Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 590/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 116 ust. 11a
journal: Dz.U. 2019 poz 2460
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Kręcisz po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. w Ł. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 stycznia 2023 r. sygn. akt IV SA/Wr 621/22 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w Ł. na orzeczenie lekarskie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy Oddział w Lublinie z dnia 23 sierpnia 2022 r. nr 33/2022 w przedmiocie orzeczenia o zdolności do pracy postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 20 stycznia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 621/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę P. sp. z o.o. z/s w Ł. na orzeczenie lekarskie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycy Pracy Oddziału w Lubinie z dnia 23 sierpnia 2022 r., nr 33/2022 w przedmiocie zdolności do pracy.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia 22 września 2022 r., P. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. złożyła skargę na orzeczenie lekarskie nr 33/2022 z dnia 23 sierpnia 2022 r. wydane przez Dolnośląski Wojewódzki Ośrodek Medycy Pracy Oddział w Lubinie, wnosząc o jego uchylenie. Zarzuciła, że treść wydanego orzeczenia nie jest przewidziana przepisami prawa, a samo orzeczenie jest niewykonalne i w sposób nieuprawniony ingeruje w sytuację prawną pracodawcy i pracownika, wobec czego konieczne jest jego uchylenie.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie w całości. Wskazał, że skarga powinna zostać odrzucona, albowiem orzeczenia lekarskie są w istocie "zaświadczeniami" regulowanymi przez prawo pracy i jako takie nie podlegają kognicji sądów administracyjnych. Z ostrożności procesowej wniósł o oddalanie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę.

W punkcie wyjścia Sąd I instancji podkreślił, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 i § 2a p.p.s.a. działania organów administracji publicznej, ich bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisu ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.)

Zaskarżenie aktu lub czynności niewymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. (a także bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu) prowadzi do wniosku, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skarga podlega odrzuceniu.

Sąd I instancji podniósł, że przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie jest orzeczenie lekarskie o braku przeciwskazań zdrowotnych pracownika do wykonywania określonej pracy. Wyjaśnił, że badania lekarskie pracowników są przeprowadzane na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy oraz przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 30 maja 1996 r. w sprawie przeprowadzania badań lekarskich pracowników, zakresu profilaktycznej opieki zdrowotnej nad pracownikami oraz orzeczeń lekarskich wydawanych do celów przewidzianych w Kodeksie pracy.

Zdaniem Sądu I instancji, analiza przepisów wymienionego rozporządzenia prowadzi do wniosku, że zaskarżone orzeczenie nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Przywołane akty prawne regulujące przeprowadzanie badań lekarskich pracowników nie przewidują bowiem zaskarżenia orzeczeń do sądów administracyjnych, a zgodnie z poglądem wyrażanym w orzecznictwie, sprawy z zakresu prawidłowości orzeczenia o niezdolności do wykonywania dotychczasowej pracy podlegają kontroli właściwego sądu pracy.

Sąd I instancji podniósł, że postępowanie w sprawie wydania orzeczenia lekarskiego nie ma charakteru postępowania administracyjnego, a jego wydanie nie należy do działań podjętych w sferze wykonywania administracji publicznej.

Stwierdził, że wymienionego orzeczenia lekarskiego nie można sytuować w grupie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (ani żadnych innych podlegających zaskarżeniu do sądów administracyjnych), gdyż jest ono jedynie zaświadczeniem potwierdzającym stan zdrowia i nie stanowi innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nie jest decyzją administracyjną, postanowieniem, ani też innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej. Orzeczenia stwierdzają jedynie istnienie bądź brak istnienia przeciwwskazań do pracy na określonych stanowisku i nie stanowią tym samym rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Są one środkiem dowodowym podlegającym ocenie sądu pracy.

Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, podmioty wydające orzeczenia lekarskie nie są organami administracji publicznej i nie wykonują władzy publicznej, a wydawane przez nie orzeczenia nie są aktami podjętymi w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Ze skargą kasacyjną od powyższego postanowienia wystąpiła spółka zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Spółka wniosła także o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego tj. § 2 ust. 5 Rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 30 maja 1996 r. w sprawie przeprowadzania badań lekarskich pracowników, zakresu profilaktycznej opieki zdrowotnej nad pracownikami oraz orzeczeń lekarskich wydawanych do celów przewidzianych w Kodeksie pracy (dalej – "Rozporządzenie"), poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na błędnym uznaniu, że orzeczenie lekarskie wydawane na podstawie Rozporządzenia jest jedynie zaświadczeniem potwierdzającym stan zdrowia pracownika, podczas gdy orzeczenie lekarskie wydane na podstawie Rozporządzenia nie stanowi zaświadczenia, a orzeczenie jest aktem, na podstawie którego wystawca ustala stan faktyczny w postaci aktualnego stanu zdrowia pacjenta, następnie porównuje go z wymogami prawnymi w zakresie BHP wymaganymi na konkretnym stanowisku pracy, a w dalszej kolejności podejmuje decyzję o tym, czy pracownik jest zdolny czy też nie jest zdolny do wykonywania pracy na konkretnym stanowisku pracy, a więc dokonuje rozstrzygnięcia, stanowiącego subsumpcję stanu faktycznego i przepisów prawa, które jest wiążące tak dla pracownika, jak i dla pracodawcy;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 § 2 pkt 4 i art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że orzeczenie lekarskie wydawane na podstawie Rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 30 maja 1996 r. w sprawie przeprowadzania badań lekarskich pracowników, zakresu profilaktycznej opieki zdrowotnej nad pracownikami oraz orzeczeń lekarskich wydawanych do celów przewidzianych w Kodeksie pracy jest jedynie zaświadczeniem potwierdzającym stan zdrowia i nie należy do grupy aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (tj. do grupy innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa) i w konsekwencji odrzucenie skargi, podczas gdy orzeczenie lekarskie wydane na podstawie Rozporządzenia nie stanowi zaświadczenia potwierdzającego jedynie stan zdrowia, a więc stan faktyczny, a jest aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, bowiem wpływa na sytuację prawną tak pracodawcy jak i pracownika, w tym prawo pracownika do pracy i obowiązek pracodawcy dopuszczenia pracownika do pracy;

3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 § 2 pkt 4 i art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że orzeczenie lekarskie wydawane na podstawie Rozporządzenia nie podlega kognicji sądów administracyjnych, a postępowanie w sprawie wydania orzeczenia lekarskiego nie ma charakteru postępowania administracyjnego i nie należy do właściwości sądów administracyjnych, a wydanie orzeczenia nie należy do działań podjętych w sferze wykonywania administracji publicznej i w konsekwencji odrzucenie skargi, podczas gdy wydanie orzeczenia należy do działań podjętych w sferze wykonywania administracji publicznej i podlega kognicji sądów administracyjnych, bowiem orzeczenie jest aktem dotyczącym uprawnień i obowiązków pracodawcy i pracownika wynikających z przepisów prawa i ingeruje w prawa tych podmiotów, a ponadto jest aktem wydawanym przez organ działający w imieniu podmiotu (zakładu) administrującego a zatem należy do grupy aktów i prawa podlegających kognicji sądów administracyjnych;

4. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 § 2 pkt 4 i art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że podmioty wydające orzeczenia, a więc lekarz (w tym lekarz działający w ramach Dolnośląskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy Oddział w Lublinie) nie są organami wykonującymi władzę publiczną, a wydawane przez nie orzeczenia nie są aktami podjętymi w sprawie z zakresu administracji publicznej i w konsekwencji odrzucenie skargi, podczas gdy orzeczenia wydawane przez lekarza lub w ramach Dolnośląskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy, nie są jedynie zaświadczeniami potwierdzającymi stan zdrowia pracownika, a są aktami, które oddziałują na sytuacje prawną tak pracownika jak i pracodawcy, a wręcz kreują ich sytuację prawną, w związku z czym lekarz wydający orzeczenie jest organem, a Wojewódzkie Ośrodki Medycyny Pracy są podmiotami (zakładami) administrującymi, które wykonują władze publiczną, a wydawane przez nie (przez lekarza) orzeczenia są aktami podjętymi w sprawie z zakresu administracji publicznej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny zasadności stanowiska Sądu I instancji, który odrzucił skargę strony na orzeczenie lekarskie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy Oddział w Lubinie z tego powodu, że – jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia – wymienione orzeczenie nie stanowi, zdaniem tego Sądu, ani decyzji administracyjnej, ani postanowienia, ani też żadnej innej prawnej formy działania administracji publicznej – w szczególności czynności lub aktu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – które można byłoby uznać za podlegające kognicji sądu administracyjnego.

Podejście Sądu I instancji do spornej w sprawie kwestii, która wymagała odpowiedzi na pytanie odnośnie do charakteru wymienionego orzeczenia lekarskiego, a w konsekwencji odnośnie do istnienia albo nie istnienia drogi sądowej w sprawie ze skargi na tak materializujący się rezultat badania profilaktycznego (zob. § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 30 maja 1996 r. w sprawie przeprowadzania badań lekarskich pracowników, zakresu profilaktycznej opieki zdrowotnej nad pracownikami oraz orzeczeń lekarskich wydawanych do celów przewidzianych w Kodeksie pracy), nie jest nieprawidłowe.

Odnosząc się do zarzutów kasacyjnych – których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie – w punkcie wyjścia wymaga przypomnienia, że przywołane powyżej rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 179 i art. 229 § 8 ustawy – Kodeks pracy, a przedmiotem jego regulacji jest, między innymi, zakres wstępnych, okresowych i kontrolnych badań lekarskich pracowników, o których mowa w art. 229 § 1, 2 i 5 Kodeksu pracy, tryb ich przeprowadzania oraz sposób dokumentowania i kontroli tych badań (§ 1 ust. 1 pkt 1).

Z przepisu § 2 tego rozporządzenia, który odnosi się do zakresu i częstotliwości badań profilaktycznych, specjalistycznych badań konsultacyjnych i badań dodatkowych oraz orzeczeń lekarskich – w zakresie odnoszącym się do istoty spornej w sprawie kwestii – wynika, że badania profilaktyczne kończą się orzeczeniem lekarskim stwierdzającym: 1) brak przeciwwskazań do pracy na określonym stanowisku albo 2) istnienie przeciwwskazań do pracy na określonym stanowisku (ust. 5).

Z kolei, z przepisu § 5 przywołanego rozporządzenia wynika, że od orzeczenia lekarskiego przysługuje odwołanie do jednego ze wskazanych w ust. 3 podmiotów odwoławczych (ust. 1 i ust. 2), zaś orzeczenie lekarskie wydane w trybie odwołania jest ostateczne (ust. 6).

Uwzględniając przedmiot regulacji rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 30 maja 1996 r., cele, funkcje oraz treść obowiązujących na jego gruncie szczegółowych rozwiązań prawnych, w tym w szczególności w zakresie odnoszącym się do profilaktycznych badań lekarskich oraz wydawanych w konsekwencji ich przeprowadzenia orzeczeń lekarskich, nie ma – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – podstaw, aby wymienione orzeczenie lekarskie kwalifikować, jako akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s..a.

Z wymienionego przepisu prawa konstytuującego elementy pojęcia aktu lub czynności, o których w nim mowa wynika – jak podkreśla się w literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie (por. np. J.P. Tarno, W. Chróścielewski, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2011, s. 375; R. Stankiewicz, Inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej jako przedmiot kontroli sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), "Przegląd Prawa Publicznego" 2010, nr 11, s. 41; postanowienia NSA z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 1756/06 oraz z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1784/06) – że akty i czynności te: nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, gdyż te są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a.; są podejmowane w sprawach indywidualnych, albowiem akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.; muszą mieć charakter publicznoprawny; dotyczą (bezpośrednio lub pośrednio) uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co odnosi się zarówno do działań pozytywnych dla ich adresata, jak i działań negatywnych wyrażających się – co trzeba podkreślić – w odmowie wydania aktu, czy podjęcia innej czynności (por. również B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2006, nr 2, s. 18 – 19, a także np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 1998 r., sygn. akt II SA 1247/97, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 1999, z. 2, poz. 25).

