Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 479/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2011-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Hasła tematyczne: Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Skarżony organ: Rada Gminy
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2007 nr 70 poz 473
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant Kamila Wesołowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w B. na uchwałę Rady Gminy Z. z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu z wyjątkiem piwa oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy 1. stwierdza nieważność § 2 ust. 1, § 4, § 5, § 6, § 7 zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części wskazanej w punkcie pierwszym nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Brodnicy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę nr XXXIX/231/2005 Rady Gminy Zbiczno z dnia 28 grudnia 2005 r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu z wyjątkiem piwa, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Zbiczno. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie przepisu art. 7, 20, 22, 32 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26.10.1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz § 143 w zw. z § 115, § 116, § 118 i § 135-137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20.06.2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez zamieszczenie w uchwale przepisów regulujących sprawy wykraczające poza upoważnienie ustawowe rady gminy, a mianowicie:

1) określenie w § 2 ust. 1 przesłanek negatywnych wydania zezwolenia na

prowadzenie sprzedaży (napojów alkoholowych), co stanowi w istocie powtórzenie

regulacji ustawowej,

2) wskazanie w § 4 uchwały miejsc, w jakich może być prowadzona sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych, co stanowi naruszenie zasady swobody działalności gospodarczej,

3) unormowanie w § 5 ust. 1, 2 i 5 uchwały zasad funkcjonowania i warunków prowadzenia "ogródków piwnych", co w obecnie obowiązującym stanie prawnym nie mieści się w granicach delegacji ustawowej,

4) uregulowanie w § 6 uchwały subdelegacji dla wójta uprawniającej ten organ do wyrażenia zgody na jednorazową zmianę miejsca podawania i spożywania napojów alkoholowych bez zachowania wymagań określonych w uchwale, do czego rada gminy nie była upoważniona,

5) określenie w § 7 uchwały możliwości udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych "na wyłączność", co wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego.

W związku z powyższym Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przepisów § 2 ust. 1, § 4, § 5 ust. 1, 2 i 5, § 6 oraz § 7 uchwały. W uzasadnieniu swego stanowiska wywodził, że stanowienie aktów prawa miejscowego poddane jest reglamentacji prawnej. Stanowi o tym Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Według art. 87 ust. 2 Konstytucji źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Stosownie zaś do treści art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej zaś stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Tym samym ustawodawca wyznaczył aktom prawa miejscowego konkretne miejsce w hierarchii źródeł prawa: akty te mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, iż nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Zaskarżona uchwała należy do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym. Została bowiem wydana w wykonaniu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zgodnie z brzmieniem pierwszego z wymienionych przepisów rada gminy ustala w drodze uchwały dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży, drugi zaś stanowi, iż rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego winna to czynić w zgodzie z postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20.06.2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (wyrok WSA w Szczecinie z 30.04.2009 r., II SA/Sz 994/08, Lex nr 557043).

W wykonaniu powyższej delegacji ustawowej w dniu 28.12.2005 r. Rada Gminy Zbiczno podjęła zaskarżoną uchwałę. Analiza poszczególnych postanowień tegoż aktu prawa miejscowego zdaje się wskazywać, iż miejscowy prawodawca przekroczył upoważnienie ustawowe wynikające z treści art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a tym samym nie dostosował się do wymogów "Zasad techniki prawodawczej", zatem poszczególne jego unormowania obarczone są wadami uzasadniającymi stwierdzenie ich nieważności w trybie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie bowiem z treścią § 137 i § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w aktach prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustaw (w tym upoważniającej), ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń oraz przepisów innych aktów normatywnych. Treść § 115 i § 135 w zw. z § 143 wymienionego rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów stanowi, iż w aktach prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Na podstawie zaś § 116 i § 136 w zw. z § 143 tegoż rozporządzenia w akcie prawa miejscowego nie zamieszcza się przepisów niezgodnych z ustawą upoważniającą lub z innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, chyba że przepis upoważniający wyraźnie na to zezwala. Tymczasem zaskarżona uchwała Rady Gminy Zbiczno zawiera regulacje pozostające w sprzeczności ze wskazanymi przepisami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".

