Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 254/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 36a ust. 1, ust. 5 pkt 2 i ust. 5a pkt 1, art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 51 ust. 4 i ust. 7
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: ar. 34 ust. 2, art. 65 ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 135, art. 190
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 13 grudnia 2018 r. nr WINB-WOA.7721.570.2018.MW w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia 19 października 2018 r. nr [...], 2. uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia 8 października 2018 r. nr [...], 3. uchyla decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 15 czerwca 2018 r. nr [...] w zakresie punktu 2, 4. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącego 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 12 grudnia 2016 r. S. S. (dalej "skarżący") zgłosił w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w M. (dalej "PINB" lub "organ pierwszej instancji") zakończenie budowy budynku garażowego, zlokalizowanego na działkach [...], [...]

i [...]w miejscowości B. , wybudowanego na podstawie decyzji nr [...] znak [...] z dnia

23 grudnia 1999 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę, wydanej przez Starostę M. . PINB decyzją o numerze [...] zgłosił sprzeciw do użytkowania ww. budynku garażowego stwierdzając odstępstwa od zatwierdzonej dokumentacji budowlanej w zakresie: lokalizacji budynku (przesunięcie budynku z 10,00 m na 12,0 m od granicy z drogą publiczną) oraz charakterystycznych parametrów budynku dotyczących kubatury, wysokości do kalenicy.

W związku ze zgłoszonym przez PINB sprzeciwem, skarżący w dniu 16 stycznia 2017 r. wystąpił z wnioskiem o wszczęcie postępowania naprawczego. PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budowy opisanego wyżej budynku garażowego. Decyzją numer [...] z dnia 14 czerwca 2017 r. PINB nałożył na inwestorów obowiązek rozbiórki poddasza budynku garażowego. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że stwierdzono istotne odstępstwo od zatwierdzonej dokumentacji projektowej. Odstępstwo to polega na zmianie wysokości budynku od poziomu terenu do kalenicy w związku z wykonaniem ścianek kolankowych na poddaszu. Działka o numerze ewidencyjnym [...], na której znajduje się budynek garażowy, objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który został uchwalony uchwałą nr [...] Rady Gminy N. z dnia 21 marca 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej miejscowości M. i B. (dalej jako "miejscowy plan z 2013 r."). Działka znajduje się na terenie oznaczonym symbolem MN – tereny zabudowy mieszkaniowej i jednorodzinnej. Zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 10b miejscowego planu z 2013 r. zakazuje się realizowania budynków gospodarczych i garaży o wysokości przekraczającej jedną kondygnację i 5m do kalenicy. Niezgodność budowy budynku garażowego z ww. ustaleniami miejscowego planu z 2013 r. uniemożliwia doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami prawa, wobec czego PINB orzekł obowiązek rozbiórki poddasza budynku garażowego.

Na skutek odwołania inwestorów od ww. decyzji, decyzją z dnia 17 października 2017 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej: "ŚWINB" lub "organ odwoławczy") uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji zaznaczając, że PINB zobligowany jest do wdrożenia w stosunku do ww. obiektu postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 51 ust. 7 tej ustawy.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy PINB decyzją numer [...] z dnia 19 lutego 2018 r., w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku garażowego oraz doprowadzenia do zgodności z miejscowym planem z 2013 r., budynku garażowego pod względem wymaganej wysokości w kalenicy – 5 m poprzez rozbiórkę ścianek kolankowych i fragmentu ścian szczytowych na poddaszu, w terminie do dnia 30 sierpnia 2018 r.

Na powyższą decyzję inwestorzy wnieśli odwołanie do ŚWINB, który wydał w tej sprawie decyzję z dnia 15 czerwca 2018 r. i orzekł o uchyleniu decyzji numer [...] z dnia 19 lutego 2018 r. w całości oraz nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w terminie do dnia 30 września 2018 r.

Na skutek wystąpienia PINB, Starosta M. decyzją z dnia 27 czerwca 2018 r. uchylił decyzję numer [...] z dnia 23 grudnia 1999 r. o pozwoleniu na budowę budynku garażowego, wydaną przez Starostę M. .

