Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1302/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska- Wawrzon sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy [...] w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 735/19 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy [...] w S. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 6 czerwca 2019 r., znak AP-2.7840.109.2019.AN w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 12 grudnia 2019 r., II SA/Sz 735/19 oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej . [...] na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z 6 czerwca 2019 r. znak: AP-2.7840.109.2019.AN utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta . [...] z 5 kwietnia 2019 r. nr 471/19, którą organ ten, działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), dalej: p.b., oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a., zatwierdził projekt budowlany i udzielił L.S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego "[...]" przy [...] w S. (działki nr ew. . [...] i . [...], obręb . [...]) w ramach inwestycji - Budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych . [...] przy al. . [...] (działki nr ew. . [...], . [...] i [...], obręb . [...]) w S.

Wspólnota Mieszkaniowa [...] złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niepełny, niewystarczający i budzący wątpliwości, a Sąd I instancji przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącej Wspólnoty, jak też nie dostrzegł, że materiał powinien być uzupełniony o dowody, których przeprowadzenie stało się niemożliwe wobec naruszenia podstawowej zasady czynnego udziału strony skarżącej w postępowaniu poprzez przyjęcie, iż nie nastąpiło naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi, a mianowicie: a) art. 10 k.p.a. poprzez przyjęcie, że uniemożliwienie skarżącej jako stronie postępowania czynnego udziału w sprawie, w tym prawidłowej ochrony interesów, polegające na wydaniu decyzji organu II instancji, pomimo braku zawiadomienia o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, a w szczególności zgłoszenia uwag i zastrzeżeń odnośnie do zgromadzonego materiału dowodowego, jak też naprowadzanie dowodów na ich poparcie, pomimo oczywistego naruszenia art. 10 k.p.a., nie stanowiło istotnego naruszenia przepisów postępowania; b) art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności organów administracji w zakresie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, uznanie braku konieczności zebrania całego materiału dowodowego w sprawie w części istotnej do jej rozstrzygnięcia, a w konsekwencji przyjęcie, że zebrany materiał był wystarczający do wyjaśnienia w sposób wyczerpujący i wszechstronny przedmiotowej sprawy, jak też niezbadanie wszystkich zastrzeżeń zgłoszonych przez skarżącą i nieodniesienie się do wszystkich zarzutów i zastrzeżeń oraz bezkrytyczne oparcie się w tej mierze na wyjaśnieniach inwestora, poprzez błędne ustalenie okoliczności sprawy przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, polegające na uznaniu, iż inwestor powinien otrzymać pozwolenie na budowę;

3) art. 141 § 4 i art. 135 p.p.s.a. wyrażające się w zaniechaniu przez Sąd I instancji wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia wyroku, tj. niewskazaniu, dlaczego podzielił on stanowisko organu polegające na uznaniu, iż inwestor powinien otrzymać pozwolenie na budowę;

II. przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 32, art. 34 i art. 35 ust. 1 pkt 1-3 p.b. poprzez nietrafne uznanie, że decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę dla budynku odpowiada prawu oraz błędne przyjęcie, iż w sprawie nie są wymagane wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych, jak również niesłuszne uznanie, że przy tzw. etapowaniu inwestycji nie jest wymagane przedłożenie projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego i ponowna ocena wydanej w tym zakresie decyzji, w tym w kwestii nasłonecznienia i zacienienia powodowanego przez budynek "[...]", a nadto nietrafne uznanie, iż nie została naruszona odległość, nie mniejsza niż 4 m projektowanego budynku od granicy działki skarżącej i usytuowania garaży podziemnych, a także błędnego uznania zgodności projektu z ww. przepisami i wymaganiami ustawowymi, w tym stwierdzenia kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia pod kątem wszystkich zarzutów i zastrzeżeń zgłoszonych przez skarżącą, a w szczególności naruszenie:

a) § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.), dalej: r.w.t., zakresie zgodności z wymaganiami techniczno-budowlanymi, pomimo braku zapewnienia wymaganego oświetlenia naturalnego i odpowiedniego oświetlenia dziennego, jak też minimalnego oświetlenia dziennego pomieszczeń w budynku mieszkalnym należącym do skarżącej,

