Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 353/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2013-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 175 ust. 1, art. 143 ust. 2, art. 145 ust. 1, art. 147 ust. 1, art. 144 ust. 1, art. 145, art. 146
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: par. 4 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Marta Bieniek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 września 2013 r. sprawy ze skargi Z. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] wydaną w sprawie: ustalenia Z T opłaty adiacenckiej w wysokości 11.400 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr ewid. [...] o pow. 0,2430 ha oraz nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid: [...] o pow. 0,1961 ha, wskutek wybudowania drogi gminnej nr 002138T Maciejówka – Kostomłoty I oraz odmówienia rozłożenia na raty nałożonej kwoty opłaty.

W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniu 30 listopada 2010 r. zakończono realizację projektu pod nazwą "Przebudowa i budowa drogi gminnej nr 002138T Maciejówka – Kostomłoty Pierwsze Gmina Miedziana Góra w celu poprawy bezpieczeństwa i stworzenia spójnego układu komunikacyjnego regionu" oddając jednocześnie do eksploatacji w/w drogę gminną. Z załączonej do akt sprawy mapy projektu architektoniczno-budowlanego wykonanego przez pracownię projektową "Ekodoro" sp. z o.o. w Kielcach wynika, że na odcinku leżącym przy zjeździe na działkę [...] oraz działkę [...] wskazana wyżej droga została wykonana. W miejscach tych wcześniej nie było drogi, w związku z czym droga gminna nr 002138T została wybudowana od podstaw. Droga ta ma obecnie nawierzchnię asfaltową z chodnikiem po jednej stronie, a działki nr [...] i [...] posiadają indywidualne zjazdy utwardzone kostką brukową. Tym samym zostały stworzone warunki do korzystania przez strony z wybudowanej drogi, a dzień w którym to nastąpiło był dniem sporządzenia protokołu końcowego odbioru robót tj. 30 listopada 2010 r. Organ wyjaśnił również, że Rada Gminy w § 1 pkt 1 uchwały nr V111/70/07 z dnia 23.08.2007 r., w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej - ustaliła stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa lub Gminy albo w związku z podziałem nieruchomości, w wysokości 30 % różnicy między wartością nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością tej nieruchomości po ich wybudowaniu - dla nieruchomości bez względu na rodzaj i położenie z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego z wyłączeniem nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne.

W dniu 11 kwietnia 2012 r. Wójt Gminy zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia wobec Z T opłaty adiacenckiej, o której mowa w art. 145 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dalej ugn (Dz. U. Nr 102/10 poz. 651 ze zm.). Jako powód wszczęcia postępowania organ podał stworzenie warunków do korzystania z nowo wybudowanej drogi nr 002138T Maciejówka – Kostomłoty Pierwsze, dla działek nr [...] położonych w obrębie [...].

W toku postępowania w dniu 25 kwietnia 2012 r. zostały przeprowadzone oględziny działek nr [...], w toku których stwierdzono, że na działkach tych rośnie trawa i drzewa oraz jest ugór, w otoczeniu nieruchomości są pola i użytki rolne oraz wybudowane zostały zjazdy z nowo wybudowanej drogi gminnej. Następnie na zlecenie Gminy uprawniony rzeczoznawca Ł Ł sporządził operat szacunkowy w którym ustalił, że wzrost wartości nieruchomości z tytułu wybudowania drogi nr 0028138T Maciejówka - Kostomłoty I w odniesieniu do działki [...] o pow. 0,2430 ha wynosi 21.000 zł, zaś w odniesieniu do działki [...] o pow. 0,1961 ha wynosi 17.000 zł. Zakres wyceny obejmował oszacowanie wartości nieruchomości przed wybudowaniem drogi i po jej wybudowaniu według stanu na datę 30 listopada 2010 r. oraz według poziomu cen na datę sporządzenia operatu szacunkowego. W oparciu o ten operat oraz przywołaną wyżej Uchwałę Rady Gminy z dnia 23.08.2007 r., organ I instancji dla działki o nr ewid. [...] ustalił opłatę adiacencką w wysokości 30 % x 21.000 zł = 6.300 zł. oraz dla działki o nr ewid. [...] w wysokości 30 % x 17.000 zł = 5.100 zł, czyli łącznie 11.400 zł.

