Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 144/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2010-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 3 ust. 1, art. 9, art. 14 ust. 8, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2010 r. na rozprawie sprawy ze skarg R. G. oraz Prokuratora Okręgowego na uchwałę Rady Miasta z dnia 26 sierpnia 2009 r., Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargi.


UZASADNIENIE

W dniu 26 sierpnia 2009 r. Rada Miasta, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001, Nr 42, poz. 1591, ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), podjęła uchwałę Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Na powyższą uchwałę R. G., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się jej uchylenia w części, w jakiej dopuszcza możliwość adaptacji istniejącej zabudowy wielorodzinnej (sprawa o sygnaturze akt [...]). W skardze podano, iż R. G. pismem z dnia 17 listopada 2009 r. w imieniu swoim jak oraz J. G. – S., wezwał Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa w uchwale Nr [...]. Dyrektor Biura Planowania Przestrzennego Miasta pismem z dnia 17 grudnia 2009 r. poinformował skarżącego, że uchwałą Rady Miasta nr [...] z dnia 16 grudnia 2009 r. nie uwzględniono przedmiotowego wezwania. Uchwała nie zawierała uzasadnienia. Uzasadniając żądanie skargi podano, że zawarta w planie klauzula dotycząca adaptacji istniejącej zabudowy jest w konsekwencji nazbyt szeroka i niewystarczająca, gdyż w takim kształcie może służyć jedynie procesowi legalizacji jedynego występującego na przedmiotowym obszarze planu budynku wielorodzinnego położonego przy ul. I., a tym samym prowadzić do trwałego zakłócenia charakteru zabudowy istniejącej na obszarze 03 MN1,U ze szkodą dla nieruchomości skarżącego. Budynek wielorodzinny położony przy ulicy I. formalnie pozostaje w fazie budowy. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która stanowiła podstawę lokalizacji tego budynku, została wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa oraz sprzeczność z ustaleniami uprzedniego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i rewaloryzacji G. zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta nr [...] z dnia 30 listopada 1994 r. (DZ. Urz. Woj. nr [...], poz. [...]), gdyż zezwolono na usytuowanie i budowę budynku wielorodzinnego na terenie, na którym miejscowy plan dopuszczał wyłącznie zabudowę jednorodzinną.

Zdaniem pełnomocnika skarżącego przyjęcie planu spowoduje zachwianie jednolitości zabudowy najbliższego sąsiedztwa i całego kwartału mieszkalnego objętego planem. Naruszenie dotychczasowych gabarytów zabudowy i idące za tym powstanie budynku wielorodzinnego narusza również bezpośrednio interes prawny skarżącego, gdyż istnienie budynku dziewięciorodzinnego w sposób znaczący wpływa na zwiększenie ruchu samochodowego, hałasu, zaburza ład przestrzenny oraz powoduje zagrożenie bezpieczeństwa dla zabudowań skarżącego w wyniku naruszenia struktury geologicznej terenu. Przewidziana w planie adaptacja budynku wielorodzinnego narusza prawa skarżącego również dlatego, że odbiera mu w większym niż dopuszczony planem stopniu ekspozycję w kierunku południowym, zakłócając obsługę komunikacyjną posesji i tworząc zagrożenie dla styczności budynku i odwodnienia terenu. Skarżący nie zgadza się z poglądem Prezydenta Miasta, iż o celowości takiej adaptacji przesądza fakt, że fasada budynku położonego przy ul. I. nie odbiega od sąsiadującej zabudowy. W przypadku braku planu miejscowego, lokalizacja budynku przy ul. I. byłaby możliwa jedynie w przypadku dochowania zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymagań dotyczących nowej zabudowy nie można spłycać tylko do percepcji fasady budynku, lecz należy brać pod uwagę ogól cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym terenie.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie. Uzasadniając, organ podał, że dnia 26 sierpnia 2009 r. Rada Miasta podjęła uchwałę Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda stwierdził zgodność uchwały z obowiązującym prawem i skierował ją do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa. W dniu 19 listopada 2009 r. wpłynęło wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dotyczące tej uchwały, złożone przez J. G. – S. i R. G.. Rada Miasta uchwałą z dnia 16 grudnia 2009 r., nr [...] nie uwzględniła wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Uchwała ta została doręczona J. G. – S. oraz R. G. w dniu 21 grudnia 2009 r.

Działający w imieniu Rady Miasta - Prezydent Miasta wskazał, że R. G. jest współwłaścicielem nieruchomości usytuowanej na obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem MN1,U – zabudowa jednorodzinna wolnostojąca, zabudowa usługowa. Zgodnie z ustaleniami planu zaadaptowana została istniejąca zabudowa mieszkaniowa bliźniacza oraz wielorodzinna. Adaptacja dotyczy budynku położonego przy ulicy I. Budynek ten został wybudowany na podstawie decyzji o warunkach zabudowy z dnia 30 września 2003 r. oraz ostatecznej decyzji z dnia 20 lipca 2005 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W wyniku kilkuletnich postępowań przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym, inicjowanych w szczególności przez R. G., SKO stwierdziło nieważność decyzji o warunkach zabudowy z dnia 30 września 2003 r. Podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stanowił art. 46a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W trakcie trwającego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy budynek przy ul. I. został zrealizowany zgodnie z uzyskanymi decyzjami o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu oraz o pozwoleniu na budowę.

Uwzględniając parametry i charakter zabudowy budynku przy ul. I oraz uwagi złożone przez R. G. w trakcie postępowania planistycznego dopuszczona została adaptacja istniejącej zabudowy mieszkaniowej bliźniaczej oraz wielorodzinnej. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego oraz prawo własności. Ład przestrzenny zdefiniowany został w art. 2 tej ustawy, zgodnie z którym pod tym pojęciem należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno -estetyczne. Zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy.

