Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1616/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 § 2 pkt 4, art. 185 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Marian Wolanin Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 października 2020 r. sygn. akt III SAB/Gd 39/20 w sprawie ze skargi G. S. na bezczynność Starosty Starogardzkiego w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 8 października 2020 r., sygn. akt III SAB/Gd 39/20, oddalił skargę G. S. na bezczynność Starosty Starogardzkiego w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 2 grudnia 2017 r. G. S. (dalej, jako "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność organu ewidencyjnego w sprawie dokonania w ewidencji gruntów i budynków wpisu głównej funkcji budynku na wniosek, który wpłynął do Starostwa Powiatowego w Starogardzie Gdańskim w dniu 25 lipca 2014 r.

Skarżący wniósł o stwierdzenie, że prawie trzyletnia bezczynność organu ewidencyjnego (w okresie lipiec 2014 r. – marzec 2017 r.) i brak należytego nadzoru ze strony organu wyższego stopnia nad aktualizacją ewidencji, w związku ze zmianami rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków z końca 2013 r., miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie skarżący domagał się ukarania Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego oraz Starosty Starogardzkiego grzywną w maksymalnej wysokości przewidzianej ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie przedstawiając chronologię czynności związanych z rozpoznaniem wniosku z dnia 25 lipca 2014 r.

Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2018 r. wydanym w sprawie o sygnaturze III SAB/Gd 4/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę G. S. na bezczynność Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w sprawie dokonania wpisu w ewidencji gruntów i budynków.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej G. S. wyrokiem z dnia 5 lutego 2020 r. (sygn. akt I OSK 3603/18), Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok z dnia 26 kwietnia 2018 r. i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania wskazując, że intencją skarżącego było wniesienie skargi na bezczynność Starosty Starogardzkiego, a nie na bezczynność Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego.

Po zwrocie akt z Naczelnego Sądu Administracyjnego sprawa o sygnaturze III SAB/Gd 4/18 została zarejestrowana pod nową sygnaturą III SAB/Gd 40/20.

Wobec cofnięcia skargi przez skarżącego, postanowieniem z dnia 30 czerwca 2020 r. wydanym w sprawie o sygnaturze akt III SAB/Gd 40/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku umorzył postępowanie sądowe.

Pismem z dnia 7 czerwca 2020 r. G. S. ponowił skargę na "na prawie sześcioletnią / lipiec 2014 r. – czerwiec 2020 r./ bezczynność Starostów Starogardzkich w sprawie z wniosku z dnia 25 lipca 2014 r., w sprawie wpisania głównej funkcji w ewidencji gruntów i budynków". Sprawa z tej skargi została zarejestrowana pod sygnaturą III SAB/Gd 39/20.

Skarżący z odwołaniem się do treści swej wcześniejszej skargi z dnia 2 grudnia 2017 r., wniósł o zobowiązanie organu I instancji do rozpatrzenia wniosku z dnia 25 lipca 2014 r w sprawie wpisania głównej funkcji do ewidencji gruntów i budynków w terminie nie dłuższym niż 30 dni i ukaranie organu grzywną w maksymalnej wysokości przewidzianej ustawą Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W odpowiedzi na skargę Starosta Starogardzki wniósł o oddalenie skargi wyjaśniając, że ustawodawca wprowadził obowiązek ujawniania w rejestrach ewidencyjnych "głównej funkcji budynku" na przełomie lat 2013 i 2014. Organ podał, że ujawnienie w rejestrze ewidencyjnym głównej funkcji budynku skarżącego, to jest "budynek jednorodzinny [...]" nastąpiło w dniu 9 czerwca 2014 r., w drodze czynności materialno - technicznej nie wymagającej postępowania administracyjnego (art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. a ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne), przy okazji wprowadzania zmian z operatu technicznego sporządzenia mapy do celów projektowych działki nr [...] S. Wówczas oznaczenie funkcji budynku dostosowano do przepisów zmienionych na przełomie lat 2013 i 2014. Podano, że w wykazie dowodów zmian wskazana wyżej zmiana została oznaczona jako [...]. O dokonanej zmianie zawiadomiono właścicieli (bez zwrotnych potwierdzeń odbioru). Starosta wskazał, że ze względu na to, że wniosek J. i G. S. z dnia 25 lipca 2014 r. zawierał informację, iż właściciele nie otrzymali zawiadomienia, właściciele zostali powiadomieni ponownie, a ich wniosek trafił do wykazu dowodów zmian (zmiana nr [...] obręb S. gmina L.; wykreślono i dopisano taki sam budynek o głównej funkcji: "budynek jednorodzinny").

