Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SAB/Sz 7/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2024-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 8, art. 52 par. 1, par. 2, par. 2b, art. 149 par. 1 pkt 1-3,  par. 2, art. 149 par. 1a, art. 154 par. 6, art. 151, art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 35 par. 1, par. 2, par. 3, art. 36 par. 1, art. 61 par. 1, art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 53a ust. 1, art. 48 - art.53a, art. 72a
journal: Dz.U. 2024 poz 725
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik, Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi W. A. i K. A. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Koszalinie w przedmiocie zgłoszenia samowoli budowlanej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 1 lutego 2024 r. K. A., W. A., T. T. i K. T., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ I instancji", "PINB w K.") w sprawie dotyczącej samowoli budowlanej i niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia, jakie stwarza usypana bez zabezpieczeń przed osuwaniem się skarpa, wraz z posadowionym na niej ogrodzeniem.

Skarżący wnieśli również o:

1. stwierdzenie, że bezczynność ma charakter rażący;

2. przyznanie na rzecz :

a) T. T. kwoty pieniężnej w wysokości 1 500 zł;

b) K. T. kwoty pieniężnej w wysokości 1 500 zł;

c) W. A. kwoty pieniężnej w wysokości 1 500 zł;

d) K. A. kwoty pieniężnej w wysokości 1 500 zł.

3. zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania.

Z akt administracyjnych wynika następujący stan faktyczny sprawy.

Skarżący w piśmie z dnia 18 lutego 2022 r. zatytułowanym "zgłoszenie samowoli budowlanej", skierowanym do organu I instancji wskazali, że w wyniku prac budowlanych prowadzonych na działkach o nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] przy ul. [...] w N. , wykonano nasyp, powodujący:

1. zmianę istniejących stosunków wodnych,

2. naruszenie prawa własności skarżących,

3. podejrzenie zagrożenia życia i zdrowia wskutek możliwości osunięcia się wykonanego nasypu ziemnego i posadowionego na nim ogrodzenia.

Odpowiadając na ww. zgłoszenie w piśmie z dnia 16 marca 2022 r. PINB w K. wskazał, że budowa, do której odnoszą się skarżący została zakończona i zgodnie z oświadczeniem kierownika budowy została zrealizowana zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę. Organ I instancji poinformował skarżących o przekazaniu pisma z dnia 18 lutego 2022 r. w zakresie punktu 1 zgłoszenia do Wójta Gminy B. jako organu właściwego w sprawie naruszenia odpowiednich przepisów ustawy Prawo wodne. W zakresie punktu 2 zgłoszenia organ I instancji wskazał, że kwestia naruszenia prawa własności zarówno przy wykonywaniu robót objętych pozwoleniem na budowę jak i po zakończeniu budowy jest sprawą cywilną podlegającą ocenie sądów powszechnych. Natomiast w zakresie punktu 3 zgłoszenia organ I instancji poinformował skarżących, że w przypadku stwierdzenia istnienia realnego zagrożenia dla życia i zdrowia lub co najmniej uprawdopodobnienia tych stanów, organ podejmie działania.

W piśmie z dnia 22 czerwca 2022 r. skarżący zwrócili się do PINB w K. o ponowne przeanalizowanie sprawy i podjęcie odpowiednich działań, w tym przeprowadzenie czynności kontrolnych dotyczących nasypu, jego usytuowania oraz dokonanie oceny prawidłowości wykonania zarówno samego nasypu jak i umieszczonego na nim ogrodzenia. Skarżący wskazali na pogląd orzecznictwa sądowego w zakresie zakwalifikowania skutków robót ziemnych jako budowli ziemnej. Wskazali również na przepisy art. 3 pkt 3 i art. 41 ust. 3 u.p.b. oraz § 15 pkt 8 rozporządzenie Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1679 ze zm.). Ich zdaniem doszło do naruszenia warunków pozwolenia budowlanego wydanego dla wskazywanych przez nich działek. Według skarżących powinny być podjęte takie czynności, które pozwolą na ocenę charakteru wykonanych prac ziemnych w postaci nasypu wraz z umieszczonym na nim ogrodzeniem, a w konsekwencji ocenę, czy podlegają one przepisom u.p.b.

Pismem z dnia 11 sierpnia 2022 r. organ I instancji zawiadomił o terminie kontroli na działkach nr [...], ustalonym na dzień 14 września 2022 r.

W aktach sprawy znajduje się notatka z dnia 27 września 2022 r. sporządzona przez pracownika organu w obecności K. A. i T. T.. Z jej treści wynika, że na terenie wymienionych w zawiadomieniu działek nie stwierdzono prowadzenia robót budowlanych.

