Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 689/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 5
journal: Dz.U. 1985 nr 12 poz 49
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Jolanta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 października 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 686/18 w sprawie ze skargi R. G. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) uchyla zaskarżoną decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 23 października 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 686/18, oddalił skargę R. G. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji zaskarżoną decyzją [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny - dalej: "PWIS", utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] - dalej: "PPIS" z dnia [...] lutego 2018 r. znak [...], o braku podstaw do stwierdzenia u R. G. choroby zawodowej: nowotwory złośliwe powstałe w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy uznanych za rakotwórcze u ludzi: nowotwór skóry, wymieniony w poz. 17.4 wykazu chorób zawodowych, określonym w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1367) - dalej: "rozporządzenie".

W sprawie zostały wydane orzeczenia lekarskie nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. z [...] Ośrodka Medycyny Pracy w [...] Oddział w [...], nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. z Instytutu Medycyny Pracy w [...] oraz dodatkowe opinie. Opinie biegłych nie potwierdziły związku choroby skóry zainteresowanego z pracą w narażeniu zawodowym, a tym samym nie rozpoznano choroby zawodowej.

Na podstawie zebranego materiału dowodowego organ pierwszej instancji wydał decyzję z dnia [...] lutego 2018 r. znak [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił, że decyzja została wydana na podstawie orzeczeń lekarskich, które nie uznają wpływu szkodliwych czynników chemicznych na rozwój jego choroby, a jedynie skupiają się na etiologii wirusowej .

PWIS nie podzielił zarzutów odwołania i opisaną na wstępie decyzją utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Na podstawie orzeczenia lekarskiego organ stwierdził, że choroba skóry u skarżącego rozpoczęła się ponad 16 lat temu. Dopiero w 2014 r. postawiono ostateczną diagnozę - ziarniniaka grzybiastego skóry. Natomiast biegli stwierdzili, że mimo wieloletnich badań do tej pory nie ustalono konkretnej etiologii schorzenia. Ze względu na złożoną etiologię i częstość zachorowania na nowotwory złośliwe, stwierdzono, że do uznania nowotworu złośliwego za chorobę zawodową, oprócz potwierdzenia narażenia na czynnik rakotwórczy dla ludzi w środowisku pracy, konieczne jest potwierdzenie, w co najmniej kilku badaniach epidemiologicznych zwiększonego w porównaniu z populacją ogólną ryzyka zachorowania na nowotwór złośliwy takiego typu i lokalizacji, jaki wystąpił u pracownika. Przeprowadzona przez biegłych analiza danych literaturowych tj. monografii opublikowanych przez Międzynarodową Agencję ds. Badań nad rakiem (IARC) wskazała na zwiększone ryzyko rozwoju ziarniniaka grzybiastego głównie u osób zakażonych wirusem HTLV1. Nie stwierdzono danych na temat związku narażenia na TRI i siarczanu niklu, ekspozycji na działanie silnych związków chemicznych drażniących, przebytym poparzeniu chemicznym skóry na powstanie ziarniniaka grzybiastego.

Powołując się na te orzeczenia organ stwierdził jednocześnie, że są one wiążące w zakresie specjalistycznego rozpoznania, organ jest uprawniony do kontroli ich poprawności jedynie pod kątem prawnoprocesowym, a w tym zakresie nie doszukał się żadnych nieprawidłowości. W świetle obu orzeczeń lekarskich za przyczynę zgłaszanych dolegliwości uznano przyczynę pozazawodową. W obu wydanych orzeczeniach przedstawiono w sposób szczegółowy historie choroby skóry skarżącego, uwzględniając dokumentację i zarzuty strony. Nie stwierdzono dowodów naukowych na temat związku rozpoznanego schorzenia skóry u skarżącego z jego pracą w narażeniu na rakotwórcze czynniki chemiczne.

