Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 112/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2023-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 59 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 479
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
article: art. 119 pkt 3, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, 205 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2015 poz 1800
law: Rozporządzenie z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Grażyna Staniszewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 maja 2023 r. sprawy ze skargi D.T. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej na rzecz skarżącego D.T. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismami z dnia [...] sierpnia 2008 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział przesłał do Naczelnika Urzędu Skarbowego 24 tytuły wykonawcze o numerach: [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., obejmujące zaległości D.T. z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za miesiące: kwiecień, maj, sierpień, wrzesień, październik i listopad 2000 r., styczeń 2001 r., lipiec, sierpień, wrzesień, październik, listopad i grudzień 2002 r. oraz luty 2003 r. Wierzyciel poinformował, że należności nie były dochodzone we własnym zakresie oraz że płatnik nie pobiera świadczeń z tytułu ubezpieczenia oraz nie został zgłoszony do obowiązkowych ubezpieczeń z tytułu zatrudnienia. W ocenie wierzyciela w tych konkretnych sprawach niezbędne jest podjęcie egzekucji administracyjnej zgodnie z § 5 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z 22 listopada 2001 r. (Dz. U Nr 137). Naczelnik Urzędu Skarbowego w dniu [...] września 2008 r. nadał ww. tytułom wykonawczym klauzule o skierowaniu ich do egzekucji administracyjnej.

Odpisy tytułów wykonawczych: nr [...] zostały doręczone zobowiązanemu za pośrednictwem operatora pocztowego w dniu 9 sierpnia 2010 r. wraz z zawiadomieniem o zajęciu prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność pieniężną u dłużnika zajętej wierzytelności innego niż pracodawca, organ rentowy lub bank z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...]. Z kolei odpisy tytułów wykonawczych od nr [...] organ egzekucyjny doręczył D.T. osobiście w dniu 21 października 2010 r., co zostało w nich potwierdzone własnoręcznym podpisem zobowiązanego. Dnia [...] października 2010 r. poborca skarbowy sporządził protokół o stanie majątkowym zobowiązanego.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], Naczelnik Urzędu Skarbowego umorzył postępowanie egzekucyjne, prowadzone wobec D.T. na podstawie 24 ww. tytułów wykonawczych. Na skutek zażalenia wierzyciela, postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej uchylił w całości to postanowienie, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Następnie Naczelnik Urzędu Skarbowego wystąpił do wierzyciela o informację, czy ww. tytuły [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., są nadal wymagalne oraz poprosił o ich aktualizację. W odpowiedzi wierzyciel pismem z [...] lutego 2021 r. ograniczył część dochodzonych zaległości dotyczących tytułów wykonawczych o nr: [...] oraz potwierdził aktualność pozostałych tytułów wykonawczych.

Zawiadomieniami z dnia [...] marca 2021 r. o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego organ egzekucyjny dokonał zajęcia rachunku bankowego w [...], doręczone zobowiązanemu w dniu 23 marca 2021 r. oraz [...], doręczone zobowiązanemu 23 marca 2021 r.

W odpowiedzi na ww. zajęcia [...] pismem z [...] marca 2021 r. poinformował, że zajęcie nie może zostać zrealizowane w całości ze względu na saldo zajętych rachunków. [...] pismem z [...] marca 2021 r. poinformował, że zajęcie nie może zostać zrealizowane ze względu saldo zajętych rachunków, które wynosi 0 zł.

Następnie zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r. organ egzekucyjny dokonał zajęcia innej wierzytelności pieniężnej z tytułu nadpłat i zwrotów podatków PIT-36. Zawiadomienie zostało doręczone zobowiązanemu w dniu 6 maja 2021 r.

W wyniku złożonych przez zobowiązanego skarg z dnia [...] marca 2021 r. na czynności egzekucyjne w postaci zajęcia rachunków bankowych, zawierających również wniosek o umorzenie egzekucji wskutek przedawnienia oraz uchylenie wszelkich dotychczas podjętych w sprawie czynności egzekucyjnych i zastosowanych środków egzekucyjnych i wniosek o wydanie i doręczenie zawiadomienia o wysokości kosztów egzekucyjnych a także o wydanie i doręczenie postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych oraz zarzutów z dnia [...] marca 2021 r. wobec egzekucji prowadzonej na podstawie niedoręczonych 24 tytułów wykonawczych, Naczelnik Urzędu Skarbowego:

- postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r., nr [...] oddalił skargę jako niezasadną,

- postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r., nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania i doręczenia zawiadomienia o wysokości kosztów egzekucyjnych oraz wydania i doręczenia postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych w postępowaniu prowadzonym w oparciu o 24 tytuły wykonawcze z dnia [...] sierpnia 2008 r.,

- postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego oraz odmówił uchylenia czynności egzekucyjnych,

- postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r., nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniesionych zarzutów z uwagi na uchybienie terminu do ich wniesienia.

