Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3215/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 138 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 lutego 2018 r. sprawy ze sprzeciwów [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. i W. J. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz strony skarżącej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego W.J. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2017 r. nr [...] wydana w oparciu art. 138 § 2 w zw. z art. 105 § 1 i art. 15 ustawy z 14 czerwca 2017 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej również "k.p.a."), uchylająca decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2012 r. nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu przenikającego do środowiska w wyniku eksploatacji instalacji Kompleksu [...] przy ul. [...] w [...] (dalej również "Kompleks", "obiekt"), i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.

W. J. (dalej również "skarżący") w piśmie z 5 marca 2002 r. zwrócił się do Starosty Powiatu [...] o "dokonanie pomiaru hałasu i wibracji budynku przy ul. [...] w [...] – stanowiącego kompleks".

Prezydent [...] (dalej również "Prezydent", "organ I instancji") decyzją z [...] lutego 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 115a ust 1 i 5 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm., obecnie Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm., dalej również "P.o.ś."). odmówił wydania decyzji ustalającej dopuszczalny poziom hałasu przenikającego do środowiska w wyniku eksploatacji kompleksu. W ocenie organu w wyniku przeprowadzonego postępowania nie ustalono, aby oddziaływanie Kompleksu powodowało przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej również "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy"), na skutek odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej [...], decyzją z [...] sierpnia 2011 r. uchyliło w całości decyzję z [...] listopada 2011 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Prezydent decyzją z [...] czerwca 2012 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu przenikającego do środowiska w wyniku eksploatacji instalacji [...]. Organ I instancji stwierdził, że badania poziomu dźwięku emitowanego do środowiska przez instalację kompleksu przeprowadzone 25 października 2011 r., spełniają wszystkie zalecenia zawarte w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2011 r. i z badań nie wynikało, że oddziaływanie akustyczne instalacji Kompleksu powodowało przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu emitowanego do środowiska.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] grudnia 2012 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania skarżącego, uchyliło decyzję z [...] czerwca 2012 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że pomiary hałasu emitowanego przez urządzenia Kompleksu, dokonane na zlecenie organu I instancji, w większości wykazały przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu w otoczeniu tego Kompleksu. Jednocześnie uznał, że na ich podstawie nie jest możliwe dokonanie niebudzących wątpliwości ustaleń, czy Kompleks jest źródłem emisji hałasu o poziomie przekraczającym normy. W ocenie organu odwoławczego może być koniecznym wyegzekwowanie od właściciela obiektu sporządzenie i przedłożenie przeglądu ekologicznego, o ile organ pierwszej I instancji nie będzie w stanie dokonać należytego rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o inne dowody, czyli wyniki pomiarów poziomu hałasu emitowanego do otoczenia.

Skarżący oraz [...] Sp. z o. o. wywiedli skargi na decyzję SKO z [...] grudnia 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej również "WSA", "Sąd Ii instancji") wyrokiem z 10 czerwca 2013 r. IV SA/Wa 523/13 uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przypomniał, że organ odwoławczy uznał, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. tj. nie zawarł w decyzji precyzyjnych, jasnych i konkretnych wskazań dla organu I instancji, a tym samym uchybił treści art. 138 § 2 k.p.a. Tymczasem organ odwoławczy z jednej strony wskazał, że w większości wykonane pomiary hałasu w otoczeniu Kompleksu wykazały przekroczenie norm hałasu, z drugiej, że na ich podstawie nie jest możliwe dokonanie ustaleń czy również obiekt ten jest źródłem emisji hałasu przekraczającym normy dopuszczalne. W ocenie Sądu I instancji, z decyzji organu I instancji z [...] czerwca 2012 r. wynika, że podstawą umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu były wyniki pomiarów dokonanych 25 października 2011 r. przez [...], posiadający certyfikat nr [...]. W oparciu o te badania nie ustalono, żeby oddziaływanie akustyczne Kompleksu powodowało przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji stwierdził, że przeprowadzony dowód nie wystarcza do wyjaśnienia sprawy. Organ odwoławczy zasugerował przy tym, że w takim przypadku może stać się koniecznym wyegzekwowanie przeglądu ekologicznego od właściciela obiektu. Zdaniem Sądu I instancji, z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, na jakiej podstawie organ odwoławczy doszedł do takich wniosków, skoro w ogóle nie wykazał, że dokonał analizy i oceny całego zgromadzonego od 2002 r. w sprawie materiału dowodowego, w tym też ostatniego dokumentu zawierającego wyniki pomiarów badań hałasu z 25 października 2011. Zdaniem Sądu I instancji, organ odwoławczy nie wykazał więc w wystarczający sposób, że zgromadzony na przestrzeni kilku lat materiał dowodowy nie jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, oraz że konieczne jest jeszcze przeprowadzenie innego dowodu.

