Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 861/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 56 ust. 2 pkt 2 oraz ust. 4 pkt 3 i 6
journal: Dz.U. 2020 poz 55
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 10 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia A. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 1283/21 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia A. z siedzibą w B. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 10 czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na czynności podlegające zakazom w stosunku do chronionych gatunków w związku z prowadzoną inwestycją oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 15 grudnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia A. siedzibą w B. (dalej: stowarzyszenie) na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 10 czerwca 2021 r. w przedmiocie wydania zezwolenia na czynności podlegające zakazom w stosunku do chronionych gatunków w związku z prowadzoną inwestycją.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 7 października 2019 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Krakowie (dalej: inwestor) wniósł do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie o wydanie zgody na umyślne chwytanie, transport, niszczenie siedlisk lub ostoi, będących obszarem rozrodu, wychowu młodych, odpoczynku lub żerowania, a także na umyślne przemieszczanie z miejsc regularnego przebywania na inne miejsca oraz płoszenie lub niepokojenie około 60 chomików europejskich (Cricetus cricetus). Wniosek został złożony w związku z realizacją inwestycji pn.: "Projekt i budowa drogi ekspresowej S7 Warszawa-Kraków, odcinek granica województwa świętokrzyskiego - Kraków: - Część nr 2 - odcinek realizacyjny węzeł Szczepanowice (z węzłem) - węzeł Widoma (z węzłem), długość około 14 km".

Decyzją z 19 grudnia 2019 r. organ I instancji zezwolił na czynności podlegające zakazom w stosunku do chomika europejskiego w związku z prowadzoną inwestycją, określił ich warunki oraz zobowiązał inwestora do przedłożenia cząstkowych sprawozdań z tych czynności. Postanowieniem z 11 marca 2020 r. organ I instancji nadał decyzji z 19 grudnia 2019 r. rygor natychmiastowej wykonalności.

Odwołanie od powyższej decyzji z 19 grudnia 2019 r. złożyło stowarzyszenie.

Decyzją z 10 czerwca 2021 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił w całości decyzję organu I instancji i orzekł co do istoty sprawy zezwalając na umyślne chwytanie, transport, niszczenie nor zlokalizowanych na terenie inwestycji, niszczenie siedlisk lub ostoi, będących obszarem rozrodu, wychowu młodych, odpoczynku lub żerowania, umyślne przemieszczanie z miejsc regularnego przebywania na inne miejsca, a także płoszenie lub niepokojenie w stosunku do osobników chomika europejskiego (Cricetus cricetus) w liczbie 60 sztuk, a jeśli ilość okazów stwierdzonych w terenie będzie wyższa to odstępstwa od zakazów udzielone decyzją dotyczą całej zinwentaryzowanej populacji. Powyższe czynności wykonywane będą w związku z prowadzoną inwestycją w kilometrażu projektowym obejmującym odcinek 627 + 500 - 640 + 600 w pasie zajętości terenu niezbędnego pod budowę tego odcinka drogi ekspresowej wraz z obiektami inżynierskimi i infrastrukturą towarzyszącą oraz w jego bezpośrednim sąsiedztwie (pkt I decyzji). W pkt II organ odwoławczy określił warunku udzielenia zezwolenia. Okres obowiązywania decyzji określono na dzień 30 kwietnia 2023 r. (pkt III). Ponadto zobowiązano inwestora do przedłożenia organowi I instancji cząstkowych sprawozdań w zakresie wykorzystania zezwolenia w określonych terminach i o określonej treści (pkt IV).

Stowarzyszenie wniosło skargę na decyzję 10 czerwca 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że w tej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające wydanie zezwolenia na odstępstwa od zakazów w stosunku do osobników chomika europejskiego w związku z prowadzoną inwestycją. W szczególności, organ odwoławczy nie naruszył wskazanych w skardze art. 56 ust. 2 pkt 2 oraz ust. 4 pkt 3 i 6 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2020 r. poz. 55 ze zm., dalej: u.o.p.) w związku z art. 7 i 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.).