Pismem z dnia 29 maja 2012 r. Z T złożyła wniosek o rozłożenie na raty kwoty opłaty adiacenckiej. W odpowiedzi organ I instancji pouczył ją o treści art. 147 ust. 1 ugn, zgodnie z którym rozłożenie na raty opłaty adiacenckiej podlega zabezpieczeniu. Z uwagi jednak na brak złożenia przez Z T zabezpieczenia we wskazanej formie i terminie, a także wobec niezaproponowania przez stronę innej formy zabezpieczenia, a przede wszystkim wobec braku przesłanek do rozłożenia na raty ustalonej opłaty, organ I instancji w ramach uznania administracyjnego odmówił rozłożenia ustalonej opłaty adiacenckiej na raty.

W tak ustalonym stanie faktycznym organ II instancji przytoczył treść art. 145 ust. 1 i art. 143 ust. 2 ugn i wyjaśnił, że opłata adiacencka jest formą przymusowego udziału w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej zwiększających jednocześnie wartość nieruchomości. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 144 ust. 1 ugn, właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich.

W nawiązaniu do zarzutu Z T dotyczącego przedawnienia możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej organ wyjaśnił, że wskazany przez stronę przepis art. 98a ust. 1 ugn dotyczący opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości, stanowiący że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, nie ma w przedmiotowej sprawie zastosowania. Przedmiotowa opłata adiacencka została bowiem ustalona nie z tytułu podziału nieruchomości lecz w związku ze stworzeniem warunków do korzystania z wybudowanej drogi gminnej. Zgodnie zaś z art. 145 ust. 2

ustawy o gospodarce nieruchomościami, wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Przedmiotowa droga oddana została do użytku w dniu 30 listopada 2010 r., a zatem trzyletni termin do ustalenia opłaty upłynie 30 listopada 2013 r.

Organ wyjaśnił dalej, że określenia wzrostu wartości nieruchomości dla potrzeb postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej dokonuje uprawniony rzeczoznawca majątkowy, którego opinia w postaci operatu szacunkowego ma kluczowe znaczenie. Sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przytaczane dalej jako rozporządzenie w/s wyceny nieruchomości (Dz.U. z 2004r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Operat taki został w sprawie sporządzony. Zakres wyceny obejmował oszacowanie wartości nieruchomości przed wybudowaniem drogi i po jej wybudowaniu według stanu na datę 30 listopada 2010 r. oraz według poziomu cen na datę sporządzenia operatu szacunkowego.

Działki Z T o nr ewid. [...] uzyskały dostęp do nowo powstałej drogi publicznej, co znalazło swoje przełożenie we wzroście wartości wskazanych nieruchomości. Uprawniony rzeczoznawca podkreślił, że ceny transakcyjne gruntów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe często wzrastają jeszcze przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej (w tym również drogi), na skutek istnienia samego projektu budowy drogi. Dlatego też wyceny dokonuje się na podstawie transakcji nieruchomości podobnych przed i po wybudowaniu drogi. Wybudowanie drogi dla przedmiotowych działek spowodowało zdaniem rzeczoznawcy wzrost ich wartości na poziomie prawie 10%, co jest odwzorowaniem istniejącej sytuacji na lokalnym rynku który wyraźnie wyżej ceni nieruchomości lepiej uzbrojone czy też z lepszym dojazdem. Relatywnie niska wartość jednostkowa nieruchomości wynika przede wszystkim z dużej powierzchni oraz częściowego jej usytuowania na terenie doliny rzecznej.

Wartość przedmiotowych nieruchomości przed wybudowaniem urządzenia infrastruktury technicznej w postaci drogi i po jej wybudowaniu określona została przez rzeczoznawcę majątkowego przy zastosowaniu podejścia porównawczego - metody korygowania ceny średniej. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa sie w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniając różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

W związku z zastrzeżeniami Z T zawartymi w piśmie z dnia 29 maja 2012 r. rzeczoznawca pismem z dnia 27 czerwca 2012 r. odniósł się do wskazanych zastrzeżeń.

Rzeczoznawca w szczególności wskazał, że przedmiotem analizy objęto obszar całej gminy oraz na podstawie dokonanej analizy stwierdzono, że w obrębie Kostomłoty I odnotowano wystarczającą ilość transakcji porównywalnych i tylko z tego obrębu zostały one wzięte do porównania. W operacie szczegółowo wyjaśniono sposób doboru nieruchomości ze szczególnym uwzględnieniem cechy jaką jest dojazd. Uwzględnienie w wycenie, że część wycenianej nieruchomości położona była na terenach zalewowych nastąpiło poprzez gradację cechy funkcjonalność, a nie odrębne wydzielenie i wycenianie terenów zalewowych.