W dniu 12 września 2018 r. skarżący złożył wymagany projekt zamienny uwzględniający nałożone obowiązki. Postanowieniem numer z dnia [...] z dnia

8 października 2018 r. PINB nałożył na skarżącego obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, poprzez dostosowanie projektu architektoniczno-budowlanego do wymagań określonych przepisami miejscowego planu z 2013 r. W dniu 16 października 2018 r. skarżący złożył do PINB pismo o odmowie wypełnienia nałożonego obowiązku.

Decyzją PINB numer [...] z dnia 19 października 2018 r., na podstawie art. 51 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity z daty wydania decyzji: Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.; dalej "p.b.") odmówiono zatwierdzenia projektu zamiennego budowy budynku garażowego na działce o numerze ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości B. . W uzasadnieniu wskazano, że po dokonaniu sprawdzenia projektu budowlanego zamiennego pod względem zgodności z przepisami prawa, w tym obowiązującymi na terenie miejscowości B. przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdzono, iż przedmiotowy obiekt budowlany zlokalizowany jest na terenie działki nr [...], na której obowiązuje miejscowy plan z 2013 r. Przedłożony projekt budowlany zamienny jest niezgodny z ustaleniami tego planu. Wysokość w kalenicy naniesiona na zamiennym projekcie budowlanym przedmiotowego budynku garażowego wynosi 6,16 m. Wobec stwierdzenia braku zgodności projektu budowlanego zamiennego z przepisami prawa oraz niewypełnienia przez inwestora obowiązku dostosowania projektu do ustaleń miejscowego planu z 2013 r., projekt budowlany nie podlegał zatwierdzeniu.

Na skutek wniesionego przez skarżącego odwołania ŚWINB decyzją z dnia 13 grudnia 2018 r. znak: WINB-WOA.7721.570.2018.MW utrzymał decyzję PINB w mocy. Organ odwoławczy podzielił w całości ustalenia i stanowisko PINB. W uzasadnieniu decyzji podkreślił, że ocena projektu budowlanego zamiennego odnosi się, podobnie jak w przypadku zatwierdzenia projektu budowlanego, do stanu prawnego na dzień orzekania przez organ. Z rysunków stanowiących część projektu budowlanego zamiennego wynika, że wysokość budynku garażowego wynosi 6,16 m. Tymczasem miejscowy plan z 2013 r. stanowi, że budynki gospodarcze i garaże znajdujące się na terenie MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nie mogą mieć wysokości przekraczającej jedną kondygnację naziemną i 5 m do kalenicy. Przedmiotowy budynek garażowy jest o 1,16 m wyższy niż dopuszcza to miejscowy plan z 2013 r., a zatem o 23%. W ocenie ŚWINB projekt zamienny nie nadaje się do zatwierdzenia także z innych przyczyn. W szczególności ze względu na naruszenie rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. 2012 r. poz. 462 z późn. zm.). Regulacja § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia stanowi, że projekt budowlany należy sporządzić w czytelnej technice graficznej oraz oprawić w okładkę przystosowaną do formatu A4, w sposób uniemożliwiający dekompletację projektu. W ocenie ŚWINB spięcie kart projektu wąsem skoroszytowym umożliwia jego dekompletację.

Na powyższą decyzję ŚWINB z dnia 13 grudnia 2018 r. skarżący złożył skargę do tut. Sądu nie zgadzając się z zapadłym rozstrzygnięciem. Wskazał, iż głównym powodem nieodebrania budynku garażowego jest stwierdzone odstępstwo polegające na zmianie wysokości budynku garażowego, w związku z wykonaniem ścianek kolankowych o wys. 68 cm, których nie przewidywał projekt budowlany. Dnia 23 grudnia 1999 r. skarżący uzyskał decyzję Starostwa Powiatowego w M. numer [...] zatwierdzającą projekt budowlany i pozwolenie na budowę. Wcześniej zaś tj. 30 września 1999 r. uzyskał decyzję nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu od Wójta Gminy N. , w której to decyzji nie określono wysokości budynku garażowego od poziomu do kalenicy. Skarżący podkreślił, że w tamtym czasie wysokość budynku garażowego nie stanowiła problemu. Dopiero od 21 marca 2013 r. został zmieniony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zakazujący realizowania budynków gospodarczych i garaży o wysokości 1 kondygnacji nadziemnej i 5 m do kalenicy. Ponadto wskazał, że budowa przedmiotowego budynku garażowego fizycznie została zakończona w 2002 r. co zostało potwierdzone wpisem do dziennika budowy przez kierownika budowy.