Pismem z dnia 3 kwietnia 2023 r., wskazując na art. 37 § 1 ust. 1 i § 3 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a.") skarżący wnieśli, za pośrednictwem organu I instancji, ponaglenie do Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (dalej: "organ II instancji", "ZWINB w S.") domagając się stwierdzenia bezczynności organu I instancji w sprawie prowadzonej pod sygnaturami akt PINB.5120.395.2021.PP/IP i PINB.5141.49.2022.PP.

Przekazując ponaglenie PINB w K. wyjaśnił organowi II instancji, że w oparciu o dostępne dokumenty uznał, że sprawa zainicjowana wnioskiem z dnia 18 lutego 2022 r. jako skarga została załatwiona pismem z dnia 16 marca 2022 r. oraz przekazaniem w części do Wójta Gminy B., a kolejny wniosek z dnia 22 czerwca 2022 r. mógł zostać uznany jako ponowienie skargi w tych samych okolicznościach, co upoważniało go do pozostawienia pisma w aktach sprawy, bez odpowiedzi.

ZWINB w S. potraktował zarówno pismo skarżących z dnia 18 lutego 2022 r. jak i ich ponaglenie z dnia 3 kwietnia 2023 r. jako skargę w rozumieniu art. 227 k.p.a. i wskazując na art. 229 pkt 7 k.p.a. oraz art. 238 § 1 k.p.a., pismem z dnia 16 maja 2023 r., nr WOA.7641.47.2023.KS poinformował skarżących, że z uwagi na niepełne wyjaśnienia udzielone przez PINB w K. skargę uznaje w części za zasadną.

W pierwszej kolejności ZWINB w S. wyjaśnił, że z dniem 19 września 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), którą wyodrębniono w u.p.b. rozdział 5a pt. "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy" oraz dodano art. 53a, którego ust. 1 stanowi, że postępowania uregulowane w tym rozdziale wszczyna się z urzędu. Wyjaśnił przy tym, że art. 53a u.p.b. jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisu art. 61 § 3 k.p.a. oraz że to organ nadzoru budowlanego wszczyna z urzędu postępowanie administracyjne albo też – uznając, że brak jest podstaw faktycznych – nie wszczyna formalnego postępowania administracyjnego.

Następnie ZWINB w S. wyjaśnił, że o ile w wyniku wykonania robót polegających na przemieszczeniu gruntu nie powstanie budowla, prac polegających na przemieszczeniu gruntu, w szczególności jego nasypaniu i podniesieniu poziomu działki lub jej części, w tym utworzeniu skarpy nie można uznać za wykonanie robót budowlanych, a tym samym za wykonanie-robót (czynności), których zgodność wykonywania z prawem podlega kompetencjom organów nadzoru budowlanego.

Według organu II instancji w przedmiotowej sprawie, jak wynika z pism skarżących, podniesienie poziomu terenu i utworzenie skarpy nie stanowi całości techniczno-użytkowej. Zatem, zdaniem ZWINB w S., organ powiatowy zasadnie ocenił, iż nie jest kompetentny do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania administracyjnego w tej sprawie. Zasadnie też organ powiatowy poinformował, że właściciele działki budowlanej, którzy ponieśli straty na skutek nawiezienia na nią gruntu, mogą dochodzić swoich praw przed właściwym sądem powszechnym, wnosząc w tym przedmiocie stosowne powództwo o zaniechanie i przywrócenie stanu poprzedniego.

Powołując się na brzmienie 29 ust. 1 pkt 21 u.p.b. organ II instancji wypowiedział się również w kwestii ogrodzenia, odnotowując podjęte przez organ I instancji oceny co do zgodności jego wykonania z zasadami wiedzy technicznej, co skutkowało stwierdzeniem braku podstaw do wszczęcia postępowania.

Końcowo organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 53a ustawy Prawo budowlane, to do organu nadzoru budowlanego, właściwego do załatwienia sprawy, należy ostateczna (końcowa) ocena co do wszczęcia postępowania w sprawie.