Rada Miasta dopuszczając w planie miejscowym adaptację budynku przy ulicy I. wzięła pod uwagę okoliczność, iż budynek zrealizowany został na podstawie wydanych przez właściwy organ decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz o pozwoleniu na budowę, obecnie jest na etapie oczekiwania na pozwolenie na użytkowanie, skala budynku od strony ul. I. nie odbiega od sąsiadującej zabudowy, a jego parametry nie odbiegają w sposób istotny od zabudowy sąsiedniej. Ponadto niedopuszczenie adaptacji spowodowałoby negatywne konsekwencje w szczególności dla osób, które podpisały przedwstępne umowy sprzedaży lokali.

Natomiast w wyniku dopuszczenia adaptacji budynku przy ul. I., sytuacja skarżącego, zdaniem Rady, nie ulegnie pogorszeniu ani też nie nastąpi zakłócenie korzystania przez skarżącego z nieruchomości stanowiących jego własność. Ustalenia planu zobowiązują właściciela zaadaptowanego budynku do zorganizowania miejsc postojowych w obrębie działki, pozostałe warunki, jakie musi spełniać uregulowane są w przepisach prawa, m.in. w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i nie są regulowane w planie miejscowym.

Organ podkreślił, że zarzut skarżącego, iż w przypadku braku planu miejscowego realizacja budynku nie byłaby możliwa z uwagi na brak spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest bezpodstawny. Stwierdzenie takie wymagałoby dokonania stosownej analizy określonej w tej ustawie. W konkluzji organ uznał, że adaptacja budynku przy ulicy I. nie koliduje z funkcją wiodącą dla tego obszaru, a uzasadniona jest przedstawionymi w odpowiedzi okolicznościami.

Skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia 26 sierpnia 2009 r. Nr [...] złożył również Prokurator Okręgowy, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej karty terenu nr 1504, numer terenu 03 pkt 3a, w odniesieniu do adaptacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (sprawa o sygnaturze akt [...]).

Prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegającym na zaadoptowaniu na nieruchomości przy ulicy I istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej charakteryzującej się wskaźnikiem intensywności zabudowy ponad dwukrotnie przekraczającym uśredniony wskaźnik intensywności zabudowy określony w pkt. XII. 2 Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G., zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta z dnia 27 lutego 2008 r. nr [...]. Według uchwalonego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowani przestrzennego G., nieruchomość położona przy ulicy I. znajduje się w strefie miejskiej o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej M1, dla której w pkt. XII.2 części tekstowej uśredniony wskaźnik intensywności zabudowy brutto określono na poziomie 0,4. Stwierdzono również, że ustalone wskaźniki intensywności zabudowy brutto są orientacyjne i zostaną uszczegółowione przy opracowywaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwzględnieniem spójności kompozycji przestrzennej. Natomiast nieruchomość położona przy ul. I. w G. ma 1.720 m2 powierzchni i jest zabudowana wielorodzinnym budynkiem mieszkalnym o powierzchni całkowitej trzech nadziemnych kondygnacji 1.485 m2. Tak więc, według Prokuratora, wskaźnik intensywności zabudowy brutto wynosi 0,86 i jest ponad dwukrotnie wyższy nawet od wskaźnika ustalonego dla strefy miejskiej o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

Zdaniem Prokuratora Prezydent Miasta, sporządzając projekt zaskarżonej części uchwały naruszył przepis art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Rada Miasta w odpowiedzi na skargę Prokuratora Okręgowego wniosła o jej oddalenie. Działający w imieniu Rady Miasta - Prezydent Miasta wskazał, że w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta G. zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia 27 lutego 2008 r. określono wskaźniki intensywności zabudowy brutto orientacyjnie dla różnych rodzajów zabudów w poszczególnych strefach funkcjonalnych. Wskaźniki te służą do badania chłonności terenów, opracowywania wytycznych programowo – przestrzennych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Przez wskaźnik intensywności zabudowy brutto należy rozumieć stosunek powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji nadziemnych budynków liczonej w zewnętrznym obrysie murów i powierzchni terenu brutto, to jest z uwzględnieniem powierzchni zajętej pod drogi o charakterze lokalnym i dojazdowym. Wskaźniki te zostały uśrednione dla poszczególnych obszarów i powinny być uszczegółowione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, z uwzględnieniem spójności kompozycji przestrzennej. Przyjęte w Studium wskaźniki intensywności zabudowy nie rozstrzygają o intensywności zabudowy dla poszczególnych działek (rozdz. XII pkt 2).

Organ podniósł również, że teren, na którym usytuowana jest nieruchomość przy ul. I. zlokalizowany jest na obszarze strefy funkcjonalnej miejskiej, na obszarze wskazanym jako tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (Ml). Obszar ten obejmuje swoim zasięgiem teren położony wzdłuż D., granic otuliny Parku Krajobrazowego, ul. W. do zespołu pałacowo - parkowego w M.. Dla terenów o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej położonych w strefie funkcjonalnej miejskiej w Studium przyjęta została kategoria wskaźnika intensywności zabudowy brutto 0,4. Jak zostało wskazane wcześniej wskaźnik intensywności zabudowy brutto zostały w Studium uśrednione dla poszczególnych obszarów i miały zostać uszczegółowione w planach miejscowych.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy O obejmuje teren stanowiący jedynie część obszaru funkcjonalnej miejskiej, w tym część terenów o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wyznaczonych w Studium. Zgodnie z planem miejscowym intensywność zabudowy (netto) to wskaźnik wyrażający stosunek sumy powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji nadziemnych budynków znajdujących się na danej działce budowlanej, mierzonych po zewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych, do powierzchni działki budowlanej; przy czym za kondygnację nadziemną, do obliczeń intensywności zabudowy, należy przyjąć każdą kondygnację lub jej część, której poziom podłogi znajduje się w poziomie lub powyżej poziomu przylegającego terenu.

Zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gdyni w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy O. został uszczegółowiony wskaźnik intensywności zabudowy dla obszaru objętego planem. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszar obejmujący nieruchomość przy ul. I., oznaczony symbolem 03 MN1,U, przeznaczony został pod zabudowę jednorodzinną wolno stojącą, zabudowę usługową. Zaadaptowana została istniejąca zabudowa mieszkaniowa bliźniacza oraz wielorodzinna. Dla tego terenu ustalone zostały następujące wskaźniki intensywność zabudowy (netto): - dla zabudowy wolno stojącej - do 0,60; dla zabudowy bliźniaczej (jedna ściana przylega do budynku na sąsiedniej działce lub do granicy działki sąsiedniej) - do 0,90. Na działkach istniejących, na których w momencie wejścia w życie planu przekroczone zostały dopuszczalne gabaryty budynków, wysokość i rodzaj dachu, linie zabudowy lub intensywności wykorzystania terenu, dopuszczona została adaptacja istniejącej zabudowy z zakazem jej rozbudowy lub nadbudowy, powodujących dalsze przekroczenie dopuszczalnych wskaźników lub parametrów.

Biorąc pod uwagę uciążliwość akustyczną D. w planie miejscowym przyjęto wyższe wskaźniki intensywności zabudowy, umożliwiające realizację dwóch pasów zabudowy: pasa zabudowy mieszkaniowo - usługowej wzdłuż ulicy Inżynierskiej oraz drugiego pasa wyłącznie zabudowy usługowej, zlokalizowanego na tyłach działek bezpośrednio przylegających do D. Dopuszczony pas zabudowy usługowej stanowić będzie rodzaj dodatkowego ekranu niwelującego uciążliwość akustyczną D. oraz formę rekompensaty z tytułu częściowego zajęcia prywatnych działek pod przebieg tej drogi.

Uchwalenie planu poprzedzone zostało dokonaniem analiz, opracowaniem koncepcji projektu planu i zyskaniem wymaganych opinii i uzgodnień. W wyniku przeprowadzenia przez Prezydenta Miasta procedury sporządzania projektu planu, Rada Miasta stwierdziła jego zgodność z ustaleniami Studium i podjęła uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy O..

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym poprzez m.in. uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzeni należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1). Z analizy tych przepisów wynika generalna właściwość gminy w systemie administracji publicznej w zakresie władztwa przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów. Władztwo planistyczne ograniczone jest przez normy zawarte w przepisach prawa. Uchwalając przedmiotowy plan miejscowy Rada Miasta działała w granicach przysługującego upoważnienia ustawowego, a w planie uwzględnione zostały wymagania określone przepisami prawa.

Postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2010 r., wydanym w sprawie sygn. akt [...] sprawa ze skargi Prokuratora Okręgowego połączona została do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą ze skargi R. G. i prowadzona dalej pod sygnaturą akt II SA/Gd 144/10.

Na rozprawie w dniu 7 lipca 2010 r. pełnomocnik skarżącego R. G.podtrzymując żądanie skargi i uzasadniając interes prawny strony odwołał się do art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, na poparcie tezy o "ochronie prawa do domu" wskazał wyrok w sprawie Giacomelli przeciwko Włochom.

Pełnomocnik Rady Gminy podtrzymując żądanie skargi podał, iż skarżący zamieszkuje w budynku bliźniaczym.

Prokurator działający w imieniu Prokuratora Prokuratury Okręgowej podtrzymał swoją skargę oraz poparł skargę R. G.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skargi podlegały oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa powyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 156, poz. 1270, ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego, jak również inne niż określone w pkt. 5 akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.).

Sprawa ze skargi R. G. toczy się według reguł określonych w przepisie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142. poz. 1591 ze zm.), dalej u.s.g. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego,

Uchwała Rady Miasta z dnia 26 sierpnia 2009 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy O. jest uchwałą z zakresu administracji publicznej i podlega zaskarżeniu do sądu w trybie art. 101 u.s.g. Uchwała służy realizacji zadań z zakresu administracji publicznej, znajduje oparcie w ustawie o samorządzie gminnym, zwłaszcza w jej art. 18 ust. 2 pkt 5, w którym wskazuje się, że do wyłącznej kompetencji rady gminy pozostawiono sprawy uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, stanowi również przepis prawa miejscowego, o czym mowa w art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), na podstawie której plan miejscowy został uchwalony.

Warunki formalne przedmiotowej skargi, polegające na poprzedzeniu jej wezwaniem Rady Miasta do usunięcia naruszenia prawa oraz wniesieniem w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zostały spełnione. Wyjaśnienia natomiast w niniejszej sprawie wymagało, czy stronie skarżącej przysługuje interes prawny lub uprawnienie umożliwiające zaskarżenie przedmiotowej uchwały, a wreszcie, czy ten indywidualny interes prawny (uprawnienie) mógł zostać naruszony zaskarżoną uchwałą. Dopiero bowiem spełnienie tego ostatniego wymogu otwiera możliwość zbadania przez sąd zgodności z prawem zaskarżonej uchwały (lecz w ramach określonych naruszeniem indywidualnego interesu sprawnego).

Legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego posiada jednostka, której prawa lub obowiązki kształtuje zaskarżony akt. Przez interes prawny, w przeciwieństwie do kategorii interesu faktycznego, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego pozycję prawną. Wkroczenie przez organ w tę sferę, stanowi przejaw naruszenia interesu prawnego. Ingerencja władzy w tą sferę może być przy tym uprawniona lub naruszająca zakres przyznanych organowi kompetencji. Legitymację skargową wyznacza zatem niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej wnoszącego skargę, polegające na zniesieniu, ograniczeniu, uniemożliwieniu realizacji uprawnienia, naruszeniu interesu prawnego. Tak więc aby uznać skargę za zasadną, należy wykazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżących. Interes ten powinien być bezpośredni i realny. Podstawą zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego (zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnienia, naruszenie interesu prawnego), zaś podstawą jej wzruszenia - niezgodność z prawem" (por. Mariusz Bogusz w "Podstawy zaskarżenia i wzruszenia uchwały organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym", Państwo i Prawo z 1994 r., z. 12, str. 64 oraz Sąd Najwyższy w uzasadnieniu postanowienia z dnia 3 września 1998 r., sygn. III RN 52/98, OSNP z 1999 r., nr 9, poz. 296).

Przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera dopiero drogę do jej merytorycznego rozpoznania (oceny). Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunków zabudowy terenów położonych na obszarze gminy (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSAiWSA z 2005 r., nr 1, poz. 2).

Postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako przepisy prawa miejscowego, stanowią źródło norm, które mogą modyfikować dopuszczalne sposoby korzystania przez właściciela z nieruchomości, albowiem wskazują na możliwe sposoby jej zagospodarowania. Jeżeli zatem zapisy planu dotyczą czyjejś nieruchomości, to należy przyjąć, że uchwała w przedmiocie planu narusza (w sposób dopuszczalny lub nie) interes prawny tego podmiotu.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, w świetle opisanych wyżej okoliczności sprawy, wskazać należy, że zaskarżony zapis planu nie dotyczy bezpośrednio nieruchomości skarżącego oraz wbrew twierdzeniom skargi nie kształtuje sytuacji prawnej strony skarżącej, nie ma modyfikującego wpływu na jej uprawnienia, a w każdym razie takiego wpływu skarżący nie wykazuje. Tym samym postanowienia skarżonego planu nie naruszają interesu prawnego strony skarżącej. Zdaniem Sądu, zaskarżona uchwała dla strony skarżącej jest neutralna pod względem prawnym, a jej sfera uprawnień pozostaje niezmieniona. Sąd wskazuje, że R. G. posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały o tyle, że jest właścicielem nieruchomości na terenie objętym postanowieniami planu (karta terenu nr 01-03). Ustalenia planu mogłyby zatem wpływać negatywnie na sposób wykonywania przez skarżącego prawa własności. Jednakże, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie skarżący nie wykazał naruszenia swego interesu prawnego (uprawnienia), polegającego na istnieniu związku między uchwałą w zaskarżonej części - dotyczącej dopuszczenia adaptacji istniejącej zabudowy wielorodzinnej na działce sąsiedniej (karta terenu nr 01-03), a jego własną, indywidualną sytuacją prawną. Sąd miał przy tym na uwadze, iż taki związek musi istnieć w chwili podejmowania uchwały, a nie w przyszłości i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Tymczasem naruszenia swego interesu prawnego upatruje skarżący, jak wynika z treści skargi, z przepisów dotyczących wykonywania prawa własności uregulowanych w Kodeksie cywilnym - w zwiększonym oddziaływaniu adaptowanej zabudowy wielomieszkaniowej na nieruchomość skarżącego, a także z art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z dnia 10 lipca 1993 r. Nr 61, poz. 284, z późn. zm.), z którego wywodzi prawo do ochrony domu (vide: oświadczenie pełnomocnika złożone na rozprawie w dniu 7 lipca 2010 r. k. 124).

Podnosi się w zarzutach w szczególności "nowe ukształtowanie immisji" w stosunkach sąsiedzkich, które odbierają skarżącemu w większym niż dopuszczony planem stopniu (w przypadku zabudowy jednorodzinnej) "ekspozycję w kierunku południowym", zakłócając między innymi obsługę komunikacyjną posesji. Adaptacja zabudowy wielorodzinnej, przewidziana w przedmiotowej karcie terenu, a dotycząca, jak wynika z okoliczności sprawy istniejącego, nieoddanego do użytkowania budynku przy ul. I., kwestionowana była na etapie postępowania planistycznego jedynie przez skarżącego R. G., który zresztą, jak poinformował pełnomocnik Rady Gminy na rozprawie w dniu 7 lipca 2010 r., jest współwłaścicielem nieruchomości zabudowanej budynkiem bliźniaczym. Zabudowa bliźniacza zaś, według postanowień planu zawartych na karcie terenu nr 01-03, jest także przewidziana do adaptacji, gdyż przeznaczenie przedmiotowego terenu (MN,1, U) obejmuje zabudowę jednorodzinną wolnostojącą oraz zabudowę usługową. Kwestia adaptowanej zabudowy wielorodzinnej była także przedmiotem wniosków i uwag (nieuwzględnionych) inwestora przedmiotowego budynku przy ul. I., będącego również właścicielem działki, na której budynek ten jest usytuowany. Natomiast pozostałe, liczne uwagi złożone do projektu przedmiotowego planu dotyczyły jego celu zasadniczego, a więc rozwiązań własnościowych i komunikacyjnych pozostających w związku z planowanym przebiegiem D. (vide: Załącznik nr 2 do uchwały – Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag złożonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego).

W ocenie Sądu, w jaki sposób, realny i bezpośredni, dopuszczona ustaleniami planu (na terenie objętym kartą 01-03) jako adaptowana istniejąca zabudowa wielorodzinna narusza interes prawny strony, wprowadzając niedopuszczalne ograniczenia w wykonywaniu przysługującego mu prawa własności, jak już wyżej zaznaczono, nie zostało należycie wykazane.

Sąd chciałby w tym miejscu podkreślić, że w wyroku, z dnia 23 listopada 2005 r. (sygn. akt I OSK 715/05, Baza orzeczeń LEX nr 1924821), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że o powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego, a interes ten powinien być bezpośredni i realny, wskazał również, że ochrony prawnej w przypadku naruszenia przepisów art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego należy upatrywać w regulacjach prawa cywilnego (dokładniej prawa rzeczowego), nie zaś w obszarze regulacji publicznoprawnej, jaką gwarantuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Tak więc badając legitymację prawną skarżącego R. G., w niniejszej sprawie należało ustalić, w jaki sposób, realny i bezpośredni, naruszono prawem chroniony jego interes (lub uprawnienie).