b) § 12 ust. 1 i 9 w zw. z § 13, § 60 i § 271-273 r.w.t. w zakresie braku zgodności z wymaganiami techniczno-budowlanymi, pomimo braku zachowania minimalnej odległości, nie mniejszej niż 4 m projektowanego budynku od granicy sąsiedniej działki należącej do Wspólnoty wraz z brakiem zachowania tej minimalnej odległości podziemnej części budynku od granicy działki budowlanej, tj. garaży podziemnych spełniających funkcję użytkową budynku, które nie znajdują się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 oraz art. 35 ust. 3 p.b. poprzez nietrafne uznanie braku ich naruszenia przy zatwierdzeniu projektu budowlanego dla budynku [...] w ramach przedsięwzięcia inwestycyjnego - Budowy zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych ". [...]" przy al. . [...] w S., pomimo zaprojektowanego parkingu podziemnego, który faktycznie wyniesiony został ponad poziom terenu na wysokość co najmniej 2 do 3 m, a więc jako garaż nie stanowiący podziemnej części budynku;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 4 p.b. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 6 oraz § 4 ust. 1 i 2 pkt 2, jak też § 7 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarski Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz.U. z 2012 r. poz. 463), dalej: r.g.w.p., poprzez ich niezastosowanie i nietrafne uznanie braku ich naruszenia odnośnie do braku wykonania wymaganej dokumentacji geologiczno-inżynierskiej, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2015 r. poz. 196), dalej: p.g.g., a w szczególności braku konieczności opracowania analizy oddziaływania wykopu na występowanie zagrożenia stateczności budynków bądź nawierzchni drogowych występujących w jej sąsiedztwie, która to analiza powinna być opracowana w oparciu o wytyczne Instytutu Techniki Budowanej nr 376/2002,

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 4 p.b. w zw. z art. 93 ust. 2 p.g.g., § 3 ust. 1 i 3 oraz § 7 ust. 1-3 r.g.w.p. poprzez nietrafne uznanie braku ich naruszenia przy rozpoznaniu sprawy, pomimo tego, że w aktach sprawy brak było decyzji wydanej przez właściwy organ administracji geologicznej zatwierdzającej opinię geotechniczną, dokumentację badań podłoża gruntowego i projektu geotechnicznego, a także dokumentacji geologiczno-inżynierskiej sporządzonej zgodnie z przepisami p.g.g.;

f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 oraz art. 35 ust. 3 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. b p.b. w zw. z § 29 i 30 r.w.t. poprzez nietrafne uznanie braku ich naruszenia przy zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę dla obiektu, który nie spełnia w wystarczającym stopniu wymogów związanych z odprowadzaniem wód opadowych;

g) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 oraz art. 35 ust. 3 p.b. w zw. z § 12 ust. 1 pkt 2 r.w.t. poprzez nietrafne uznanie braku ich naruszenia i pominięcie ustalenia odległości kondygnacji nadziemnej garażu od granicy sąsiedniej działki należącej do Wspólnoty przy zatwierdzeniu projektu budowlanego przewidującego posadowienie kondygnacji garażu jako całkowicie podziemnej bez ustalania odległości od granicy z działką Wspólnoty, podczas gdy minimalna odległość powinna wynosić 3 m w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy;

h) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 p.b. poprzez nietrafne uznanie braku ich naruszenia i braku konieczności zażądania od inwestora przedstawienia projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia obejmującego swoim zakresem przedsięwzięcie inwestycyjne - Budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych ". [...]" przy al. . [...] w S. oraz rozpoznanie sprawy, pomimo że w jej aktach brak było projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia, co spowodowało w konsekwencji ich niezastosowanie polegające na uznaniu, że można wydać pozwolenie na budowę dotyczące wybranych obiektów z całego zamierzenia bez projektu zagospodarowania całego zamierzenia, jak też pozbawienie Wspólnoty możliwości zapoznanie się z tym projektem i ustosunkowania się do jego ustaleń w świetle art. 10 k.p.a.;

i) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. oraz art. 140 i art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2019 r. poz. 1145 ze zm.), dalej: k.c., poprzez nietrafne uznanie braku ich naruszenia w zakresie braku poszanowania występujących w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji uzasadnionych interesów osób trzecich i na skutek tego narażenie skarżącej na niebezpieczeństwo pogorszenia stanu technicznego należącego do Wspólnoty Mieszkaniowej budynku oraz ochrony życia i zdrowia mieszkańców, w tym w zakresie dostępu do światła, odprowadzania wód opadowych z zagrożeniem wystąpienia sufozji i kurzawki, odległości projektowanego budynku od granicy z nieruchomością Wspólnoty, a także immisji bezpośrednich i pośrednich na jej nieruchomość.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, oświadczając, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Pismem z 4 maja 2020 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną uczestnik postępowania L.S. wniósł o jej oddalenie w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej z 23 stycznia 2023 r. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony ich praw zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta na uzasadnionych podstawach.