W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wyrokiem z dnia 15 maja 2019 r. o sygn. akt II SA/Gl 79/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego wskazując, że rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego w sprawie są prawidłowe. Bez wątpienia realizacja będącego przedmiotem postępowania budynku garażowego nastąpiła z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, dlatego też zasadne było wdrożenie trybu z art. 51 ustawy p.b. Przedłożony przez skarżącego projekt budowlany zamienny nie był zgodny z ustaleniami miejscowego planu z 2013 r. – w zakresie wysokości budynków garażowych. Stąd zasadne było zobowiązanie określone postanowieniem PINB numer [...] z dnia 8 października 2018 r. Skarżący oświadczył, że nie dostosuje projektu do wymagań miejscowego planu z 2013 r. więc organy nadzoru budowlanego nie mogły podjąć innego rozstrzygnięcia, jak tylko odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego.

Skarżący wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego i procesowego.

Wobec wniesionej skargi kasacyjnej rozpatrujący sprawę Naczelny Sąd Administracyjny (dalej "NSA") wyrokiem z dnia 2 grudnia 2022 r. o sygn. akt II OSK 3680/19 uchylił wymieniony powyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji, brak jest podstaw do stwierdzenia, że w oparciu o aktualnie obowiązujące normy planistyczne przedmiotowy budynek garażowy został zrealizowany z naruszeniem prawa. Podkreślił też, że ocena w tym zakresie ma też przesądzające znaczenia dla stwierdzenia, czy budynek ten w okolicznościach niniejszej sprawy powstał z istotnym odstąpieniem od udzielonego pozwolenia na budowę.

Dla oceny legalności budowy przedmiotowego budynku znaczenie ma decyzja o warunkach zabudowy z 1999 r. Mianowicie, decyzja o warunkach zabudowy po wydaniu opartego na niej pozwolenia na budowę, pomimo uchwalenia planu miejscowego zawierającego inne ustalenia niż ta decyzja, wiąże nadal, w takim zakresie, w jakim prawo do zabudowy terenu w niej określono, wyłączając tym samym ustalenia uchwalonego planu odmienne od ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. Z taką dokładnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, ponieważ ww. decyzja o warunkach zabudowy z 1999 r. utrzymała swoją moc, gdyż na jej podstawie zostało udzielone w 1999 r. pozwolenie na budowę. To konsekwencja przyjętego w art. 65 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm.; dalej "u.p.z.p.") rozwiązania prawnego. Ponadto przepis art. 65 ust. 2 u.p.z.p. koresponduje z normą prawną, którą zawiera art. 34 ust. 2 u.p.z.p. Ten drugi przepis wprowadził zasadę zachowania w obrocie prawnym decyzji w okresie ich ważności wydanych na podstawie planów miejscowych, które utraciły moc obowiązującą z dniem wejścia w życie nowych regulacji planistycznych. Zatem okoliczności niniejszej sprawy wyczerpują także hipotezę i dyspozycję art. 34 ust. 2 u.p.z.p. ponieważ ww. decyzja o warunkach zabudowy z 1999 r. została wydana na podstawie ogólnego planu miejscowego z 1994 r., który z uwagi na nowe regulacje planistyczne utracił moc prawną. Zaś decyzja o warunkach zabudowy z 1999 r. nie ustalała warunku w postaci wysokości przedmiotowego budynku garażowego, ponieważ tą kwestię regulował plan miejscowy z 1994 r., zgodnie z którym na przedmiotowej nieruchomości tego rodzaju budynek mógł mieć wysokość 1 kondygnacji i dach o kącie nachylenia do 45o.