Ochrona prawna przed immisjami, o której mowa w art. 140 i 144 kc, realizowana jest na drodze postępowania przed sądem powszechnym, a nie sądem administracyjnym, kontrolującym działanie administracji oraz w określonym zakresie jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei odwoływanie się do art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności jest w okolicznościach niniejszej sprawy chybione, podobnie jak wskazany przykład orzecznictwa sądu europejskiego.

Art. 8 ust. 1 Konwencji stanowi, że każdy ma prawo do poszanowania swojego życia prywatnego i rodzinnego, swojego mieszkania i swojej korespondencji. Zgodnie z ust. 2 niedopuszczalna jest ingerencja władzy publicznej w korzystanie z tego prawa, z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na bezpieczeństwo państwowe, bezpieczeństwo publiczne lub dobrobyt gospodarczy kraju, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwom, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób.

W podanej jako przykład uzasadniający naruszenie interesu prawnego skarżącego sprawie Giacomelli przeciwko Włochom (wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 2 listopada 2006 r., skarga nr 59909/00, vide: Baza orzeczeń Lex nr 199089), badany był art. 8 Konwencji pod kątem zastosowania w przypadkach dotyczących ochrony środowiska naturalnego zarówno wówczas, gdy zanieczyszczenie jest spowodowane bezpośrednio przez Państwo jak i wówczas, gdy odpowiedzialność Państwa wynika z braku odpowiedniego uregulowania działalności sektora prywatnego. Trybunał wskazał między innymi, iż w obu kontekstach wynikających z art. 8 ust. 1 i ust. 2 Konwencji należy brać pod uwagę sprawiedliwą równowagę, która musi zostać utrzymana pomiędzy konkurującymi interesami jednostki i całego społeczeństwa. Okoliczności badanej przez Trybunał sprawy dotyczyły decyzji rządowych wpływających na kwestie z zakresu ochrony środowiska naturalnego. Skarżąca w sprawie, mieszkanka miasta Brescia, była właścicielką domu, w sąsiedztwie którego (w odległości 30 m) zlokalizowane było przedsiębiorstwo zajmujące się składowaniem i przetwarzaniem odpadów, w tym toksycznych (niebezpiecznych), działające na podstawie zezwolenia władzy administracyjnej Lombardii. W uzasadnieniu wyroku zobowiązującego władze Włoch do wypłaty pani Giacomelli zadośćuczynienia za krzywdę moralną w postaci udręki, jako ofierze sąsiedztwa zakładu oddziałującego szkodliwie na środowisko, wskazuje się między innymi, że art. 8 europejskiej konwencji praw człowieka i podstawowych wolności ochronę odnosi nie tylko do fizycznego obszaru życia osoby i rodziny, lecz cieszenia się tym obszarem, tak więc naruszenie miru domowego nie ogranicza się do aktów konkretnych lub fizycznych jak nieuprawnione wtargnięcie, ale uwzględnia także naruszenia niekonkretne i niefizyczne, takie jak odory i inne formy szkodliwego oddziaływania.

W ocenie Sądu okoliczności opisanej wyżej sprawy rozpoznawanej przez Europejski Trybunał Praw Człowieka w żaden sposób nie mają odniesienia na gruncie skarżonego zapisu uchwały o planie. Plan ten, poprzez zapis dopuszczający adaptację istniejącej, legalnej zabudowy innej niż przewidziana w jednostce planistycznej (jednorodzinnej, wolnostojącej), nie wprowadza dla skarżącego takiego oddziaływania negatywnego, które uzasadniałoby przyjęcie naruszenia prawa do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego. W każdym razie w skardze naruszeń takich nie dowiedziono, a powoływanie się na "prawo do ochrony domu" w okolicznościach niniejszej sprawy i kontekście opisanego wyżej wyroku w sprawie Giacomelli jest zgoła nieuprawnione.

Wskazać dalej należy, że postulat uwzględnienia w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań prawa własności oznacza między innymi takie zagospodarowanie przestrzeni miejskiej w zakresie funkcji danego terenu, które umożliwi harmonijne, optymalne w danym przypadku warunki korzystania z prawa własności nieruchomości. Warunki takie winny sprzyjać spokojnemu, bezkonfliktowemu wykonywaniu prawa własności i w miarę możliwości eliminować ryzyko powstawania sporów sąsiedzkich na gruncie art. 144 Kodeksu cywilnego. Wprowadzenie w planie funkcji kolidujących z funkcją dotychczasową, bądź wiodącą nie jest wykluczone, musi być jednak uzasadnione szczególnymi okolicznościami przemawiającymi za jej wprowadzeniem i nie może sprowadzać się wyłącznie do uwzględnienia interesu majątkowego właściciela określonej nieruchomości. warunek niniejszej sprawie tak określony warunek w ocenie Sądu został spełniony. Rada Gminy podejmując uchwałę uzasadniła podstawy zróżnicowania (w zakresie dopuszczonej zabudowy wiodącej i adaptowanej) statusu poszczególnych nieruchomości składających się na teren objęty kwestionowaną kartą (nr 01-03). Przyjmując przeznaczenie przedmiotowego terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, wolno stojącą, rada gminy zasadnie uwzględniła, istniejącą, pozostającą w zgodzie z prawem zabudowę, nieodpowiadającą temu warunkowi (dotyczy to także własności skarżącego). Zarówno z rozstrzygnięcia o uwagach, jak i ze stanowiska Rady zajętego w postępowaniu przed sądem wynika, iż rozważone zostały okoliczności, mające wpływ na zapis dotyczący adaptacji spornej zabudowy wielomieszkaniowej, a zatem: legalne wybudowanie obiektu, skala budynku od strony ul. I. nieodbiegająca od zabudowy sąsiadującej (por. zdjęcia dołączone do pisma procesowego Rady Miasta, z dnia 2 lipca 2010 r., k. 113-115), wreszcie względy społeczne.