Powołany przez skarżącą w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przepis art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. jest przepisem ustrojowym wyjaśniającym funkcje pełnione przez sądy administracyjne (przeprowadzanie kontroli działania administracji publicznej) oraz uszczegóławiającym ich kognicję, toteż brak jest wystarczających podstaw do wskazywania ww. przepisu jako naruszonego przez sąd administracyjny, gdy na skutek wniesienia skargi doszło do przeprowadzenia kontroli aktu administracyjnego nią objętego w warunkach braku wątpliwości, że ocena jego legalności mieści się we właściwości sądu administracyjnego.

Nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 141 § 4 i art. 135 p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przyjąć należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozbawione jest tego rodzaju wadliwości, ponieważ wynika z niego jednoznacznie, dlaczego Sąd I instancji uznał zaskarżoną decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z 6 czerwca 2019 r. za zgodną z prawem, wraz z równoczesnym wyjaśnieniem w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z art. 141 § 4 p.p.s.a., powodów niepodzielenia stanowiska zajętego w sprawie przez skarżącą, uznającą, że przedstawiony organom administracji architektoniczno-budowlanej przez inwestora projekt budowlany dotyczący przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego ". [...]" na działkach nr ew. [...] i . [...], obręb . [...] w S. nie powinien zostać zatwierdzony. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skargi kasacyjnej, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest lakoniczne, uniemożliwiając podjęcie merytorycznej z nim polemiki. Za pomocą zarzutu dotyczącego naruszenia ww. przepisu nie można skutecznie zwalczać stanowiska sądu zajętego w zaskarżonym orzeczeniu, jeżeli zastrzeżenia strony budzi merytoryczna prawidłowość zamieszczonych w nim rozważań, oceniana z punktu widzenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które powinny podlegać w sprawie zastosowaniu.

Należy zauważyć, że warunkiem zastosowania art. 135 p.p.s.a. jest ustalenie przez sąd, że zaskarżony akt pozostaje sprzeczny z prawem i to w stopniu uzasadniającym jego wzruszenie. W razie nieuwzględnienia skargi, sąd nie jest uprawniony do zastosowania przewidzianych w p.p.s.a. środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której ona dotyczy, stąd przyjęty przez Sąd I instancji wynik kontroli decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego, wyrażający się oddaleniem na tenże akt skargi wniesionej przez skarżącą, uniemożliwiał stawianie jej zarzutu, iż wydanym wyrokiem Sąd uchybił art. 135 p.p.s.a.

Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia strony o zgromadzeniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z nim oraz możliwości składania wniosków oceniać należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy i które uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji z tego powodu, to naruszenie uprawnień strony, które powoduje, że wydana została decyzja posiadająca odmienną treść od tej, która zostałaby podjęta, gdyby stronie nie zostało uniemożliwione przedstawienie swojego stanowiska (por. wyrok NSA z 19 maja 2022 r., II OSK 2441/19). W okolicznościach kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawy skarżąca kasacyjnie nie wykazała, aby wskazane przez nią uchybienie miało tego rodzaju wpływ na kierunek podjętego rozstrzygnięcia, a w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przedstawiła argumentacji, która potwierdzałaby zasadność stanowiska, iż Sąd I instancji powinien był uwzględnić skargę z uwagi na naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. Uwzględnić należy, że na etapie wydania przez Prezydenta Miasta Szczecina decyzji z 5 kwietnia 2019 r. skarżąca została poinformowana pismem z 6 lutego 2019 r. (k. 78 akt adm.) o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości odniesienia się do niego, co było konsekwencją jego uzupełnienia w następstwie uchylenia wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 9 sierpnia 2018 r., II SA/Sz 499/18 decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z 7 marca 2018 r. i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z 15 grudnia 2017 r., przy czym w toku postępowania odwoławczego Wojewoda Zachodniopomorski nie stosował art. 136 § 1-2 k.p.a.