W rozpatrywanej sprawie nie sposób pominąć też czasu, kiedy powstał przedmiotowy budynek, ponieważ także przepisy z okresu budowy służą do stwierdzenia, czy budowa została zrealizowana z naruszeniem prawa, czy też – nie. Przepisy obowiązujące w okresie budowy wykluczały zaś możliwość stwierdzenia, że zrealizowanie przedmiotowego budynku wyższego niż w projekcie budowlanym o 68 cm naruszało normy planistyczne, ponieważ w dalszym ciągu, w wyniku dokonanych zmian względem projektu budowlanego mamy do czynienia z budynkiem o jednej kondygnacji z dachem o określonym kącie nachylenia.

Przedstawione wyżej okoliczności i stan prawny stawiają w wątpliwość, czy wskazywane i ustalone przez organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie odstąpienie od projektu budowlanego wyczerpywało pojęcie "istotnego odstąpienia", skoro w tym zakresie nie można uznać, że doszło do naruszenia warunku wysokościowego jaki wynika z norm planistycznych.

NSA zauważył, że w dacie powstania przedmiotowego budynku, tj. w 2002 r. przepis art. 36a p.b. nie określał, co należy rozumieć przez istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Okoliczności w jakich został zrealizowany przedmiotowy budynek garażowy w dacie jego powstania wykluczały możliwość stwierdzenia, że został wybudowany z istotnym odstąpieniem od pozwolenia na budowę, skoro tego rodzaju zamierzenie mieściło się w zakresie warunku wysokościowego, tj. budynku o jednej kondygnacji z dachem o kącie nachylenia do 45o, a jego podwyższenie nominalnie o 68 cm trudno uznać aby zaburzało porządek planistyczny. Ponadto to obowiązujące przepisy w dacie zrealizowania budynku przesądzają o wyniku postępowania i ocenę, że na ich podstawie nie można wprost wywieść, że inwestor zrealizował garaż z istotnym odstąpieniem od pozwolenia na budowę. Tym samym wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, wątpliwym było wdrożenie trybu postępowania, o którym mowa w art. 51 p.b.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie).

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji.

Dla rozpoznania niniejszej sprawy znaczenie ma także art. 190 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Przy czym związanie sądu obejmuje jedynie wykładnię tych przepisów prawa, które były rozpatrywane w ramach zarzutów kasacyjnych, w tym przede wszystkim tych, które stanowiły podstawę uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Wobec tego art. 190 p.p.s.a. wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku NSA. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich NSA rozpoznał skargę kasacyjną i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2006 r., II OSK 1117/05, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").

Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu NSA wykładni prawa może nastąpić jedynie w sytuacjach wyjątkowych. W szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy, ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez NSA (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 czerwca 2005 r., VI SA/Wa 2065/04, opubl. w CBOSA). Ponadto także w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez NSA zostanie wydana przez ten Sąd uchwała w innej sprawie, w trybie art. 269 p.p.s.a., zawierająca odmienną wykładnię prawa albo zmienił się stan prawny i to jedynie w odniesieniu do przepisów proceduralnych (por. B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2019, art. 190).

Odnosząc powyższe uwagi ogólne do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że Sąd nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA z dnia 2 grudnia 2022 r. o sygn. akt. II OSK 3680/19.

Ponownie rozpoznając skargę i mając na uwadze ocenę prawną wyrażoną w sprawie przez NSA, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja ŚWINB z dnia 13 grudnia 2018 r. została wydana jako decyzja następcza, tj. kolejny element postępowania legalizacyjnego z art. 51 p.b. w związku ze stwierdzeniem istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego przy budowie przez skarżącego budynku garażowego.

Jak wynika z ustaleń organów nadzoru budowlanego w rozpoznawanej sprawie, sporny budynek garażowy został ukończony (z dziennika budowy wynika, że odbioru obiektu dokonano dnia 27 maja 2022 r.) Realizacja budynku nastąpiła zaś z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wysokość garażu w kalenicy wynosi 6,16 m i jest to parametr niezgodny z zatwierdzonym projektem budowlanym. Doszło także do odstępstwa w zakresie lokalizacji budynku tj. przesunięcia budynku z 10,0 m na 12,0 m od granicy z drogą publiczną (ustalenie wynikające z decyzji ŚWINB z dnia 15 czerwca 2018 r.). Zachodziły zatem przesłanki do zastosowania trybu z art. 51 p.b.