Sąd I instancji wskazał, że organ II instancji w prowadzonym postępowaniu odwoławczym powinien dokonać powtórnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz dokonać oceny prawidłowości zastosowania (bądź nie) właściwego przepisu prawa. Zdaniem WSA, w przypadku uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji, organ odwoławczy powinien w sposób jednoznaczny określić własne stanowisko w kwestii wszystkich wadliwości postępowania przed organem I instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO nie wskazało przyczyn dlaczego uznał, że do wydania rozstrzygnięcia przez organ I instancji konieczne jest jeszcze przeprowadzenie innego dowodu, jak również nie wskazał jednoznacznie jaki dowód musi jeszcze przeprowadzić organ I instancji, żeby wydać rozstrzygnięcie w sprawie.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniósł skarżący oraz Kolegium.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 czerwca 2015 r. II OSK 2742/13 oddalił skargi kasacyjne. NSA wskazał, że zaskarżone orzeczenie Sądu I instancji odpowiada prawu, pomimo częściowo nieprawidłowego uzasadnienia.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej skarżącego NSA podkreślił, że przegląd ekologiczny nie stanowi "decydującego" dowodu w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu. Wskazał na podstawie jakich pomiarów ustala się okoliczność, że przekroczone zostały dopuszczalne "normy hałasowe" i podkreślił, że pomiary poziomu hałasu do środowiska powinien przeprowadzać podmiot mający odpowiednią akredytację w rozumieniu ustawy z 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz.U. z 2010 r. Nr 138, poz. 935 ze zm., uchwała siedmiu sędziów NSA z 17 grudnia 2014 r. II OPS 1/14, ONSAiWSA 2015/2/18).

Sąd wyjaśnił również, że art. 237 P.o.ś. stanowi tylko, że w przypadku wystąpienia okoliczności, które wskazują nawet potencjalnie na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, właściwy organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć na podmiot prowadzący instalację, który korzysta ze środowiska obowiązek opracowania i przedłożenia przeglądu ekologicznego. Kluczową zaś przesłanką uzasadniającą nałożenie obowiązku opracowania przeglądu ekologicznego jest wystąpienie w obrocie prawnym instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.o.ś., a jej brak czyni całe postępowanie bezprzedmiotowym. Do nałożenia powyższego obowiązku będzie wystarczała m.in. sama możliwość wystąpienia zagrożenia ponadnormatywnym oddziaływaniem hałasu na środowisko.

NSA zaznaczył również, że decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu wydawana w trybie art. 115a P.o.ś. nie ma charakteru uznaniowego. Organem właściwym do wydania decyzji jest starosta na podstawie art. 378 ust. 1 P.o.ś., po stwierdzeniu na podstawie pomiarów - nawet ewentualnie jednokrotnego - przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu.

Wreszcie w ocenie NSA, Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie sformułował precyzyjnych i prawidłowych wskazań dla organu I instancji w zakresie wszystkich ewentualnych stwierdzonych wadliwości postępowania przed organem I instancji. Dotyczy to także konieczności jeszcze przeprowadzenia innego dowodu w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. czyli w istocie opinii biegłego w przedmiocie przeglądu ekologicznego. NSA podkreślił, że wytyczne organu odwoławczego są wewnętrznie sprzeczne, uzależniają bowiem wydanie decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu od przeprowadzenia przeglądu ekologicznego. Ponadto z naruszeniem dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy stwierdził, że pomiary wykonane na zlecenie organu I instancji "w większości wykazały one przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu w otoczeniu [...], jednocześnie jednak na ich podstawie nie jest możliwe dokonanie nie budzących wątpliwości ustaleń, czy również wspomniany obiekt jest źródłem emisji hałasu o poziomie przekraczającym owe normy".

