Postanowienie WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 233/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2024-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 1 i pkt 4, art. 58 § 1 pkt 1 i 6
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 12b
journal: Dz.U. 2023 poz 1752
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie: Przewodniczący – Sędzia WSA Ewa Partyka po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2024 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S.G. na protokół Starosty [....] z dnia 17 sierpnia 2016 r. nr GGII.ODII.6642.627.2016 w przedmiocie weryfikacji zbioru danych oraz innych materiałów przekazanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego - p o s t a n a w i a - odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 24 stycznia 2024 r. S.G. (dalej jako: "skarżąca"), reprezentowana przez córkę – B.W., powołując się na art. 3 § 2 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm. - zwanej dalej: "P.p.s.a."), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę, której przedmiotem uczyniła "Protokół weryfikacji zbiorów danych oraz innych materiałów przekazywanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z dnia 17 sierpnia 2016 r. Nr GG.ODII.6642.627.2016".

Skarżąca wskazała, że przedmiotową skargę kieruje w związku z pozytywnym wynikiem weryfikacji danych i innych materiałów zawartych w przekazywanej dokumentacji pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1752 z późn. zm.; dalej: "pgik") oraz opracowania wyników tych pomiarów.

Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez P.S. p.o. Kierownika Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...], w związku z dokonaniem w ww. protokole pozytywnej weryfikacji prac geodezyjnych/kartograficznych A.L. Podniosła, że wadliwie zostało przyjęte, że podstawą ustalenia położenia punktów granicznych oraz przebiegu granicy nieruchomości jest akt własności ziemi. Zdaniem skarżącej, kierownik P. S. powinien negatywnie zweryfikować Operat Techniczny – Opinię dla Sądu Rejonowego w [....] Wydział Cywilny w sprawie o sygn. [...], ponieważ operat ten naruszył aktualny stan prawny nieruchomości powódki. Ponadto w ocenie skarżącej, dokumentacja geodezyjna sporządzona przez ww. biegłą została wykonana nieprawidłowo, tj. niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz zasadami sztuki geodezyjnej. Skarżąca podkreśliła, że Starosta obowiązany jest kontrolować opracowania przyjmowane do zasobu geodezyjnego i nie ma w tym wypadku znaczenia czy złożona dokumentacja jest jednocześnie opinią dla sądu. Zaznaczyła, że ustalenie przebiegu granic między działkami jest możliwe jedynie w ramach danych, jakie zawiera państwowy zasób geodezyjno-kartograficzny.

W ocenie skarżącej, w następstwie zaskarżonego protokołu doszło do rozstrzygnięcia, które w sposób władczy ukształtowało sytuację prawną skarżącej, w szczególności w odniesieniu do jej prawa własności rozgraniczanej nieruchomości, tj. działki ewid. nr [...] z działką ewid. nr [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi, wskazał, że w ramach postępowania sądowego sygn. [...] o rozgraniczenie nieruchomości, Sąd Rejonowy w [...] zlecił biegłej sądowej A.L. sporządzenie opinii w zakresie przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] położonymi w G. Przedmiotowa praca geodezyjna została zgłoszona do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [....] i zarejestrowana pod nr GGII.ODII.6642.627.2016.

Organ wskazał, że z wykonanych czynności biegła sądowa sporządziła dokumentację geodezyjną, w której zawarła wyniki przeprowadzonych analiz i pomiarów oraz opinię techniczną wraz z propozycją rozgraniczenia działek nr [...] i nr [...], a następnie przekazała przedmiotowy operat do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] celem weryfikacji i ewentualnego przyjęcia do zasobu. Podkreślił, że dokumentacja geodezyjna sporządzona przez biegłą została poddana kontroli m.in. pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa oraz poprawności wykonania zgodnie z zasadami sztuki geodezyjnej.

Organ wyjaśnił, że przedmiotowy operat zweryfikowano pozytywnie, w związku z czym został włączony do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] sierpnia 2016 r. pod nr [...]. Następnie na podstawie wyżej wymienionej dokumentacji geodezyjnej Sąd Rejonowy w [...] w dniu [...] lutego 2017 r. wydał postanowienie o rozgraniczeniu nieruchomości sygn. akt [...], w którym dokonał rozgraniczenia pomiędzy działką nr [...], objętą księgą wieczystą nr [...], stanowiącą własność S.G. oraz działką nr [...], objętą księgą wieczystą nr [...], stanowiącą własność E.S. Wskutek wniesionej apelacji Sąd Okręgowy w [...] wydał postanowienie z dnia [...] września 2017 r. sygn. akt [...], w którym sprostował przedmiotowe postanowienie Sądu Rejonowego w [...] w ten sposób, że zmienił numerację kart na których znajduje się opinia biegłego geodety z "279-280" na "271-272", a następnie oddalił apelację. W związku z tym Sąd Rejonowy w [...] przesłał do Starosty [...] postanowienie z dnia [...] lutego 2017 r. sygn. akt [...] wraz z nadaną klauzulą prawomocności, celem wprowadzenia stosownej zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków. Na podstawie przedmiotowego dokumentu dokonano aktualizacji przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...], położonymi w G. zgodnie z operatem nr [...].