Niewątpliwie, jak już wyżej zostało zaznaczone, skarżącemu służy ochrona prawna jako właścicielowi nieruchomości zabudowanej, ta ochrona określona jest w przepisach prawa cywilnego i może być realizowana na przykład w drodze ochrony własności przed immisjami przekraczającymi miarę wynikającą ze społeczno – gospodarczego przeznaczenia rzeczy. Jednakże zarzuty skargi odnoszące się do nadmiernych uciążliwości związanych z dopuszczeniem przedmiotowej adaptacji są o tyle niezrozumiałe, że skarżący, co jest niesporne i potwierdzone załącznikiem graficznym do planu, pozostaje w bliskiej odległości zarówno z planowanym przebiegiem D. jak i z istniejącą linią kolejową łączącą T. (w szczególności kolei miejskiej). Podkreślenia zatem wymagają okoliczności, że teren objęty kwestionowanym zapisem planu nie ma charakteru zabudowy rezydencjonalnej i nie jest położony z dala od uciążliwości związanych z funkcjonowaniem miasta. Adaptowany budynek wielomieszkaniowy (jego skala) nie stanowi aż tak rażącego dysonansu z sąsiednią zabudową (stanowiącą współwłasność skarżącego) ani też zabudową jednorodzinną wolnostojącą, chociażby z uwagi na ilość kondygnacji i szerokość elewacji od strony ul. I.. Trzeba również zauważyć, że funkcja przedmiotowego terenu nie ma charakteru wyłącznie mieszkalnego, obejmuje także usługi, a zważywszy na planowany przebieg D. przekonywające jest stanowisko Rady Gminy, biorące pod uwagę uciążliwość akustyczną D. , że w planie przyjęto wyższe wskaźniki intensywności zabudowy umożliwiające realizację dwóch pasów zabudowy: pasa zabudowy mieszkaniowo - usługowej wzdłuż ulicy I. oraz drugiego pasa, wyłącznie zabudowy usługowej, zlokalizowanego na tyłach działek bezpośrednio przylegających do D., przy czym dopuszczony pas zabudowy usługowej miałby stanowić w szczególności rodzaj dodatkowego ekranu niwelującego uciążliwość akustyczną D.. Reasumując, Rada Gminy uwzględniła rozmaite okoliczności faktyczne na przedmiotowym terenie, a zważywszy na niejednolitość funkcji i inne istniejące bądź mogące powstać uciążliwości, w szczególności związane z planowanymi rozwiązaniami komunikacyjnymi, nie naruszyła w ocenie Sądu art. 3 ust. 1 ani art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w taki sposób, by wpływało to na interes prawny skarżącego.

Mając na uwadze powyższe należy wskazać, że brak legitymacji skargowej R. G., skutkujący oddaleniem jego skargi, nie dawał stronie uprawnień do merytorycznej kontroli skarżonej uchwały.

Jednakże z uwagi na skargę wniesioną przez Prokuratora Okręgowego, kontrola zaskarżonej uchwały jest niezbędna, z uwagi na inny zakres uprawnień tego skarżącego, niepodlegającego reżimowi określonemu w art. 101 ust. 1 u.s.g., dla którego termin wniesienia skargi reguluje art. 53 § 3 zdanie drugie p.p.s.a.

Tak więc odnośnie skargi Prokuratora Okręgowego Sąd zważył co następuje.

Jak wynika z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Przepis ten statuuje tzw. zasadę władztwa planistycznego gminy, polegającego na powierzeniu przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Przewidziana w ustawie swoboda regulacyjna przysługująca gminom w dziedzinie zagospodarowania przestrzennego nie jest jednakże absolutna. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. w sprawie K 27/00 (OTK z 2001 r., nr 2, poz. 29) organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Oznacza to w szczególności, że wszelkie ograniczenia własności, ustanowione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności, a naruszenie tego wymogu może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. Prawo własności podlega ochronie przewidzianej w art. 64 ust. 3 Konstytucji stanowiącym, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób oraz wtedy, gdy nie naruszają istoty wolności i praw. Nadto gmina, jako jednostka samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 163 Konstytucji, wykonuje zadania publiczne i na jej organach ciąży przewidziany w art. 32 ust. 1 Konstytucji obowiązek równego traktowania wszystkich podmiotów przez władze publiczne. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 czerwca 2003 r. w sprawie P 24/02, wskazał z kolei, iż zgodnie z przewidzianą w tym przepisie zasadą równości wszyscy adresaci norm prawnych, charakteryzujący się daną cechą relewantną winni być traktowani według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących, a zasada ta nie wyklucza różnego traktowanie podmiotów różniących się między sobą, niemniej wszelkie zróżnicowanie traktowania musi być oparte na uznanych kryteriach, zasadność doboru których podlega każdorazowej ocenie, między innymi z punktu widzenia zasady sprawiedliwości społecznej (OTK-A z 2003 r., nr 6, poz. 55) Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ograniczające prawo własności podlegają zatem ocenie z punkty widzenia zachowania zasady równości, w tym istnienia uzasadnionych kryteriów zróżnicowania sytuacji prawnej poszczególnych adresatów norm prawnych.

Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należą do przepisów ustawowych regulujących sposób wykonywania prawa własności, o których jest mowa w art. 140 Kodeksu cywilnego, stanowiącym, iż właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Plan zagospodarowania przestrzennego stanowi materialnoprawną podstawę do wydania decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę, na jego podstawie rozpoczynają się procesy inwestycyjne na obszarze, który plan obejmuje, reguluje on status prawny konkretnych nieruchomości. Pozostaje oczywistym, że uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane, co oznacza, że prawnie wadliwymi będą nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień.

