Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 197/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 20-24
journal: Dz.U. 2016 poz 1629
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: art. 7, 77 par. 1, 80 i 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi G.Sz.P. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Starosta J. w oparciu o przepisy art. 22 ust. 1 i art. 24 ust. 2c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1629) oraz art. 104 kpa odmówił aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących działki nr 168 obręb 0002, jednostka ewidencyjna [...], Sz.P., jednostka rejestrowa gruntów G.62, poprzez zmianę użytku gruntowego z terenów rekreacyjno-wypoczynkowych (Bz) na grunty zakrzewione i zadrzewione (Lz) dla przedmiotowej nieruchomości.

Odwołanie od tej decyzji w imieniu Gminy Sz.P. wniósł Burmistrz Sz.P. w dniu 14 listopada 2016 r.

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. w oparciu o przepisy art. 138 § 1 kpa i art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, co następuje:

W niniejszej sprawie podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r., poz. 1034).

Zgodnie z art. 7d pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, do zadań starosty należy w szczególności prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym ewidencji gruntów i budynków. Stosownie do art. 20 ust. 1 powołanej ustawy, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące:

1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty;

2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych;

3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej.

Ponadto, zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1 cytowanej ustawy, w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także właścicieli nieruchomości, a w przypadku:

a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości,

b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania.

Jednocześnie, zgodnie z art. 24 ust. 2a cytowanej ustawy, informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji:

1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z:

a) przepisów prawa,

b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4,

c) materiałów zasobu,

d) wykrycia błędnych informacji;

2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania.

Natomiast zgodnie z art. 24 ust. 2b tej ustawy, aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje:

1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie:

a) przepisów prawa,

b) wpisów w księgach wieczystych,

c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu,

d) ostatecznych decyzji administracyjnych,

e) aktów notarialnych,

f) zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, o których mowa odpowiednio w art. 30, art. 54 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu,

g) wpisów w innych rejestrach publicznych,

h) wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców;

2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach.

Odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 24 ust. 2c ustawy).

Szczegółowy zakres informacji objętych ewidencją określają przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r., poz. 1034.). Podstawę zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych stanowią przepisy § 67 i 68 cytowanego rozporządzenia oraz załącznik nr 6 do tego rozporządzenia - cechy gruntów i inne przesłanki, które decydują o zaliczaniu gruntów do poszczególnych użytków gruntowych.

W załączniku nr 6 do rozporządzenia, pod lp. 16 określono definicję terenowi rekreacyjno-wypoczynkowych, oznaczonych symbolem Bz.

Do terenów rekreacyjno-wypoczynkowych zalicza się niezajęte pod budynki i związane z nimi urządzenia:

1) tereny ośrodków wypoczynkowych, tereny zabaw dziecięcych, plaże, urządzone parki, skwery, zieleńce (poza pasami ulic);

2) tereny o charakterze zabytkowym, takie jak: ruiny zamków, grodziska, kurhany, pomniki przyrody;

3) tereny sportowe, takie jak: stadiony, boiska sportowe, skocznie narciarskie, tory saneczkowe, strzelnice sportowe, kąpieliska, pola golfowe;

4) tereny spełniające funkcje rozrywkowe, takie jak: lunaparki, wesołe miasteczka;

5) ogrody zoologiczne i botaniczne;

6) tereny zieleni nieurządzonej niezaliczone do lasów oraz gruntów zadrzewionych i zakrzewionych;

7) tereny rodzinnych ogrodów działkowych urządzonych na gruntach, które nie nadają się do upraw rolniczych, w tym na gruntach leśnych oraz zadrzewionych i zakrzewionych.