Brak jest podstaw do wywodzenia, że skarżąca została w niniejszej sprawie w sposób nieuzasadniony pozbawiona prawa do "złożenia wniosków o uzupełnienie dokumentacji odnośnie weryfikacji projektu zagospodarowania terenu", zgodzić się należy bowiem z Sądem I instancji, iż zakresem orzekania w niniejszej sprawie nie był objęty projekt zagospodarowania terenu, który w związku z etapowaniem zaprojektowanej inwestycji dotyczącej budowy zespołu ośmiu budynków mieszkalnych wielorodzinnych ". [...]" na działkach nr ew. [...], . [...] i . [...], obręb . [...] w S., został zatwierdzony w odrębnym postępowaniu decyzją Prezydenta Miasta [...] z 27 kwietnia 2016 r. nr 520/16, przez co projektowane zamierzenie dotyczące budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego ". [...]", którego dotyczyło niniejsze postępowanie, nie mogło być weryfikowane przez organ w zakresie, w jakim ustalone usytuowanie budynku i będące jego konsekwencją oddziaływanie obiektu na nieruchomości sąsiednie wynikają z treści ww. decyzji Prezydenta Miasta [...].

W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, do którego zresztą odwołała się również skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, trafnie zauważa się, że ustawodawca w przypadku etapowania zamierzenia budowlanego przywiązuje istotną wagę do oceny zgodności z prawem całego zamierzenia inwestycyjnego a nie tylko poszczególnych jego etapów (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1488/19). W odniesieniu do całego zamierzenia budowlanego przedmiotem zainteresowania organu administracji architektoniczno-budowlanej pozostaje materia, która jest przedmiotem projektu zagospodarowania działki (terenu), a więc, jak wynika z art. 34 ust. 3 pkt 1 p.b., m.in. określenie granic terenu, usytuowanie, obrys i układ istniejących i projektowanych obiektów budowlanych ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Obowiązek złożenia projektu zagospodarowania działki (terenu) dla całego zamierzenia budowlanego oznacza, że w razie etapowania inwestycji właściwy organ przed wydaniem pozwolenia na budowę wybranych obiektów dokonuje sprawdzenia wniosku w kontekście warunków ustalonych dla całości inwestycji. Z projektu zagospodarowania działki dla całego zamierzenia budowlanego wynikają zasady rozmieszczenia wszystkich obiektów w terenie, a więc również obiektów realizowanych w następnych etapach inwestycji. Projekt zagospodarowania działki (terenu) z uwagi na swoją zawartość stanowi tę część projektu budowlanego, która przede wszystkim pozwala na ocenę oddziaływania projektowanej inwestycji na uzasadnione interesy osób trzecich, czyli przede wszystkim właścicieli nieruchomości sąsiednich

Jeżeli skarżąca wskazuje, że przed wszczęciem niniejszego postępowania nie dysponowała wiedzą o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia obejmującego zespół budynków mieszkalnych wielorodzinnych ". [...]" z uwagi na niebranie udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z 27 kwietnia 2016 r., a zarazem, na co wskazują formułowane w niniejszej sprawie zarzuty, zgłasza zastrzeżenia względem projektowanego zagospodarowania i zabudowy terenu sąsiadującego z jej nieruchomością, uznając, że pozostaje w obszarze (negatywnego) oddziaływania inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 p.b., środkiem prawnym, w którym tego rodzaju argumenty mogłyby być rozwinięte, jest wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją ostateczną, odwołujący się do wystąpienia przyczyny wznowienia wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W ramach tego postępowania, na etapie przeprowadzenia przez organ postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.), kwestie wskazywane przez skarżącą mogłyby podlegać merytorycznemu rozważeniu, albowiem wyłącznie w tym trybie, przy braku innych kwalifikowanych wadliwości dotykających pozwolenie na budowę, dopuszczalne jest ponowne ustalanie na potrzeby udzielenia inwestorowi zgody budowlanej przesłanki ujętej w art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b.

Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że pozostający przedmiotem postępowania budynek mieszkalny wielorodzinny "[...]" stanowi obiekt mogący samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem w znaczeniu przyjętym w art. 33 ust. 1 p.b., którego mogło "dotyczyć" odrębne pozwolenie na budowę z związku z tym, że inwestor uprzednio przedstawił projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego. Zastosowane etapowanie zamierzenia budowlanego sprawiało, że projekt zagospodarowania terenu nie stanowił w rozpoznawanej sprawie elementu projektu budowlanego, który powinien dołączyć do wniosku inwestor (art. 33 ust. 2 pkt 1 p.b.) i który podlegałby zatwierdzeniu przez Prezydenta Miasta [...], wobec czego w kontrolowanym postępowaniu nie można mówić o dopuszczeniu się naruszenia przez organ wskazanej przez skarżącą regulacji art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 p.b., a także art. 35 ust. 1 pkt 1-3 p.b. w zakresie, w jakim skarżąca podniosła, iż wymagane było w sprawie przedłożenie projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego i "ponowna ocena wydanej w tym zakresie decyzji". Skarga kasacyjna pozbawiona jest rzeczowych argumentów, które wskazywałyby, że organ wydając zaskarżoną decyzję, dokonał wadliwego sprawdzenia zgodności projektu budowlanego obejmującego budowę budynku ". [...]" z projektem zagospodarowania terenu zatwierdzonym dla całej inwestycji. Nie budzi wątpliwości wiedza Wspólnoty Mieszkaniowej dotycząca projektu zagospodarowania terenu przesłanego organowi nadzoru z aktami sprawy zakończonej decyzją Prezydenta Miasta [...] z 28 grudnia 2017 r. nr 1977/17, na mocy której zostało udzielone inwestorowi pozwolenie na budowę sąsiedniego budynku wchodzącego w skład zespołu (budynek "[...]") i odnośnie do której skarżąca złożyła wniosek o stwierdzenie jej nieważności W odniesieniu do zaakcentowanej w skardze kasacyjnej kwestii nasłonecznienia i zacienienia powodowanego przez budynek "[...]", nie budzi wątpliwości, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ poddał wyjaśnieniu oddziaływanie projektowanego budynku "[...]" na znajdujący się w sąsiedztwie budynek Wspólnoty Mieszkaniowej w zakresie spełnienia wymagań dotyczących przesłaniania, a także oświetlenia i nasłonecznienia zawartych w przepisach § 13, § 57 i § 60 r.w.t., opierając się na włączonej do akt kopii dokumentacji obejmującej stosowne analizy sporządzone przez projektanta pozostające częścią projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z 27 kwietnia 2016 r.

Jakkolwiek w postępowaniu przed Sądem I instancji, jak i w treści skargi kasacyjnej skarżąca zarzuciła niezachowanie wymagań przewidzianych w powołanych przepisach r.w.t. w odniesieniu do pomieszczeń lokali budynku przy al. . [...] w S., niemniej wniosek negujący przyjętą w zaskarżonej decyzji ocenę poprawności sporządzonego projektu nie został w żaden sposób przez skarżącą uszczegółowiony, co uniemożliwia merytoryczne odniesienie się do niego. Również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. b, art. 35 ust. 1 pkt 2 i art. 35 ust. 3 p.b. w zw. z § 29 i § 30 r.w.t. nie został przez skarżącą we właściwy sposób uzasadniony, ponieważ pozbawione wymaganej konkretności jest sprowadzenie wyjaśnienia naruszenia, jakiego miał dopuścić się Sąd, wyłącznie do wskazania, że zaprojektowany obiekt "nie spełnia w wystarczającym stopniu wymogów związanych z odprowadzaniem wód opadowych".

Chybiony jest zarzut kasacyjny przypisujący Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., albowiem zgodzić się trzeba z Sądem, że Wojewoda Zachodniopomorski przed wydaniem decyzji poddał właściwemu rozważeniu zebrany w sprawie materiał dowodowy, a dokonana jego ocena w zakresie, w jakim wskazywała na zaistnienie sytuacji, o której mowa w art. 35 ust. 4 p.b., nie nosi cech dowolności. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, dokumentacja projektowa przedłożona przez inwestora nie pozostawała "niepełna" i "niewystarczająca". Niezrozumiałe jest twierdzenie, że Sąd I instancji przy kontroli zaskarżonej decyzji miał się oprzeć "głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącej". Ocena Sądu sformułowana w wyroku odnosiła się do wszystkich kwestii traktowanych przez skarżącą jako sporne, które w świetle przepisów p.b. mają wpływ na zatwierdzenie projektu budowlanego, a przy tym znajdowała potwierdzenie w materiałach zgromadzonych w aktach. Potrzebę dokonania przez niezależnych biegłych weryfikacji dokumentacji sporządzonej przez inwestora oraz opracowania stosownych opinii i analiz należy traktować jako postulat nieznajdujący jakiegokolwiek wsparcia w okolicznościach rozpatrywanej sprawy.

Wbrew odmiennej ocenie skarżącej, stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie uchybia przepisom prawa materialnego powołanym w skardze kasacyjnej. Zarzut koncentrujący się na wykazaniu naruszenia w sprawie przepisów p.b., p.g.g. i r.g.w.p. wskutek pominięcia przez Sąd I instancji, że przedłożonemu projektowi budowlanemu powinno towarzyszyć wykonanie dokumentacji geologiczno-inżynierskiej, jak też inwestor zobowiązany był dołączyć decyzję wydaną przez właściwy organ administracji geologicznej ją zatwierdzającą bazuje, jak wynika z treści skargi kasacyjnej (s. 10), na uznawaniu, iż taki obowiązek spoczywający na inwestorze wyznacza określona dla projektowanego budynku kategoria geotechniczna oraz stopień skomplikowania warunków gruntowych. Nie stanowi przedmiotu sporu, że w przypadku zaliczenia obiektu budowlanego do drugiej kategorii geotechnicznej (§ 4 ust. 3 pkt 2 r.g.w.p.) przy równoczesnym ustaleniu skomplikowanych warunków gruntowych (§ 4 ust. 2 pkt 3 r.g.w.p.) ustalanie geotechnicznych warunków posadowienia obiektu budowlanego powinno wiązać się z wykonaniem dokumentacji geologiczno-inżynierskiej zgodnie z przepisami p.g.g. (§ 7 ust. 3 r.g.w.p.). Rzecz jednak w tym, że jak trafnie zauważył w odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania, sformułowany przez skarżącą kasacyjnie wymóg żądania od inwestora wykonania dokumentacji geologiczno-inżynierskiej w rozpoznawanej sprawie nie znajduje jakichkolwiek postaw prawnym, ponieważ budynek "[...]" faktycznie został zaliczony do drugiej kategorii geotechnicznej, jednakże rozpoznanie podłoża, wbrew odmiennemu twierdzeniu skarżącej, wskazywało na występowanie w sprawie warunków gruntowych prostych. Taki stopień skomplikowania warunków gruntowych został określony w projekcie budowlanym i koresponduje on z treścią sporządzonej opinii geologiczno-inżynierskiej (pkt 4.5. Wnioski i zalecenia, s. 4), której wnioski w omawianym zakresie zostały następnie podtrzymane w opinii geotechnicznej wraz z dokumentacją badań podłoża gruntowego (pkt 3.13, s. 6), wyjaśniającej, że wykonane badania podłoża udokumentowały warunki proste. Prezentowanie przez skarżącą stanowiska, że realizacja robót budowlanych odbywać się będzie na "gruntach trudnych (skomplikowanych)" nie ma wpływu na kwalifikację warunków gruntowych inwestycji, albowiem stanowisko strony nie może abstrahować od zasad determinujących prawny sposób ich określania (§ 4 ust. 2 r.g.w.p.). Powyższe oznacza, że w sprawie Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 4 p.b., art. 93 ust. 2 p.g.g., a także § 3 ust. 1 pkt 6 i ust. 3, § 4 ust. 1 i 2 pkt 2 oraz § 7 ust. 1-4 r.g.w.p.

