Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 809/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 16, art. 98a ust. 1, ust. 1a, ust. 1b, art. 146 ust. 1a, art. 151 ust. 1, art. 153 ust. 1, art. 155 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: par. 4 ust. 1, par. 36 ust. 3 pkt 1, ust. 4, ust. 6 pkt 5, par. 56 ust. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 555
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t. j.)
article: art. 7, art. 15, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 8 listopada 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.), Asesor WSA Tomasz Porczyński, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 listopada 2023 roku sprawy ze skargi Syndyka Masy upadłości K. Spółki Akcyjnej w upadłości z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 20 czerwca 2023 roku nr SKO.4130.16.23 w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Łasku z dnia 2 maja 2023 roku znak: GN.3134.15.2022; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu na rzecz strony skarżącej Syndyka Masy upadłości K. Spółki Akcyjnej w upadłości z siedzibą w Ł. kwotę 1000 (jeden tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. MR


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 20 czerwca 2023 r., znak: SKO.4130.16.23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu po rozpatrzeniu odwołania Syndyka Masy upadłości K. S.A. w upadłości z siedzibą w Ł. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a." i art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 344), powoływanej dalej jako: "u.g.n." w związku z uchwałą nr XXXV/491/06 Rady Miejskiej w Łasku z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu podziału (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego nr 256 z dnia 21 lipca 2006 r. poz. 1973), powoływanej dalej jako: "Uchwała" utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Łasku z dnia 2 maja 2023 r. znak: GN.3134.15.2022 wydaną na podstawie art. 98a ust. 1 i art. 148 ust. 1-3 u.g.n. oraz art. 104 i art. 107 k.p.a. w zw. z Uchwałą o ustaleniu Syndykowi Masy upadłości K. S.A. z siedzibą w Ł. opłatę adiacencką w wysokości 2 430,00 zł w związku ze wzrostem wartości nieruchomości dla których wydana została decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, położonej w obrębie [...] m. Ł., oznaczonej działką nr 55/21 o powierzchni 2,3043 ha.

Z akt sprawy wynika, że nieruchomość stanowiąca przedmiot podziału, oznaczona numerem ewidencyjnym 55/21, o powierzchni 2,3043 ha, położna jest w obrębie geodezyjnym [...] m. Ł.. Decyzją z dnia 9 września 2019 r., znak: GN.6831.16.2019 Burmistrz Łasku zatwierdził podział ww. nieruchomości, w wyniku którego powstało siedem działek o numerach: 55/22 o pow. 161 m2, 55/24 o pow. 1207 m2, 55/25 o pow. 583 m2, 55/26 o pow. 1187 m2, 55/28 o pow. 680 m2, 55/30 o pow. 463 m2, 55/31 o pow. 344 m2 - przeznaczone pod teren przemysłowy, trzy działki o numerach 55/23 o pow. 3082 m2, 55/27 o pow. 7616 m2, 55/29 o pow. 1501 m2, stanowiące tereny przemysłowe pozostające w dotychczasowym sposobie zagospodarowania i użytkowania oraz działka nr 55/32 o pow. 6219 m2 pod drogę wewnętrzną prywatną. Podział został dokonany zgodnie z mapą projektu podziału przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez Starostę Łaskiego w dniu 23 sierpnia 2019 r., nr [...] . Decyzja stała się ostateczna w dniu 9 września 2019 r.

Zawiadomieniem z dnia 16 sierpnia 2022 r. Burmistrz Łasku wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia na rzecz Gminy Łask opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości.

Rzeczoznawca majątkowy H.M. w operacie szacunkowym z dnia 8 lipca 2022 r. ustaliła wartość nieruchomości przed podziałem na kwotę 2 313 100 zł, po podziale na kwotę 2 337 400 zł, a zatem wartość gruntu wzrosła o kwotę 24 300,00 zł. Do określenia wartości przedmiotu wyceny zarówno przed podziałem, jak i po podziale rzeczoznawca zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Rzeczoznawca do porównań przyjęła niezabudowane działki budowlane, podobne do wycenianej, w szczególności w zakresie lokalizacji, przeznaczenia w planie, uzbrojenia, wielkości i kształtu działki oraz możliwości dojazdu. Jednocześnie biegła zastosowała współczynniki korygujące różnice w poszczególnych cechach porównawczych nieruchomości, wpływających na ich wartość. Operat zawiera opis nieruchomości wycenianej w zakresie jej stanu prawnego, stanu zagospodarowania, przeznaczenia, rodzaju i charakteru lokalizacji, sąsiedztwa, dostępnej infrastruktury technicznej, itp. Analiza rynku dotyczyła cen transakcyjnych uzyskiwanych za nieruchomości gruntowe niezabudowane przeznaczone pod zabudowę przemysłową i przemysłowo[?]usługową z terenu powiatu łaskiego, pabianickiego i zgierskiego w okresie 2017 - 2019 r. Po zastosowaniu współczynników korygujących za położenie, położenie szczegółowe, przeznaczenie w planie zagospodarowania, uzbrojenie i warunki inwestycyjne, biegła określiła wartość nieruchomości przed podziałem na kwotę 2 313 100,00 zł, a po podziale na 2 337 400,00 zł. Różnica wartości według stanu przed podziałem nieruchomości i po jej podziale wyniosła zgodnie z opinią rzeczoznawcy majątkowego 24 300,00 zł. Ze względu na nową konfigurację granic, mającą zapewnić wydzielenie działek budowlanych, czy lepszy sposób zagospodarowania nieruchomości, niewątpliwie nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Opłata adiacencka została ustalona w wysokości odpowiadającej 10 % różnicy wartości nieruchomości przed podziałem oraz po podziale zgodnie z postanowieniami Uchwały i wynosi 2 430,00 zł.

Wydaną na wstępie decyzją organ I instancji uznał, że w świetle art. 98a u.g.n. spełnione zostały wszystkie przesłanki ustalenia opłaty, a w dniu w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna obwiązywała uchwała ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej.

Syndyk Masy upadłości K. S.A. w upadłości z siedzibą w Ł. wniósł odwołanie od powyższej decyzji zarzucając brak w dokumentacji sprawy upoważnienia pracownika wydającego decyzję, jako działającego w imieniu Burmistrza Łasku oraz niedochowanie przez organ trzyletniego terminu na wszczęcie postępowania w przedmiocie opłaty adiacenckiej. Odnosząc się do operatu szacunkowego skarżący zarzucił, że w wycenie pominięto fakt, że działka o nr ewid. 55/32 jest drogą wewnętrzną prywatną, co wymiernie zaniża jej wartość. W opinii nie zawarto również obliczeń dotyczących wpływu poszczególnych cech na wartość nieruchomości, jak również szczegółowego opisu transakcji przyjętych do porównania. Ponadto, zdaniem skarżącego, żadna z nieruchomości przyjętych do porównania nie jest położona na rynku lokalnym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu po rozpoznaniu powyższego odwołania utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Kolegium, po przywołaniu treści art. 98a, art. 98b, art. 146 ust. 1a, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1, ust. 2 u.g.n. stwierdził, że opłata adiacencką jest świadczeniem publicznoprawnym, wnoszonym na rzecz gminy z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału geodezyjnego dokonanego na wniosek właściciela nieruchomości. Przesłankami, których łączne spełnienie umożliwi organowi podjęcie działań zmierzających do ustalenia omawianej opłaty to: 1) dokonanie geodezyjnego podziału nieruchomości na wniosek właściciela, 2) wystąpienie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału, stwierdzonego opinią uprawnionego rzeczoznawcy majątkowego, 3) wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, 4) obowiązywanie uchwały rady gminy ustanawiającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości przed i po podziale w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna.

Wobec powyższego Kolegium w pierwszej kolejności stwierdziło, że dochowany został 3-letni termin na wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia przedmiotowej opłaty, którego bieg rozpoczął się w dniu, w którym decyzja Burmistrza Łasku zatwierdzająca na wniosek spółki K. S.A. z siedzibą w Ł. podział nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym [...] m. Ł., oznaczonej numerem ewidencyjnym 55/21, o powierzchni 2,3043 ha, stała się ostateczna, tj. w dniu 9 września 2019 r. Pismem z dnia 16 sierpnia 2022 r., znak: GN.3134.15.2022, Burmistrz Łasku wszczął postępowanie administracyjne w sprawie naliczenia opłaty adiacenckiej związanej ze wzrostem wartości nieruchomości położonej w Łasku w obrębie [...] m. Ł., stanowiącej działkę ewidencyjną nr 55/21, o pow. 2,3043 ha, spowodowanym podziałem. Właściciel nieruchomości - K. S.A. z siedzibą w Ł. otrzymał zawiadomienie o wszczęciu przedmiotowego postępowania w dniu 16 sierpnia 2022 r.

Kolejno organ stwierdził, że operat szacunkowy jest opinią autorską rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości i stanowi jedyny dopuszczalny przez prawo dowód określający wielkość wzrostu wartości nieruchomości dla celów ustalenia opłaty adiacenckiej. W ocenie Kolegium opinia nie budzi zastrzeżeń w świetle jej zgodności z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa i obejmuje wszystkie czynności szacunkowe konieczne do prawidłowego określenia wartości nieruchomości dla przyjęte[?]go celu. Biegła dokonała prawidłowego, dopuszczalnego prawem wyboru podejścia i metody wyceny nieruchomości, uwzględniając cel wyceny, rodzaj i charakterystykę nieruchomości oraz dostępne dane w zakresie cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, a także cech tych nieruchomości wpływających na ich ceny. Do określenia wartości przedmiotu wyceny zarówno przed podziałem, jak i po podziale rzeczoznawca zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Operat zawiera opis nieruchomości wycenianych w zakresie ich położenia, przeznaczenia w planie zagospodarowania, uzbrojenia, itp. Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Rzeczoznawca majątkowy spełniła ten warunek, skoro do wyceny przyjęła nieruchomości gruntowe podobne do wycenianej, w szczególności w zakresie lokalizacji - teren powiatu łaskiego i powiatów stanowiących rynki podobne - pabianickiego i zgierskiego, przeznaczenia - zabudowa przemysłowa i przemysłowo[?]usługowa, dostępności do urządzeń infrastruktury technicznej, itp. Jednocześnie biegła zastosowała współczynniki korygujące różnice w poszczególnych cechach porównywanych nieruchomości, wpływających na ich wartość. Autorka opinii prawidłowo określiła wzrost wartości nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny w następstwie dokonanego podziału, według cen na dzień wydania decyzji. Stan nieruchomości przed podziałem przyjęła na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości - 9 września 2019 r. a stan nieruchomości po podziale na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna - 9 września 2019 r., co odpowiada dyspozycji art. 98a ust. 1b u.g.n. Wyliczone przez rzeczoznawcę majątkowego wartości nieruchomości przed podziałem i po dokonaniu podziału zostały dostatecznie udokumentowane. Różnica wartości nieruchomości według jej stanu przed podziałem i po podziale wyniosła 24 300,00 zł, a wielkość określonego wzrostu wartości jest bezpośrednio i wyłącznie związana z geodezyjnym podziałem nieruchomości. Nowa konfiguracja granic nieruchomości, mająca zapewnić wydzielenie działek pod inwestycję czy lepszy sposób wykorzystania nieruchomości, niewątpliwie powodują wzrost ceny na rynku obrotu nieruchomościami. Zdaniem organu nie ma wątpliwości, że większa nieruchomość jest trudniejsza do zbycia ze względu na cenę i możliwość jej racjonalnego wykorzystania zgodnie z przeznaczeniem, niż nieruchomość o mniejszej powierzchni wydzielonej geodezyjnie.

Odnosząc się do treści odwołania Kolegium wyjaśniło, że nie istnieje żadna ogólna zasada na rynku nieruchomości, zgodnie z którą przeznaczenie części terenu nieruchomości pod drogę wewnętrzną - bez istnienia której działki wydzielone pod inwestycje byłyby ułomne, bowiem zostałyby pozbawione dostępu do dróg publicznych - powodowałoby zmniejszenie wartości tej działki (drogowej). W ocenie organu za właściwe należy uznać postępowanie biegłej, która wykorzystując analizę rynku, wiedzę specjalistyczną i doświadczenie, przyjęła wartość działki wydzielonej dla potrzeb stworzenia koniecznego układu komunikacyjnego, na poziomie wartości gruntu przed podziałem. Tym samym nie zawyżyła ona wartości całej nieruchomości po podziale, co na dalszym etapie nie wpłynęło na zwiększenie wielkości opłaty adiacenckiej.

Kolegium nie uwzględniło także zarzutu dotyczącego braku w operacie szczegółowego opisu transakcji przyjętych do porównania oraz obliczeń dotyczących wpływu poszczególnych cech rynkowych na wartość nieruchomości stwierdzając, że przedstawione w opracowaniu opisy, obliczenia i wyliczone przez biegłą wartości nieruchomości przed podziałem i po dokonaniu podziału zostały dostatecznie udokumentowane w treści operatu i wynikają z przeprowadzonej przez biegłą analizy rynku w oparciu o jej wiedzę specjalistyczną. Ponadto ocena operatu przez organy administracji nie może wkraczać w sferę wymagającą wiedzy specjalistycznej.

W ocenie Kolegium przedłożony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy jest prawidłowy i wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy, zaś strona skarżąca nie zainicjowała postępowania, o którym mowa w art. 157 u.g.n. Jednocześnie zarzuty wobec operatu nie zostały poparte żadnym innym operatem wykonanym na zlecenie strony, do którego organ mógłby się ustosunkować.

Ponadto Kolegium wyjaśniło, że w przypadku wydania decyzji przez pracownika działającego z upoważnienia organu nie ma obowiązku zamieszczania w aktach sprawy ww. upoważnienia. W przypadku istnienia wątpliwości co do umocowania pracownika strona ma możliwość żądania okazania stosownego upoważnienia w siedzibie organu.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Syndyk Masy upadłościowej K. S.A. w upadłości z siedzibą w Ł., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, zaskarżył w całości decyzję organu II instancji zarzucając naruszenie:

A. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a. art. 7 w zw. z art. 77 § 1, w zw. z art. 80, w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, w szczególności zaniechania rzetelnego zbadania czy operat sporządzony przez rzeczoznawcę jest jasny, logiczny, spójny, wiarygodny, czy nie zwiera błędów matematycznych, czy zastosowana w nim metoda szacowania odpowiada prawu i została poprawnie wyjaśniona przez rzeczoznawcę, zaś wyciągnięte przez nią wnioski nie są ze sobą sprzeczne, co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zawyżenie obliczonej przez Rzeczoznawcę opłaty adiacenckiej.

b. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a poprzez jego zastosowanie, podczas gdy organ odwoławczy powinien zastosować art. 138 § 2 k.p.a., gdyż z uwagi na brak prawidłowych ustaleń stanu faktycznego, w zakresie poprawności sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania operatu szacunkowego, decyzja organu I instancji powinna zostać przekazana do ponownego rozpatrzenia, bowiem zachodzi konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, albowiem ma to istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie;

B. prawa materialnego: art. 98a ust. 1 w zw. z art. 175 ust. 1. w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n. oraz § 4 ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez wydanie decyzji w oparciu o nierzetelną i wadliwą wycenę dokonaną przez rzeczoznawcę, w szczególności w zakresie porównania przedmiotowej nieruchomości z nieruchomościami spoza tego samego rynku, to jest nieruchomościami niepodobnymi do wycenianej nieruchomości; niewzięcie pod uwagę wpływu zmiany przeznaczenia części działki na obniżenie wartości całej nieruchomości, a także niezawarcie przez rzeczoznawcę w operacie żadnych obliczeń dotyczących wpływu poszczególnych cech na wartość całej nieruchomości.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zwrot skarżącemu od organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że operat jest obarczony wadami skutkującymi wadliwością wyceny, a tym samym wadliwością wyliczenia opłaty adiacenckiej. W pierwszej kolejności wskazano, ze rzeczoznawca w niedostateczny sposób uwzględnił, że działka o numerze geodezyjnym 55/32 o pow. 6219 m2 ma być przeznaczona na drogę wewnętrzną prywatną, co powinno znacząco obniżyć wartość tej części nieruchomości. Natomiast gdy część działki podlegającej podziałowi ma zostać przeznaczona pod drogę wewnętrzną to powoduje to zmniejszenie wartości tej działki w stosunku do pierwotnego przeznaczenia. Operat szacunkowy nie tłumaczy w żaden sposób czy w ogóle rzeczoznawca rozważała wpływ zmiany przeznaczenia tej części działki na wartość całej nieruchomości, co dyskwalifikuje tę wycenę i cały operat.

Następnie wskazano, że rzeczoznawca przedstawił 5 cech wraz z ich udziałem procentowym, mających wpływ na wartość nieruchomości. Brak jest jednak możliwości odniesienia się do przedstawionej tezy, gdyż operat szacunkowy nie zawiera żadnych obliczeń dotyczących wpływu poszczególnych cech na wartość nieruchomości. Nie wiadomo na jakiej podstawie rzeczoznawca uznał, że właśnie te cechy mają wpływ na wartość nieruchomości i to w takim wymiarze, jaki przyjęto w operacie.

W przedstawionym operacie szacunkowym brak jest ponadto szczegółowego opisu transakcji przyjętych do porównania, co skutkuje brakiem możliwości weryfikacji tych transakcji oraz sprawdzenia, czy rzeczoznawca prawidłowo zastosował poprawki do skorygowania cen nieruchomości porównawczych. Ponadto żadna z nieruchomości wziętych do porównania nie jest położona na rynku lokalnym, mimo że rzeczoznawca stwierdził, że na lokalnym rynku również dochodziło do transakcji nieruchomości podobnych. Strona skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, że rzeczoznawca wzięła pod uwagę przy podejściu porównawczym nieruchomości podobne do nieruchomości będące przedmiotem wyceny, bowiem przyjęła nieruchomości z rynków podobnych, tj. z powiatu zgierskiego i pabianickiego. Zarówno powiat zgierski jak i pabianicki są powiatami bezpośrednio przylegającymi do miasta Łodzi, zaś powiat łaski nie, co ma olbrzymie znaczenie dla wartości tych nieruchomości. Oczywistym jest bowiem, że nieruchomości znajdujące się bezpośrednio wokół miasta wojewódzkiego mają znacznie większą wartość od nieruchomości usytuowanej kilkadziesiąt kilometrów od tegoż miasta. Wobec powyższego nie sposób zgodzić się, że rzeczoznawca wzięła do wyceny nieruchomości podobne, pomimo, że jak sama przyznała na lokalnym rynku również dochodziło do transakcji nieruchomości podobnych i to właśnie te nieruchomości powinny zostać wzięte przy zastosowanej przez rzeczoznawcę metodzie wyceny nieruchomości.

Organy obu instancji nie przeprowadziły rzetelnej analizy procesu szacowania nieruchomości, zwłaszcza w aspekcie zgłoszonych zastrzeżeń, czym naruszyły zasady i przepisy postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.". Przepis ten stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W rozpatrywanej sprawie z wnioskiem o jej rozpoznanie w omawianym trybie zwróciła się strona skarżąca, natomiast organ w ustawowym terminie nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, wobec czego nie było przeszkód do rozpoznania sprawy w omówionym trybie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst. jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 1492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Wedle przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji w powyższym trybie i zakreślonych powyżej granicach sąd stwierdził, że naruszają one prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Przedmiotem kontroli sądu w zakreślonych granicach jest legalność zaskarżonego przez Syndyka Masy Upadłości K. S.A. w upadłości z siedzibą w Ł. rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu, które decyzją z dnia 20 czerwca 2023 r., nr SKO.4130.16.23 utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Łasku z dnia 2 maja 2023 r. znak: GN.3134.15.2022 ustalającą opłatę adiacencką w wysokości 2 430,00 zł w związku ze wzrostem wartości podzielonej nieruchomości.

W ocenie organu I instancji nowa konfiguracja granic mającą zapewnić wydzielenie działek budowlanych czy lepszy sposób zagospodarowania nieruchomości skutkowała wzrostem wartości nieruchomości. Organ II instancji uznał ww. stanowisko za prawidłowe i stwierdził, że różnica wartości nieruchomości według jej stanu przed podziałem i po podziale wyniosła 24 300,00 zł, a wielkość określonego wzrostu wartości jest bezpośrednio i wyłącznie związana z geodezyjnym podziałem nieruchomości. Wyjaśnił, że większa nieruchomość jest trudniejsza do zbycia ze względu na cenę i możliwość jej racjonalnego wykorzystania zgodnie z przeznaczeniem niż nieruchomość o mniejszej powierzchni wydzielonej geodezyjnie, zaś przedstawione w opracowaniu opisy, obliczenia i wyliczone przez biegłą wartości nieruchomości przed podziałem i po dokonaniu podziału zostały dostatecznie udokumentowane.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 344), powoływanej dalej jako: "u.g.n.".

Zgodnie z treścią art. 98a u.g.n. jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (ust. 1a).

Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (ust. 1b).

Analiza powyższych przepisów wskazuje, że przesłankami, których łączne spełnienie umożliwia podjęcie działań zmierzających do ustalenia opłaty adiacenckiej są: 1. dokonanie podziału nieruchomości; 2. podjęcie przez radę danej gminy uchwały w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej; 3. stwierdzenie, że nie upłynął 3-letni termin do ustalenia opłaty; 4. wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału. Podkreślić również należy, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej jest podejmowana w wyniku uprawnienia, a nie obowiązku organu, tj. stanowi konsekwencję uznania administracyjnego, co nie oznacza, że jest to decyzja dowolna. Jej wydanie wymaga spełnienia określonych warunków, a granice uznania wyznaczają przepisy zarówno prawa materialnego jak i procesowego. Ich treść stanowi ramy dozwolonego postępowania organu. Sądowa kontrola decyzji podejmowanej w warunkach uznania administracyjnego skupia się na zbadaniu, czy wydając zaskarżony akt organ rozważył wszystkie przesłanki ustawowe istotne dla rozstrzygnięcia sprawy oraz czy w sprawie zostało przeprowadzone prawidłowe i kompleksowe postępowanie wyjaśniające.

W rozpoznawanej sprawie trzy pierwsze przesłanki nie budzą wątpliwości i nie są kwestionowane przez stronę skarżącą. Jak wynika z akt sprawy ostateczną decyzją z dnia 9 września 2019 r., znak: GN.6831.16.2019 Burmistrz Łasku zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie [...] m. Ł., oznaczonej działką nr 55/21 o pow. 2,3043 ha na działki: o nr 55/22, 55/24, 55/25, 55/26, 55/28, 55/30 i 55/31 pod teren przemysłowy przeznaczony pod inwestycję, o nr 55/23, 55/27 i 55/29 pod teren przemysłowy pozostający w dotychczasowym sposobie użytkowania i zagospodarowania oraz o nr 55/32 pod drogę wewnętrzną prywatną. Uchwałą nr XXXV/491/06 z 28 czerwca 2006 r. Rady Miejskiej w Łasku w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej naliczanej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości ustalona została opłata adiacencka w wysokości 10 % różnicy pomiędzy wartością nieruchomości przed podziałem a wartością nieruchomości po podziale. Uchwała ta obowiązywała w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Natomiast wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej nastąpiło przed upływem trzech lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna (9 września 2019 r.), albowiem zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 16 sierpnia 2022 r. doręczono stronie skarżącej tego samego dnia, tj. w dniu 16 sierpnia 2022 r.

Istotą sporu pomiędzy stroną skarżącą a organami orzekającymi jest natomiast kwestia czy w sprawie zaistniał wzrost wartości nieruchomości na skutek jej podziału i czy został on prawidłowo obliczony w oparciu o znajdujący się w aktach operat szacunkowy.

Wobec tego wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 146 ust. 1a u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Jest to jedyny dopuszczony przez prawo dowód określający wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej. Zgodność opinii rzeczoznawcy majątkowego z przepisami prawa jest niezwykle istotna, albowiem wpływa ona bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania. Wobec tego wartość dowodowa takiej opinii oraz poprawność jej sporządzenia w kontekście obowiązujących przepisów prawa powinna zostać skrupulatnie oceniona przez organy orzekające w sprawie, które zobowiązane są przede wszystkim zbadać, czy operat jest jasny, spójny, logiczny, wiarygodny i kompleksowy, dokonać jego analizy pod względem ewentualnych błędów matematycznych oraz ocenić czy zastosowana w nim metoda szacowania odpowiada prawu i została poprawnie uzasadniona przez rzeczoznawcę, zaś wyciągnięte wnioski nie są ze sobą sprzeczne. Ocena taka powinna zostać przeprowadzona zgodnie z regułą swobodnej oceny dowodów w świetle art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a." oraz z poszanowaniem przepisów art. 149-159 u.g.n, normujących zasady określenia wartości nieruchomości oraz przepisów wykonawczych do ustawy w postaci obowiązującego w dniu wydania decyzji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 555), powoływanego dalej jako: "rozporządzenie RM". Organ nie może bowiem ograniczyć się jedynie do przyjęcia w decyzji konkluzji rzeczoznawcy majątkowego zawartej w operacie szacunkowym lecz musi ocenić zgodność operatu z obowiązującymi przepisami prawa oraz jego kompleksowość.

W ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy u.g.n. jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy u.g.n., jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Operat szacunkowy stanowi wprawdzie sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości, ale jest on dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1930/11, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako: "CBOSA").

Powyższe prowadzi do konkluzji, że obowiązkiem organu pozostaje dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i podjęcie niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a więc skrupulatnej oceny wiarygodności i wartości sporządzonego operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Fakt, że wybór nieruchomości zależy od rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny czy wręcz wybiórczy. Operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2085/11, CBOSA).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że organy obu instancji uchyliły się od rzetelnej oceny wartości dowodowej sporządzonego operatu szacunkowego i nie dostrzegły jego nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, a tym samym uzasadniać zarzuty zarówno odwołania jak i skargi o zawyżeniu wartości powstałych po podziale działek. Organy w swoich uzasadnieniach zaaprobowały bez dogłębnej analizy treść operatu szacunkowego i przyjęły zawartą w nim konkluzję co do wartości wycenianej nieruchomości przed i po podziale, co zdaniem sądu świadczy o powierzchownym działaniu, tj. jedynie o zapoznaniu się z operatem, a nie o poddaniu go wnikliwej analizie i wyciągnięciu na tej podstawie adekwatnych wniosków.

Ze znajdującego się w aktach sprawy operatu szacunkowego wynika, że rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową nieruchomości przed i po podziale w podejściu porównawczym, które zgodnie z art. 153 u.g.n. polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej.

Zgodnie natomiast z treścią § 4 ust. 1 rozporządzenia RM przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku oraz metodą korygowania ceny średniej (§ 4 ust. 2). Przy określeniu wartości nieruchomości rzeczoznawca zastosowała metodę porównywania parami. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 3). W myśl art. 4 pkt 16 u.g.n. nieruchomość podobna to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Istotą podejścia porównawczego jest istnienie uprzednio sprzedanych nieruchomości porównywalnych do nieruchomości mających być przedmiotem wyceny. Zasadą jest wyszukiwanie do porównania nieruchomości mających możliwie jak najwięcej cech podobnych do nieruchomości wycenianej, jednakże podobieństwo nieruchomości nie jest równoznaczne z ich identycznością.

Podstawowe wątpliwości sądu co do prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego budzi wycena wartości działki nr 55/32 przeznaczonej pod drogę wewnętrzną po podziale jako równowartą działce przed podziałem o przeznaczeniu przemysłowym. Rzeczoznawca majątkowy określając wartość powstałej w wyniku podziału działek nr 55/32 o powierzchni 6219 m2 uznała, że jej wartość jednostkowa odpowiada tak ustalonej wartości jednostkowej całej nieruchomości przed podziałem, tj. 100,38 zł/m2, a więc jak dla terenu przemysłowego w dotychczasowym sposobie użytkowania i zagospodarowania. Uznać więc należy, że rzeczoznawca majątkowy przy wycenie nieruchomości w istocie nie w pełni uwzględnił sposób zagospodarowania nieruchomości wynikający z decyzji podziałowej z dnia 9 września 2019 r. oraz istniejący w dacie jej wydania.

Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Natomiast w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 3).

W ocenie sądu podstawowym mankamentem znajdującego się w aktach sprawy operatu szacunkowego jest nieuwzględnienie okoliczności, że jedna z nowopowstałych działek została przeznaczona pod drogę wewnętrzną prywatną, co powinno mieć odzwierciedlenie przy wycenie z uwagi na to, że fakt ten niewątpliwie wpływa na jej wartość.

Nie budzi najmniejszych wątpliwości, że działka nr 55/32 przeznaczona pod drogę wewnętrzną prywatną, stanowiąca element infrastruktury technicznej terenu inwestycyjnego, wyłączona jest z możliwości zabudowy. W konsekwencji cena nieruchomości przeznaczonej pod drogę wewnętrzną odbiega z reguły od cen nieruchomości przeznaczonych pod inne budownictwo, takie jak: mieszkaniowe, przemysłowe lub usługowe i jest od nich niższa. Ustalenie wartości nieruchomości w części przeznaczonej na drogę na podstawie cen osiąganych przez działki budowlane, jak uczynił to w realiach rozpoznawanej sprawy rzeczoznawca majątkowy, prowadzi do zawyżenia wartości tej nieruchomości i jest krzywdzące dla właściciela nieruchomości podlegającej podziałowi. Nie uwzględnia bowiem realnej ceny jaką może on osiągnąć przy sprzedaży takiej nieruchomości. Natomiast ustalenie wartości nieruchomości po podziale powinno uwzględniać okoliczność, że część działki podlegającej podziałowi została przeznaczona pod drogę wewnętrzną, co powoduje zmniejszenie wartości tej działki w stosunku do działki bez obciążeń (por. wyroki WSA w Łodzi: z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 911/19 oraz z dnia 6 września 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 287/21, CBOSA).

Zgodnie z treścią art. 151 ust. 1 u.g.n. wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej. Biegły zobowiązany jest zatem do określenia wartości nieruchomości zgodnie z ustawową zasadą. Natomiast operat szacunkowy będący podstawowym dokumentem w oparciu o który została wydana zaskarżona decyzja nie uwzględnił tego, że działka nr 55/32 stanowić ma drogę wewnętrzną. Biegły przyjął ustalenie wartości nieruchomości działki przeznaczonej pod drogę wewnętrzną na podstawie wartości rynkowej nieruchomości o przeznaczeniu przed podziałem lakonicznie stwierdzając, że wartość działek wydzielonych pod drogi pozostaje na poziomie wartości gruntów z których je wydzielono. Biegły stwierdził jednocześnie, że grunt wydzielony pod komunikację ma charakter służebny wobec przylegających działek utworzonych w wyniku podziału, ponieważ zapewnia im dostęp oraz stwarza warunki do prowadzenia urządzeń infrastruktury technicznej przez co podnosi ich wartość.

Zaznaczyć jednak trzeba, że w myśl § 36 ust. 6 pkt 5 rozporządzenia RM do ustalenia wartości nieruchomości wydzielonych lub zajętych pod drogi wewnętrzne, przepisy § 36 ust. 1-4 rozporządzenia stosuje się odpowiednio. Odpowiednie stosowanie w przypadku podziału nieruchomości i ustalenia opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości z tego tytułu oznacza, że powinno uwzględniać odmienność tej instytucji. Jednym z podstawowych elementów prawidłowo sporządzonej wyceny nieruchomości jest odpowiednia kalkulacja i brak zawyżenia obciążenia finansowego nakładanego na właściciela nieruchomości podlegającej podziałowi. Wobec tego w pierwszej kolejności w operacie należy uwzględnić zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia RM taką wartość nieruchomości stanowiącej po podziale drogę wewnętrzną, jaką mają działki przeznaczone pod drogi wewnętrzne. Tylko i wyłącznie brak transakcji takimi nieruchomościami lub ich niewystarczająca ilość pozwalająca na prawidłową wycenę daje podstawy do przeprowadzenia wyceny w oparciu o pozostałe kryteria wynikające z § 36 pkt 1-4 rozporządzenia RM.

Koniecznym również staje się podkreślenie, że przepis § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia RM dopuszcza przyjęcie wartości rynkowej nieruchomości przeznaczonej pod drogę jako wartość gruntów z których tę działkę wydzielono jedynie wówczas, gdy przeznaczenie nieruchomości w wyniku podziału powoduje zwiększenie wartości nieruchomości. Natomiast nie ulega wątpliwości, że cena nieruchomości przeznaczonych pod działki drogowe, w tym wypadku drogę wewnętrzną, odbiega z reguły od cen nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo przemysłowe i jest od nich niższa. Wobec tego, gdy w wyniku podziału nieruchomości dochodzi do wydzielenia działki przeznaczonej pod drogę wewnętrzną, to w większości sytuacji wiąże się to ze spadkiem jej wartości w stosunku do pierwotnego przeznaczenia, a na pewno znacząca różnica w stosunku do zarówno wartości działki przed podziałem i sąsiednich działek budowlanych nie pozwala na przyjęcie tożsamej wartości jednostkowej działki. Powyższe prowadzi do jednoznacznej konkluzji, że działka przeznaczona pod drogę wewnętrzną powinna być wyceniona według odrębnych zasad, gdyż ustalenie wartości takiej nieruchomości drogowej na podstawie cen osiąganych przez działki budowlane prowadziłoby do zawyżenia wartości tej nieruchomości (por. wyroki: NSA z dnia 14 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 1852/17; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 września 2015 r., sygn. akt II SA/Go 391/15 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 132/16, CBOSA).

Podsumowując w myśl § 36 ust. 4 i ust. 6 rozporządzenia RM wycena nieruchomości wydzielonych pod drogi wewnętrzne winna zatem rozpocząć się od analizy rynku transakcji nieruchomości drogowych i tylko brak wystarczających danych w tym zakresie umożliwia dokonanie wyceny przy wykorzystaniu cen transakcji nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Operat szacunkowy znajdujący się w aktach sprawy nie zawiera takiej analizy co nie może uciec spod uwagi sądu. Nie został wykazany brak transakcji dotyczących tego rodzaju gruntów spełniających warunek podobieństwa zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n. Brak jej przeprowadzenia takiej analizy prowadzi do jednoznacznego wniosku, że sporządzona wycena jest wadliwa i nie może stanowić podstawy wyliczenia opłaty adiacenckiej.

Odnosząc się do drugiego z zarzutów wskazującego brak na obliczeń dotyczących wpływu poszczególnych cech na wartość nieruchomości sąd stwierdza, że jest on częściowo uzasadniony. Z definicji nieruchomości podobnej zawartej w art. 4 pkt 16 u.g.n. wynikają dwie cechy porównywalności – przeznaczenie oraz sposób korzystania z nieruchomości. Z kolei katalog cech świadczących o podobieństwie nieruchomości nie jest zamknięty i przykładowo tymi innymi dodatkowymi cechami mogą być dobrane przez rzeczoznawcę: położenie: podstawowe i szczegółowe, przeznaczenie w planie zagospodarowania, uzbrojenie i warunki inwestycyjne. Ponadto pomiędzy nieruchomościami podobnymi mogą występować różnice na co wskazuje wyraźnie art. 153 ust. 1 u.g.n. Operat szacunkowy będący podsumowaniem przeprowadzonych: analizy i porównania jest dokumentem zawierającym ocenę i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej. Zakwestionowanie operatu szacunkowego jest dopuszczalne w przypadku, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Natomiast szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej – zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości jakimi posługują się rzeczoznawcy – nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych. (por. wyroki NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1448/16 oraz z dnia 27 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 944/17, CBOSA). Nie deprecjonując cech dobranych przez rzeczoznawcę stwierdzić należy, że w operacie nie wyjaśniono ich wpływu dla kształtowania się cen rynkowych na wartość nieruchomości przed i po podziale, a także nie wyjaśniono podstaw przyjętych wartości dla każdej z przyjętych cech. W następstwie powyższego niemożliwa jest weryfikacja dokonanych ustaleń i przesądzenie o prawidłowości wyznaczonych wartości rynkowych działek przez co sporządzony operat zawiera w sobie cechy dowolności, co czyni go nieścisłym i niewiarygodnym w kontekście następstw z niego wynikających.

Wątpliwości sądu budzi jednocześnie lokalizacja nieruchomości przyjętych do analizy. Zgodzić należy się z przyjętym przez rzeczoznawcę stanowiskiem, że niedobór działek na rynku lokalnym prowadzi do obowiązku rozszerzenia rynku badań. Jednakże na stronie 4 operatu rzeczoznawca wyraźnie stwierdza, że działki o przeznaczeniu terenu pod zabudowę przemysłową i przemysłowo-usługową na rynku lokalnym występowały w obrocie sporadycznie co oznacza, że choć ich ilość jest ograniczona, powinny być przyjęte do porównania w operacie. Z kolei szczegółowa analiza tabeli przedstawiającej listę działek stanowiących próbę reprezentatywną transakcji prowadzi do stwierdzenia, że żadna z tych działek nie jest położona na rynku lokalnym, który należy rozumieć jako obszar gminy kub powiatu. Każda z przyjętych do porównania nieruchomości jest w innym powiecie, natomiast rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obwiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego dopiero, gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające. W operatu szacunkowego wyraźnie stwierdzono, że transakcje nieruchomościami podobnymi na rynku lokalnym występowały, zatem ich brak w przyjętym porównaniu świadczy o niepoprawności dokonanej wyceny. Jednocześnie sąd dostrzegł, że wszystkie działki przyjęte do porównania znajdują się wyłącznie w kierunku północno-wschodnim od terenu podlegającego podziałowi, a więc bliżej Łodzi, co daje podstawy do stwierdzenia, że zachodzi prawdopodobieństwo zawyżenia cen transakcyjnych, które może mieć istotny wpływ na ostateczną wycenę. Nie można wykluczyć, że nieruchomości te z uwagi na bliską odległość od głównego miasta wojewódzkiego, uzyskały cenę wyższą od nieruchomości nabywanej w odleglejszej lokalizacji. Zdaniem sądu rozpoznającego niniejszą sprawę poprzez taki dobór nieruchomości przyjętych do porównania rzeczoznawca nie dołożył należytej staranności, by dokonać rzetelnego badania transakcji nieruchomościami podobnymi na rynku w pierwszej kolejności lokalnym, a dopiero w następnej – regionalnym.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutu braku szczegółowego opisu transakcji przyjętych do porównania. Zdaniem strony skarżącej powyższa okoliczność uniemożliwia weryfikację tych transakcji oraz sprawdzenia czy poprawki do skorygowania cen nieruchomości zostały zastosowane w sposób prawidłowy. Dla zastosowania wybranego przez rzeczoznawcę podejścia oraz metody istotne znaczenie ma rozumienie terminu "nieruchomość podobna" o której stanowi przywołany już art. 4 pkt 16 u.g.n. Jest to nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na takie cechy jak: położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