Natomiast pod lp. 11 tabeli tego załącznika wymienione są cechy gruntów i przesłanki, które decydują o zaliczeniu gruntów do zadrzewionych i zakrzewionych oznaczonych symbolem Lz. Zgodnie z nimi:

Gruntami zadrzewionymi i zakrzewionymi są grunty porośnięte roślinnością leśną, których pole powierzchni jest mniejsze niż 0,1000 ha, a także:

1) tereny torfowisk, pokrytych częściowo kępami krzewów i drzew karłowatych;

2) grunty porośnięte wikliną w stanie naturalnym oraz krzewiastymi formami wierzb w dolinach rzek i obniżeniach terenu;

3) przylegające do wód powierzchniowych grunty porośnięte drzewami lub krzewami, stanowiące biologiczną strefę ochronną cieków i zbiorników wodnych;

4) jary i wąwozy pokryte drzewami i krzewami w sposób naturalny lub sztuczny w celu zabezpieczenia przed erozją, niezaliczone do lasów;

5) wysypiska kamieni i gruzowiska porośnięte drzewami i krzewami;

6) skupiska drzew i krzewów mające charakter parku, ale niewyposażone w urządzenia i budowle służące rekreacji i wypoczynkowi;

7) zadrzewione i zakrzewione tereny nieczynnych cmentarzy.

Podkreślić również należy, że zgodnie z § 85 ust. 2 cytowanego rozporządzenia, dokumentacja geodezyjna, określająca dane ewidencyjne, przyjmowana do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego powinna spełniać wymagania rozporządzenia w zakresie formatu danych i standardów technicznych tych danych oraz zawierać wykaz zmian danych ewidencyjnych, o którym mowa w § 46 ust. 3. Wykaz zmian danych ewidencyjnych powinien zawierać:

1) identyfikatory jednostki ewidencyjnej i obrębu;

2) numer odpowiedniej jednostki rejestrowej gruntów lub pozycji kartoteki budynków;

3) numer księgi wieczystej;

4) oznaczenie obiektu bazy danych ewidencyjnych, którego dane ewidencyjne uległy zmianie;

5) dotychczasowe dane ewidencyjne oraz dane ustalone w wyniku wykonanych prac geodezyjnych;

6) datę sporządzenia wykazu;

7) imię i nazwisko lub nazwę wykonawcy prac oraz podpis osoby reprezentującej wykonawcę;

8) imię i nazwisko oraz podpis osoby, która sporządziła dokument, oraz datę sporządzenia dokumentu;

9) imię i nazwisko oraz podpis kierownika prac geodezyjnych, jeśli został ustanowiony;

10) numer uprawnień zawodowych osoby, która sporządziła dokument, lub numer uprawnień zawodowych kierownika prac geodezyjnych.

Jak wynika z akt sprawy Starosta J. prowadził postępowanie w sprawie "aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących działki nr 168 obręb 0002, jednostka ewidencyjna [...], Sz.P., jednostka rejestrowa gruntów G.62 poprzez zmianę użytku gruntowego z terenów rekreacyjno-wypoczynkowych (Bz) na grunty zakrzewione i zadrzewione (Lz) dla przedmiotowej nieruchomości". Żądanie takie wniósł Burmistrz Sz.P. pismem z dnia 23 maja 2016 r. znak [...]. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 24 ust. 2b pkt. 1 ppkt h) ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wniosek ten powinien zawierać również wskazanie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców. We wniosku tym takiego wskazania nie ma, załączony jest jedynie fragment mapy dotyczący "aktualizacji powierzchni drogi i terenów pod atrakcjami" w skali 1:1000, sporządzony przez geodetę uprawnionego Piotra Adamczyka w dniu 4 lipca 2013 r.

W niniejszej sprawie kwestią sporną jest zasadność aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących działki nr 168 położonej w obrębie obręb 0002, gminie Sz.P., w zakresie "zmiany określenia użytku dla części tej działki z "Bz" - tereny rekreacyjno-wypoczynkowe na "Lz" - grunty zadrzewione i zakrzewione tj. dla terenu tej działki, na którym znajdują się skupiska drzew i krzewów mających charakter parku, z wyłączeniem powierzchni dróg i terenów pod atrakcjami (...) wnioskowany teren stanowi część działki nr 168 (...) o powierzchni około 7.9055 ha".