Oceniając przedłożony operat Kolegium uznało, że nie budzi on zastrzeżeń, został wykonany starannie i zgodnie z przepisami prawa. Wątpliwości organu nie budził także wybór podejścia i metody szacowania, a także dokonane w operacie wyliczenia. Organ podzielił też wyrażony w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym jeżeli strona nie zgadza się z treścią operatu lub uważa, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy został sporządzony niezgodnie z przepisami prawa, powinna - w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego - przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji rzeczoznawców majątkowych (art. l57 ust. 1 ugn) lub inny operat szacunkowy sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę.

Organ II instancji zaakceptował również wyliczenia wysokości opłaty adiacenckiej dokonane przez rzeczoznawcę i organ I instancji z uwzględnieniem stawki procentowej tej opłaty ustalonej w § 1 p. 1 przytoczonej wyżej uchwały Rady Gminy Nr V111/70/07 z dnia 23 sierpnia 2007 r.

Odnosząc się do wniosku Z T o rozłożenie nałożonej opłaty adiacenckiej na 10 rocznych rat na podstawie art. 147 ust. 1 zd. 1 ugn, organ wyjaśnił, że strona nie wyraziła zgody na ustanowienie zabezpieczenia należności gminy poprzez wystawienie weksla in blanco, jak również nie złożyła żadnej własnej propozycji zabezpieczenia. Z protokołu przesłuchania Z T wynika natomiast, że uzyskiwane przez nią i jej męża dochody, przekraczają ich

wydatki miesięczne o kwotę ponad 2000 zł. Ponadto Państwo T są właścicielami kilkunastu działek gruntowych na terenie gminy o łącznej powierzchni ok. 6 ha, a także posiadają wierzytelność w stosunku do Gminy z tytułu odszkodowania za grunty przejęte pod drogę. Powołując się na takie okoliczności, a także na wyrażone w doktrynie poglądy dotyczące obowiązkowego charakteru zabezpieczenia, które może jednak przybrać różną postać zależnie od woli strony, która ma jednak obowiązek wskazać jakiego zabezpieczenia zamierza udzielić - organ przyjął, że nie było podstaw do rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła Z T, zarzucając naruszenie przepisów postępowania poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 154 ust. 1 ugn i § 36 ust.1 rozporządzenia w/s wyceny nieruchomości, poprzez błędne ich zastosowanie. Na tej podstawie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu skargi zarzuciła, że w opinii będącej podstawą naliczenia opłaty adiacenckiej przyjęto, że wartość nieruchomości skarżącej wzrosła do 65 zł, podczas gdy sąsiednie grunty wycenione zostały przez innego rzeczoznawcę na potrzeby wypłaty odszkodowań na poziomie 50 zł. Pomimo tego, że zarzut taki został zgłoszony już w odwołaniu organ II instancji w ogóle się do niego nie odniósł.

Rzeczoznawca nie wziął również pod uwagę, że nieruchomość skarżącej miała dojazd drogą gminną niepubliczną, w związku z czym w wycenie powinno być uwzględnione jedynie polepszenie dojazdu, a nie fakt wybudowania drogi. Rzeczoznawca powinien więc uwzględnić jedynie różnicę w wartości działek z tego tytułu.

W treści operatu szacunkowego zamieszczone zostały transakcje dotyczące nieruchomości niezabudowanych z okresu 3 lat poprzedzających wycenę. Tymczasem w ocenie skarżącej, z punktu 3.3. Noty interpretacyjnej nr 1 (NI 1) "Zastosowanie podejścia porównawczego w wycenie nieruchomości" wynika, że do porównań należy wykorzystywać nieruchomości podobne, które były przedmiotem sprzedaży w okresie najbliższym poprzedzającym datę wyceny, ale nie dłuższym niż dwa lata od daty, na którą określa się wartość nieruchomości. Wykorzystanie cen z innych okresów wymaga szczegółowego uzasadnienia. Stwierdzenie przez rzeczoznawcę majątkowego, że okres trzech lat daje pełniejszy obraz rynku, zwłaszcza przy jego obecnej stabilizacji, pozostaje zdanie skarżącej w sprzeczności z powyższymi wytycznymi. Ze względu na ilość transakcji z okresu poprzedzającego wycenę o dwa lata, brak więc było podstaw do uwzględniania wcześniejszych transakcji.

W operacie brak jest również opisu uwzględnionych nieruchomości w zakresie ich cech rynkowych wpływających na wartość nieruchomości. Opis cechy rynkowej uzbrojenia pozostaje w sprzeczności z rzeczywistością. Ponieważ do porównań przyjęto nieruchomości z terenu obrębu Kostomłoty I, to rzeczoznawca powinien uwzględnić, że w tej miejscowości istnieją obszary o różnym uzbrojeniu, również lepszym dla najwyższej oceny tej cechy, tj. "dobre (wodociąg i energia elektryczna)". W oparciu o znikome informacje dotyczące nieruchomości porównawczych nie da się stwierdzić, czy wśród nieruchomości porównawczych nie ma również nieruchomości o lepszym uzbrojeniu. Źle dobrana gradacja cechy uzbrojenia terenu powoduje natomiast zawyżenie wartości nieruchomości skarżącej.

Kolejny zarzut skargi pod adresem operatu dotyczył nieprawidłowo dobranej próbki nieruchomości porównawczych, wśród których cena maksymalna jest blisko 2,5 krotnie niższa od ceny minimalnej. Przy doborze transakcji do porównania rzeczoznawca powinien dążyć do tego, aby zakres współczynnika dolnego i górnego był jak najbliższy jedności.

Skarżąca zakwestionowała również ocenę przez organy jej sytuacji majątkowej jako uzasadniającej odmowę rozłożenia na raty opłaty adiacenckiej. Zdaniem skarżącej organy nie uwzględniły kosztów wyżywienia, leków, które pochłaniają większość nadwyżki ich dochodów nad wydatkami wyliczonej przez organy na 2.000 zł. miesięcznie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zaskarżona decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdyż jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania administracyjnego. Uchylenie decyzji administracyjnej przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit a). p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Rozstrzygając sprawę w powyższym zakresie Sąd uznał, że organy administracji orzekając w niniejszej sprawie prawidłowo ustaliły stan faktyczny i zastosowały do niego właściwe przepisy prawa.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja, którą ustalono Z T opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Kostomłotach I oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. 0,2430 ha i [...] o pow. 0,1961 ha, w związku z wybudowaniem drogi gminnej i stworzeniem skarżącej warunków do korzystania z niej.

Regulacja prawna dotycząca opłaty adiacenckiej z tytułu udziału w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej znajduje się w rozdziale 7 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej ustawą.

Z mocy art. 144 ust. 1 ustawy właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Definicję opłaty adiacenckiej zawiera z kolei art. 4 pkt 11 ustawy wskazując, iż jest nią opłata związana ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłatą ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości. Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się zaś między innymi budowę drogi (art. 143 ust. 2 ustawy).

Przywołane przepisy jednoznacznie wskazują, iż jakkolwiek zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty takich jak budowa i utrzymywanie dróg gminnych należy do zadań własnych gminy, to działalność ta nie zawsze jest dla mieszkańców bezpłatna. Omawiana regulacja wprost bowiem uprawnia gminy do zrekompensowania sobie nakładów poniesionych na budowę drogi lub innej infrastruktury technicznej, właśnie kosztem mieszkańców. Prawo do żądania opłat na rzecz gminy w związku z wybudowaniem drogi ma podłoże w tym, że wykonaniu takiej inwestycji najczęściej towarzyszy wzrost wartości nieruchomości, której stworzono warunki do korzystania z drogi. W związku z tym skoro podmiot publiczny ma udział w kształtowaniu nowej wyższej wartości nieruchomości przez urządzenie drogi, to przysługuje mu z tego tytułu prawo obciążenia właściciela opłatą adiacencką. Opłata adiacencka to bowiem nic innego jak świadczenie z tytułu korzyści, jakie odnosi właściciel z faktu przeprowadzenia przez gminę w terenie, na którym położona jest działka, takich działań, które zwiększą jej wartość. Tym działaniem w niniejszej sprawie było wybudowanie od podstaw przy działkach skarżącej oznaczonych numerami 557/9 i 557/11, w miejscu gdzie nie było wcześniej drogi, gminnej drogi o nawierzchni asfaltowej wraz z chodnikiem z kostki po zachodniej stronie tej drogi oraz z dwoma indywidualnymi zjazdami utwardzonymi kostką brukową na obie działki skarżącej. Oczywistym przy tym jest, że - co do zasady - nieruchomość położona przy drodze o utwardzonej nawierzchni z urządzonymi zjazdami ma większą wartość niż nieruchomość położona przy nieurządzonej drodze gruntowej.

