Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 11/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 5, art. 156 § 1 pkt 2, art. 151 § 1 pkt 1, art. 28, art. 33, art. 124 § 1 pkt 1, art. 106 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 1 ust. 2, art. 59 ust. 1 i 3, art. 63 ust. 1 i 2,
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 48
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.), Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędzia WSA (del.) Grzegorz Antas, Protokolant starszy sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 22 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2904/19 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 3 września 2019 r. nr KOC/3768/Ar/18 w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji dotychczasowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2904/19 oddalił skargę A.S. (dalej zwany skarżącym) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej SKO lub organ) z dnia 3 września 2019 r., znak: KOC/3768/Ar/18 w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji ostatecznej w sprawie o ustalenie warunków zabudowy.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Pismem z dnia 1 września 2016 r. skarżący wniósł o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją SKO z dnia 21 września 2012 r. znak: KOC/5140/Ar/12 utrzymującą w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy Mokotów m. st. Warszawy z dnia 5 maja 2011 r., nr 92/WZ/MOK/2011 o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, położonego przy ul. [...], na działce nr [...], z obrębu [...] w Warszawie.

Skarżący we wniosku o wznowienie postępowania powołał przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 r. poz. 2096, ze zm.; obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej K.p.a.) i wskazał, że pojawiły się istotne dla sprawy nowe dowody nieznane organowi, który wydał decyzję, a to:

1) postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy-Mokotowa z dnia 10 sierpnia 2016 r., sygn. akt XVI Ns 835/15 stwierdzające nabycie przez I.H. i E.H. przez zasiedzenie z dniem 27 maja 2005 r. nieodpłatnej służebności gruntowej, polegającej na korzystaniu z urządzenia w postaci instalacji zimnej wody i studni wodomierzowej służącej doprowadzeniu wody, położonych w nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w Warszawie przy ul. [...],

2) decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 sierpnia 2016 r., nr 1383/16, z której wynika, zdaniem skarżącego, że opisany we wniosku o ustalenie warunków zabudowy stan przedmiotowej nieruchomości nie odpowiadał rzeczywistemu.

Postanowieniem z dnia 20 października 2016 r. organ wznowił postępowanie zakończone decyzją własną z dnia 21 września 2016 r., a następnie decyzją z dnia 10 maja 2018 r., znak: KOC/5420/Ar/16, na zasadzie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., odmówił uchylenia dotychczasowej decyzji wskazując, że w sprawie brak jest podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący, a po jego rozpoznaniu SKO w Warszawie powołaną na wstępie decyzją z dnia 3 września 2019 r. utrzymało w mocy decyzję omowna z dnia 10 maja 2018 r.

W ocenie organu, wskazana przez skarżącego okoliczność związana ze stwierdzeniem zasiedzenia służebności nie stanowi nowego dowodu ani nowej, istotnej okoliczności w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a zatem nie może być uznana za okoliczność spełniającą przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Postanowienie sądu, dotyczące stwierdzenia przez zasiedzenie nieodpłatnej służebności gruntowej, polegającej na korzystaniu z położonych w nieruchomości urządzeń określa, że na danej nieruchomości powstało z mocy prawa określone prawo na rzecz oznaczonej osoby. Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest decyzją związaną o charakterze deklaratoryjnym, co oznacza, że organ administracji publicznej w tych sprawach nie ma ani uprawnień kształtujących, ani swobody interpretacyjnej. Tym samym kwestia posiadania określonego tytułu prawnego do nieruchomości nie jest kwestią stanowiącą o istocie rozstrzygnięcia sprawy ustalenia warunków zabudowy. Sprawa ta ma znaczenie tylko na gruncie ustalania stron postępowania. Jednak brak udziału w sprawie strony stanowi podstawę wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. We wniosku o wznowienie postępowania skarżący wskazywał nadto, że w decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 sierpnia 2016 r. nr 1383/16 organ wskazał szereg informacji nieujawnionych na etapie składania wniosku o ustalenie warunków zabudowy; zdaniem skarżącego opisany we wniosku stan nieruchomości, będący podstawą wydania decyzji nie odpowiadał rzeczywistemu stanowi nieruchomości. Odnosząc się do powyższego organ stwierdził, że już we wniosku o wydanie warunków zabudowy organ pierwszej instancji posiadał informację o rzeczywistym kształcie obiektu: wykonaniu loggii, kształtu bryły budynku, odległości od granicy działki. Informacją taką dysponowało również SKO jako organ odwoławczy przy wydawaniu decyzji ostatecznej. W aktach znajdują się również zdjęcia budynku na terenie inwestycji, jak domniemywa organ z układu akt sprawy wykonane na potrzeby analizy urbanistycznej. Zatem również i ta okoliczność powołana przez skarżącego jako nowa, nieznana organowi w dniu wydania decyzji nie usprawiedliwia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

