Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1076/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1a w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1131/21 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1131/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia [...] maja 2021 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 1 marca 2021 r. K. K. zwróciła się do organu I instancji o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad babcią T. T, posiadającą orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., [...], Burmistrz Miasta Jasła odmówił wnioskodawczyni przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji wskazał, że wnioskodawczyni jest osobą zobowiązaną do alimentacji w dalszej kolejności względem babci, ponieważ w pierwszej kolejności obowiązek alimentacyjny spoczywa na córce osoby wymagającej opieki – J. K. Uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę spokrewnioną z osobą wymagającą opieki w dalszej kolejności, możliwe jest, gdy brak jest osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, np. gdy takiej osoby w ogóle nie ma lub gdy taka osoba nie jest w stanie sprawować opieki, co wynika z art. 132 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (przytaczanej dalej jako "k.r.o."). Organ I instancji, odnosząc się do warunków określonych w art. 17 ust. 1 oraz 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej jako "u.ś.r."), wskazał, że J. K. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto, nawiązując do przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r., podniesiono, że na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie, po rozpoznaniu odwołania wnioskodawczyni, decyzją z dnia [...] maja 2021 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W pierwszej kolejności Kolegium odniosło się do kwestii związanej z datą powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki. SKO uznało, że stanowisko organu I instancji w tym zakresie jest wadliwe i wynika z nieuwzględnienia treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13. W powyższym wyroku art. 17 ust. 1b u.ś.r. uznano za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na datę powstania niepełnosprawności. W konsekwencji powyższego, okoliczność, że niepełnosprawność babci odwołującej powstała po ukończeniu przez nią 18 roku życia lub po ukończeniu 25 roku życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej nie jest przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Niezależnie od błędnego stanowiska organu I instancji w powyższym zakresie, Kolegium uznało, że rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy ustalenia prawa odwołującej do świadczenia pielęgnacyjnego odpowiada prawu.

Odnosząc się do przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r., wyjaśniono, że warunki wyprowadzone z art. 17 ust. 1a u.ś.r., uzależniają prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od tego, czy są inne osoby spokrewnione w pierwszym stopniu mogące sprawować opiekę. Osoby takie, jako zobowiązane na gruncie k.r.o. do alimentacji w pierwszej kolejności, wyprzedzają zatem w prawie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego osoby spokrewnione w stopniu dalszym, chyba że są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wskazano, iż powyższa regulacja nie budzi wątpliwości interpretacyjnych pod względem językowym. W orzecznictwie NSA wyrażono tezę, że norma ta jest także jednoznaczna ze względów systemowych, z uwagi na pozostawanie w korelacji z zasadami określającymi pierwszeństwo obowiązku alimentacyjnego przyjętymi w k.r.o. W tym kontekście odwołano się do uregulowań zawartych w art. 132 k.r.o. Podkreślono, że stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby spokrewnione w stopniu dalszym, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania opieki nad osobą tego wymagającą. Wskazano, iż przeciwko przyjętemu rozwiązaniu nie przemawiają też względy celowościowe i aksjologiczne, w tym wzgląd na wartości i zasady konstytucyjne. Limitowanie dostępu do świadczenia w oparciu o kryteria zobiektywizowane nie może zostać uznane za naruszenie zasady równości i sprawiedliwości społecznej. Zapewniają one dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej. Kryteria te nie mają także charakteru dyskryminującego i nie są niemożliwe do spełnienia, a udzielanie świadczenia nie jest oparte o uznanie organu.

Następnie, Kolegium – powołując się na wyroki WSA i NSA – zauważyło, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym istnieje odrębna linia orzecznicza, zgodnie z którą regulacje dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia. W rezultacie, zgodnie z tym poglądem, ograniczenia wynikające z regulacji art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie powinny mieć zastosowania w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (a więc niezależnych od niego) nie jest w stanie sprawować opieki nad potrzebującym tj. gdy zachodzą okoliczności wymienione w art. 132 k.r.o., do którego odsyła art. 17 ust. 1 u.ś.r., jednak pod warunkiem, że zobowiązani do alimentacji w pierwszej kolejności z obiektywnych, a nie subiektywnych przyczyn nie mogą lub nie chcą zajmować się swoim rodzicem.