Procedura legalizacyjna prowadzona w trybie art. 51 p.b., w przypadku istotnego odstąpienia od projektu budowlanego przebiega dwuetapowo. W pierwszym etapie organ nadzoru budowlanego nakłada obowiązek wymieniony w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., a w kolejnym sprawdza jego wykonanie i wydaje decyzję na podstawie art. 51 ust. 4 lub 5 p.b.

Wobec tego w pierwszym etapie ŚWINB decyzją z dnia 19 lutego 2018 r. orzekł o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji numer [...] z dnia 19 lutego 2018 r. i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. w związku z art. 51 ust. 7 p.b. nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie spornego budynku garażowego. PINB w związku niedostosowaniem przedłożonego przez skarżącego projektu budowlanego zamiennego do ustaleń miejscowego planu z 2013 r., w drodze postanowienia numer [...] z dnia 8 października 2018 r. nałożył na skarżącego obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

W drugim etapie postępowania legalizacyjnego z art. 51 p.b. PINB decyzją numer [...] z dnia 19 października 2018 r., działając na podstawie art. 51 ust. 4 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., odmówił zatwierdzenia projektu zamiennego budowy budynku garażowego z uwagi na fakt, że złożony projekt był sprzeczny z ustaleniami miejscowego planu z 2013 r., a skarżący odmówił wypełnienia obowiązku nałożonego postanowieniem numer [...]. ŚWINB zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy tę decyzję pierwszoinstancyjną.

NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 grudnia 2022 r., II OSK 3680/19 wskazał, że legalność budowy budynku garażowego powinna być oceniana na podstawie decyzji o warunkach zabudowy z 1999 r., wydanej na podstawie ogólnego planu miejscowego z 1994 r. Decyzja ta nie ustalała warunku w postaci wysokości przedmiotowego budynku garażowego. Kwestię tę regulował plan miejscowy z 1994 r., zgodnie z którym na przedmiotowej nieruchomości tego rodzaju budynek mógł mieć wysokość 1 kondygnacji i dach o kącie nachylenia do 45o. Budynek garażowy mieścił się zatem w zakresie warunku wysokościowego wynikającego z planu z 1994 r. ponieważ w dalszym ciągu, w wyniku dokonanych zmian względem projektu budowlanego mamy do czynienia z budynkiem o jednej kondygnacji z dachem o określonym kącie nachylenia.

W konsekwencji należy przyjąć, że legalność budowy spornego budynku garażowego nie może być oceniana na podstawie ustaleń miejscowego planu z 2013 r. Powinna być oceniana na podstawie decyzji o warunkach zabudowy z 1999 r. i ogólnego planu miejscowego z 1994 r. Analiza zaś tych aktów prowadzi do wniosku, że sporny budynek garażowy został zrealizowany zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy z 1999 r. i z ustaleniami ogólnego planu miejscowego z 1994 r.

W dalszej kolejności NSA wskazał, że legalność budowy budynku garażowego, w zakresie stwierdzenia istotnych odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę, powinna być oceniana na podstawie przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie zrealizowania budynku.

Z ustaleń organów nadzoru budowlanego - dokonanych na podstawie wpisów w dzienniku budowy - wynika, że odbioru końcowego budynku garażowego dokonano w dniu 27 maja 2002 r. Organy nadzoru budowlanego dokonując kwalifikacji odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę oparły się na art. 36a ust. 5 i ust. 5a p.b. Zgodnie z art. 36 ust. 5a p.b. - w brzmieniu obowiązującym w toku postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją ŚWINB - nie jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę zmiana wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego niebędącego obiektem liniowym, jeżeli odstąpienie łącznie spełnia warunki określone w tym przepisie, w szczególności jeśli nie przekracza 2% wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego określonych w projekcie budowlanym. Organy nadzoru budowlanego uznały, że zmiana wysokości budynku garażowego od poziomu terenu do kalenicy wykracza poza normy z art. 36a ust 5a pkt 1 p.b. i z tego też względu stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego.