Powyższą decyzję organu skarżący zaskarżył do sądu administracyjnego, domagając się jej uchylenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, uznając ją za bezzasadną i podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Uczestnicy postępowania M.B. i G.B. wnieśli o odrzucenie lub oddalenie skargi uznając zarzuty zawarte w skardze za nieuzasadnione.

Natomiast uczestniczka postępowania E.H. poparła skargę, powołując się na okoliczność istnienia nieaktualnej mapy zasadniczej terenu inwestycji, która była podstawą wydania decyzji z 5 maja 2011 r. Do pisma dołączyła opinię geodezyjną dotyczącą prawidłowości wykazania konturu budynku przy ul. [...] na zasadniczej mapie miasta z czerwca 2016 r. (karta 148-153).

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku z dnia 3 grudnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu zarówno postępowanie o zasiedzenie służebności gruntowej, jak i prowadzone przez organ nadzoru budowlanego postępowanie w sprawie legalności budynku, nie stanowią usprawiedliwionej przesłanki wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Sąd stwierdził, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Wynika to z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1703, ze zm.; obecnie Dz. U. z 2024 r., poz. 1130, dalej ustawa). Jej cel ogranicza się jedynie do wskazania, czy inwestycja danego typu może w ogóle być zlokalizowana na konkretnej działce. Dopiero w postępowaniu o pozwolenie na budowę organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji.

W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ ma "jedynie" za zadanie określić, czy na danym terenie jest dopuszczalna nowa zabudowa i jakie powinna ona spełniać wymogi. Decyzja taka wytycza ogólne, podstawowe kierunki projektowanej inwestycji, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom. Kwestia wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz kwestia konkretnej lokalizacji inwestycji w terenie i spełnienia przez nią wymaganych prawem warunków technicznych badana jest zatem przez właściwe organy na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Skoro zatem decyzja o warunkach zabudowy nie przesądzała o fizycznym miejscu realizowania inwestycji na obszarze objętym wnioskiem oraz nie była podstawą realizacji budowy, brak było przesłanek do uznania, że mogłaby naruszyć interes właścicieli nieruchomości władnącej. Nie rodząc praw do terenu decyzja ta nie mogła też ograniczać uprawnień, jakie w stosunku do nieruchomości posiadają inne osoby, w tym także właściciele nieruchomości władnącej. Z tych względów postanowienie o stwierdzeniu zasiedzenia nieodpłatnej służebności gruntowej nie mogło być uznane za dowód, czy okoliczność mogącą mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem ujawnienie istnienia służebności gruntowej, ustanowionej na części działki objętej wnioskiem inwestora, nie jest okolicznością istotną w sprawie ustalenia warunków zabudowy, o której stanowi art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie ma zaś kompetencji do badania, czy podlegający rozbudowie budynek został wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej. Tożsame stanowisko zawarte zostało również w cytowanym w skardze wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 143/17, z którego wynika, że za niedopuszczalne uznaje się postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla terenu tylko wówczas, gdy uprzednio, we właściwym postępowaniu, stwierdzono fakt samowoli budowlanej. Sytuacja taka nie odpowiada jednak stanowi faktycznemu sprawy niniejsze, bowiem na datę wydania kwestionowanej decyzji brak było decyzji o stwierdzeniu samowoli budowlanej budynku. W tych okolicznościach niecelowe było, jak domaga się tego skarżący w skardze, ustalanie, na jakim etapie są postępowania, na które powołuje się skarżący, w szczególności postępowanie toczące się w przedmiocie samowoli budowlanej. Okoliczność ta nie ma bowiem znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej.

