Postanowienie NSA, sygn. akt III OZ 565/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 61 § 3, art. 184, art. 197 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia E.R. i A.J. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 336/23 w sprawie ze skargi E.R. i A.J. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia 28 grudnia 2022 r., nr XXXIII/248/22 w sprawie likwidacji szkoły podstawowej postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2023 r. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej przez E.R. i A.J. (dalej także: skarżące) uchwały Rady Gminy K. (dalej także: organ) z dnia 28 grudnia 2022 r., nr XXXIII/248/22 podjętej w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w S. wraz z oddziałem przedszkolnym z dniem 31 sierpnia 2023 r.

Skarżące argumentując zasadność wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały wskazywały na niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w postaci fizycznej możliwości likwidacji Szkoły Podstawowej w S., mimo podjęcia uchwały w tym przedmiocie z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, skarżące podniosły, że likwidacja szkoły uniemożliwi prowadzenie zajęć edukacyjnych i kontynuację kształcenia uczniów, a także że konieczne będzie wypowiedzenie umów nauczycielom oraz personelowi zatrudnionym w szkole, a pozyskanie kadry nauczającej oraz administracyjnej w trakcie roku szkolnego, po ewentualnym uchyleniu zaskarżonej uchwały, może być znacznie utrudnione lub wręcz niemożliwe, ponieważ nauczyciele będą mieli ułożone plany zajęć w innych szkołach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu postanowienia z dnia 11 kwietnia 2023 r. o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały wyjaśnił, że podstawę wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu stanowi art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym po przekazaniu sądowi skargi, sąd może - na wniosek strony skarżącej - wydać postanowienie o wstrzymaniu lub odmowie wstrzymania wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków oznaczające sytuację, w której po ewentualnym wyeliminowaniu z obrotu prawnego danej uchwały (już wykonanej lub wykonywanej) będzie można wprawdzie przywrócić stan istniejący przed jej wydaniem, ale będzie to wymagało podjęcia szeregu dodatkowych czynności, nieraz skomplikowanych, a więc będzie to możliwe, ale znacznie utrudnione i tym samym wymagające znacznego zaangażowania środków organów administracji (środków publicznych). WSA w Krakowie dodał jednocześnie, że nie powinno przy tym budzić wątpliwości, że pod pojęciem "trudnych do odwrócenia skutków" należy również rozumieć i taką sytuację, w której trzeba podjąć znacznie więcej czynności celem doprowadzenia do stanu "wyjściowego" (pierwotnego) niż czynność lub czynności podejmowane w związku z zamiarem wykonania danego zarządzenia.

Odnosząc się do argumentacji skarżących Sąd I instancji uznał za niezasadne powoływanie się przez nie na brak możliwości prowadzenia zajęć edukacyjnych i kontynuowania kształcenia uczniów w Szkole Podstawowej w S., ponieważ jak wynika zarówno z akt sprawy, jak i z uzasadnienia zaskarżonej uchwały uczniowie z likwidowanej szkoły mają zapewnione od dnia 1 września 2023 r. zajęcia edukacyjne i kontynuowanie nauki w Szkole Podstawowej w S., która znajduje się w tej samej miejscowości, w odległości 1,5 kilometra od likwidowanej szkoły, a uczniom zapewniono komfortowy i właściwy dojazd do nowej szkoły. Tym samym, w ocenie Sądu I instancji, w okolicznościach niniejszej sprawy wyżej opisany argument nie może świadczyć o ryzyku spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z kolei nawiązując do podnoszonych przez skarżące utrudnień dotyczących możliwości ponownego pozyskania kadry nauczycielskiej i administracyjnej szkoły w sytuacji, gdyby uchwała o jej likwidacji weszła w życie, Sąd I instancji wskazał, że w przypadku Szkoły Podstawowej w S. liczba zatrudnionych na pełen etat nauczycieli nie jest duża, gdyż z danych dostępnych na stronie internetowej szkoły wynika, że zatrudnionych jest w niej na pełen etat pięcioro nauczycieli. Tym samym WSA w Krakowie uznał, że nawet w przypadku, gdyby po ewentualnej likwidacji Szkoły Podstawowej w S., nauczyciele ci kontynuowali pracę w innej szkole w tej miejscowości, to możliwość ich ponownego zatrudnienia w "przywróconej do funkcjonowania" Szkole Podstawowej nie powinna być przeszkodą stanowiącą trudną do odwrócenia sytuację.