Zdaniem Sądu I instancji, nie budzi wątpliwości spełnienie pierwszej przesłanki wydania zezwolenia na odstępstwo od zakazów, tj. brak rozwiązań alternatywnych. Sąd I instancji podkreślił, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 56 u.o.p. nie jest możliwe rozstrzyganie o przebiegu inwestycji w postaci budowy drogi S7 na wskazanym wyżej odcinku. Przebieg ten został bowiem ustalony w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 10 sierpnia 2017 r.). Z istoty tej inwestycji wynika, że w granicach planowanego pasa drogowego będą prowadzone prace ziemne, które muszą doprowadzić do zniszczenia nor wykorzystywanych przez niektóre zwierzęta. Ponadto, spełniona jest również druga przesłanka tj. czynności objęte decyzją nie są szkodliwe dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji chronionych gatunków, tj. chomika europejskiego. Decyzja ta dotyczy wyłącznie ściśle określonego odcinka drogi S7 o długości około 14 km. Czynności objęte decyzją powinny dotyczyć przeniesienia całej zinwentaryzowanej na tym odcinku populacji chomika, oszacowanej przez organ na około 60 sztuk. W świetle ustaleń organu, teren Polski zamieszkuje kilkadziesiąt tysięcy osobników tego gatunku. Nie można więc uznać, że kwestionowana decyzja może stanowić zagrożenie dla chomika europejskiego. Zdaniem Sądu I instancji, spełniona została również przesłanka nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogów o charakterze społecznym lub gospodarczym lub wymogów związanych z korzystnymi skutkami o podstawowym znaczeniu dla środowiska (art. 56 ust. 4 pkt 6 u.o.p.). Budowa dróg szybkiego ruchu w sposób zasadniczy ogranicza ryzyko wstąpienia najgroźniejszych wypadków drogowych, tj. związanych m.in. ze zderzeniami czołowymi oraz wykonywaniem manewru skrętu w lewo. Ponadto, na przedmiotowym fragmencie drogi krajowej nr 7 dochodzi do częstych wypadków, w tym ze skutkiem śmiertelnym. Dodatkowo budowa dróg szybkiego ruchu przyczynia się do poprawy stanu powietrza, w tym przez ograniczenie zjawiska "korków", a także do zmniejszenia innych uciążliwości, takich jak np. hałas. Poprawa warunków ruchu drogowego, w tym na odcinku Warszawa - Kraków, a w dalszej kolejności Warszawa - Gdańsk, wpłynie pozytywnie na rozwój gospodarczy kraju, a co za tym idzie dobrobyt mieszkańców. W ocenie Sądu I instancji, w świetle zasady zrównoważonego rozwoju, a także jednej z podstawowych zasad ochrony środowiska, tj. zasady komplementarności, nie można zarzucić organowi odwoławczemu, że naruszył ustawowe wymagania warunkujące wydanie zezwolenia na odstępstwo o zakazów. Prawidłowe zastosowanie powyższych zasad oznacza w szczególności, że ochrona jednego z elementów przyrody, tj. chomika europejskiego, nie może być realizowana bez uwzględnienia potrzeb ekonomicznych oraz społecznych (tj. budowy systemu dróg dopasowanego do intensywności ruchu), a także potrzeby ochrony najistotniejszego elementu środowiska, jakim jest człowiek, jego życie i zdrowie (tj. poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego i ochrony przed zanieczyszczeniami). Dodatkowo Sąd I instancji zaznaczył, że decyzja ta wydawana jest w warunkach uznania administracyjnego, którego granic organ odwoławczy nie przekroczył.

W ocenie Sądu I instancji, bezzasadne są zarzuty skargi dotyczące oparcia się przez orzekające organy wyłącznie na twierdzeniach zawartych we wniosku inwestora (m.in. zarzut naruszenia art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.). Wniosek inwestora stanowił tylko jeden z elementów materiału dowodowego zebranego przez organ. Na s. 15-18 zaskarżonej decyzji wskazano dokumenty, które zostały przeanalizowane przez organ. Ponadto, organ dokonał wizji terenowej m.in. z udziałem przedstawiciela stowarzyszenia.