W ocenie Sądu niezasadny okazał się także zarzut dotyczący niewzięcia pod uwagę faktu, że do wniosku o wydanie warunków zabudowy załączona została nieaktualna mapa zasadnicza, obraz budynek w kształcie odpowiadającym planowanej realizacji w 1973 r. Okoliczność tę potwierdzać miała przedłożona przez skarżącego i uczestniczkę opinia geodezyjna dotycząca prawidłowości wykazania konturu budynku przy ul. [...] na zasadniczej mapie miasta, sporządzona w czerwcu 2016 r.

Ponadto Sąd wskazał, że decyzja SKO z dnia 21 września 2012 r. podlegała kontroli sądowoadministracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2765/12 oddalił skargę wniesioną na tę decyzję przez E.H., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 21 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3038/13 oddalił skargi kasacyjne m.in. skarżącego. NSA nie znalazł podstaw do uwzględnienia skarg kasacyjnych, w których jeden z zarzutów dotyczył właśnie nieaktualnej mapy zasadniczej (co przekładało się na inną powierzchnię rzeczywistą budynku, aniżeli wskazana przez inwestora), uznając, że kwestia ta nie ma wpływu na wynik sprawy. Omawiana okoliczność nie jest więc okolicznością nową, nieznaną na etapie rozpoznawania sprawy w postępowaniu zwyczajnym. Tym samym nie może stanowić przesłanki wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. W efekcie Sąd podzielił stanowisko organu, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej, tym samym nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a.

Ponadto odnosząc się do zarzutu skarżącego, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 5 maja 2011 r. i decyzji organu z dnia 21 września 2012 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wobec skierowania jej do strony nieżyjącej T.M. i W.M., Sąd wskazał, że ustawodawca przewidział odrębny katalog przesłanek skutkujących wznowieniem postępowania oraz inny, odrębny katalog dający podstawę do stwierdzenia nieważności. W konsekwencji wskazane okoliczności w kontekście spełnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie mogą być badane w postępowaniu o wznowienie postępowania. Zawarte w piśmie skarżącego z dnia 4 listopada 2020 r. informacje o śmierci uczestników postępowania nie były, w ocenie Sądu, przeszkodą do wydania wyroku w przedmiotowej sprawie, ponieważ T.M. nie zmarł na etapie postępowania sądowego. Natomiast okoliczność, że zmarła W.M. nie wynikała z dokumentów złożonych przez skarżącego.

Z tych powodów Sąd oddalił skargę na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej zwanej: P.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, zaskarżając to orzeczenie w całości.

Skarga kasacyjna zawiera zarzut materialnoprawny sformułowane w pierwszej kolejności i zarzuty procesowe.

Najpierw pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie art. 59 ust. 1 i 3 w powiązaniu z art. 61 ust. 1 ustawy w związku z art. 48 i następne Prawa budowlanego przez błędną wykładnię tych przepisów przez uznanie, że samowolne wybudowanie i następnie rozbudowanie przedmiotowego budynku dokonane przez inwestora przed wszczęciem sprawy o ustalenie warunków zabudowy nie stanowi przesłanki odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy dokonanie takiej samowoli budowlanej powinno prowadzić co najmniej do wstrzymania użytkowania terenu i przywrócenia poprzedniego stanu zagospodarowania przed rozpoznaniem jakiegokolwiek nowego wniosku o wydanie warunków zabudowy, a tym samym wykluczone jest wydanie zgody na nowa/przyszłą zabudowę w trybie ustawy (zgodnej z wnioskiem z dnia 15 marca 2010 r.) zawierającej zgodę na rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej, pomimo wykonania wcześniej tej samej inwestycji choćby w części, w ramach samowoli oraz zaniechanie nakazania inwestorowi działań w trybie art. 59 ust. 3 ustawy.

