Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1387/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Prokurator
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 32
journal: Dz.U. 2016 poz 178
law: z dnia 28 stycznia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze
article: art. 19 i art. 156 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Prokuratora Okręgowego w [...] z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie przyznania dodatku wyrównawczego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prokuratora Rejonowego [...] w [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] czerwca 2023 r. nr [...] Prokurator Okręgowy

w [...]. (dalej: "PO", "organ drugiej instancji", "organ odwoławczy"), w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Prokuratora Rejonowego [...] w W.(dalej: "PR", "organ pierwszej instancji") z [...] kwietnia 2023 r. nr [...]w przedmiocie przyznania M. M. (dalej: "skarżący") dodatku wyrównawczego od 1 marca 2023 r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji PO podniósł, że w związku z treścią art. 123 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 390; dalej: "u.P.p."), na podstawie art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz. U. z 2022 r., poz. 2666 ze zm.), PR, w oparciu o art. 24 § 3 u.P.p. w związku z art. 470 ust. 1, art. 120 ust. 2 i art. 792 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 248 ze zm.; dalej: "u.o.O."), decyzją z [...] kwietnia 2023 r. nr [...]przyznał skarżącemu od 1 marca 2023 r. dodatek wyrównawczy w kwocie 5912,91 zł.

Organ odwoławczy przytoczył treść art. 125 u.P.p. oraz art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2022 r., poz. 536; dalej: "s.w.ż.z."), wskazując, iż szczegółowe warunki otrzymania dodatku wyrównawczego zostały określone w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] czerwca 2017 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach służbowych sędziów sądów wojskowych oraz prokuratorów do spraw wojskowych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1126; dalej: "rozporządzenie z 2017 r.").

W przedmiotowej sprawie istotna jest okoliczność, że na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2011 r. nr 270, poz. 1599 ze zm.; dalej: "u.p.") Prokurator Generalny (dalej: "PG") powołał skarżącego - będącego w stopniu majora - z dniem [...] grudnia 2015 r. na stanowisko prokuratora Wojskowej Prokuratury Okręgowej w W.. Natomiast, na mocy art. 41 § 1 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r., poz. 178 ze zm.; dalej: "Przep. wprow."), skarżący z dniem [...] kwietnia 2016 r. został przeniesiony na stanowisko prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] w W., z zachowaniem tytułu "prokuratora byłej Wojskowej Prokuratury Okręgowej w W.", a także prawa do wynagrodzenia nabytego na dotychczas zajmowanym stanowisku. Następnie w związku ze zniesieniem Działu do spraw Wojskowych w Prokuraturze Rejonowej [...] w W., został on przeniesiony do nowo utworzonego Działu do spraw Wojskowych w Prokuraturze Rejonowej [...] w W. wyznaczony na stanowisko służbowe.

PO zaakcentował, iż prokurator przeniesiony w trybie art. 41 § 1 Przep. wprow. zachował prawo do wynagrodzenia zasadniczego w kwocie wynikającej ze stawki wynagrodzenia zasadniczego prokuratora prokuratury okręgowej, przysługującej mu w dniu przeniesienia, które podlega waloryzacji. Przez pojęcie waloryzacji należy rozumieć mechanizm mający za zadanie zachowanie realnej wartości wypłacanych świadczeń w stosunku do wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych, przewidziany w art. 123 u.P.p. W stosunku do skarżącego przysługujące mu wynagrodzenie było waloryzowane stosownymi decyzjami organu pierwszej instancji w związku ze zmianą kwoty stanowiącej podstawę ustalenia wynagrodzenia zasadniczego prokuratora, obowiązującej odpowiednio w 2019 r., 2020 r., 2021 r., 2022 r. oraz w 2023 r.

Dalej organ drugiej instancji wskazał, że generalnie zgodnie z art. 124 § 5 u.P.p., prokurator nabywa prawo do wynagrodzenia zasadniczego w stawce bezpośrednio wyższej po upływie kolejnych 5 lat na danym stanowisku prokuratora, czyli zajmując stanowisko prokuratora Prokuratury Krajowej, prokuratora prokuratury regionalnej, prokuratora prokuratury okręgowej i prokuratora prokuratury rejonowej. Wobec prokuratorów byłych wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury, którzy zostali przeniesieni na mocy art. 36 § 1 i art. 41 § 1 Przep. wprow., do 5-letniego okresu zalicza się pracę lub służbę w wojskowych jednostkach organizacyjnych prokuratury, ale wykonywaną w równorzędnych stanowiskach do wyżej wymienionych, bo tylko wtedy będzie to praca lub służba na danym stanowisku.

