Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 291/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 66 par. 3, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 czerwca 2024 r. w sprawie ze skargi M. M. oraz I. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 stycznia 2024 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia w sprawie wniosku dotyczącego wypłaty odszkodowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 29 stycznia 2024 r., nr [...] sprostowanym postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2024 r. - Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "Kolegium" lub "organ"), po rozpoznaniu wniosku M. M. i I. M. (dalej jako "Skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia 16 stycznia 2023r., znak: [...]

Zaskarżone postanowienie, jak wynika z jego uzasadnienia, zapadło w następującym stanie faktycznym sprawy.

W dniu 08 lipca 2021 r. Starosta [...] wydał postanowienie znak: [...] w przedmiocie zwrotu wniosku Skarżących w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...], położoną w obrębie geodezyjnym B. , gmina P., zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez V Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w S..

Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (postanowienie z dnia 28 lutego 2022r., znak: [...]).

W dniu 10 października 2022 r. do Kolegium wpłynął wniosek Skarżących z dnia 06 października 2022r. o stwierdzenie nieważności postanowienia SKO z dnia 28 lutego 2022r.

Postanowieniem z dnia 16 stycznia 2023r., znak: [...] Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności ww. postanowienia Kolegium z dnia 28 lutego 2022 r.

Wnioskiem z dnia 03 lutego 2023r. Skarżący wystąpili z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Wydając wskazane na wstępie postanowienie z dnia 29 stycznia 2024 r. Kolegium, po przytoczeniu treści przepisów prawa, wskazało, że postępowanie prowadzone w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest nową sprawą, a nie kontynuacją postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, zakończonego decyzją ocenianą w trybie postępowania nieważnościowego.

Organ zaznaczył, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest jednym z trybów nadzwyczajnych służących do uchylenia decyzji ostatecznej i nieostatecznej. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych wskazanej w art. 16 § 1 K.p.a.. Może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.. Postępowanie to ma na celu ustalenie i ocenę, czy kontrolowany akt administracyjny jest dotknięty jedną z wad wymienionych enumeratywnie w tym przepisie. Działając w granicach tego postępowania organ administracji nie może wydawać innych rozstrzygnięć niż te, które wynikają z oceny legalności kontrolowanego aktu.

Kolegium podniosło, iż w sprawie został zastosowany przepis art. 66 § 3 K.p.a., z którego wynika, że jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Przepis ten zatem reguluje sytuację, gdy organ administracji publicznej jest nie tylko niewłaściwy w danej sprawie, ale dodatkowo po przeprowadzonej analizie przepisów prawa i dokładnym zbadaniu treści podania ustali w sposób jednoznaczny, że sprawa objęta podaniem należy do właściwości sądu powszechnego lub ustalenie właściwości jakiegokolwiek organu administracji publicznej nie jest możliwe. W efekcie, aby zastosować art. 66 § 3 K.p.a. i zwrócić podanie wnoszącemu organ administracji publicznej zobowiązany jest ustalić i stwierdzić, że sprawa objęta podaniem jest sprawą w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964r. Kodeks postępowania cywilnego, a zatem sprawą ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz do której przepisy Kpc stosuje się w mocy ustaw szczególnych (sprawy cywilne).