W ocenie Kolegium w rozpatrywanym przypadku nawet zastosowanie tej liberalniejszej linii orzeczniczej nie pozwala na zmianę rozstrzygnięcia w sprawie.

Babcia odwołującej jest wdową i ma jedną córkę. Według złożonego przez tę osobę oświadczenia, nie jest ona w stanie opiekować się matką, z uwagi na stan zdrowia. Córka osoby wymagającej opieki nie legitymuje się jednak orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, które to orzeczenie, z przyczyn zdrowotnych, a tym samym obiektywnych, wykluczałoby możliwość sprawowania opieki. W ocenie Kolegium, stan zdrowia zarówno matki, jak i babci odwołującej nie wyklucza możliwości pomocy osobistej, gdyż koncentruje się ona w zasadzie na nadzorze i doraźnej pomocy, którą może wykonywać matka odwołującej, mimo istniejących schorzeń.

Konkludując, Kolegium wskazało, że pominięcie osób zobowiązanych do alimentacji z powodów niewskazanych wprost w ustawie nie jest działaniem właściwym i nie stanowi o dokonaniu wykładni celowościowej lub funkcjonalnej przepisów u.ś.r. Organy nie są natomiast władne do oceny stanu zdrowia osób zobowiązanych do alimentacji i dokonywania własnej oceny w przedmiocie tego, czy stan ten wypełnia hipotezę do uznania ich za osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Mając to na uwadze SKO stwierdziło, że w niniejszej sprawie nie zaszły okoliczności, które pozwoliłyby zaktualizować obowiązek alimentacyjny wnuka względem babci przed obowiązkiem alimentacyjnym jej dziecka.

Na powyżej przedstawioną decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, powołanym na wstępie wyrokiem, oddalił skargę.

Sąd I instancji przywołał treść art. 17 ust. 1 u.ś.r. oraz. art. 17 ust. 1a u.ś.r. Wskazał, iż w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r., bowiem osoba wymagająca opieki ma osobę zobowiązaną w stosunku do niej alimentacyjnie w pierwszej kolejności, tj. córkę, która nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Zaznaczono, że na gruncie wskazanego unormowania ukształtowało się różniące się orzecznictwo sądowe, na co zwróciło uwagę Kolegium.

Sąd I instancji uznał, że Kolegium słusznie stwierdziło brak podstaw do uwzględnienia wniosku. Dopuszczając stanowisko, że nie tylko fakt dysponowania przez osobę zobowiązaną alimentacyjnie w pierwszej kolejności orzeczeniem o jej znacznym stopniu niepełnosprawności otwiera drogę do uzyskania przedmiotowego świadczenia następnej osobie, na której ten obowiązek spoczywa, należy podnieść, że okoliczności, które uniemożliwiają sprawowanie opieki muszą być obiektywne. Podlega to ocenie w kontekście uwarunkowań konkretnej sprawy tak, by wydana decyzja w jak najpełniejszy sposób była adekwatna do rzeczywistej sytuacji danej rodziny.

W sprawie bezspornym jest, że T. T. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, a opiekę nad nią sprawuje jej wnuczka – skarżąca K.K. Okolicznością bezsporną jest również to, że podopieczna ma córkę J. K., która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Sąd I instancji stwierdził, że babcia skarżącej nie jest osobą leżącą, przy której wykonywanie czynności opiekuńczych wiązałoby się niewątpliwie ze znacznym wysiłkiem fizycznym. Wykazuje ona demencję starczą i zaburzenia orientacji, przez co wymaga stałego nadzoru we wszystkich czynnościach dnia codziennego. Takiej pomocy udziela jej skarżąca. Natomiast mieszkająca z nią córka ma niewątpliwie problemy zdrowotne, jednak w kontekście wskazanego wyżej zakresu opieki, której wymaga jej matka, nie można stwierdzić, że nie jest ona w stanie opieki tej zapewnić. Sąd I instancji podkreślił, iż dokumentacja przedłożona w sprawie nie dowodzi braku możliwości wykonywania czynności opiekuńczych przez wyżej wymienioną. Uznano zatem, że nie zostało wykazane, iż J. K. nie jest w stanie z obiektywnych przyczyn sprawować opieki nad swoją matką.

