Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1053/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2024 r. sprawy ze skargi Ł. M. na uchwałę Nr XXXVI/443/09 Rady Miejskiej w Starym Sączu z dnia 6 marca 2009 r. w sprawie: "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Przysietnica". oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 3 lipca 2024r. L. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr XXXVI/443/09 Rady Miejskiej w Starym Sączu z dnia 6 marca 2009 roku w sprawie: "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Przysietnica" zaskarżając w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do nieruchomości położonych w miejscowości P., gm. S. stanowiących działki ewid. nr [...] oraz nr [...], obręb [...], zarzucając naruszenie:

- art 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego przez Organ oraz nieuzasadnione naruszenie istoty prawa własności Skarżącego, a to ze względu na wprowadzenie daleko idących ograniczeń dotyczących zabudowy nieruchomości Skarżącego w oparciu o nierzetelnie oraz nieaktualne dane, tj. wprowadzenie generalnego zakazu zabudowy nieruchomości Skarżącego bez przeprowadzenia kompleksowych badań i pomiarów terenowych, które uzasadniałyby wprowadzenie takiego zakazu (Organ przyjął, niepoparte żadną dokumentacją, założenie, że teren nieruchomości stanowią grunty orne wysokiej jakości), co w konsekwencji doprowadziło do istotnego naruszenia zasad sporządzenia MPZP.

- art. 28 ust 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust 2 pkt 2,6,7 u.p.z.p., poprzez nieuzasadnione różnicowanie sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości położonych na tym samym obszarze, czego konsekwencją jest przeznaczenie nieruchomości w tej samej sytuacji prawnej i faktycznej pod różne przeznaczenia terenu (wyłączenie z zabudowy oraz zabudowa mieszkaniowa), pomimo że nie istniały żadne obiektywne czynniki, które uzasadniałyby takie działanie, co w konsekwencji doprowadziło do istotnego naruszenia zasad sporządzenia MPZP.

- art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 2,4,5 oraz 7 u.p.z.p., poprzez sporządzenie MPZP z pominięciem obligatoryjnych elementów planu miejscowego takich jak: i) zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ii) zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; iii) wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych; iv) granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, co w konsekwencji doprowadziło do istotnego naruszenia zasad sporządzenia MPZP.

- art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 16 ust. 1 u.p.z.p., poprzez sporządzenie załącznika graficznego do MPZP w nieprawidłowej skali (1:2000), pomimo że brak było szczególnych okoliczności, uzasadniających odstępstwo od zasady wynikającej z art. 16 ust. 1 u.p.z.p., co w konsekwencji doprowadziło do istotnego naruszenia zasad sporządzenia MPZP;

- art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. § 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez sporządzenie uchwały w sposób sprzeczny z zasadami prawidłowej techniki prawodawczej (brak obligatoryjnych elementów uchwały, wewnętrzna sprzeczność, nieczytelność), co skutkuje niejednoznacznością zapisów Uchwały mającej bezpośredni wpływ na prawa i obowiązki Skarżącego, a w konsekwencji prowadzi do istotnego naruszenia zasad sporządzania MPZP w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W uzasadnieniu podkreślono, iż skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości położonych w miejscowości P., gmina S., stanowiących działki o numerach ewidencyjnych [...] oraz [...], jedn, obręb ewidencyjny [...]. Nieruchomości położone są na obszarze objętym ustaleniami spornej uchwały Nr XXXVI/443/09 Rady Miejskiej W Starym Sączu z dnia 6 marca 2009 roku.

Zgodnie z § 7 ust 2 MPZP (mającym zastosowanie do Nieruchomości Skarżącego):

"2. Tereny rolne oznaczone symbolem 1.R- pow. 280,97 ha. Obowiązują następujące zasady zagospodarowania terenów:

1) Przeznaczenie podstawowe terenu - tereny rolne;

2) Obowiązuje zakaz zabudowy terenów i realizacji obiektów kubaturowych, w tym służących produkcji rolnej. Dopuszcza się realizację obiektów budowlanych infrastruktury technicznej;

3) Obowiązuje zakaz rozbudowy, odbudowy i nadbudowy istniejących obiektów za wyjątkiem prac polegających na przebudowie, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego;

4) Obowiązuje zakaz zmiany przeznaczenia istniejących obiektów w granicach istniejącej zabudowy zagrodowej, nie wyodrębnionej na rysunku planu, za wyjątkiem zmiany przeznaczenia dla potrzeb funkcji agroturystycznej;

5) Obowiązuje zakaz zalesienia terenów;

6) Obowiązuje zakaz realizacji nowych ciągów komunikacyjnych, za wyjątkiem realizacji dróg dojazdowych do pól lub lasów".