Grunty zadrzewione i zakrzewione ustawodawca definiuje pod lp. 11 tabeli stanowiącej załącznik nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Jednym z kryteriów determinujących uznanie gruntu za przynależny do tego rodzaju użytków gruntowych jest kryterium powierzchniowe. Aby spełnione były przesłanki decydujące o zaliczeniu gruntów do gruntów zadrzewionych i zakrzewionych, pole powierzchni tych gruntów musi być mniejsze niż 0,1000 ha. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyroku z dnia 5 czerwca 2016 r. sygn. akt. II/SA/Po 67/14, "zgodnie bowiem z treścią § 68 i Załącznika nr 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (...) przez tereny rekreacyjno-wypoczynkowe rozumie się (również) tereny zieleni nieurządzonej niezaliczone do lasów oraz gruntów zadrzewionych i zakrzewionych. Niewątpliwie porośniętego drzewami iglastymi i liściastymi fragmentu działki [...] nie można zakwalifikować jako grunty zadrzewione i zakrzewione, oznaczone symbolem Lz. Łączna powierzchnia (...) terenu (...) wynosi bowiem więcej niż 0,1000 ha. Z ustaleń organu, w tym z oświadczenia strony, wynika także, iż teren ten nie stanowi także lasu w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. W tej sytuacji użytek ten (...) mógł być zakwalifikowany jedynie jako tereny rekreacyjno-wypoczynkowe (Bz) niezależnie od planów jakie posiada wobec niego właściciel tego użytku".

Wobec powyższego stwierdzić należy, że przedmiotowy grunt nie spełnia kryteriów określonych w definicji gruntów zadrzewionych i zakrzewionych, o której mowa w lp. 11 załącznika nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, bowiem pole powierzchni gruntu wnioskowanego "zmianą" nie jest mniejsze niż 0,1000 ha i wynosi "około 7,9055 ha".

Bezzasadny zatem w odwołaniu jest zarzut skarżącego dotyczący "naruszenia przepisów postępowania: art. 7 i art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, a także naruszenia przepisów prawa materialnego: art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków".

W niniejszej sprawie oprócz stwierdzenia zasadności aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących działki nr 168 położonej w obrębie obręb 0002, gminie Sz.P., zachodzi również konieczność wyjaśnienia celem odróżnienia, pojęcia gleboznawczej klasyfikacji gruntów od pojęcia oznaczenia użytków gruntowych, jako elementów informacji o gruntach. Pojęcia te określają odmienne elementy ewidencji gruntów, go wynika z analizy wskazanych wyżej przepisów prawa, a także z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 2012 r., poz. 1246). Jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. akt. 1091/13, rodzaj użytków gruntowych oraz ich zasięg zależy od istnienia elementów będących podstawą rozróżnienia rodzaju tych użytków, określonych przepisami rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz załącznika nr 6 do tego rozporządzenia. Zgodnie zaś z pkt 12 art. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, przez gleboznawczą klasyfikację gruntów rozumie się podział gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb. Przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisy wydanego na jej podstawie rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie określają zasad postępowania, w którym następuje ustalenie klas gleboznawczych poszczególnych użytków i oznaczanie ich konturów. W tym przedmiocie obowiązują przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (...) gleboznawcza klasyfikacja gruntów przeprowadzana jest więc na podstawie odrębnego aktu prawnego. Ponadto czynności związane z ustaleniem klasy dokonuje specjalista gleboznawca (klasyfikator), natomiast ustalenie użytku należy do organu i upoważnionego przez niego geodety (...) Stwierdzić zatem należy, że pojęcia ewidencja gruntów i budynków oraz gleboznawcza klasyfikacja gruntów, jako elementy informacji o gruntach (...) określają odmienne informacje o tych gruntach. Na tę różnicę wskazuje treść art. 22 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, a nadto wskazane już przepisy § 66, 67 i 68 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Mając na uwadze powyższe, zarzut skarżącego podniesiony w odwołaniu, a dotyczący naruszenia "art. 7 i art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (...) poprzez odstąpienie od powołania klasyfikatora gruntów, uznając jego opinię za zbędną. Opinia klasyfikatora gruntów bez wątpienia mogłaby wskazać na cechy charakteryzujące teren jako park i wpłynęłaby na prawidłowe określenie cech gruntów do jego zaliczenia do użytków gruntowych Lz" nie podlega uwzględnieniu, bowiem w świetle powołanych przepisów, rodzaj użytków gruntowych, oraz ich zasięg nie zależy od typu i klasy gleby, ale od istnienia pewnych cech i przesłanek będących podstawą rozróżnienia rodzaju tych użytków, określonych przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, a celem postępowania w sprawie gleboznawczej klasyfikacji jest ustalenie przez właściwy organ rodzajów i klas gleby, nie zaś określanie zasięgu użytków gruntowych.