Na żadne z powyższych postanowień organu egzekucyjnego strona nie złożyła zażalenia.

Dnia 28 lutego 2022 r. do Urzędu Skarbowego wpłynęło podanie zobowiązanego, zawierające wnioski o:

- umorzenie postępowań egzekucyjnych prowadzonych w oparciu o ww. tytuły wykonawcze z dnia [...] sierpnia 2008 r., z uwagi na ich wygaśnięcie z mocy samego prawa wskutek przedawnienia,

- uchylenie wszystkich dotychczas podjętych czynności egzekucyjnych i zastosowanych środków egzekucyjnych,

- zniesienie wszelkich skutków i uciążliwości związanych z wadliwie prowadzonymi postępowaniami egzekucyjnymi,

- zwrot bezprawnie wyegzekwowanych kwot wraz z ustawowymi odsetkami,

- wydanie i doręczenie zawiadomień i postanowień o wysokości kosztów egzekucyjnych.

W uzasadnieniu wskazał, że wszczęcie przez Naczelnika Urzędu Skarbowego postępowania egzekucyjnego w oparciu o ww. tytuły wykonawcze było bezprawne, bowiem zgodnie z obowiązującymi przepisami to ZUS Oddział, który jest nie tylko wierzycielem ale również organem egzekucyjnym, powinien wszcząć postępowanie egzekucyjne. ZUS nie prowadził natomiast jakiegokolwiek postępowania egzekucyjnego, mającego na celu wyegzekwowanie należności składkowych wskazanych w ww. 24 tytułach wykonawczych, lecz wbrew obowiązującym przepisom, będąc organem właściwym miejscowo i rzeczowo przekazał przedmiotowe tytuły wykonawcze do Naczelnika Urzędu Skarbowego. Skutkowało to nadaniem na wskazanych tytułach – przez nieuprawniony organ – klauzul o skierowaniu tytułów do egzekucji oraz podjęciem czynności i środków egzekucyjnych, które tym samym są bezskuteczne. W konsekwencji, skoro podjęte środki były bezprawne, to należności objęte ww. tytułami wykonawczymi uległy przedawnieniu.

W związku z tym, iż uzasadnienie wniosku wskazywało, że podanie zawiera zarzuty na postępowanie egzekucyjne złożone na podstawie art. 33 § 1 pkt 9 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w brzmieniu obowiązującym do 30 lipca 2020r., stanowiące o prowadzeniu egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny, Naczelnik Urzędu Skarbowego pismem z dnia [...] marca 2022 r. wezwał stronę o sprecyzowanie podstawy prawnej wymienionej w art. 59 § 1 u.p.e.a., w oparciu o który nastąpić miałoby rozpatrzenie podania.

Pełnomocnik zobowiązanego w odpowiedzi z dnia [...] marca 2022 r. nie wskazał podstawy prawnej złożonego wniosku, lecz zwrócił się o wskazanie podstawy prawnej nadania przez Naczelnika Urzędu Skarbowego klauzuli wykonalności 24 tytułom wykonawczym wystawionym przez ZUS Oddział oraz wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

Mając na uwadze podniesiony we wniosku z dnia [...] lutego 2022 r. argument dotyczący przedawnienia dochodzonych zaległości, organ egzekucyjny skierował do wierzyciela pisma z [...] kwietnia 2022 r., z [...] kwietnia 2022 r., z [...] maja 2022 r. i [...] czerwca 2022 r., w których wystąpił o zajęcie stanowiska w sprawie wymagalności należności objętych ww. tytułami wykonawczymi. W odpowiedzi ZUS Oddział, ostatecznie pismem z [...] czerwca 2022 r. poinformował, że należności składkowe za kwiecień, maj, sierpień, wrzesień, październik i listopad 2000 r. oraz styczeń 2001 r. objęte tytułami wykonawczymi nr [...] z [...] sierpnia 2008 r. uległy przedawnieniu. Natomiast zaległości wskazane w tytułach wykonawczych od nr [...], są nadal wymagalne i nie uległy przedawnieniu, a bieg ich terminu przedawnienia został zawieszony od dnia [...] sierpnia 2008 r., w dacie wystawienia tytułów wykonawczych. Wierzyciel nie wskazał końcowej daty zawieszenia biegu terminu przedawnienia.