Na podstawie uchwały nieruchomości Skarżącego zostały całkowicie wyłączone spod zabudowy, także zabudowy zagrodowej oraz zabudowy związanej z produkcją rolną. Jednocześnie brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla tak daleko idącego ograniczenia prawa własności Skarżącego. W szczególności analizując warunki gruntowe Nieruchomości nie można uznać, że są to grunty rolne o ponadprzeciętnej jakości, które z tych względów powinny być przeznaczone wyłącznie pod produkcję rolną. Nieruchomości są zbudowane głównie z gleb klas IVb. Nieruchomości nie są położone na terenach osuwiskowych, brak jest również danych o występowaniu ruchów masowych ziemi na tym terenie. Nie ma zatem przeciwskazań do zabudowy Nieruchomości wynikających z przepisów odrębnych. Tereny położone w bezpośrednim sąsiedztwie Nieruchomości zostały przeznaczone w MPZP pod tereny mieszkaniowe (53. MN), mimo że w Studium były oznaczone jako tereny rolne. Nieruchomości Skarżącego położone na tym samym obszarze zostały natomiast zostały objęte generalnym zakazem zabudowy, pomimo braku jakichkolwiek obiektywnych przesłanek ku temu.

Choć część rozdziałów w MPZP jest zatytułowana w sposób mogący oznaczać, że ww. ustalenia zostały zawarte, to jednak czytając zawartość tych rozdziałów należy Liznąć, że brak jest w MPZP konkretnych: zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych; granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych.

Istnieje sprzeczność pomiędzy częścią tekstową a częścią rysunkową MPZP w zakresie w jakim:

a) część rysunkowa uwzględnia m.in. "tereny predysponowane do inicjowania zjawisk

morfodynamicznych w tym osuwiskowych", przy czym w żadnym miejscu części tekstowej nie znajdują się ustalenia dot. tych terenów;

b) część tekstowa wprowadza wiążące ustalenia dot. obiektów wpisanych do ewidencji zabytków, podczas gdy część rysunkowa obiekty te (zaznaczone na rysunku) klasyfikuje Jako "oznaczenia informacyjne" (ustalenia niewiążące, mające wyłącznie charakter informacyjnych);

c) część tekstowa MPZP wprowadza wiążące ustalenia dot. obszarów chronionych (OchK, Park Krajobrazowy), podczas gdy część rysunkowa tereny te klasyfikuje jako "oznaczenia informacyjne" (ustalenia niewiążące, mające wyłącznie charakter informacyjnych), dodatkowo nie sposób ustalić gdzie te tereny się znajdują (są zaznaczone na mapie kolorem białym)

d) część tekstowa MPZP wprowadza wiążące ustalenia dla terenów wynikające z położenia w obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią dla terenów nieobwałowanych - zgodnie ze "Studium określającym granice obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią dla terenów nieobwałowanych w zlewni dolnego Dunajca od ujścia Popradu", zatwierdzonym przez Dyrektora RZGW w dnij 11 stycznia 2005 roku, podczas gdy część rysunkowa tereny te klasyfikuje Jako "oznaczenia informacyjne" (ustalenia niewiążące, mające wyłącznie charakter informacyjnych);

Zaskarżona uchwała jest również sformułowana w sposób niejednoznaczny. Tytułem przykładu nie sposób ustalić na podstawie rysunku MPZP, które tereny są obszarami chronionymi (OchK, Park Krajobrazowy). Zgodnie z legendą zostały one zaznaczone kolorem białym na mapie, nie można jednak ustalić ich granic. Nie sposób również ustalić co oznacza definicja "przeznaczenia podstawowego" lub "przeznaczenia dopuszczalnego".

