Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 117/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 22 par. 2, art. 65 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 11 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 570
law: Ustawa z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. j.)
article: art. 4, art. 15 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 129 ust. 1 pkt 5, art. 39 ust. 3, art. 22 ust. 2 i 4
journal: Dz.U. 2023 poz 633
law: ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (T. J.)
article: art. 30 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2409
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 20 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa Podlaskiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa Podlaskiego a Starostą Zambrowskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku E. sp. z o. o. w W[...] o ustalenie rolnego kierunku rekultywacji dla nieruchomości, postanawia wskazać Starostę Zambrowskiego, jako organ właściwy w sprawie.


UZASADNIENIE

Pismem z 27 kwietnia 2023 r. Marszałek Województwa Podlaskiego wniósł o rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny sporu o właściwość pomiędzy nim a S. Z. w sprawie rozpatrzenia wniosku E[...]o ustalenie rolnego kierunku rekultywacji dla nieruchomości o nr ew. 5[...], położonej w obrębie R[...], gm. R[...], powiat zambrowski oraz ustalenia osoby zobowiązanej do wykonania rekultywacji gruntów zdegradowanych jako każdoczesnego właściciela ww. nieruchomości.

W uzasadnieniu Marszałek wskazał, że wnioskiem opatrzonym datą 17 lutego 2022 r. (data wpływu do organu 24.02.2023 r.) E[...] w Warszawie, zwróciła się do Starosty Zambrowskiego o ustalenie kierunku rekultywacji dla nieruchomości nr ew. [...], położonej w obrębie R[...], gm. R[...], powiat zambrowski, w kierunku rolnym oraz ustalenia osoby zobowiązanej do wykonania rekultywacji gruntów zdegradowanych jako każdoczesnego właściciela ww. nieruchomości. We wniosku wskazano, iż wnioskodawca i finansujący wykonanie rekultywacji wyrobiska jest przyszłym właścicielem ww. gruntu, na dowód czego załączono przedwstępną umowę sprzedaży. Podano przedmiotowa nieruchomość stanowi użytki kopalniane, jednakże wyrobisko powstało w sposób nielegalny, bez uzyskania koncesji na wydobycie kruszywa naturalnego. W ten sposób doszło do przywłaszczenia mienia (dzikie wyrobisko) przez osobę trzecią. Wnioskodawca oświadczył, że po ustaleniu kierunku rekultywacji zgodnie z wnioskiem oraz ustaleniu osoby zobowiązanej do rekultywacji, spółka E[...] jako podmiot posiadający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane złoży wniosek o wydanie decyzji o rekultywacji wraz z projektem rekultywacji sporządzonym przez osoby uprawnione.

Zdaniem Marszałka w zakresie podmiotu zobowiązanego do rekultywacji istotne są dwa akty prawne. Jest nim ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2023 r., poz. 633) określająca zasady i warunki podejmowania, wykonywania oraz zakończenia działalności związanej z wydobywaniem kopalin, w tym ustanawiająca obowiązek przedsiębiorcy do rekultywacji gruntów po działalności górniczej w przypadku likwidacji zakładu górniczego. Drugim aktem prawnym jest ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2409), która do rekultywacji zobowiązuje osobę powodującą utratę lub ograniczenie wartości użytkowej gruntów.

Starosta Zambrowski w zawiadomieniu z art. 65 § 1 k.p.a. jako uzasadnienie właściwości marszałka w rozpatrzeniu wniosku o rekultywację przytacza treść art. 39 ust. 3 ustawy Prawo geologiczne i górnicze oraz art. 22 ust. 4 w zw. z ust. 2, wskazując, że w tym przypadku organem koncesyjnym z racji tego, że wielkość działki o nr ewid. 5[...], na której prowadzono nielegalne wydobycie kruszywa, według wypisu z rejestru gruntów przekracza 2 ha i wynosi 2,91 ha. Zdaniem Starosty okoliczność ta determinuje właściwość marszałka jako organu koncesyjnego, a tym samym jest on także organem właściwym w sprawie rekultywacji.

W realiach stanu faktycznego, stanowiącego podstawę złożonego wniosku o rekultywację, Marszałek nie podzielił stanowiska prezentowanego przez Starostę Zambrowskiego.

Art. 22 określa bowiem właściwość organów w zakresie koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż i stanowi, iż marszałek województwa udziela koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż nieokreślonych dla ministra właściwego do spraw środowiska i starosty. Zgodnie z art. 22 ust. 2 ww. ustawy dla starosty zastrzeżono udzielanie koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż, jeżeli jednocześnie są spełnione następujące wymagania:

1) obszar udokumentowanego złoża nieobjętego własnością górniczą nie przekracza 2 ha,

2) wydobycie kopaliny ze złoża w roku kalendarzowym nie przekroczy 20 000 m3,

3) działalność będzie prowadzona metodą odkrywkową oraz bez użycia środków strzałowych.