Mając na uwadze stanowisko wierzyciela, Naczelnik Urzędu Skarbowego, postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2022 r., na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a., odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r.

Od powyższego postanowienia D.T., wniósł zażalenie zarzucając obrazę przepisów o postępowaniu poprzez:

- uznanie, że Dyrektor ZUS O/ mógł zwolnić się z prowadzenia egzekucji w zakresie, o którym mowa w 19 ust. 4 u.p.e.a i § 6 ust. 2 i 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. (Dz. U. Nr 137, poz. 1541),

- uznanie, że Dyrektor ZUS O/ w stanie faktycznym mógł zwolnić się z nadania własnym tytułom wykonawczym klauzul wykonalności,

- uznanie, że podejmowane przez Naczelnika Urzędu Skarbowego poszczególnych czynności w ramach niedopuszczalnej z mocy samego prawa egzekucji wywołało skutki prawem przewidziane dla tych czynności,

- podjęcie zaskarżonego postanowienia w oparciu o zwykłe "pismo" wierzyciela z [...] czerwca 2022 r., nie doręczone stronie.

Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez umorzenie postępowań egzekucyjnych, uchylenie wszelkich dotychczas podjętych w sprawie czynności egzekucyjnych i zastosowanych środków egzekucyjnych, zniesienie wszelkich skutków i uciążliwości związanych z wadliwie prowadzonymi postępowaniami egzekucyjnymi, zwrot bezprawnie wyegzekwowanych kwot wraz z ustawowymi odsetkami liczonymi od dnia wyegzekwowania do dnia zwrotu włącznie, wydanie i doręczenie zawiadomień o wysokości kosztów egzekucyjnych oraz wydanie i doręczenie postanowień w sprawie kosztów egzekucyjnych.

Uzasadniając zażalenie podniósł, że bezskuteczność i bezprawność podejmowanych przez Naczelnika Urzędu Skarbowego czynności powoduje, że zgodnie z art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2011 r. należności stwierdzone 24 tytułami wykonawczymi wystawionymi przez Dyrektora ZUS O/ uległy przedawnieniu odpowiednio z upływem 10 lat, jako że termin ten w stanie faktycznym sprawy jest korzystniejszy dla wnioskodawcy (art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców, Dz. U. Nr 232, poz. 1378). Zaległości składkowe za okresy: 04, 05, 08, 09, 10, 11/2000 przedawniły się. Jako przyczynę bezprawności i bezskuteczności podejmowanych działań, a tym samym niedopuszczalności prowadzenia egzekucji wskazał prowadzenie jej przez organ niewłaściwy, tj. Naczelnika Urzędu Skarbowego, zamiast Dyrektora Oddziału ZUS. Organem egzekucyjnym uprawnionym do prowadzenia egzekucji w oparciu o ww. 24 tytuły wykonawcze jest Dyrektor ZUS O/, jako organ uprawniony rzeczowo zgodnie z art. 19 § 4 u.p.e.a. oraz rozporządzeniem Ministra Finansów z 2 września 2016 r. w sprawie siedzib i właściwości rzeczowej oraz miejscowej oddziałów Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wyznaczonych do działania jako organy egzekucyjne. ZUS Oddział, będąc wierzycielem nie prowadził we własnym zakresie jakiegokolwiek postępowania egzekucyjnego celem wyegzekwowania należności składkowych, do czego był zobowiązany na mocy § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Finansów z 22 listopada 2001 r., a ponadto nie wypełnił obowiązku nadania swoim tytułom wykonawczym klauzul wykonalności. Nadanie przez Naczelnika Urzędu Skarbowego klauzul wykonalności 24 tytułom wykonawczym wystawionym przez ZUS Oddział oraz wszczęcie niedopuszczalnej egzekucji i podejmowanie sprzecznych z przepisami prawa czynności nie znajduje żadnego uzasadnienia i oznacza także zaniechanie respektowania art. 29 § 1 u.p.e.a. W konsekwencji stanowi to o bezskuteczności podejmowanych przez organ egzekucyjny poszczególnych czynności, co oznacza również przedawnienie dochodzonych zaległości na podstawie art. 24 ust. 4 u.s.u.s w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2011 r., ponieważ niezgodne z prawem działania organów państwa od samego początku nie mogły wywołać skutków przewidzianych dla legalnych czynności.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2022 r., nr [...], Dyrektor Izby Administracji Skarbowej utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Uzasadniając postanowienie organ odwoławczy wskazał, że ustawą względniejszą dla zobowiązanego w zakresie przedawnienia należności objętych tytułami wykonawczymi nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., obejmujących zaległości za lipiec, sierpień, wrzesień, październik, listopad, grudzień 2002 r. i luty 2003 r. są przepisy wskazujące na 10-letni okres przedawnienia. Zgodnie z powyższym należności z tytułu ww. składek przedawniłyby się odpowiednio:

- za lipiec 2002 r. – 15 sierpnia 2012 r.,

- za sierpień 2002 r. – 15 września 2012 r.,

- za wrzesień 2002 r. – 15 października 2012 r.,

- za październik 2002 r. – 15 listopada 2012 r.,

- za listopad 2002 r. – 15 grudnia 2012 r.,

- za grudzień 2002 r. – 15 stycznia 2012 r.,

- za luty 2003 r. – 15 marca 2013 r.

Mając natomiast na uwadze ww. regulację, która weszła w życie 1 stycznia 2012 r. należności za ww. okresy, tj. lipiec, sierpień, wrzesień, październik, listopad, grudzień 2002 r. i luty 2003 r. przedawniłyby się odpowiednio w 2017 i 2018 r. Organ odwoławczy podkreślił jednak, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do przedawnienia egzekwowanych zaległości, bowiem zaistniało zdarzenie powodujące zawieszenie biegu przedawnienia. Jak wnika z akt sprawy, odpisy tytułów wykonawczych z dnia [...] sierpnia 2008 r., o numerach: [...] zostały doręczone zobowiązanemu z dniu 21 października 2010 r. a odpisy tytułów wykonawczych od nr [...] – [...] sierpnia 2010 r., a więc przed upływem terminu przedawnienia, który miał nastąpić odpowiednio w 2012 r. i w 2013 r. Powyższe zaś oznacza, że doręczenie zobowiązanemu odpisów tytułów wykonawczych skutkowało zawieszeniem biegu terminu przedawnienia ww. składek. Nie doszło zatem do przedawnienia należności składkowych, tym samym powoływana przez zależącego przesłanka obligatoryjnego umorzenia postępowania egzekucyjnego nie wystąpiła.

Na powyższe postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej D.T., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając obrazę przepisów o postępowaniu poprzez:

- nierespektowanie przez organy egzekucyjne obu instancji bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, w szczególności art. 19 § 1 i 4, 26 § 1, art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 19, art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 1, art. 9, art. 11 k.p.a. w zw. Z § 6 ust. 2 i 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. (Dz. U. Nr 137, poz. 1541) poprzez ich niezastosowanie,

- uznanie, że Dyrektor ZUS O/ w stanie faktycznym mógł zwolnić się z prowadzenia egzekucji w zakresie, o którym mowa w 19 ust. 4 u.p.e.a. i § 6 ust. 2 i 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r.,

- uznanie, że Dyrektor ZUS O/ w stanie faktycznym mógł zwolnić się z nadania własnym tytułom wykonawcom klauzul wykonalności,

- uznanie, że Naczelnik Urzędu Skarbowego był uprawniony do nadania klauzul wykonalności 24 tytułom wykonawczym nr [...] wystawionym przez ZUS O/ w dniu [...] sierpnia 2008 r.

- uznanie, że Naczelnik Urzędu Skarbowego był uprawniony do wszczęcia i prowadzenia 24 postępowań egzekucyjnych na podstawie 24 tytułów wykonawczych nr [...] wystawionych przez ZUS O/ w dniu [...] sierpnia 2008 r. w sytuacji, w której ZUS O/ nie wszczynał i nie prowadził na podstawie w/w tytułów wykonawczych uprzednio żadnych postępowań egzekucyjnych,

- uznanie, że podejmowane przez Naczelnika Urzędu Skarbowego poszczególnych czynności w ramach niedopuszczalnej z mocy samego prawa egzekucji wywołało skutki prawem przewidziane dla tych czynności,

- podjęcie zaskarżonego postanowienia w oparciu o zwykłe "pismo" wierzyciela z dnia [...] czerwca 2022 r., które nie zostało doręczone skarżącemu, ani nie została zakomunikowana jego treść.

Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie w całości obu zaskarżonych postanowień, a także zasądzenie na rzecz skarżacego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz kwoty 6,80 zł tytułem zwrotu opłaty pocztowej związanej z nadaniem skargi do sądu za pośrednictwem strony przeciwnej.

W odpowiedzi na skargę DIAS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zakresie swej właściwości sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, aktualnych w dacie wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Omówienie motywów wydanego w niniejszej sprawie wyroku należy rozpocząć od wskazania, iż kwestia przedawnienia należności z tytułu składek została uregulowana w art. 24 u.s.u.s., którego ust. 5b stanowi, iż bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego.

Odnośnie możliwości uznania upomnień poprzedzających wystawienie wskazanych w zaskarżonym postanowieniu tytułów wykonawczych, doręczonych – jak wynika z akt sprawy – 13 czerwca 2008 r. (pomijając fakt, że upomnień tych w owych aktach brak) za pierwszą czynność w rozumieniu art. 24 ust. 5b u.s.u.s., powodującą zawieszenie biegu terminu przedawnienia, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przychyla się do poglądu, iż wystosowane do zobowiązanego upomnienia nie mogą zostać uznane za pierwszą czynność egzekucyjną, zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek. Upomnienie (art. 15 u.p.e.a.) nie jest w ogóle czynnością egzekucyjną; jest kierowane do zobowiązanego przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Upomnienie ma walor czysto informacyjny, przypomina bowiem zobowiązanemu o konieczności wykonania nałożonego na niego obowiązku oraz wskazuje na konsekwencje niewykonania obowiązku, czyli wszczęcie egzekucji administracyjnej. Innymi słowy, ma na celu zmobilizowanie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania ciążącego na nim obowiązku. Nie stanowi ono sensu stricto czynności w postępowaniu egzekucyjnym, a tym bardziej nie jest środkiem egzekucyjnym. Cel upomnienia różni się od celu postępowania egzekucyjnego, które zmierza już bezpośrednio do przymusowego wyegzekwowania świadczenia, nie zaś do skłonienia zobowiązanego do dobrowolnego wykonania obowiązku. Wobec powyższego wystosowane do skarżącego upomnienia nie stanowiły czynności w rozumieniu art. 24 ust. 5b u.s.u.s., która spowodowała zawieszenie biegu terminu przedawnienia. Pogląd ten podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2022 r., I GSK 1210/21 (orzeczenia.nsa.gov.pl) obszernie argumentując m.in., iż z treści zdania drugiego art. 15 § 1 u.p.e.a., wynika, że postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia. Upomnienie, czy raczej doręczenie upomnienia przez wierzyciela zobowiązanemu, jest czynnością realizowaną poza postępowaniem egzekucyjnym, a ściślej rzecz biorąc, przed jego wszczęciem. Dopiero bowiem po upływie 7 dni od doręczenia upomnienia możliwe jest wszczęcie postępowania egzekucyjnego.

W ocenie NSA, podczas wykładni art. 24 ust. 5b u.s.u.s. należy mieć na uwadze, że przepis ten nie stanowi o pierwszej czynności zmierzającej do wykonania obowiązku, tylko o pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania obowiązku. Upomnienie zaś zmierza do wykonania obowiązku – dobrowolnego wykonania i tym samym zapobiegnięcia wszczynaniu egzekucji. Nie stanowi ono działania zmierzającego do przymusowego wykonania zobowiązania, co cechuje stricte działania egzekucyjne. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego powinno być za każdym razem traktowane jako środek prowadzący do osiągnięcia celu w postaci wyegzekwowania nałożonego na zobowiązanego obowiązku.

Warunkiem wszczęcia egzekucji jest wprawdzie przesłanie przez wierzyciela dłużnikowi pisemnego upomnienia zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, natomiast wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego.

Wobec powyższego, w ocenie NSA przez pierwszą czynność zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której mowa w art. 24 ust. 5b u.s.u.s., należy rozumieć czynność zmierzającą bezpośrednio do wyegzekwowania zobowiązania, realizowaną w toku egzekucji, a zatem może to być wystawienie tytułu wykonawczego, dokonanie zajęcia, np. rachunku bankowego, czyli dokonanie stricte czynności egzekucyjnych. Wystawienia i doręczenia upomnienia (art. 15 u.p.e.a.) nie można zatem uznać za pierwszą czynność egzekucyjną skutkującą zawieszeniem biegu terminu przedawnienia należności składkowych.

Za poglądem tym opowiedział się również m.in. NSA w wyroku z dnia 21 października 2022 r., I GSK 3297/18, WSA w Warszawie w wyroku z dnia 9 lipca 2020 r., V SA/Wa 964/20, WSA w Gorzowie Wlkp. w wyrokach z 18 lipca 2018 r., II SA/Go 255/18 oraz z 21 października 2021 r., II SA/Go 813/21, a także Sąd Apelacyjny w Katowicach w wyroku z dnia 19 października 2018 r., III AUa 696/18.

Przechodząc do kwestii skuteczności wszczęcia w niniejszej sprawie wobec zobowiązanego egzekucji należy zwrócić uwagę, iż stosownie do treści art. 19 § 4 u.p.e.a. – w wersji obowiązujacej w dacie wystawienia tytułów wykonawczych, o których mowa w zaskarżonym postanowieniu DIAS oraz poprzedzającym je postanowieniu Naczelnika Urzędu Skarbowego, tzn. w dacie [...] sierpnia 2008 r. – dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania egzekucji z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego, z renty socjalnej, z wierzytelności pieniężnych oraz z rachunków bankowych, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i należności pochodnych od składek oraz nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczenia społecznego lub innych świadczeń wypłacanych przez ten oddział, które nie mogą być potrącane z bieżących świadczeń.

Z kolei w myśl § 6 ust. 5 obowiązującego we wskazanej wyżej dacie rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2001 r., nr 137, poz. 1541), jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania środków egzekucyjnych w ograniczonym zakresie, ale prowadzona przez niego egzekucja okazała się w całości lub w części bezskuteczna, niezwłocznie kieruje tytuł wykonawczy do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego celem prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

Z akt administracyjnych rozpatrywanej sprawy wynika, iż Dyrektor Oddziału ZUS nie wszczynał jako organ egzekucyjny w rozumieniu art. 19 § 4 u.p.e.a. postępowania egzekucyjnego celem wyegzekwowania należności objętych wskazanymi na wstępie tytułami wykonawczymi, co potwierdza treść pism dołączonych przez wierzyciela – ZUS Oddział do każdego ze znajdujących się w aktach sprawy tytułów wykonaczych.

W niniejszej sprawie wierzyciel był jednocześnie organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania środków egzekucyjnych w ograniczonym zakresie. Dyrektor Oddziału ZUS jest bowiem organem egzekucyjnym w zakresie opisanym w art. 19 § 4 u.p.e.a. w stosunku do przysługujących mu jako wierzycielowi wymienionych w tym przepisie należności pieniężnych. Zaistnienie okoliczności wymienionych w art. 19 § 4 u.p.e.a. oznacza konieczność stosowania przepisu art. 26 § 4 tej ustawy, a więc obowiązek właściwego dyrektora oddziału ZUS przystąpienia z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego.

Zgodnie z art. 26 § 5 u.p.e.a. wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą: 1) doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub 2) doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, przy czym jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (art. 26 § 4 u.p.e.a.).

Wskazać przy tym należy, iż elementy tytułu wykonawczego wymienione zostały w art. 27 u.p.e.a. Jednym z tych elementów jest klauzula organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej (art. 27 § 1 pkt 10 u.p.e.a.). Znajdujące się w aktach niniejszej sprawy tytuły wykonawcze o numerach objętych zaskarżonym postanowieniem po pierwsze, w rubryce 7 wskazują jako organ egzekucyjny Naczelnika Urzędu Skarbowego oraz po drugie, klauzula organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji (rubryka 66) została nadana przez Naczelnika Urzędu Skarbowego, a więc podmiot inny aniżeli przewidziany w art. 19 § 4 u.p.e.a.