Końcowo organ zwrócił uwagę, że stosownie do art. 53 § 1 P.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawne albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a. Starosta zaznaczył, że zaskarżony protokół weryfikacji sporządzono w 2016 r., zaś postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości zakończono w 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje;

Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej: "P.p.s.a."), jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego albo skarga jest niedopuszczalna z innych przyczyn, wówczas podlega ona odrzuceniu. Jej rozpoznanie rodziłoby bowiem nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a.).

W myśl art. 184 Konstytucji RP, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że kognicja sądów administracyjnych została wyznaczona przepisami ustaw i aby sąd mógł rozpoznać merytorycznie skargę na zaskarżony akt, akt ten musi posiadać określone cechy, pozwalające na zakwalifikowanie go do katalogu aktów podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W obowiązującym systemie prawa istnieje bowiem domniemanie właściwości sądów powszechnych (art. 177 Konstytucji RP). Co nie mniej istotne, sąd rozpoznając sprawę nie jest związany jedynie zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Jest natomiast związany wskazanym przez stronę skarżącą przedmiotem zaskarżenia.

Stosownie do treści art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty w nim określone. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.) oraz na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.).

Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy, Sąd stwierdza, że określony przez skarżącą przedmiot zaskarżenia nie mieści się w żadnej z wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a kategorii form działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądowej, co w konsekwencji musi prowadzić do odrzucenia skargi.

Kwestie, których dotyczy przedmiot skargi, związane są z weryfikacją przekazanych wyników zgłoszonych prac geodezyjnych. W myśl przepisów pgik wykonawca prac geodezyjnych zgłasza właściwym organom prace geodezyjne lub kartograficzne przed ich rozpoczęciem (art. 12 ust. 1). Po wykonaniu zgłoszonych prac wykonawca jest obowiązany złożyć do organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego zostały zgłoszone prace geodezyjne, zawiadomienie o przekazaniu wyników zgłoszonych prac, dołączając wyniki prac geodezyjnych (art. 12a ust. 1). Zasady weryfikacji przekazanych wyników zgłoszonych prac geodezyjnych określa art. 12b pgik.

Zgodnie z art. 12b ust. 1 pgik, organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych, weryfikuje je pod względem:

1) zgodności z obowiązującymi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi:

a) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów,

b) kompletności przekazywanych wyników;

2) spójności przekazywanych zbiorów danych, o których mowa w art. 12a ust. 1 pkt 1, z prowadzonymi przez ten organ bazami danych.

Stosownie do art. 12b ust. 3 pgik, wyniki weryfikacji utrwala się w protokole. Wynik weryfikacji może być pozytywny albo negatywny. O wyniku weryfikacji organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej informuje wykonawcę prac geodezyjnych za pomocą środków komunikacji elektronicznej nie później niż w dniu roboczym następującym po dniu sporządzenia protokołu (art. 12b ust. 3 pgik). Podstawę przyjęcia wyników zgłoszonych prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji albo dokument potwierdzający odbiór zbiorów danych lub innych materiałów jako przedmiotu zamówienia publicznego realizowanego w związku z wykonywaniem zadań Głównego Geodety Kraju lub organów administracji geodezyjnej i kartograficznej (art. 12b ust. 4 pgik). Organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych, potwierdza ich przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wpisem do ewidencji materiałów tego zasobu i opatruje dokumenty i materiały przeznaczone dla podmiotu, na rzecz którego wykonawca prac geodezyjnych wykonuje prace geodezyjne, klauzulą urzędową, o której mowa w art. 40 ust. 3g pkt 3. Opatrzenie klauzulą następuje z chwilą przyjęcia wyników zgłoszonych prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 12b ust. 5 pgik). W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych przekazane przez niego wyniki zgłoszonych prac wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości (art. 12b ust. 6 pgik). W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji wykonawca prac geodezyjnych ma prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji (art. 12b ust. 7 pgik). Jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych, wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych (art. 12b ust. 8 pgik).

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko zgodnie z którym, postępowanie związane z weryfikacją złożonych opracowań geodezyjnych i kartograficznych oraz ich przyjęciem do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi swoiste dwuetapowe postępowanie administracyjne kończące się czynnością materialno-techniczną przyjęcia tych opracowań do zasobu albo decyzją o odmowie ich przyjęcia do zasobu, bądź też nieprzyjęciem opracowań do zasobu spowodowanym negatywną weryfikacją tych opracowań przez organ i brakiem pisemnego stanowiska wykonawcy w tym zakresie albo przedstawieniem takiego stanowiska po upływie ustawowego terminu 14 dni (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wlk. z dnia 25 maja 2017 r., II SA/Go 221/17, wszystkie powołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w bazie CBOSA). W ramach tej procedury organ przyjmuje opracowania do zasobu czynnością materialno-techniczną albo odmawia ich przyjęcia w drodze decyzji administracyjnej.