Kontrolując zatem zaskarżoną uchwałę w pełnym zakresie skutkiem skargi Prokuratora, takich naruszeń ani nadużyć w odniesieniu do kwestionowanego również przez Prokuratora zapisu uchwały o planie (karta terenu nr 1504, nr terenu 01-03) Sąd orzekający w niniejszej sprawie się nie dopatrzył. Ponownie należy podkreślić, że postulat uwzględnienia w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań prawa własności oznacza m. in. takie zagospodarowanie przestrzeni miejskiej w zakresie funkcji danego terenu, które umożliwi harmonijne, optymalne w danym przypadku warunki korzystania z prawa własności nieruchomości, sprzyjające spokojnemu, bezkonfliktowemu wykonywaniu prawa własności i w miarę możliwości eliminować ryzyko powstawania sporów sąsiedzkich na gruncie art. 144 kodeksu cywilnego. W istocie taki spór w niniejszej sprawie się jawi (pomiędzy R. G. i T. M. – inwestorem sąsiedniego budynku 9-mieszkaniowego), stanowiąc kontynuację sporu realizowanego w postępowaniach administracyjnych, dotyczących warunków zabudowy i pozwolenia na budowę spornego budynku wielomieszkaniowego). Przeniesienie tego sporu na etap tworzenia prawa miejscowego oznacza dla organu uchwałodawczego sytuację konieczności uzasadnienia wprowadzenia w planie funkcji kolidujących szczególnymi okolicznościami przemawiającymi za ich wprowadzeniem i nie może sprowadzać się wyłącznie do uwzględnienia interesu majątkowego właściciela określonej nieruchomości. Ten warunek w ocenie Sądu został spełniony i szerzej opisany w rozważaniach dotyczących skargi R. G.. Przede wszystkim zaś należy zauważyć, że dopuszczenie zabudowy wielomieszkaniowej (wyłącznie na zasadzie zaadaptowania już istniejącej i wybudowanej legalnie) nie koliduje w sposób drastyczny z funkcją spornego terenu (mieszkaniową i usługową), a względy przemawiające za słusznością tego rozwiązania Rada Gminy należycie wykazała, zarówno w rozstrzygnięciu uwag do planu jak i postępowaniu sądowym.

Trzeba zauważyć, że wprowadzenie zabudowy wielorodzinnej na teren objęty funkcją mieszkalną jednorodzinną wolnostojącą co do zasady może naruszać ład przestrzenny. Przez ład przestrzenny – według doktryny, rozumie się taką organizacje przestrzeni, która uwzględnia całokształt warunków i wymagań funkcjonalnych, społeczno-gospodarczych i planistyczno - estetycznych. Jednakże w niniejszych okolicznościach sprawy kwestionowany zapis planu dopuszcza jedynie zabudowę mieszkalną istniejącą i legalnie wybudowaną (na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę), a wprowadzenie w planie zapisu kolidującego z funkcją mieszkalną ograniczoną do zabudowy jednorodzinnej Rada Miasta wykazała, uzasadniając szczególnymi okolicznościami, niezwiązanymi wyłącznie z interesami majątkowymi właściciela nieruchomości.

Sąd nie dopatruje się w niniejszej sprawie niedopuszczalnego odstępstwa od konstytucyjnej zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Na marginesie trzeba zauważyć, że zarówno skarżący (budynek w zabudowie bliźniaczej) jak i właściciel działki zabudowanej budynkiem wielomieszkaniowym pozostają według kwestionowanego postanowienia planu właścicielami zabudowy podlegającej adaptacji. Natomiast w ocenie Sądu, z okoliczności sprawy wynika, iż postanowienia planu dotyczące karty terenu nr 1504 wprowadzają wprawdzie zróżnicowany status poszczególnych nieruchomości zarówno co do przeznaczenia terenu jak i warunków jego zabudowy, jednakże zróżnicowanie takie jest w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzasadnione. Podkreślić należy, iż planowanie przestrzenne jest działalnością wykonywaną przez władze publiczne i nie może ze szkodą dla innych podmiotów prowadzić do legitymizacji inwestycji wykonanych sprzecznie z przepisami prawa. Szczególnie w warunkach wieloletniego konfliktu na gruncie uprawnień właścicieli poszczególnych nieruchomości na tym terenie, działanie takie podważałoby zaufanie obywateli do organów władzy publicznej. Jednakże mimo tego, iż na skutek stwierdzenia nieważności wydanej dla inwestora budynku wielomieszkaniowego decyzji o warunkach zabudowy (sprzecznej, jak oceniło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia 15 grudnia 2006 r. z wygasłym planem zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Nr [...] z dnia 30 listopada 1994 r., vide: decyzja k. 45), a następnie uchyleniu w postępowaniu wznowieniowym decyzji o pozwoleniu na budowę (vide: decyzja Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 14 czerwca 2010 r., k. 122), działaniu inwestora nie przypisuje się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.). Zatem zasadnie wywiodła Rada Miasta, iż sporna zabudowa powstała w sposób legalny, a w konsekwencji jej uwzględnienie w kontrolowanym planie nie narusza w ocenie Sądu przepisów art. 1 ust. 1 ust. 2 pkt 1 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i przewidzianej w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasady równości. Trzeba przy tym zauważyć, że stosowanie zasady uwzględniania w postępowaniu planistycznym dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu zostało przez ustawodawcę przewidziane na etapie sporządzania studium, które zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma charakter aktu o charakterze ogólnym, sporządzanego w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Zasada ta nie ma natomiast na celu sprowadzenia postępowania planistycznego do odwzorowania stanu zabudowy istniejącego na terenie objętym planem. Zastosowanie takiego rozwiązania może być uzasadnione jedynie w wyjątkowych przypadkach, przy czym w ocenie Sądu w niniejszej sprawie Rada Miasta należycie uzasadniła, iż uwzględnienie w planie istniejącego przed jego uchwaleniem budynku, kolidującego rodzajem zabudowy z zabudową wiodącą, miało charakter dopuszczalnego skonkretyzowanymi okolicznościami wyjątku.