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu organ wskazał, że Rada gminy przy uchwalaniu zaskarżonego planu związana była ograniczeniami narzuconymi przez studium. Zgodnie z rozdziałem II pkt C ppkt 4 studium w terenach o najwyższych walorach krajobrazowych dla utrzymania wysokich walorów widokowych konieczne jest pozostawienie tych terenów jako terenów otwartych, wskazanych do tradycyjnego rolniczego użytkowania z zakazem zabudowy i zakazem realizacji naziemnej infrastruktury technicznej. Dla obszarów rolno - zadrzewieniowych (rozdział II pkt C ppkt 5) studium stwierdza, że należy pozostawić je w dotychczasowym rolnym użytkowaniu z zachowaniem otwartych przestrzeni rolnych. Nowe obiekty dopuszcza się tylko w ramach istniejących siedlisk. W świetle powyższego rada gminy nie wykroczyła poza dopuszczalne granice władztwa planistycznego, a wprowadzone ograniczenia zagospodarowania działek [...] i [...] znajdują uzasadnienie w zapisach studium.

Co do różnicowania sytuacji rożnych podmiotów czy obszarów, powołane przez skarżącego działki [...], [...], [...] są działkami, na których istniała już wcześniej zabudowa. Zgodnie z ustaleniami studium działki te zlokalizowane zostały w części dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej symbolem 53.MN oraz zabudowy zagrodowej oznaczonej symbolem 4.RM i 2.RM. Działki [...] i [...] nie były natomiast nigdy zabudowane.

Wbrew zarzutom, dokonano szczegółowego badania i analizy gdyż dla terenu tego sporządzone zostało "Opracowanie Ekofizjograficzne dla Potrzeb Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego" z lipca 2007 r. W opracowaniu tym działki skarżącego zostały zlokalizowane w kompleksie oznaczonym symbolem BI i B2. Z treści opracowania wynika , że w terenach tych nowa zabudowa łatwo zaburzy harmonię krajobrazową. Zwrócono też uwagę, że powierzchnia terenów użytkowanych rolniczo ulega zmniejszeniu przez presję na zabudowę, co uszczupla tereny biologicznie czynne i obniża walory krajobrazowe.

W spornym planie ustalenia podzielono na działy, w których zawarto przepisy ogólne odnoszące się do wszystkich terenów objętych ustaleniami planu miejscowego oraz przepisy szczegółowe, które zawierają ustalenia szczegółowe dla poszczególnych terenów oznaczonych symbolem literowymi lub cyfrą i symbolem literowym.

W § 4 ust. 1, 2 i 4 wymieniono obszary i obiekty podlegające ochronie na podstawie przepisów odrębnych, które na terenie ww. miejscowości występują.

Użyte pojęcie "terenu inwestycji" zostało zdefiniowane i należy rozumieć je zgodnie z tą definicją tj. jako obszar jednej lub kilku działek ewidencyjnych lub ich części zawierający się w terenie przeznaczonym do zainwestowania, ograniczonym na rysunku planu liniami rozgraniczającymi.

Uzasadnieniem dla skali 1:2000 była powierzchnia obszarów, dla których sporządzany był plan miejscowy (powierzchnia wsi Przysietnica to 1740,80 ha.] Ww. skala powszechnie wykorzystywana była i jest w opracowaniach planistycznych na obszarze całego kraju, właśnie w przypadkach sporządzania planów miejscowych dla terenów o znacznej powierzchni. Skala ta nie wpływa na czytelność ustaleń planu miejscowego w części graficznej i pozwala na jednoznaczne ustalenie przeznaczenia terenów i zasad ich zagospodarowania oraz powiązanie ustaleń w części tekstowej z załącznikiem graficznym. Ponadto mapy zasadnicze sporządzone były w skali 1: 2000, co również stanowiło uzasadnioną okoliczność dla zastosowania takiej skali do sporządzenia załącznika graficznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej "u.p.z.p.") – postrzeganym na ogół jako przepis szczególny wobec powołanego przepisu u.s.g. – istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Natomiast w przypadku nieuwzględnienia skargi, Sąd w świetle art. 151 p.p.s.a. oddala skargę.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Powyższe oznacza, iż warunkiem wniesienia skargi na tej podstawie jest wykazanie przez skarżącego naruszenia jego indywidualnego interesu prawnego regulacjami kwestionowanej uchwały. Istnienie tego naruszenia przesądza de facto o trzech kwestiach: o istnieniu legitymacji prawnej skarżącego, o sposobie załatwienia skargi przez sąd oraz o granicach sprawy sądowoadministracyjnej ze skargi na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego. Prócz ustalenia naruszenia interesu prawnego skarżącego, konieczne jest wykazanie, że naruszenie tego interesu prawnego jest powiązane z nieprzestrzeganiem norm prawa powszechnie obowiązującego. Tylko takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowanym aktem może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący. Z uwagi na to zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega uchwała organu gminy nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną podmiotu, który wnosi skargę - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Składając skargę, musi on zatem wykazać naruszenie własnego interesu prawnego, polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją.