Kolegium stwierdziło, że zwrócenie wniosku o ustalenie odszkodowania było prawnie uzasadnione. Należy bowiem zauważyć, że droga administracyjna w tym przypadku była niedopuszczalna. Żądanie przyznania odszkodowania za pozbawienie praw do nieruchomości znajduje generalną podstawę prawną w art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej jako "u.g.n.). W rozpatrywanym przypadku, wbrew twierdzeniom wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, brak było jednak podstaw prawnych do rozstrzygnięcia przez organ w postępowaniu administracyjnym o ustaleniu i wypłacie odszkodowania dochodzonego przez wnioskodawców z tytułu odebrania ich poprzednikowi prawnemu nieruchomości na podstawie dekretu PKWN o reformie rolnej. Zauważyć trzeba bowiem, iż zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. starosta, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości przez ustalenie odszkodowania a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Powyższy przepis ma wprawdzie zastosowanie także do zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie u.g.n., czyli stanów faktycznych, polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania, lecz przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ww. ustawy nie jest samoistną podstawą do ustalenia odszkodowania. Przepis ten ma bowiem charakter procesowy, a nie materiałnoprawny. Materialnoprawny obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych i obowiązujących podstaw prawnych, zwłaszcza w przypadkach ujętych w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Musi istnieć konkretna norma prawa materialnego, obowiązująca w dniu odjęcia własności, która przewidywała takie odszkodowanie, względnie by tego rodzaju norma, odnosząca się do tego rodzaju odjęcia własności funkcjonowała w aktualnym porządku prawnym. Przy czym, jak już wskazał poprzedni skład orzekający, Dekret PKWN nie zawiera regulacji przewidującej ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą na jego podstawie na rzecz Skarbu Państwa. Takiej podstawy nie można także wyprowadzić z przepisów aktualnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro bowiem wolą ówczesnego prawodawcy było odjęcie własności na cele wskazane w dekrecie bez odszkodowania, to orzeczenie odszkodowaniu z powołaniem się na art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. było by możliwe, gdyby aktualny prawodawca jednoznacznie taką normę przewidział. A zatem słuszne jest twierdzenie, że sprawa która dotyczy własności czy posiadania nieruchomości ziemskiej, jest co do zasady sprawą cywilną, a więc podlega rozpoznaniu przez sąd powszechny, a nie organy administracji publicznej.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli M. M. i I. M. zarzucając nu naruszenia prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy:

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przyjęcie, że nie istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16.01.2023 r., wydanej w sprawie [...], utrzymanie w mocy decyzji organu mimo wydania jej z rażącym naruszeniem prawa i brak ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów zawartych we wniosku skarżących, nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji i zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji;

- art. 2 ust. 1 lit e dekretu o reformie rolnej i art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, a także art. 66 § 3 K.p.a. poprzez przyjęcie, że Starosta [...] słusznie zwrócił Skarżącym ich wniosek o ustalenie odszkodowania za pozbawienie wstępnych wnioskodawców prawa do nieruchomości na podstawie dekretu o reformie rolnej z uwagi na brak materialnoprawnych podstaw i przyjęcie że właściwym organem w sprawie jest sąd powszechny gdyż sprawa ma charakter cywilny.

Wskazując na powyższe Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 stycznia 2023 r., znak: [...] w całości i stwierdzenie nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 lutego 2022 r.. Ponadto Skarżący wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazali, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając kolejne decyzje zdaje się całkowicie nie dostrzegać na czym polega rażące naruszenie prawa przez Organ, w konsekwencji odmawiając stwierdzenia nieważności zapadłej decyzji mimo ewidentnego wystąpienia ku temu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a..

W ocenie Skarżących art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. daje starostom podstawę do wydania decyzji o odszkodowaniu za wywłaszczenie, w sytuacji gdy pozbawienie praw do nieruchomości nastąpiło bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Nie budzi wątpliwości dopuszczalność drogi administracyjnej dochodzenia odszkodowania za wywłaszczenie na mocy nacjonalizacji, także na podstawie bezprawnego wywłaszczenia dekretem PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Materialnoprawną podstawą odszkodowania, której organ zdaje się nie dostrzegać są właśnie art. 2 ust. 1 lit e dekretu o reformie rolnej i art. 21 ust. 1 Konstytucji RP.

