Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1951/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy: article: art.141 § 4
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. N. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2024 r., sygn. akt IV SAB/Wa 35/24 o odrzuceniu skargi K. N. na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Legionowskiego w przedmiocie przekazania odwołania postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 20 czerwca 2024 r., sygn. akt IV SAB/Wa 35/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę K. N. na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Legionowskiego w przedmiocie przekazania odwołania.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia 27 grudnia 2023 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Legionowskiego w zakresie przekazania akt administracyjnych organowi odwoławczemu w związku z wniesionym przez skarżącego odwołaniem od decyzji Starosty Legionowskiego z dnia 20 czerwca 2023 r. o ustaleniu odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

W skardze zarzucono organowi naruszenie:

1) art. 133 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i bezczynność w przesłaniu akt sprawy do organu odwoławczego – Wojewody Mazowieckiego, wielokrotnie przekraczającą wskazany w tym przepisie siedmiodniowy termin;

2) art. 6, 7 oraz 8 § 1 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie oraz:

a) nieprzesłanie akt sprawy do organu odwoławczego w terminie i zablokowanie możliwości orzekania przez ten organ, a ponadto;

b) uznanie, że przy przekazaniu akt sprawy do sądu administracyjnego organ nie miał obowiązku wykonać poświadczonych odpisów dokumentów znajdujących się w tych aktach, nawet w sytuacji, gdy postępowanie przed tym organem nie zostało zakończone, decyzja jeszcze nie była wydana, a wysoko prawdopodobnym w realiach sprawy było, że gdy decyzja zostanie wydana, to strony złożą od takiej decyzji odwołanie;

c) niepodjęcie działań w celu usunięcia powstałej przeszkody w wykonaniu obowiązku wynikającego z art. 133 K.p.a., pomimo wezwania przez organ II instancji

- które to naruszenia ze względu na swój charakter, ciężar oraz skutki prawne i faktyczne noszą cechy rażącego naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucając skargę przytoczył treść art. 3 § 2, § 2a oraz § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." i stwierdził, że przed przystąpieniem do rozpoznania meritum skargi, sąd administracyjny ma każdorazowo obowiązek zbadania z urzędu, czy jest ona dopuszczalna. Niedopuszczalność skargi powoduje bowiem, że sprawa sądowoadministracyjna inicjowana taką skargą nie może zostać merytorycznie rozpoznana i rozstrzygnięta przez sąd.

Następnie Sąd zauważył, że z nadesłanych dokumentów wynika, że odwołanie skarżącego od decyzji organu z dnia 20 czerwca 2023 r., wpłynęło do Starostwa Powiatowego w Legionowie 6 lipca 2023 r. W dalszej kolejności organ wypełniając prawidłowo dyspozycję normy prawnej art. 133 K.p.a. pismem z dnia 12 lipca 2023 r. przesłał odwołanie wraz z posiadanymi przez organ aktami, jednocześnie informując organ odwoławczy, że akta sprawy zostały przesłane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przy piśmie stanowiącym odpowiedz na skargę skarżącego z dnia 18 maja 2023 r. (sprawa zarejestrowana została pod sygn. akt IV SAB/Wa 137/23). Odwołanie wpłynęło do Wojewody Mazowieckiego w dniu 18 lipca 2024 r. Informacja o przekazaniu odwołania wraz z posiadanymi aktami do organu odwoławczego została przekazana również skarżącemu, co wynika z rozdzielnika pisma z dnia 12 lipca 2023 r. Pismem z dnia 21 września 2023 r. Wojewoda Mazowiecki zwrócił się do organu o przesłanie kompletnych akt koniecznych do rozpatrzenia złożonych odwołań od decyzji z dnia 20 czerwca 2023 r. W odpowiedzi na ww. pismo organ pismem z dnia 26 września z 2023 r. ponownie poinformował Wojewodę Mazowieckiego o tym, iż akta sprawy zostały przesłane do Sądu przy piśmie będącym odpowiedzią na skargę z dnia 18 maja 2023 r. Powyższe pismo z dnia 26 września 2023 r. zostało skierowane również do wiadomości skarżącego.