Odnosząc się do przedstawionego stanu faktycznego i prawnego sprawy, organ odwoławczy stwierdził, iż okres służby w wojskowej prokuraturze okręgowej od

[...] grudnia 2015 r. do [...] kwietnia 2016 r. będzie mógł być zaliczony skarżącemu do stażu niezbędnego do uzyskania piątej stawki wynagrodzenia zasadniczego, lecz dopiero

z chwilą powołania go na stanowisko prokuratora prokuratury okręgowej. Do tego czasu skarżący posiada prawo do wynagrodzenia zasadniczego w kwocie wynikającej

z zachowanej stawki prokuratora wojskowej prokuratury okręgowej, czyli stawki czwartej, z zastosowaniem mnożnika 2,36 podstawy ustalenia wynagrodzenia zasadniczego, która podlega waloryzacji.

Opisana wyżej decyzja PO z [...] czerwca 2023 r. stała się przedmiotem skargi skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wniósł o: stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji PR z [...] kwietnia 2023 r. nr [...], ewentualnie - z ostrożności procesowej - o ich uchylenie; zobowiązanie PO do wydania decyzji przyznającej skarżącemu dodatek wyrównawczy w prawidłowej kwocie, tj. 6819,94 zł; jak również zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji:

I. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, skutkujące nieważnością decyzji z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości poprzez wydanie decyzji przez PR (jako organ pierwszej instancji) i PO (jako organ drugiej instancji) w sytuacji, gdy organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie dodatku wyrównawczego dla żołnierza zawodowego pełniącego służbę na stanowisku prokuratora do spraw wojskowych jest PG (jako organ pierwszej i drugiej instancji);

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 43 § 2 Przep. wprow. poprzez jego niezastosowanie i niezaliczenie skarżącemu do okresu, od którego zależy prawo do nabycia bezpośrednio wyższej stawki wynagrodzenia zasadniczego, okresu kolejnych 5 lat, począwszy od [...] grudnia 2015 r. kiedy to skarżący nabył prawo do czwartej stawki awansowej (z zastosowaniem mnożnika 2,36), stosownie do dekretu PG z [...] grudnia 2015 r. sygn. [...]

2) art. 41 § 2 Przep. wprow. w związku z art. 124 § 5 u.P.p. w związku z art. 43 § 2 Przep. wprow. poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do niezastosowania ww. przepisów i w konsekwencji ustalenie wysokości dodatku wyrównawczego na podstawie wynagrodzenia zasadniczego według czwartej stawki, podczas gdy zastosowanie ww. przepisów powinno skutkować przyznaniem skarżącemu dodatku wyrównawczego w wysokości uwzględniającej wynagrodzenie zasadnicze według piątej stawki.

W uzasadnieniu skargi skarżący rozszerzył argumentację sformułowanych zarzutów. Podkreślił, że tutejszy Sąd wyrokami: z 13 października 2021 r., sygn. II SA/Wa 1420/21; z 21 października 2022 r., sygn. II SA/Wa 450/22; z 10 listopada 2022 r., sygn. II SA/Wa 595/22; z 13 grudnia 2022 r., sygn. II SA/Wa 1076/22 i z 20 stycznia 2023 r., sygn. II SA/Wa 1541/22, po rozpoznaniu jego skarg na decyzje PO w przedmiocie przyznania dodatku wyrównawczego, stwierdził nieważność tych decyzji (orzeczenia sądów administracyjnych są publikowane w internetowej bazie orzeczeń na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dalej skarżący powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") z 22 marca 2023 r., sygn. III OSK 3529/21, w którym expressis verbis za bezpodstawne uznano - jak to określa organ odwoławczy - "swoiste zamrażanie stawek awansowych" prokuratorów wojskowej prokuratury okręgowej, przeniesionych na mocy Przep. wprow. do niższej jednostki prokuratury powszechnej. Tym samym NSA rozwiał wszelkie, nawet najdalej idące, wątpliwości, iż "do wynagrodzenia prokuratora wojskowej prokuratury okręgowej przeniesionego na inne stanowisko służbowe w związku ze zmianą ustroju prokuratury, należy stosować zasady związane z wynagrodzeniem prokuratora prokuratury okręgowej, tj. stosować stawki liczone jak dla prokuratora prokuratury okręgowej". Jak zaznaczył skarżący, ponad dwa miesiące po wydaniu ww. orzeczenia przez NSA, organ drugiej instancji podpisał zaskarżoną decyzję, która w świetle przywołanego wyroku jest w oczywisty sposób wadliwa. Tymczasem konsekwencją orzeczenia z 22 marca 2023 r., sygn. III OSK 3529/21, winno być waloryzowanie jego wynagrodzenia - z uwzględnieniem piątej stawki awansowej - w wysokości i w terminach odpowiadających zmianom dla prokuratora prokuratury okręgowej (co jednoznacznie wskazano również w opinii prawnej Dyrektora Biura Prezydialnego Prokuratury Krajowej z [...] marca 2018 r., sygn. [...], wydanej w sprawie statusu skarżącego).

Zgodnie z utrwaloną już linią orzeczniczą NSA (vide wyroki NSA: z 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1570/17; z 23 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 1866/17; z 2 sierpnia 2019 r., sygn. akt: I OSK 4193/18, I OSK 2176/17, I OSK 37/18, I OSK 883/18, I OSK 2009/18, I OSK 4193/18, I OSK 4379/17; z 24 września 2019 r., sygn. I OSK 2234/17; z 19 kwietnia 2019 r., sygn. akt III OSK 310/21), rozporządzenie z 2017 r. (tak jak poprzedzające je rozporządzenie z 2010 r.) w zakresie określającym właściwość organów do wydawania decyzji w sprawie dodatku wyrównawczego, zostało wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 80 ust. 7 s.w.ż.z. Określenie organu kompetentnego w niniejszej sprawie należy wywieźć z art. 32 Przep. wprow., który jednoznacznie wskazuje na wyłączną kompetencję PG do wydawania decyzji w sprawach wynikających z s.w.ż.z. (aktualnie u.o.O.), obejmujących przyznanie dodatku wyrównawczego żołnierzowi zawodowemu pełniącemu służbę wojskową w powszechnej jednostce organizacyjnej prokuratury.

Skarżący nie zgodził się z organem drugiej instancji, że wynagrodzenie zostało mu "zamrożone" z uwagi na brak podstawy prawnej do przyznania kolejnej stawki wynagrodzenia zasadniczego prokuratora prokuratury okręgowej. Przepisy będące podstawą prawną przyznania skarżącemu piątej stawki wynagrodzenia zasadniczego istnieją (art. 41 § 2 Przep. wprow. w związku z art. 124 § 5 u.P.p. w związku z art. 43 § 2 Przep. wprow.), ale po raz kolejny nie zostały zastosowane, pomimo licznych wyroków sądów administracyjnych obu instancji, zapadłych w analogicznych sprawach, w tym dotyczących skarżącego. Skarżący odwołał się do wyroków tutejszego Sądu wydanych w sprawach o sygn. akt: II SA/Wa 538/20, II SA/Wa 540/20, II SA/Wa 541/20 i II SA/Wa 542/20 (prawomocnych od 22 marca 2023 r. kiedy to NSA oddalił skargi kasacyjne wywiedzione od tych orzeczeń wyrokami o sygn. akt odpowiednio: III OSK 3527/21, III OSK 3526/21, III OSK 3529/21 i III OSK 3528/21).

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. PO zwrócił uwagę, że istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy art. 32 Przep. wprow. ma charakter przejściowy, czy też jest to rozwiązanie na stałe przypisujące PG wszystkie kompetencje kadrowe w stosunku do prokuratorów do spraw wojskowych, bez względu na szczebel prokuratury, w jakim pełnią służbę. Wyjaśnienie tej kwestii wymaga ujęcia problemu w szerszym aspekcie, tj. z uwzględnieniem sytuacji prawnej prokuratorów będących żołnierzami zawodowymi jeszcze przed zmianami ustrojowymi w prokuraturze zaistniałymi w 2016 r. Organ drugiej instancji przedstawił kontekst prawny ustanowienia art. 32 Przep. wprow., podnosząc, iż ratio legis wprowadzenia tego przepisu zdaje się wynikać z faktu, że w trakcie procesu legislacyjnego zakładano, iż nie wszyscy prokuratorzy wojskowi znajdą się niezwłocznie po zniesieniu prokuratury wojskowej w strukturach prokuratury powszechnej i w tym przejściowym okresie należało określić dla nich organ o kompetencjach dowódczych.

Ponadto art. 40 § 1 Przep. wprow. przewidywał powołanie prokuratorów prokuratur okręgowych spośród prokuratorów wojskowych prokuratur okręgowych i wojskowych prokuratur garnizonowych, w terminie 60 dni od dnia wejścia w życie ustawy. Także w tym czasie powinien być określony dla żołnierza odpowiedni dowódca, gdyż mogły się pojawić okoliczności życiowo istotne wymagające wydania stosownej decyzji.

Można również zasadnie przyjąć, że ustawodawca uznał, iż nie należy obarczać nowych przełożonych sprawami zaszłymi, w szczególności sporami procesowymi, jakie toczyły się pomiędzy niektórymi prokuratorami wojskowymi a ich dotychczasowymi przełożonymi, którzy wydawali decyzje administracyjne. Mógł się bowiem pojawić spór kompetencyjny, kto jest następcą prawnym np. Naczelnego Prokuratora Wojskowego

w sytuacji, gdy zainteresowani prokuratorzy wojskowi zostali przeniesieni na różne szczeble prokuratury powszechnej. Omawiany przepis rozstrzygał te kwestie jednoznacznie, przypisując je do prowadzenia PG. Koncepcja ta sprawdziła się w pełni

i sądy w żadnym przypadku jej nie zakwestionowały, dzięki czemu bez większych perturbacji zadawnione spory procesowe zostały zakończone.

W ocenie PO, powyższe argumenty w pełni uzasadniają potrzebę wprowadzenia omawianego przepisu przez ustawodawcę. Mając na uwadze przejściowy charakter Przep. wprow., wydawało się naturalne, że z chwilą znalezienia się w strukturach prokuratury powszechnej, prokuratorzy do spraw wojskowych powinni upatrywać swojego odpowiednika dowódcy jednostki wojskowej w kierowniku powszechnej jednostki organizacyjnej prokuratury, w której przyszło im pełnić służbę. Służba poza resortem obrony narodowej w instytucjach cywilnych nie jest dla wojska problemem nowym. Istnieją w tym względzie regulacje prawne, które bez większego trudu pozwalają ustalić właściwość organów uprawnionych do wydawania decyzji administracyjnych w stosunku do żołnierzy pełniących zawodową służbę wojskową poza Ministerstwem Obrony Narodowej.

Pomimo stwierdzonych przez sąd ułomności aktów wykonawczych (wyjście poza delegację ustawową przy określaniu właściwości organów), tj. rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 11 października 2010 r. w sprawie dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach sędziów sądów wojskowych oraz asesorów i prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz. U. z 2010 r. nr 196, poz. 1298 ze zm.) oraz rozporządzenia z 2017 r., właściwość wspomnianych organów bez większych problemów można wywieść wprost z zapisów zawartych w wojskowej ustawie pragmatycznej oraz u.P.p. Wedle art. 104 ust. 1 s.w.ż.z., jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, w sprawach uposażeniowych organami właściwymi są dowódcy jednostek wojskowych. Z kolei na mocy art. 7 ust. 1 s.w.ż.z., przewidziane w ustawie uprawnienia i obowiązki dowódców jednostek wojskowych w stosunku do żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową w specyficznych jednostkach organizacyjnych, tj. podległych Ministrowi Obrony Narodowej lub nadzorowanych przez niego (określonych w obwieszczeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 stycznia 2019 r. w sprawie wykazu jednostek organizacyjnych podległych Ministrowi Obrony Narodowej lub przez niego nadzorowanych - M.P. z 2019 r., poz. 48), przysługują odpowiednio dyrektorom, kierownikom, prezesom itp. tych jednostek. Podobnie rzecz się ma z przedsiębiorstwami państwowymi, dla których wspomniany minister jest organem założycielskim, a także komórkami organizacyjnymi Ministerstwa Obrony Narodowej. Natomiast w stosunku do żołnierzy zajmujących stanowiska dowódców jednostek wojskowych - stosowne uprawnienia i obowiązki przysługują ich bezpośrednim przełożonym.

Z punktu widzenia przedmiotowej sprawy najistotniejsze znaczenie ma ust. 2 art. 7 s.w.ż.z., stanowiący, iż powyższe regulacje stosuje się odpowiednio do kierowników instytucji cywilnych, o których mowa w art. 22 ust. 1 s.w.ż.z. W tym właśnie przepisie

w pkt 2 wymienione są powszechne jednostki organizacyjne prokuratury jako instytucje cywilne, w których mogą pełnić służbę żołnierze zawodowi.

Wydawało się, że sytuacja prawna w omawianym zakresie się wykrystalizowała i przedstawiona wyżej właściwość organów nie będzie budziła wątpliwości, co pozwoli na szybkie merytoryczne rozpoznanie poszczególnych spraw. To przeświadczenie organu odwoławczego potwierdziły wyroki NSA z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2167/17 i z 10 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2165/17. Jednakże w uzasadnieniach późniejszych orzeczeń NSA, np. wyroku z 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1570/17 oraz wyroku z 23 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 1866/17, stwierdzono, iż analiza omawianego przepisu nie pozwala na uznanie, że ma on charakter przejściowy i wywodzona z niego kompetencja PG ustała z datą przeniesienia prokuratorów wojskowych do powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury.

Zdaniem PO, NSA błędnie przyjmuje, iż prokuratura jako całość jest instytucją cywilną, a tym samym PG występuje jako jej kierownik. Tymczasem kierownikami jednostek organizacyjnych prokuratury są Prokurator Krajowy, prokuratorzy regionalni, prokuratorzy okręgowi oraz prokuratorzy rejonowi.

Organ drugiej instancji nie podzielił też zarzutów naruszenia prawa materialnego. Wskazał m.in., że w przypadku pozostałych prokuratorów, którzy zostali przeniesieni na niższe stanowiska prokuratorskie, następowało - na mocy art. 36 § 1 i art. 41 § 1 Przep. wprow. - swoiste "zamrożenie" ich wynagrodzeń na dotychczasowym poziomie. Przepisy te gwarantowały, iż pomimo przeniesienia na niższy szczebel prokuratury, zostanie zachowane prawo do wynagrodzenia nabytego na dotychczas zajmowanym stanowisku. Jednakże wynagrodzenie to podlega wyłącznie waloryzacji w terminach i w wysokości odpowiadających zmianom wynagrodzenia prokuratora prokuratury okręgowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak

i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane

z naruszeniem przepisów o właściwości, co implikuje ich nieważność stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

W pierwszej kolejności należało rozważyć kwestię dotyczącą zastosowania art. 32 Przep. wprow., ponieważ z nią wiąże się zarzut najdalej idący - nieważności zaskarżonej decyzji PO oraz utrzymanej nią w mocy decyzji PR o przyznaniu skarżącemu dodatku wyrównawczego. Przepis ten stanowi, że obowiązki i uprawnienia Naczelnego Prokuratora Wojskowego, wojskowych prokuratorów okręgowych i wojskowych prokuratorów garnizonowych w sprawach wynikających z s.w.ż.z. przejmuje PG.

W celu określenia organu właściwego rzeczowo do wydania decyzji ustalającej wysokość dodatku wyrównawczego dla byłego prokuratora Wojskowej Prokuratury Okręgowej, który jako żołnierz zawodowy pełnił zawodową służbę wojskową w Dziale do spraw Wojskowych w Prokuraturze Rejonowej, a obecnie w Dziale do spraw Wojskowych Prokuratury Rejonowej [...]w W., niezbędne jest przedstawienie stanu prawnego związanego z wprowadzonymi przez ustawodawcę zmianami organizacyjnymi w prokuraturze.

Dla ich zobrazowania konieczne jest przypomnienie, że poprzednio obowiązująca u.p. w przepisach art. 108-116 (rozdział 8 zatytułowany "Przepisy szczególne dotyczące prokuratorów wojskowych i wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury") w sposób odmienny niż w pozostałych przepisach tej ustawy regulowała kwestie związane z wyznaczeniem, przenoszeniem, zwalnianiem ze stanowisk służbowych, delegowaniem prokuratora wojskowej jednostki organizacyjnej prokuratury oraz m.in. z uposażeniem. Wojskowe jednostki organizacyjne prokuratury (określone w art. 17-20 u.p.) wchodziły w skład Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, ich działalność była finansowana z wyodrębnionych środków budżetowych Ministerstwa Obrony Narodowej. W zakresie służby wojskowej Naczelny Prokurator Wojskowy podlegał Ministrowi Obrony Narodowej, a pozostali prokuratorzy wojskowi – właściwym prokuratorom przełożonym (art. 108 ust. 1, ust. 1a i ust. 2 u.p.).

Zgodnie z art. 116 ust. 4 i ust. 5 u.p., uposażenie prokuratorów i asesorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury, będących oficerami, określały przepisy o uposażeniu żołnierzy. Uposażenie, o którym mowa w ust. 4, oraz wynagrodzenie prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury, niebędących oficerami, jest równe wynagrodzeniu prokuratorów oraz asesorów

w równorzędnych powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury. Przepisy

o uposażeniu żołnierzy normował w szczególności rozdział 5 s.w.ż.z. ("Uposażenie i inne należności pieniężne żołnierzy zawodowych"), a organy uprawnione do wydawania decyzji w tym przedmiocie wskazywał art. 104 s.w.ż.z., w myśl którego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organami właściwymi w tych sprawach są dowódcy jednostek wojskowych zajmujący stanowiska służbowe dowódcy batalionu lub równorzędne, o których mowa w ust. 3, albo wyższe - w stosunku do wszystkich żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową w podległej jednostce wojskowej, z wyjątkiem tego dowódcy i jego zastępcy (ust. 1). W stosunku do dowódców jednostek wojskowych i ich zastępców oraz żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową w jednostkach wojskowych, których dowódcy zajmują stanowisko niższe niż określone w ust. 1, właściwymi organami są bezpośredni przełożeni dowódców tych jednostek (ust. 2). Oznaczało to, że stosowne decyzje administracyjne, dotyczące ustalenia wysokości należnego prokuratorom wojskowym będącym żołnierzami zawodowymi dodatku wyrównawczego (art. 80 ust. 2 i ust. 4 s.w.ż.z.), wydawali: Naczelny Prokurator Wojskowy, wojskowi prokuratorzy okręgowi i wojskowi prokuratorzy garnizonowi jako dowódcy tych jednostek wojskowych.

Z dniem [...] kwietnia 2016 r., na mocy Przep. wprow., zniesione zostały wojskowe jednostki organizacyjne prokuratury: Naczelna Prokuratura Wojskowa, wojskowe prokuratury okręgowe i wojskowe prokuratury garnizonowe. W powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury można było utworzyć komórki organizacyjne właściwe do spraw wojskowych, przy czym w prokuraturach rejonowych – działy do spraw wojskowych (vide art. 31 § 1 i § 2 pkt 3 Przep. wprow.). Stosownie do treści art. 32 Przep. wprow., obowiązki i uprawnienia Naczelnego Prokuratora Wojskowego, wojskowych prokuratorów okręgowych i wojskowych prokuratorów garnizonowych w sprawach wynikających z s.w.ż.z. zawodowych przejął PG.

W świetle art. 40 § 1 i § 2 oraz art. 41 § 1 i § 2 Przep. wprow., prokurator wojskowej prokuratury okręgowej mógł zostać powołany przez PG na stanowisko prokuratora prokuratury okręgowej lub przeniesiony na inne stanowisko służbowe w powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury z zachowaniem tytułu "prokuratora byłej Wojskowej Prokuratury Okręgowej" oraz prawa do wynagrodzenia nabytego na dotychczas zajmowanym stanowisku. Wynagrodzenie prokuratora prokuratury okręgowej, który został przeniesiony na inne stanowisko służbowe w związku ze zmianą ustroju prokuratury, jest waloryzowane w terminach i w wysokości odpowiadających zmianom wynagrodzenia prokuratora prokuratury okręgowej.

Według art. 53 § 1 Przep. wprow., PG, działając na wniosek Prokuratora Krajowego, powoła prokuratorów regionalnych, okręgowych i rejonowych oraz ich zastępców, a także pozostałych prokuratorów pełniących funkcje w powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury, w terminie 60 dni od dnia wejścia w życie ustawy. Z art. 70 Przep. wprow. wynika natomiast, że ilekroć w dotychczasowych przepisach jest mowa o prokuratorze wojskowym, należy przez to rozumieć prokuratora do spraw wojskowych w rozumieniu u.P.p.

W myśl art. 22 ust. 7a s.w.ż.z. (zastąpionej obecnie przez u.o.O.), do prokuratorów do spraw wojskowych będących żołnierzami zawodowymi stosuje się również przepisy u.P.p. Z kolei art. 23 s.w.ż.z. stanowił, iż tryb postępowania i warunki, których spełnienie jest wymagane przy wyznaczaniu żołnierzy zawodowych na stanowiska sędziów w sądach wojskowych oraz stanowiska prokuratorów do spraw wojskowych i odwoływaniu z tych stanowisk normują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. Prawo o ustroju sądów wojskowych oraz u.P.p.

W związku ze zmianą ustroju prokuratury, PG decyzją z [...] kwietnia 2016 r., mając za podstawę art. 41 § 1 Przep. wprow., przeniósł skarżącego - prokuratora Wojskowej Prokuratury Okręgowej w W. na stanowisko prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] w W., z zachowaniem tytułu "prokuratora byłej Wojskowej Prokuratury Okręgowej w W.", jak również prawa do wynagrodzenia nabytego na dotychczas zajmowanym stanowisku, a następnie - decyzją wydaną [...] lutego 2018 r. nr[...] w oparciu o art. 19 ust. 1 pkt 1, art. 22 ust. 1 pkt 2, ust. 1a i ust. 4 oraz art. 23 s.w.ż.z. - wyznaczył go na stanowisko służbowe w Dziale do spraw Wojskowych Prokuratury Rejonowej [...] w W.. Z uwagi na fakt, iż miesięczne uposażenie skarżącego, jako żołnierza zawodowego pełniącego zawodową służbę wojskową na stanowisku służbowym prokuratora do spraw wojskowych, jest niższe od miesięcznego wynagrodzenia prokuratora na takim samym stanowisku i pełnionej funkcji, art. 80 ust. 2 s.w.ż.z. przewidywał dodatek wyrównawczy w wysokości różnicy między tym wynagrodzeniem a uposażeniem należnym na zajmowanym stanowisku. Obecnie dodatek ten przewiduje art. 439 ust. 2 u.o.O., zgodnie z którym w przypadku gdy miesięczne uposażenie żołnierza zawodowego pełniącego zawodową służbę wojskową na stanowisku służbowym sędziego sądu wojskowego albo prokuratora do spraw wojskowych jest niższe od miesięcznego wynagrodzenia przysługującego na równorzędnym stanowisku i pełnionej funkcji sędziego sądu powszechnego albo wysokości wynagrodzenia prokuratora na takim samym stanowisku i pełnionej funkcji, żołnierzowi przysługuje dodatek wyrównawczy w wysokości różnicy między tym wynagrodzeniem a uposażeniem należnym na zajmowanym stanowisku.

Podkreślenia wymaga, że u.P.p. nie zawiera jakiejkolwiek regulacji dotyczącej ustalania wysokości i składników uposażenia prokuratorów do spraw wojskowych będących żołnierzami zawodowymi w powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury i dlatego, na mocy art. 125 u.P.p., należy w tym zakresie stosować przepisy dotyczące żołnierzy zawodowych, aktualnie zawarte w przepisach u.o.O.