Skarżący zaznaczyli, iż w stanie niniejszej sprawy doszło do konkretyzacji normy dekretu w stosunku do działki zabudowanej kompleksem pałacowo-parkowym, na mocy wydanego rozstrzygnięcia Wojewody [...] w przedmiocie stwierdzenia, że doszło do wywłaszczenia jednak przejęta nieruchomość nie podpadała pod działanie dekretu PKWN na podstawie Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Innego rodzaju wykładnia, prowadzić mogłaby do łatwego obchodzenia prawa do wypłaty słusznego odszkodowania przez prawodawcę, który na mocy aktu generalnego i abstrakcyjnego dokonywałby masowych wywłaszczeń, nie stanowiąc w tym akcie normatywnym prawa do odszkodowania za wywłaszczenie. Brak możliwości dochodzenia w takim stanie faktycznym odszkodowania na zasadach ogólnych u.g.n. prowadzić musi do akceptacji legalizowania takich działań ustawodawczych. Biorąc pod uwagę pobudki, aksjologię, potrzeby i zasadność skorzystania przez prawodawcę stanowiącego dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej z instrumentu wywłaszczenia, brak realnej szansy dochodzenia odszkodowania godzi w obecny system demokratycznego państwa prawnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zaznaczenia wymaga, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do brzmienia przepisu art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 zwanej dalej: "P.p.s.a.".) Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Przedmiotem skargi jest postanowienie organu wydane w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego jakim jest tryb stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156-159 ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego -Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. – dalej jako K.p.a..).

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności należy wskazać, że Kodeks postępowania administracyjnego w drodze wyjątku od sformułowanej w art. 16 zasady trwałości decyzji administracyjnej dopuszcza możliwość weryfikowania przez organy administracji publicznej wydanych przez nie decyzji (postanowienia). Chodzi tutaj o zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej w wyniku wznowienia postępowania (art. 145-152), a także o stwierdzenie nieważności (art. 156-159) wskutek wystąpienia kwalifikowanych wad decyzji ostatecznej.

Zgodnie z art. 126 K.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie.

Stwierdzenie nieważności decyzji (postanowienia) ostatecznej jest instytucją służącą eliminowaniu z obrotu prawnego decyzji ostatecznych dotkniętych najpoważniejszymi wadami. Katalog tych wad został w sposób wyczerpujący określony w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie innych przesłanek nie jest dopuszczalne (por. wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 1996 r. sygn. akt III ARN 70/95, OSNP 1996/18/258). Stwierdzenie nieważności decyzji jako nadzwyczajny środek kontroli stosowany jest tylko w razie wyjątkowo ciężkiego naruszenia prawa.

Należy również podkreślić, że organ wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej uruchamia to postępowanie w nowej sprawie, nie orzeka natomiast co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji. Skoro zatem istotą postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności, nie zaś merytoryczna kontrola podjętego w postępowaniu zwykłym rozstrzygnięcia, również sąd administracyjny nie może prowadzić postępowania zmierzającego do skontrolowania legalności merytorycznej decyzji ostatecznej, a jedynie powinien ocenić, czy organ prawidłowo przyjął, że w sprawie wystąpiły bądź nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 156 § 1 K.p.a. (zob. wyrok NSA z 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt II FSK 1179/12, CBOSA).

A zatem, należy jeszcze raz wyraźnie zaakcentować, że postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności nie może prowadzić do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym. Postępowanie to ogranicza się do zbadania, czy kwestionowane ostateczne rozstrzygnięcie jest dotknięte jedną z wad kwalifikowanych, wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 K.p.a. uzasadniających stwierdzenie nieważności. Z kolei rolą sądu administracyjnego w prowadzonym wskutek skargi strony postępowaniu jest zbadanie, czy odmowa stwierdzenia nieważności była uzasadniona i zgodna z prawem. Sąd nie może natomiast oceniać rozstrzygnięcia, którego stwierdzenia nieważności odmówiono (por. wyroki NSA: z 21 listopada 2012 r. sygn. akt II FSK 714/11 i z 9 grudnia 2010 r. sygn. akt I GSK 1161/09, CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż w niniejszej sprawie, co potwierdza również treść i zarzuty złożonej skargi, Skarżący domagali się stwierdzenia nieważności postanowienia Kolegium z 28 lutego 2022 r. powołując się na przesłankę sformułowaną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. wydanie aktu z rażącym naruszeniem prawa.

