Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1005/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 33 par. 2 pkt 3, art. 33 par. 2 pkt 6 lit. c), art. 34 par. 4 pkt 3a, art. 34  par. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 479
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 25 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. [...] - następcy prawnego W. [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1761/21 w sprawie ze skargi W. [...] z siedzibą w W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 czerwca 2021 r., nr 936/2021 w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1761/21, oddalił skargę W. [...] z siedzibą w W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 czerwca 2021 r., nr 936/2021, w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.

Powyższym postanowieniem Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) z dnia 29 marca 2021 r., nr 3/2021, oddalające w całości zarzuty wniesione przez W. [...] z siedzibą w W. (następcę prawnego D. sp. z o.o. z/s w W.) w toku postępowania egzekucyjnego mającego na celu doprowadzenie do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji PINB z dnia 9 września 2019 r., nr 139/2019 (nakazującej Gminie [...] w zakresie działek nr ew. [...], [...] obr. [...] w [...] oraz D. sp. z o.o. z/s w W. w zakresie działki nr ew. [...] obr. [...] w [...] rozbiórkę konstrukcji żelbetowej budynku składającej się z dwóch kondygnacji podziemnych ze stropem na poziomie +/- 0.00, usytuowanej na terenie działek nr ew. [...] obr. [...] w [...] przy zbiegu ul. [...], ul. [...] i ul. [...] wraz z zasypaniem wykopu szerokoprzestrzennego i uporządkowaniem terenu).

Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożył W. [...] z siedzibą w W., wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, a także o umorzenie postępowania egzekucyjnego, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie zarzucił:

1) na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137, zwana dalej: "u.u.s.a.") oraz art. 3 § 2 pkt 2 i art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, zwana dalej: "p.p.s.a."), naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art.151 p.p.s.a. oraz art. 33 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2022 r. poz.479 ze zm., zwana dalej: "u.p.e.a."), przez przyjęcie, że organ prawidłowo ustalił, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi błąd co do zobowiązanego;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art.151 p.p.s.a. oraz art. 33 § 2 pkt 6 lit. c) u.p.e.a., przez przyjęcie, że organ prawidłowo ustalił, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi brak wymagalności obowiązku;

2) na podstawie art. 1 § 2 u.u.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 2 i art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art.151 p.p.s.a. oraz art. 34 § 4 pkt 3 a) u.p.e.a., przez przyjęcie, że organ prawidłowo ustalił, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi podstawa do umorzenia postępowania egzekucyjnego w całości;

b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art.151 p.p.s.a. oraz art. 34 § 4 pkt 2 u.p.e.a., przez przyjęcie, że organ prawidłowo ustalił, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi podstawa zawieszenia postępowania egzekucyjnego w całości.

W piśmie procesowym z dnia 30 czerwca 2022 r. ustanowiony w sprawie pełnomocnik strony skarżącej W. [...] z siedzibą w W. złożył oświadczenie o cofnięciu skargi kasacyjnej od ww. wyroku i wniósł o umorzenie postępowania oraz zwrot wpisu sądowego od skargi kasacyjnej. Ponadto poinformował, że skarżący B. sprzedał na rzecz Gminy [...] działkę nr [...], której dotyczyło postępowanie egzekucyjne.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1005/22, oddalił ww. wniosek uznając cofnięcie skargi kasacyjnej za niedopuszczalne, z uwagi na okoliczność, że wniosek pochodzi od podmiotu, który utracił przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 32 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. NSA stwierdził, że aktualnie dysponentem praw i obowiązków związanych z wniesieniem skargi kasacyjnej jest Gmina [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów zawartych w opisanej wyżej skardze kasacyjnej.

Wbrew zapatrywaniu strony skarżącej kasacyjnie, organ egzekucyjny prawidłowo ustalił, a Sąd I instancji zasadnie to zaakceptował, że w niniejszej sprawie nie zachodzi błąd co do zobowiązanego (art. 33 § 2 pkt 3 u.p.e.a.).