W motywach uzasadnienia wymienionej na wstępie skargi, które zawierają również polemikę ze stanowiskiem ZWINB w S., wnoszący ją podnieśli, że przepis art. 53a u.p.b. nie powoduje, iż wyłącznie od swobodnej oceny organów nadzoru budowlanego zależy decyzja o wszczęciu danego postępowania z urzędu. Stałoby to w sprzeczności z zasadami ogólnymi k.p.a. Według skarżących przedmiotowa sprawa, nie ogranicza się do interpretacji art. 53a u.p.b., albowiem skarżący nie wnosili o wszczęcie postępowania administracyjnego, o jakim jest mowa w rozdziale 5b u.p.b., tj. postępowania w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy Prawo Budowlane, lecz zawiadomili o możliwym naruszeniu przepisów tej ustawy domagając się ze strony organu "interwencji", wskazując przy tym na możliwe zagrożenie dla życia lub zdrowia jakie stwarza usypana bez zabezpieczeń skarpa i posadowione na niej ogrodzenie. Organ powinien rozważyć także uregulowania zawarte art. 66 ust. 1 umieszczonym w rozdziale 6 u.p.b.

Skarżący argumentowali, powołując poglądy orzecznictwa sądowego, że skoro, jak twierdzi ZWINB w S., pismo skarżących z dnia 18 lutego 2022 r. nie mogło skutkować wszczęciem na wniosek postępowania, o jakim mowa w rozdziale 5b u.p.b., z uwagi na brzmienie art. 53a ust. 1 u.p.b., to odmowa jego wszczęcia winna nastąpić w formie postanowienia, co pozwalałoby na kontrolę jej zasadności. Podnieśli, że w ponagleniu z dnia 3 kwietnia 2023 r. wskazywali na konieczność procesowej formy czynności podejmowanych przez organ I instancji, w tym odmowy wszczęcia postępowania, jednak nie odniosło to żadnego skutku i PINB w K. nie wydał w niniejszej sprawie żadnego orzeczenia ani w sprawie samowoli budowlanej, ani w sprawie zagrożenia dla życia i zdrowia.

Zdaniem skarżących potraktowanie przez organ I instancji w sposób nieprocesowy ich zgłoszenia skutkowało uchyleniem obowiązku dokonywania czynności w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Brak wydania jakichkolwiek orzeczeń, które podlegałyby zaskarżeniu, w tym orzeczeń dotyczących istnienia podstaw do wszczęcia postępowania, w ocenie skarżących przesądza o zaistnieniu stanu bezczynności trwającego dwa lata.

Skarżący skupili się następnie na wykazaniu uchybień i nieścisłości w działaniach organu I instancji. Wskazali na błędy co do dat w dokumentach, okoliczność dokonania oględzin na niewłaściwych działkach, jak i co do nazewnictwa czynności organu oraz mnożenia numerów nadanych pismom złożonym przez skarżących. Poddali w wątpliwość, czy działania organu powiatowego odzwierciedlają rzeczywisty przebieg zdarzeń.

Odnosząc się zaś do kwestii zgłoszonego wniosku o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kwoty pieniężnej skarżący wskazali, że wszelkie dotychczasowe próby skłonienia organu do działań okazały się nieefektywne. Zatem założyli, że fiskalna dolegliwość będzie dla organu dostatecznym bodźcem do ich podjęcia. Mając na uwadze, że mijają praktycznie już 2 lata od chwili złożenia podania w tej sprawie, to przyjęcie odszkodowania w kwocie 1 500 zł na rzecz każdej z osób, ma charakter symboliczny (750 zł za rok). Przyznanie od organu sumy pieniężnej ma rekompensować stronie nieuzasadnione, zbyt długie oczekiwanie na zakończenie postępowania. Skarżący nabyli nieruchomości by ulokować swoje oszczędności. Tymczasem niezabezpieczona przed osunięciem skarpa i posadowiony na niej płot, w ocenie wnoszących skargę, obniża obecnie ich atrakcyjność i wpływa, nie tylko na zmniejszone zainteresowanie nimi ze strony potencjalnych nabywców, ale także na ich wycenę, obniżając ją. W konsekwencji skarżący ponoszą realne dolegliwości związane z ograniczeniem możliwości korzystnego rozporządzenia swoimi nieruchomościami, zaś organ nie jest zainteresowany podjęciem w sprawie czynności, które by definitywnie rozstrzygnęły sprawę.

W odpowiedzi na skargę PINB w K. wniósł o jej oddalenie, wskazując, że pisma skarżących z dnia 18 lutego 2022 r. oraz z dnia 22 czerwca 2022 r. zostały przez niego rozpatrzone w trybie art. 53a ust. 1 u.p.b. w związku z art. 234 pkt 2 k.p.a. i w jego ocenie nie był on bezczynny udzielając skarżącym odpowiedzi na ich skargi.