Rażącym naruszeniem prawa było - w ocenie Skarżących- błędne uznanie, iż w sprawie nieruchomości przejętych na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. nr 3 poz. 13) nie ma możliwości ustalenia odszkodowania w drodze administracyjnej, a tym samym błędne uznanie o prawidłowości zwrotu podania o wypłatę odszkodowania.

W odniesieniu do przesłanki "rażącego naruszenia prawa" (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) wyjaśnić należy, iż naruszenie prawa ma charakter rażący wtedy, gdy przepis prawa ma treść nie budzącą żadnych wątpliwości, jego treść może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu słów, z których się składa (zob. J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, Łódź - Zielona Góra 1997, s. 102; H. Poleszak, Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w postępowaniu przed NSA, Nowe Prawo 1984/1/25). Naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność aktu administracyjnego, gdy został on wydany wbrew nakazowi lub zdarzeniu ustanowionemu w przepisie prawa, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa lub ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem lub uchylono obowiązek. Nie chodzi bowiem w tego typu przypadkach o błędy wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (zob. wyroki NSA: z 18 lutego 2011 r. sygn. akt II FSK 1812/09, z 16 października 2008 r. sygn. akt I FSK 1237/07, z 6 lutego 2006 r. sygn. akt I FSK 439/05, czy z 16 września 2004 r. sygn. akt FSK 484/04 - CBOSA).

Taka linia orzecznicza jest następstwem gramatycznej, językowej wykładni tego pojęcia. Według Słownika języka polskiego (Warszawa 1993, t. III, s. 24) "rażący" to dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży. Takie znaczenie pojęcia "rażące naruszenie prawa" powoduje, że stwierdzenie nieważności aktu z tej przyczyny może nastąpić w wypadku zastosowania w kwestionowanym rozstrzygnięciu normy prawnej, której znaczenie można ustalić w sposób niewątpliwy, bezsporny. Podobne stanowisko zostało wypracowane w doktrynie, gdzie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa będzie miało miejsce w sytuacji, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości co do jego zrozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów (por. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985, s. 237; A. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 716-721).

Przenosząc poczynione dotychczas uwagi teoretyczne na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdza, że przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie została spełniona, a zaskarżone do Sądu postanowienia odpowiada przepisom prawa.

Jak wskazano już wyżej Skarżący domagają się stwierdzenia nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 lutego 2022 r., którym utrzymano w mocy, wydane na podstawie art. 66 § 3 K.p.a., postanowienie Starosty [...] z dnia 08 lipca 2021r. o zwrocie wniosku strony w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości.

Zgodnie z art. 66 § 3 K.p.a., jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ do którego podanie wniesiono zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Organ w sprawie uznał, iż z uwagi na fakt, że art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm. – dalej: "u.g.n." – stan prawny na dzień wydawania postanowienia Starosty) nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, to Starosta zasadnie zwrócił wniosek na podstawie art. 66 § 3 K.p.a. uznając, że właściwym w kwestii odszkodowania w niniejszej sprawie jest sąd powszechny.

Skład orzekający w niniejszej sprawie uznał, iż dokonana przez organ wykładnia przytoczonych wyżej przepisów prawa nie świadczy o rażącym naruszenieniu prawa.

W tym miejscu warto wskazać, iż zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Wskazać również należy, że zgodnie z art. 112 ust. 2 u.g.n., wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenia mają rozważania poczynione przez NSA w wyroku z 26 lutego 2020 r., I OSK 3938/18 oraz wyroku z 11 stycznia 2017 r., I OSK 341/15 [CBOSA]. W tym orzecznictwie nie ma sporu, że co do zasady art. 129 ust. 5 u.g.n. może mieć zastosowanie do przypadków pozbawienia praw do nieruchomości, które miały miejsce przed dniem wejścia w życie ustawy. Przepis ten przewiduje wydanie odrębnej decyzji o odszkodowaniu m.in. w przypadku, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Nie zawęża on podstaw prawnych, na jakich mogło dojść do pozbawienia praw do nieruchomości, co pozwala brać pod uwagę szeroki zakres przypadków. Pozbawienie prawa do nieruchomości bez odszkodowania to jednak tylko jedna z przesłanek określonych w analizowanym przepisie. Zawiera on jeszcze jeden warunek - aby obowiązujące przepisy przewidywały ustalenie odszkodowania.

