art. 80 K.p. w związku z art. 35 u.f.z.o., poprzez błędne uznanie, że premie, nagrody i ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypłacane pracownikom przez pracodawcę nie stanowią wynagrodzenia pracowników na podstawie stosunku pracy i w związku z tym nie realizują celów określonych w art. 35 u.f.z.o., wobec czego wydatek ten nie może być pokrywany z dotacji oświatowych.

Wskazane przez Skarżącego przepisy Kodeksu pracy dotyczą podstawowych zasad prawa pracy: art.13 (prawa do godziwego wynagrodzenia za pracę),art. 22 ust 1 (wykonywania pracy), art. 29 § 1 (umowy o pracę), art. 78 § 1 oraz art. 771-773 w zw. z art. 78 § 2 oraz art. 80 (wynagrodzenia za pracę). Podniesione zarzuty i ich uzasadnienie nie podważyły skutecznie stanowiska Sądu pierwszej instancji, który z powodów wyżej już omówionych Naczelny Sąd Administracyjny, uznał, że premie wypłacone pracownikom w 2019 r. nie mogły być finansowane z dotacji oświatowej.

W konsekwencji należało uznać, że doszło do wykorzystania dotacji oświatowej niezgodnie z jej przeznaczeniem.

Zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p., dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Brak jest przy tym definicji legalnej "dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem". W doktrynie przyjmuje się, że jest to wydatkowanie przez beneficjenta przekazanych mu środków finansowych w całości bądź w części na realizację innych zadań lub celów niż określone dla danego rodzaju dotacji w umowie dotacyjnej lub w przepisach powszechnie obowiązującego prawa (zob. Stawiński Michał. Art. 252. w: Ustawa o finansach publicznych. Komentarz. Wolters Kluwer Polska, 2019). Tym samym dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, to taka, która została wydatkowana na inne cele aniżeli te, na które została udzielona bądź nie służyła pokryciu wydatków, na które miała być wykorzystana.

Zapłata ze środków pochodzących z dotacji za inne zadania niż te, na które dotacja została udzielona, czyli na realizację innych celów niż cele wskazane w przepisach ustawy o finansowaniu zadań oświatowych - niezwiązanych z procesem kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, oraz zarazem nie stanowiących wydatków bieżących szkoły (przedszkola) lub placówki - winna być kwalifikowana jako wydatkowanie tej części dotacji niezgodnie z przeznaczeniem.

Zatem zarzut naruszenia art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. okazał się niezasadny.

Podsumowując, skarga kasacyjna Stowarzyszenia, oparta na niezasadnych zarzutach nie zasługiwała na uwzględnienie.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

.