Wobec tego również, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., są podejmowane poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia, to odpowiadają one formule nie tyle stosowania prawa, ile – co trzeba podkreślić w odpowiedzi na zarzuty skargi kasacyjnej i prezentowaną w jej uzasadnieniu argumentację – jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2008, z. 5, poz. 51, s. 350 – 351; zob. również postanowienie składu 7 sędziów NSA z dnia 14 stycznia 2009 r., II GPS 7/08.).

Z tej też właśnie perspektywy – w tym uwzględniając znaczenie konsekwencji wynikających z przywołanych powyżej cech konstytuujących akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § pkt 4 p.p.s.a., których z całą pewnością nie posiada orzeczenie, o którego kontrolą przed sądem administracyjnym wystąpiła strona – nie sposób jest twierdzić, że orzeczenie lekarskie, o którym mowa w § 2 ust. 5 przywołanego rozporządzenia odpowiada wskazanej wykonawczej formule działania. Mianowicie działaniu, którego istota oraz cel miałyby realizować dyspozycję normy prawnej kreującej już istniejący stosunek administracyjny oraz wynikające z niego uprawnienia lub obowiązki. Nic takiego bowiem nie wynika z przepisów przywołanego rozporządzenia, w tym w szczególności z jego § 2 i § 5, co nie pozostaje bez wpływu na wniosek, że brak jest podstaw, aby wymienione orzeczenie lekarskie kwalifikować, jako inny niż określony w pkt 1 – 3 § 2 art. 3 p.p.s.a., akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Zważywszy na przedmiot oraz funkcje orzeczenia lekarskiego, o którym mowa w § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 30 maja 1996 r., w tym w szczególności cel jego wydania – o którym trzeba wnioskować na podstawie art. 229 ustawy – Kodeks pracy – za uzasadniony należałoby więc uznać wniosek, że orzeczenie o zdolności lub niezdolności do pracy na dotychczasowym stanowisku jest dokumentem zawierającym oświadczenie wiedzy lekarza o stanie zdrowia pracownika determinującym jego zdolność (niezdolność) do wykonywania pracy na danym stanowisku (zob. np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 października 2022 r., sygn. akt II PSKP 32/22). Siłą rzeczy, zważywszy na jego funkcje oraz cel wydania w koniecznym do tego zakresie podlega ocenie sądu pracy.

Nie jest więc nieprawidłowe stanowisko Sądu I instancji w zakresie, z którego wynika, że omawiane orzeczenie lekarskie nosi cechy zaświadczenia potwierdzającego stan zdrowia pracownika (s. 5 uzasadnienia zaskarżonego postanowienia), skoro istota zaświadczenia wyraża się właśnie w oświadczeniu wiedzy, które w analizowanym przypadku, w wyniku przeprowadzonych profilaktycznych badań lekarskich materializuje się w formie orzeczenia lekarskiego, o którym mowa w § 2 ust. 5 rozporządzenia w sprawie przeprowadzania badań lekarskich pracowników, zakresu profilaktycznej opieki zdrowotnej nad pracownikami oraz orzeczeń lekarskich wydawanych do celów przewidzianych w Kodeksie pracy.

Co więcej – jeżeli nie przede wszystkim, jak należałoby stwierdzić w świetle wszystkich dotychczas przedstawionych argumentów (por. w tej mierze również postanowienie NSA z dnia 5 października 2018 r., sygn. akt I OZ 901/18) – stanowisko Sądu i instancji nie jest również nieprawidłowe w zakresie odnoszącym się do istoty spornej w sprawie kwestii, a mianowicie, że orzeczenie lekarskie, o którym mowa w § 2 ust. 5 przywołanego rozporządzenia, nie stanowi, ani decyzji administracyjnej, ani postanowienia, ani też żadnej innej prawnej formy działania administracji publicznej – w szczególności czynności lub aktu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – które można byłoby uznać za podlegające kognicji sądu administracyjnego.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.