W tym kontekście należy pamiętać, iż do pozbawienia prawa do nieruchomości doszło na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej. Akt ten nie utracił mocy obowiązującej i jednocześnie nie zawiera regulacji przewidującej ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą na jego podstawie na rzecz Skarbu Państwa.

Na tle powyższego przepisu w orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, iż jakkolwiek nacjonalizacja dokonana w trybie dekretu o reformie rolnej rodziła skutek pozbawienia prawa i może być kwalifikowana jako wywłaszczenie sensu largo, to nie może być uznana za wywłaszczenie w rozumieniu art. 128 ust. 1 u.g.n., rodzące obowiązek odszkodowania, a to ze względu na definicję wywłaszczenia zawartą w art. 112 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którą wywłaszczenie ograniczone jest do odjęcia prawa w trybie decyzyjnym, zatem w drodze aktu indywidualnego. Przyjmując tę definicję wywłaszczenia w art. 112 ust. 2 u.g.n. ustawodawca niewątpliwie miał świadomość konsekwencji dla zakresu stosowania art. 128 ust. 1 oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. W przypadku pozbawienia własności w trybie innym niż wywłaszczenie aktem indywidualnym, art. 128 ust. 1 u.g.n. nie może stanowić źródła obowiązku odszkodowawczego. odszkodowanie za nieruchomość przejętą na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej nie może zostać ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Obowiązujące nadal regulacje prawne zawarte w dekrecie o przeprowadzeniu reformy rolnej nie przewidują odszkodowania za pozbawienie prawa do nieruchomości. Pozbawienia własności w trybie dekretu o reformie rolnej nie nastąpiło w drodze aktu indywidualnego więc pozbawienie własności w tym trybie nie stanowi źródła obowiązku odszkodowawczego dochodzonego na zasadach określonych w art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 1 u.g.n. Dlatego właściwymi do rozstrzygania w sprawach ustalania wysokości odszkodowania za majątki znacjonalizowane na cele reformy rolnej są sądy powszechne. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Po 2/21).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie, nie wypowiadając się o prawidłowości powyższej wykładni, wskazuje wyłącznie, że skoro w sprawie możliwe są różne interpretacje przytoczonych wyżej norm prawnych, to nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa.

W tym miejscu przypomnieć należy, iż w sposób rażący można bowiem naruszyć jedynie przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. W przeciwnym wypadku przy możliwej różnej interpretacji przepisu charakter naruszenia nie może być postrzegany jako rażący.

Z powyższych względów za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a..

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 2 ust. 1 lit e dekretu o reformie rolnej i art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, a także art. 66 § 3 k.p.a. wskazać należy, iż na obecnym etapie postępowania, kontrolując orzeczenie wydane w trybie nadzwyczajnym sąd administracyjny nie może kontrolować legalności merytorycznej ostatecznego postanowienia, a w tym kierunku zmierza powyższy zarzut.

Inaczej mówiąc Sąd kontrolując zaskarżone postanowienie nie jest uprawniony do wypowiadania się o prawidłowości czy też nie zwrotu Skarżącym podania o wypłatę odszkodowania, a jedynie ustala czy wydane ostateczne postanowienie jest dotknięte wadą nieważności, a takiej wady, co wskazano już wyżej, Sąd się nie dopatrzył w postanowieniu z dnia 28 lutego 2022 r. Tym samym kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienie uznać należy za prawidłowe.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.