Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1950/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Joanna Brzezińska /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Ożarów Mazowiecki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2092/12 w sprawie ze skargi J. H. na uchwałę Rady Miejskiej w Ożarowie Mazowieckim z dnia 27 marca 2007 r. nr 64/07 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy Ożarów Mazowiecki na rzecz J. H. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 lutego 2013r., sygn. akt IV SA/Wa 2092/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.H. na uchwałę Rady Miejskiej w Ożarowie Mazowieckim z dnia 27 marca 2007r. nr 64/07 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził nieważność § 69 zaskarżonej uchwały, zawartego w rozdziale 25 "Ustalenia dla terenów komunikacji KD" (tabela) w zakresie pkt 32 ("L.p. 32") w odniesieniu do zapisu "[...]", zawartego w kolumnie "Funkcja klasa drogi" oraz zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr [...] z obrębu K., wstrzymał wykonanie zaskarżonej uchwały w tym zakresie oraz zasądził od Rady Miasta w Ożarowie Mazowieckim na rzecz skarżącego J.H. zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Uchwałą z dnia 27 marca 2007r. nr 64/07 Rada Miasta w Ożarowie Mazowieckim, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: "u.s.g."), art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") oraz uchwał Rady Miasta w Ożarowie Mazowieckim nr 266/01 z dnia 6 lutego 2001r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmienionej uchwałą nr 331/01 z dnia 25 września 2001r. oraz uchwałą nr 282/05 z dnia 3 lutego 2005r., uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Ożarów Mazowiecki dla obszaru Umiastów-K.-Kręczki.

Na powyższą uchwałę J.H. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, po uprzednim bezskutecznym wezwaniu Rady Miejskiej w Ożarowie Mazowieckim do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżając uchwałę w części dotyczącej oznaczenia nowoprojektowanej drogi publicznej (dalej "droga 29 KDD") numerem [...], czyli numerem nadanym już wcześniej innej ustanowionej drodze publicznej (dalej "droga istniejąca") oraz w części dotyczącej zlikwidowania tejże, wcześniej istniejącej drogi. Skarżący podniósł, że wskazane wyżej rozwiązania przyjęte w planie naruszają art. 7 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz.115 z późn.zm.). Uzasadniając zarzuty skargi, skarżący podniósł w szczególności, że:

- droga istniejąca została zaliczona do kategorii dróg gminnych i oznaczona numerem [...] na podstawie uchwały Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 maja 1988r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie m. st. Warszawy i Województwa Stołecznego Warszawskiego do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych,

- na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 z późn.zm.) działki gruntu zajęte pod istniejącą drogę z dniem 1 stycznia 1999r. stały się z mocy prawa własnością Miasta i Gminy Ożarów Mazowiecki,

- uchwalając 27 maja 2007r. zaskarżoną uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Rada bezprawnie przeniosła numer nadany istniejącej drodze na projektowaną drogę 29KDD, pomimo tego, że drogi te nie pokrywają się na załączniku graficznym do ww. uchwały Rady Narodowej Miasta St. Warszawy w sprawie dróg publicznych z 1988r.

- w świetle art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych, zmiana kategorii drogi publicznej, ewentualnie zmiana jej przebiegu, nie może nastąpić na podstawie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz wyłącznie w trybie uregulowanym w art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych.

Skarżący wskazał, że nieuwzględnienie w zaskarżonym planie istniejącej drogi pozbawia jego nieruchomości, przyległe do istniejącej drogi, dostępu do niej, co powoduje brak możliwości ich zabudowania. Zapisy planu uniemożliwiają zatem wykonywanie uprawnień właścicielskich w stosunku do własnych nieruchomości, co stanowi naruszenie jego interesu prawnego, uprawniające do wniesienia skargi.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Ożarowie Mazowieckim wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że zaskarżony plan nie ograniczył, ani w żadnym zakresie nie zmienił praw właścicielskich przysługujących skarżącemu do działek o nr: [...], [...]/2, [...]/3, [...]/4 położonych w obrębie K.. Żadna z tych działek nie przylega bowiem bezpośrednio do drogi 29 KDD, a jednocześnie plan nie zmienił ich przeznaczenia, podobnie jak i przeznaczenia jakichkolwiek działek, na których zlokalizowane są drogi publiczne, o których mowa w uchwale z 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych. Zdaniem organu zamieszczanie w planach zagospodarowania przestrzennego numeracji dróg publicznych ma wyłącznie charakter informacyjny i nie wpływa na ważność postanowień planu.

Błędnie uznał skarżący, że działki pod drogą nr [...] zostały skomunalizowane z dniem 1 stycznia 1999 r. Postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia komunalizacji działek nr [...] i nr [...] z obrębu nr [...] – K., na podstawie art. 73 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. zakończyło się decyzjami odmownymi Wojewody Mazowieckiego nr [...] i [...] z dnia [...] stycznia 2011r. Nadto projekt zaskarżonego planu był wyłożony do publicznego wglądu, zgodnie z ustawowymi wymaganiami. W toku procedury planistycznej skarżący nie wniósł protestów lub zastrzeżeń, dotyczących zagadnień podniesionych w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku z dnia 12 lutego 2013r. w pierwszej kolejności omówił zasadę przeprowadzania sądowoadministracyjnej kontroli aktów prawa miejscowego stanowionych przez jednostki samorządu terytorialnego i tryb wnoszenia skarg na podstawie w art. 101 ust.1 u.s.g. W ocenie Sądu pierwszej instancji skarżący spełnił przewidziane prawem wymagania formalne, warunkujące dopuszczalność rozpoznania skargi, i wykazał, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny. Skarżący kwestionuje bowiem przeznaczenie, jakie w planie przewidziano dla działki nr [...], sąsiadującej bezpośrednio z należącymi do niego nieruchomościami (nr [...], [...]/2, [...]/3, [...]/4) podnosząc, że bezpodstawnie plan pozbawił działki nr [...] statusu drogi publicznej, co w istotny sposób ogranicza wykonywanie przysługującego mu prawa własności nieruchomości. W sytuacji, w której fakt przylegania albo nieprzylegania nieruchomości do drogi publicznej istotnie stanowi okoliczność mającą wpływ na sposób wykonywania prawa własności tej nieruchomości, Sąd uznał, że w sprawie występuje interes prawny skarżącego, o którym mowa w art. 6 ust.2 pkt 2 u.p.z.p..