Kolejny zarzut dotyczy naruszenia art. 124 § 1 pkt 1 w powiązaniu z art. 33 P.p.s.a. i art. 28 K.p.a. przez niezastosowanie normy tego przepisu i niezawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego pomimo powzięcia informacji od profesjonalnego pełnomocnika o śmierci strony postępowania W.M.; a w efekcie niewyjaśnienie tej okoliczności stosownie do reguł postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego i w konsekwencji wydanie wyroku w stosunku do dwóch osób nieżyjących T.M. i W.M.

Pełnomocnik skarżącego zarzucił również naruszenie art. 141 § 4 w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt. 1 c P.p.s.a. a contrario zdanie pierwsze przez uchylenie się od wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia w zakresie zarzutu podnoszonego przez skarżącego, że już przed wszczęciem postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zakończonej decyzją z dnia 5 maja 2011 r. oraz utrzymującą ją w mocy decyzją organu z dnia 21 września 2012 r. oraz przed wszczęciem sprawy o wznowienie tego postępowania T.M. nie żył, co uniemożliwia kontrolę wyroku w w/w zakresie, przy ugruntowanej linii orzecznictwa, wg której taka okoliczność jest rażącym, istotnym naruszeniem przepisów postępowania skutkującym uchyleniem wadliwej decyzji niedającym się pogodzić z demokratycznym porządkiem prawnym.

Ponadto pełnomocnik podniósł zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. zdanie pierwsze przez ograniczenie uzasadnienia wyroku w części związanej z zarzutem odnośnie śmierci drugiej uczestniczki postępowania W.M. do powołania się na dokument niedoręczony, czyli nieznany skarżącemu (karta 115) - pismo W.M.2, niebędącego stroną w sprawie, odnośnie wskazania adresu do doręczeń, co zdaniem Sądu miało udowodnić brak podstawy do uznania że nastąpiła śmierć W.M..

Pełnomocnik skarżącego zarzucił również naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez niezasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 59 i art. 60 ustawy, przez niezastosowanie wymienionych przepisów prawa w toku ustalania i badania stanu faktycznego sprawy po wydaniu wyroku NSA z dnia 21 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3038/13.

Następnie pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez niezasadne oddalenie skargi, gdy tymczasem analiza akt sprawy prowadzi do przeciwnych wniosków, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy oparta została na wadliwych dokumentach geodezyjnych, niepełnym lub nieprzeprowadzonym postępowaniu dowodowym, które okazało się wadliwe, w tym m.in. brak analizy architektoniczno - urbanistycznej, sporządzonej z naruszeniem przepisów § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdzie część graficzna analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzona została na nieaktualnej kopii mapy zasadniczej, w świetle nowych ustaleń organów nadzoru budowlanego odnośnie powstania budynku objętego wnioskiem w wyniku samowoli budowlanej oraz ustaleń Wojewody Mazowieckiego ze stycznia 2021 r. wszystkich łącznie wyrażonych w decyzjach i postanowieniach wydanych po 2011 r.

Ostatni zarzut dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z art. 106 § 1 K.p.a. przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia zarzutu skarżącego zawartego w pkt 2 skargi, tj. niewyjaśnienia zmiany stanu sprawy i niezbadania, w kontekście okoliczności podnoszonych przez skarżącego we wniosku o wznowienie postępowania, na jakim aktualnie etapie są inne postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej, które zgodnie z art. 106 K.p.a. miały charakter prejudycjalny dla niniejszej sprawy; w szczególności prawomocne ustalenia postępowania toczącego się przed Powiatowym Inspektorem Nadzorem Budowlanego dla m.st. Warszawy w przedmiocie samowoli budowlanej dokonanej na przedmiotowej nieruchomości.

W oparciu o wskazane podstawy pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto pełnomocnik wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik rozwinął argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania M.B. i S.K. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok nie narusza prawa we wskazany w niej sposób.

Zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się wokół kilku zagadnień, przywoływanych w ramach obu podstaw kasacyjnych. Zasadniczo sprowadzają się one do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji wyrażonego w zaskarżonym wyroku uznającego, że w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. do uchylenia dotychczasowej decyzji z 21 września 2012 r.