Zdaniem tutejszego Sądu, nie jest prawidłowe zapatrywanie organu, iż art. 32 Przep. wprow. ma charakter przejściowy, dostosowujący, a kompetencja PG wyprowadzona z tego przepisu ustała z datą powołania skarżącego na stanowisko prokuratora Prokuratury Rejonowej [...]w W., czyli [...] kwietnia 2016 r. czy też z datą wyznaczenia na stanowisko służbowe prokuratora Prokuratury Rejonowej w Dziale do spraw Wojskowych Prokuratury Rejonowej [...]w W., zaś po tym czasie organem uprawnionym do wydawania decyzji w przedmiocie dodatku wyrównawczego dla skarżącego stał się kierownik powszechnej jednostki organizacyjnej prokuratury, w tym przypadku Prokurator Rejonowy właściwej prokuratury jako odpowiednik dowódcy jednostki wojskowej. PG jest organem właściwym rzeczowo do wydania decyzji w przedmiocie przyznania prokuratorowi wojskowemu, przeniesionemu na stanowisko prokuratora Prokuratury Rejonowej, dodatku wyrównawczego w określonej wysokości w oparciu o przepisy u.o.O. (poprzednio s.w.ż.z.). Pogląd ten znalazł potwierdzenie w wyrokach NSA: z 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1570/17; z 23 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 1866/17; z 24 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2234/17; z 20 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 2731/18 oraz z 19 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 310/21.

W ww. wyroku z 24 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2234/17, NSA podniósł, że w art. 1 Przep. wprow. określono datę wejścia w życie u.P.p. W kolejnych przepisach (do art. 25 Przep. wprow.) dokonano zmian szeregu przepisów zawartych w różnych aktach prawnych, nie zawsze związanych z u.P.p. Kolejne przepisy Przep. wprow. (począwszy od art. 25) dotyczą już ściśle prokuratorów oraz prokuratur i w znacznej większości nie mają charakteru przepisów przejściowych. Tam, gdzie przepis ma pełnić taką rolę, ustawodawca wyraźnie wskazuje na to przez użycie zwrotu "od dnia", "z dniem", "do czasu". W pozostałych przypadkach przepisy mają charakter ustrojowy, tworząc określone podmioty, określając ich strukturę organizacyjną i zakres działania.

Przepis art. 32 Przep. wprow. nie zawiera w swojej treści jakiegokolwiek rozwiązania "przejściowego", lecz formułuje generalną właściwość PG m.in. do wydania decyzji w sprawie dodatku wyrównawczego dla prokuratora do spraw wojskowych, będącego żołnierzem zawodowym w powszechnej jednostce organizacyjnej prokuratury. Dostrzec przy tym wypada, iż ww. przepis jednoznacznie wskazuje PG jako "podmiot mający uprawnienia dowódcze". Wobec tego, brak jest podstaw prawnych do wywodzenia kompetencji organów Prokuratury Rejonowej do wydania decyzji w przedmiocie dodatku wyrównawczego dla skarżącego. Jedną z zasad prawa administracyjnego, wywodzoną z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) i powtórzoną w art. 6 k.p.a., jest zakaz domniemania właściwości organów administracji do wydawania decyzji administracyjnych. Takie przepisy muszą być wykładane przede wszystkim z uwzględnieniem wykładni językowej (vide ww. wyrok NSA z 19 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 310/21).

W konkluzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że przepis art. 32 Przep. wprow. przyznaje wyłączną kompetencję PG do wydania decyzji w sprawach wynikających aktualnie z przepisów u.o.O., a taką jest sprawa dodatku wyrównawczego. Raz jeszcze zaakcentować należy, iż konstrukcja ww. przepisu nie wskazuje, aby miał być on stosowany przez określony czas do następstw zdarzeń powstałych przed wejściem w życie nowych unormowań. Jednocześnie Sąd w składzie tu orzekającym nie podziela poglądu zaprezentowanego przez NSA w wyrokach powołanych przez PO w odpowiedzi na skargę, w których uznano, że art. 32 Przep. wprow. jest przepisem przejściowym.

W konsekwencji stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji PR - jako wydanych z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 19 k.p.a.) - przedwczesne jest odnoszenie się przez tutejszy Sąd do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.

W kwestii zawartego w skardze żądania zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, wyjaśnić należy, iż w niniejszej sprawie skarżący występował samodzielnie oraz nie był obowiązany do uiszczania kosztów sądowych (vide art. 239 § 1 pkt 1 lit. d powołanej niżej ustawy).

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.