W skardze do Sądu skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organów. W uzasadnieniu skargi opisywał długoletni okres leczenia. Nie zgodził się z wynikami opinii, zwłaszcza ze stwierdzeniem, że zwiększone ryzyko zachorowania na tą chorobą występuje u osób zarażonych wirusem HTLV1. Podkreślił, że nikt z jego rodziny nie chorował na tą chorobę, co wyklucza podłoże genetyczne.

W związku z "przewlekłością postępowania o stwierdzenie choroby zawodowej" skarżący wniósł, w przypadku zmiany przez Sąd decyzji: "o zaliczenie przewlekłego okresu oczekiwania z dniem wydania pierwszego orzeczenia lekarskiego nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej jako daty, od której należy wyrównać zaległe świadczenie choroby zawodowej".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości swoje stanowisko w sprawie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem oddalającym skargę Sąd pierwszej instancji uznał, że u skarżącego stwierdzono ziarniaka grzybiastego skóry, mieszczącego się pod poz. 17.4 załącznika do rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym został określony indywidualnie w zależności od okresu latencji nowotworu. Z orzeczenia lekarskiego wynika, że choroba u skarżącego występuje od 16 lat. Diagnozę postawiono w 2014 r. Nie budziło to w sprawie zastrzeżeń i nie było przedmiotem zarzutów. Czynnikiem wywołującym ewentualne narażenie zawodowe na powstanie choroby zawodowej miały być czynniki chemiczne m.in: siarczan hydroksyloaminy, siarczan sodu, halogenki srebra, sól żelazowo- sodowa kawasu wersenowego, siarczan niklu, chlorek niklu, kwas borowy, kwas siarkowy, kwas solny, bezwodnik kwasy chromowego, chlorek cynku, chlorek potasu, wodorotlenek sodu, azotyn sodu, azotan sodu, kwas fosforowy, kwas szczawiowy, we wskazanych przez organy okresach, co do których także nie było żadnych zastrzeżeń. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie kryteriów i sposobu klasyfikacji substancji chemicznych i ich mieszanin (Dz.U. poz. 1018) za substancje o udowodnionym działaniu rakotwórczym na człowieka uważa się substancje zakwalifikowane do kategorii 1 czynników rakotwórczych, wśród nich siarczan niklu i trójchloroetylen.

Dwa niezależne od siebie instytuty badawcze: [...] Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w [...] Oddział w [...], Instytut Medycyny Pracy im. [...] stwierdziły brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Stanowiska uzasadniono brakiem udowodnionego związku przyczynowego pomiędzy zdiagnozowaną chorobą oraz działaniem czynników szkodliwych w środowisku pracy, wyjaśniając, że poza potwierdzeniem narażenia na czynnik uznany za rakotwórczy dla ludzi w środowisku pracy konieczne jest potwierdzenie, co najmniej w kilku badaniach epidemiologicznych, zwiększonego w porównaniu z populacja ogólną, ryzyka zachorowania na nowotwór złośliwy, a tego w sprawie nie potwierdzono. Dostępne opracowania medyczne stwierdzały zwiększone ryzyko rozwoju ziarniaka grzybiastego głównie u osób zakażonych wirusem HTLV1, a jedynie pojedyncze przypadki wśród pracowników przetwórstwa i druku papierniczego oraz przetwórstwa drewna. Nie stwierdzono natomiast danych potwierdzających związek pomiędzy ekspozycją zawodową na TRI lub siarczan niklu, przebytym poparzeniem chemicznym skóry, czy też działaniem silnie drażniącego środka chemicznego na skórę, a istotnym ryzykiem zachorowania na ziarnika grzybiastego. Jednocześnie wyraźnie zaznaczono, że dla istnienia związku przyczynowego konieczne jest ustalenie, że w danej populacji większa liczba osób wystawiona na kontakt z takim czynnikiem zapada na taką chorobę.

Sąd meriti nie znalazł podstaw do podważenia tych orzeczeń i odmiennej od organów ich oceny. Wydane orzeczenia, którym przypisuje się cechy opinii w rozumieniu art 84 § 1 K.p.a. spełniają wszelkie standardy przewidziane dla tych środków dowodowych. Zostały sporządzone przez uprawnione osoby, w zakresie powierzonych im kompetencji i wiedzy. Wnioski oparto na prawidłowo zebranym materiale dowodowym – karta narażenia zawodowego z powołaniem się na stanowisko nauki i profesjonalnej literatury. Stanowią one wiadomości specjalne, do których stwierdzenia, a tym bardziej podważanie nie są upoważnione ani organy ani Sąd. Jako bezzasadny Sąd pierwszej instancji ocenił wniosek o przeprowadzenie dodatkowej opinii biegłego.

Mając powyższe na uwadze Sąd Wojewódzki orzekł, na podstawie art 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) – dalej: "P.p.s.a." o oddaleniu skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. G. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił:

1) Brak obiektywnej oceny zaskarżonej decyzji I i lI stopnia oraz orzeczeń lekarskich, oparcie wyroku na niepełnych orzeczeniach lekarskich, które nie wskazały 100% genezy powstania ziarniniaka grzybiastego na płaszczyźnie zawodowej, co stanowiło naruszenie art. 104 § 2 K.p.a w zw. z art. 5 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r., Nr 212, poz.1236) - zwanej dalej: "u.p.i.s.", a wyłącznie na płaszczyźnie pozazawodowej (wirusowej);

2) Błędne określenie braku oświadczeń będących świadkami wypadku ze skutkiem oparzeń chemicznych ciała (oświadczenie b. dyr. znajduje się jednak w aktach sprawy) oraz w protokole Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r.;

3) Mylna analiza zgromadzonych dokumentów dotycząca interpretacji wykazu chorób zawodowych (raka skóry poz. 17.4) tabela 17.4 opracowana przez Instytut Medycyny Pracy z przynależnością zawodową (galwanizera) - pominięta w uzasadnieniu wyroku WSA w Rzeszowie;

4) Brak ustalenia przyczynowo-skutkowego spowodowane czynnikami szkodliwymi w środowisku stanowiska pracy – galwanizera, w orzeczeniach (wywód czysto teoretyczny wyłącznie o podłożu wirusowym a nie zawodowym);

5) Nie ustosunkowanie się do twierdzeń skarżącego odnośnie innych płaszczyzn powstania choroby zawodowej związanej z wykonywanym wieloletnim zawodem galwanizera;

6) Nie odniesienie się do zał. Nr 2 w sprawie przyporządkowania zawodu galwanizera przez Instytut Medycyny pracy im. [...] w [...] tabela 17.4 (załącznik ten został pominięty, mimo że miał istotny wpływ na sprawę);

Naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 80 K.p.a przez dokonanie błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w zakresie braku ustalenia przyczyny wystąpienia u skarżącego choroby zawodowej pkt 17.4;

- art. 104 § 2 K.p.a w zw. z art. 5 u.p.i.s., polegającego na braku wszechstronnej oceny materiału dowodowego, które skutkowało nierozpoznaniem przedmiotowej sprawy co do istoty w wyniku uwzględnienia jedynie aktualnego stanu chorobowego skarżącego, z pominięciem genezy jego powstania tzn. ziarniniaka grzybiastego;

- art. 7 w zw. 77 K.p.a. w zw. z § 8 ust. 1 rozporządzenia, przez pominięcie przy wyjaśnianiu stanu faktycznego istotnych okoliczności jakimi są podstawy wydania decyzji w odniesieniu do skarżącego o choroby jako choroby pozazawodowej - błąd w ustaleniach faktycznych mający wpływ na treść orzeczenia poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, ustaleń organu za własne, pomimo błędnego przyjęcia przez organ za punkt wyjścia choroby ziarniniaka grzybiastego, której okres latencji wynosi nawet kilkadziesiąt lat;

- rażące naruszenie słusznego interesu strony poprzez niestwierdzenie u skarżącego choroby zawodowej pomimo, że znajduje się w wykazie chorób zawodowych tabela 17.4 (rak skóry).

Zdaniem skarżącego kasacyjnie powyższe narusza również zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa oraz zasadę przekonywania. Sąd nie stwierdził, że skoro skarżący w toku postępowania wyraźnie wskazuje na czynniki, które z uwagi na stosowanie przy pracy wykonywanej u Pracodawcy mogły spowodować u niego powstanie choroby zawodowej, to zadaniem organu jest zapewnienie, iżby w toku postępowania wszystkie one zostały wzięte pod rozwagę. Skoro bowiem choroba zawodowa spowodowana miałaby być konkretnymi czynnikami, to oddziaływanie właśnie tych czynników to należałoby je skontrolować. Analiza dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy prowadzi zaś do konkluzji, iż organy poprzestały na wyrywkowym i ograniczonym zbadaniu możliwości wystąpienia związku przyczynowego pomiędzy warunkami pracy Skarżącego, a występującymi objawami chorobowymi. Sugestie te potwierdził Państwowy Inspektor Sanitarny w [...] w Karcie Narażenia Zawodowego z dnia [...] października 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie dostrzegł także faktu, że w orzeczeniu lekarskim z Wojewódzkiej Przychodni Medycyny Pracy zauważono, że skarżący kasacyjnie miał kontakt z substancjami silnie toksycznymi, które mogły spowodować w przyszłości choroby rakotwórcze skóry.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 i 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie ziściły się za to warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, bowiem pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie zrzekł się w jej imieniu rozprawy, a strona przeciwna w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 P.p.s.a.). Przeprowadzona weryfikacja doprowadziła Sąd kasacyjny do wniosku, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy zasadniczo uwzględnić zarzut mający istotny wpływ na prawidłowość ustaleń faktycznych oraz wynik procesu subsumpcji w zakresie, w jakim kontrolowane organy oraz Sąd pierwszej instancji pominęły zagadnienie domniemania związku przyczynowego pomiędzy zaistnieniem schorzenia prawnie uznanego za chorobę zawodową a warunkami pracy narażającymi na jego powstanie. Jest to zagadnienie, które konstrukcyjnie i logicznie wynika z samej ustawowej definicji choroby zawodowej. Jeśli bowiem do stwierdzenia choroby zawodowej wystarczający jest wysoki stopień prawdopodobieństwa jej powstania w następstwie działania czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, to jest oczywiste, że w sytuacji, w której nie ustalono właściwego czynnika etiologicznego lub zespołu czynników etiologicznych powstania choroby zawodowej, a jej zaistnienie nie budzi wątpliwości, domniemanie przemawia za zawodową etiologią tego rodzaju schorzenia. Jest to domniemanie wzruszalne i jako takie może być obalone dowodem przeciwnym (por. np. wyrok NSA z dnia 8 września 2005 r., sygn. II OSK 7/05, LEX nr 192102), z którego będzie wynikać, że źródłem powstania schorzenia są czynniki pozazawodowe. Ciężar dowodu zawodowej lub niezawodowej etiologii schorzenia zaliczonego do chorób zawodowych obciąża w tym wypadku właściwe jednostki orzecznicze wydające orzeczenia o rozpoznaniu albo nierozpoznaniu choroby zawodowej albo biegłych powołanych w toku postępowania w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej. Skoro bowiem choroba zawodowa powstała w warunkach narażenia zawodowego (w tym działania czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy), a nie ustalono w sposób pewny lub z wysokim prawdopodobieństwem, że schorzenie to powstało w wyniku działania pozazawodowych czynników etiologicznych, to brak jest podstaw, aby apriorycznie przyjąć, że dana choroba zawodowa nie powstała co najmniej z wysokim prawdopodobieństwem w następstwie działania czynników narażenia zawodowego. Obalenie domniemania związku przyczynowego pomiędzy zaistnieniem schorzenia prawnie uznanego za chorobę zawodową a warunkami pracy narażającymi na jego powstanie może zatem nastąpić tylko wtedy, gdy na podstawie orzeczeń lub opinii lekarskich organy administracji sanitarnej wykażą, że określone schorzenie zaliczone do wykazu chorób zawodowych powstało bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem wyłącznie w wyniku działania czynników pozazawodowych.

Pogląd ten znajduje również potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które wyraźnie opowiada się za stanowiskiem, że tylko wykazanie, że choroba została spowodowana wyłącznie przyczynami niepozostającymi w związku z pracą pozwala na obalenie domniemania związku przyczynowego warunków pracy ze stwierdzonymi schorzeniami (zob. np. wyrok NSA z dnia 21 maja 2009 r., sygn. II OSK 222/09, LEX nr 574641; wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. II OSK 611/18, LEX nr 2730685). Orzecznictwo to zachowuje aktualność zarówno na tle treści § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, jak i art. 235[1] K.p. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. Należy również dodatkowo zastrzec, że niedające się usunąć wątpliwości na tle specjalistycznej oceny etiologicznej nie mogą być rozstrzygane na niekorzyść pracownika zatrudnionego w warunkach narażających na zachorowanie (por. np. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 1982 r., sygn. III SA 372/82, ONSA/1982/1/33).

Tak wyznaczony sposób wykładni art. 235[1] K.p. nakłada na organy administracji sanitarnej obowiązek odpowiedniego ukierunkowania procesu opiniowania medycznego przez jednostki orzecznicze właściwe w sprawach chorób zawodowych. Jeśli lekarze zatrudnieni w jednostkach orzeczniczych pierwszego lub drugiego stopnia stwierdzą, że brak jest podstaw, aby uznać, że dane schorzenie znajdujące się w wykazie chorób zawodowych zostało spowodowane bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem czynnikami narażenia zawodowego, organy administracji sanitarnej są zobowiązane do uzyskania dodatkowej opinii medycznej pozwalającej na stwierdzenie, czy sporne schorzenie zostało spowodowane wyłącznie przyczynami niepozostającymi w związku z pracą zawodową (przyczynami pozazawodowymi). W razie uchylania się przez lekarzy jednostek orzeczniczych lub biegłych z zakresu medycyny pracy lub innej właściwej specjalności medycznej od jednoznacznej oceny medycznej w tym przedmiocie lub jej niejednoznacznego charakteru, organy orzekające w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej mają obowiązek uznania, że domniemanie związku przyczynowego w zakresie etiologii zawodowej choroby, o którym mowa w art. 235[1] K.p., nie zostało obalone, a zatem nie można wykluczyć, że sporne schorzenie powstało co najmniej z wysokim prawdopodobieństwem w następstwie działania odpowiedniego czynnika narażenia zawodowego.

W przedmiotowej sprawie zwrócić należy uwagę na treść regulacji prawnych mających istotny wpływ na ocenę przesłanki związku przyczynowego pomiędzy działaniem w środowisku pracy substancji o działaniu kancerogennym a powstaniem choroby nowotworowej. Przede wszystkim już z samego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1272/2008 z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie klasyfikacji, oznakowania i pakowania substancji i mieszanin, zmieniające i uchylające dyrektywy 67/548/EWG i 1999/45/WE oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1907/2006, (do którego w § 2 odwołuje się rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 24 lipca 2012 r. w sprawie substancji chemicznych, ich mieszanin, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym w środowisku pracy) wynika, że substancja rakotwórcza: "to substancja lub mieszanina substancji powodujących powstanie raka lub zwiększających częstotliwość jego występowania. Substancje, które spowodowały powstanie nowotworów łagodnych i złośliwych we właściwie przeprowadzonych badaniach doświadczalnych na zwierzętach uważa się również za substancje, co do których istnieje domniemanie lub podejrzewa się, że są rakotwórcze dla człowieka, o ile nie ma przekonujących dowodów na to, że mechanizm powstawania nowotworu nie ma znaczenia dla ludzi" (Załącznik I pkt 3.6.1.1.). Jednocześnie prawodawca unijny postanowił, że do celów klasyfikacji pod względem rakotwórczości, substancje zalicza się do jednej z dwóch kategorii w oparciu o siłę dowodu oraz dodatkowe kwestie (ciężar dowodu). Kategoria 1 obejmuje substancje, co do których wiadomo lub istnieje domniemanie, że są rakotwórcze dla człowieka. Substancję klasyfikuje się jako rakotwórczą kategorii 1 na podstawie danych epidemiologicznych lub wyników badań przeprowadzonych na zwierzętach. Substancja może być następnie rozróżniana jako: kategoria 1A, jeżeli ma potencjalne działanie rakotwórcze dla ludzi, przy czym dowody przemawiające za daną klasyfikacją opierają się przede wszystkim na danych dotyczących ludzi lub kategoria 1B, zakładając, że ma potencjalne działanie rakotwórcze dla ludzi, przy czym klasyfikacja opiera się na badaniach przeprowadzonych na zwierzętach. Klasyfikacja w kategorii 1A i 1B opiera się na sile dowodu wraz z dodatkowymi kwestiami (patrz sekcja 3.6.2.2). Dowody takie uzyskać można: a) z informacji dotyczących ludzi, ustanawiających związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy narażeniem człowieka na działanie substancji a rozwojem raka (znane substancje rakotwórcze dla człowieka); lub b) z doświadczeń na zwierzętach, dla których istnieją wystarczające dowody na to, by wykazać działanie rakotwórcze dla zwierząt (substancja, co do której istnieje domniemanie, że jest rakotwórcza dla człowieka). Ponadto w indywidualnych przypadkach, ocena naukowa może potwierdzać decyzję dotyczącą domniemanej rakotwórczości dla człowieka opartą na wynikach badań wykazujących ograniczone dowody na rakotwórczość u człowieka wraz z ograniczonymi dowodami na rakotwórczość u zwierząt doświadczalnych (zob. Załącznik I tabela 3.6.1). W pkt. 3.6.2.2. cyt. rozporządzenia pt. "Szczególne kwestie do rozważenia przy klasyfikacji substancji jako rakotwórczych", opisano również wytyczne co do szczegółowych zasad klasyfikacji substancji jako rakotwórczych.

Jeżeli więc przedmiotowe substancje zostały zaliczone do kategorii 1A i 1B w rozumieniu cyt. rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1272/2008 z dnia 16 grudnia 2008 r., to jest oczywiste, że oceniając stopień prawdopodobieństwa zawodowej etiologii nowotworu (powstałego w następstwie działania substancji rakotwórczych w środowisku pracy), należy uwzględnić założenia związane z klasyfikacją tych substancji jako rakotwórczych oraz przyjęte przez prawodawcę unijnego domniemania w tym zakresie.

W dalszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty naruszenia art. 7 w zw. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych również zasługują na uwzględnienie. Nie mogła zostać uznana za prawidłową ocena kontrolowanych organów oraz Sądu Wojewódzkiego co do zupełności materiału dowodowego w sprawie oraz formalnej poprawności ustaleń oraz wniosków wynikających z wydanych w przedmiotowej sprawie orzeczeń lekarzy zatrudnionych w jednostkach orzeczniczych właściwych w sprawach chorób zawodowych.

Jakkolwiek nie jest przedmiotem sporu, że orzeczenia lekarskie jednostek organizacyjnych służby medycyny pracy w przedmiocie stwierdzenia lub niestwierdzenia choroby zawodowej nie podlegają weryfikacji organów w świetle wskazań wiedzy medycznej, a ich konkluzje są w tym sensie wiążące, to jednak warunkiem uznania ich mocy wiążącej jest uprzednie stwierdzenie ich formalno-prawnej niewadliwości (zob. np. wyrok NSA z dnia 24 lutego 1998 r., sygn. I SA 1520/97, ONSA 1998/4/150; wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1998 r., sygn. I SA 225/98, LEX nr 45827; wyrok NSA z dnia 3 marca 2015 r., sygn. II OSK 1872/13, LEX nr 1775445). Orzeczenia lekarskie uprawnionych jednostek orzeczniczych muszą być zatem sporządzone nie tylko z zachowaniem wymogów formalnych i proceduralnych wynikających z rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych (zob. § 5-8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych), lecz przede wszystkim jako szczególny rodzaj opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a. muszą spełniać warunki logicznie i konstrukcyjnie prawidłowego, wiarygodnego, przydatnego i stwierdzającego relewantne prawnie okoliczności stanu faktycznego sprawy środka dowodowego. Orzeczenie lekarskie jednostki orzeczniczej musi być zatem przede wszystkim logiczne, zupełne, spójne, precyzyjne i jednoznaczne, wszechstronnie i merytorycznie uzasadnione. Powinno ono także wyjaśniać w sposób przekonujący wszystkie zgłoszone w toku postępowania diagnostycznego lub orzeczniczego uzasadnione merytorycznie wątpliwości (w tym zastrzeżenia medycznie) tak stron postępowania, jak i organu. Podstawą wydania decyzji w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej mogą być ponadto jedynie takie orzeczenia lekarskie, które zawierają uzasadnione specjalistycznie (także od strony naukowo-medycznej, z wykorzystaniem aktualnych i uznanych publikacji naukowych oraz wyników badań empirycznych ze wskazaniem źródła ich upowszechnienia) twierdzenia, oceny i wnioski stanowiące jednoznaczną, pełną i weryfikowalną, (co najmniej na poziomie zasad logiki, ogólnej wiedzy i doświadczenia życiowego) odpowiedź na pytania związane z prawnymi przesłankami orzekania przez organy w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej. Trzeba jednak pamiętać, że wykładnia prawa i subsumpcja stanu faktycznego nie należą do lekarzy orzekających w sprawach chorób zawodowych, lecz powinny zostać przeprowadzone samodzielnie przez organy administracji sanitarnej, a następnie – w razie wniesienia skargi na decyzję – poddane weryfikacji legalnościowej sądu administracyjnego. Jak już wskazano, organy administracji sanitarnej mają obowiązek sformułowania precyzyjnych pytań w zakresie zawodowej i pozazawodowej etiologii badanego schorzenia. Jeżeli pomimo wyczerpania trybu orzeczniczego (uzyskania orzeczeń lekarskich jednostek I oraz II stopnia) oraz uzyskania od lekarzy zatrudnionych w jednostkach orzeczniczych dodatkowych wyjaśnień i przeprowadzenia dodatkowych konsultacji (zob. § 7 i § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych) pozostają nadal nieusunięte wątpliwości lub brak jednoznacznej odpowiedzi medycznej na pytanie o etiologię spornego schorzenia (np. brak odpowiedzi na pytanie, czy wyłączną przyczyną powstania choroby były czynniki pozazawodowe), wtedy właściwy organ ma obowiązek uznania, że materiał dowodowy konieczny do wydania decyzji w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej jest niewystarczający, a zatem zachodzi przewidziana w § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych konieczność podjęcia: "innych czynności niezbędnych do uzupełnienia tego materiału". Czynności te – w razie niemożności uzyskania wyczerpujących i naukowo weryfikowalnych opinii lekarskich z jednostek orzeczniczych służby medycyny pracy – mogą w takiej sytuacji polegać na powołaniu biegłego lub biegłych z zakresu medycyny pracy i odpowiedniej specjalności i pozycji naukowej z tym zastrzeżeniem, że biegli ci powinni posiadać co najmniej równorzędny stopień lub tytuł naukowy z lekarzami, którzy dotychczas wydali orzeczenia lekarskie.