Z uwagi na charakter opłaty adiacenckiej wskazany powyżej, rolą Sądu w niniejszej sprawie była ocena, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 145 ustawy oraz czy prawidłowo ustalono wysokość opłaty adiacenckiej, stosownie do wymogów art. 146 ustawy. Dokonując takiej oceny stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Bezspornym jest, że droga gminna nr 0028138T relacji Maciejówka - Kostomłoty I, której inwestorem była Gmina, została wybudowana z udziałem środków jednostki samorządu terytorialnego w myśl art. 143 ust. 1 ustawy, co potwierdzone zostało w sposób jednoznaczny zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Tym samym zostały stworzone warunki do korzystania przez skarżącą z wybudowanej drogi, a dniem w którym to nastąpiło był dzień sporządzenia protokołu odbioru końcowego robót tj. 30 listopada 2010 r. Został przy tym zachowany 3-letni termin pomiędzy dniem stworzenia warunków, o których wyżej mowa, a wydaniem decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (art. 145 ust.2), co po szczegółowym i trafnym wyjaśnieniu zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie było już w skardze kwestionowane.

Niekwestionowanym jest również, że w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi obowiązywała uchwała Rady Gminy nr V111/70/07 z dnia 23 sierpnia 2007 r., w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

W ocenie Sądu nie budzi też zastrzeżeń prawidłowość sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, na podstawie którego została określona wartość nieruchomości skarżącej Z T przed wybudowaniem drogi i po jej wybudowaniu, co pozwoliło na stwierdzenie, że wartość ta wzrosła. Ponieważ zarzuty skargi dotyczyły przede wszystkim tego operatu i podjętych na jego podstawie ustaleń, dalsze szczegółowe rozważania dotyczą tej właśnie kwestii.

Zarzuty skargi dotyczące operatów szacunkowych dotyczyły zarówno niektórych szczegółowych elementów operatu wpływających na wycenę, jak i końcowego efektu tej wyceny, tj. określonej wartości szacowanych działek przed i po wybudowaniu drogi.

Kontrolując podstawy formalnoprawne oraz kompletność sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego operatów szacunkowych dotyczących obu przedmiotowych działek organ II instancji trafnie przyjął, że wskazane dokumenty posiadają walor opinii biegłego, w zakresie pozwalającym na określenie wartości wycenianych nieruchomości. W związku ze zgłoszeniem przez Z T, w toku postępowania przed organem I instancji zarzutów i zastrzeżeń pod adresem złożonych operatów szacunkowych, organ ten zwrócił się do rzeczoznawcy o odniesienie się do tych zarzutów. W odpowiedzi rzeczoznawca Ł Ł przedłożył pisemne wyjaśnienie, które było przedmiotem analizy organów łącznie z operatem szacunkowym.

Jak wynika z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego Ł Ł, zastosował on podejście porównawcze – metodę korygowania ceny średniej. Zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia w/s wyceny nieruchomości, przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach nieruchomości.

Przechodząc do oceny poszczególnych zarzutów, jako nietrafny należy uznać zarzut niedostatecznego opisania nieruchomości przyjętych do porównania, przez co zdaniem skarżącej niemożliwa była ocena tych nieruchomości pod względem podobieństwa do nieruchomości wycenianych. W znajdujących się w aktach sprawy operatach szacunkowych wskazano bowiem w sposób zindywidualizowany, tj. poprzez podanie numerów aktów notarialnych, konkretne transakcje, ich daty oraz powierzchnie działek będących przedmiotem tych transakcji. Rzeczoznawca podał, że przyjęte do porównań nieruchomości są podobne do działek wycenianych przede wszystkim pod względem położenia (wszystkie są położone w tym samym obrębie Kostomłoty I), stanu prawnego (wszystkie są przedmiotem prawa własności bez obciążeń), przeznaczenia (budownictwo mieszkaniowe w całości lub w przeważającej części), oraz innych cech wpływających na ich wartość. Wszystkie nieruchomości przyjęte do porównania były w dacie ich zbycia niezabudowane. Odrzucone zostały transakcje niewiarygodne głównie o cenach zaniżonych i nierynkowo wysokich. Nie budzi zatem wątpliwości, iż przedstawiony przez autora operatu opis transakcji służących jako materiał porównawczy stwarza możliwość identyfikacji objętych nimi działek, określenia stopnia ich uzbrojenia i nie może świadczyć o jego wadliwości.