W niniejszej sprawie interes prawny skarżącego został naruszony, gdyż samo kwestionowane w skardze przeznaczenie nieruchomości skarżącego w tym poprzez podnoszony zakaz zabudowy, w sposób oczywisty wpływa na zagospodarowanie nieruchomości. Skarżący wykazał przy tym, że wskazane w skardze działki stanowią jego współwłasność, o czym świadczą wpisy w przedłożonych numerach ksiąg wieczystych.

Kontrolując zatem zaskarżoną uchwałę z uwzględnieniem powyżej wskazanych reguł, Sąd uznał, że zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie.

Podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu jest wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego oraz przekroczenie przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, władztwa planistycznego. W myśl art. 28 ust. 1 w/w ustawy nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części powoduje: naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. W tej normie ustawowej poszukiwać należy ewentualnych podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały.

Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na uchwaleniu planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/17). Sąd nie dostrzegł naruszenia trybu sporządzania zaskarżonego planu miejscowego. Wszystkie czynności nakazane przepisem art.17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały przeprowadzone. Odnośnie zarzutu pominięcia obligatoryjnych elementów planu nie doszło też do naruszenia art. 15 ust 2 u.p.z.p. Ani ustawa, ani rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu planu miejscowego nie zawiera przepisów nakazujących zawarcie tych elementów w jednostkach redakcyjnych o nazwach dokładnie odpowiadających tym wymienionym w art. 15 ust 2 u.p.z.p. Podzielenie planu na działy, w których zawarto przepisy ogólne odnoszące się do wszystkich terenów objętych ustaleniami planu miejscowego oraz przepisy szczegółowe, które zawierają ustalenia szczegółowe dla poszczególnych terenów oznaczonych symbolem literowymi lub cyfrą i symbolem literowym, nie sposób uznać za naruszenie obowiązujących przepisów. Również co do granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszarów osuwania się mas ziemnych, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 7, organ sporządzający plan miejscowy uwzględnia je w zakresie adekwatnym do istniejących na danym terenie. Wymienienie w § 4 ust. 1, 2 i 4 obszarów i obiektów podlegające ochronie na podstawie przepisów odrębnych, które na terenie ww. miejscowości występują nie narusza obowiązujących przepisów. Natomiast tereny osuwania się mas ziemnych zostały zaś wskazane na załączniku graficznym w części informacyjnej. Ww. tereny zostały przeniesione z opracowania ekofizjograficznego, w którym wskazano tereny, na których możliwe jest wystąpienie zjawisk osuwiskowych na podstawie wizji terenowych, które były przeprowadzone na etapie sporządzania ww. opracowania. W części informacyjnej załącznika graficznego znalazły się również obszary i obiekty, które wyznaczone zostały w dokumentach sporządzanych na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary szczególnego zagrożenia powodzią wyznaczone w "Studium określającym granice obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią dla terenów nieobwałowanych w zlewni dolnego [...] od ujścia [...]", zatwierdzonym przez Dyrektora RZGW w dniu 11 stycznia 2005 roku, Południowomałopolski Obszar Chronionego Krajobrazu obejmujący cały obszar miejscowości z wyłączeniem terenów w granicach [...] Parku Krajobrazowego, granica obszaru NATURA 2000 - "[...]" PLH 120019, granica [...] Parku Krajobrazowego, otulina [...] Parku Krajobrazowego, GZWP Nr 439 wg Kleczkowskiego, Pomniki przyrody, Obiekty wpisane do ewidencji zabytków. W związku z powyższym nie ma sprzeczności pomiędzy ustaleniami tekstowymi, a ustaleniami zawartymi na załączniku graficznym. Plan miejscowy ma jedynie uwzględniać ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikających z ich obecności na obszarze opracowania.