Wobec tego organ stwierdził, że w sprawie z wniosku J. i G. S. z dnia 25 lipca 2014 r. nie wystąpiła bezczynność Starosty Starogardzkiego.

Organ wskazał, że oddzielnym i niemającym nic wspólnego z wniesioną skargą na bezczynność jest wszczęte przez Starostę Starogardzkiego z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie oznaczenia głównej funkcji budynku [...], położonego na działce [...] obręb S. gmina L. (stanowiącego zgodnie z księgami wieczystymi współwłasność skarżącego). Organ ewidencyjny w dniu 10 lipca 2017 r. orzekł bowiem o zmianie oznaczenia głównej funkcji budynku. Po złożeniu przez stronę odwołania, organ odwoławczy w dniu 31 października 2017 r. orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2019 r. (sygn. akt III SA/Gd 6/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę. Wyrok ten jest nieprawomocny, a postępowanie w tej sprawie zostało zawieszone postanowieniem z dnia 16 grudnia 2019 r.

Sąd I instancji wskazał, że powyższe okoliczności znane są Sądowi z urzędu (akta spraw III SAB/Gd 40/20 oraz III SA/Gd 6/18).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 8 października 2020 r. oddalił skargę.

Sąd wskazał, że Starosta Starogardzki jeszcze przed złożeniem przez J. i G. S. wniosku z dnia 25 lipca 2014 r., tj. w dniu 9 czerwca 2014r., zmianą o nr [...] obr. S., dokonał aktualizacji danych dotyczących przedmiotowego budynku w sposób zgodny z określonym we wniosku żądaniem, to jest określając jako główną funkcję budynku – "budynek jednorodzinny". Jako podstawę dokonania zmiany z dnia 9 czerwca 2014 r. Starosta Starogardzki wskazał operat pomiarowy o numerze [...], który został przyjęty do zasobu w dniu 5 czerwca 2014 r.

Sąd podał, że niezależnie od tego, iż stan ewidencji gruntów i budynków na dzień złożenia wskazanego wyżej wniosku (to jest na dzień 25 lipca 2014 r.) o wpisanie głównej funkcji budynku do ewidencji gruntów i budynków, odzwierciedlał w istocie żądanie skarżącego (na podstawie wskazanej wyżej zmiany o numerze [...] obr. S. z dnia 9 czerwca 2014 r.), to Sąd podkreślił, że Starosta Starogardzki posiadając wiedzę o złożeniu wniosku z dnia 25 lipca 2014 r., pod numerem [...], w dniu 14 sierpnia 2014 r., dokonał zmiany przedmiotowej w prowadzonej ewidencji poprzez wykreślenie i dopisanie tego samego oznaczenia głównej funkcji budynku (główna funkcja – budynek jednorodzinny).

Ponadto Sąd I instancji wskazał, że sprawa związana z oznaczeniem głównej funkcji budynku o nr [...] położonego na działce nr [...] obr. S. Gmina L., została następnie rozstrzygnięta i zakończona w administracyjnym toku instancji (decyzje organów ewidencyjnych z dnia 10 lipca 2017 r. – decyzja Starosty Starogardzkiego z dnia 10 lipca 2017 r. nr [...] i z dnia 31 października 2017 r. – decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 31 października 2017 r. nr [...]).