Przez błąd co do zobowiązanego rozumie się sytuacje dwojakiego rodzaju. Po pierwsze, chodzi o sytuację, w której organ egzekucyjny lub egzekutor podjęli czynności egzekucyjne wobec osoby, którą błędnie uznali za zobowiązanego, w związku z czym doręczyli jej tytuł wykonawczy oraz pouczyli o prawie zgłoszenia zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji. Ponieważ w konsekwencji zobowiązany został pozbawiony możliwości obrony swych interesów, należy odstąpić od czynności egzekucyjnych wobec osoby błędnie uznanej za zobowiązanego i podjąć je wobec zobowiązanego. Po drugie, chodzi o wskazanie w tytule wykonawczym osoby, na której nie ciąży obowiązek. Stwierdzenie tej sytuacji następuje przez porównanie danych osoby wskazanej w tytule wykonawczym z danymi adresata orzeczenia lub innego dokumentu, stanowiącego podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Różnica w tym zakresie może być zarówno wynikiem popełnienia przez wierzyciela błędu przy sporządzaniu tytułu wykonawczego, jak również skutkiem przejścia obowiązku na inny podmiot przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. W tym drugim przypadku konieczne jest ustalenie, czy obowiązek został przeniesiony na osobę wskazaną w tytule wykonawczym. Stwierdzenie, że obowiązek został przeniesiony na taką osobę w mniejszym zakresie, niż to wynika z tytułu wykonawczego, stanowi podstawę do umorzenia postępowania egzekucyjnego w tym zakresie. W przypadku stwierdzenia, że nie doszło do przejścia obowiązku na podmiot wskazany w tytule wykonawczym, należy umorzyć postępowanie egzekucyjne w całości. Jeżeli natomiast w tytule wykonawczym wskazano podmiot, na który pierwotnie nałożono obowiązek, ale obowiązek ten został przeniesiony na inny podmiot, należy umorzyć postępowanie egzekucyjne. Wierzyciel może następnie wystawić tytuł wykonawczy na nowego zobowiązanego, a zobowiązany, wnosząc zarzut, może kwestionować twierdzenie wierzyciela o przejściu obowiązku na tę, a nie inną osobę. Nie zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego, jeżeli zobowiązany kwestionuje zasadność nałożenia na niego obowiązku i, wnosząc zarzut, zmierza do zbadania zasadności nałożenia na niego obowiązku (P. M. Przybysz [w:] Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, LEX/el. 2023, art. 33).

PINB decyzją z dnia 9 września 2019 r., na podstawie art. 51 ust. 5 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186), nakazał Gminie [...] w zakresie działek nr ew. [...] obr. [...] w [...] oraz D. sp. z o.o. z/s w W. w zakresie działki nr ew. [...] obr. [...] w [...], w terminie 3 miesięcy, od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna, rozbiórkę konstrukcji żelbetowej budynku składającej się z dwóch kondygnacji podziemnych ze stropem na poziomie +/- 0.00, usytuowanej na terenie działek nr ew. [...] obr. [...] w [...] wraz z zasypaniem wykopu szerokoprzestrzennego i uporządkowaniem terenu. WINB decyzją z dnia 12 listopada 2019 r., nr 1476/2019, po rozpoznaniu odwołania Syndyka masy upadłości D. sp. z o.o. w upadłości z siedzibą w W., utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia 9 września 2019 r. W dniu 12 marca 2020 r. nastąpiło przeniesienie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej ujętej w księdze wieczystej [...], działka nr ew. [...] obr. [...] w [...], na W. [...] z siedzibą w W., w drodze umowy przeniesienia prawa użytkowania wieczystego zawartej pomiędzy D. sp. z o.o. w upadłości z siedzibą w W. oraz B., przed notariuszem D. K. w W. (nr rep. A [...]). W dniu 7 września 2020 r. W. [...] z siedzibą w W. (następcy prawnemu D. sp. z o.o.) doręczono upomnienie z dnia 26 sierpnia 2020 r. wzywające do wykonania obowiązku nałożonego w decyzji PINB z dnia 9 września 2019 r. w zakresie działki nr ewid. [...], obr. [...] w [...]. W związku z tym, że strona zobowiązana nie przedłożyła żadnej informacji w sprawie realizacji nałożonego obowiązku, w dniu 19 lutego 2021 r. na podstawie ww. decyzji z dnia 9 września 2019 r. wystawiono na W. [...] tytuł wykonawczy nr 7/2021. Niewadliwie zauważył Sąd I instancji, że obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego, jako dotyczący zbywalnych praw, przechodzi na następców prawnych pierwotnego adresata, tj. aktualnego właściciela lub użytkowania wieczystego. Obowiązki wynikające z decyzji z dnia 9 września 2019 r. mają charakter rzeczowy, a więc odnoszą się bezpośrednio i są związane z wymienioną w niej nieruchomością. Konsekwentnie, obowiązki powyższe wiążą każdoczesnego zarządcę (właściciela) obiektu budowlanego, co powoduje, że zmiana "właścicielska" nie powoduje bezprzedmiotowości decyzji, a co za tym idzie, konieczności przeprowadzenia ponownego postępowania administracyjnego. W postępowaniu egzekucyjnym chodzi bowiem o wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji, a nie o wykonanie decyzji w stosunku do osoby w niej wymienionej. Gdyby przyjąć tezę o wymogu wydania nowej decyzji administracyjnej, jako warunku wszczęcia postępowania egzekucyjnego, w sytuacji gdy do następstwa prawnego dochodzi po zakończeniu postępowania administracyjnego, wówczas doszłoby do stworzenia skutecznego instrumentu paraliżującego egzekucję obowiązków publicznoprawnych. Słusznie także Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę na dyspozycję art. 28a u.p.e.a., który wprawdzie nie ma w sprawie zastosowania, ale zawiera w sobie ważną wskazówkę. Przepis ten stanowi o tym, że w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. Skoro w przypadku zmiany zobowiązanego w toku postępowania egzekucyjnego warunkiem prowadzenia egzekucji jest wystawienie nowego tytułu wykonawczego, a nie wydanie nowej decyzji nakładającej egzekwowany obowiązek na następcę prawnego zobowiązanego, to należy przyjąć, że analogicznie sytuacja przedstawia się w przypadku zmiany zobowiązanego przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, ale już po ostatecznym zakończeniu postępowania administracyjnego. Skoro warunkiem kontynuowania postępowania egzekucyjnego wobec nowego zobowiązanego jest wyłącznie wystawienie przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego, to oznacza, że ustawodawca przewidział i dopuszcza wystawienie tytułu wykonawczego w odniesieniu do następcy prawnego adresata decyzji. Taka też sytuacja ma miejsce w analizowanej sprawie. B. jako aktualny użytkownik wieczysty ww. działki wszedł bezpośrednio w wynikające z decyzji prawa i obowiązki D. sp. z o.o. (zob. postanowienie NSA z dnia 30 lipca 2021 r., sygn. akt II OZ 470/21). W tym miejscu warto dodać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 października 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1689/21, oddalił skargę W. [...] z siedzibą w W. na decyzję WINB z dnia 12 listopada 2019 r., utrzymującą w mocy decyzję PINB z dnia 9 września 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 13 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 499/22, umorzył postępowanie kasacyjne, z uwagi na skuteczne cofnięcie przez W. [...] z siedzibą w W. skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 października 2021 r.