Co do redakcji i zdefiniowania przeznaczenia podstawowego oraz dopuszczalnego użyto pojęcie "terenu inwestycji" które zostało zdefiniowane jako obszar jednej lub kilku działek ewidencyjnych lub ich części zawierający się w terenie przeznaczonym do zainwestowania, ograniczonym na rysunku planu liniami rozgraniczającymi. Natomiast co do zarzutu sporządzenia planu w niewłaściwej skali 1:2000, jest ona powszechnie wykorzystywana w opracowaniach planistycznych na obszarze całego kraju, dla terenów o znacznej powierzchni i jednocześnie nie wpływa na czytelność ustaleń planu miejscowego w części graficznej i pozwalając na jednoznaczne ustalenie przeznaczenia terenów i zasad ich zagospodarowania oraz powiązanie ustaleń w części tekstowej z załącznikiem graficznym. Ponadto skala ta jest w kontrolowanej sprawie zgodna ze skalą map zasadniczych, które gmina pozyskała z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

W zakresie natomiast zarzutu naruszenia sfery władztwa planistycznego należy w niniejszej sprawie uwzględnić brak jakichkolwiek podstaw do przyjęcia bezwzględnego prymatu interesu prywatnego w relacji do pozostałych wartości, w tym kwestie związane z wyżej określonymi w studium, w dużej mierze podyktowanymi interesem publicznym. Ustalenia każdego planu miejscowego na ogół ingerują w uprawnienia prawnorzeczowe, jednak ingerencja ta jest prawnie dopuszczalna. Własność nie jest bowiem prawem absolutnym, a jego treść jest współkształtowana m. in. przez przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zapisy planu miejscowego stanowią zatem składową zbioru norm prawnych kształtujących treść prawa własności w odniesieniu do konkretnych nieruchomości. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego ustanawiającym docelowy porządek przestrzenny na obszarze określonym w uchwale inicjującej proces planistyczny, a jego substrat merytoryczny w ścisły sposób określają przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Istotna dla oceny czy nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego jest zgodność z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S. przyjętym uchwałą nr [...] z dnia 28.07.2008 r. Przy uchwalaniu planu należało uwzględnić ograniczenia narzucone przez studium. Sporne działki o nr [...] i [...] w P. zlokalizowane są poza terenami wskazanymi do zabudowy, lub oznaczonymi jako tereny istniejącej zabudowy. Działki te obejmują w studium;

• tereny zwartych kompleksów gruntów rolnych ornych (klasy II,III,IV, oraz gleby organiczne], szczególnie chronione przed zainwestowaniem,

• tereny otwarte rolno-zadrzewione z rozporoszoną zabudową (w tym historyczną przysiółkową],

• tereny o najwyższych walorach krajobrazowych i wysokich walorach widokowych w skali gminy (stanowiące m.in. tło tradycyjnej zabudowy, ekspozycji zespołów i obiektów zabytkowych).

Zgodnie z rozdziałem II pkt C ppkt 4 studium w terenach o najwyższych walorach krajobrazowych dla utrzymania wysokich walorów widokowych konieczne jest pozostawienie tych terenów jako terenów otwartych, wskazanych do tradycyjnego rolniczego użytkowania z zakazem zabudowy i zakazem realizacji naziemnej infrastruktury technicznej. W przypadku terenów kompleksów wysokiej jakości gruntów rolnych (rozdział II pkt C ppkt 5] podstawowymi funkcjami tych terenów winna być funkcja rolnicza, podporządkowana ochronie środowiska i krajobrazu. Wysokie walory zasobów rolniczej przestrzeni produkcyjnej winny być chronione jako zasoby narodowe dla rozwoju rolnictwa. Tereny te winny podlegać szczególnej ochronie przed zainwestowaniem, również gleby klas IV, dla których Rada Gminy winna zwiększyć reżimy ochrony. Gospodarka rolna winna być realizowana w harmonii z ekologiczną i ochronną rolą otwartych przestrzeni rolnych. Zagospodarowanie terenu, winno zapewnić efektowniejsze wykorzystanie szczególnie wartościowych kompleksów przestrzeni rolnej. Wymagane jest utrzymanie odpowiednich standardów środowiska, szczególnie poziomu metali ciężkich w glebie, kwasowości gleb, czystości wód i powietrza atmosferycznego. Tereny te pozostawia się w dotychczasowym użytkowaniu rolnym (z dużym udziałem sadów), które zapewni wewnętrzną spójność przestrzenną środowiska przyrodniczego. Wskazane jest uzupełnienie zadrzewienia w obrębie teras rolnych, dróg polnych oraz naturalnych i antropogenicznych skarp. Na stokach o dużym kącie nachylenia winna nastąpić zmiana w sposobie użytkowania gruntów w kierunku trwałych użytków zielonych lub nasadzenia krzewami i drzewami owocowymi. Istniejąca zabudowa do utrzymania z możliwością adaptacji na cele rekreacyjne i agroturystyczne, z możliwością nieznacznej rozbudowy istniejących obiektów. Utrzymuje się urządzenia infrastruktury technicznej, z możliwością ich przebudowy i ewentualnej rozbudowy. W procesach inwestycyjnych należy uwzględniać ochronę systemów drenarskich. Wskazane jest ograniczenie realizacji nowych obiektów kubaturowych, w tym również tworzenia nowych siedlisk związanych z prowadzeniem gospodarstw rolnych i obsługą rolnictwa. W wypadku wniosków inwestycyjnych, należy wprowadzić procedurę ustalenia zakazu zabudowy, zgodnie z ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym. Dla obszarów rolno - zadrzewieniowych (rozdział II pkt C ppkt 5) studium stwierdza, że należy pozostawić je w dotychczasowym rolnym użytkowaniu z zachowaniem otwartych przestrzeni rolnych. Nowe obiekty dopuszcza się tylko w ramach istniejących siedlisk.