WSA podkreślił, że organy nie poprzestały w przedmiotowej sprawie na literalnym brzmieniu istotnych w sprawie przepisów, lecz dokonały także ich wykładni celowościowej. Wbrew oczekiwaniu skarżącej – z uwagi na ustalone w sprawie okoliczności faktyczne – nie mogła ona jednak skutkować przyznaniem jej wnioskowanego świadczenia.

Abstrahując od powyższej kwestii Sąd I instancji wskazał na słuszność stanowiska Kolegium, co do braku istnienia w niniejszej sprawie negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Podkreślono, że powyższa regulacja została zbadana przez Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., K 38/13, orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Skutkiem tego orzeczenia jest ustalenie, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała później, czyli po ukończeniu 18 roku życia, przedmiotowa przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji, przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w tej grupie osób należy rozpatrywać bez tej przesłanki. Wprawdzie wskazany wyrok nie doprowadził do wyeliminowania niekonstytucyjnej normy z porządku prawnego, jednak jego treść wiąże – w myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji RP – i stanowi dla organów administracji oraz sądów administracyjnych istotną wskazówkę interpretacyjną. W konsekwencji, podmioty rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają obowiązek procedować w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną – por. wyroki NSA: z 05.12.2017 r., I OSK 1079/17; z 26.04.2019 r., I OSK 8/19.

Mając na uwadze powyższe, WSA uznał, że ze względu na fakt, iż J. K. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i nie istnieją w sprawie żadne obiektywne przyczyny niemożności sprawowania przez nią opieki na matką T. T., a przynajmniej nie zostały one wykazane, orzeczono o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.").

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, skarżąca zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a to bezpodstawne oddalenie skargi, podczas gdy skarżąca spełniła wszystkie przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w tym preferowany przez ustawodawcę opiekun (matka skarżącej) z obiektywnych względów nie może sprawować opieki nad T. T., co skutkowało wadliwym pozbawieniem skarżącej prawa do przedmiotowego świadczenia i nie dostrzeżeniem przez sąd a quo zasadności uchylenia decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.,

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z:

a. art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie dostrzegł, że zasadne było uchylenie decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., gdyż organy obu instancji błędnie ustaliły, iż stan zdrowia T. T., jak i J. K., nie wyklucza możliwości sprawowania opieki przez J. K. nad T. T., gdyż koncentruje się ona w zasadzie na nadzorze i doraźnej pomocy, którą może wykonywać matka skarżącej mimo istniejących schorzeń, podczas gdy stan zdrowia wyżej wymienionych osób wyklucza możliwość sprawowania opieki przez J. K. nad T. T., która wymaga fizycznej pomocy podczas wykonywania bieżących czynności życia codziennego, w tym chodzenia, co skutkowało wadliwym zastosowaniem art. 17 ust. 1a pkt 2 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i oddaleniem skargi,

b. art. 15 k.p.a., polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie dostrzegł, że zasadne było uchylenie decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., gdyż wadliwe było przyjęcie przez organ drugiej instancji (bez przeprowadzania nowych dowodów) nowych, dodatkowych ustaleń stanu faktycznego i rozpoznanie sprawy w innym zakresie niż została ona rozstrzygnięta decyzją organu I instancji, gdyż dopiero w decyzji odwoławczej wskazano, że stan zdrowia T. T., jak i J. K., nie wyklucza możliwości sprawowania opieki przez J. K. nad T. T., podczas gdy organ I instancji w żaden sposób nie wskazał, iż ta okoliczność uniemożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, co skutkowało wadliwym zastosowaniem art. 17 ust. 1a pkt 2 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i wadliwym pozbawieniem skarżącej prawa do przedmiotowego świadczenia oraz nie dostrzeżeniem przez sąd a quo zasadności uchylenia decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.,

c. art. 79a § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1, 2 i 3 k.p.a., polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji

publicznej nie dostrzegł, że zasadne było uchylenie decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., gdyż organy obu instancji nie zapewniły stronie możliwości wykazania zakwestionowanej dopiero w decyzji odwoławczej okoliczności faktycznej, a to, iż stan zdrowia T. T., jak i J. K., nie wyklucza możliwości sprawowania opieki przez J. K. nad T. T., a gdyby skarżąca miała rzeczoną możliwość to podjęłaby ona stosowną inicjatywę dowodową celem wykazania ww. okoliczności, co mogłoby skutkować przyznaniem jej przedmiotowego świadczenia, co skutkowało wadliwym zastosowaniem art. 17 ust. 1a pkt 2 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i wadliwym pozbawieniem skarżącej prawa do przedmiotowego świadczenia oraz nie dostrzeżeniem przez sąd a quo zasadności uchylenia decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w Krośnie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Ponadto skarżąca kasacyjnie, stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a., oświadczyła, iż zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Zarzuty na jakie powołano się w skardze kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., jednakże istota sprawy dotyczy wykładni powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1a pkt 2 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Równocześnie, zgodnie z art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4 ww. przepisu, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku, gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Wykładnia przytoczonych przepisów w orzecznictwie sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego nie była jednolita, na co zwrócił uwagę zarówno organ II instancji, jak i Sąd I instancji.

Na tle wykładni ww. przepisów w orzecznictwie ukształtowały się dwa stanowiska, które w odmienny sposób odnosiły się do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz opiekunowie osób pozostających w związku małżeńskim mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy istnieją rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu lub małżonek osoby wymagającej opieki.

Według pierwszego stanowiska, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób innych niż: matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka, osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, osoby na których zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego w dalszej kolejności, powstaje nie tylko w sytuacji, gdy osoby zobowiązane do alimentacji w bliższym stopniu oraz współmałżonek osoby wymagającej wsparcia legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale także wówczas, gdy osoby te z przyczyn obiektywnych nie są w stanie realnie sprawować opieki.

Natomiast według drugiego stanowiska warunkiem koniecznym dla uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez wyżej wymienione osoby jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu lub małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – zgodnie z literalnym brzmieniem art. 17 ust. 1a u.ś.r.

W przedmiotowej sprawie zarówno organ administracyjny II instancji, jak i Sąd I instancji, nie podzieliły w sposób jednoznaczny żadnego z powyżej przedstawionych stanowisk funkcjonujących w orzecznictwie sądów administracyjnych. W rozpoznaniu sprawy odniesiono się zarówno do literalnego brzmienia powyżej przedstawionych przepisów, jak również do wykładni celowościowej i systemowej. Mając na względzie stanowisko części orzecznictwa sądowoadministracyjnego, zgodnie z którym nie tylko fakt dysponowania przez osobę zobowiązaną alimentacyjnie w pierwszej kolejności orzeczeniem o jej znacznym stopniu niepełnosprawności pozwala na uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego następnej osobie, na której ten obowiązek spoczywa, po stwierdzeniu, że córka osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, dokonano analizy obiektywnych przesłanek warunkujących realną możliwość sprawowania opieki przez córkę osoby wymagającej opieki.

Przyjęcie jednego z dwóch przedstawionych przeciwstawnych sposobów wykładni wyżej wymienionych przepisów ma kluczowe znaczenie w sprawie, albowiem z okoliczności sprawy wynika, że o świadczenie pielęgnacyjne wystąpiła wnuczka osoby wymagającej opieki w sytuacji, gdy żyje jej córka, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z uwagi na istniejącą rozbieżność wykładni wskazanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił o podjęcie uchwały przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W dniu 14 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę następującej treści:

"1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2022 r. poz. 615 ze zm.; dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.);

2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.)"

- (sygn. I OPS 2/22, publ. www.nsa.gov.pl).

Uzasadniając powyższą uchwałę Naczelny Sąd Administracyjny dokonał analizy zmian stanu prawnego dotyczącego omawianego zagadnienia. Przeprowadzona analiza doprowadziła do dwóch wniosków.

W pierwszej kolejności odniesiono się do wprowadzenia z dniem 14 października 2011 r. do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. przesłanki legitymowania się przez małżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zmiana ta stanowi rozwiązanie zbieżne ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, który w takim rozwiązaniu upatrywał środka do zapewnienia systemowej spójności regulacji, jak też ze stanowiskiem wyrażanym ówcześnie w orzecznictwie. Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 1 czerwca 2010 r., sygn. P 38/09, jako prawidłowe ocenił wyrażane w wyrokach sądów administracyjnych stanowisko, że niepełnosprawność współmałżonka osoby wymagającej opieki jest okolicznością uzasadniającą przyznanie prawa do świadczenia innym członkom rodziny zobowiązanym do alimentacji.

Równocześnie zwrócono uwagę, że przepis art. 17 ust. 1a u.ś.r. w pierwotnym brzmieniu (od 1 stycznia 2010 r.) zawierał przesłankę odnoszącą się do braku faktycznej możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą tej opieki wymagającą. Dopiero z dniem 1 stycznia 2013 r. ustawodawca dokonał w tym zakresie zmiany i do przepisu art. 17 ust. 1a u.ś.r. wprowadził przesłankę legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności. W ten sposób ustawodawca zarówno powielił kryterium, jakim już wcześniej posłużył się w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. jak też odszedł od kryterium faktycznych możliwości sprawowania opieki przez osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności. Regulacja ta została skorelowana z przesłanką negatywną wprowadzoną z dniem 1 stycznia 2013 do art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., zgodnie z którą osoby wskazane w tym przepisie, jeżeli legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie mogą ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne. Na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności rzutuje na możliwość sprawowania przez osoby, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. opieki nad inną osobą legitymującą się takim orzeczeniem lub orzeczeniem ze wskazaniem na konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Przedstawione zmiany stanu prawnego wymagają uwzględnienia w procesie wykładni jako przejaw świadomej i celowej działalności prawodawcy.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w omawianej uchwale zwrócił uwagę, że w przypadku ostatecznej zmiany brzmienia art. 17 ust. 1a u.ś.r. – przed zmianą osoby inne, niż spokrewnione w pierwszym stopniu, mogły się ubiegać o świadczenie, jeżeli osoby spokrewnione w pierwszym stopniu faktycznie nie były w stanie sprawować opieki. Po zmianie kryterium to zastąpione zostało warunkiem, aby osoby uprawnione do świadczenia w pierwszej kolejności legitymowały się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Brak jest podstaw do przyjęcia, że zmiana ta była uzasadniona taką właśnie praktyką orzeczniczą i wykładnią przyjmowaną przez sądy administracyjne lub aby przepis w poprzednim brzmieniu rodził wątpliwości interpretacyjne co do rozumienia przesłanki braku możliwości sprawowania opieki przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, dotyczące tego, czy brak ten powinien być potwierdzany w sposób sformalizowany, w szczególności orzeczeniem o niepełnosprawności. Zgodnie z domniemaniem interpretacyjnym, zmiana w brzmieniu przepisu powinna być wyjściowo traktowana jako wprowadzająca zmianę w dotychczasowym stanie prawnym i stan ten modyfikująca. Ustawodawca zastąpił przesłankę braku możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki na przesłankę legitymowania się przez tę osobę orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wyjściowo działanie prawodawcy musi być potraktowane jako zamierzone i celowe, to jest nakierowane na osiągnięcie skutku wyrażającego się zmianą normy prawnej. Dopiero obalenie tego domniemania w procesie wykładni mogłoby uzasadniać tezę, że mimo przeprowadzonej nowelizacji, stan prawny nie uległ zmianie. Wykładnia powinna w szczególności dostarczyć argumentów, że zmianie normy sprzeciwiają się względy systemowe (w tym konstytucyjne), funkcjonalne czy aksjologiczne, a ustawodawca przekroczył ograniczenia nałożone na niego normami Konstytucji.