NSA podkreślił, że obydwie omówione powyżej decyzje tj. w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego i w przedmiocie stwierdzenia przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu, mają inne podstawy prawne, charakter i są wydane w różnych celach. Nie należy ich łączyć i wiązać ze sobą, chociaż obie związane są z ochroną środowiska przed hałasem i obie są istotne dla efektywnej ochrony środowiska. Oznacza to, że organ odwoławczy dokonał niewłaściwej oceny w uzasadnieniu swojej decyzji, z naruszeniem dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. i art. 136 k.p.a., łącząc w ten sposób dwie niezależne od siebie decyzje administracyjne w ramach danego tzw. ciągu działań prawnych i faktycznych.

Na skutek ponownego rozpoznania sprawy Kolegium, decyzją z [...] stycznia 2016 r. nr [...], uchyliło decyzję Prezydenta z [...] czerwca 2012 r.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż wbrew stanowisku obu Sądów, w decyzji z [...] grudnia 2012 r. wyraźnie podało przyczyny jakie legły u podstaw uchylenia decyzji Prezydenta z [...] czerwca 2012 r. Najważniejszą była niemożność ustalenia - w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy - czy stwierdzone w wyniku przeprowadzonych badań przekroczenia norm hałasu spowodowane były na skutek hałasu emitowanego przez Kompleks, czy przez inne obiekty znajdujące się w jego sąsiedztwie lub otoczeniu. Kolegium podniosło, iż żaden z Sądów nie zakwestionował trafności owego stanowiska. Kolegium nie wie zatem, czy pogląd ów jest, zdaniem Sądów, prawidłowy, czy też nie. Nie widząc z kolei podstaw do zmiany dotychczasowego stanowiska w tym zakresie, Kolegium w pełni je podtrzymało, czego skutkiem musiało być ponowne uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przeprowadzenie bowiem kluczowego dla rozstrzygnięcia sprawy dowodu dopiero na etapie postępowania drugoinstancyjnego pozostawałoby w rażącej sprzeczności nie tylko z dyspozycją art. 136 k.p.a., dopuszczającego możliwość przeprowadzenia na etapie postępowania odwoławczego postępowania dowodowego jedynie w ograniczonym zakresie, ale również z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyartykułowaną w art. 15 k.p.a.

Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko co do konieczności przeprowadzenia kolejnego dowodu z badań, zwłaszcza że od poprzednich badań upłynęły już przeszło cztery lata (od 29 listopada 2011 r.), co zdaniem Kolegium czyni oczywistym, że nie jest możliwe dokonanie oceny, czy istnieją w chwili obecnej przesłanki do zastosowania instytucji przewidzianej w art. 115a P.o.ś, w oparciu o wyniki badań przeprowadzonych ponad cztery lata temu. Kolegium wskazało, iż w toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ pierwszej instancji winien pozyskać dowód z badań poziomu hałasu emitowanego do środowiska przez Kompleks, przy czym powinny to być badania, które w sposób nie budzący wątpliwości pozwolą na rozstrzygnięcie, czy źródłem owej emisji - w szczególności o poziomach przekraczających dopuszczalne normy - jest rzeczona instalacja, czy też obiekty znajdujące się w jej sąsiedztwie lub jej otoczenie (np. komunikacja drogowa). W oparciu o te badania, organ winien wydać nową decyzję.

Skargę na powyższą decyzję złożył skarżący oraz spółka [...] Sp. o.o. (poprzednio [...] Sp. z o.o.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 października 2016 r. IV SA/Wa 679/16 uchylił decyzję SKO z [...] stycznia 2016 r. nr [...].

W ocenie Sądu decyzja została wydana z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. wobec błędnej wykładni art. 237 P.o.ś. oraz z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. a także naruszeniem art. 15 w związku z art. 136 i 138 § 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W motywach wyroku Sąd I instancji przypomniał, że w sprawie orzekał Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z 16 czerwca 2015 r. orzekł o oddaleniu skarg kasacyjnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 czerwca 2013 r. NSA w wyroku wyraził jednoznaczną ocenę prawną, albowiem stwierdził, że Sąd I instancji zasadnie uchylił decyzję organu odwoławczego jako wydaną z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., gdyż organ odwoławczy nie sformułował precyzyjnych i prawidłowych wskazań dla organu I instancji w zakresie ewentualnych stwierdzonych wszystkich wadliwości postępowania przed organem I instancji. W szczególności zwrócono uwagę, że organ odwoławczy nie wskazał przyczyn dla których uznał, że wyniki pomiarów dokonanych 25 października 2011 r. przez [...], posiadający certyfikat nr [...], nie są wystarczające do dokonania oceny czy Kompleks jest źródłem emisji hałasu przekraczającym dopuszczalne normy. Z treści uzasadnienia decyzji nie wynikało również, na jakiej podstawie organ odwoławczy doszedł do takich wniosków, skoro w ogóle nie wykazał, że dokonał analizy i oceny całego zgromadzonego od 2002 r. w sprawie materiału dowodowego, w tym dokumentu zawierającego wyniki pomiarów badań hałasu z 25 października 2011.

Dalej Sąd podniósł, że kontrolowana decyzja, zamiast wykonać zalecenia Sądu, stanowiła niedopuszczalną polemikę z wytycznymi zawartymi w wiążących w sprawie wyrokach. Oznacza to, że organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę nie mógł pominąć oceny prawnej (odnoszącej się zarówno do prawa materialnego, jak i prawa procesowego) wyrażonej w ww. wyrokach, ani nie był uprawniony do podejmowania próby jej podważania czy kontestowania. Z wyroków tych wynika, że organ II instancji w prowadzonym postępowaniu odwoławczym powinien dokonać powtórnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym dokonać oceny prawidłowości zastosowania, bądź nie zastosowania, odpowiadającego ustalonemu stanowi faktycznemu, właściwego przepisu prawa. W przypadku uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji, organ odwoławczy powinien w sposób jednoznaczny określić własne stanowisko w kwestii wszystkich wadliwości postępowania przed organem I instancji.

W ocenie Sądu Kolegium uchybiło powyższym zasadom i po raz kolejny nie dokonało wymaganej przepisami prawa oceny całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Kolegium w części sprawozdawczej ocenianej decyzji szeroko przytoczyło przebieg postępowania, przeprowadzone dowody i ich wyniki, jednak w części uzasadnienia przedstawiając własne wnioski, lakonicznie stwierdziło iż podtrzymuje dotychczas wyrażane stanowisko. Tym samym Kolegium, wbrew regule wskazanej w art. 153 p.p.s.a. zignorowało zalecenia sądu I instancji oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, co do konieczności dokonania wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego od 2002 r., szczególnie pod kątem podniesionej przez NSA okoliczność, że obowiązek wydania decyzji w trybie art. 115a P.o.ś, wynika już z jednokrotnego stwierdzenia na podstawie dokonanych pomiarów przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu.

Ponadto, Sąd zgodził się ze skarżącym, iż decyzja w ogóle nie zawiera ocen prawnych SKO wskazujących na wadliwość postępowania przed organem I instancji, nie zawiera umotywowanego stanowiska, dlaczego SKO uznało, że do wydania rozstrzygnięcia przez organ I instancji konieczne jest jeszcze przeprowadzenie innego dowodu, niż dowody dotychczas zgromadzone w sprawie. Kolegium bowiem w ogóle do tych dowodów się nie odniosło, nie wskazało co z tych dowodów wynika, a co jeszcze powinno być ustalone. Stwierdzenie, że "nie można jednoznacznie ustalić" – zdaniem Sądu - jest zbyt ogólnikowe. Kolegium powinno wskazać, jakie konkretnie okoliczności decydują o braku możliwości ustalenia ważnej – zdaniem Kolegium – okoliczności oraz wykazać powód dla którego nie jest możliwe uzupełnienie dowodu w trybie art. 136 k.p.a.. Nadto Kolegium nie mogło ograniczać się do oceny jednego tylko pomiaru hałasu, ale do wszystkich badań wykonanych od 2002 r.

Odnosząc się do stwierdzenia Kolegium, iż żaden z Sądów nie zakwestionował trafności stanowiska Kolegium, że w sprawie brak było możliwości ustalenia – w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy – czy stwierdzone w wyniku przeprowadzonych badań przekroczenia norm hałasu spowodowane były na skutek hałasu emitowanego przez Kompleks , czy przez inne obiekty znajdujące się w jego sąsiedztwie lub otoczeniu, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że Sądy nie oceniały prawidłowości tego poglądu, z tej przyczyny, że pogląd ten wyrażony został bez głębszego uzasadnienia i nie został poprzedzony wnikliwą oceną oraz analizą zgromadzonego materiału dowodowego. W tej sytuacji ocena tego poglądu była przedwczesna. Skoro SKO nie dokonało analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w sposób wymagany przez przepisy prawa, a także sądy administracyjne we wskazanych wyżej wyrokach, niemożliwa będzie ocena poglądu Kolegium co do tego, czy na podstawie materiału dowodowego jest czy nie jest możliwe wydanie decyzji w oparciu o art. 115a P.o.ś.

Sąd I instancji wyraźnie zaakcentował, że organ odwoławczy nie wyjaśnił z jakich przyczyn wydanie decyzji kasacyjnej jest uzasadnione. Dlatego ponownie rozpoznając sprawę Kolegium uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku a nadto dokona oceny materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych, pod kątem stwierdzenia przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu przez instalację Kompleksu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] listopada 2017 r. uchyliło decyzję z [...] czerwca 2012 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium podniosło, że zmuszone jest podporządkować się wskazaniom zawartym w wyrokach sądów administracyjnych, tj. wyroku WSA z 10 czerwca 2013 r., wyroku NSA z 16 czerwca 2015 r. oraz wyroku WSA z 11 października 2016 r., choć wskazań tych nie podziela i częściowo uznaje za niezrozumiałe.

Kolegium podkreśliło, że akt związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażony w orzeczeniu sądu administracyjnego nie wyłączają możliwości polemiki z owymi ocenami i wskazaniami, zwłaszcza, gdy są one błędne i zostały wydane w całkowitym oderwaniu od okoliczności sprawy.

Jednocześnie SKO wskazało, że nie podziela poglądu, że już jednokrotne (czy nawet kilkukrotne) w ciągu kilkunastu lat, od 2002 r. do 2017 r., przekroczenie poziomu dopuszczalnego hałasu dawało podstawę do wydania decyzji o której mowa w art. 115a P.o.ś., zwłaszcza gdy wyniki badań stwierdzających takie przekroczenie budzą uzasadnione wątpliwości, a ostatnie z tych badań zostało przeprowadzone niemal sześć lat temu przed ewentualnym wydanie takiej decyzji. W sytuacji, gdy brak dowodu, że po [...] listopada 2011 r. stał się źródłem emisji hałasu o poziomach przekraczających dopuszczalne normy, wydanie w listopadzie 2017 r. decyzji określającej dopuszczalne poziomy hałasu mogłoby zostać uznane za zbytnio dolegliwe dla podmiotu, który w tym czasie nie naruszył prawa, a przynajmniej brak jest dowodu, ze do takiego naruszenia doszło w okresie (listopad 2011 - listopad 2017).

SKO wyraziło przekonanie, że niemożliwe jest wydanie decyzji merytorycznej w oparciu o art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. Oznaczałoby to wydanie decyzji w oparciu o art. 115a P.o.ś. Organ odwoławczy uznał, że nie znajduje możliwości wydania takiej decyzji w oparciu o wyniki badań sprzed kilku (w tym przypadku sześciu) lat, czemu dało już wielokrotnie wyraz w swych wcześniejszych decyzji. Jeśli, zdaniem sądów administracyjnych, wyniki badań sprzed kilku lat są wystarczające do określenia dopuszczalnych poziomów hałasów z wszelkimi takiego określenia konsekwencjami, powinny wyraźnie wskazać to w swych wyrokach. Wskazania takiego jednak w owych wyrokach doszukać się nie sposób.

W ocenie SKO wydanie decyzji, o której mowa w art. 115a P.o.ś. wymaga pozyskania aktualnych badan poziomu hałasu generowanego przez obiekt. Koniczność pozyskania takich badań jest równoznaczna z przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego niemal od początku, tj. w zakresie przekraczającym dopuszczony przez art. 136 k.p.a. co już samo w sobie powinno stanowić wystarczającą podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji.

SKO podtrzymało stanowisko, że w swych wcześniejszych decyzjach wskazało, na czym polegała wadliwość postępowania przed organem I instancji, jak również dlaczego uznało, że do wydania rozstrzygnięcia przez organ I instancji konieczne jest jeszcze przeprowadzenie innego dowodu, niż dowody dotychczas przeprowadzone w sprawie".

Ponadto SKO zaakcentowało, że zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jak i Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu skarg na decyzje Kolegium z [...] grudnia 2012 r. oraz z [...] stycznia 2016 r., nie zwróciły uwagi na fakt, że organ pierwszej instancji umorzy postępowanie administracyjne z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Z racji tego SKO wyraziło stanowisko, że jako organ odwoławczy nie może uchylić takiej decyzji i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). gdyż tak wydana decyzja narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Decyzja reformatoryjna organu odwoławczego byłaby bowiem pierwszą i jedyną decyzją rozstrzygającą sprawę co do istoty. Organ drugiej instancji uchylając decyzję o umorzeniu postępowania i rozstrzygając w tym zakresie merytorycznie (co do istoty sprawy) zmieniłby podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej z procesowej (art. 105 § 1 k.p.a.) na materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem zmianie ulegałaby również przedmiotowa tożsamość sprawy. Kolegium nie może zatem wydać decyzji merytorycznej w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., byłaby to bowiem decyzja pierwszoinstancyjna, po raz pierwszy rozstrzygająca merytorycznie to postępowanie. Wydanie takiej decyzji na etapie postępowania odwoławczego z pewnością naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 k.p.a., bowiem podmiot zobowiązany - właściciel obiektu - nie mógłby próbować bronić swych praw w drodze odwołania, przysługiwałaby mu wyłącznie skarga na taką decyzję do sądu administracyjnego.

Konkludując SKO wskazało, że w toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji albo zastosuje się do wskazań Kolegium, i przeprowadzi postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie, czy obiekt w czasie bezpośrednio poprzedzającym wydanie nowej decyzji generuje hałas o poziomach przekraczających dopuszczalne normy, albo też zastosuje się do wskazań sądów administracyjnych i wyda decyzję, o której mowa w art. 115a P.o.ś, w oparciu o wyniki badań poziomu hałasu z lat 2004-2011.

Sprzeciw od decyzji SKO z [...] listopada 2017 r. wywiódł [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie oraz W. J.

[...] Sp. z o.o. zaskarżył decyzję w całości i zarzucił

1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 153 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niezastosowanie się przez organ odwoławczy oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych przez: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 10 czerwca 2013 r. IV SA/Wa 523/13), Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 16 czerwca 2015 r. II OSK 2742/13 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 11 października 2016 r. IV SA/Wa 679/16,

2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

a. wadliwe i niedostateczne uzasadnienie decyzji przejawiające się w niezajęciu przez SKO stanowiska wobec całego materiału dowodowego, w szczególności wobec datowanego na [...] listopada 2011 r. sprawozdania nr [...]

b. prowadzenie w uzasadnieniu decyzji polemiki z wyrokami Sądów administracyjnych przytoczonych w zarzucie z punktu pierwszego podczas gdy taka polemika nie stanowi właściwej części uzasadnienia decyzji administracyjnej, w szczególności w zakresie uzasadnienia prawnego;

3. naruszenie przepisów postępowania tj. 11 w zw. z art. 77 § 1 oraz art 107 § 3 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niedokonanie przez Organ II instancji oceny materiały dowodowego zgromadzonego w sprawie;

4. naruszenie przepisów postępowania tj. art 8 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez prowadzenie postępowania przez organ odwoławczy w sposób budzący uzasadnione wątpliwości co do bezstronności rozstrzygnięć wydawanych przez ten organ.

W oparciu o powyżej sformułowane zarzuty [...] Sp. z o.o. wniosła o uchylenie decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, powiększonych o koszty zastępstwa procesowego przez profesjonalnego pełnomocnika według norm przepisanych.