W ocenie Sądu I instancji, wobec przedstawionych okoliczności faktycznych i treści wydanych rozstrzygnięć nie ma zatem podstaw aby zobowiązywać Starostę Starogardzkiego do wydania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia merytorycznego czy formalnego odnośnie wniosku skarżącego z dnia 25 lipca 2014 r. (z uwagi na regulację zawartą w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) czy też uznawać, że organ ten dopuścił się bezczynności w okresie poprzedzającym wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia głównej funkcji budynku zakończonego decyzją ostateczną z dnia 31 października 2017 r. (zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Sąd podkreślił, że wyrok uwzględniający skargę na bezczynność organu administracji publicznej nie może zostać wydany, jeżeli w dacie orzekania przez Sąd w ogóle nie toczy się już postępowanie administracyjne, w którym rozpoznaniu podlegać miałby - zgodnie z oczekiwaniem skarżącego - wniosek zawierający żądanie adresowane do organu administracji publicznej. Sąd zaznaczył przy tym, że zgodność z prawem aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków dokonana przez Starostę Starogardzkiego w dniach 9 czerwca i 14 sierpnia 2014 r. jak i prawidłowość decyzji administracyjnych mających za przedmiot zmianę informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, nie podlega ocenie Sądu w niniejszym postępowaniu. W tego typu sprawach kognicja sądu administracyjnego ogranicza się bowiem jedynie do badania, czy organ dopuścił się zarzucanej bezczynności, natomiast badanie istoty i merytorycznych aspektów sprawy winno pozostawać domeną sądu rozpoznającego skargę na konkretny akt albo decyzję administracyjną. Sąd zauważył, że przed dniem wniesienia skargi na bezczynność skarżący poddał kontroli sądowej rozstrzygnięcia objęte skargą zarejestrowaną pod sygn. akt III SA/Gd 6/18, tj. decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 31 października 2017 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty Starogardzkiego z dnia 10 lipca 2017 r. orzekającą o zmianie oznaczenia funkcji głównej budynku nr [...] położonego na działce [...] obręb S. Gminy L. z "budynek jednorodzinny – [...]" na "dom letniskowy –[...]".

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył skarżący, reprezentowany przez adwokata ustanowionego do sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

Na podstawie art. 183 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed administracyjnymi (dalej "p.p.s.a."), przeprowadzonemu postępowaniu zakończonemu wydaniem zaskarżonego wyroku zarzucono nieważność postępowania na skutek naruszenia przepisów art. 18 § 1 pkt 6) p.p.s.a., poprzez wyznaczenie do orzekania w przedmiotowej sprawie o sygn. akt III SAB/Gd 39/20 sędziego WSA Bartłomieja Adamczaka orzekającego po raz drugi w tej samej sprawie.

W związku z powyższym na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 179a p.p.s.a. w zw. z art. 185 p.p.s.a wniesiono o orzeczenie nieważności postępowania, uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez inny skład orzekający oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania ze skargi kasacyjnej.

Z ostrożności procesowej, na wypadek nieuwzględnienia zarzutu nieważności postępowania, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 7 Konstytucji, poprzez bezkrytyczne uznanie wyższości dowodów bez weryfikacji zarzutów stawianych dowodom organu i przyjęcie bez wskazania podstawy prawnej, że dowody przedstawione przez Starostę nie podlegają ocenie Sądu, czy powstały zgodnie z procedurami i czy są zgodne czy niezgodne z prawem w niniejszym postępowaniu;

2) art. 3 § 2 pkt 9) p.p.s.a., poprzez brak wszechstronnej analizy stanu faktycznego i stanu prawnego;

3) art. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., poprzez orzekanie tylko na podstawie stwierdzeń organu zawartych w odpowiedzi na skargę, a nie na podstawie całych akt sprawy oraz pomijanie w zakresie orzekania zarzutów skarżącego, tj. jak pisze Sąd na stronie 3 w akapicie 3 aktami spraw: III SA/Gd 6/18, III SAB/Gd 40/20 (w tym III SAB 4/18 i I OSK 3603/18) i SAB/Gd 39/20;

4) art. 1 § 1 i § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych (dalej "p.u.s.a.") w zw. z art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 145. § 1. pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a oraz art. 151 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi w wyniku wadliwego wykonania kontroli, polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych w skardze zarzutów, a także poprzez brak ustosunkowania się w treści uzasadnienia wyroku do argumentów podnoszonych przez skarżącego w skardze;

5) art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez brak aktywności i działania w ramach posiadanych uprawnień, poza granicami skargi, w sytuacji gdy skarżący działał bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika;

6) rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 50 § 1, art. 53 § 1, art. 53 § 2a p.p.s.a., poprzez niezgodne z treścią wniosku skarżącego przyjęcie, że składał on skargę na bezczynność Starosty Starogardzkiego w okresie od 25 lipca 2014 r. do dnia orzekania;

7) art. 149 § 1 pkt 1) i pkt 2) p.p.s.a., poprzez ich stosowanie niezgodnie z treścią wniosku skarżącego, który występował tylko o stwierdzenie bezczynności Starosty w okresie 25 lipiec 2014 r. - 31 marzec 2017 r., tj. na podstawie art. 149 § 1 pkt 3) p.p.s.a.;

8) § 63 ust. 1 pkt 6) i § 63 ust. 1f pkt 6) "nowego rozporządzenia" wraz z legalną definicją głównej i innej funkcji budynku w związku art. 24. ust. 2b. pkt 1) lit. h) Prawa geodezyjnego i kartograficznego, (dalej "PGiK"), poprzez dokonanie przez Starostę wpisu głównej funkcji w dniu 9 czerwca 2014 r. (zmiana [...]) bez posiadania jakiegokolwiek dokumentu określającego główną funkcję lub innymi materiałami źródłowymi określającymi tą funkcję przez Starostę i akceptowanie tego przez ten skład orzekający. Wskazany przez Starostę jako podstawa zmiany, dokument przyjęty do zasobu ewidencyjnego operat pomiarowy [...] z 9 czerwca 2014 r. takiej danej nie zawiera, (patrz załącznik nr 1.) Starosta, tego dokumentu nie dołączył, dołączył tylko okładkę tego operatu;

9) art. 24 ust. 2b pkt 1 PGiK, poprzez dokonanie przez Starostę zmiany [...] w dniu 14 sierpnia 2014 r. na podstawie wniosku strony z dnia 25 lipca 2014 r. i akceptowanie tego przez ten skład orzekający. Cytowany powyżej przepis takiej możliwości nie przewiduje;

10) art. 75 § 1 K.p.a., poprzez akceptację jako dowodu w sprawie dokumentów sporządzonych niezgodnie prawem, dotyczy zmian [...].

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, rozwinięto argumentację na poparcie w/w zarzutów.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu nieważności postępowania z powodu cyt. "wyznaczenia do orzekania w przedmiotowej sprawie o sygn. akt III SAB/Gd 39/20 sędziego WSA Bartłomieja Adamczaka orzekającego po raz drugi w tej samej sprawie."

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej - bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która, w myśl § 2 tego artykułu, zachodzi między innymi wtedy, gdy w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony od orzekania z mocy ustawy (art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). O takim wyłączeniu mówi art. 185 § 2 p.p.s.a. stanowiąc, że w sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny uchyla zaskarżone orzeczenie i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania (§ 1), sąd, któremu sprawę przekazano, rozpoznaje ją w innym składzie. Pojęcie "innego składu" sądu należy rozumieć w ten sposób, że żaden z sędziów, którzy brali udział w wydaniu uchylonego orzeczenia, nie może uczestniczyć w ponownym rozpoznaniu sprawy, gdyż tylko wówczas jest realizowana zasada bezstronności w rozpoznaniu sprawy przy pełnym zachowaniu niezawisłości sędziowskiej przez wyeliminowanie sytuacji, w których sędzia przy orzekaniu byłby związany wykładnią prawa dokonaną przez sąd odwoławczy wbrew własnemu przekonaniu, któremu dał wyraz w zaskarżonym orzeczeniu. Rozpoznanie sprawy przez ten sam skład sądu skutkuje nieważnością postępowania (zob. wyroki NSA z 11 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 319/09; z 8 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 645/18; z 11 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 372/07).