W świetle zaś oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA kwalifikacja odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę powinna być przeprowadzona na podstawie przepisów obowiązujących w dacie zrealizowania budynku. Natomiast w 2002 r., w którym to według ustaleń organów nadzoru budowalnego zakończono budowę budynku garażowego, regulacja art. 36a p.b. była bardzo lakoniczna i nie definiowała istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Nie wskazywała ona ściśle określonych kryteriów definiujących istotne odstępstwa, a w szczególności związanych z wysokością obiektu. W stanie prawnym, w którym nie było ustawowej definicji istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, organy administracji cieszyły się większym marginesem swobodnego uznania (por. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2016 r., II OSK 2957/14, opubl. w CBOSA).

Wobec tego skoro w rozpoznawanej sprawie budowa budynku garażowego została zakończona w 2002 r., to nie było podstaw do posiłkowania się, przy ocenie czy dokonane odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie wysokości budynku jest istotne, przepisami art. 36a ust. 5 i ust. 5a p.b. Badając kwestię istotności odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego organ winien wziąć pod uwagę w tym zakresie przepisy z daty realizacji inwestycji. O tym, jaki dane odstępstwo ma charakter winien przy tym decydować całokształt okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności fakt, że nie doszło do naruszenia warunku wysokościowego jaki wynika z norm planistycznych.

Wszystkie przedstawione powyżej aspekty uzasadniają stwierdzenie, że zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 34 ust. 2 u.p.z.p., art. 65 ust. 2 u.p.z.p., art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 p.b., art. 36a ust. 1, ust. 5 pkt 2 i ust. 5a pkt 1 p.b., art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. oraz art. 51 ust. 4 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Wskazane naruszenia prawa materialnego miały przy tym wpływ na wynik sprawy. Ponadto zaskarżona decyzja ŚWINB została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego mogącymi mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 p.b. Należy bowiem zauważyć, że z uzasadnienia wcześniejszej decyzji ŚWINB z dnia 15 czerwca 2018 r. wynikało, że warunek wysokościowy budynku garażowego z miejscowego planu z 2013 r. nie powinien być stosowany w sytuacji, gdy nie obowiązywał on pod rządami poprzedniego planu miejscowego, obowiązującego w dacie realizacji budynku garażowego. Natomiast w zaskarżonej decyzji ŚWINB zaprezentował przeciwne stanowisko.

Z uwagi na fakt, że także postanowienie PINB numer [...]z dnia 8 października 2018 r. oraz decyzja ŚWINB z dnia 15 czerwca 2018 r. w zakresie punktu drugiego zostały wydane z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego, Sąd działając w oparciu o art. 135 p.p.s.a. uznał, że konieczne dla końcowego załatwienia sprawy jest wyeliminowanie także tych rozstrzygnięć z obrotu prawnego. Ponadto postanowienie PINB o numerze [...]zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego mogącymi mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 p.b. Obowiązek nałożony na skarżącego ww. postanowieniem (dostosowanie projektu zamiennego do wymagań określonych przepisami miejscowego planu z 2013 r.) nie wynikał bowiem z wcześniejszej decyzji ŚWINB z dnia 15 czerwca 2018 r.