W rozpoznawanej sprawie biegły dobierając nieruchomości podobne do wycenianej nieruchomości dokonał oceny pod względem cech rynkowych takich jak: data transakcji, położenie, powierzchnia, cena oraz przeznaczenie. W ocenie sądu rozpoznającego niniejszą sprawę są taki dobór czynników do porównania jest wystarczający do sporządzenia operatu i nie ma konieczności wskazywania dokładniejszego opisu transakcji. Wyjaśnić bowiem należy, że w obowiązującym stanie prawnym nie ma przepisów wymagających, aby podstawą sporządzenia operatu szacunkowego była możliwość identyfikacji nieruchomości "transakcyjnych" przyjętych do porównania. Przyjmuje się, że muszą być wyartykułowane jedynie cechy podobieństwa nieruchomości wycenianej z nieruchomościami porównywanymi, ceny transakcyjne i warunki zawarcia transakcji. Natomiast nieruchomość podobna to taka, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na określone cechy wymienione w art. 4 pkt 16 u.g.n, które stanowią katalog otwarty. Przepis art. 155 ust. 1 u.g.n. stanowi podstawę do zbierania informacji przez rzeczoznawcę majątkowego niezbędnych do prawidłowego wykonywania przez niego obowiązków zawodowych oraz obowiązku udostępniania rzeczoznawcy majątkowemu (art. 155 ust. 3) danych. Nie wynika z niego natomiast, by dane te miały być podawane w operacie szacunkowym. W podobnym tonie należy postrzegać § 56 ust. 4 rozporządzenia RM, który stanowi o dołączeniu do operatu tylko istotnych dokumentów wykorzystanych przy jego sporządzaniu, a zatem nie wszystkich, z których korzystał rzeczoznawca majątkowy.

Ponadto należy również dostrzec, że operat szacunkowy nie może być źródłem wiedzy, która mogłaby prowadzić do ujawniania tajemnicy handlowej lub danych osobowych uczestników obrotu nieruchomościami. Taka wiedza musi ograniczać się jedynie do osoby rzeczoznawcy majątkowego, którego pozycja w systemie prawa jest zbliżona do osoby zaufania publicznego i wobec którego istnieją instrumenty nadzoru nad właściwym wykonywaniem czynności zawodowych, w tym zachowania tajemnicy zawodowej (art. 175 ust. 3 i art. 178 u.g.n.). Ponadto analiza rynku, przeprowadzona przez rzeczoznawcę majątkowego, jako element jego warsztatu zawodowego, może być poddana kontroli tylko przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, w trybie art. 157 § 1 u.g.n. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1037/17, CBOSA).

Konkludując opisane zastrzeżenia w ocenie sądu to wady, które powinny być dostrzeżone i dokładnie wyjaśnione w toku postępowania administracyjnego przed wydaniem decyzji w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Obowiązkiem organów administracji jest dokonanie analizy wszystkich zgromadzonych w sprawie dokumentów, w szczególności operatu szacunkowego, czemu w ocenie sądu nie sprostały.

Wobec powyższego stwierdzić trzeba, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Łasku o ustaleniu opłaty adiacenckiej wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego, które to uchybienia rzutowały w istotnym stopniu na wynik sprawy i obligowały sąd do ich usunięcia z obrotu prawnego. Należy bowiem jednoznacznie stwierdzić, że wszelkie ustalenia powinny odbywać się z zachowaniem podstawowych zasad k.p.a., które kształtują postępowanie dowodowe w sprawie. Kolegium musi mieć jednocześnie na uwadze, że w postępowaniu odwoławczym obowiązują te same zasady co w postępowaniu przed organem I instancji i zobowiązują do zebrania kompletnego materiału dowodowego i jego pełnej, rzetelnej i prawidłowej oceny (art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 15 k.p.a.), uwzględniającej istotę i wartość dowodów zgromadzonych w sprawie, wskazując jednocześnie, którym dowodom przyznał rację, a którym jej odmówił (art. 80 k.p.a.). Wyżej przedstawione obowiązku organu są ściśle związane z przyjętą zasadą swobodnej oceny dowodów. Jednakże, aby nie przerodziła się ona w samowolę to musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny. Oznacza to, że po pierwsze – ocena musi opierać się na materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie, po drugie – ocena powinna być oparta na wszechstronnej analizie materiału dowodowego, o trzecie – organ zobowiązany jest dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów z zastrzeżeniem ograniczeń, dotyczących dokumentów urzędowych mających szczególną moc dowodową, którym może odmówić wiary dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny i po czwarte – wyniki dokonanej oceny na które składają się ustalenia istnienia okoliczności faktycznych powinny być zgodne z zasadami logiki i znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji w szczególności zawierało wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Natomiast uzasadnienie prawne powinno wyjaśniać podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (por. wyroki WSA w Łodzi z dnia 2 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 426/12 oraz z dnia 5 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 41/23, CBOSA).

Bierna postawa organów, które samodzielnie nie dokonały analizy operatu szacunkowego, powielając stanowisko przyjęte przez rzeczoznawcę i ograniczając się jedynie do polemiki z twierdzeniami strony skarżącej, nie może zostać zaaprobowana przez sąd. Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania wyrażone w wyroku i weźmie pod uwagę wskazania dotyczące konieczności dokonania prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tj. operatu szacunkowego mając na względzie możliwość jego uzupełnienia i wyjaśnienia zaistniałych wątpliwości z uwzględnieniem dokonanej przez sąd oceny.

Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

W przedmiocie kosztów postępowania sąd orzekł na podstawie

art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.).

MR