Odnosząc powyższe ogólne wskazania do stanu faktycznego sprawy, należy stwierdzić, że zgromadzone w aktach sprawy orzeczenia lekarskie nie zawierają przede wszystkim jednoznacznej odpowiedzi na pytanie o rodzaj i cechy etiologii spornego schorzenia w postaci nowotworu złośliwego skóry - ziarniniaka grzybiastego skóry - powstałego w następstwie działania czynników kancerogennych występujących w środowisku pracy (poz. 17 pkt 4 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych). Lekarze orzecznicy oraz organy pierwszej i drugiej instancji uznali, że u skarżącego występuje schorzenie odpowiadające chorobie z pozycji 17 pkt 4 wykazu chorób zawodowych, jednak nie można stwierdzić bezspornie lub z wysokim stopniem prawdopodobieństwa, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych występujących w środowisku pracy.

Z ustaleń organów wynika, że w środowisku pracy skarżący miał styczność z czynnikami chemicznymi wywołującym ewentualne narażenie zawodowe na powstanie choroby zawodowej, m.in: siarczan hydroksyloaminy, siarczan sodu, halogenki srebra, sól żelazowo- sodowa kawasu wersenowego, siarczan niklu, chlorek niklu, kwas borowy, kwas siarkowy, kwas solny, bezwodnik kwasy chromowego, chlorek cynku, chlorek potasu, wodorotlenek sodu, azotyn sodu, azotan sodu, kwas fosforowy, kwas szczawiowy. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie kryteriów i sposobu klasyfikacji substancji chemicznych i ich mieszanin (Dz.U. poz. 1018), za substancje o udowodnionym działaniu rakotwórczym na człowieka uważa się substancje zakwalifikowane do kategorii 1 czynników rakotwórczych, wśród nich siarczan niklu (kat 1) i trichloroetylen (TRI) (kat IB). Pozostałe czynniki chemiczne są sklasyfikowane jako drażniące na skórę lub kat 2 i 3. Jednakże organy te w ślad za opiniami zawartymi w orzeczeniach lekarskich oraz pismach wyjaśniających lub uzupełniających lekarzy orzeczników przyjęły, że powyższe czynniki szkodliwe nie mogą być uznane za istotny czynnik etiologiczny choroby nowotworowej, która powstała u skarżącego.

Jak już wskazano wyżej, jeżeli orzeczenia lekarskie jednostek orzeczniczych służby medycyny pracy nie pozwalają na stwierdzenie, że sporne schorzenie zostało spowodowane wyłącznie przyczynami niepozostającymi w związku z pracą zawodową (przyczynami pozazawodowymi), domniemanie związku przyczynowego w zakresie etiologii zawodowej choroby, o którym mowa w art. 235[1] K.p., przemawia na rzecz tezy, że schorzenie to powstało co najmniej z wysokim prawdopodobieństwem w następstwie działania odpowiedniego czynnika narażenia zawodowego. Brak obalenia powyższego domniemania może zostać oczywiście stwierdzony dopiero po przedstawieniu prawidłowego orzeczenia lekarskiego lub - wobec wyczerpania możliwości w zakresie pozyskania tego rodzaju orzeczeń lekarskich z jednostek orzeczniczych I i II stopnia – po uzyskaniu opinii biegłego lub biegłych odpowiednich specjalności, w tym w zakresie medycyny pracy. Należy jednak dobitnie powtórzyć, że zadaniem biegłych lekarzy nie jest zastępowanie właściwych organów w procesie wykładni i oceny przesłanek prawnych, w tym przede wszystkim w zakresie wykładni art. 235[1] K.p. Ostateczna ocena prawna w tym zakresie należy natomiast do sądów administracyjnych.

Mając na względzie całość przedstawionej argumentacji oraz uznając, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie w zakresie wskazanych wyżej zarzutów, jak również przyjmując, że istota sprawy sądowoadministracyjnej została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. – uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję.

Rozpoznając ponownie odwołanie organ drugiej instancji zastosuje się do prawomocnie i ostatecznie wiążącej oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania, jakie zostały sformułowane przez Sąd kasacyjny.