Analiza kwestionowanej uchwały dowodzi, iż w § 2 ust. 1 miejscowy prawodawca zawarł unormowania tyczące się sytuacji, kiedy nie wydaje się zezwolenia na prowadzenie sprzedaży (napojów alkoholowych). Przepis ten w istocie zawiera powtórzenie treści art. 14 oraz art. 18 ust. 1 i ust. 7 pkt 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, które regulują kwestie udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oraz warunków prowadzenia takiej działalności, a także ustanawiają zakazy sprzedaży napojów alkoholowych. Logiczną konsekwencją przytoczonych norm ustawowych jest zakaz udzielania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w miejscach, gdzie taka działalność z mocy ustawy jest zabroniona. Kwestionowany przepis uchwały podjęto zatem z przekroczeniem delegacji ustawowej.

W § 4 kwestionowanej uchwały Rada Gminy Zbiczno w sposób wyczerpujący wskazała, w jakich miejscach możliwa jest sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych. Również i ten przepis nie mieści się w ramach delegacji ustawowej wynikającej z art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Rada gminy nie jest bowiem upoważniona do wskazywania takich miejsc. Treść kwestionowanego przepisu uniemożliwia dokonywanie sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w innych obiektach, niż wskazane w § 4 uchwały i w art. 90 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, np. na terenie dyskotek, pubów (nie będących lokalami gastronomicznymi) lub też modnych ostatnimi czasy pijalni innych napojów alkoholowych niż piwo (wina czy miodu pitnego). Rzeczona regulacja zawarta w akcie prawa miejscowego wprowadzająca nowe nieprzewidziane w ustawie ograniczenia co do miejsc, w których można sprzedawać i podawać alkohol, narusza porządek konstytucyjny - zasadę równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP oraz zasadę swobody działalności gospodarczej - art. 20 i 22 Konstytucji RP. W istocie uniemożliwia ona prowadzenie na terenie gminy działalności gospodarczej, w ramach której następuje sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych w innych miejscach niż lokale gastronomiczne, pijalnie piwa, kawiarenki oraz wydzielone przy nich ogródki, a także określonych w art. 90 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

W § 5 ust. 1, 2 i 5 Rada Gminy Zbiczno unormowała kwestie dopuszczalności funkcjonowania "ogródków piwnych" (mogą one być usytuowane przy sklepach i działać na zasadzie odrębnego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych) oraz warunków ich prowadzenia. Wprawdzie pojęcie "ogródek piwny" nie zostało zdefiniowane odrębnie w ustawie, jednakże mają do niego zastosowanie wymogi stawiane punktom sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży. Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w art. 18 stanowi, iż sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. Ustęp 7 tegoż przepisu wymienia warunki, jakie przedsiębiorca musi spełnić, aby mógł prowadzić sprzedaż napojów alkoholowych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży. Tym samym organ uchwałodawczy gminy w zaskarżonej uchwale (§ 5 ust. 1, 2 i 5) zawarł unormowania, które zawierają dalsze ograniczenia co do możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w formie "ogródka piwnego". Uchwała nie przewiduje bowiem możliwości funkcjonowania ogródków piwnych przy innych placówkach niż sklep (np. przy lokalach gastronomicznych, pijalniach piwa czy kawiarniach). Z drugiej strony Rada Gminy Zbiczno wprowadziła wymóg legitymowania się zezwoleniem na taką działalność, co nie leży w sferze kompetencji przyznanej jej przepisem upoważniającym, gdyż sam ustawodawca - bez przenoszenia uprawnień na poziom organów jednostek samorządu terytorialnego - przesądził, że jakakolwiek sprzedaż napojów alkoholowych zarówno przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, jak i poza takim miejscem, może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Nadto nie mieści się w ramach upoważnienia zawartego w art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi uprawnienie rady gminy do konkretyzowania, jak ma wyglądać takie miejsce sprzedaży i podawania napojów. Żaden też przepis wskazanej ustawy nie upoważnia organu stanowiącego gminy do określania warunków sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (wyrok WSA w Olsztynie z 17.03.2009 r., II SA/Ol 26/09, Lex nr 509630). Tymczasem Rada Gminy Zbiczno uzależnia prowadzenie ogródka piwnego od posiadania tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości, pisemnego zobowiązania przedsiębiorcy do utrzymania czystości i porządku na terenie ogródka piwnego oraz wokół niego, spełnienia określonych warunków tyczących się ogrodzenia, spełnienia warunków sanitarnych, posadowienia koszy na śmieci, posiadania określonej ilości stolików oraz legitymowania się stosowną decyzją państwowego inspektora sanitarnego. Z unormowań zawartych w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wynika tymczasem, że nie upoważniają one rady gminy do określenia warunków (zwłaszcza zaś należących do sfery prawa budowlanego, sanitarnego, przeciwpożarowego), jakim muszą odpowiadać placówki prowadzące sprzedaż napojów alkoholowych (wyrok WSA we Wrocławiu z 20.05.2008 r., III SA/Wr 204/08, Lex nr 507817). W § 5 ust. 5 pkt 7 uchwały wprowadza się nowe nieprzewidziane w ustawie ograniczenia co do miejsc, w których można podawać alkohol, co narusza porządek konstytucyjny - zasadę równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP oraz zasadę swobody działalności gospodarczej - art. 20 i 22 Konstytucji RP. W istocie uniemożliwia ona prowadzenie na terenie gminy działalności gospodarczej, w ramach której następuje w szczególności sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych do 4,5 % i piwa przez podmioty nie dysponujące co najmniej 2 stolikami konsumpcyjnymi. Nadto § 5 ust. 5 pkt 4 uchwały stanowi w istocie powtórzenie przepisu ustawowego, tj. art. 51 § 1 k.w. penalizującego zachowania polegające na zakłócaniu spokoju i porządku publicznego, zaś § 5 ust. 5 pkt 6 uchwały wkracza w materię uregulowaną w ustawie z dnia 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz w przepisach prawa miejscowego (regulaminu utrzymania czystości i porządku) wydanych przez radę gminy na jej podstawie.

Unormowanie wskazane w § 6 kwestionowanego aktu prawa miejscowego wskazuje, iż Rada Gminy Zbiczno upoważniła wójta do wyrażenia zgody na jednorazową zmianę miejsca podawania i spożywania napojów alkoholowych bez zachowania wymagań określonych w uchwale (§ 2 ust. 2 i 3) dla imprez o charakterze społecznym lub charytatywnym. Kwestionowany zapis uchwały stanowi niedopuszczalną swoistą subdelegację (dla wójta), która nie znajduje uzasadnienia prawnego. Zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (w szczególności minimalną odległość tych punktów od placówek oświatowo - wychowawczych i kościołów jak w niniejszej sprawie) mogą być określone jedynie przez organ prawodawczy gminy, o ile uczyni to zgodnie z upoważnieniem ustawowym wynikającym z art. 12 ust. 2 (lub też art. 14 ust. 6) ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Ustawa ta w tym zakresie nie przyznała organowi wykonawczemu gminy jakichkolwiek kompetencji (poza tymi, które wynikają z art. 18 w/w ustawy).

Odnosząc się do § 7 uchwały zważyć należy, iż normuje on przesłanki udzielania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych "na wyłączność" w pewnych, określonych w tym przepisie sytuacjach. Zważyć należy, iż unormowanie to nie mieści się również w zakresie spraw przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały na mocy art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Pod pojęciem bowiem zasad usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, a w szczególności ich usytuowanie względem miejsc chronionych, takich jak np.: szkoły, inne placówki oświatowo - wychowawcze i opiekuńcze, miejsca kultu religijnego, itp. Przeniesienie zaś do uchwały rady gminy przepisów ustawowych o warunkach wydania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych [...] i nadanie tym przepisom charakteru bezpośredniej regulacji rady gminy wykracza poza zakres delegacji do stanowienia przepisu gminnego wykonawczego, przewidzianej w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i uzasadnia stwierdzenie jej nieważności przez organ nadzoru (wyrok NSA z 21.12.1993 r., SA/Wr 1739/93, Lex nr 24524).

Treść art. 102a ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 5 ustawy z dnia 20.06.1985 r. o prokuraturze (stanowiący samodzielną podstawę uzasadniającą legitymację prokuratora do zaskarżenia uchwały organu samorządu terytorialnego) nie wymaga przed wniesieniem skargi wyczerpania trybu przewidzianego w art. 52 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tym samym prokurator odstąpił od wezwania na piśmie Rady Gminy Zbiczno do usunięcia naruszenia prawa.

Rada Gminy w Zbicznie w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu swego stanowiska wywodziła, że kwestionowane regulacje zawarte w zaskarżonej uchwale nie wykraczają poza upoważnienia ustawowe, jak również uchwała nie powtarza przepisów ustawowych w sposób, który może być uznany za istotne naruszenie prawa, a tym bardziej art. 7, 20, 22, 32 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, co w konsekwencji nie powinno być podstawą do stwierdzenia ich nieważności.

Powyższe znalazło odzwierciedlenie w orzecznictwie: w tym wyrok WSA w Lublinie z dnia 29.06.2006 r., III SA/Lu 172/06, gdzie w tezie stwierdza się, że (...) przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym dotyczące wydawania i ogłaszania aktów prawa miejscowego nie dotyczą regulaminu organizacyjnego urzędu gminy, natomiast przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "zasad techniki prawodawczej" mają zastosowanie do aktu jednostki prawa miejscowego będącego aktem normatywnym o charakterze wewnętrznym jedynie instrukcyjnie i ich naruszenie nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności danego aktu".

WSA w Gdańsku w uzasadnieniu wyroku z 2009 r., II SA/Gd 66/09 stwierdza: (...) Akty normatywne skonstruowane z naruszeniem Zasad techniki prawodawczej pozostają ważnymi aktami prawnymi, choć ich interpretowanie i stosowanie będzie nasuwało w praktyce trudności. Powyższe stanowisko doktryny znalazło odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowo administracyjnym. W wyroku z dnia 14 czerwca 2006 r., w sprawie o sygn. akt III SA/Wa 2433/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że "Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" nie jest aktem normatywnym, ale odzwierciedla standardy kultury prawnej". Sąd orzekający w niniejszym składzie w pełni podziela powyższe stanowisko, które jest odmienne od linii orzeczniczej prezentowanej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 grudnia 2006 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Go 471/06, oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 stycznia 2009 r., w sprawie o sygn. akt II SA/OL 974/08."

W kwestii powtórzeń przepisów rangi ustawowej w przepisach aktów podstawowych wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny stwierdzając, że w sytuacji, gdy przepis aktu podstawowego nie wprowadza do obowiązującego systemu prawnego nowej normy, bądź regulującej zagadnienie pozostające poza prawną reglamentacją, bądź regulującej to zagadnienie w sposób odmienny od dotychczasowego, wówczas mamy do czynienia z wyraźnym superfluum prawodawcy, które, będąc uchybieniem w technice legislacyjnej, nie może być jednak oceniane jako naruszenie przepisu stanowiącego delegację ustawową. Powtórzenie normy rangi ustawowej w akcie prawnym niższego rzędu nie może być uznawane za kreację nowej normy, co stanowi dopiero aktualny problem wykraczania poza delegację. Takie powtórzenie może być traktowane jedynie jako informacja o normach już istniejących (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 stycznia 1991 r., U 8/90, OTK 1991, nr 1, poz. 8, s. 139; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 kwietnia 2001 r., U 10/00, OTK ZU nr 3/2001, s. 371; postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2002 r., T 69/01, OTK-B 002/2118)."

Mając powyższe na uwadze zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości (...) przez określenie w § 2 uchwały przesłanek negatywnych wydania zezwolenia poprzez powtórzenie ich treści w świetle powyższego wydają się być niezasadne, gdyż normy te powtarzając pojęcia zdefiniowane nie kreują żadnych nowych pojęć, przez co nie naruszają przepisów już obecnie obowiązujących.

W takim przypadku powinno się to ewentualnie traktować jako uchybienia zasadom techniki prawodawczej, co nie czyni ich nieważnymi, a wpływa jedynie na ocenę jakości uchwały z punktu widzenia zasad techniki prawodawczej.

Tego typu kreacja normy prawnej w świetle cytowanego orzecznictwa nie może stanowić o nieważności, a już tym bardziej nie jest naruszeniem norm konstytucyjnych .

W § 4 uchwały Rada Gminy wskazując miejsca, gdzie jest możliwa sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych na terenie gminy, niejako doprecyzowuje zapisy § 9 ustawy i art. 12 ust. 2 poprzez wskazanie w konkretnych realiach gminnych miejsc sprzedaży i podawania alkoholu. Taki zapis ma służyć uporządkowaniu i urealnieniu zapisów ustawy na terenie gminy, a powiększenie liczby punktów ponad te, o których mówi zapis § 96 ustawy z pewnością nie stanowi ograniczenia w swobodzie prowadzenia działalności gospodarczej. Należy podkreślić, iż postanowienia uchwały mają charakter szczegółowy, podyktowany rzeczywistymi potrzebami gminy i jej mieszkańców.

Podobny charakter mają regulacje dotyczące funkcjonowania na terenie gminy ogródków piwnych. Zadaniem ich było wprowadzenie jak najbardziej prostych i przejrzystych zasad w zakresie prowadzonej działalności w tym zakresie.

Zgodnie z § 6 zasad techniki prawodawczej - przepisy ustawy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy - tak więc tworzenie prawa gminnego powinno uwzględniać specyfikę odbiorcy, tj. adresata, który nie zawsze dysponuje odpowiednią wiedzą prawną i aktami prawnymi, którymi się może posiłkować lub po które może sięgać. Natomiast ustawodawca gminny musi tak te normy skonstruować, aby realizować zadania ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi z uwzględnieniem miejscowych realiów.

Akt prawny powinien regulować całość zawartych w nim zagadnień, co podkreśla § 2 zasad techniki legislacyjnej, który stanowi, że ustawa powinna wyczerpująco regulować daną dziedzinę spraw, nie pozostawiając poza zakresem swego unormowania istotnych fragmentów tej dziedziny. To również leżało u podstaw regulacji zawartej w kwestionowanym zapisie § 6 i 7 uchwały i w ocenie ustawodawcy gminnego spełniało wymogi zapisów art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości (...) w zakresie określenia zasad usytuowania w terenie gminy punktów podawania i sprzedaży napojów alkoholowych. Niewątpliwie jednorazowa zmiana miejsca usytuowania i spożywania mieści się w przedmiotowym zakresie określonym normą w/w zapisu, gdyż wprost odnosi się do miejsca.

Wprowadzenie do zapisów norm prawnych uszczegóławiających pewne zagadnienia i dostosowujących je do specyfiki gminy nie zmienia istniejącej normy prawnej ale ją uzupełnia i doprecyzowuje przepis już istniejący.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wskazać ponadto należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga jest zasadna i Sąd podziela wszystkie argumenty przytoczone przez skarżącego.

Podstawę do wydania zaskarżonej uchwały stanowił art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity Dz.U. z 2007 r., Nr 70, poz. 473 ze zm.), zwana dalej ustawą o wychowaniu w trzeźwości, zgodnie z którym:

"1. Rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży.

2. Rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych."

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) w Warszawie w wyroku z dnia 7.04.2010 r. (II OSK 170/10, LEX nr 597353), unormowana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, żeby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Oznacza to, że każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP.

Analizując zaskarżoną uchwałę Sąd stwierdził, że Rada Gminy w Zbicznie przekroczyła w zaskarżonych do Sądu paragrafach umocowanie ustawowe.

1) § 2 ust. 1 uchwały:

Stwierdza on, że nie wydaje się zezwoleń na prowadzenie sprzedaży w obiektach wymienionych w art. 14 ustawy o wychowaniu w trzeźwości.

NSA w Warszawie w cyt. wyżej wyroku z dnia 7.04.2010 r. wskazuje, że zgodnie z § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908) - w uchwale rady gminy nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów. Oznacza to, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym regulowanie przez radę gminy raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego. Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela ten pogląd prezentowany w zdecydowanej większości orzeczeń sądowych, zgodnie z którym naruszenie w akcie prawa miejscowego uregulowań zawartych w "Zasadach techniki prawodawczej" skutkuje stwierdzeniem nieważności takiego aktu.

Analizowany paragraf powtarza uregulowania ustawowe, co powoduje o konieczności uznania jego nieważności.

Nadto jest to zapis nieprecyzyjny, ponieważ nie wskazuje on, czego dotyczy zakaz sprzedaży. Można jedynie domniemywać, iż obejmuje on napoje alkoholowe.

2) § 4 uchwały:

W analizowanym paragrafie określono miejsca "sprzedaży i podawania napojów alkoholowych". Należy podzielić argumenty skargi, iż w tej części uchwała w sposób niedopuszczalny ograniczyła liczne inne niewymienione w art. 96 ustawy o wychowaniu w trzeźwości możliwe miejsca spożywania napojów alkoholowych, czym naruszyła zasadę równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP oraz zasadę swobodę działalności gospodarczej – art. 20 i art. 22 Konstytucji RP. Niewątpliwie analizowany paragraf wykracza ponad upoważnienie ustawowe, tj. nie dotyczy "zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych".

3) § 5 uchwały:

Jego uregulowanie dotyczy zasad funkcjonowania tzw. "ogródków piwnych". W sposób niedopuszczalny zawęża ona miejsca, w których mogą one działać do sklepów (np. ponadto mogą to być pijalnie piwa, kawiarnie, lokale gastronomiczne). Pozostaje to w sprzeczności z cytowanym wcześniej art. 32, art. 20 i art. 22 Konstytucji RP.

W ust. 5 analizowanego paragrafu Rada Gminy określiła warunki prowadzenia ogródka piwnego, co nie znajduje umocowania w art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, a ponadto jest sprzeczne z art. 18 ust. 7 ustawy, który reguluje samoistnie warunki prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży. W szczególności zapis ten wskazuje na dodatkowe obowiązki nieznane ustawie, tj. pisemne zobowiązanie przedsiębiorcy do utrzymania czystości i porządku na terenie ogródka piwnego w wokół niego, sposobu ogrodzenia ogródka, zasady dotyczące warunków sanitarnych toalet, ustawienia koszy na odpadki, ilości stolików i miejsc siedzących, posiadanie stosownej decyzji państwowego inspektora sanitarnego.

Należy podzielić pogląd Prokuratora, iż uregulowania ust. 5 wkraczają w materie określone w innych aktach prawnych, takich jak kodeks wykroczeń (art. 51 § 1), w ustawie z dnia 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz w przepisach prawa miejscowego (regulaminu utrzymania czystości i porządku) wydanych przez radę gminy na jej podstawie.

W zakresie ust. 1, 2 i 5 analizowanego paragrafu Rada Gminy niewątpliwie po raz kolejny wyszła ponad umocowanie zawarte w art. 12 ust. 2 o wychowaniu w trzeźwości.

Ponieważ należało stwierdzić nieważność ust. 1 analizowanego paragrafu zawierający definicję ogródka piwnego, która nie jest znana ustawie, konieczne było stwierdzenie nieważności również ust. 3 i 4 dotyczących usytuowania ogródka piwnego. Skoro brak jest definicji "ogródka piwnego", nie mogą również istnieć inne uregulowania jego dotyczące, ponieważ brak byłoby możliwości ich stosowania. Sąd w tym zakresie orzekł wychodząc poza granice skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

4) § 6 uchwały:

Rada Gminy przekazała w nim wójtowi możliwość wydania zgody na jednorazową zmianę miejsca podawania i spożywania napojów alkoholowych bez zachowania wymagań wskazanych § 2 ust. 2 i 3 uchwały, w określonych sytuacjach. Z woli ustawodawcy określenie usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych należy do wyłącznej kompetencji rady gminy i musi być określone w uchwale, zgodnie z dyspozycją art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Oznacza to, że dokonana przez radę gminy swoista subdelegacja przedmiotowego obowiązku na burmistrza nie ma ustawowego unormowania. Dotyczy to bowiem przekroczenia kompetencji przez Radę Gminy w Zbicznie, która jest wyłącznie uprawniona do wyznaczenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych bez możliwości jednak przekazania tej kompetencji na rzecz innego podmiotu.

5) § 7 uchwały:

Dotyczy on możliwości udzielania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na zasadach wyłączności. Ewidentnie zapis ten wykracza poza zakres delegacji wskazany w art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, gdyż dotyczy on zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych udzielanych na zasadzie wyłączności, podczas gdy uchwała winna dotyczyć jedynie usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.

Mając na uwadze powyższe należało na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzec jak w pkt 1 wyroku. Na podstawie art. 152 cyt. ustawy Sąd określił, iż zaskarżona uchwała nie może być wykonana.