Kwestionowana w skardze gradacja cech uzbrojenia działek przyjętych przez rzeczoznawcę do porównań, jest w ocenie Sądu wystarczająca. Należy bowiem zauważyć, że w opisie tej cechy rynkowej nie zostały ujęte tylko trzy stopnie (dobre, przeciętne i słabe), ale cztery, w tym również kwestionowane przez skarżącą jako nieuwzględnione uzbrojenie pełne, ale w drodze, co powoduje koniczność doprowadzenia uzbrojenia do działki (operaty szacunkowe k. 36 i 70).

Należy zgodzić się z zawartym w skardze postulatem, że przy doborze transakcji do porównania należy dążyć do tego, aby zakres współczynników korygujących – dolnego i górnego – był jak najbliższy jedności. Nie oznacza to jednak, że nie może on być wyższy, zwłaszcza, gdy wynika to z ilości znanych transakcji możliwych do porównania w ramach podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej, spełniających warunki określone dla nieruchomości będących przedmiotem transakcji, określone w § 4 ust. 4 rozporządzenia w/s wyceny nieruchomości. Skarżąca nie wykazała, aby rzeczoznawca przyjmując do porównania nieruchomości o cenie maksymalnej blisko 2,5 krotnie wyższej od ceny minimalnej takich nieruchomości, pominął inne transakcje i nieruchomości spełniające przyjęte przez rzeczoznawcę kryteria kwalifikujące je do porównań, których ceny transakcyjne był do siebie bardziej zbliżone. Dlatego omawiany zarzut skargi nie mógł odnieść skutku.

Zwrócić trzeba również uwagę, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego, obciążonego przez ustawę o gospodarce nieruchomościami, standardy zawodowe oraz kodeks etyki bardzo poważnymi obowiązkami, jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego i z tego względu merytoryczna ocena prawidłowości wyceny, do której w dużej mierze potrzebna jest wiedza specjalistyczna, musi być traktowana z dużą ostrożnością, ponadto wymaga też wiedzy fachowej. Niewątpliwe jest, iż rzeczoznawca dokonując wyceny określonej nieruchomości, powinien bardzo starannie dobierać transakcje służące jako materiał porównawczy. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę, rzeczoznawca majątkowy z tego obowiązku wywiązał się należycie, a przyjęte przez rzeczoznawcę transakcje nie dają podstaw do podważenia prawidłowości sporządzenia operatów szacunkowych. Z akt administracyjnych nie wynika, aby skarżący zwracali się o wskazanie, których konkretnie działek dotyczą transakcje służące jako materiał porównawczy, zaś organ nie miał powodu aby kwestionować wybór rzeczoznawcy. Żaden przepis prawa nie nakłada na organ uprawniony do ustalania opłaty adiacenckiej obowiązku dokonania oględzin przyjętych do porównania działek.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut przyjęcia do porównania transakcji z okresu dłuższego niż dwa lata wstecz od daty wyceny, co zdaniem skarżącego stanowi naruszenie pkt 3.3 Noty Interpretacyjnej NI 1 Standardów Zawodowych Rzeczoznawców Majątkowych, zgodnie z którą przy zastosowaniu podejścia porównawczego w wycenie nieruchomości, do porównań należy wykorzystywać nieruchomości podobne, które były przedmiotem sprzedaży w okresie najbliższym, poprzedzającym datę wyceny, ale nie dłuższym niż dwa lata od daty, na którą określa się wartość nieruchomości. Wykorzystanie cen z innych okresów wymaga szczegółowego uzasadnienia.