W. J. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez odstąpienie przez SKO od oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 października 2016 r., IV SA/Wa 679/16, Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 czerwca 2015 r. II OSK 2742/13 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 10 czerwca 2013 r. IV SA/Wa 523/13 i skutkiem tego niedokonanie przez SKO ponownej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, brak oceny prawidłowości zastosowania przez Organ I instancji przepisu prawa materialnego, a także brak określenia przez SKO wszystkich wadliwości postępowania przed organem I instancji,

2. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a poprzez odstąpienie przez SKO od oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w ww. wyrokach i ponowne wydanie decyzji kasacyjnej, nakazującej organowi I instancji przeprowadzenie dalszego postępowania dowodowego, którego wyniki będą miały stanowić wyłączną podstawę decyzji organu I instancji, z pominięciem dowodów dotychczas przeprowadzonych;

3. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez odstąpienie przez SKO od oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w ww. wyrokach i ponowne wydanie decyzji kasacyjnej, pomimo nie wyrażenia przez SKO jednoznacznej oceny co do wadliwości postępowania przed organem I instancji, nieprzeprowadzenia przez SKO oceny zgromadzonego od 2002 r. materiału dowodowego i mimo tego ustalenie, że. istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego niemal od początku, tj. w zakresie przekraczającym dopuszczony przez art. 136 k.p.a.,

4. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak jednoznacznych wytycznych dla Organu I instancji i pozostawienie temu organowi wyboru pomiędzy zastosowaniem się do wytycznych zawartych w wyrokach albo sprzecznych z nimi wytycznych SKO,

5. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. i art. 115a ust. 1 P.o.ś. i art. 153 p.p.s.a poprzez zaniechanie przez SKO rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie począwszy od 2002 r. i pominięcie wyników pomiarów wskazujących na przekroczenie przez obiekt dopuszczalnego poziomu hałasu, a skutkiem tego nakazanie organowi I instancji prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego, w sytuacji, w której zgodnie z art. 153 p.p.s.a. SKO będąc związane oceną prawną i wskazaniami dotyczącymi dalszego postępowania zawartymi w ww. wyrokach, winno dokonać oceny zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego pod kątem normy wyrażonej w przepisie art. 115a P.o.ś. i zinterpretowanej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego i dopiero po dokonaniu wnikliwej analizy przeprowadzonych dowód podjąć decyzję co do rozstrzygnięcia sprawy.

Mając na uwadze powyższe W. J. wniósł o:

a) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości;

b) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego,

c) na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. wymierzenie SKO grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a, z uwagi na wadliwość zaskarżonej decyzji związaną z uporczywym uchylaniem się przez SKO od wykonania wytycznych zawartych w wyrokach sądów administracyjnych,

d) na podstawie art. 155 § 1 p.p.s.a. poinformowanie właściwych organów o istotnych naruszeniach prawa przez SKO.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na sprzeciw wniosło o jego oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniami z 19 lutego 2017 r. wydanymi w sprawach ze sprzeciwów [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (IV SA/Wa 3215/17) i W. J. (IV SA/Wa 3354/17) zarządził połączenie ww. spraw do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzenie ich pod sygnaturą akt IV SA/Wa 3215/17.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 § 2a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej również "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Od decyzji tej nie przysługuje skarga, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw (art. 64a p.p.s.a.). Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, zgodnie z art. 64e p.p.s.a., ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. i jeśli stwierdzi jego naruszenie, uchyla decyzję w całości (art. 151a § 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

W tym miejscu warto przypomnieć, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r., II OSK 2219/15, wskazane orzeczenie oraz orzeczenia powołane poniżej dostępne są Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dalej, z uwagi na okoliczność, że sprawie wypowiadały się sądy administracyjne, wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu. Zatem organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] listopada 2017 r. jako wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawego. Jednocześnie Sąd za usprawiedliwione uznał zarzuty obu skarżących w tym zakresie.

Na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji miał fakt, że Kolegium wbrew art. 153 p.p.s.a. nie respektuje ocen prawnych wyrażonych w prawomocnych wyrokach sądów administracyjnych wydanych w sprawie, tj. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 czerwca 2013 r. IV SA/Wa 523/13, wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 czerwca 2015 r. II OSK 2742/13 i wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 11 października 2016 r. IV SA/Wa 679/16. Co więcej, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO podejmuje niczym nie usprawiedliwioną polemikę z oceną prawną i wskazaniami zawartymi w ww. wyrokach sądów administracyjnych. Przypomnieć należy, że stanowisko Sądu jest wiążące dla organu administracji ponownie rozpatrującego sprawę, chyba że organ wykazałby, że od czasu wydania orzeczenia sądowego nastąpiła istotna zmiana stanu prawnego lub faktycznego, która miałaby wpływ na sposób rozpatrzenia sprawy, a która to okoliczność nastąpiła już po wydaniu wyroku sądu administracyjnego. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała, albowiem nie uległ zmianie stan prawny w zakresie objętym postępowanie, jak również organ nie wykazał, że zmianie uległ stan faktyczny sprawy. Za zmianę okoliczności faktycznych nie sposób uznać, w szczególności, upływu czasu od ostatnich badań dotyczących przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu przez Kompleks.