Na marginesie wskazać należy, iż istnieje w obrocie prawnym dokumentacja, którą należałoby uwzględnić przy wszczęciu postępowania przez organ pierwszej instancji z urzędu w zakresie przedmiotu niniejszej sprawy, w szczególności organ winien zbadać dokumentację, o której mowa w § 8 pkt 1 umowy dzierżawy i użytkowania nieruchomości z dnia 17 czerwca 2008 r.

Reasumując, przedmiotowy grunt nie spełnia cech i przesłanek umożliwiających zaliczenie go do określonych w definicji gruntów zadrzewionych i zakrzewionych, o których mowa w lp. 11 załącznika nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Skargę na tę decyzję wniosła Gmina Sz.P..

W uzasadnieniu skargi Gmina wskazała, że składając wniosek opierała się o rzeczywiste urządzenie terenu, na którym znajdują się drzewa i krzewy oraz skały o charakterze parku miejskiego. Prawidłowe zapisy w ewidencji gruntów mają istotny wpływ na kształtowanie stosunków prawnych z obecnymi i przyszłymi użytkownikami terenu. Składając wniosek Gmina Sz.P. opierała się o obowiązujące prawo, a w szczególności o tabelę nr 11 w załączniku nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w której jednoznacznie wskazano, że skupiska drzew i krzewów mające charakter parku, ale niewyposażone w urządzenia i budowle służące rekreacji i wypoczynkowi kwalifikowane są jako grunty zadrzewione i zakrzewione (Lz).

Zdaniem Starosty J. oraz D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego takie ustalenie sposobu użytkowania nie może być zrealizowane, gdyż teren użytku przekracza powierzchnie 0,1000 ha, co w ich ocenie jest niezbędne do uznania gruntów jako zadrzewione i zakrzewione.

Stanowisko powyższych organów jest niezrozumiałe i sprzeczne w sposób oczywisty z przepisami w/wym. rozporządzenia, gdyż w treści tego przepisu po ograniczeniu powierzchni 0,1000 ha użyto sformułowanie "a także", co oznacza, że wszystkie wymienione poniżej grunty są uznawane za zadrzewione i zakrzewione bez względu na wielkość zajętej powierzchni. Wyróżnienie tych gruntów jest tylko i wyłącznie stanem faktycznym opisanym w punktach od 1-7. Treść i znaczenie powyższych zapisów rozporządzenia w sposób oczywisty nie mogą być powiązane z zajmowaną przez te rośliny lub obiekty powierzchnią.

W treści uzasadnienia decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nr [...] z dnia [...] r. zwrócono uwagę na brak we wniosku Gminy Sz.P. dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Takie ustalenie powinno prowadzić do uchylenia decyzji w celu ponownego rozpoznania, jeżeli organ uznał to uchybienie za istotne.

Starosta J. nie stwierdził braku w tym zakresie, a zdaniem skarżącego zarzuty dotyczące kwestii nieistotnych, nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy zmiany użytków gruntów, gdyż postępowanie w tym zakresie było kompletne.

Jak z powyższego wynika stanowisko organu I i II instancji nie znajduje żadnego prawnego uzasadnienia i bezpodstawnie narusza interesy Gminy Sz.P..

W oparciu o te zarzuty Gmina wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 - p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Na wstępie należy zwrócić uwagę na charakter ewidencji gruntów i budynków oraz związany z tym tryb wprowadzania w niej zmian.

Zgodnie z art. 2 pkt 8 u.P.g.k., ewidencja gruntów i budynków stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących nimi. Ewidencję gruntów i budynków prowadzą starostowie (art. 22 ust. 1). Obejmuje ona informacje wskazane w art. 20 ustawy, w tym właścicieli nieruchomości, a w przypadku nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu znajdują się te nieruchomości (ust. 2 pkt 1 lit. a), zaś w przypadku gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania (ust. 2 pkt 1 lit. b), przy czym wykazanie w ewidencji podmiotów o których mowa w ust. 2 pkt 1 lit. b, może nastąpić w wyniku przeprowadzenia modernizacji ewidencji lub w ramach jej bieżącej aktualizacji w drodze decyzji administracyjnej (ust. 2b).