Sytuacja wyżej opisana nie ma jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie. Jak zostało to opisane w części wstępnej nin. uzasadnienia skarga G. S. z dnia 2 grudnia 2017 r. dotycząca bezczynności Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego została zarejestrowana jako sprawa o sygn. III SAB/Gd 4/18. Skarga ta została rozpoznana przez WSA w Gdańsku, który w dniu 26 kwietnia 2018 r. wydał wyrok oddalający tę skargę. Wyrok ten został uchylony wyrokiem Naczelny Sąd Administracyjnego z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. I OSK 3603/18. Po zwrocie akt do WSA w Gdańsku sprawie tej, zgodnie z przepisami, została nadana nowa sygnatura III SAB/Gd 40/20. Pismem z dnia 3 marca 2020 r. skarżący cofnął skargę, a WSA w Gdańsku w osobie sędziego, który nie uczestniczył w wydaniu wyroku z dnia 26 kwietnia 2018 r., wydał postanowienie o umorzeniu postępowania. W ten sposób sprawa ze skargi G. S. z dnia 2 grudnia 2017 r. została zakończona postanowieniem z dnia 30 czerwca 2020 r. umarzającym postępowanie z uwagi na cofnięcie skargi.

Pismem z dnia 7 czerwca 2020 r. G. S. wniósł kolejną skargę tym razem na bezczynność Starosty Starogardzkiego a sprawie nadano sygn. III SAB/Gd 39/20. Sprawa ta stanowi nową sprawę. Nie zachodzi zatem tożsamość sprawy o sygn. III SAB/Gd 4/18 ze sprawą niniejszą o sygn. III SAB/ Gd 39/20 w rozumieniu art. 185 § 2 p.p.s.a. Tym samym zarzut nieważności postępowania, jako pozbawiony podstaw prawnych, nie mógł być uwzględniony.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną wyłącznie w granicach zgłoszonych w niej zarzutów, co wprost wynika z art.183 §1 p.p.s.a., a co związane jest z tym, że skargę kasacyjną sporządza profesjonalny pełnomocnik. Wymóg ten wynika z art.175 §1 p.p.s.a. Rozpoznając skargę kasacyjną wniesioną w rozpoznawanej sprawie w granicach podniesionych w niej zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie z niżej opisanych powodów.

Powołany w skardze kasacyjnej, jako naruszony, art.3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. przewiduje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej (...). Zauważyć zatem trzeba, że wskazany przepis w sposób najbardziej ogólny i generalny określa zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem, do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W przypadku zatem, gdy strona chce zarzucić niewłaściwą kontrolę skargi, przepis ten musi zostać powołany w połączeniu z przepisami, które Sąd mógł naruszyć w toku sprawowania tej kontroli.