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia skarżących, w którym zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 61 § 3 w związku z art. 61 § 2 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały i nieprawidłowe w ocenie skarżących uznanie przez WSA w Krakowie, że okoliczności, na które wskazano we wniosku o wstrzymanie zaskarżonej uchwały nie stanowią niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków, podczas gdy skarżące we wniosku zawarły szczegółową argumentację przemawiającą za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej uchwały. Skarżące ponownie wskazały na fizyczną możliwość likwidacji Szkoły Podstawowej w S., mimo tego, że uchwała ta została wydana z naruszeniem prawa, a także na uniemożliwienie wskutek wydania zaskarżonej uchwały prowadzenia zajęć edukacyjnych i kontynuowania kształcenia uczniów w likwidowanej szkole oraz spowodowanie konieczności wypowiedzenia nauczycielom oraz personelowi zatrudnionemu w szkole umów. Skarżące wniosły o zmianę zaskarżonego postanowienia WSA w Krakowie poprzez orzeczenie o wstrzymaniu zaskarżonej uchwały lub ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na zażalenie organ wniósł o jego oddalenie w całości, wskazując, że zarzuty sformułowane w zażaleniu są całkowicie bezzasadne i nie znajdują uzasadnienia w zaistniałym stanie faktycznym. W ocenie organu skarżące nie wykazały, aby wykonanie zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały spowodowało niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Organ podniósł, że uczniom likwidowanej szkoły zapewniono kontynuowanie nauki w Szkole Podstawowej w S. oraz jednocześnie komfortowy dojazd do placówki wraz z pełnoprawną opieką, co potwierdza uzasadnienie zaskarżonej uchwały. Organ zgodził się także z Sądem I instancji, że o zasadności wstrzymania zaskarżonej uchwały nie mogą świadczyć potencjalne trudności dotyczące ewentualnej konieczności późniejszego pozyskania kadry nauczycielskiej oraz administracyjnej w szkole. Odnosząc się z kolei do twierdzeń z zażalenia dotyczących rzekomego podjęcia uchwały Rady Gminy K. z dnia 28 grudnia 2022 r., nr XXXIII/248/22 z rażącym naruszeniem prawa, organ podniósł, że nie powinno to stanowić przedmiotu rozważań w postępowaniu dotyczącym wstrzymania zaskarżonej uchwały, gdyż kwestia ta została objęta skarga administracyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie podlegało oddaleniu. Prawidłowe jest bowiem stanowisko Sądu I instancji, który wskazując na ustawowe przesłanki determinujące możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego do sądu aktu, nie stwierdził konieczności zastosowania ochrony tymczasowej w niniejszej sprawie.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej p.p.s.a., wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Zasadą jest, zatem wykonalność zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd jednak może, choć nie musi - stosownie do art. 61 § 3 p.p.s.a., na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności. W myśl art. 61 § 3 p.p.s.a., przesłanką wstrzymania zaskarżonego aktu jest zajście niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, przy czym koniecznym jest wykazanie zaistnienia okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W analizowanym przepisie chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot wyegzekwowanego świadczenia albo przez przywrócenie pierwotnego stanu rzeczy. Natomiast trudne do odwrócenia skutki mogą być zarówno prawne, jak i faktyczne. Rodzaj i zakres wystąpienia tych skutków musi być oceniony na podstawie obowiązującego prawa oraz sytuacji faktycznej, w jakiej znalazła się strona obciążona określonymi obowiązkami (por. postanowienie NSA z dnia 17 lipca 2008 r., sygn. akt II GZ 139/08). Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu powołana została do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla strony wywołać wykonanie zaskarżonego aktu, zanim zostanie on zbadany przez sąd administracyjny pod kątem jego legalności. Ma chronić, by w okresie do rozpatrzenia skargi strona, z uwagi na skutki jakie może wywołać wykonanie zaskarżonego aktu, nie poniosła znacznej szkody lub żeby nie wystąpiły trudne do odwrócenia skutki.

Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności winno odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymywanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione (por. B. Gruszczyński, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 206). Ponadto wniosek poparty zostać powinien stosownymi dokumentami potwierdzającymi okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji.

Obowiązkiem sądu jest wszechstronna i wnikliwa ocena argumentów przedstawionych przez wnioskodawcę, chociaż i również tych wynikających z akt sprawy. Jednak to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek szczególnie wnikliwego uzasadnienia wniosku. Pierwszoplanową rolę ogrywa wola strony wnoszącej o wstrzymanie wykonania aktu, a więc to argumentacja wniosku będzie miała istotne znaczenie przy rozstrzyganiu o jego zasadności, nie można bowiem przenosić całego ciężaru poszukiwania okoliczności uzasadniających wniosek na sąd, który ma wniosek ten oceniać. W związku z tym za prawidłowe należało uznać stanowisko Sądu I instancji, który stwierdził, że nie było podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały. W tym kontekście należy szczególnie podkreślić odwracalność procesu likwidacji szkoły. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone przez WSA w Krakowie, że kwestie dotyczące braku możliwości kontynuowania zajęć edukacyjnych i kształcenia uczniów w likwidowanej szkole, jak i argumentacja dotycząca utrudnionej możliwości ponownego pozyskania kadry nauczycielskiej i administracyjnej w razie, gdyby uchwała o likwidacji szkoły weszła w życie, nie mogą stanowić przesłanek wynikających z art. 61 § 3 p.p.s.a. Z kolei powoływanie się w zażaleniu na ryzyko likwidacji szkoły, mimo że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, należy uznać za polemikę odnoszącą się do zasadności skargi opartą na zakwestionowaniu prawidłowości wydanej uchwały, co nie jest tożsame z wykazaniem przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. Niezależnie bowiem od stanowiska skarżących co do zasadności skargi, podstawą wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały jest zaistnienie przesłanek wystąpienia znacznej szkody (nie każdej szkody) lub trudnych do odwrócenia skutków w wyniku jej wykonania. Tymczasem w zawisłej sprawie okoliczności te nie zostały dostatecznie we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały wyjaśnione.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia zażalenia, co skutkowało jego oddaleniem w oparciu o art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.