W myśl art. 24 ust. 2a pkt 1 i 2 oraz ust. 2b u.P.g.k., aktualizacja operatu ewidencyjnego odbywa się z urzędu lub na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania i w zależności od jej podstawy, następuje w drodze czynności materialno - technicznej lub w drodze decyzji administracyjnej. Wg ust. 2c tego artykułu, odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Zasady prowadzenia ewidencji gruntów i wprowadzania w niej zmian unormowane zostały rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z jego § 44 pkt 2, obowiązek utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi spoczywa na staroście, który dokonuje aktualizacji poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1), stosując odpowiednio przepisy § 35 i § 36 rozporządzenia (§ 45 ust. 2).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za utrwalone należy uznać stanowisko, że zapisy w ewidencji dotyczące uprawnień do gruntu mają charakter pochodny w stosunku do informacji wynikających ze źródeł wskazanych w § 12 ust. 1 rozporządzenia oraz że w postępowaniu dotyczącym wprowadzenia zmian w ewidencji źródeł tych nie można interpretować w sposób dowolny. Organ ewidencyjny może wpisać do ewidencji gruntów i budynków tylko takie prawo do nieruchomości, które jednoznacznie, w sposób niewątpliwy wynika z dokumentów wskazanych w rozporządzeniu, nie może zaś takiego prawa ani ustanowić, ani wyinterpretować z przesłanek pośrednich (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2003 r. sygn. akt II SA 1018/02).

Powyższe związane jest z tym, że ewidencja gruntów ma charakter techniczno-deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Nie kształtuje więc nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan zaistniały wcześniej (rejestruje zmiany dokonane w innych postępowaniach). Dlatego dokonanie zmian wpisów w ewidencji gruntów i budynków ma charakter wtórny do dotyczących danej nieruchomości zmian natury prawnej i faktycznej, a organ ewidencyjny na podstawie wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów, w tym oświadczeń stron, powinien ocenić zasadność wprowadzenia tych zmian.

Należy podzielić stanowisko organu w niniejszej sprawie, że faktyczny stan zagospodarowania działki nr 168, opisany w trakcie przeprowadzania czynności z oględzin nieruchomości w protokole z oględzin z dnia 18 lipca 2016 r., wskazuje, że wnioskowany grunt nie tylko nie spełnia przesłanki powierzchniowej warunkującej zaliczenie działki nr 168, zgodnie z zakresem wniosku Gminy Sz.P. z dnia 23 maja 2016 r., do gruntów zadrzewionych i zakrzewionych, tj. gruntów porośniętych roślinnością leśną, bowiem pole powierzchni tego gruntu jest większe niż 0,1000 ha i wynosi "około 7.9055 ha", lecz także uniemożliwia zakwalifikowanie tego gruntu jako gruntów objętych pkt 1 - 7 lp. 11 załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r., poz. 1034 ze zm.). W szczególności grunt ten nie posiada cech umożliwiających zaliczenie go do skupisk drzew i krzewów mających charakter parku, niewyposażonych w urządzenia i budowle służące rekreacji i wypoczynkowi, bowiem właśnie takie urządzenia obiekt ten (grunt) posiada. Niewątpliwie teren działki nr 168 spełnia funkcje rozrywkowe. W szczególności na terenie "." znajdują się rozlokowane figury dinozaurów, strzelnica, dmuchańce, place zabaw, park linowy, kolejka. Ponadto, z załączonej do protokołu z oględzin dokumentacji fotograficznej wynika, że prowadzony jest na tym terenie punkt gastronomiczny. Jednocześnie na terenie działki nr 168 znajdują się ścieżki gruntowe, w szczególności w części "porośniętej drzewami i roślinnością leśną", wykorzystywane dla potrzeb rekreacyjnych, sportowych oraz turystycznych (spacery, jazda rowerem), umożliwiające jednocześnie swobodne przemieszczanie się osób po terenie całego obiektu (działki). Z akt sprawy nie wynika również, że grunt ten stanowi las, w rozumieniu przepisów o lasach.