Zdaniem Starosty, jeśli powierzchnia złoża przekracza 2 ha, wydobycie przekracza 20 000 m3 i działalność prowadzona jest z użyciem środków strzałowych, wówczas organem właściwym w zakresie koncesji będzie marszałek. Należy jednak zauważyć, że w tym przypadku nie mamy do czynienia z udokumentowanym złożem. W celu stwierdzenia, że na danym obszarze występuje złoże kopaliny opracowywany jest projekt robót geologicznych a następnie dokumentacja geologiczna, mające na celu udokumentowanie złoża kopaliny.

W przedmiotowej sprawie jest poza sporem, że wydobycie odbywało się nielegalnie, bez uzyskania wymaganej prawem koncesji. Skoro nie podjęto eksploatacji i zakład górniczy nie powstał, nie dojdzie również do jego likwidacji. Brak będzie zatem obowiązków dotyczących ochrony środowiska i likwidacji zakładu górniczego, którymi obciążyć można byłoby byłego przedsiębiorcę. Zważywszy na powyższe, przepis art. 39 ust. 3 Prawa geologicznego i górniczego nie będzie miał zastosowania. W tym kontekście należy zauważyć, że przepis ten dotyczy obowiązków ciążących na przedsiębiorcy, zaś przedsiębiorcą zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 9 ww. ustawy jest ten kto posiada koncesję na prowadzenie działalności regulowanej ustawą prawo geologiczne i górnicze.

W ocenie Marszałka Województwa Podlaskiego regulacja ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych powinna stanowić podstawę do rozpoznania sprawy wszczętej wnioskiem spółki E[...], zaś organem właściwym do jego rozpoznania powinien być w myśl art. 22 ust. 2 tej ustawy starosta. W konsekwencji organem właściwym powinien zostać wyznaczony Starosta Zambrowski.

W odpowiedzi na wniosek Starosta Zambrowski podtrzymał swoje stanowisko, zawarte w zawiadomieniu z 15 marca 2023 r.

Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że powierzchnia zajęta pod użytek kopalny jest większa od 2 ha i w przypadku pozyskiwania koncesji organem właściwym do załatwienia sprawy byłby Marszałek. Obszary powyżej 2 ha nie leżą w gestii Starosty przy wydawaniu zezwoleń i koncesji na wydobycie, dlatego też sprawy nielegalnych kopalin powyżej 2 ha i ich ewentualna rekultywacja również nie należą do kompetencji Starosty. Ustawodawca w sprawach pozyskiwania kopalin zawęził powierzchnię do 2 ha, których właściwym do załatwienia jest Starosta. Skoro Starosta może odnosić się tylko do obszarów mniejszych od 2 ha, to wszelkie sprawy dotyczące obszarów większych powinny być załatwiane przez Marszałka. Nie można rozdzielać sprawy udzielania koncesji i obowiązku nadzorowania wydobycia kopalin od rekultywacji po zakończeniu wydobycia. Skoro ustawodawca stwierdził, że Starosta nie ma odpowiednich kwalifikacji, wiedzy itp. do wydawania koncesji i nadzorowania wydobycia kopalin obszarów ponad 2 ha, to i zagospodarowanie obszarów powydobywczych ponad 2 ha po zakończeniu legalnego czy też nielegalnego wyrobiska również przekracza kompetencje Starosty.

Wobec powyższego Starosta Zambrowski wniósł o wskazanie Marszałka Województwa Podlaskiego jako organu właściwego do załatwienia sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie mamy do czynienia z negatywnym sporem o właściwość.