Kolejny podniesiony w skardze kasacyjnej przepis - art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady również nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może on być skutecznie wskazany jako naruszenie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten został powiązany z 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz z art. 151 p.p.s.a. Wymienione przepisy poza tym, że są przepisami określającymi jedynie wynik postępowania, to dodatkowo wzajemnie się wykluczają. Pierwszy, ze wskazanych przepisów ( art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.) przewiduje, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy(..), c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, natomiast według art.151 p.p.s.a: "W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części". Przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak art. 145, art. 146 § 1, art. 147, art. 149 czy art. 151 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Wskazany natomiast jako naruszony art.141§ 4 p.p.s.a. nie mógł być uwzględniony z tego powodu, że skarga z dnia 7 czerwca 2020 r. jest lakoniczna, nie zawiera zarzutów, a jedynie nawiązuje do skargi złożonej w zakończonej już sprawie o sygn. III SAB/GD 40/20.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 50 § 1, art. 53 § 1, art. 53 § 2a oraz art. 149 § 1 pkt 1) i pkt 2) p.p.s.a. poprzez niezgodne z treścią wniosku skarżącego przyjęcie, że składał on skargę na bezczynność Starosty Starogardzkiego w okresie od 25 lipca 2014 r. do dnia orzekania; podczas gdy występował tylko o stwierdzenie bezczynności Starosty w okresie 25 lipiec 2014 r. - 31 marzec 2017 r. Odnośnie do tak sprecyzowanych zarzutów należy odwołać się do treści samej skargi z dnia 7 czerwca 2020 r. Skarżący w skardze tej napisał m.in., że: cyt." ( ...) ponownie przesyłam skargę na prawie sześcioletnią ( lipiec 2014 r.- czerwiec 2020 r.) bezczynność Starostów Starogardzkich w sprawie z wniosku z dnia 25 lipca 2014 r. (.....)." Zatem zarzut postawiony Sądowi I instancji nie odpowiada treści skargi, dlatego nie został uwzględniony.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd Wojewódzki orzekał na podstawie akt sprawy, jak wymaga treść art.133§ 1 zd.1 p.p.s.a. i nie uchybił temu przepisowi. Nie doszło również do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż przepis ten można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku, a także wtedy gdy sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Jak wynika z akt sprawy, co przyznaje także autor skargi kasacyjnej Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w decyzji z dnia 12 sierpnia 2013 r. orzekł reformatoryjnie o zmianie oznaczenia budynku z "inny niemieszkalny" na "mieszkalny", a Starosta Starogardzki tę decyzję wprowadził do ewidencji gruntów i budynków jako zmiana [...] r. Z wykazu zmian gruntowych ( k. 2 akt adm.) wynika, że budynek określono, jako budynek mieszkalny jednorodzinny. W uwagach powołano się na wymienioną decyzję PWINGiK w sprawie sprostowania w operacie ewidencyjnym oznaczenia funkcji budynku z " inny niemieszkalny" na " mieszkalny". W dniu 25 lipca 2014 r. skarżący wraz z żoną wystąpili do Starosty o wpisanie funkcji głównej budynku – budynek jednorodzinny-[...]. albo inny budynek mieszkalny jednorodzinny – [...]. ( k.7 akt adm.). Pismem z 22 sierpnia 2014 r. Starosta powiadomił skarżących o zmianie nr [...] w ewidencji gruntów i budynków, którą przedstawiono w załączniku – wykazie zmian w danych ewidencji gruntów i budynków. Według tego wykazu budynek skarżącego oznaczono, jako: według KST jako budynek mieszkalny, według PKOB jako budynek mieszkalny jednorodzinny i określono funkcję główną budynku, jako budynek jednorodzinny. Starosta zatem w drodze czynności materialno – technicznej rozoznał żądanie skarżących. Natomiast ocena, czy Starosta postąpił zgodnie z prawem określając w ten sposób funkcję główną budynku i na wskazanej podstawie prawnej nie należy do kognicji sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na bezczynność organu. Przedmiotem sądowej kontroli w sprawie ze skargi na bezczynność nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Pojęcie "bezczynności" - również w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. oraz art. 149 p.p.s.a. - sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych: niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione.

Zatem w przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu, lecz brak ich podjęcia w określonej formie oraz w określonym terminie. Z bezczynnością organu, co podkreślił również Sąd I instancji, mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Prowadzenie zaś przez organ postępowania w zgodzie z wymogami pozostałych przepisów postępowania znajduje się poza kontrolą sądu prowadzoną w sprawie ze skargi na bezczynność organu. Ewentualne więc naruszenie przez organ przepisów postępowania nie określających formy i terminu załatwienia sprawy nie ma wpływu na dokonywaną w tej sprawie ocenę ( por. wyrok NSA z 11 października 2018 r., I OSK 1120/18, publ. www.nsa.gov.pl.). Dlatego też kwestia, czy w toku prowadzonego przez Starostę postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 25 lipca 2014 r. doszło do naruszenia dyspozycji 63 ust. 1 pkt 6) i § 63 ust. 1f pkt 6) "nowego rozporządzenia" wraz z legalną definicją głównej i innej funkcji budynku w związku art. 24. ust. 2b. pkt 1) lit. h) Prawa geodezyjnego i kartograficznego, nie stanowiła przedmiotu rozpoznania i kontroli Sądu I instancji, jako, że nie miała wpływu na wynik przedmiotowej sprawy, jako sprawy ze skargi na bezczynność. Zgodnie z art. 24 ust.2b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów następuje w drodze czynności materialno – technicznej lub w drodze decyzji administracyjnej. Prawidłowość działania Starosty była przedmiotem kontroli WSA w Gdańsku, który na ten temat wypowiedział się w sprawie zakończonej nieprawomocnym obecnie wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2019 r. w sprawie sygn. III SAB/Gd 6/18. Nie doszło tym samym do naruszenia zasady praworządności wyrażonej w art.7 Konstytucji R.P.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.