Powyższe wskazuje wyraźnie, że organ planistyczny nie wykroczył poza dopuszczalne granice władztwa planistycznego - wprowadzone ograniczenia zabudowy, kwestionowane w skardze, znajdują uzasadnienie w zapisach studium. Brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu różnicowania sposobu zagospodarowania działek [...] i [...] w stosunku do działek sąsiednich. Powołane przez skarżącego działki [...], [...], [...] są działkami, na których istniała już wcześniej zabudowa. Zgodnie z ustaleniami studium działki te zlokalizowane zostały w części dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej symbolem 53.MN oraz zabudowy zagrodowej oznaczonej symbolem 4.RM i 2.RM. Działki [...] i [...] nie były natomiast nigdy zabudowane. Działki [...] i [...] natomiast pokryte są bądź w całości lub części jest zadrzewieniami, lub otoczone są otoczona terenami zadrzewionymi. Wbrew twierdzeniom skargi działki te miały więc całkowicie różne uwarunkowania od działek sąsiednich, co uzasadniało zróżnicowanie w planie sposobu zagospodarowania działek. Również na sferę oceny przekroczenia granic władztwa planistycznego musi mieć wpływ okliczność, że ograniczenia w zagospodarowaniu działek [...] i [...] zostały poprzedzone szczegółowymi analizami. Dla terenu tego sporządzone zostało "Opracowanie Ekofizjograficzne dla Potrzeb Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego" z lipca 2007 r. W opracowaniu tym działki skarżącego zostały zlokalizowane w kompleksie oznaczonym symbolem BI i B2 oraz, iż nowa zabudowa łatwo zaburzy harmonię krajobrazową, a powierzchnia terenów użytkowanych rolniczo ulega zmniejszeniu przez presję na zabudowę, co uszczupla tereny biologicznie czynne i obniża walory krajobrazowe. We wskazaniach dla terenów objętych kompleksem BI podano m.in. utrzymanie użytkowania rolniczego, ochronę walorów krajobrazowych, zdecydowane ograniczenie w realizacji nowych dróg, utrzymanie aktualnej zabudowy przysiółkowej, której modernizacja może być dyktowana wyłącznie poprawieniem standardów życia, zakaz nowej zabudowy oraz innych obiektów mogących obniżyć walory krajobrazowe i estetyczne otoczenia. W obrębie kompleksu B2 wskazano na preferencje dla intensywnego użytkowania rolniczego, utrzymanie istniejących zadrzewień, zakrzaczeń, ochronę walorów krajobrazowych, zdecydowane ograniczenia w realizacji nowych dróg. Opracowano także analizę poprzedzającą prace planistyczne, analizę ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, analizę wniosków złożonych przez os. fizyczne i przez instytucje, wskazujące na wyważenie interesu publicznego z interesem prywatnym.

Mając powyższe na uwadze, oddalono skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.