Odwołanie wraz z posiadanymi przez organ aktami sprawy zostało przez organ przekazane do organu odwoławczego przy piśmie z dnia 12 lipca 2023 r. Tymczasem skarga wniesiona została do Sądu pismem z dnia 27 grudnia 2023 r., a zatem w pięć miesięcy po dokonaniu przez Starostę przekazania odwołania wraz z posiadanymi aktami do organu odwoławczego. Powyższe, zdaniem Sądu, czyni skargę niedopuszczalną, bowiem została ona wniesiona już po dokonaniu czynności przez organ.

W końcowych rozważaniach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skoro skarga na bezczynność lub przewlekłość Starosty wniesiona została po przekazaniu odwołania wraz z częścią akt do organu odwoławczego, a ponadto "przedmiot wniesionej w niniejszej sprawie skargi nie mieści się w żadnej z kategorii aktów podlegających jurysdykcji sądów administracyjnych, przedmiotem jest bowiem skarga na bezczynność i przewlekłość Starosty w przekazaniu akt administracyjnych, skargę należało odrzucić, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.".

Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniósł skarżący, zarzucając naruszenie:

I) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 141 § 4 w zw. z art. 166 P.p.s.a. wskutek sporządzenia uzasadnienia nieodpowiadającego jego wymogom, ponieważ:

a) nie wyjaśniono, dlaczego, zdaniem Sądu I instancji, skarga na bezczynność w przekazaniu odwołania wraz z aktami administracyjnymi organowi odwoławczemu nie podlega jurysdykcji sądów administracyjnych, a w szczególności nie wskazano podstawy prawnej rozstrzygnięcia i nie dokonano koniecznej analizy przepisów w tym zakresie;

b) nie odniesiono się do przytoczonej w skardze argumentacji skarżącego kasacyjnie, w której powołał on mające tu zastosowanie stanowisko judykatury w zakresie wykładni art. 3 § 2 pkt. 9 P.p.s.a.;

c) w uzasadnieniu postanowienia przytoczono sformułowany przez skarżącego przedmiot skargi w sposób nieprecyzyjny, wbrew stanowi faktycznemu;

d) naruszono zasady logicznego rozumowania uzasadniając stwierdzenie, iż organ prawidłowo wypełnił dyspozycję normy prawnej art. 133 K.p.a. już przy piśmie z dnia 12 lipca 2023 r. między innymi tym, iż Wojewoda Mazowiecki zwrócił się do organu pismem z 21 września 2023 r. o przesłanie kompletnych akt koniecznych do rozpatrzenia złożonych odwołań;

e) nie wyjaśniono niezrozumiałej rozbieżności pomiędzy użytymi przez sąd I instancji w treści uzasadnienia określeniami "posiadane przez organ akta" oraz "część akt", a użytym przez ustawodawcę w treści art. 133 K.p.a. sformułowaniem "wraz z aktami sprawy" w sytuacji, gdy w judykaturze pojęcia te nie są uznawane za równoznaczne;

f) nie przeprowadzono w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia koniecznej analizy normy ujętej w art. 77 § 1 K.p.a., z której wynika, iż organ administracji publicznej orzeka na podstawie całego zebranego materiału dowodowego i która to norma powinna stanowić podstawę dla oceny czy organ rzeczywiście wykonał obowiązek wynikający z art. 133 K.p.a.;

- przez co uzasadnienie jest na tyle nieprecyzyjne, niekompletne a miejscami nielogiczne, że nie pozwala na ustalenie toku rozumowania sądu, uniemożliwia dokonanie kontroli kasacyjnej wyroku, a wskazane usterki musiały wywrzeć wpływ na treść wydanego orzeczenia;

2) art. 58 § 1 pkt 1 oraz 6 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 oraz § 2 pkt. 9 P.p.s.a. poprzez nieuprawnione odrzucenie skargi (choć z powołaniem przez Sąd w uzasadnieniu orzeczenia art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.) i uznanie, że skarga na bezczynność i przewlekłość Starosty w przekazaniu akt administracyjnych nie mieści się w kategorii aktów podlegających jurysdykcji sądów administracyjnych, podczas gdy na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie przekazania odwołania wraz z aktami sprawy służy skarga na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.;

II) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 6 ust. 1 oraz art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i uchylenie się przez Sąd I instancji od merytorycznego rozpoznania skargi i tym samym pozbawienie skarżącego kasacyjnie prawa do sądu oraz do skutecznego środka zwalczania przewlekłości organu administracji, wskutek błędnego przyjęcia, iż sprawa skarżącego kasacyjnie nie podlega jurysdykcji sądów administracyjnych, a w dalszej konsekwencji niezastosowanie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., art. 149 § 1a P.p.s.a., art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 P.p.s.a.;

2) art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 133 K.p.a. w zw. art. 77 § 1 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż zbiór kopii lub odpisów sporządzonych jedynie z niektórych wskazanych przez organ I instancji według własnego uznania dokumentów zgromadzonych w sprawie administracyjnej mieści się w pojęciu "akta sprawy" w rozumieniu przepisu art. 133 K.p.a. w zw. art. 77 § 1 K.p.a. i w konsekwencji pismem z dnia 12 lipca 2023 r. organ I instancji wykonał ciążący na nim obowiązek określony w tym przepisie;

3) art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 133 K.p.a. w zw. art 77 § 1 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że w stanie faktycznym sprawy akta administracyjne zostały przekazane organowi odwoławczemu w ustawowym terminie przy piśmie organu z dnia 12 lipca 2023 r. i w związku z tym skarga na bezczynność z dnia 27 grudnia 2023 r. jako wniesiona pięć miesięcy później musiała zostać uznana za niedopuszczalną i podlegała odrzuceniu, podczas gdy organ I instancji do dnia sporządzenia skargi kasacyjnej nie przekazał organowi odwoławczemu akt sprawy, ani nawet nie podjął żadnych działań mających na celu uzyskanie do nich dostępu albo sporządzenie z nich odpisów, aby wykonać ciążący na nim obowiązek.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie w przypadku uznania przez Sąd, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a.;

2) zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Ponadto skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Starosta Legionowski wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa przez radcę prawnego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie stwierdzić należy, że jest ona zasadna w zakresie w jakim zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 166 P.p.s.a. wskutek sporządzenia uzasadnienia nieodpowiadającego jego wymogom.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. (stosownie do treści art. 166 P.p.s.a. znajdującym odpowiednio zastosowanie do postanowień), uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wskazanych w tym przepisie elementów, a także wówczas, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do przyjętego stanu faktycznego, a także gdy zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia. Oznacza to, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2014 r. sygn. akt II GSK 1096/13, z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt II GSK 584/13, z dnia 12 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 200/15, z dnia 3 marca 2015 r. sygn. akt II GSK 56/14, z dnia 11 marca 2015 r. sygn. akt II GSK 810/14 oraz z dnia 27 sierpnia 2021 r. sygn. akt II GSK 1417/18). Wskazuje się również, że brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy. Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2023 r. sygn. akt III OSK 3035/23).

Odnosząc powyższe rozważania do stanu rozpoznawanej sprawy, zauważyć należy, że pismem z dnia 27 grudnia 2023 r. K. N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Starosty Legionowskiego oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten organ w przedmiocie dokonania czynności materialno-technicznej polegającej na przesłaniu odwołania od decyzji z dnia 20 czerwca 2023 r. wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w sprawie z wniosku W. N. z dnia 28 września 2005 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnosił, że pismem z dnia 4 lipca 2003 r. złożył odwołanie od decyzji Starosty Legionowskiego z dnia 20 czerwca 2023 r. Ww. odwołanie doręczono organowi w dniu 6 lipca 2023 r., natomiast przy piśmie z dnia 12 lipca 2023 r. organ przekazał odwołanie skarżącego, ale bez akt sprawy - bądź to w formie oryginalnych dokumentów, bądź to w formie odpisów. Do pisma dołączono jedynie kilka wybranych przez organ dokumentów, wyjaśniając równocześnie, że akta sprawy zostały przesłane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przy piśmie stanowiącym odpowiedź na inną skargę K. N.

Skarżący uzasadniając dopuszczalność wniesionej przez siebie skargi odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 3671/18, w którym wyrażono pogląd, że na bezczynność organu I instancji lub przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie wykonania obowiązku ustawowego, określonego w art. 133 K.p.a., służy stronie skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.

Ponadto, jak zauważył skarżący termin na wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 133 K.p.a. minął w dniu 13 lipca 2023 r. Zdaniem strony, pomimo upływu tego terminu organ nie przesłał akt sprawy ani odpisów dokumentów z tych akt do organu odwoławczego - Wojewody Mazowieckiego, co potwierdza wymiana korespondencji pomiędzy organami. Licząc od tego dnia do dnia sporządzenia skargi wskazany w ustawie siedmiodniowy termin został przekroczony ponad dwudziestokrotnie. Skarżący stwierdził przy tym, że uchybienie obowiązkowi, o którym mowa w art. 133 K.p.a. oznacza, że organ dopuścił się bezczynności. Znaczne opóźnienie w przekazaniu odwołania do właściwego organu stanowi natomiast takie naruszenie generalnych zasad działania administracji państwowej wyrażonych w art. 5, 7 oraz art. 8 § 1 K.p.a. Zdaniem skarżącego wniosek ten należy odnieść w równej mierze do bezczynności w przekazaniu samych akt sprawy, gdyż rodzi ona takie same skutki faktyczne i prawne - to znaczy dopiero przekazanie organowi II instancji odwołania wraz z aktami sprawy umożliwia jej rozpatrzenie przez organ odwoławczy i załatwienie poprzez wydanie decyzji.

Zauważono, że organ podjął wprawdzie pewne czynności związane ze zgromadzeniem i przesłaniem odwołania skarżącego od wydanej decyzji, ale zrobił to nieefektywnie i nie będąc do tego przygotowanym. Przekazanie jedynie wyrywkowych kopii dokumentów z akt sprawy nie mogło odnieść przewidzianego prawem skutku. Z argumentacji organu wyrażonej w pismach z dnia 12 lipca 2023 r. oraz z dnia 25 września 2023 r. wynika, że pozostaje on w przekonaniu, że wcześniejsze przekazanie akt do sądu administracyjnego stanowi usprawiedliwioną przyczynę braku działania i w takiej sytuacji stosowanie normy art. 133 K.p.a. jest wyłączone, a przekazanie wyłącznie samego odwołania pozostaje wystarczające.

Z uzasadnienia wniesionej przez K. N. skargi wynika zatem, że w ocenie strony, na bezczynność organu I instancji lub przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie wykonania obowiązku ustawowego, określonego w art. 133 K.p.a., służy stronie skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a., a ponadto treść art. 133 K.p.a. rodziła po stronie organu I Instancji, tj. Starosty Legionowskiego obowiązek wykonania w ustawowym terminie czynności materialno-technicznej, tj. przesłania Wojewodzie Mazowieckiemu nie tylko pisma stanowiącego odwołanie ale również akt sprawy, co umożliwiłoby realizację prawa strony do rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na względzie istotę sporu zakreśloną powyższą skargą, zawarte w niej żądania oraz ich uzasadnienie, zgodzić się trzeba z autorem skargi kasacyjnej, że w zaskarżonym postanowieniu brak jest pełnego wyjaśnienia podstawy rozstrzygnięcia jak również nie zajęto stanowiska odnośnie istotnych kwestii podnoszonych w skardze.

Zauważyć trzeba, że w pierwszej kolejności sąd z urzędu bada dopuszczalność skargi, ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 P.p.s.a. Przesłankami tymi są m.in. niewłaściwość sądu (pkt 1), wniesienie skargi po terminie (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych (pkt 3), stan powagi rzeczy osądzonej (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5) oraz niedopuszczalność z innych przyczyn (pkt 6). Kognicję sądów administracyjnych określa natomiast art. 3 § 2 P.p.s.a. Z art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 4 P.p.s.a. wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, oraz inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a., kontrolą sądów administracyjnych objęta jest również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W związku z powyższym kwestią podstawową było rozstrzygnięcie czy przekazanie przez organ I instancji odwołania wraz z aktami sprawy stanowi jedną z prawnych form działania administracji, podlegającą kognicji sądu administracyjnego. Dopiero po przesądzeniu, że sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego, sąd mógł badać, w przypadku wniesienia skargi na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie, pozostałe kwestie, tj. m.in. wyczerpanie przez stronę skarżącą środków zaskarżenia jak również ocenić czy skarga została wniesiona przed czy też po dokonaniu przez Starostę Legionowskiego czynności, do której organ został zobowiązany przepisami prawa.

Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, pomimo wskazania, że przed przystąpieniem do rozpoznania meritum skargi, sąd administracyjny ma każdorazowo obowiązek zbadania z urzędu czy jest ona dopuszczalna, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skoro w niniejszej sprawie skarga wniesiona została do Sądu pismem z dnia 27 grudnia 2023 r., tj. pięć miesięcy po dokonaniu przez Starostę przekazania odwołania wraz z posiadanymi aktami do organu odwoławczego to skargę należy uznać za niedopuszczalną, bowiem została ona wniesiona już po dokonaniu czynności przez organ. Argumentując podjęte rozstrzygnięcie Sąd I instancji odwołał się do orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, zapadłych w innym stanie faktycznym, w których wyrażono pogląd, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

W końcowych rozważaniach Sąd I instancji uznał natomiast, że przedmiot wniesionej przez K. N. skargi nie mieści się w żadnej z kategorii aktów podlegających jurysdykcji sądów administracyjnych, przedmiotem jest bowiem skarga na bezczynność i przewlekłość Starosty w przekazaniu akt administracyjnych, a więc, zdaniem Sądu, również z tych przyczyn skargę należało odrzucić, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.

Jak wskazano we wcześniejszych rozważaniach, uzasadnienie wyroku (postanowienia) powinno stanowić konsekwentną, logiczną zwartą ocenę zasadności skargi i stawianych - w jej ramach - zarzutów, a zważywszy na jego informacyjny charakter względem stron postępowania sądowoadministracyjnego, a także cel, któremu służy, uzasadnienie winno stwarzać niezbędną płaszczyznę dla należytego wywiedzenia zarzutów kasacyjnych, umożliwiając w ten sposób sądowi kasacyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Z tego powodu motywy wyroku (postanowienia) muszą być jasne i przekonujące.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega niekonsekwencję Sądu wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, gdyż z jednej strony Sąd, odwołując się do treści art. 3 § 2 P.p.s.a., wskazuje że przed przystąpieniem do rozpoznania meritum skargi, ma obowiązek zbadania czy skarga jest dopuszczalna, następnie odnosi się do podejmowanych przez organ działań w sprawie, uznając że nastąpiły one przed wniesieniem skargi, a w końcowych rozważaniach, nie motywując i nie wyjaśniając swojego stanowiska odrzuca skargę z uwagi na to, że przedmiot skargi nie mieści się w żadnej z kategorii aktów podlegających kognicji sądów administracyjnych.

W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nie wyjaśnia w sposób przekonujący przyczyn odrzucenia skargi, naruszając tym samym przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 166 P.p.s.a. Sąd nie odniósł się także do podnoszonych w skardze kwestii, których analiza była istotna dla oceny dopuszczalności skargi. Nie wyjaśniono przede wszystkim z jakich powodów odmówiono racji zarzutom skargi i z jakich względów uznano, że nie jest dopuszczalna kontrola przez sąd administracyjny stanu bezczynności i przewlekłości organu w przekazaniu akt administracyjnych. Ponadto, w kontekście zarzutów (powtórzonych następnie w skardze kasacyjnej) brak jest szczegółowego odniesienia się do argumentów strony, że przekazanie odwołania bez akt sprawy nie jest wystarczające dla wypełnienia dyspozycji art. 133 K.p.a.

Okoliczność uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 166 P.p.s.a. powodowała zaś, że odniesienie się do pozostałych zarzutów kasacyjnych, na tym etapie postępowania, było przedwczesne. Przy kolejnym rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien ponownie ją zbadać, a stanowisko swoje prawidłowo uzasadnić, stosownie do wymogów zawartych w art. 141 § 4 P.p.s.a.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.

Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wyjaśnić należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 209 P.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07).