W rozpatrywanej sprawie nie została zrealizowana wynikająca z § 6 ust. 5 przywołanego wyżej rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. przesłanka bezskuteczności (w całości lub w części) egzekucji prowadzonej przez wierzyciela będącego jednocześnie organem egzekucyjnym, przy czym dopiero wystąpienie tej przesłanki pozwala w myśl omawianego przepisu rozporządzenia na skierowanie tytułu wykonawczego do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego celem prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela podląd wyrażony w przywołanym w skardze orzecznictwie, w myśl którego Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dyrektor oddziału), będący jednocześnie – z woli ustawodawcy – organem egzekucyjnym w rozumieniu art. 19 § 4 u.p.e.a. i w zakresie tam wskazanym nie może zwolnić się od pełnienia funkcji takiego organu ani odmówić wypełniania nałożonych na niego ustawowych obowiązków. Oznacza to, że o tym czy podmiot ten jest lub nie jest w danej sprawie organem egzekucyjnym określają przepisy regulujące postępowanie egzekucyjne. Dyrektor oddziału ZUS przestaje być organem egzekucyjnym prowadzącym egzekucję w konkretnej sprawie należącej do zakresu jego właściwości (rzeczonej oraz miejscowej), z uwagi na jej bezskuteczność, z chwilą skierowania tytułu wykonawczego do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego celem prowadzenia postępowania egzekucyjnego (wyrok WSA w Gliwicach z 14 lipca 2008 r., I SA/Gl 120/08). Innymi słowy, ustawa egzekucyjna nie zawiera przepisów, które pozwalałby wierzycielowi będącemu jednocześnie organem egzekucyjnym zwolnić się od obowiązku prowadzenia egzekucji i które jednocześnie nakładałyby ten obowiązek na inny organ egzekucyjny. Częściowo kwestie te reguluje przepis przywołanego wcześniej § 6 ust. 5 rozporządzenia z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Brzmienie tego przepisu w zestawieniu z treścią art. 26 § 4 u.p.e.a. pozwala wyciągnąć wniosek interpretacyjny, że tylko w przypadku, gdy podjęte czynności egzekucyjne okazały się bezskuteczne, wierzyciel będący organem egzekucyjnym może skierować tytuły wykonawcze do właściwego naczelnika urzędu skarbowego (por. wyrok WSA w Kielcach z 25 września 2008 r., I SA/Ke 296/08).

Z powyższego wynika, że w sprawie nie doszło do wszczęcia egzekucji administracyjnej z dochowaniem wymogów wynikających z art. 19 § 4, art. 26 § 4, § 5 u.p.e.a. oraz § 6 ust. 5 przywołanego wyżej rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. Skoro egzekucja nie została nawet skutecznie wszczęta, nie można mówić o jej bezskuteczności, opisanej w § 6 ust. 5 rozporządzenia. Innymi słowy, aby móc skorzystać z uprawnienia wynikającego z § 6 ust. 5 rozporządzenia, koniecznym było formalne prowadzenie postępowania egzekucyjnego. Przeprowadzone w jego toku czynności nie powinny zaś pozostawiać wątpliwości, że egzekwowane wierzytelności nie mogą być zaspokojone z jakichkolwiek części majątku dłużnika. Jedynie bowiem rezultaty działania organu egzekucyjnego, w wyniku których oczywistym stało się, że w danym stanie faktycznym brak jest majątku dłużnika pozwalającego na zaspokojenie wierzyciela, pozwalają na uznanie, iż prowadzona egzekucja jest bezskuteczna (por. wyrok WSA w Kielcach z 17 grudnia 2008 r., I SA/Ke 402/08, orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z powyższym należy uznać, że ZUS, kierując do Naczelnika Urzędu Skarbowego tytuły wykonawcze wymienione w zaskarżonym postanowieniu, bez uprzedniego prowadzenia postępowania egzekucyjnego, naruszył przepisy prawa, tj. art. 26 § 4 u.p.e.a. oraz § 6 ust. 3 i 5 ww. rozporządzenia. Rodzaj dochodzonych należności determinował bowiem procesowo w pierwszej kolejności jako właściwy organ egzekucyjny dyrektora oddziału ZUS. Właściwość naczelnika urzędu skarbowego ma bowiem charakter następczy.

