Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1055/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6, art. 16 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200 par, 1 i 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi F. L. na decyzję Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z dnia [...] maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Najwyższej Izby Kontroli na rzecz skarżącego F. L. kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezes Najwyższej Izby Kontroli (Prezes NIK) decyzją z [...] maja 2024 r. nr [...], na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902); zwanej dalej u.d.i.p. oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), odmówił F.L. udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej informacji publicznej przetworzonej.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że [...] marca 2024 r. F.L. złożył drogą elektroniczną wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie zasad wynagradzania, premiowania, przyznawania dodatków kontrolerom Najwyższej Izby Kontroli za nadzwyczajne (szczególne, wyjątkowe, ponadstandardowe) wyniki w pracy. Jednocześnie w drugiej części wniosku zwrócił się z następującymi pytaniami:

1) w jaki sposób w zasadach wynagradzania wewnętrznego określa się i w oparciu o jakie kryteria przyznaje się nagrody za szczególne osiągnięcia?

2) jak definiuje się szczególne osiągnięcia?

3) kto decyduje o przyznaniu nagrody za szczególne osiągnięcia i w oparciu o jakie reguły?

4) czy podstawą do uzyskania dodatkowych składników wynagrodzenia, premii albo dodatku do wynagrodzenia (jakiegokolwiek dodatkowego wynagrodzenia), w szczególności uznaniowego dla kontrolera, mogą być ustalenia kontroli skutkujące skierowaniem do właściwych organów wniosków o ukaranie osób zatrudnionych w jednostkach kontrolnych, to jest np. pracowników kontrolnej jednostki sektora finansów publicznych, wobec których NIK lub kontrolerzy powzięli podejrzenie o popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia albo deliktu administracyjnego?.

Najwyższa Izba Kontroli na pierwszą cześć pytań w zakresie wynagradzania, premiowania, przyznawania dodatków kontrolerów NIK, odpowiedziała drogą e-mailową [...] kwietnia 2024 r. wskazując regulacje prawne obejmujące: Zarządzenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie wynagradzania pracowników Najwyższej Izby Kontroli z dnia 31 sierpnia 2011 r. (M.P. Nr 79, poz. 803 oraz z 2012 r. poz. 1023, z późn. zm.) zmienione Zarządzeniem Prezesa NIK nr 17/2024 z dnia 12 marca 2024 r. w sprawie podwyższenia miesięcznych stawek wynagrodzenia zasadniczego w poszczególnych kategoriach zaszeregowania dla pracowników Najwyższej Izby Kontroli, zwane dalej Zarządzeniem Marszałka Sejmu RP; ustawę z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz.U. z 2022, poz. 623); Zarządzenie Prezesa NIK oraz powołała się na konkretne § Zarządzenia, które odnosiły się do składowych wynagrodzenia.

Natomiast w drugiej części wniosku, tj. pytań otwartych, które zostały przedstawione w akapicie 2 podpunktach 1-4, Najwyższa Izba Kontroli oceniła, że wnioskowane informację stanowią informację publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., której udostępnienie jest warunkowane koniecznością wykazania przez wnioskodawcę istnienia szczególnie uzasadnionego interesu publicznego.

F.L. został poinformowany pismem z [...] kwietnia 2024 r., za pośrednictwem poczty elektronicznej, że informacje o które wnioskuje stanowią informację publiczną przetworzoną i wezwano wnioskodawcę do wykazania w terminie 7 dni, jaki szczególnie istotny interes publiczny przemawia za udostępnieniem wnioskowanych informacji.

W odpowiedzi z [...] kwietnia 2024 r. F.L. wskazał, że w jego ocenie żądane informacje nie stanowią informacji publicznej przetworzonej.

W związku z niewskazaniem szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem wnioskowanych informacji, pismem z [...] kwietnia 2024 r., przesłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej, wnioskodawca został poinformowany, że w niniejszej sprawie istnieje podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej w drodze decyzji administracyjnej oraz został wezwany do uzupełnienia braków formalnych poprzez wskazanie adresu zamieszkania oraz podpisania wniosku w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania.