Na wstępnie należy wskazać, że przesłanką wznowienia postępowania, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., jest wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, a nieznanych organowi, który wydał decyzję. Uchylenie dotychczasowej decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. z uwagi na wystąpienie tej przesłanki wznowienia uzależnione jest od łącznego spełnienia wszystkich warunków wynikających z tego przepisu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie zostały one spełnione, gdyż ujawniona po wydaniu dotychczasowej decyzji nowa okoliczność w postaci postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy-Mokotowa z dnia 10 sierpnia 2016 r., sygn. akt XVI Ns 835/15 nie cechuje się "istotnością". Według Sądu nie można również uznać, że decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 sierpnia 2016 r., nr 1383/16 jest nową okolicznością w sprawie, nieznaną organowi. Z takim stanowiskiem stanowczo nie zgadza się pełnomocnik skarżącego.

Przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. nie usprawiedliwia ujawnienie się każdej nowej okoliczności faktycznej lub nowego dowodu, lecz jedynie nowej okoliczności lub nowego dowodu istotnych dla sprawy, mających znaczenie dla mającego zapaść rozstrzygnięcia. Innymi słowy, w całokształcie okoliczności sprawy, w tym przy uwzględnieniu obowiązującego w dacie wydania dotychczasowej decyzji stanu prawnego, można założyć, że gdyby ta nowa, później ujawniona okoliczność lub dowód znane były organowi w chwili orzekania, to miałyby wpływ na sposób załatwienia sprawy w postępowaniu zwykłym.

W rozpoznawanej sprawie przy ocenie, czy zachodzą podstawy do uchylenia dotychczasowej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. należy mieć na uwadze, że wznowienie dotyczy postępowania w sprawie zakończonej decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ administracji ocenia zgodność zamierzenia inwestycyjnego z obowiązującymi przepisami, a celem decyzji jest określenie i wytyczenie podstawowych kierunków projektowanej inwestycji w sposób wiążący wszystkich uczestników procesu inwestycyjnego na dalszym jego etapie, w tym organ wydający pozwolenie na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy przesądza jedynie o tym, że na danym terenie dopuszczalna jest zabudowa o określonych w niej parametrach. Na gruncie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym niejednokrotnie wypowiadany był pogląd, że decyzja ustalająca warunki zabudowy stanowi dla inwestora swoistą promesę, tytuł upoważniający do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, na określonych w niej warunkach, a w późniejszym postępowaniu przed organem administracji architektoniczno - budowalnej następuje konkretyzacja zamierzenia budowalnego, także biorąc pod uwagę usprawiedliwione interesy osób trzecich.