Z uwagi na opisane wyżej okoliczności, tzn. zaniechanie wszczęcia egzekucji administracyjnej przez Dyrektora Oddziału ZUS, brak jest również podstaw do przyjęcia, iż czynności podjęte w sprawie przez Naczelnika Urzędu Skarbowego z naruszeniem art. 19 § 4, art. 26 § 4, § 5 u.p.e.a. oraz § 6 ust. 5 przywołanego wyżej rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r., wywołały skutek w postaci zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności z tytułu składek objętych omawianymi tytułami wykonawczymi, w rozumieniu art. 24 ust. 5b u.s.u.s.

Dla porządku dodać należy, iż w datach powstania objętych wymienionymi w zaskarżonym postanowieniu tytułami wykonawczymi należności skarżącego z tytułu składek, przepis art. 24 ust. 4 u.s.u.s. przewidywał 5-letni okres ich przedawnienia. Nowelizacja dokonana ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. (Dz.U. z 2002 r. Nr 241, poz. 2074) zmieniająca m.in. art. 24 ust. 4 u.s.u.s. z dniem 1 stycznia 2003 r. wprowadziła 10-letni okres przedawnienia, obejmujący zobowiązania z tytułu składek nieprzedawnionych przed dniem 1 stycznia 2003 r. (por. przykładowo wyrok WSA w Gdańsku z 12 października 2010 r., I SA/Gd 454/10). Przepis ten został poddany kolejnej nowelizacji i od dnia 1 stycznia 2012 r., kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz.U. z 2011 r. nr 232, poz. 1378), nowelizująca między innymi u.s.u.s., stanowi, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6. Zgodnie natomiast z art. 27 ust. 1 ustawy nowelizującej do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 u.s.u.s., którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. W ustępie 2 ustawodawca wskazał, że jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu.

Należy przy tym mieć na uwadze, iż przesłanka umorzenia postępowania egzekucyjnego przewidziana w art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. (w myśl której postępowanie egzekucyjne umarza się, jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał) odnosi się także do przedawnienia zobowiązania, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2018 r., II FSK 141/18).

Rozpoznając ponownie zażalenie skarżącego, DIAS jako organ II instancji powinien ocenić kwestię przedawnienia przedmiotowych należności na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz poczynionych ustaleń, uwzględniając przy tym przedstawioną wyżej ocenę prawną co do ewentualnego wpływu doręczenia zobowiązanemu upomnień, doręczenia mu opisywanych tytułów wykonawczych oraz kolejnych podjętych wobec niego czynności na zawieszenie biegu terminu przedawnienia należności składkowych (art. 24 ust. 5b u.s.u.s.).

Z przedstawionych wyżej względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji, na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).

W zakresie wniosku pełnomocnika o zwrot kosztów korespondencji, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko zajęte m.in. w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2015 r., I OZ 1531/15, w którym wskazano, że do podlegających zwrotowi kosztów postępowania sądowoadministracyjnego nie zaliczają się koszty związane z wniesieniem sprawy do sądu, ani też koszty kierowanej do sądu korespondencji. Katalog niezbędnych kosztów postępowania wskazany w art. 205 p.p.s.a. ma charakter wiążący i wyczerpujący. W tej sytuacji wskazywane przez pełnomocnika skarżącego koszty związane z prowadzeniem korespondencji, jako wykraczające poza zakres art. 205 § 2 p.p.s.a., nie mogły podlegać zasądzeniu. Podobnie w postanowieniu z dnia 13 marca 2012 r., II FZ 30/12, NSA stwierdził, że przedstawiony w art. 205 § 2 p.p.s.a. katalog niezbędnych kosztów nie może być rozszerzany na wydatki inne, w tym drobne i zwykle występujące przy okazji procesu sądowego. Koszty te są pokrywane przez przyznawane pełnomocnikowi wynagrodzenie. Koszty korespondencji zostają uwzględnione w wynagrodzeniu pełnomocnika za podjętą przez niego czynność (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 września 2021 r., IV SAB/Po 101/21). W ocenie Sądu zasądzona w niniejszej sprawie kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika w pełni uwzględnia zarówno poniesione koszty korespondencji jak i nakład pracy tego pełnomocnika.

Sprawę niniejszą rozpatrzono na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a.