Standardy zawodowe rzeczoznawców majątkowych stanowią normy zawodowe w dziedzinie wyceny nieruchomości, wiążące w procesie wyceny na podstawie art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z przytoczonego fragmentu Noty Interpretacyjnej NI 1, będącej częścią tych standardów wynika, że standardy zawodowe dopuszczają możliwość wykorzystania w procesie wyceny transakcji zawartych w okresie dłuższym niż 2 lata poprzedzające wycenę. W uzasadnieniu swojego wyboru rzeczoznawca wskazał, że taki okres daje pełniejszy obraz rynku, zwłaszcza przy jego obecnej stabilizacji. Po trzecim kwartale 2008 r. nastąpiła bowiem stagnacja, która utrzymuje się do chwili obecnej. W tych okolicznościach wykorzystanie cen z dłuższego okresu niż dwa lata, od daty na którą określa się wartość nieruchomości, było uzasadnione w świetle zastosowanej metody korygowania ceny średniej, która wymaga uwzględnienia co najmniej 11 transakcji. W ocenie Sądu przedstawiona argumentacja w pełni uzasadnia stanowisko organu w kwestii okresu przyjętego do porównań i nie daje podstaw do kwestionowania wyboru rzeczoznawcy. W konsekwencji chybiony jest również zarzut nieprawidłowego zastosowania w procesie wyceny metody korygowania ceny średniej.

Kolejny zarzut skargi dotyczył nieuwzględnienia, że nieruchomość skarżącej miała dojazd drogą gminną niepubliczną, w związku z czym w wycenie powinno być uwzględnione jedynie polepszenie dojazdu, a nie fakt wybudowania drogi. Rzeczoznawca powinien więc uwzględnić jedynie różnicę w wartości działek z tego tytułu.

Odnosząc się do tego zarzutu należy stwierdzić, że nie był w sprawie sporny fakt wybudowania od podstaw przedmiotowej drogi, co świadczy o spełnieniu jednej z podstawowych przesłanek warunkujących możliwość nałożenia opłaty adiacenckiej, jaką jest wybudowanie urządzenia infrastruktury technicznej określonego w art. 143 ust. 1 ugn. Takie urządzenie w postaci drogi (art. 143 ust. 2 ugn), zostało bowiem wybudowane od podstaw. Nieprawdą natomiast jest, jakoby w operacie szacunkowym przyjęto, że działki skarżącej w ogóle nie miały wcześniej dojazdu (do czego w istocie sprowadza się omawiany zarzut), w związku z czym nie został uwzględniony fakt polepszenia dojazdu w mniejszym stopniu. Z operatu szacunkowego wynika bowiem, że rzeczoznawca przyjął do porównania podobne do przedmiotowych nieruchomości mieszkaniowe, na ich podstawie określił wpływ odległości od drogi na wartość (regresja liniowa), co dało podstawę do określenia wzrostu wartości nieruchomości ze względu na cechę dojazdu. Rzeczoznawca uwzględnił przy tym, że działki skarżącej przed wybudowaniem drogi Maciejówka – Kostomłoty oddalone były o 250 m od utwardzonej drogi publicznej, co oczywiście nie oznacza przyjęcia, jakoby działki te nie miały do tej drogi publicznej żadnego dojazdu, jak to przedstawia w skardze jej autor.

Niezasadny był również zarzut skargi kwestionujący przyjęcie, że wartość nieruchomości skarżącej wzrosła do 65 zł, podczas gdy sąsiednie grunty wycenione zostały przez innego rzeczoznawcę na potrzeby wypłaty odszkodowań na poziomie 50 zł, jak również zarzut braku odniesienia się przez organ II instancji do tego zarzutu sformułowanego już w odwołaniu.

Przyjęte przez rzeczoznawcę i zaakceptowane przez organy administracji określenie wartości nieruchomości będącej przedmiotem wyceny przy pomocy podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej, zostało ściśle określone w przytoczonych w sprawie przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Taki sposób określenia wartości nieruchomości nie przewiduje natomiast posiłkowania się cenami nieruchomości określonymi w innych sprawach, na inne potrzeby i być może błędnie (co nie mogło być weryfikowane w niniejszej sprawie ani przez organy administracji, ani też przez Sąd), nawet jeżeli są to nieruchomości sąsiednie względem przedmiotowej. Ponieważ więc określenie wartości przedmiotowych nieruchomości zostało w sprawie dokonane z zachowaniem obowiązujących przepisów, a szczegółowe zarzuty skargi nie podważyły go, to nie było podstaw do uwzględnienia zarzutu zawyżenia wartości nieruchomości skarżącej.

Nie można też zgodzić się z zarzutem nie odniesienia się przez organ II instancji do ostatnio omówionego zarzutu, mimo zgłoszenia go już w odwołaniu. Akceptując określone przez rzeczoznawcę wartości działek Z T oraz wyjaśniając, że wynika ona z niewadliwego operatu szacunkowego, organ II instancji w istocie wyjaśnił dlaczego nie uwzględnił przytoczonej przez skarżącą ceny określonej przez innego rzeczoznawcę.