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale zaakceptował pogląd, że "Punktem wyjścia wszelkich działań interpretacyjnych jest wykładnia językowa, która powinna rozpoczynać proces wykładni zmierzającej do odkodowania z przepisów normy prawnej" (tak. W. Jakimowicz, Problemy stosowania..., op. cit., s. 569). Język jest podstawowym medium, jakim ustawodawca komunikuje się z adresatami prawa i na każdym poziomie, również ustalania zasad konstytucyjnych, czy kontekstu systemowego interpretowanego przepisu, względy językowe odgrywają rolę. Z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 573 ze zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wynika z przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej (...). Regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia. Skoro pod względem językowym analizowane przepisy nie mogą być uznane za rodzące wątpliwości, to decyzja o odstąpieniu od tego rozumienia pod wpływem argumentów systemowych, funkcjonalnych czy celowościowych może być podjęta na dostatecznie silnie umotywowanej podstawie, spójnie i konsekwentnie przemawiającej za takim odstąpieniem. Akceptując model wykładni kompleksowej, Naczelny Sąd Administracyjny nie zakwestionował dopuszczalności poddania objętych wnioskiem przepisów dalszym czynnościom interpretacyjnym, uznał natomiast, że w obliczu wskazanych do tej pory argumentów i efektów czynności interpretacyjnych, waga argumentów przemawiających za odmiennym rozumieniem norm prawnych regulujących dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego osób zobowiązanych do alimentacji osoby wymagającej opieki ze względu na niepełnosprawność powinna być dostatecznie doniosła, aby uzasadnić odstąpienie od stosowania przesłanek ustawowych. Językowe znaczenie tekstu nie jest bezwzględną granicą wykładni, natomiast do jej przekroczenia niezbędne jest dostatecznie silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych. Odstępstwo od reguły prymatu językowego sensu przepisu dopuszczalne jest również wtedy, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi lub do rażącej niesprawiedliwości, sankcjonuje nieracjonalność ustawodawcy, niweczy cel instytucji prawnej, prowadzi do wniosków niedorzecznych lub wynika z błędu legislacyjnego. W przypadku objętych wnioskiem przepisów nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny, czy poddające w wątpliwość racjonalność albo celowość przyjętego rozwiązania, wskazuje na to przedstawiona historia zmian legislacyjnych. Przepisy te w zakresie analizowanej przesłanki nie są również pozbawione jednoznaczności. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny rozważał względy związane z wymogami zachowania spójności systemowej – również w wymiarze konstytucyjnym. Rozważania tego doprowadziły do wniosku, że przyjęcie wykładni językowej nie narusza konstytucyjnych zasad równości i sprawiedliwości społecznej, ochrony i opieki nad rodziną, szczególnej pomocy rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zabezpieczenia społecznego dla osób pozostających bez pracy nie z własnej woli, a zatem nie narusza przepisów art. 2, art. 32, art. 18, art. 67 ust. 2 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP.

Stanowisko wyrażone w przytoczonej uchwale podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie. Stanowisko zajęte w uchwale wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych i dopóki nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować (art. 269 § 1 p.p.s.a.).

W obliczu omówionej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, wobec jednoznacznego uznania, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.). Równocześnie wskazać należało, że w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 17 ust.1 pkt 4 i art. 17 § 1a pkt 2 u.ś.r., przyjmując, że dopuszczalne jest przeprowadzenie innych dowodów niż orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności na okoliczność potwierdzenia braku możliwości pełnienia alimentacji przez osoby do tego zobligowane w pierwszej kolejności, czyli przez dzieci osoby wymagającej opieki, podczas gdy art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. wskazuje wyraźnie, jakie okoliczności pozwalają na przesunięcie alimentacji na inne osoby do tego uprawnione niż dzieci. Pomimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu, albowiem stwierdzone uchybienia są wynikiem wad uzasadnienia, a nie samego rozstrzygnięcia, które po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu nie uległoby zmianie. Ustawodawca na mocy art. 184 p.p.s.a. dopuszcza oddalenie skargi kasacyjnej, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

-----------------------

Sygn. akt I OSK 1076/22