Wobec takiego stanu zagospodarowania nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr 168, położonej w obrębie Sz.P., wnioskowany teren należało pozostawić jako dotychczas ujawniony w ewidencji gruntów i budynków użytek, oznaczony symbolem "Bz" (teren rekreacyjno-wypoczynkowy).

Jako nietrafny Sąd potraktował zarzut skargi naruszenia prawa procesowego odnośnie braku we wniosku Gminy dokumentacji geodezyjnej, co stanowić miało podstawę do uchylenia decyzji organów jako opartych na niepełnym materiale dowodowym.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się bowiem, że informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji, zarówno z urzędu (w sytuacjach określonych w art. 24 ust. 2a pkt 1), jak i na wniosek właścicieli nieruchomości (art. 24 ust. 2a pkt 2). Na podstawie wniosku właściciela nieruchomości aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców (art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h), w pozostałych przypadkach aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 24 ust. 2b pkt 2). Odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 24 ust. 2c).

Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że skoro skarżący nie przedstawił dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego uzasadniającej dokonanie aktualizacji informacji zawartej w ewidencji gruntów i budynków, to brak było podstaw do jego uwzględnienia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7.09.2015 r. IV SA/Wa 30/15).

Z akt sprawy wynika, że Starosta J. prowadził, postępowanie w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących działki nr 168 obręb 0002, jednostka ewidencyjna [...], Sz.P., jednostka rejestrowa gruntów G.62 poprzez zmianę użytku gruntowego z terenów rekreacyjno-wypoczynkowych (Bz) na grunty zakrzewione i zadrzewione (Lz) dla przedmiotowej nieruchomości, na skutek wniosku Gminy Sz.P. (pismo z dnia 23 maja 2016 r. znak [...]). Podkreślić należy, że zgodnie z art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, wniosek ten powinien zawierać wskazanie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. We wniosku tym takiego wskazania nie ma, załączony jest jedynie fragment mapy dotyczący "aktualizacji powierzchni drogi i terenów pod atrakcjami" w skali 1:1000, sporządzony przez geodetę uprawnionego P.A. w dniu 4 lipca 2013 r.

Należy dodać, że organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji orzekającej o odmowie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, w zakresie wniosku Gminy Sz.P. z dnia z dnia 23 maja 2016 r. znak [...], dokonał analizy przesłanek wskazanych w załączniku nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w szczególności lp. 11 i lp. 16 tabeli, która stanowi podstawę do zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych oraz ustalił faktyczny sposób zagospodarowania działki ewidencyjnej nr 168 (protokół z oględzin z dnia 18 lipca 2016 r.), umożliwiając ocenę zasadności odmowy

aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących działki nr 168 obręb 0002, jednostka ewidencyjna [...], Sz.P., jednostka rejestrowa gruntów G.62 poprzez zmianę użytku gruntowego z terenów rekreacyjno-wypoczynkowych (Bz) na grunty zakrzewione i zadrzewione (Lz) dla przedmiotowej nieruchomości.

Przypomnieć również należy, że organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków rejestruje jedynie stany prawne w oparciu o określone dokumenty. Ewidencja gruntów i budynków jest zbiorem informacji, a rejestr ewidencji gruntów i budynków jest odzwierciedleniem danych wynikających z przedłożonych organowi dokumentów.

Podsumowując, w ocenie Sądu postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z uwzględnieniem wymogów opisanych w art. 7, art. 8, art. 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji pozwala zapoznać się z dokonanymi przez organ ustaleniami faktycznymi, mającymi zastosowanie przepisami prawa, a także motywami podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Organ wyjaśnił, z czego wynikła konieczność odmowy złożonemu wnioskowi oraz ustosunkował się do zarzutów odwołania w obszernym i szczegółowym uzasadnieniu.

Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że w kontrolowanym postępowaniu nie miały miejsca naruszenia przepisów postępowania ani prawa materialnego. Skoro zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca są zgodne z prawem, należało oddalić skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.