Na koniec tej części rozważań Sąd wyraża pogląd, że podważenie dowodu z opinii szacunkowej rzeczoznawcy majątkowego jest generalnie możliwe poprzez sformułowanie racjonalnych, uzasadnionych zasadami wiedzy merytorycznych zarzutów, bądź poprzez przedłożenie innej opinii sporządzonej przez osobę dysponującą stosownymi kwalifikacjami. Z powyższych szczegółowych rozważań wynika, że argumentacji takiej strona nie przedstawiła, ani też nie przedłożyła innego operatu szcunk0owego dotyczącego jej działek, co uniemożliwia zakwestionowanie sporządzonego na potrzeby niniejszej sprawy operatu.

Odnosząc się na koniec do zarzutu wadliwej oceny przez organy sytuacji majątkowej skarżącej jako nie uzasadniającej odmowy rozłożenia na raty opłaty adiacenckiej, Sąd podziela wykładnię prawa przedstawioną i zastosowaną w zaskarżonej decyzji, dotyczącą obowiązkowego charakteru zabezpieczenia warunkującego możliwość rozłożenia na raty nałożonej opłaty adiacenckiej. Ponieważ organ nie ma możliwości przymuszenia strony do zastosowania konkretnej formy zabezpieczenia, to wniosek o rozłożenie zapłaty na raty powinien wskazywać, jakiego zabezpieczenia zainteresowany zamierza udzielić. Jeżeli strona, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, mimo wezwania nie wskaże żadnego sposobu zabezpieczenia, ani też nie zaakceptuje propozycji organu, to rozłożenie opłaty adiacenckiej na raty nie jest możliwe, i to już tylko z tej przyczyny. Należy dodać, że Z. T. również w skardze nie odniosła się w żaden sposób do powyższego, zasadniczego powodu nie uwzględnienia jej wniosku o rozłożenie opłaty adiacenckiej na raty, ograniczając się do zarzuty wadliwej oceny jej sytuacji majątkowej.

Ubocznie więc tylko można w tym zakresie stwierdzić, że stosownie do treści art. 147 ust. 1 ugn, opłata adiacencka może być, na wniosek właściciela nieruchomości, rozłożona na raty roczne płatne w okresie do 10 lat. Warunki zaś rozłożenia na raty określa się w decyzji o ustaleniu opłaty. Decyzja rozstrzygająca w powyższym zakresie ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ dokonuje wyboru jednego z dwóch dopuszczalnych przez ustawę rozwiązań i nie ma obowiązku przyznania ulgi w uiszczeniu opłaty o której mowa w art. 145 ust. 1 ugn. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wskazują przesłanek, którymi powinien kierować się organ rozstrzygając kwestie rozłożenia na raty. W orzecznictwie przyjmuje się, iż granice uznania administracyjnego wyznacza art. 7 k.p.a, co oznacza, że organ administracyjny podejmując rozstrzygnięcie powinien uwzględnić interes społeczny i słuszny interes obywatela (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 1998 r., sygn. II SA 506/98, z 15 kwietnia 1999 r., sygn. II SA 303/99).

W ocenie Sądu, rozstrzygając o odmowie rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a wydana w tym zakresie decyzja nie nosi cech dowolności. Organ prawidłowo uznał, że wnioskodawcy nie znajdują się w sytuacji uzasadniającej rozłożenie na raty ustalonej opłaty adiacenckiej. Za takim stanowiskiem przemawia analiza dochodów finansowych wnioskodawców w powiązaniu z posiadanym przez nich majątkiem, co wskazuje na możliwość uiszczenia pełnej kwoty należności. Dodatkowo zauważyć należy, że w związku z przejętą z mocy prawa na rzecz Gminy działką nr 557/10 pod pas drogowy, Z. T. przysługuje wierzytelność do Gminy z tytułu odszkodowania za ten grunt. Ponadto skarżąca i jej mąż są właścicielami kilkunastu działek gruntowych na terenie Gminy o łącznej powierzchni około 6 hektarów, co sprawia że ich sytuacji majątkowej nie można uznać za kwalifikującą się do zastosowania ulgi w opłacie adiacenckiej polegającej na rozłożeniu jej na raty.

Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.