Zdaniem Sądu SKO naruszyło również art. 138 § 2 k.p.a. albowiem nie wykazało, że spełnione zostały przesłanki z powołanego przepisu. Organ odwoławczy nie wskazał ani przepisów postępowania, które naruszył Prezydent wydając decyzję z [...] czerwca 2012 r., ani że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Sąd nie podziela stanowiska Kolegium, które - uchylając się od merytorycznego rozpoznania sprawy - lakonicznie wskazało, że dla wydania decyzji w sprawie konieczne są aktualne wyniki badań pomiaru hałasu wytwarzanego przez obiekt, a więc przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego "niemal od początku". Takie stanowisko na gruncie niniejszej sprawy jest chybione, albowiem organ odwoławczy, na mocy art. 136 k.p.a., może przeprowadzić postepowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W ocenie Sądu nie było przeszkód, aby w postępowaniu odwoławczym przeprowadzone zostało uzupełniające postępowanie wyjaśniające w powyższym trybie, zwłaszcza, że kontrolowana decyzja Kolegium jest już kolejną decyzją kasatoryjną w sprawie. Ponadto stanowisko SKO co do konieczności przeprowadzenia kolejnych, aktualnych badań poziomu hałasu pozostaje w sprzeczności z innym twierdzeniem Kolegium, zawartym w pkt IV.I uzasadnienia kontrolowanej decyzji, że jednokrotne (czy nawet kilkukrotne) w ciągu kilkunastu lat przekroczenie poziomu hałasu dawało podstawę do wydania decyzji, o której mowa w art. 105a P.o.ś. a które należy zakwalifikować jest stanowisko merytoryczne.

Odnosząc się z kolei do poglądu SKO, że nie możliwe jest merytoryczne rozpoznanie sprawy w sytuacji gdy organ w pierwszej instancji uznał, że postępowanie jest bezprzedmiotowe i umorzył postępowanie, a które organ odwoławczy poparło orzeczeniami sądów administracyjnych, wyjaśnić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w pierwszej kolejności ma kierować się oceną prawną i wskazaniami wyroków sądów administracyjnych zapadłych w niniejszej sprawie. Natomiast zapewnienie stronom postępowania prawa do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy przez organy dwóch instancji (art. 15 k.p.a.) nie powinno zmierzać do omijania przez organ administracji innych ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady ustalenia prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), zasady przekonywania stron postępowania (art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.), zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie (art. 8 k.p.a.) czy zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), a które SKO niewątpliwie pominęło przy prowadzeniu kontrolowanego postępowania.

W ocenie Sądu nie znajdują uzasadnienia w obowiązującym porządku prawnym wytyczne SKO dla organu I pierwszej instancji zawarte w zaskarżonej decyzji, aby organ ten albo zastosował się do wytycznych organu odwoławczego (czyli przeprowadził postępowanie wyjaśniające z uwagi na nieaktualność wyników badań), albo do wytycznych zawartych w ww. prawomocnych wyrokach sądów administracyjnych. Takie twierdzenia jest lekceważeniem zarówno wyroków sądów administracyjnych wydanych w sprawie, jak również treści art. 138 § 2 zd. ostatnie k.p.a. który stanowi, że przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W świetle powyższego Sąd doszedł do przekonania, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] z [...] listopada 2017 r. wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. w zw. art. 153 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy SKO ponownie rozpatrzy odwołanie W. J. mając na względzie ocenę prawną i wskazania zawarte we wszystkich wyrokach zapadłych w rozpatrywanej sprawie.

W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 151a § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty postępowania składają się: wpisy od skarg W. J. i [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] określone na podstawie § 2 ust. 1 pkt 6a rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), koszty zastępstwa procesowego W. J., określone na podstawie § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804), koszty zastępstwa procesowego [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], określone na podstawie § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800) i art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz pkt IV załącznika do ustawy z 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1827 ze zm.).