Przechodząc do dalszych rozważań związanych z zasadniczym zarzutem skargi (sprzeczności ze Studium) wskazać należy na przepis art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

W § 1 zaskarżonej uchwały stwierdzono zgodność planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą Rady Miasta Nr [...] z dnia 27 lutego 2008 r.

Stosownie do art. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Studium zawiera część tekstową i graficzną. Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Oznacza to, że zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć (por. WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 11 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 817/06, Baza orzeczeń LEX nr 437513). Zgodność planu ze studium nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności rozwiązań ze studium. Plan winien być nie tylko spójny ale i zgodny z ustaleniami studium (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 359/07, Baza orzeczeń LEX nr 341275). Rada gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy (Z. Niewiadomski, (w:) ZagospPrzestrzU Komentarz, art. 20, Nb 1, Warszawa 2004).

Mając na uwadze treść Studium oraz treść uchwały w zaskarżonej części Sąd stwierdza, że zarzut Prokuratora dotyczący sprzeczności Studium z uchwalonym planem jest bezpodstawny. W rozdziale XII Studium określono kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania i użytkowania terenów w tym tereny wyłączone spod zabudowy. Do kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania i użytkowania terenów, określonych w Studium zaliczono wskaźniki intensywności zabudowy brutto, ze wskazaniem, że określa się je orientacyjnie dla różnych rodzajów zabudowy w poszczególnych strefach funkcjonalnych. Następnie wskazano, iż określone wskaźniki intensywności zostały uśrednione dla poszczególnych obszarów i będą uszczegółowione – w tym również wskazaną zostaną lokalne dominanty wysokościowe – na podstawie analiz urbanistycznych wykonywanych do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z uwzględnieniem spójności kompozycji przestrzennej. Określono również, iż wskaźniki intensywności służą do badania chłonności terenów i opracowywania wytycznych programowo - przestrzennych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Przez wskaźnik intensywności zabudowy brutto należy rozumieć stosunek powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji nadziemnych budynków liczonej w zewnętrznym obrysie murów i powierzchni terenu brutto, to jest z uwzględnieniem powierzchni zajętej pod drogi o charakterze lokalnym i dojazdowym.

Jak wynika z bezspornych okoliczności sprawy, teren, na którym usytuowana jest nieruchomość przy ul. I. leży w obszarze strefy funkcjonalnej miejskiej (teren o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – M1). Dla tych terenów przyjęto w Studium, iż wskaźnik zabudowy brutto wynosi 0,4. Odnosząc się jednak do zarzutu Prokuratora stwierdzić należy, że określone w rozdziale XII Studium wytyczne dotyczące zasad określania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustaleń studium w zakresie kierunków i wskaźników zagospodarowania i użytkowania terenów nie rozstrzygają o intensywności zabudowy dla poszczególnych działek, gdyż jak wskazano, uszczegółowienie będzie następowało w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, na podstawie przyjętych założeń urbanistycznych i kompozycyjnych uwzględniających zagospodarowanie terenów otaczających.

W uchwale o planie z kolei zawarta została definicja "intensywność zabudowy (netto)", według której jest to wskaźnik wyrażający stosunek sumy powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji nadziemnych budynków znajdujących się na danej działce budowlanej, mierzonych po zewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych, do powierzchni działki budowlanej; przy czym za kondygnację nadziemną, do obliczeń intensywności zabudowy, należy przyjąć każdą kondygnację lub jej część, której poziom podłogi znajduje się w poziomie lub powyżej poziomu przylegającego terenu.

Następnie w kontrolowanym planie miejscowym, w postanowieniach szczegółowych dla obszaru obejmującego nieruchomość przy ul. I. (oznaczony symbolem 03 MN1,U) ustalono następujące wskaźniki zabudowy (netto): 0,60 dla zabudowy wolnostojącej oraz 0, 90 dla zabudowy bliźniaczej (jedna ściana przyległa do budynku na sąsiedniej działce lub do granicy działki sąsiedniej). Ponadto ustalono w planie, że ze względu na uciążliwość akustyczną D. przyjęto wyższe wskaźniki intensywności zabudowy, umożliwiając realizację dwóch pasów zabudowy tj. pasa zabudowy mieszkaniowo - usługowej wzdłuż ulicy Inżynierskiej oraz drugiego pasa wyłącznie zabudowy usługowej, zlokalizowanego na tyłach działek bezpośrednio przylegających do D.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd nie dopatrzył się naruszenia postanowień Studium zaskarżoną uchwałą, gdyż uchwała ta jedynie uszczegóławia zapisy Studium, w dopuszczalny sposób i stosownie do zaleceń w nim zawartych. Ustalony zaś przez Prokuratora w skardze wskaźnik intensywności zabudowy dla nieruchomości położonej przy ul. I., wynoszący 0,86, mieści się w ramach określonych w planie miejscowym. Nie uzasadnia podany wskaźnik zarzutu sprzeczności ze Studium, gdyż wyliczony został według reguły zawartej w planie, a odnoszącej się do wskaźnika intensywności zabudowy netto, a nie jak podaje się błędnie w skardze – wskaźnika intensywności zabudowy brutto - nie został bowiem wyliczony według przytoczonych wyżej reguł określonych w Studium.

W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się również naruszeń, o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a które uzasadniałyby obowiązek stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w myśl przepisu art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę Prokuratora jako bezzasadną. Ponadto z uwagi na ocenę, że skarżący R. G.i nie posiada legitymacji skargowej Sąd oddalił również jego skargę, na mocy art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g.