Sąd pierwszej instancji omówił zasadę i zakres władztwa planistycznego gminy z jej ograniczeniami wynikającymi z materialnoprawnych podstaw uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz wskazał na przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Z uwagi na to, że skarżący kwestionuje postanowienia planu dotyczące dróg publicznych, Sąd wskazał, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. nakłada na gminę obowiązek wyznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów pod drogi publiczne. Uchwalając plan miejscowy rada gminy jest zatem uprawniona do tego, aby po przeanalizowaniu lokalnych potrzeb, zdecydować o przeznaczeniu określonych terenów pod budowę nowych dróg, które utworzą sieć komunikacji na terenie gminy. Konieczność urządzania nowych dróg służących m.in. do swobodnego funkcjonowania mieszkańców, przemieszczania się służb komunalnych i ratowniczych, a co za tym idzie, przeznaczenie na ten cel terenów w planie zagospodarowania przestrzennego, mieści się w granicach zakreślonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Sąd podkreślił, że dokonując wykładni przesłanki materialnoprawnej zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rada gminy związana jest przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych. Tylko w tych granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne przysługujące gminie. Dlatego też art. 6 ust. 1 u.p.z.p. nie można stosować, jako dający podstawę do pełnego władztwa planistycznego. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Każda ingerencja w sposób wykonywania prawa własności musi zatem mieścić się w granicach wyznaczonych interesem publicznym.

Odnosząc powyższe do kontroli legalności zaskarżonego planu Sąd I instancji wskazał, że przewidziano w nim drogę o symbolu 29 KDD, do której nie przylega żadna z działek skarżącego. W rozdziale 25 "Ustalenia dla terenów komunikacji KD" § 69 pkt 32 planu drogę 29 KDD określono jako drogę dojazdową gminną, oznaczoną numerem [...]. Skarżący zakwestionował prawidłowość takiego oznaczenia tej drogi, podnosząc że numer [...] jest zarezerwowany dla drogi publicznej, posadowionej m.in. na działce nr [...], która to droga przylega do jego nieruchomości. Nieujęcie w zaskarżonym planie działki nr [...] jako drogi publicznej o numerze [...] jest w ocenie skarżącego drugim wadliwym elementem planu. Tym samym skarżący zarzucił planowi, że dokonano w nim niezgodnej z prawem likwidacji drogi publicznej, posadowionej m.in. na działce nr [...], oznaczonej numerem [...] (do której przylegają działki skarżącego), przypisując ten numer, również niezgodnie z prawem, innej drodze tj. drodze 29 KDD (do której działki skarżącego nie przylegają).

Sąd I instancji stwierdził, że z dokumentów przedłożonych przez skarżącego w postępowaniu sądowym wynika, co następuje:

- działki nr [...] i [...] nie posiadają ustalonego właściciela, a podmiotem władającym nimi jest Gmina Ożarów. W ewidencji gruntów działki te figurują jako drogi powszechnego korzystania (wypis z rejestru gruntów z dnia 28 stycznia 2013 r., k.37 akt sądowych). Stan powyższy trwa od założenia ewidencji gruntów w 1965 r. (poprzednim władającym było Prezydium Powiatowej Rady Narodowej – Zarząd Dróg Lokalnych) – k.31 i 32.

- ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2005r. Nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy Ożarów Mazowiecki zatwierdził podział działki nr [...], zapisanej w księdze wieczystej KW [...], na następujące działki gruntu: nr [...]/2 o powierzchni 614 metrów kwadratowych - działka budowlana, nr [...]/3 o powierzchni 947 metrów kwadratowych - przewidziana pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, nr [...]/4 o powierzchni 947 metrów kwadratowych – przewidziana pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, nr [...] o powierzchni 265 metrów kwadratowych – pod poszerzenie drogi gminnej, wykazane na mapie przekazanej pod nr KEM [...] do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Broniszach (k.33 a.s.). Z mapy tej wynika , że powstała w wyniku podziału działka nr [...] (wydzielona "pod poszerzenie drogi gminnej") przylega do działki nr [...] – drogi o szerokości 2,0).

Ponadto z akt sprawy wynika również, że uchwałą nr 245 z dnia 26 maja 1988r. Rada Narodowa Miasta Stołecznego Warszawy postanowiła (w §2 uchwały) o zaliczeniu dróg publicznych w gminach województwa stołecznego warszawskiego do kategorii dróg gminnych w brzmieniu wykazów stanowiących załączniki Nr 34-65 do uchwały. W pozycji 53 wykazu wskazano drogę gminną o numerze [...] położoną w [...] gmina Ożarów Mazowiecki o długości 750 metrów. Z kolei w załączonym do akt sprawy formularzu noszącym tytuł "Stan drogi gminnej", stwierdzającym stan drogi na dzień 31 grudnia 1993 r. wskazano, że droga ta ma 730 metrów, szerokość korony 3,5 metra, oraz zawarto adnotację "droga po terenie, dojazd do pól". Formularz zawiera mapę, na której zaznaczony jest przebieg drogi. Przy czym ani przywołana uchwała z dnia 26 maja 1988 r., ani cytowany formularz nie wskazują działek ewidencyjnych gruntu, po których przebiega droga publiczna nr [...].

W zaskarżonym planie działka nr [...] nie została wskazana jako droga publiczna, bowiem otrzymała przeznaczenie 10MN (teren zabudowy mieszkaniowej i jednorodzinnej) oraz 17R (tereny rolnicze), z czego wynika, że Gmina nie widzi potrzeby kontynuowania przez teren, składający się m.in. z działki nr [...], funkcji, o której mowa w uchwale z 1988 r.

Sąd I instancji wskazał, że nadanie istniejącej drodze statusu drogi publicznej drogi gminnej wymaga zachowania stosowanych wymogów formalnych. Zgodnie z obowiązującym brzmieniem ustawy o drogach publicznych, do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych (art. 7 ust.1 ustawy). Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (art. 7 ust.2 ustawy). Ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy (art. 7 ust. 3 ustawy). Podjęcie tego rodzaju uchwały wywołuje określone skutki prawne. W ocenie Sądu w sytuacji, w której w obrocie prawnym funkcjonuje wydana na podstawie art. 7 ust. 2 u.d.p. w brzmieniu ówcześnie obowiązującym, uchwała z 1988 r., postanawiająca o zaliczeniu drogi nr [...] do kategorii dróg publicznych, pozbawienie istniejącej drogi statusu prawnego nadanego uchwałą wymagałoby dopełnienia przez Gminę stosownych procedur, które zapewniłyby zgodność takiego rozwiązania z przepisami ustawy o drogach publicznych. Sąd stwierdził, że uchwalenie postanowień planu, dotyczących m.in. objętej zarzutami skargi działki nr [...], nastąpiło bez wykazania przez Gminę, że wymogi w tym zakresie zostały spełnione a tym samym doszło do uchybienia, o którym mowa w art. 28 u.p.z.p., tj. do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. W konsekwencji Sąd I instancji stwierdził, że postanowienia planu, które zakwestionowano w skardze, tj. dotyczące działki nr [...] oraz § 69 pkt 32 w zakresie oznaczenia drogi numerem [...], należało, jako nieważne, wyeliminować z obrotu prawnego.

Gmina Ożarów Mazowiecki zaskarżyła powyższy wyrok skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosząc o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu. Gmina zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 147 § 1, art. 152 P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych, poprzez nie uwzględnienie przez Sąd w toku postępowania faktu wykonania szeregu czynności sporządzającego plan Burmistrza Miasta i Gminy Ożarów Mazowiecki, który przestrzegając zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej, wykonał kolejno, wskazane czynności: w tym sporządził projekt planu, który następnie został przesłany do zaopiniowania i uzgodnienia przez organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu, w którym zaprojektowano na ewidencyjnej działce nr [...] i [...] publiczną drogę dojazdową oznaczoną na rysunku planu numerem i symbolem 30KDD. Ponieważ ewidencyjne działki nr [...] i [...] mają zaledwie 2m szerokości zaprojektowano poszerzenie tej planowanej drogi, oznaczonej na rysunku planu numerem i symbolem 30KDD, do szerokości 8m. Droga ta zaczynała się od południowej granicy ewidencyjnej działki nr [...] i przebiegała w kierunku północnym do planowanej drogi poprzecznej oznaczonej na rysunku planu numerem i symbolem27KDD i dalej w kierunku północnym biegła wzdłuż ewidencyjnej działki nr [...] do istniejącej drogi gminnej ulicy Wygodnej. Zaprojektowano symetryczne poszerzenie drogi nr 30KDD, po 3m z działek od strony zachodniej i od strony wschodniej, czyli: od zachodu 3m z ewidencyjnych działek nr [...] (przed podziałem), [...], a od wschodu 3m z działek ewidencyjnych nr [...]. Proponując symetryczne poszerzenie planowanej drogi, sporządzający projekt planu nie naruszył obiektywnego porządku prawnego, działał bowiem "sprawiedliwie" i nie nadużył przysługującego gminie władztwa planistycznego. Wokół ewidencyjnej działki nr [...] (przed podziałem) zaprojektowano tereny pod zabudowę mieszkaniową-jednorodzinną jako teren oznaczony na rysunku planu symbolem 7MN.

Przestrzegając zasad planowania nie wyznaczono drogi poprzednio oznaczonej numerem i symbolem 30KDD z uwagi na to, że działki w terenie 10MN mają i miały dostęp do drogi publicznej, zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., działka ewidencyjna nr [...] (przed podziałem) przylega do działki ewidencyjnej nr [...], która ma kontynuację w działce ewidencyjnej nr [...], czyli w kierunku północnym można się poruszać po tych działkach do istniejącej ulicy Wygodnej, które według ewidencji gruntów są działkami drogowymi we władaniu Gminy Ożarów Mazowiecki.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a w związku z art. 6 ust. 1, art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz 140 k.c. przez jego błędną wykładnię, polegająca na tym, iż nie można zarzucić Gminie nadużycia władztwa planistycznego w stosunku do podzielonej działki ewidencyjnej nr [...] (aktualnie nr [...], [...]/2, [...]/3, [...]/4) poprzez nie przeznaczenie, w miejscowym planie gminy Ożarów Mazowiecki dla obszaru Umiastów-K.-Kręczki uchwalonym uchwałą nr 64/07 Rady Miejskiej w Ożarowie Mazowieckim z dnia 27 marca 2007r., działki ewidencyjnej nr [...] położonej we wsi K. - pod drogę publiczną. Zdaniem Gminy miejscowy plan został sporządzony zgodnie z przepisami art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 130 poz. 871). Sporządzający plan Burmistrz Miasta i Gminy Ożarów Mazowieckie, działał na podstawie wskazanych uchwał Rady Miejskiej w Ożarowie Mazowieckim, tym samym nie ma uchybień związanych z naruszeniem zasad sporządzenia planu miejscowego. Zgodnie z orzecznictwem artykuł 28 ust. 1 u.p.z.p. w istocie wyodrębnia jedynie kategorię "zasad sporządzania planu miejscowego" i "zasad sporządzania studium" w ramach przepisów prawa materialnego, nie stanowiącej wyłącznej, nie mającej związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., podstawy orzekania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto powyższe zarzuty przedstawiając argumentację, którą kierowano się podczas tworzenia planu miejscowego zgodnie z przepisami u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010r. oraz procedurą planistyczną.

Podkreślono, że przywołana w wyroku uchwała RN Miasta Stołecznego Warszawy z 26 maja 1988r. nadaje kategorię drogi publicznej drodze o szerokości 2m nie mającej na dodatek połączenia z ul. [...] w mieście Ożarowie Mazowieckim. Jednak Gmina Ożarów Mazowiecki faktycznie nie powinna bez weryfikacji potwierdzić kategorii drogi publicznej na drogowych działkach o szerokości 2m i o nieuregulowanym stanie prawnym (uchwałą nr [...] z dnia 12 września 2006r. Zarząd Województwa Mazowieckiego potwierdził kategorię dróg gminnych i nadał nowy numer [...]). Biorąc pod uwagę całość procedury i zasad planowania, zdaniem Gminy nie można zarzucić nadużycia władztwa planistycznego w stosunku do podzielonej działki ewidencyjnej nr [...] (aktualnie nr [...], [...]/2, [...]/3 i [...]/4) poprzez nieprzeznaczenie w skarżonym miejscowym planie miejscowym działki ewidencyjnej nr [...] położonej we wsi K. – pod drogę publiczną

Dalej opisano tryb i zakres występowania przez burmistrza do właściwego ministra o uzyskanie zgody na przeznaczenie określonych terenów na cele nierolnicze oraz przyczyny i przesłanki skorygowania ustaleń planu, w tym przebiegu spornej drogi (pierwotnie ujętej jako 30KDD wraz z działką 93) w toku procedury planistycznej. Podkreślono, że działki w terenie 10MN mają i miały dostęp do drogi publicznej, zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., bowiem oznacza on bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Działka ewidencyjna nr [...] (przed podziałem) przylega do działki ewidencyjnej nr [...], która ma kontynuację w działce ewidencyjnej nr [...], czyli w kierunku północnym można się poruszać po tych działkach do istniejącej ul. Wygodnej, które według ewidencji gruntów są działkami drogowymi we władaniu Gminy Ożarów Mazowiecki. Ponadto działka ewidencyjna nr [...] (podzielone działki ewidencyjnej nr [...]/2, [...]/3, [...]/4 i 90/1) ma dostęp do ul. [...] (droga w mieście Ożarowie Mazowieckim) przylegająca do ewidencyjnych działek nr [...] i [...] i je obsługująca. Dostęp ten odbywa się poprzez pas terenu na ewidencyjnej działce nr [...]. Pas ten jest wygrodzony wzdłuż granicy ewidencyjnej działki nr [...] i zabudowanej części działki ewidencyjnej nr [...]/1. W pasie tym ułożone są sieci infrastruktury technicznej, zasilające również budynki na wydzielonej działce ew. nr [...]/2. Czyli ewidencyjne działki nr [...]/2, [...]/3, [...]/4 i 90/1, zgodnie z regulacją u.p.z.p. posiadają dostęp do drogi publicznej ulicy Tęczowej pasem terenu o szerokości 3m i długości zaledwie ponad 55 metrów. Może być na tym pasie ustanowiona odpowiednia służebność drogowa, o takiej możliwości świadczą istniejące sieci infrastruktury technicznej z których zasilana jest zabudowa na ewidencyjnej działce nr [...] i nr [...]/2.

Gmina nie nadużywając zatem władztwa planistycznego ani też prawa własności podjęła racjonalną i uzasadnioną decyzję o innym układzie sieci komunikacyjnej mając na uwadze powiązania dróg istniejących i nowotworzonych na terenie wsi K., które docelowo w całości będą przeznaczone pod zabudowę. Taką rolę drogi uzupełniającej spełnia droga oznaczona na rysunku planu numerem i symbolem 29KDD. W ocenie Gminy, droga oznaczona numerem i symbolem 30KDD nie zapewniała racjonalnego powiązania układu komunikacyjnego ponieważ nie łączyła dróg w obszarze miasta z drogami we wsi K. i dalej z drogą powiatową. Istniejące drogowe działki ewidencyjne nr [...] i dalej 92 (pomimo, że jak wynika z dokumentów, mają nadany numer [...]) gminnej drogi publicznej, ze względu na swoją 2m szerokość nie spełniają wymagań (w zakresie szerokości) jakim winna odpowiadać publiczna droga dojazdowa w myśl przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych oraz rozporządzeń wykonawczych. Droga oznaczona na rysunku planu numerem i symbolem 29KDD została wyznaczona w nowym korytarzu, bowiem uwzględniając przebieg i stan własności było możliwym wyznaczenie drogi publicznej o szerokości 10m w liniach rozgraniczających.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.H., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012, poz. 2170 ze zm., dalej "P.p.s.a."), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych. Analiza zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej prowadzi do wniosku, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania stanowią w istocie pochodną zarzutów naruszenia prawa materialnego, stąd ocena zarzutów odnoszących się do naruszeń prawa materialnego determinowała ocenę zarzutów procesowych.

Niezasadnym okazał się, zgłoszony na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzut naruszenia art. 147 § 1, art. 152 P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych, określony jako naruszenie przez Sąd przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieuwzględnienie przez Sąd w toku postępowania faktu wykonania szeregu czynności sporządzającego plan Burmistrza Miasta i Gminy Ożarów Mazowiecki, zgodnie z zasadami planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu Dz.U. z 2012r. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej "u.p.z.p.") naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Wskazać należy, iż prawidłowo Sąd I instancji zwrócił uwagę, przywołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 2008r., sygn. akt II OSK 215/08, że powyższy przepis ustanawia dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego: - po pierwsze przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego, - po drugie, przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Dokonując wykładni przesłanki materialnoprawnej zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rada gminy związana jest przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych. Tylko w tych granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne przysługujące gminie. Dlatego też art. 6 ust. 1 u.p.z.p. nie można stosować, jako dający podstawę do pełnego władztwa planistycznego. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. To zaś oznacza, że każda ingerencja w sposób wykonywania prawa własności musi mieścić się w granicach wyznaczonych interesem publicznym (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, Warszawa 2004, str. 39- 43, 57).

W konfrontacji zatem do treści powyższego zarzutu podkreślić należy, iż Sąd pierwszej instancji, dokonując kontroli legalności zaskarżonej części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie zakwestionował co do zasady zachowania przez organy Gminy Ożarów Mazowiecki procedury sporządzania planu, czy też właściwości organów, lecz stwierdził uchybienie natury materialnoprawnej - czyli naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego związanych z naruszeniem powszechnie obowiązujących przepisów prawa.

Bezsporna między stronami zdaje się pozostawać okoliczność, nie kwestionuje tego wszakże skarżąca kasacyjnie Gmina, że działki drogowe nr [...] i 93, które nie posiadały ustalonego właściciela, będące we władaniu Gminy Ożarów i figurujące w ewidencji gruntów jako drogi powszechnego korzystania przed uchwaleniem przez Radę Gminy Ożarów Mazowiecki uchwały z dnia 27 marca 2007r. nr 64/07 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ożarów Mazowiecki dla obszaru Umiastów-K.-Kręczki wchodziły w skład drogi, która na mocy uchwały Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy nr 245 z dnia 26 maja 1988r. w sprawie zaliczeniu dróg publicznych na terenie Miasta Stołecznego Warszawy i województwa stołecznego warszawskiego do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz.Urz. Woj. St. Warszawskiego Nr poz. 186) została jako droga publiczna zaliczona do kategorii dróg gminnych (§ 2 i załączniki Nr 34-65 do uchwały). W pozycji 53 wykazu wskazano drogę gminną o numerze [...] położoną w [...] gmina Ożarów Mazowiecki o długości 750 metrów.

Nie zostało w postępowaniu skutecznie zakwestionowane, że skarżący J.H. miał zapewniony rzeczywisty dostęp stanowiących jego własność nieruchomości oznaczonych nr działek [...] w obrębie K. poprzez tę właśnie drogę publiczną.

Tymczasem w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] nie została wskazana jako droga publiczna, bowiem otrzymała ona przeznaczenie 10MN (teren zabudowy mieszkaniowej i jednorodzinnej) oraz 17R (tereny rolnicze), a jednocześnie w § 69 uchwały w zakresie ustaleń dla terenów komunikacji KD (tabela) l.p. 32 wskazany wyżej numer drogi publicznej przyporządkowano nowotworzonej innej drodze (oznaczonej symbolem i numerem 29KDD).

Sąd pierwszej instancji zważył, że w świetle przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w szczególności art. 7) zarówno zaliczenie drogi o znaczeniu lokalnym do kategorii dróg gminnych, jak i ustalenie przebiegu istniejących dróg wymaga podjęcia w ramach odrębnej procedury stosownej uchwały rady gminy, co wywołuje określone środki prawne. W sytuacji, w której w obrocie prawnym funkcjonuje wydana na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu ówcześnie obowiązującym, uchwała z 1988r., postanawiająca o zaliczeniu drogi nr [...] do kategorii dróg publicznych, pozbawienie istniejącej drogi statusu prawnego nadanego uchwałą wymagałoby dopełnienia przez Gminę stosownych procedur, które zapewniłyby zgodność takiego rozwiązania z przepisami ustawy o drogach publicznych. Sąd stwierdził, że uchwalenie postanowień planu, dotyczących m.in. objętej zarzutami skargi działki nr [...], nastąpiło bez wykazania przez Gminę, że wymogi w tym zakresie zostały spełnione a tym samym doszło do uchybienia, o którym mowa w art. 28 u.p.z.p., tj. do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego.

Stwierdzić zatem przyjdzie, że bezpodstawnie w skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji, w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania polegające na pominięciu przez Sąd faktu wykonania szeregu czynności sporządzającego plan Burmistrza Miasta i Gminy Ożarów Mazowiecki. Żadna z opisanych w skardze kasacyjnej oraz udokumentowanych w aktach planistycznych czynności nie dotyczyła bowiem powyższej kwestii – czyli doprowadzenia do zgodnego z przepisami prawa pozbawienia dotychczasowej drogi gminnej (oznaczonej nr [...]) takiego charakteru, czy też określenia innego jej przebiegu. W szczególności nie wynika z analizy akt sprawy, iżby dotychczasowemu przebiegowi przedmiotowej drogi sprzeciwiały się uzgodnienia, czy też brak zgody właściwego ministra na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przyznaje nawet, iż "przywołana uchwała Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 maja 1988r. nadaje kategorię drogi publicznej drodze o szerokości 2m nie mającej na dodatek połączenia z ulicą Tęczową w mieście Ożarowie Mazowieckim. Jednak Gmina faktycznie nie powinna, bez weryfikacji potwierdzić kategorie drogi publicznej na drogowych działkach o szerokości 2m i o nieuregulowanym stanie prawnym." Organ wskazał jednocześnie, iż uchwałą nr [...] z dnia 12 września 2006r. Zarząd Województwa Mazowieckiego potwierdził kategorię dróg gminnych i nadał drodze nowy numer [...].

Nadto wskazane w ramach tego zarzutu przepisy § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych stanowią normy prawa materialnego (więc mogłyby ewentualnie stanowić treść zarzutu opartego na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a.).

Pierwsza z powyższych norm prawnych, w lit. a - c określa wyłącznie wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego, dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Sąd pierwszej instancji nie stwierdził, aby skarżony plan naruszał te wymagania. Tym bardziej analiza treści skarżonego kasacyjnie wyroku Sądu pierwszej instancji nie daje podstaw dla uznania, iżby Sąd oparł orzeczenie o przepis § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn.zm.) regulujący kwestie dojść i dojazdów do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych.

W skardze kasacyjnej nie sprecyzowano w jaki sposób Sąd Wojewódzki naruszył powyższe przepisy. Zarzut kasacyjny w tym zakresie nie został zatem prawidłowo skonstruowany.

Wskazać przyjdzie, co pomija skarga kasacyjna, iż pozbawiając sporny teren (działkę nr [...]) charakteru drogi publicznej – drogi gminnej, Gmina nie wykazała, aby zapewniła jednocześnie działkom skarżącego spełnienie warunków rzeczywistego dostępu do drogi publicznej, i aby okoliczność ta była rozważana przed korektą pierwotnie planowanego przebiegu drogi oznaczonej jako 30KDD, także przez działkę nr [...], o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia.

Niezasadny okazał się, zgłoszony w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 P.p.s.a), zarzut naruszenia art. 6 ust. 1, art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz 140 k.c. przez jego błędną wykładnię, polegającą na tym, iż nie można zarzucić Gminie nadużycia władztwa planistycznego w stosunku do podzielonej działki ewidencyjnej nr [...] (aktualnie nr [...], [...]/2, [...]/3, [...]/4) poprzez nie przeznaczenie, w miejscowym planie gminy Ożarów Mazowiecki dla obszaru Umiastów-K.-Kręczki uchwalonym uchwałą nr 64/07 z dnia 27 marca 2007r., działki ewidencyjnej nr [...] położonej we wsi K. - pod drogę publiczną.

Gminie na mocy art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. przysługuje tzw. władztwo planistyczne realizowane przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w ramach którego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Gmina może podejmować rozstrzygnięcia w sferze planowania przestrzennego mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego, może zatem samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu. Istotnym elementem władztwa planistycznego gminy jest kompetencja do wiążącego określenia treści prawa własności nieruchomości. Stosownie bowiem do art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Sąd pierwszej instancji wskazał, czego skarżąca kasacyjnie wydaje się nie dostrzegać, że naruszenie uprawnień właścicielskich mieszczące się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego jest dopuszczalne i nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności. Władztwo planistyczne, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, rozumiane jako prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności nie jest oczywiście władztwem absolutnym, czy też nieograniczonym, nie podlegającym żadnej kontroli. Przyznanie gminie władztwa planistycznego nie może oznaczać bowiem podejmowania działań arbitralnych. Gminie przysługuje władztwo planistyczne, lecz z uprawnienia tego nie może korzystać w sposób dowolny. Władztwo to nie może być traktowane jako nieumotywowana przekonywująco ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta jest możliwa, ale musi też uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny z uprawnieniami właścicielskimi. Wymaga to więc od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego oraz uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności. Powyższe ma na celu wykluczenie zarzutu naruszenia przez gminę władztwa planistycznego poprzez jego nadużycie, to jedynie w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi o naruszeniu zasad sporządzania planu i stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności jego części lub całości. W świetle powyższego, stwierdzić należy, iż Sąd I instancji właściwie zinterpretował pojęcie władztwa planistycznego gminy i wskazał mieszczące się w jego zakresie działania gminy. Analiza akt sprawy nie pozwala stwierdzić, iżby Gmina wykonując owo władztwo zgodnie z nałożonym na nią obowiązkiem uwzględniła normy powszechnie obowiązujące, dowolnie pozbawiając teren (działki nr [...]) mający status gminnej drogi publicznej tego charakteru. Podkreślania wymaga, iż brak stosownego uzasadnienia uchwały w tym zakresie, również na etapie postępowania przed Sądem wojewódzkim Gmina nie wykazała również aby istniały przesłanki do takiej ingerencji w stan prawny a jednocześnie aby wyważyła wszelkie interesy - zarówno publiczne, jak i prywatne, a także uwzględniła aspekty racjonalności działań oraz proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania chronionego Konstytucją RP prawa własności. Dopiero w skardze kasacyjnej Gmina podjęła taką próbę, co należy uznać za działanie zdecydowanie spóźnione i nie mogące odnieść, oczekiwanego przez skarżącą kasacyjnie, skutku. Takie działania organu planistycznego co do obszaru objętego skargą kasacyjną Gminy, Sąd pierwszej instancji uznał słusznie, za niezgodne z prawem, a motywy tego stanowiska, opartego na analizie akt sprawy, znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Podkreślenia wymaga, co pomija autor skargi kasacyjnej, że opracowując miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego właściwy organ gminy winien uwzględniać aktualny stan faktyczny i prawny na terenie objętym planem, zatem nieuzasadnione jest notoryczne odwoływanie się przez Gminę Ożarów Mazowiecki zarówno w skardze, jak i w skardze kasacyjnej do warunków, w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej wobec "działki ewidencyjnej nr [...] przed podziałem". W okolicznościach sprawy nie budzi bowiem wątpliwości, co zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji, iż ostateczną decyzją z dnia 2 sierpnia 2005r. nr 36/2005 Burmistrz Miasta i Gminy Ożarów Mazowiecki zatwierdził podział działki nr [...], na działki gruntu: nr [...]/2 o powierzchni 614 metrów kwadratowych - działka budowlana, nr [...]/3 i 94/4 o powierzchni po 947 metrów kwadratowych - przewidziane pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz nr [...] o powierzchni 265 metrów kwadratowych – pod poszerzenie drogi gminnej, wykazane na mapie przekazanej pod nr [...] do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Broniszach (k.33 a.s.). Z mapy tej wynika, że powstała w wyniku podziału działka nr [...] (wydzielona "pod poszerzenie drogi gminnej") przylega do działki nr [...] – drogi o szerokości 2,0).

Z treści przepisów art. 66 ust. 1 i art. 67 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wynika nakaz kierowany pod adresem organów wydających decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, dotyczących zagospodarowania terenu, przesyłania ich odpisów do wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, a tym organom - prowadzenie rejestrów wydanych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. 243, poz. 1623 ze z.) decyzję o pozwoleniu na budowę właściwy organ przesyła niezwłocznie wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta albo organowi, który wydał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ planistyczny znajduje się więc w posiadaniu aktualnych informacji dotyczących stanu prawnego nieruchomości na danym terenie w zakresie ich dotychczasowego zagospodarowania i zabudowy, który to stan powinien być wzięty pod uwagę przy uchwalaniu planu. Z kolei z przepisu § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2002 r. (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), wynika, że materiały planistyczne, sporządzone na potrzeby projektu planu miejscowego, powinny być aktualne na dzień przekazania tego projektu do opiniowania i uzgodnienia.

Wobec powyższego z pewnością wadliwe było na etapie opracowywania i uchwalania przedmiotowego planu miejscowego dokonywanie jakichkolwiek ustaleń co do zagospodarowania tychże działek jako "działki nr [...]". Nadto z akt sprawy wynika, iż na zabudowę działki nr [...]/2 skarżący uzyskał zarówno ostateczną decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, jak i o udzieleniu pozwolenia na budowę. Także koniecznym warunkiem dokonania podziału działki nr [...] było zapewnienie dostępu wszystkich działek przeznaczonych pod zabudowę do drogi publicznej, co jak wynika z powyższego miało się odbywać poprzez drogę publiczna obejmująca działkę nr [...], na poszerzeni której ostateczna decyzja przewidział przeznaczeni wydzielonej w wyniku podziału działki nr [...].

Brak jest normy prawnej, stanowiącej upoważnienie dla organu gminy takiego rozstrzygnięcia w planie miejscowym planowanej lokalizacji zabudowy, które stałoby w sprzeczności z funkcjonującą w obrocie prawnym decyzją o pozwoleniu na budowę. Należy przy tym odróżnić tę kwestię od sytuacji, w której inwestor dysponuje wyłącznie decyzją lokalizacyjną o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustawodawca w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidział procedurę wygaszenia decyzji o warunków zabudowy, na skutek uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, a nie przewidział takiej możliwości w stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę, to znaczy, iż w toku procedury uchwalania planu miejscowego, wolą ustawodawcy była ochrona interesu inwestora dysponującego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Co więcej ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje możliwości wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy w oparciu o tę decyzję wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę (art. 65 ust.2). Gdyby zaakceptować pogląd o możliwości nierespektowania przy przyjęciu uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, doszłoby do sytuacji funkcjonowania w obrocie prawnym wzajemnie ze sobą sprzecznych: planu miejscowego i decyzji o warunkach zabudowy. Takiej sytuacji ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje. O ile zatem ustawodawca nie przewidział wprost, iż uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może ingerować w wynikające z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę uprawnienie do realizacji inwestycji, to plan miejscowy musi uprawnienie to respektować. W tym więc aspekcie zaskarżona uchwała naruszała również przepis art. 2 Konstytucji.

Nie budzi wątpliwości, że na skutek uchwalenia skarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działki skarżącego zostały pozbawione dotychczasowego dostępu do drogi publicznej, który miały zapewniony poprzez drogę gminną obejmującą między innymi przylegającą do nich działkę nr [...]. Na skutek zmiany pierwotnej treści projektu planu i przebiegu drogi dojazdowej 30KDD działka nr [...] przewidziana została w ostatecznie w planie jako teren zabudowy mieszkaniowej i rolny. Jednocześnie określona w tym planie miejscowym sieć komunikacyjna nie przewiduje żadnych dróg dojazdowych mających zapewnić obsługę komunikacyjną działek skarżącego.

Gmina próbując ex post w skardze kasacyjnej wykazać, iż rozważała czy wszystkie działki mają zapewniony dostęp do drogi publicznej, powołuje się wyłącznie na możliwości hipotetyczne, nadto odnoszone do "działki nr [...] przed podziałem". Nie wykazano już w skardze kasacyjnej szczegółowo, w jaki sposób rzeczywiście był regulowany dostęp każdej z działek, do których prawo własności przysługuje skarżącemu (tj. nr [...], nr [...]/2, [...]/3 i [...]/4), do drogi publicznej, czy miało to miejsce, jak twierdzi skarżący, przez drogę gminną obejmującą między innymi działkę nr [...] i jak dokonana w planie miejscowym zmiana wpłynęła na umożliwienie/pozbawienie bezpośredniego dostępu do drogi publicznej.

Zwrócić należy jednocześnie uwagę, iż konstytucyjna zasada ochrony praw nabytych, nie wykluczając wprawdzie stanowienia regulacji ograniczających lub znoszących prawa podmiotowe, dopuszcza odstępstwa od tej zasady jedynie w sytuacjach szczególnych, gdy przemawia za tym konieczność ochrony innych konstytucyjnie uznanych praw, wartości czy interesów i pod warunkiem zastosowania procedur umożliwiających zainteresowanym podmiotom dostosowanie się do zaistniałej sytuacji i odpowiednie rozporządzenie swoimi prawami.

Podjęcie uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego jest stanowieniem prawa powszechnie obowiązującego, a przytoczone wyżej zasady wyrażone w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mają tu pełne zastosowanie. Zaliczenie zatem aktem prawa miejscowego określonej drogi o znaczeniu lokalnym do kategorii dróg gminnych i ustalenie je przebiegu, jak również ustalenie najpierw warunków zabudowy i realizacji zamierzenia budowlanego, w zgodzie z przepisami prawa przez władzę gminną i powiatową, nie może zostać pominięte przy kreowaniu nowego stanu prawnego na skutek uchwalenia planu, a już na pewno uchwalenie tego planu nie może zmierzać do unicestwienia wcześniej podjętych aktów prawnych powszechnie obowiązujących oraz zobowiązań publicznoprawnych, a takie przeświadczenie odnieść trzeba po zapoznaniu się z aktami sprawy, ustaleniami planistycznymi oraz argumentacją władz gminy wskazującą w pismach procesowych motywy, którymi kierowały się władze gminy przy uchwalaniu planu (odpowiednio Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 października 2014r. sygn. akt II OSK 922/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Określenie w pozwoleniu na budowę warunków realizacji tej budowy na podstawie warunków wynikających z dotychczasowego stanu prawnego otoczenia tej budowy, w tym umożliwiającego dostęp do drogi publicznej, stanowi nabytą wartość prawną, która przez wprowadzenie nowych rozwiązań planistycznych, czyli ustanowienie nowego prawa powszechnie obowiązującego godzi w istotę nabytych praw.

Jak wskazano, uprawnienia gminy w ramach tzw. władztwa planistycznego są szerokie, co nie oznacza jednakże autonomii gminy w tym zakresie. Władztwo istnieje w takim zakresie, w jakim określają je ustawy. To ustawodawca, a nie gmina, decyduje o zakresie tego władztwa.

Ponownie podkreślenia wymaga, czego nie zakwestionowano w skardze kasacyjnej, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji, o stwierdzeniu w określonej części nieważności uchwały Rady Gminy Ożarów Mazowiecki w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiło stwierdzenie naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego polegające na tym, że organy gminy w ramach procedury planistycznej, wbrew wymogom wynikającym z przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, w istocie przeznaczyły pod zabudowę mieszkaniową i jednorodzinną oraz tereny rolnicze teren działki ewidencyjnej nr [...], który posiadał status prawny drogi publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, który stwierdził, że w sytuacji, w której w obrocie prawnym, funkcjonuje wydana na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu ówcześnie obowiązującym, uchwała właściwego organu z 1988r. postanawiająca o zaliczeniu drogi [...] do kategorii dróg gminnych, pozbawienie istniejącej drogi statusu prawnego nadanego ta uchwałą wymagałoby dopełnienia przez gminę stosownych procedur, które zapewniłyby zgodność takiego rozwiązania z przepisami ustawy o drogach publicznych. Z akt sprawy, jak również skargi kasacyjnej nie wynika, iżby wymogi w tym zakresie zostały przez skarżąca kasacyjnie spełnione.

Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały Rady Gminy Ożarów Mazowiecki z dnia 27 marca 2007 r. nr 64/07 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. W myśl art. 7 ust. 1 i 2 ustawy, do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu.

Nadto, zgodnie z ust. 3 art. 7 ww. ustawy, ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje także w drodze uchwały rady gminy (od 9 grudnia 2003r.). Nadmienić należy, że uprzednio ustalenie przebiegu dróg gminnych należało odpowiednio do właściwości rady gminy, zarządu gminy, wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

Z kolei w myśl art. 10 ustawy o drogach publicznych, organem właściwym do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii jest organ właściwy do zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii (ust. 1). Pozbawienia drogi jej kategorii dokonuje się w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii (ust. 2). Przy czym, pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego (ust. 3). Drogom publicznym nadaje się numerację (ust. 6). Numery drogom gminnym, po zaliczeniu ich do kategorii dróg publicznych nadają – zarządy województw (ust. 7 pkt 2). Prowadzą one również, podobnie jak GDDKiA, rejestry numerów nadanych drogom (ust. 8). Dla poszczególnych kategorii dróg właściwy zarządca drogi prowadzi ewidencję dróg (...) (ust. 11). Sposób numeracji oraz zakres, treść i sposób prowadzenia ewidencji dróg publicznych (...) a także treść i sposób prowadzenia rejestrów numerów nadanych drogom określa rozporządzenie ministra właściwego do spraw transportu (ust.12).

Wobec powyższego, czego nie kwestionuje się w skardze kasacyjnej, ewentualne skuteczne prawnie pozbawienie drogi lub jej części kategorii drogi gminnej mogłoby nastąpić wyłącznie w drodze odrębnej uchwały rady gminy podjętej z zachowaniem stosownej procedury, na podstawie art. 10 ustawy o drogach publicznych. Podkreślenia wymaga, iż ustawodawca ani w ustawie o drogach publicznych, ani w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie upoważnił organów gminy do podejmowania takich działań pośrednio w ramach procedury planistycznej i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Także w sytuacji eksponowanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, gdy określonym działkom drogowym wadliwie przyznano, stosownym aktem prawnym, status drogi publicznej – drogi gminnej, a nadto nie spełnia ona przepisanych warunków technicznych, uchylenie skutków prawnych takiego aktu prawnego może nastąpić wyłącznie na podstawie przepisów prawa np. stwierdzenie nieważności uchwały (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2014r. sygn. akt I OSK 708/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 grudnia 2012r. sygn. akt III SA/Łd 694/12) bądź uchwały o pozbawieniu kategorii lub statusu drogi publicznej np. w związku wyłączeniem z użytkowania.

Nie znajduje zatem usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i art. 140 K.c. poprzez błędną wykładnię i stwierdzenie, że Rada Gminy Ożarów Mazowiecki nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego w stosunku do podzielonej działki ewidencyjnej nr [...] poprzez nieprzeznaczenie w miejscowym planie działki ewidencyjnej nr [...] położonej we wsi K. – pod drogę publiczną.

W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że wszelkie ograniczenia korzystania z nieruchomości przez właściciela podlegają zasadzie proporcjonalności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997r. - Dz.U. Nr 97, poz. 483 ze zm.). Gmina przekracza granice przysługującego jej władztwa planistycznego (art. 64 ust. 3 Konstytucji i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) gdy bez dostatecznego rozważenia wszystkich wchodzących w grę interesów, doprowadzi w uchwale w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do ograniczenia sposobu korzystania przez skarżącego z przedmiotowych nieruchomości, przez pozbawienie dostępu do drogi publicznej, bez rozważenia, czy dostępu tego nie można zachować, bądź zapewnienia w myśl postanowień Planu innego rzeczywistego dostępu do innej drogi publicznej (teza 1 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 maja 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 156/09)

W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie sposób nie dostrzec, że Rada Gminy z naruszeniem powszechnie obowiązujących przepisów prawa, faktycznie dążyła do pozbawienia działki nr [...], jako części drogi gminnej (oznaczonej pierwotnie numerem [...]) tego statusu. Tym samym Gmina naruszyła przysługujące jej władztwo planistyczne, pozbawiając skarżącego właściciela nieruchomości mających dotychczas zapewniony dostęp do tej drogi gminnej. W konsekwencji uchwała w zaskarżonej części narusza, mający oparcie w art. 140 Kodeksu cywilnego, a także stosownych przepisach Prawa budowlanego oraz u.p.z.p. interes prawny skarżącego, do swobodnego korzystania z nieruchomości zgodnie z ich gospodarczym przeznaczeniem. Nie zapewniono wszakże tym nieruchomościom adekwatnego do dotychczasowego dostępu do drogi publicznej.

Zważyć przyjdzie, że Gmina Ożarów Mazowiecki, być może w sposób nie do końca zamierzony, w skardze kasacyjnej w istocie potwierdza zasadność wyroku uwzględniającego żądanie skargi – potwierdzając fakt niezapewnienia skarżącemu dostępu do jakiejkolwiek drogi publicznej.

Przede wszystkim należy odnotować, że tak określone możliwości stworzył kodeks cywilny, określający władztwo właściciela nad swoimi działkami (art.140 i nast. K.c.) oraz przewidujący ograniczone prawo rzeczowe w postaci służebności drogi koniecznej (art.145 K.c.). Nie ma to nic wspólnego w treścią planu, ani działaniami Gminy na rzecz zapewnienia skarżącemu dostępu z jego działek do drogi publicznej, który co wymaga wszakże podkreślenia, posiadał przed uchwaleniem tego aktu prawa miejscowego. Pozbawienie skarżącego dostępu do drogi publicznej (poprzez dz. nr [...]) bez jednoczesnego zapewnienia w planie zamiennego dostępu do innej drogi publicznej stanowi bez wątpienia o przekroczeniu granic przysługującego Gminie władztwa planistycznego. Nie może tego skutecznie obalić argumentacja skargi kasacyjnej co do hipotetycznych możliwości ustanowienia przez skarżącego na cudzym gruncie służebności zapewniającej dostęp do drogi publicznej.

Art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego ustala bezwzględną regułę dostępności każdego obiektu z drogi publicznej. Dostęp do działki z drogi publicznej jest istotnym elementem ustawowej definicji "działki", a szczególnie – "działki budowlanej". "Podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej" (art. 93 ust. 3 zd.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz.U. 2004, nr 261, poz.2603 ze zm.). Nie jest to tylko element prywatnoprawnego prawa własności nieruchomości, ale kształtuje kompetencje organów publicznych. "Ilekroć w ustawie jest mowa o "działce budowlanej" - należy przez to rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której dostęp do drogi publicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych" (art. 2 pkt 12 u.p.z.p.). "Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku [gdy] teren ma dostęp do drogi publicznej" (art. 61 ust.1 pkt 2 u.p.z.p.). Ustawodawca (a w ślad za nim orzecznictwo) dostrzega, że zapewnienie tego dostępu może być realizowane na kilka sposobów, ale nie może być podważona sama zasada połączenia działki z drogą publiczną. Zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., ilekroć w ustawie jest mowa o "dostępie do drogi publicznej" - należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem (art. 93 ust. 3 zd. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Jeżeli decyzja o podziale nieruchomości zawiera warunek, że przy zbywaniu wydzielonych działek zostaną ustanowione służebności drogowe zapewniające dostęp do drogi publicznej lub nastąpi sprzedaż udziałów w prawie do działki stanowiącej drogę wewnętrzną, umowa przeniesienia własności wydzielonej działki zawarta bez spełnienia tego warunku jest nieważna (uchwała SN z dnia 4 czerwca 2009 r., III CZP 34/09, LEX nr 499136).

Z uprawnieniem właściciela działki do posiadania dostępu do drogi publicznej zsynchronizowany jest obowiązek gminy budowy adekwatnej sieci dróg gminnych. W myśl art. 7 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, Dz.U. 2001 Nr 142, poz. 1591 z późn.zm.), zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego"

Łączne uwzględnienie powyżej powołanych przepisów prawa materialnego wskazuje, że niezasadnie skarga kasacyjna koncentruje się wyłącznie na uprawnieniu skarżącego zapewnienia we własnym zakresie dostępu do dróg wewnętrznych lub uzyskaniu służebności drogowej przez sąsiednią nieruchomość. Równie ważne jest ukształtowanie przez Gminę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego takiego przebiegu dróg gminnych i zjazdów z nich, aby skarżący przestrzegając ustaleń planu mógł korzystać z takiego dostępu (odpowiednio wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2009r. sygn. akt II OSK 1347/09).

Zauważyć należy, że dopiero na etapie postępowania kasacyjnego organ podjął próbę uzasadnienia podjętych rozstrzygnięć planistycznych. Rozstrzygnięcia planu stanowią wprawdzie prawo miejscowe, ale też zapisy tego planu, w znacznym stopniu mają charakter zindywidualizowany, przez odniesienie rozstrzygnięć do praw podmiotowych właścicieli nieruchomości objętych planem. Jeżeli zatem plan wprowadza zmiany w dotychczasowym przeznaczeniu, czy sposobie wykorzystania takich nieruchomości, co nie jest oczywiście wykluczone, to jednak w każdym takim przypadku potrzebne jest uzasadnienie dokonywanej zmiany, szczególnie wówczas, jeśli zmiana może uniemożliwiać dotychczasowe wykorzystanie nieruchomości, czy wykonanie prawa nabytego z pozwolenia na budowę. W uchwale planistycznej zamieszczenie takiego uzasadnienia jest więc niezbędne, gdyż w innym przypadku nie można przeprowadzić oceny racji, które prowadziły do przyjęcia określonego ustalenia planu.

Z tych też przyczyn uznać należało, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo dokonał kontroli legalności przedmiotowego planu miejscowego w kwestionowanym zakresie i prawidłowo też uznał, że zaistniały podstawy do stwierdzenia jego nieważności we wskazanej w sentencji wyroku części, wyznaczonej zarzutami naruszenia interesu prawnego skarżącego. Sąd prawidłowo zastosował w tej sprawie przepisy art. 147 § 1 i art. 152 P.p.s.a.

Okoliczności powyższe prowadzą zatem do wniosku, że skarżąca kasacyjnie Gmina Ożarów Mazowiecki, nie wykazała usprawiedliwionych podstaw, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku, wobec czego na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.