Rację ma Sąd pierwszej instancji, że postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy - Mokotowa z dnia 10 sierpnia 2016 r. stwierdzające nabycie przez zasiedzenie z dniem 27 maja 2005 r. przez współwłaścicielki działki sąsiedniej w stosunku do działki inwestycyjnej, nieodpłatnej służebności gruntowej polegającej na korzystaniu z urządzenia w postaci instalacji zimnej wody i studni wodomierzowej służącej doprowadzeniu wody nie stanowi usprawiedliwionej przesłanki do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Treść postanowienia o stwierdzeniu zasiedzenia służebności gruntowej nie ma związku z ustaleniami i warunkami decyzji o warunkach zabudowy. Postanowienie sądu powszechnego potwierdza, że samoistny posiadacz urządzenia wskutek upływu ustawowego terminu nabył prawo rzeczowe do korzystania z urządzenia na działce sąsiedniej. Nie ma żadnego znaczenia, że organ prowadzący postępowanie w trybie zwykłym nie miał wiedzy o biegu terminu do stwierdzenia nabycia przez zasiedzenie służebności gruntowej w postaci korzystania z urządzenia w postaci instalacji zimnej wody i studni wodomierzowej służącej doprowadzeniu wody. Istotne jest to, że fakt korzystania z tych urządzeń przez współwłaścicieli nieruchomości sąsiedniej w stosunku do nieruchomości, na której zaplanowano inwestycję, była znana organowi przed wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy. Potwierdza to zresztą stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 21 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3038/13 odnoszące się do korzystania ze studzienki i przyłącza wody na działce inwestycyjnej.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej słusznie również przyjął Sąd pierwszej instancji, akceptując stanowisko organów administracji, że nie stanowi usprawiedliwionej podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. wydanie przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia 8 sierpnia 2016 r., którą uchylono decyzję organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania w sprawie dotyczącej robót budowlanych związanych z przebudową i rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Z ustaleń poczynionych w postępowaniu zakończonym decyzją o warunkach zabudowy wynika, że organ prowadzący to postępowanie posiadał wiedzę o rzeczywistym kształcie obiektu, w szczególności o zabudowie loggii (wnęki ograniczonej z obu stron ścianami), odległości budynku od granicy i jego układzie w stosunku do granic działki. We wniosku o wydanie decyzji inwestor wskazał rodzaj i charakter planowanej inwestycji budowlanej, na czym polegać będą roboty związane z przebudową i rozbudową budynku. W aktach znajdują się również zdjęcia budynku na terenie inwestycji sporządzone na potrzeby analizy urbanistycznej. W uzasadnieniu wspomnianej decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 sierpnia 2016 r. wskazano, że budynek został wzniesiony na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 19 lipca 1973 r., a przystąpienie do jego użytkowania zostało skutecznie zgłoszone w dniu 7 sierpnia 1975 r. W odniesieniu do dalszych robót budowlanych przy budynku toczyło się zaś oddzielne postępowanie przed organem nadzoru budowlanego. Słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, że do dnia orzekania brak było ostatecznej decyzji stwierdzającej dopuszczenie się przez inwestora samowoli budowlanej związanej z podjęciem i wykonywaniem robót budowlanych w budynku na działce inwestycyjnej.

Nieusprawiedliwiony jest także zarzut odniesiony do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z art. 106 § 1 K.p.a. przez niewyjaśnienie, na jakim etapie znajdują się postępowania dotyczące dopuszczenia się przez inwestora samowoli budowlanej dotyczącej robót budowlanych przy budynku na działce inwestycyjnej. Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy organ nie miał obowiązku prowadzenia postępowania w tak szerokim zakresie. Zdarzenie prawne w postaci wykonania robót budowlanych niezgodnie z przepisami (głównie ustawy-Prawo budowlane i przepisów wykonawczych, w tym techniczno-budowlanych) co do zasady powinno być stwierdzone w odrębnym postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego. Wówczas strona postępowania o ustalenie warunków zabudowy może skutecznie powoływać się na to, że istniejąca na działce inwestycyjnej zabudowa jest niezgodna z prawem (por. wyrok NSA z 15 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2167/11, LEX nr 1145568). Naczelny Sąd Administracyjny wyraża pogląd, że niedopuszczalne byłoby prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy wówczas, gdyby uprzednio we właściwym postępowaniu stwierdzono fakt samowoli budowlanej, względnie gdyby dopuszczenie się przez inwestora samowoli budowlanej było oczywiste, jednoznaczne. Należy przyznać rację Sądowi pierwszej instancji, że taka sytuacja nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie.

W kontekście przedstawionych spostrzeżeń nie są usprawiedliwione dalsze zarzuty skargi kasacyjnej, przede wszystkim te odniesione do art. 59 ust. 1 i 3 w powiązaniu z art. 61 ust. 1 ustawy w związku z art. 48 i następne ustawy - Prawo budowlane przez błędną wykładnię tych przepisów i uznanie, że samowolne wybudowanie i następnie rozbudowanie przedmiotowego budynku dokonane przez inwestora przed wszczęciem sprawy o ustalenie warunków zabudowy nie stanowi przesłanki do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zaakcentować należy w sposób stanowczy, że dotychczasowa decyzja przeszła pozytywną kontrolę sądową pod względem jej zgodności z prawem. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2765/12 oddalił skargę wniesioną na decyzję SKO w Warszawie z dnia 21 września 2012 r., a NSA wyrokiem z dnia 21 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3038/13 oddalił wniesione skargi kasacyjne. Zgodnie z wyrażoną w art. 170 P.p.s.a. zasadą poszanowania prawa to prawomocne orzeczenie wiążę strony i organy, wiąże również sądy w trakcie kontroli sądowej.

Nie można zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej dotyczącym naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Zdaniem pełnomocnika skarżącego decyzja o ustaleniu warunków zabudowy oparta została na wadliwych dokumentach geodezyjnych, niepełnym lub nieprzeprowadzonym właściwie postępowaniu dowodowym, w szczególności organy nie dokonały analizy architektoniczno - urbanistycznej, która zdaniem pełnomocnika została sporządzona z naruszeniem przepisów § 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem część graficzna analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykonana została na nieaktualnej kopii mapy zasadniczej. Pomijając już kwestię, że rozpoznawana sprawa nie toczy się w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, stwierdzić należy, że kwestia aktualności mapy stanowiła przedmiot zainteresowania organów i sądów na etapie rozpoznawania sprawy w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zasadnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym już wyroku z dnia 21 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3038/13 wypowiedział się również w tej materii stwierdzając, że bezzasadne okazały się twierdzenia dotyczące wykorzystania w postępowaniu nieaktualnej mapy zasadniczej.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 124 § 1 pkt 1 w powiązaniu z art. 33 P.p.s.a. i art. 28 K.p.a. przez to, że Sąd pierwszej instancji błędnie nie zawiesił postępowania sądowoadministracyjnego, pomimo informacji o śmierci strony postępowania W.M. i w konsekwencji wydał wyrok w stosunku do dwóch osób nieżyjących: T.M. i W.M.. Odnosząc się do powyższego należy wskazać, że z akt sądowych wynika, że T.M. zmarł w dniu 12 stycznia 2001 r. (przed wszczęciem postępowania o ustalenie warunków zabudowy), zaś W.M. - w dniu 22 stycznia 2020 r. (po wydaniu zaskarżonej do sądu decyzji). Zarzutu niebrania udziału w postępowaniu sądowym nie zgłosiła żadna z osób należących do kręgu spadkobierców zmarłych. Tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu, inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać (zob. wyrok NSA z 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1259/17, LEX nr 2676862). Nie sposób nie dostrzec, że po ustaleniu ich następcy prawnego sąd zarządził doręczenie W.M.2 odpisów wyroku z uzasadnieniem, skargi kasacyjnej i odpowiedzi na skargę kasacyjną, wymieniony zarzutu niebrania udziału w postępowaniu nie zgłosił.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. przez niewystarczające odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do sygnalizowanej śmierci W.M. i powołanie się na dokument mu nieznany, tj. na niedoręczone pismo W.M.2. Sąd pierwszej instancji w pisemnych motywach wyroku odniósł się jednak do obu tych kwestii. Chybione okazały się dalsze zarzuty odniesione do samej konstrukcji uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż pisemne motywy wyroku, bardzo obszerne, zawierają wszystkie przewidziane w nim elementy. Sąd w sposób przejrzysty i w miarę zwięzły przedstawił stan sprawy, stanowiska stron, ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów skargi, wskazał podstawę prawną orzeczenia i ją szczegółowo wyjaśnił. Stanowisko Sądu jest jasne, nie nasuwa wątpliwości interpretacyjnych, umożliwia więc nie tylko poznanie racji jakimi się kierował oddalając skargę, ale także zredagowanie zarzutów pod jego adresem i dokonanie właściwej kontroli instancyjnej. Zupełnie oddzielną kwestią jest to, że skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem sądu orzekającego, mógł to stanowisko zwalczać za pomocą innych zarzutów tak proceduralnych, jak i materialnoprawnych, z czego pełnomocnik skarżącego skorzystał. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zasadnie również Sąd wskazał, odnosząc się podnoszonego zagadnienia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 K.p.a. - odpowiednio wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie) nie mogą być badane w postępowaniu o wznowienie postępowania. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji to inny, niezależny od wznowienia postępowania nadzwyczajny tryb postępowania, a przesłanki wznowienia i stwierdzenia nieważności nie pokrywają się ze sobą. Ocena, czy decyzja dotychczasowa dotknięta jest jedną z kwalifikowanych wad następuje w odrębnym postępowaniu.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, stosownie do art. 184 P.p.s.a.