Wobec tego, że w związku z planowaną inwestycją zaprojektowano wykonanie wykopu o głębokości jednej kondygnacji (4,46 m) bezpośrednio przy granicy działki, do projektu zostało dołączone opracowanie zawierające określenie sposobu zabezpieczenia wykopu oraz ocenę wpływu planowanej inwestycji m.in. na budynek mieszkalny skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej. Jego wnioski wskazują, że budynek ten znajduje się w odległości większej niż strefa oddziaływania wykopu oraz, że jego fundamenty są położone poza klinem odłamu skarpy gruntu, co uzasadnia przyjęcie, iż wpływ wykopu na budynek ma charakter pomijalny i nie jest konieczne, by roboty podlegały monitoringowi geodezyjnemu. Nie podważa tejże oceny własny pogląd skarżącej, uznający monitorowanie planowanej inwestycji za konieczne, ponieważ, jak należy przyjąć, nie znajduje on wsparcia w treści opracowania, do którego się bezpośrednio odwołuje (opinia geotechniczna wraz z dokumentacją badań podłoża gruntowego). Realizację wskazania zamieszczonego w pkt. 3.9 ww. opinii geotechnicznej (odnoszącego się do potrzeby opracowania analizy oddziaływania wykopu) stanowi wymieniony wyżej dokument z października 2017 r. autorstwa dr. inż. L.S., za którego merytoryczną zawartość odpowiedzialność podnosi jej autor. Ocena ta odnosi się również do sporządzonej opinii geotechnicznej, której wymagania projekt budowlany spełnia i jego zatwierdzenie przez organy administracji architektoniczno-budowlanej - wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej - nie mogło być przez Sąd I instancji postrzegane jako objaw lekceważącego podejścia do spraw bezpieczeństwa oraz możliwości zagrożenia życia i zdrowia mieszkańców skarżącej Wspólnoty.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji stwierdził, że według dokumentacji projektowej część podziemna (garażowa) budynku ". [...]" znajduje się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu. Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje podstaw, by ocenie tej mogła być przypisana wadliwość, uwzględniając opis techniczny projektu budowlanego wskazujący na zaprojektowanie kondygnacji podziemnej, w której zlokalizowany ma być jednoprzestrzenny garaż dla 20 pojazdów, piwnice i pomieszczenia techniczne i odpowiadające temu opisowi rysunki przekrojów budynku. Zatwierdzenie projektu budowlanego w tych warunkach nie naruszało art. 35 ust. 1 pkt 2 i art. 35 ust. 3 p.b., albowiem znajdował do niego zastosowanie § 12 ust. 9 r.w.t. i zastrzeżenia skarżącej dotyczące niezachowania odległości wymienionych w § 12 ust. 1 r.w.t. pozbawione są jakiejkolwiek doniosłości prawnej. Uwaga skarżącej, że inwestor dokonał "odstępstwa" polegającego na niedopuszczalnej zmianie posadowienia części garażowej, mającej być w całości kondygnacją podziemną, ponieważ wybudował garaż w ten sposób, iż został on wyniesiony ponad poziom terenu, nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy, ponieważ PINB w toku czynności kontrolnych nakierowanych na ocenę zastosowania w sprawie art. 37 ust. 2 p.b. nie potwierdził zarzutów skarżącej, stwierdzając w oparciu o wykonane pomiary kontrolne zgodność usytuowania i posadowienia wysokościowego budynku "[...]" z planem zagospodarowania i zatwierdzonym projektem (pismo PINB z 15 marca 2019 r. znak ROP.5142.9.0905.2019.LM, k. 109 akt adm.). Na gruncie zasad ogólnych nie powinno budzić wątpliwości, że kwestia, czy roboty budowlane są prowadzone w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach pozostaje w kompetencji organów nadzoru budowlanego (art. 83 ust. 1 p.b.), kształtując treść rozstrzygnięcia podejmowanego przez te organy, a nie wynik kontroli sądowej decyzji organu administracji architektoniczno-budowlanej udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę. Działanie inwestora w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b., niewątpliwie stanowi naruszenie przepisów prawa budowlanego, nie ma jednakże podstaw, by sformułowanie tego rodzaju wniosku nastąpiło, jak podnosi skarżąca, "wbrew stanowisku WSA", ponieważ Sąd I instancji nie oparł się w zaskarżonym wyroku na odmiennym od powyższego założeniu.

Nie można zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie dokonał należytej oceny jej uzasadnionych interesów, a Sąd I instancji w toku kontroli decyzji z 6 czerwca 2019 r. tenże błąd pominął. Nie budzi wątpliwości, że obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, zapewniając między innymi poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Fakt niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowania sąsiednich nieruchomości może mieć miejsce tylko wtedy, gdyby planowany obiekt budowlany naruszał konkretne przepisy (por. wyrok NSA z 4 lipca 2022 r., II OSK 2541/20). Dokonana przez organy administracji architektoniczno-budowlanej ocena projektu budowlanego dotyczącego budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego "[...]", jak trafnie przyjął Sąd I instancji, nie upoważnia do sformułowania tego rodzaju wniosku, stąd postawiony Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. oraz art. 140 i art. 144 k.c. pozostaje w całości nieuzasadniony.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.