Tym samym zarzut naruszenia art. 34 § 4 pkt 3a u.p.e.a. nie mógł także odnieść zamierzonego skutku. Umorzenie postępowania egzekucyjnego jest warunkowane uznaniem zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej.

Należy również podzielić stanowisko organu egzekucyjnego, zaaprobowane przez Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie nie zachodzi brak wymagalności obowiązku (art. 33 § 2 pkt 6 lit. c) u.p.e.a.).

Niewykonalność obowiązku niepieniężnego musi mieć charakter obiektywny. O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Bez znaczenia są w tym przypadku ewentualne utrudnienia, koszty, a także konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Przyjmuje się także, że stwierdzenie, że obowiązek nie jest wymagalny oznacza, że obowiązek istnieje i jego egzekucja będzie dopuszczalna w przyszłości, ale nie może on być egzekwowany w danym momencie.

W ocenie Składu orzekającego, prawidłowo Sąd I instancji stwierdził, że podnoszone przez W. [...] z siedzibą w W. okoliczności wskazują jedynie na trudności organizacyjne związane z tym, że obok strony skarżącej drugim podmiotem zobowiązanym decyzją z dnia 9 września 2019 r. do rozbiórki konstrukcji żelbetowej przedmiotowego obiektu jest Gmina [...], która taką rozbiórkę rozpoczęła. Nie świadczy o niewykonalności obowiązku z przyczyn technicznych okoliczność prowadzenia prac przez podmiot, który działa w imieniu drugiego zobowiązanego, tym bardziej, że B. nie wykazał, że nie jest możliwe współdziałanie obu wykonawców, a także, że nie byłby w stanie otrzymać dostępu do nieruchomości, z uwagi na brak kluczy do wejść, którymi, według jego oświadczenia, dysponuje Gmina. Współdziałanie wymagałoby jedynie dostosowania harmonogramu i sposobu wykonywania prac, co wydaje się za możliwe do zrealizowania.

W uzasadnieniu środka zaskarżenia skarżący kasacyjnie zarzucił nadto Sądowi Wojewódzkiemu, że nie odniósł się do podnoszonego argumentu, iż organ I instancji błędnie ustalił, że skarżący zawarł umowę na roboty rozbiórkowe z firmą J. [...], która jest jednocześnie wykonawcą robót rozbiórkowych zatrudnionym przez Gminę [...] oraz okoliczności, iż Gmina [...] przedstawiła w grudniu 2020 r. wstępny kosztorys wykonania robót rozbiórkowych przygotowany przez firmę [...] na kwotę 10.546.835,44 zł, która w ocenie skarżącego była znacznie zawyżona. Autor skargi kasacyjnej nie sformułował jednakże w tym zakresie żadnego zarzutu naruszenia przepisów postępowania (np. art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 134 p.p.s.a.), nie mówiąc już o należytym wykazaniu wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Brak jest także zarzutów podważających ustalony przez organy stan faktyczny sprawy, co znacznie utrudnia kontrolę wydanych aktów.

Wobec powyższego bezpodstawny jest także zarzut naruszenia art. 34 § 4 pkt 2 u.p.e.a. Możliwość zawieszenia postępowania egzekucyjnego w całości albo w części powiązana jest z uznaniem zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, o którym mowa w art. 33 § 2 pkt 6 tej ustawy, tj. w przypadku gdy przyczyna braku wymagalności obowiązku, niemająca charakteru trwałego, wystąpiła po wszczęciu egzekucji administracyjnej. W analizowanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.