Przepis art. 39 ust. 3 ustawy Prawo geologiczne i górnicze (u.p.g.g.), do którego odwołuje się Starosta Zambrowski, należy odczytywać łącznie z ust. 1 tego przepisu. W brzmieniu z chwili wydawania niniejszego postanowienia przepisy te stanowią, że: "Cofnięcie koncesji, jej wygaśnięcie lub utrata jej mocy, bez względu na przyczynę, nie zwalnia dotychczasowego przedsiębiorcy z wykonania obowiązków dotyczących ochrony środowiska i likwidacji zakładu górniczego albo zakładu, z uwzględnieniem ust. 1a oraz art. 39a ust. 1" (ust. 1); "Jeżeli nie istnieje przedsiębiorca, obowiązki określone w ust. 1 wykonuje jego następca prawny, a jeżeli nie istnieje przedsiębiorca oraz jego następca prawny - obowiązki określone w ust. 1 wykonuje właściciel lub osoba posiadająca inny niż własność tytuł prawny do nieruchomości. W przypadku potrzeby osobę obowiązaną oraz zakres i sposób wykonania obowiązków określonych w ust. 1 ustala, w drodze decyzji, organ koncesyjny" (ust. 3). W doktrynie podkreśla się, że "Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji koncesyjnej pozbawia dotychczasowego przedsiębiorcę możliwości prowadzenie działalności regulowanej prawem geologicznym i górniczym. Nie oznacza to jednak, że taki stan rzeczy powoduje automatycznie wygaśnięcie obowiązków związanych z koncesją. Artykuł 39 ust. 1 statuuje zasadę, że cofnięcie, wygaśnięcie lub utrata mocy koncesji, bez względu na przyczynę, nie zwalnia przedsiębiorcy z obowiązków dotyczących ochrony środowiska i likwidacji zakładu górniczego. (...) Zakres i sposób wykonania obowiązków dotyczących ochrony środowiska i likwidacji zakładu górniczego ustala się w planie ruchu likwidowanego zakładu górniczego (art. 129 ust. 4 p.g.g.). Jeżeli przepisy o planach ruchu zakładu górniczego nie będą miały zastosowania (szerzej na ten temat zob. komentarz do art. 105 ust. 2 p.g.g.), wtedy zakres i sposób wykonania wskazanych powyżej obowiązków ustala organ koncesyjny w decyzji stwierdzającej wygaśnięcie koncesji, po uzgodnieniu z wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta)" (G. Klimek [w:] Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz, red. B. Rakoczy, Warszawa 2015, art. 39).

Aby zatem można było mówić o "wykonaniu obowiązków dotyczących ochrony środowiska" w rozumieniu ust. 1 art. 39 u.p.g.g. oraz o podmiotach, na których takie obowiązki ciążą, a także kompetencjach organu koncesyjnego w tym zakresie (art. 39 ust. 3 u.p.g.g.), musiałaby zostać uprzednio wydana koncesja, o jakiej mowa w art. 21-22 u.p.g.g. W niniejszej sprawie bezsporne natomiast jest, że nie mieliśmy do czynienia z eksploatacją złoża na podstawie wydanej koncesji. Przepisy art. 39 ust. 1 i 3 u.p.g.g. nie mają więc zastosowania.

W orzecznictwie podkreśla się też, że "Dla zrozumienia art. 129 ust. 2 Pgg konieczna jest refleksja historyczna i cofnięcie się do art. 80 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego z 1994 r., który wprowadzony do systemu prawnego 1 stycznia 2002 r., określał, w sposób dalece niedoskonały relację tej ustawy do uorgl w odniesnieniu do rekultywacji terenów górniczych. Jak podkreślano wówczas w doktrynie, nawet brak takiego odesłania nie stanowiłby przeszkody do rekultywacji terenów pokopalnianych na zasadach zawartych w przepisach ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, bowiem taki obowiązek dało się wyprowadzić z innych przepisów (por. A. Lipiński, R. Mikosz, Komentarz do ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, stan prawny z okresu wydania decyzji Starosty, SIP LEX, tezy do art. 80). Pogląd ten zachowuje aktualność na gruncie art. 129 ust. 2 Pgg. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, regulacje Pgg nie stanowią lex specialis wobec uorgl, ponieważ nie przewidują one odrębnej właściwości do wydania decyzji o rekultywacji" (wyrok NSA z 29.11.2019 r. II OSK 2960/18, LEX nr 2777931).

Ponieważ wniosek wszczynający postępowanie jako jego przedmiot wskazywał ustalenie rolnego kierunku rekultywacji dla nieruchomości o nr ew. [...] oraz ustalenie osoby zobowiązanej do wykonania rekultywacji gruntów zdegradowanych jako każdoczesnego właściciela ww. nieruchomości, czym nawiązywał wprost do art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2409 ze zm.), a dodatkowo w sprawie nie mieliśmy do czynienia z eksploatacją złoża w oparciu o udzieloną koncesję, to jest oczywiste, że właściwość organu w takiej sytuacji wyznacza art. 22 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który wskazuje na starostę, jako właściwego do wydania decyzji w sprawie rekultywacji gruntów. Argument Starosty Zambrowskiego, zawarty w piśmie z 20 czerwca 2023 r., że ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych "nie daje staroście narzędzia do zobowiązania do wykonania rekultywacji gruntów innego podmiotu [niż właściciel] – nawet na jego wniosek", może być rozpatrywany przy badaniu legitymacji wnioskodawcy do wszczęcia lub prowadzenia postępowania, ale nie może wpływać na właściwość organu.

Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.