Wyjaśnić należy, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest podjęcie przewidzianych w p.p.s.a. środków prawnych, w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Oceniając prawidłowość zaskarżonej decyzji Sąd miał więc uprawnienie do dokonania oceny nie tylko decyzji PINB ją poprzedzającej, ale także postanowienia PINB numer [...] z dnia 8 października 2018 r. oraz decyzji ŚWINB z dnia 15 czerwca 2018 r., którymi to aktami nakazano skarżącemu przedstawienie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego dokonane odstępstwa od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę. Treść tych rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego i sposób ich wykonania przez skarżącego determinowała bowiem treść zaskarżonej decyzji ŚWINB. Jest to zaś konsekwencją charakteru postępowania legalizacyjnego z art. 51 ustawy p.b., które jest etapowe. Decyzje naprawcze wydawane na podstawie art. 51 p.b. pozostają w tzw. ciągu działań prawnych. Oznacza to, że decyzja uprzednia (w rozpoznawanej sprawie – decyzja o obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego) determinuje wydanie i treść kolejnej decyzji zależnej (w rozpoznawanej sprawie – decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego). Z tego też względu Sąd uznał, że postanowienie PINB numer [...]z dnia 8 października 2018 r. oraz decyzja ŚWINB z dnia 15 czerwca 2018 r. pozostają w granicach rozpoznawanej sprawy. Jednocześnie Sąd uznał, że ich wyeliminowanie z obrotu prawnego jest niezbędne dla końcowego załatwienia rozpoznawanej sprawy. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest stworzenie, przez wydanie orzeczenia, takiego stanu, gdy w obrocie prawnym nie będzie funkcjonował żaden akt (lub czynność) organu administracji publicznej niezgodny z prawem. Sąd ma zatem uprawnienia do objęcia zakresem badania sprawy "w głąb" i pozbawienia bytu prawnego wszystkich rozstrzygnięć wydanych w sprawie administracyjnej, niezgodnych z prawem (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 sierpnia 2009 r., I SA/Go 183/09, opubl. w CBOSA). Jak wskazuje się w doktrynie przesłanka "niezbędności dla końcowego załatwienia sprawy" powinna być odnoszona do skuteczności wyroku sądu administracyjnego z perspektywy ponownego postępowania przez organami administracji publicznej. Przesłanka ta jest spełniona nie tylko wówczas, gdy rzeczywiście nie ma żadnego innego sposobu na wzruszenie wadliwych aktów (innych niż zaskarżony), ale także wówczas gdy objęcie ich kasacyjnym rozstrzygnięciem sądu ułatwi lub przyspieszy osiągnięcie stanu zgodnego z prawem administracyjnym (por. T. Kiełkowski, Zakres orzekania sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na decyzję administracyjną, PPP 2011, nr 3, s. 52-53).

Uchylając decyzję ŚWINB z dnia 15 czerwca 2018 r. w zakresie punktu drugiego Sąd miał także na uwadze, że stanowiła ona przyczynę usunięcia z obrotu prawnego pozwolenia na budowę z dnia 23 grudnia 1999 r. w związku z regulacją art. 36a ust. 2 p.b. wskutek decyzji Starosty M. z dnia 27 czerwca 2018 r. Decyzja wydawana na podstawie art. 36a ust. 2 p.b. ma charakter decyzji związanej, co oznacza, że organ architektoniczno-budowlany jest zobowiązany uchylić decyzję o pozwoleniu na budowę, w razie gdy zapadła ostateczna decyzja, wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Organ architektoniczno-budowlany nie jest przy tym uprawniony do badania zgodności z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Uchylenie decyzji ŚWINB z dnia 15 czerwca 2018 r. w zakresie punktu drugiego, w oparciu o którą to decyzję Starosta M. wydał w dniu 27 czerwca 2018 r. decyzję zależną o uchyleniu decyzji Starosty M. numer [...]z dnia 23 grudnia 1999 r. o pozwoleniu na budowę, stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego przed organem architektoniczno-budowlanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

Sąd nie umorzył postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. z uwagi na fakt, że w aktach sprawy brak jest dokumentów załączonych przez skarżącego do zawiadomienia o zakończeniu budowy (w tym dziennika budowy i projektu budowalnego zatwierdzonego decyzją numer [...] z dnia 23 grudnia 1999 r.). Nie było zatem możliwe ustalenie przez Sąd stanu faktycznego w zakresie niezbędnym dla wydania rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania administracyjnego. Ponadto niewyjaśniona pozostaje kwestia odstępstwa w zakresie lokalizacji budynku garażowego tj. przesunięcia budynku z 10,0 na 12,0 m od granicy z drogą publiczną poruszana przez organ pierwszej instancji w początkowej fazie postępowania administracyjnego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji powinien uwzględnić powyższą ocenę prawną Sądu i dokonać kwalifikacji stwierdzonych odstępstw (w zakresie wysokości i lokalizacji budynku) jako istotnych bądź nieistotnych na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie zrealizowania budynku. Ustalenie, że w rozpatrywanej sprawie skarżący realizując budynek garażowy nie dopuścił się istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę winno skutkować umorzeniem postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 51 p.b.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania, orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.