W dniu [...] kwietnia 2024 r. F.L. przekazał, za pośrednictwem platformy e-PUAP, wniosek opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym oraz wskazał e-Puap jako adres do korespondencji.

Zdaniem organu wniosek F.L. o udostępnienie informacji dotyczącej kryteriów przyznawania nagród za szczególne osiągnięcia, co definiuje szczególne osiągnięcia, kto decyduje o przyznaniu nagród za szczególne osiągnięcia i w oparciu o jakie reguły, czy podstawą do uzyskania dodatkowych składników wynagrodzenia, premii albo dodatku do wynagrodzenia (jakiegokolwiek dodatkowego wynagrodzenia), w szczególności uznaniowego dla kontrolera, mogą być ustalenia kontroli skutkujące skierowaniem do właściwych organów wniosków o ukaranie osób zatrudnionych w jednostkach kontrolnych, to jest np. pracowników kontrolnej jednostki sektora finansów publicznych, wobec których NIK lub kontrolerzy powzięli podejrzenie o popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia albo deliktu administracyjnego, nie stanowi informacji prostej, tylko wymaga dogłębnego przeanalizowania poszczególnych obszarów i stanowi informację przetworzoną. Wyjaśnił, że Zarządzenia Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie wynagradzania pracowników Najwyższej Izby Kontroli z dnia 31 sierpnia 2011 r. zmienione Zarządzeniem Prezesa NIK nr 17/2024 z dnia 12 marca 2024 r. w sprawie podwyższenia miesięcznych stawek wynagrodzenia zasadniczego w poszczególnych kategoriach zaszeregowania dla pracowników Najwyższej Izby Kontroli jest przepisem regulującym przyznawanie nagród, a sposób przyznawania nagród jest uznaniowy - nie ma sztywnych kryteriów.

W celu udzielenia odpowiedzi wnioskodawcy, NIK musiałby wytworzyć nową informację poprzez zebranie danych z wielu rozproszonych źródeł. Wytworzenie informacji nie stanowi bowiem technicznego przeniesienia danych z systemu, lecz wymaga dokonania analizy znacznej liczby wniosków bezpośrednich przełożonych oraz ręcznego ich "przetworzenia" w postaci zestawienia poszczególnych elementów uzasadnień w jednym dokumencie. Uzasadnienie przyznania nagrody nie jest powiązane z konkretnym stanowiskiem, lecz jest uznaniowe. Podkreślenia wymaga, że wyniki kontroli są składową pracy wielu kontrolerów, którzy realizują określone zadania m.in.: koordynator kontroli, członek zespołu kontrolnego, opiniujący dokumenty kontrolne. Z uwagi na różny stopień zaangażowania oraz zakres kontroli, jak również odmienny charakter zadań pracowników realizujących kontrolę, waga poszczególnych zadań nie jest taka sama. Ponadto należy zaznaczyć, że przyznanie nagrody może obejmować nie tylko zadania kontrolne, ale również inne zadania zlecone przez przełożonego w określonym okresie czasu, wymagające znacznego zaangażowania kontrolera.

Dokonanie pogłębionej analizy uzasadnień przyznania nagród pracownikom z uwzględnieniem ww. zmiennych jest czynnością czasochłonną wymagającą zaangażowania nie tylko pracownika przygotowującego odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, ale również powoduje koniczność zaangażowania wszystkich bezpośrednich przełożonych, co w efekcie prowadziłoby do zakłócenia i znacznego opóźnienia w realizacji bieżących zadań.

Celem udostępnienia wnioskodawcy żądanych informacji, Najwyższa Izba Kontroli musiałaby tego rodzaju informację wytworzyć, gdyż żądane informacje nie są zebrane i przeanalizowane w sposób umożliwiający udostępnienie zgodnie z wnioskiem. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w piśmiennictwie przyjęto, że za informację przetworzoną uznaje się taką informację, która została przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy, wedle wskazanych przez niego kryteriów.

W tym stanie sprawy, udostępnienie informacji publicznej wymaga dodatkowych czynności polegających na wyważeniu interesu publicznego i prywatnego. Uzyskanie informacji przetworzonej uwarunkowane jest szczególnie istotnym interesem publicznym. Ograniczenie to ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzieleniem informacji publicznej. Pojęcie szczególnie istotnego interesu publicznego jest pojęciem niedookreślonym, nieposiadającym zwartej zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. F.L., wezwany do wykazania szczególnego interesu publicznego, wyjaśnił, że jego wniosek ma służyć przede wszystkim pracy naukowej i dydaktycznej i planuje go wykorzystać w swojej działalności zawodowej. Żądanie udostępnienia informacji publicznej nie może zmierzać do pozyskiwania jej dla celów prywatnych. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1601/15, stwierdzono, iż "nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega na próbie skorzystania z tej instytucji dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystości państwa i jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność działania administracji i innych organów władzy państwowej."

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt. I OSK 1870/10 wyjaśnił, że pojęcie istotnego interesu publicznego jest to pojęcie węższe od pojęcia interesu społecznego i odnosi się do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa i innych podmiotów publicznych jako prawnej całości, a żądający udzielenia przetworzonej informacji publicznej powinien wykazać, w jakim zakresie jest ona szczególnie istotna dla interesu publicznego, co jest równoznaczne ze wskazaniem, w jaki sposób zamierza on wykorzystać uzyskane informacje dla lepszej ochrony interesu publicznego. Wobec tego, wniosek zawierający szczególnie istotny interes publiczny, powinien wskazać, że podmiot, który domaga się udzielenia informacji publicznej przetworzonej zapewni (udowodni) realne wykorzystanie uzyskanej informacji w celu ochrony interesu publicznego lub usprawnienia funkcjonowania organów państwa. Koniecznym jest bowiem stwierdzenie, iż w tej konkretnej sprawie wnioskodawca działa w interesie publicznym, a informacje, o które wnioskuje mają istotne znaczenie i to nie tylko w warstwie indywidualnej, ale ogólnej.

Skoro zatem wnioskodawca nie wskazał, jaki szczególnie uzasadniony interes przemawia za udostępnieniem wnioskowanej informacji to nie spełnił przesłanki warunkującej uzyskanie do niej dostępu, co powoduje konieczność wydania decyzji administracyjnej o odmowie dostępu do wnioskowanej informacji publicznej. Organ nie dopatrzył się również istnienia w niniejszej sprawie szczególnie istotnego interesu publicznego.

Pismem z [...] czerwca 2024 r. F.L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa NIK z [...] maja 2024 r. nr [...] wnosząc o jej uchylenie, zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji wskazując w wyroku sposób załatwienia sprawy i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady prawa do dostępu do informacji publicznej polegającego na gwarantowanym przez Konstytucję prawie do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, w tym także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują majątkiem Skarbu Państwa,

2. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez odmowę udostępnienia informacji publicznej.

Skarżący wskazał, że informacje o wynagrodzeniach pracowników instytucji publicznych stanowią informację publiczną, co potwierdza ugruntowana linia orzecznicza sądów administracyjnych (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 19 maja 2017 r. sygn. akt II SAB/Rz 11/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 16 lutego 2017 r. sygn. akt II SAB/Gd 1/17, LEX nr 2219318, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 24 stycznia 2017 r. sygn. akt II SAB/Łd 263/16.

Zaznaczył, że przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej były ogólne zasady wynagradzania kontrolerów NIK za nadzwyczajne (szczególne, wyjątkowe, ponadstandardowe) wyniki pracy. Wyjaśnił, że w ten sposób chciał uzyskać informację w oparciu o jakie zasady i kryteria wynagradza się kontrolerów NIK za szczególne osiągnięcia. Dążył do uzyskania odpowiedzi na pytania o to, jak definiuje się owe szczególne osiągnięcia, kto i na jakiej podstawie decyduje o przyznaniu nagród za szczególne osiągnięcia oraz czy podstawą do przyznania takiej nagrody może być wynik kontroli, w której uczestniczyła wynagradzana osoba.

Prezes NIK stwierdził, że żądanie dotyczy informacji przetworzonej, bowiem wymaga podjęcia przez organ dodatkowych czynności polegających np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów źródłowych i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby udzielenia odpowiedzi wnioskodawcy.

Organ w piśmie z [...] kwietnia 2024 r. zażądał wykazania w jakim zakresie występuje szczególna istotność dla interesu publicznego, by dokonać przetworzenia żądanych informacji publicznych.

W ocenie skarżącego powyższe działanie Prezesa NIK było pozbawione podstaw, a dodatkowo niejasne.

Informacja o udostępnienie której wnioskował, nie jest informacją przetworzoną w rozumieniu przepisów ustawy, ponieważ odnosi się do kwestii na tyle ogólnych, że nie wymagają one podejmowania przez organ dodatkowych, absorbujących czynności. Gdyby tak było, można byłoby postawić tezę, że w NIK nie obowiązują żadne zasady przyznawania nagród. W piśmie z [...] kwietnia 2024 r. wyjaśnił, że uzyskane informacje wykorzysta w pracy naukowej. Jako doktor nauk prawnych planuje bowiem szereg publikacji naukowych poświęconych efektywności kontroli i ocenie jej wpływu na realizację zasad wydatkowania środków publicznych, o których mowa w przepisach o finansach publicznych.

W uzasadnieniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej organ wskazuje, że NIK udzielając odpowiedzi na wniosek musiałby wytworzyć nową informację poprzez zebranie danych z wielu rozproszonych źródeł.

Skarżący podkreślił, że w jaki sposób organ zorganizuje swoją pracę, aby udzielić odpowiedzi na wniosek, leży po jego stronie. Informacja o zasadach przyznawania wynagrodzeń za pracę nie jest informacją przetworzoną, ponieważ w dobrze zorganizowanym urzędzie regulamin wynagradzania jest prosty, jasny i w przejrzysty sposób reguluje zasady wynagradzania również za szczególne osiągnięcia. Jeżeli w NIK taki regulamin nie istnieje, a nagrody są przyznawane przez Prezesa NIK lub jego podwładnych bez wskazania konkretnych podstaw należało w ten sposób odpowiedzieć.

Niejasne jest również stanowisko organu, jakoby zebranie zagregowanie informacji miało stanowić informację przetworzoną. Skoro informacje o wynagrodzeniu są w posiadaniu organu i są one proste, to nie trzeba wytwarzać nowej informacji, żeby udzielić odpowiedzi na postawione pytania, wystarczy wskazać, na jakiej podstawie wynagradzano pracowników NIK zgodnie z dokumentacją.

Organ odmawiając udzielenia dostępu do informacji publicznej używa wybiegu, że udzielenie odpowiedzi na konkretne pytania wiąże się z bliżej nieokreślonym wysiłkiem organizacyjnym. Nie wskazuje przy tym, jaki miałby to być wysiłek, kto konkretnie musiałby go podjąć i w jaki sposób miałoby to przekładać się na wyczerpanie znamion ustawowej definicji informacji przetworzonej.

Jego zdaniem Prezes NIK nie dołożył staranności i nie ocenił, czy i w jakim stopniu wnioskowane informacje są przetworzone i kto oraz w jakim zakresie powinien być zaangażowany w ich opracowanie oraz czy rzeczywiście wytworzenie żądanej informacji pociąga za sobą negatywne konsekwencje organizacyjne dla organu.

Podkreślił, że informacje o których uzyskanie wnioskował nie są informacjami przetworzonymi w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Nawet gdyby przyjąć, że są to informacje przetworzone, to wykazał, że wnosząc o ich udzielenie realizuje postulat szczególnej istotności dla interesu publicznego poprzez wskazanie, że uzyskane informacje będą wykorzystane do pracy naukowej dla dobra ogółu i będą stanowić wkład w rozwój efektywnej kontroli państwowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według powyższego kryterium wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Przepis art. 61 ust. 4 stanowi, że tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu, ich regulaminy.

Skonkretyzowanie prawa do informacji ma miejsce w u.d.i.p. Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca doprecyzował zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa określa również podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej wskazując, że należą do nich władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.).

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, przyjąć należy, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja o zasadach wydatkowania przez organ administracji publicznej środków publicznych jest więc informacją publiczną.

Zaznaczyć należy, że w świetle art. 61 Konstytucji RP oraz przepisów u.d.i.p., zasadą jest udostępnianie informacji publicznej, zaś odmowa jej udostępnienia wyjątkiem.

W sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości, że Prezes NIK jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Nie jest też kwestionowane, że żądana informacja, dotycząca zasad przyznawania nagród, premii, dodatków posiada walor informacji publicznej. Sporną pozostaje natomiast kwestia, czy wnioskowana informacja publiczna, stanowi informację prostą czy też przetworzoną, podlegającą udostępnieniu, na warunkach określonych w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskujący o udzielenie informacji przetworzonej winien przed organem wykazać istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego, bowiem w przeciwnym razie musi się liczyć z decyzją odmowną wydaną w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Pojęcie "interesu publicznego" nie jest zdefiniowane i funkcjonuje jako pojęcie niedookreślone, jednakże w swej istocie odnosi się do spraw związanych z funkcjonowaniem podstawowych struktur państwowych i innych podmiotów publicznych. Działanie w ramach interesu publicznego wiąże się z realną możliwością wpływania na funkcjonowanie instytucji państwa. Informacje przetworzone, to zatem takie informacje, które są z jednej strony istotne z punktu widzenia interesu państwa, zaś z drugiej strony ich przetworzenie w sensie fizycznym musi się wiązać nie tyle z nakładem pracy i to nawet znacznym w zakresie czasowym, lecz wykonaniem czynności prowadzących do uzyskania informacji nowej w formie i treści, jaką organ dotychczas nie dysponował. Informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej treści i postaci, dopiero konieczność przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, intelektualnych może czynić z informacji prostej informację przetworzoną.

W orzecznictwie i doktrynie wypracowane zostało rozumienie użytego w art. 3 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "informacja przetworzona", co stało się konieczne z uwagi na brak jego legalnej definicji. Przyjęto powszechnie podzielane przez skład orzekający stanowisko, że informacją prostą jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada, z zachowaniem ograniczeń wynikających z art. 5 ustawy, przy czym wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów) nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Informacja prosta poprzez sam proces anonimizacji, czyli czynność polegającą jedynie na przekształceniu, a nie przetworzeniu informacji nie zmienia się w informację przetworzoną.

Informacja przetworzona w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje. Jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste i ich przygotowanie według kryteriów określonych we wniosku.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się też pogląd, że w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, zanonimizowania, sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania adresata wniosku i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę, iż przedmiotem wniosku skarżącego nie są informacje o przyczynach, motywacjach przyznania kontrolerom NIK nagród, premii i dodatków za uzyskanie konkretnych szczególnych osiągnięć w pracy zawodowej. Wniosek nie zawiera żądania zakreślonego granicami czasowymi z podaniem konkretnych informacji. Nie dotyczy określonych zdarzeń, które już miały miejsce. Tylko wówczas uprawnione byłoby twierdzenie organu, że musi on pozyskać informację z wielu rozproszonych źródeł, np. z wniosków bezpośrednich przełożonych zawierających uzasadnienia dla przyznania świadczenia za szczególne osiągniecia zawodowe. Wniosek skarżącego sprowadza się do uzyskania informacji ogólnych, abstrakcyjnych, charakterystycznych dla aktów wewnętrznych definiowanych jako dokumenty urzędowe, tj. regulaminy, zasady, wytyczne, co do którym nie ma wątpliwości, że stanowią informacje publiczne (art. 6 pkt 4 lit. a w zw. z pkt 3 lit. a u.d.i.p.), a ich udostępnienie w całości lub fragmentach odnoszących się do przedmiotu żądania nie sposób powiązać z informacją wymagającą przetworzenia. Skarżący w swym wniosku wprost wskazał: "w jaki sposób w zasadach wynagradzania i w oparciu o jakie kryteria", "jak definiuje się poszczególne osiągnięcia", "kto decyduje o przyznaniu nagrody", "czy podstawą do uzyskania dodatkowych składników (...) mogą być ustalenia kontroli", co w ocenie Sądu nie wywoływało wątpliwości interpretacyjnych o jaką informację skarżący wnioskuje. Biorąc pod uwagę, że informacja publiczna to sfera faktów, dwa pierwsze pytania dotyczą wskazania konkretnych regulacji normujących kryteria, w tym definicje pojęć, warunkujące przyznanie poszczególnych świadczeń. Po części Prezes NIK odniósł się do tych pytań powołując się na zarządzenie Prezesa NIK z 12 marca 2024 r. nr 17/2024 stwierdzając, że "sposób przyznawania nagród jest uznaniowy – nie ma sztywnych kryteriów". Trzecie pytanie odnosi się do wskazania osoby lub osób posiadających kompetencje do przyznawania nagród kontrolerskich. Zaś czwarte pytanie wymaga odpowiedzi twierdzącej lub negującej.

Z powyższego wynika, iż Prezes NIK błędnie zinterpretował wniosek skarżącego, co skutkowało nieprawidłową kalifikacją wnioskowanej informacji publicznej jako przetworzonej. Bezsprzecznie też konieczności przetworzenia informacji publicznej w celu realizacji wniosku skarżącego organ nie wykazał. Należy w tym miejscu podkreślić, iż organ nie jest uprawniony do selekcjonowania informacji przekazywanych wnioskodawcy, lecz jest zobligowany do ustosunkowania się do konkretnych żądań wnioskodawcy. Udzielenie przez podmiot zobowiązany odpowiedzi innej niż oczekiwana przez wnioskodawcę nie stanowi wywiązania się z ustawowego obowiązku informacyjnego.

Mając powyższe na wadze należało stwierdzić, że w tej sprawie organ bezpodstawnie odmówił udostępnienia żądanych informacji, z uwagi na niewykazanie przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Naruszył tym samym wskazany przepis w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie wykazał uzasadnionych podstaw do wydania decyzji odmownej. Uchylenie zaskarżonej decyzji skutkuje koniecznością ponownego rozpatrzenia przez organ wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z uwzględnieniem przedstawionej oceny prawnej.

Dodatkowo należy wytknąć organowi, iż błędnie określił rozstrzygniecie w zaskarżonej decyzji stwierdzając: "odmawiam udostępnia informacji publicznej w części dotyczącej informacji publicznej przetworzonej". W istocie z sentencji decyzji (rozstrzygnięcia) nie wynika jaką cześć żądanej informacji organ zakwalifikował jako przetworzoną i odmówił jej udostępnienia. Organ winien mieć na uwadze, że każda decyzja musi nadawać się do wykonania, a z tym wiąże się powinność organu takiego sformułowania treści decyzji, aby w sposób jednoznaczny możliwe było określenie zakresu nałożonego obowiązku lub przyznania, bądź odmowy przyznania prawa. Ten zaś w niniejszej sprawie nie został dostatecznie sprecyzowany, co świadczy dodatkowo o naruszeniu art. 16 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a. NSA w wyroku z 16 lipca 2024 r. sygn. akt III OSK 88/23 (publik. j.w.) stwierdził, iż rozstrzygnięcia sprawy nie można domniemywać ani wyprowadzać z treści uzasadnienia decyzji, albowiem powinno być ono wyrażone expressis verbis w osnowie (sentencji) decyzji, musi być ono jednoznaczne i nie budzić jakichkolwiek wątpliwości. Wypełnienie przez organ dyspozycji art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. nastąpi tylko i wyłącznie wtedy, gdy rozstrzygnięcie to zostanie sformułowane w sposób kategoryczny co do zawartego tam władczego uregulowania przez organ sytuacji prawnej strony.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 – P.p.s.a) oraz art. 119 pkt 2 P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. W przedmiocie kosztów postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącego: uiszczonego wpisu od skargi, wynagrodzenia pełnomocnika będącego adwokatem i opłaty za udzielenie pełnomocnictwa, orzeczono zgodnie z art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 1 i 2 P.p.s.a. w związku z § 2 pkt 2 i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r. poz. 1964).