Według PINB w K. żadne z prowadzonych czynności kontrolnych nie wykazały istnienia po stronie skarżących interesu prawnego wyrażającego się w stwierdzeniu faktycznego oddziaływania zrealizowanej zgodnie z prawem inwestycji na grunty skarżących. Sama obawa skarżących o taki wpływ inwestycji, o ile w ogóle zostanie ona urzeczywistniona, w aktualnej sytuacji faktycznej sprawy, uzasadniać może stwierdzenie istnienia interesu faktycznego po stronie skarżących, nie powodującego jednak powstania po stronie skarżących interesu prawnego uzasadniającego wszczęcie postępowania w sprawie.

Organ I instancji podkreślił, że wskutek niniejszej skargi ponowił z urzędu czynności kontrolne dnia 22 lutego 2024 r. i ustalił, że stan faktyczny w stosunku do stanu z dnia 14 września 2022 r. nie uległ zmianie. Nie stwierdził oddziaływania zrealizowanej inwestycji na nieruchomości skarżących, a w szczególności żadnych przejawów mogących uzasadniać przypuszczenia, że wykonana skarpa osuwa się lub może się osuwać. Ustalono, że skarpa jest stabilna bez jakichkolwiek oznak erozji czy też oznak spływu wód opadowych.

Wskazując na pogląd orzecznictwa sądowego organ powiatowy wyjaśnił, że przepis art. 53a u.p.b. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 k.p.a. i kiedy organ nadzoru budowlanego po przeprowadzeniu kontroli obiektu budowlanego dochodzi do wniosku, że jest on zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, słuszne jest stwierdzenie braku podstaw do wszczęcia postępowania, o jakim mowa w Rozdziale 5b u.p.b.

Zdaniem organu I instancji zgłoszone w pismach skarżących zarzuty do prowadzonej inwestycji nie zostały zignorowane, prowadził on kontrole, postępowanie wyjaśniające, zgromadził dokumenty potwierdzające legalność zrealizowanej inwestycji. Jego zdaniem prawidłowo, otrzymując od strony skarżącej pisma z zarzutami dotyczącymi realizowanej inwestycji, przeprowadzał czynności wyjaśniająco-kontrolne, aby przekonać się czy istnieją przesłanki do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu. Organ ten uznał, że ustalenia dokonane w toku przeprowadzonych czynności nie uzasadniały wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu.

Końcowo PINB w K. wskazał, że w orzecznictwie zauważa się, w podobnych stanach faktycznych spraw, że skoro wniosek skarżących nie wszczął postępowania administracyjnego to nie występowały podstawy prawne do wydania przez niego w stosunku do skarżących postanowienia o odmowie wszczęcia tego postępowania.

Postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę K. T. i T. T., jako nieopłaconą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje.

Skarga została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.), przy czym zgodnie z art. 52 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

Zawarty w skardze zarzut bezczynności organu obligował Sąd do ustalenia czy zachodzi potrzeba zobowiązania tego organu do wydania, w określonym terminie, aktu lub podjęcia określonej czynności. Sąd bowiem, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto Sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Wyjaśnić należy na wstępie, że rozpoznając skargę "w granicach sprawy", jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie może uczynić przedmiotem swoich rozważań i ocen tych aspektów skargi, które powinny podlegać rozstrzygnięciu w odrębnym postępowaniu administracyjnym lub sądowoadministracyjnym, w tym zmierzających do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

Podkreślenia wymaga, że celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania w załatwianiu sprawy administracyjnej. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy.

Przypomnieć zatem należy, że zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, z tym że – zgodnie z § 2 tego artykułu – niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). W przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podać przyczyny zwłoki, wskazać nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczyć o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. wynika, że bezczynnością jest stan, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy więc do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak NSA w wyroku z dnia 28 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1830/20).

Powyższe pozwala przyjąć, że sądowa ocena stanu bezczynności ogranicza się do ustalenia, że sprawy nie załatwiono w terminie ustawowym (wynikającym z art. 35 k.p.a. lub przepisów szczególnych) albo wyznaczonym przez organ (zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.). Bieg któregokolwiek z wymienionych terminów chroni organ przed zarzutem bezczynności.

Sąd uznał wniesioną skargę za dopuszczalną przyjmując, że K. A. i W. A. (dalej: "skarżący") złożyli ponaglenie do organu wyższego stopnia. Sąd stwierdził również, że w PINB w K. udzielił odpowiedzi na pismo skarżących z dnia 18 lutego 2022 r.

Odnosząc się do zarzutu skarżących sprowadzającego się do twierdzenia, iż PINB w K. stwierdzając brak podstaw do wszczęcia postępowania powinien był wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania należy wskazać, że zgodnie z art. 53a ust. 1 u.p.b. postępowania uregulowane w rozdziale 5b zatytułowanym "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy" (art. 48 – art. 53a, tj. tzw. postępowania naprawcze i legalizacyjne) wszczyna się z urzędu. Również postępowanie, o którym mowa w art. 66 ust. 1 u.p.b. umieszczonym w rozdziale 6 zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych" – wskazywane przez skarżących w skardze, na mocy art. 72a u.p.b., wszczyna się z urzędu.