Sąd I instancji nie podzielił również zarzutu podnoszącego, że zezwolenie może w rzeczywistości dotyczyć nieskończonej ilości zwierząt. Sąd I instancji wyjaśnił, że w sentencji decyzji (pkt I in fine) wskazano, że: "w stosunku do osobników chomika europejskiego (Cricetus cricetus) w liczbie 60 sztuk, a jeśli ilość okazów stwierdzonych w terenie będzie wyższa to odstępstwa od zakazów udzielone niniejszą decyzją dotyczą całej zinwentaryzowanej populacji". Należy jednak uwzględnić całość osnowy decyzji, w tym zastrzeżenie, że: "Powyższe czynności wykonywane będą w związku z prowadzoną inwestycją pn.: Projekt i budowa drogi ekspresowej S7 Warszawa - Kraków, odcinek granica województwa świętokrzyskiego - Kraków: - Część nr 2 - odc. realizacyjny węzeł Szczepanowice (z węzłem) - węzeł Widoma (z węzłem), długość ok. 14 km, w kilometrażu projektowym obejmującym odcinek 627 + 500 - 640 + 600 w pasie zajętości terenu niezbędnego pod budowę ww. odcinka drogi ekspresowej wraz z obiektami inżynierskimi i infrastrukturą towarzyszącą oraz w jego bezpośrednim sąsiedztwie". Ponadto, rozbieżności, jakie zaistniały między stowarzyszeniem a organem co do ilości chomików znajdujących się na terenie inwestycji, nie miały istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia. W świetle kryteriów swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), nie można przyjąć, że ustalenia organu w kwestii liczebności chomików są dowolne (por. wnioski Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie po wizji terenowej z 20 listopada 2019 r.). Z uwagi na charakter bytowania chomików ustalenia te mogły mieć charakter tylko szacunkowy. Przyjęcie twierdzenia stowarzyszenia, że ilość chomików w 2019 r. była "nawet kilkukrotnie" wyższa nie miało wpływu na wynik sprawy w świetle przesłanek udzielenia zezwolenia na odstępstwo od zakazu. Sąd I instancji zaznaczył, że organy były zobowiązane także przestrzegać zasadę szybkości postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło stowarzyszenie.

W pierwszej kolejności stowarzyszenie zarzuciło niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego.

Po pierwsze, art. 56 ust. 2 pkt 2 u.o.p. w związku z art. 56 ust. 4 pkt 3 i pkt 6 u.o.p. oraz w związku z art. 56 ust. 6 pkt 5 u.o.p. przez akceptację możliwości wydania "blankietowego" zezwolenia na odstępstwo. Stowarzyszenie wskazało, że doszło także do objęcia decyzją o "zezwoleniu na wyjątki" względem gatunków chronionych nieokreślonej liczby zwierząt, w związku z wadliwym uznaniem, że ustalenie liczby osobników, których dotyczy wniosek nie było możliwe.

Po drugie, art. 56 ust. 2 pkt 2 u.o.p. w związku z art. 56 ust. 4 pkt 6 u.o.p. oraz w związku z art. 12 ust. 1 lit. a) i d) dyrektywy Rady 92/43/EWG z 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz.U.UE.L.1992.206.7 ze zm., dalej: dyrektywa siedliskowa), jak i w związku z art. 16 ust. 1 lit. a) i c) dyrektywy siedliskowej. Polegało to na wadliwym przyjęciu, że zezwolenie na odstępstwo było wydane zgodnie z prawem, podczas gdy w rzeczywistości brak było przesłanek ustawowych w postaci nieszkodliwości dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji chronionych gatunków zwierząt, jak i nie zaistniały konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym.

Po trzecie, art. 5 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm.,) w związku z art. 5 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2021 r, poz. 1973 ze zm., dalej: p.o.ś.) i art. 3 pkt 50 p.o.ś. Polegało to na uznaniu, że z zasady zrównoważonego rozwoju wynika konieczność "uchylenia ochrony chomika europejskiego przed potrzebą ekonomiczną i społeczną w postaci budowy systemu dróg". Polegało to także na uznaniu, że w każdych okolicznościach interes ekonomiczny człowieka przeważa nad interesem ochrony przyrody, podczas gdy prawidłowe zastosowanie w niniejszej sprawie powyższych zasad powinno doprowadzić do całkowicie przeciwnych wniosków. Z zasady zrównoważonego rozwoju wynika minimalizacja ingerencji w środowisko, a zasada kompleksowości wymaga, żeby ochrona jednego elementu środowiska nie była wykonywana kosztem innych czy też nie wywierała na nie nawet w sposób pośredni negatywnego wpływu.

Stowarzyszenie zarzuciło także naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w związku z następującymi przepisami:

Po pierwsze, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez niewłaściwą kontrolę działalności administracji publicznej, a w konsekwencji bezpodstawne oddalenie skargi, w sytuacji, gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji. Wynikało to z wydania zaskarżonej decyzji na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dacie wydawania decyzji przez organ I instancji.

Po drugie, art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 107 § 3 k.p.a. jak i w związku z art. 80 k.p.a. oraz art. 75 § 1 k.p.a., a także w związku z art. 78 § 1 k.p.a. Polegało to na niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej, a w konsekwencji bezpodstawnym oddaleniu skargi, w sytuacji gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji. Wynikało to z wydania rozstrzygnięcia sprzecznego z ustaleniami faktycznymi sprawy, wynikającymi z przedstawionych dokumentów, opinii i ekspertyz. W konsekwencji doszło do braku wyczerpującego zbadania okoliczności przedmiotowej sprawy oraz braku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, co również skutkowało wadliwym uzasadnieniem zaskarżonej decyzji, a także dowolną i wybiórczą, a nie swobodną ocenę dowodów przez organ odwoławczy. W wyniku tego doszło do bezpodstawnego przyjęcia, że zostały spełnione przesłanki wydania decyzji derogacyjnej, czego Sąd I instancji nie dostrzegł.

Stowarzyszenie wniosło o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie w całości decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 10 czerwca 2021 r., jak również uchylenie w całości decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z 19 grudnia 2019 r. Alternatywnie, stowarzyszenie wniosło o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Stowarzyszenie wniosło także o zasądzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, z uwzględnieniem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 złotych. Stowarzyszenie oświadczyło, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.

Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 56 ust. 2 pkt 2 u.o.p. w związku z art. 56 ust. 4 pkt 3 i pkt 6 u.o.p. oraz w związku z art. 56 ust. 6 pkt 5 u.o.p. W ocenie stowarzyszenia, polegało to na akceptacji możliwości wydania "blankietowego" zezwolenia na odstępstwo. Stowarzyszenie wskazało, że doszło także do objęcia decyzją o zezwoleniu na odstępstwa od zakazów względem nieokreślonej liczby chronionych zwierząt, w związku z wadliwym uznaniem, że ustalenie liczby osobników, których dotyczy wniosek nie było możliwe. Zgodnie z art. 56 ust. 2 pkt 2 u.o.p., regionalny dyrektor ochrony środowiska na obszarze swojego działania i na obszarach morskich może zezwolić w stosunku do gatunków objętych ochroną ścisłą - na czynności podlegające zakazom określonym w art. 51 ust. 1 pkt 1-8, 10 i 11 i ust. 1a pkt 1-3 i 5 oraz art. 52 ust. 1 pkt 2, 4-10 i 12-15 i ust. 1a pkt 2-6 u.o.p. Zezwolenie tego rodzaju może być wydane pod ściśle określonymi warunkami. Przede wszystkim może być wydane w przypadku braku rozwiązań alternatywnych, jeżeli nie są szkodliwe dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji chronionych gatunków roślin, zwierząt lub grzybów (art. 56 ust. 4 u.o.p.), a ponadto leżą w interesie zdrowia lub bezpieczeństwa powszechnego (art. 56 ust. 4 pkt 3 u.o.p.). Z kolei, w przypadku gatunków objętych ochroną ścisłą, gatunków ptaków oraz gatunków wymienionych w załączniku IV dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory - wynikają z koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogów o charakterze społecznym lub gospodarczym lub wymogów związanych z korzystnymi skutkami o podstawowym znaczeniu dla środowiska (art. 56 ust. 4 pkt 6). Ponadto, zgodnie z art. 56 ust. 6 pkt 5 u.o.p., zezwolenie może być wydane na wniosek zawierający między innymi liczbę lub ilość osobników, których dotyczy wniosek, o ile jest to możliwe do ustalenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że powyższe warunki zostały w tej sprawie spełnione, co uzasadniało wydanie przedmiotowego zezwolenia na odstępstwo od zakazów.

Przede wszystkim brak jest podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja miała charakter blankietowy. Wynika z niej bowiem, że zezwolenie zostało wydane wobec ściśle określonej ilości zwierząt - w stosunku do osobników chomika europejskiego (Cricetus cricetus) w liczbie 60 sztuk, a jeśli ilość okazów stwierdzonych w terenie będzie wyższa, to odstępstwa od zakazów udzielone niniejszą decyzją dotyczą całej zinwentaryzowanej populacji. Z jednej zatem strony wskazano konkretną liczbę osobników chronionego gatunku, z drugiej natomiast wskazano na konieczność zinwentaryzowania populacji i odstępstwo nie może przekraczać ilości wskazanej w tej inwentaryzacji. Kolejne ograniczenie wynika z zasięgu geograficznego przedsięwzięcia, na co prawidłowo zwrócił uwagę Sąd I instancji. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że odstępstwo dotyczy nieograniczonej ilości osobników. Jednocześnie nie budzi wątpliwości, co wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, że o ile zinwentaryzowanie populacji chomika europejskiego jest stosunkowo proste, o tyle nie można z góry założyć, że populacja ta będzie na danym terenie obejmowała ustaloną precyzyjnie liczbę osobników, ze względu na dynamiczne zmiany w jej zakresie. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, w przypadku chomika dokładne określenie liczby osobników, których dotyczy wniosek jest niemożliwe ze względu na jego biologię, tj. częste i dosyć liczne mioty oraz dużą śmiertelność osobników, zwłaszcza w pierwszym roku życia. Stanowisko to nie jest w istocie kwestionowane przez stowarzyszenie. Nie bez znaczenia jest również, że na wnioskodawcę nałożono szereg szczegółowych obowiązków o charakterze sprawozdawczym, które mają gwarantować prawidłowe wykonanie decyzji (pkt IV osnowy zaskarżonej decyzji). Nie ulega także wątpliwości, że warunek z art. 56 ust. 6 pkt 5 u.o.p. został spełniony, ponieważ we wniosku o wydanie zezwolenia wskazano ilość osobników chronionego gatunku, których dotyczy wniosek (około 60 sztuk). Co więcej, wykonywanie uprawnień wynikających z zezwolenia musi odbywać się pod nadzorem uprawnionego teriologa posiadającego specjalistyczną wiedzę w tym zakresie, co ma gwarantować prawidłowe jej wykonanie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo również podzielił stanowisko organów w zakresie spełnienia warunków wydania zezwolenia, w tym szczególności z art. 56 ust. 4 oraz art. 56 ust. 4 pkt 3 i 6 u.o.p. Przede wszystkim brak było rozwiązań alternatywnych dla czynności objętych wnioskiem, co jest skutkiem zasięgu występowania tego gatunku. Również stowarzyszenie wskazuje na istnienie populacji tego gatunku na terenie niemalże całego kraju, a więc w istocie każda inwestycja drogowa o przebiegu północ-południe może przebiegać przez teren zajęty lub potencjalnie zajmowany przez ten gatunek. Należy także podkreślić, że alternatywą dla przeniesienia osobników chomika europejskiego jest zabijanie przedstawicieli tego gatunku, a zatem zezwolenie dotyczy zdecydowanie mniejszej ingerencji w sposób bytowania populacji chomika europejskiego. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organ uwzględnił przy tym, że chomik europejski jest gatunkiem, któremu grozi wyginięcie w skali krajowej i europejskiej. Stąd też szereg warunków mających zapewnić jak najmniejszą ingerencję w bytowanie przedstawicieli tego gatunku. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, bez znaczenia była kwestia występowania w Polsce dwóch odrębnych linii filogeograficznych chomika europejskiego, jak i organ odniósł się do tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto odstępstwo od zakazu dotyczy gatunków chronionych, a nie ich linii filogeograficznych lub genetycznych. Nawet przyjęcie, że obie linie występujące w Polsce nie mogą być mieszane, to stwierdzenie, że na terenie całej Polski występuje kilkadziesiąt tysięcy osobników chomika europejskiego nie mogło być uznane za nieprawidłowe. Stowarzyszenie nie wykazało bowiem, że linia występująca na terenie, na którym ma być realizowana inwestycja drogowa, składa się z takiej liczby osobników, która uzasadnia twierdzenie, że odstępstwo od zakazu przewidziane w zaskarżonej decyzji będzie miało znaczący wpływ na istniejącą populację. Ponownie podkreślenia wymaga, że odstępstwo to nie dotyczy umyślnego zabijania przedstawicieli tego gatunku, lecz ich przeniesienia. Sąd I instancji prawidłowo zatem podzielił stanowisko organów, że ilość osobników wymagających przesiedlenia jest stosunkowo niewielka, a wpływ wykonania wnioskowanych czynności na populację chomika europejskiego nie będzie istotny. Z kolei zniszczenie fragmentów siedliska chomika, w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji, nie wpłynie w sposób istotny na siedliska tego gatunku w województwie małopolskim. Nie można zatem podzielić stanowiska skargi kasacyjnej, że organ nie przeanalizował przesłanki szkodliwości dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji chronionych gatunków zwierząt. Ocena Sądu I instancji wyrażona w tym zakresie była prawidłowa, a analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że stanowi przede wszystkim polemikę z argumentami organu, które w ramach kontroli legalności zaskarżonej decyzji zaakceptował Sąd I instancji.

Odnosząc się do przesłanki koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogów o charakterze społecznym lub gospodarczym, Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że budowa dróg szybkiego ruchu ogranicza ryzyko wstąpienia najgroźniejszych wypadków drogowych, tj. związanych m.in. ze zderzeniami czołowymi oraz wykonywaniem manewru skrętu w lewo. Ponadto, na przedmiotowym fragmencie drogi krajowej nr 7 dochodzi do częstych wypadków, w tym ze skutkiem śmiertelnym. Dodatkowo budowa dróg szybkiego ruchu przyczynia się do poprawy stanu powietrza, w tym przez ograniczenie zjawiska "korków", a także do zmniejszenia innych uciążliwości, takich jak np. hałas. Poprawa warunków ruchu drogowego, w tym na odcinku Warszawa - Kraków, a w dalszej kolejności Warszawa - Gdańsk, wpłynie pozytywnie na rozwój gospodarczy kraju, a co za tym idzie dobrobyt mieszkańców. Nawet przyjmując, że stanowisko Sądu I instancji oparte jest na swojego rodzaju stwierdzeniach ogólnych, tak jak to wskazuje stowarzyszenie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie miało to wpływu na wynik sprawy. Kwestia ta zostało bowiem poddana szczegółowej analizie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (s. 25-27), między innymi z uwzględnieniem orzecznictwa TSUE (wyrok z 16 lutego 2012 r. C-182/10 charakteryzujący pojęcie nadrzędnego interesu publicznego). W tym miejscu należy zaznaczyć, że na orzecznictwo TSUE powołuje się również stowarzyszenie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jednak orzeczenia te dotyczą przede wszystkim implementacji przepisów dotyczących odstępstw od zakazów dotyczących gatunków chronionych, które to przepisy właśnie na skutek implementacji zostały wprowadzone w przepisach u.o.p. Jednocześnie nie ulega wątpliwości, że warunki wydania zezwolenia na tego rodzaju odstępstwa zostały przewidziane w przepisach powołanych w ramach zarzutów kasacyjnych, a zastosowanie tych przepisów było przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Odnosząc się do kwestii nadrzędnego interesu publicznego organ odwoławczy wskazał (s. 27), że "planowana droga jest odcinkiem drogi ekspresowej S7, która docelowo ma połączyć północ i południe Polski i stanowić alternatywne połączenie dla autostrady A1. Drogi ekspresowe podobnie jak autostrady stanowią najważniejsze drogi krajowe obsługujące połączenie międzynarodowe i międzyregionalne. Celem budowy dróg ekspresowych i autostrad trasy jest stworzenie w Polsce nowoczesnej sieci połączeń drogowych na strategicznych kierunkach połączeń europejskich i krajowych. Krajowa infrastruktura drogowa wymaga odpowiedniego rozwoju, aby zapewnić odpowiednie standardy istniejącej sieci, aby możliwe było sprostanie potrzebom rynku, wynikającym ze wzrostu wymiany towarowej oraz stale rosnącego ruchu pasażerskiego. Sieć dróg krajowych (w tym ekspresowych) chociaż stanowi 4,7% sieci dróg publicznych ogółem, to przenosi ponad 60% ruchu, zatem rozwój tej sieci drogowej ma kluczowe znaczenie dla Polski, które zobowiązała się do budowy spójnej sieci autostrad i dróg ekspresowych. Działania te umożliwią wzrost spójności międzyregionalnej, przyczyniając się do pełnego wykorzystania potencjału gospodarczego kraju." Bardziej ogólne stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie stanowiło zatem jedynie odniesienie się do szczegółowego stanowiska organu przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut podnoszący naruszenie art. 56 ust. 2 pkt 2 u.o.p. w związku z art. 56 ust. 4 pkt 6 u.o.p. oraz w związku z art. 12 ust. 1 lit. a) i d) dyrektywy siedliskowej, jak i w związku z art. 16 ust. 1 lit. a) i c) dyrektywy siedliskowej.

Po drugie, Sąd I instancji nie naruszył art. 5 Konstytucji RP w związku z art. 5 p.o.ś. i art. 3 pkt 50 p.o.ś. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie przyjął, że z zasady zrównoważonego rozwoju wynika konieczność "uchylenia ochrony chomika europejskiego przed potrzebą ekonomiczną i społeczną w postaci budowy systemu dróg". Sąd I instancji odwołał się jedynie do zasady zrównoważonego rozwoju w kontekście konieczności zachowania warunków odstępstwa od zakazów dotyczących gatunków objętych ścisłą ochroną. Uzasadnienie tego zarzutu odnosi się do poglądów doktryny i orzecznictwa odnoszących się do zasady zrównoważonego rozwoju, jednak bez przełożenia ich na uwarunkowania tej konkretnej sprawy.

Po trzecie, zarzuty kasacyjne podnoszące naruszenie prawa procesowego zostały sformułowane bardzo ogólnie, a uzasadnienie skargi kasacyjnej w tym zakresie jest lakoniczne i nie odnosi się jednoznacznie do uchybień wskazanych w podstawach kasacyjnych. Zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. Stowarzyszenie wskazuje, że naruszenie tych przepisów wynikało z wydania zaskarżonej decyzji na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dacie wydawania decyzji przez organ I instancji. Stowarzyszenie wskazuje, że w dacie wydania decyzji organu odwoławczego zezwolenie zostało już przynajmniej częściowo wykonane, ponieważ decyzji organu I Instancji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W konsekwencji organ odwoławczy powinien był uwzględnić stan faktyczny z daty wydania przez siebie decyzji, a więc stan faktyczny, w którym przynajmniej część osobników objętych zezwoleniem została przesiedlona. Stanowisko to jest jednak nieprawidłowe, a podzielenie stanowiska stowarzyszenia prowadziłoby do niedopuszczalnych skutków prawnych. Organ odwoławczy wydał decyzję reformatoryjną, uwzględniając zresztą szereg postulatów stowarzyszenia i innych stron postępowania. Stowarzyszenie oczekuje, że organ odwoławczy powinien przeprowadzić postępowanie niejako od początku, zastępując całkowicie organ I instancji, co jest niedopuszczalne, uwzględniając chociażby zakres postępowania dowodowego przed organem odwoławczym wynikający z art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto, wydanie decyzji organu odwoławczego wobec mniejszej ilości osobników gatunku chronionego (z uwagi na zmianę stanu faktycznego) oznaczałoby, że podlegająca wykonaniu decyzja organu I instancji była nieprawidłowa, chociaż została wydana w innym stanie faktycznym, który uzasadniał przyjęte w tej decyzji określenie ilości chomików objętych odstępstwem.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut podnoszący naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 107 § 3 k.p.a. jak i w związku z art. 80 k.p.a. oraz art. 75 § 1 k.p.a., a także w związku z art. 78 § 1 k.p.a. W ocenie stowarzyszenia, polegało to na wydaniu rozstrzygnięcia sprzecznego z ustaleniami faktycznymi sprawy, wynikającymi z przedstawionych dokumentów, opinii i ekspertyz. Wbrew jednak twierdzeniom skargi kasacyjnej, organ odwoławczy nie pominął złożonych w tej sprawie dokumentów, które zostały szczegółowo wymienione na s. 15-18 zaskarżonej decyzji. Jednocześnie organ odwoławczy szczegółowo odniósł się do treści tych dokumentów i wyjaśnił, z jakich powodów przyjął konkretne warunki udzielenia odstępstwa od zakazu. Stanowisko stowarzyszenia w tym zakresie opiera się w istocie na polemice ze stanowiskiem organu, która to jednak polemika nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie było zatem prawidłowe. Zarzut podnoszący brak uwzględnienia wniosku stowarzyszenia o powołanie biegłego nie został prawidłowo sporządzony, ponieważ nie opiera się nawet na zarzucie naruszenia art. 84 § 1 k.p.a. Ponadto w aktach sprawy zgromadzono liczne specjalistyczne opracowania, jak również samo zezwolenie zostało wydane przez organy wyspecjalizowane.

W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty podnoszące naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., ponieważ Sąd I instancji prawidłowo oddalił skargę.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.