Z przedstawionych regulacji wynika, że przywołane przepisy przewidują formę decyzji administracyjnej jedynie dla odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych. Dopiero ta decyzja objęta jest kontrolą sądów administracyjnych. Natomiast czynności poprzedzające wydanie tej decyzji, a więc również sporządzenie protokołu z weryfikacji pracy geodezyjnej, same w sobie nie podlegają takiej kontroli w oparciu o art. 3 § 2 P.p.s.a. W tym względzie Sąd podziela dotychczas prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że czynność włączenia dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Jedynie odmowa dokonania takiego włączenia może zostać zaskarżona do sądu administracyjnego (por. postanowienie WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 7 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Go 153/19; postanowienie WSA w Krakowie z dnia 30 listopada 2020 r. III SA/Kr 1174/20; postanowienie NSA z 20 stycznia 2017 r. sygn. I OSK 2896/16; postanowienie NSA z 1 kwietnia 2022 r. sygn. I OSK 341/22).

Skarżąca nie może zatem skutecznie domagać się skontrolowania przez Sąd protokołu, w którym pozytywnie zweryfikowano pracę geodezyjną, tj. operat techniczny włączony do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] sierpnia 2016 r. pod nr [...]. Protokół ten nie stanowi żadnego rozstrzygnięcia, które w sposób władczy kształtowałoby sytuację prawną skarżącej (w szczególności w odniesieniu do prawa własności nieruchomości). Wymaga odnotowania, że wcześniej skarżąca dwukrotnie wnosiła do tut. Sądu skargi na włączenie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego ww. operatu technicznego. Obie skargi zostały odrzucone, jako niedopuszczalne, odpowiednio postanowieniami z dnia 11 września 2023 r. sygn. II SA/Rz 1003/23 oraz z dnia 29 listopada 2023 r. sygn. II SA/Rz 1877/23.

Co jednak znamienne, sprawa przyjęcia opracowań do zasobu jest sprawą indywidualną wykonawcy tych prac rozstrzyganą przez organ administracji, bo do niego kierowane są dyspozycje powołanych przepisów. W związku z powyższym stroną omawianego postępowania jest wyłącznie wykonawca prac geodezyjnych i prac kartograficznych, ponieważ przedmiotem tego postępowania jest ocena dopuszczalności przyjęcia wyników tych prac do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (zob. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 13 maja 2021 r., sygn. III SA/Po 844/20, z dnia 30 czerwca 2021 r., sygn. III SA/Po 837/21, z dnia 28 września 2021 r., sygn. III SA/Po 282/21). Z treści art. 12b ust. 6, ust. 7 i ust. 8 pgik wprost wynika, że to wyłącznie wykonawcy pracy geodezyjnej zostały przyznane uprawnienia do kwestionowania czynności organów Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, dotyczące weryfikacji prac geodezyjnych. Wykonawcą prac geodezyjnych lub prac kartograficznych (zgodnie z art. 11 ust. 1 pgik) może być przedsiębiorca, jednostka organizacyjna, a także osoba legitymująca się uprawnieniami zawodowymi w dziedzinie geodezji i kartografii w przypadku wykonywania przez tę osobę funkcji biegłego sądowego lub mierniczego górniczego. Tym samym przepis ten precyzyjnie zakreśla krąg stron postępowania administracyjnego w sprawie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych.

Dyspozycje tych przepisów określają relacje między wykonawcą i organem administracji. Nie przewidują natomiast żadnego udziału właścicieli gruntów, objętych weryfikowaną pracą geodezyjną. Nie budzi w tej sytuacji wątpliwości, że stroną omawianego postępowania przed organem administracji geodezyjno – kartograficznej może być wyłącznie wykonawca prac geodezyjnych. Przedmiotem badania jest bowiem w tym postępowaniu jedynie spełnianie prawnych i profesjonalnych wymogów, od których uzależnione jest przyjęcie pracy geodezyjnej do zasobu. W postępowaniu tym nie dokonuje się ustalenia przebiegu granic nieruchomości, czy też zakresu prawa własności. W rezultacie, postępowanie to w żaden sposób nie wpływa na prawa, czy obowiązki skarżącej. Postępowaniem, w którym może dojść do ustalenia granic nieruchomości jest postępowanie rozgraniczeniowe (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 lipca 2022 r. sygn. II SA/Rz 327/22, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 lutego 2024 r. sygn. III SA/Kr 1431/23). To sąd powszechny w postępowaniu rozgraniczeniowym sygn. [...] rozstrzygnął dokąd sięga prawo własności, a dokumentacja została stworzona na użytek tamtego postępowania.

Z tych wszystkich przyczyn Sąd stwierdził, że wniesiona skarga musiała podlegać odrzuceniu, o czym orzeczono na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 6 P.p.s.a.