W ocenie Sądu, wykładnia art. 53a ust. 1 u.p.b. i art. 72a u.p.b. nie pozostawia wątpliwości, co do tego, że postępowania wskazane w tych przepisach, mogą być inicjowane wyłącznie na zasadzie oficjalności.

Należy przy tym zwrócić uwagę na ratio legis dodania do u.p.b. ww. przepisów. Ustawodawca w art. 61 § 1 k.p.a. określił, że inicjatywa wszczęcia postępowania administracyjnego może przysługiwać organowi administracji (wszczęcie z urzędu) lub uprawnionemu podmiotowi (stronie). Ta ogólna zasada, co nie budziło wątpliwości ani w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych ani w literaturze, obowiązywała również na gruncie Prawa budowlanego. W przypadku natomiast, gdy wolą ustawodawcy było ograniczenie kręgu podmiotów uprawnionych do żądania przeprowadzenia postępowania ustawodawca dawał temu wyraz wprost w treści przepisu. Zakładając zatem racjonalność ustawodawcy należy przyjąć, że wprowadzenie do u.p.b. dodatkowych przepisów, które konkretyzują sposób wszczynania postępowania stanowiło wyjątek od ww. ogólnej zasady określonej w art. 61 § 1 k.p.a. W przeciwnym razie brak byłoby jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia dla wprowadzenia takiego przepisu, który byłby (przy wykładni przedstawionej przez skarżących) de facto przepisem, który nie wywołuje żadnych skutków prawnych.

Taką wykładnia ww. przepisów potwierdza także uzasadnienie projektu nowelizacji Prawa budowlanego, w którym wskazano, że wprowadzenie przepisu art. 53a i 72a, które przesądzają, że postępowania w sprawie naruszeń Prawa budowlanego wszczynane są z urzędu, było konieczne ze względu na pojawiające się w tej kwestii wątpliwości oraz rozbieżności w orzecznictwie, jak również ze względu na to, że rozstrzygnięcia podejmowane w ramach postępowań dotyczących naruszenia ustawy – Prawo budowlane mają charakter nakazów lub zakazów. Podstawą wszczęcia tych postępowań jest naruszenie przepisów prawa. Dlatego postępowania takie powinny być wszczynane z urzędu (organ ma obowiązek podjąć działania w przypadku stwierdzenia naruszenia Prawa budowlanego), a nie na wniosek (uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, druk nr 121). Za taką interpretacją ww. przepisów opowiadają się autorzy komentarzy do ustawy - Prawo budowlane. Taką wykładnię zaproponowano bowiem zarówno w "Prawo budowlane. Komentarz. Pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego" (10. Wydanie C.H. Beck) jak i w "Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany" Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.) (Opublikowano: LEX/el. 2023) oraz w "Prawo budowlane Komentarz" pod red. Dominika Sypniewskiego (Opublikowano: WKP 2022).

Ponadto Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko prezentowane w ostatnio wydanych wyrokach NSA z dnia 7 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 322/24 i z dnia 8 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 15/24, a także w wyrokach w nich powołanych że w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego po przeprowadzeniu czynności sprawdzających dochodzi do wniosku, że roboty budowlane są zgodne z obowiązującymi przepisami, stwierdza brak podstaw do wszczęcia postępowania, o jakim mowa w rozdziale 5a p.b., o czym zawiadamia osobę interweniującą pismem. To samo dotyczy kwestii utrzymania obiektów budowlanych. W sytuacji gdy postępowanie może być wszczęte wyłącznie z urzędu, brak jest podstaw do wymagania, by organ w sytuacji, gdy nie widzi podstaw do prowadzenia postępowania z urzędu, zobowiązany był wydać na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania. Powstrzymanie się od wszczęcia postępowania z urzędu przez organ wobec odmiennej oceny zgromadzonych dowodów, czy też nadawania odmiennego znaczenia przepisom prawa nie może być podstawą czynienia mu zarzutu pozostawania w bezczynności.

W świetle powyższego, mając na uwadze, że na "zgłoszenie" skarżących z dnia 18 lutego 2022 r. PINB w K. odpowiedział pismem z dnia 16 marca 2022 r.i nie był zobligowany do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, Sąd stwierdził, że organ ten nie pozostawał w bezczynności. W konsekwencji Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

Cytowane powyżej orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl