Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1409/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Sałek Asesor WSA Justyna Żurawska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 listopada 2024 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez [...] (dalej: "Strona", [...], "Skarżący"), jest decyzja z 25 marca 2024 r. Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA", "organ") nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: "K.p.a.") oraz art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust. 6 i ust. 12 pkt 1, ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320, dalej: "u.d.p."), § 1 pkt 3, § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 czerwca 2023 r., w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. z 2023 r. poz. 1162, dalej: "rozporządzenie MI"), po rozpatrzeniu wniosku Strony, o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję z 19 grudnia 2023 r. znak: O/OL.Z-12.4361.25.2023.2.aw, nakładającą na Stronę karę pieniężną w wysokości 1 280,00 zł, za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] (miasto P.) polegające na umieszczeniu w pasie drogowym reklam - banerów wyborczych kandydatki [...]w wyborach do Sejmu w 2023 r. O. S, w: km 1+435 strona prawa dz. [...] obręb P.o wymiarach 1,0 m x 2,0 m - tj. 2,0 m2 od 13 października 2023 r. do 20 października 2023 r. - tj. 8 dni; km 2+579 strona lewa dz. [..] obręb P.o wymiarach 1,0 m x 2,0 m - tj. 2,0 m2 od 13 października 2023 r. do 16 października 2023 r. - tj. 4 dni; km 2+581 strona lewa dz. [...] obręb P.o wymiarach 1,0 m x 2,0 m - tj. 2,0 m2 od 13 października 2023 r. do 16 października 2023 r. - tj. 4 dni, bez wymaganej zgody zarządcy drogi.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że podczas dokonanego 13 października 2023 r. kontrolnego objazdu drogi krajowej nr [...] w P.ustalono, że w pasie drogowym tej drogi umieszczone zostały, bez zezwolenia zarządcy drogi, reklamy - banery wyborcze kandydatki Strony w wyborach do Sejmu. Przedmiotowe banery wyborcze o wymiarach 1,00 m x 2,00 m zlokalizowane zostały na wygrodzeniu drogowym w km: 1) 1+435 str. prawa dz. [...] obręb P., 2) 2+579 str. lewa dz. [...] obręb P., 3) 2+581 str. lewa dz. [...] obręb P.

Organ wskazał, że z kontroli ww. drogi krajowej dokonano wpisu w dzienniku objazdu drogi oraz wykonano pomiary i dokumentację fotograficzną. Ponadto, lokalizację ww. banerów w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] oznaczono na mapach sytuacyjno-wysokościowych zawierających przebieg granic oraz numery działek drogowych. Kolejne kontrole miejsc zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr [...] na analizowanym odcinku przeprowadzane do 20 października 2023 r. (włącznie), potwierdzały funkcjonowanie przedmiotowych banerów w pasie drogowym. Dowodem powyższego jest dokumentacja zdjęciowa zawierająca datę jej wykonania, znajdująca się w aktach sprawy.

Organ wyjaśnił, że na podstawie zgromadzonych materiałów określono terminy zajęcia pasa drogowego ww. drogi krajowej dla poszczególnych banerów, które wyglądały następująco: 1) w km 1+435 str. prawa: od dnia 13 października 2023 r. do dnia 20 października 2023 r., 2) w km 2+579 str. lewa: od dnia 13 października 2023 r. do dnia 16 października 2023 r., 3) w km 2+581 str. lewa: od dnia 13 października 2023 r. do dnia 16 października 2023 r.

GDDKiA wskazała następnie, że pismem z 27 października 2023 r. znak: [..], zawiadomiła Stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnego zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr [..](miasto P.). W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie, [...] w piśmie z 9 listopada 2023 r. przedstawił stanowisko w sprawie.

Organ dodał, że pismem z 17 listopada 2023 r. znak: [...], zawiadomił Stronę o zakończeniu wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego.

Organ wskazał dalej, że w konsekwencji, GDDKiA decyzją administracyjną z 19 grudnia 2023 r. znak: [...] (wydaną w oparciu o art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. w zw. z § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia MI), nałożył na [...] karę pieniężną w wysokości 1 280,00 zł. za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] (miasto P.), polegające na umieszczeniu w pasie drogowym reklam - banerów wyborczych, na wygrodzeniu drogowym, kandydatki [...] w wyborach do Sejmu w 2023 r., bez wymaganej zgody zarządcy drogi.

Organ wskazał dalej, że Pełnomocnik Finansowy [...], złożył na podstawie art. 127 § 3 K.p.a., wniosek z 5 stycznia 2024 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Rozpoznając ponownie sprawę, po przytoczeniu mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa, organ uznał okoliczności faktyczne ustalone w postępowaniu I instancji za prawidłowe i stwierdził, że w świetle powyższego, zaistniały przesłanki określone w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. do wymierzenia [...] kary pieniężnej w wysokości 1 280,00 zł, za zajecie pasa drogowego bez zezwolenia.

Organ nie zgodził się z zarzutami podniesionymi przez Stronę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący zaskarżając decyzję GDDKiA z 25 marca 2024 r. w całości, Skarżący wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz decyzji I instancji, ewentualnie o jej uchylenie w całości oraz decyzji I instancji, a także o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy oraz prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 10 § 1 w zw. z art. 28, art. 29 oraz art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., polegające na wydaniu decyzji dotkniętej wadą nieważności wobec skierowania jej do osoby niebędącej stroną w sprawie,

2) art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 136 § 1 K.p.a., polegające na:

a) zaniechaniu wyjaśnienia, na jakich podstawach organ ustalił, że osoba, która umieściła plakaty wyborcze w obrębie pasa drogowego działała w imieniu i na rzecz [...],

b) rażąco dowolnym ustaleniem, że samo figurowanie na listach wyborczych [...] kandydatki, której wizerunek znajdował się na plakatach wyborczych, jest wystarczające do przyjęcia, że plakaty w pasie drogowym zostały umieszczone przez osoby posiadające umocowanie od [...],

c) zastosowanie, opartego na bliżej niesprecyzowanych przesłankach, domniemania własności [...] w odniesieniu do spornych plakatów wyborczych,

3) art. 4 pkt 23 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., art. 109 § 1 i 2 ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2023 r., poz. 2408, dalej: "Kodeks wyborczy") oraz art. 111 § 1 in principio Kodeksu wyborczego, poprzez błędną wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że plakat wyborczy stanowi reklamę w rozumieniu u.d.p.,

4) art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. polegające na zaniechaniu rozważenia, czy w niniejszych okolicznościach zachodziły przesłanki uzasadniające odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

W uzasadnieniu skargi Skarżący w obszerny sposób przedstawił argumentację popierającą zarzuty skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja I instancji nie naruszają przepisów prawa w sposób uzasadniający stwierdzenie ich nieważności bądź ich uchylenie.

W niniejszej sprawie na Skarżącego została nałożona kara pieniężna w wysokości 1 280,00 zł, za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr 58b (miasto Pisz), bez wymaganej zgody zarządcy drogi, polegające na umieszczeniu w pasie drogowym trzech reklam - banerów wyborczych kandydatki [...] w wyborach do Sejmu w 2023 r., o wymiarach 1,0 m x 2,0 m tj. 2,0 m2 , w następujących lokalizacjach i terminach: 1) km 1+435 strona prawa dz. [...] obręb P., od 13 października 2023 r. do 20 października 2023 r. - tj. 8 dni, 2) km 2+579 strona lewa dz. [...] obręb P., od 13 października 2023 r. do 16 października 2023 r. - tj. 4 dni, 3) km 2+581 strona lewa dz. [..] obręb P., od 13 października 2023 r. do 16 października 2023 r. - tj. 4 dni.

Powyższe ustalenia organu nie budzą wątpliwości w sprawie. Lokalizację spornych banerów wyborczych potwierdzają znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy mapy z oznaczeniem lokalizacji banerów oraz zdjęcia banerów, termin ich umieszczenia w pasie drogowym potwierdzają zdjęcia zawierająca datę ich wykonania.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p., pasem drogowym jest wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga, Jak natomiast wynika z pkt 2 tego artykułu, drogą jest budowla składająca się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stanowiąca całość techniczno-użytkową, usytuowana w pasie drogowym i przeznaczona do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt.

W niniejszej sprawie dokumentacja fotograficzna, znajdująca się w aktach administracyjnych sprawy potwierdza umieszczenie spornych banerów wyborczych w granicach pasa drogowego, zostały one bowiem umieszczone na barierkach znajdujących się pomiędzy jezdnią – częścią drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów – a chodnikiem – częścią drogi przeznaczoną do ruchu pieszych.

W myśl art. 39 ust. 1 u.d.p., pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 u.d.p.). Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i ust. 2 u.d.p., po uzyskaniu – w formie decyzji administracyjnej – zgody zarządcy drogi, w tym na umieszczania w pasie drogowym reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.). Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 - 6 u.d.p.). Jak wynika z art. 40 ust. 6 u.d.p., opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczania w pasie drogowym m.in. reklamy, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Zgodnie natomiast z § 4 ust. 2 rozporządzenia MI, za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczania w pasie drogowym reklamy ustala się następujące stawki opłat za każdy dzień zajęcia 1 m2 powierzchni: 1) reklamy: a) o powierzchni nieprzekraczającej 1 m2, umieszczonej nad obiektem lub na obiekcie, w którym jest prowadzona działalność gospodarcza, zawierającej wyłącznie informacje o prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej - 2 zł, b) zawierającej informacje o gminie, powiecie lub województwie, w szczególności w postaci planów, map, tablic lub plansz - 0,30 zł; 2) reklam innych niż wymienione w pkt 1 - 4 zł.

W niniejszej sprawie zatem stawka za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczania w pasie drogowym reklamy wynosi 4 zł, za każdy dzień zajęcia 1 m2 powierzchni. Organ zatem prawidłowo wyliczył w niniejszej sprawie wysokość kary pieniężnej 1 280,00 zł, za zajęcie pasa drogowego przez trzy banery wyborcze o powierzchni 2 m2, przez 8 dni jeden baner i 4 dni dwa banery, jako dziesięciokrotność iloczynu liczby metrów kwadratowych powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego:

10[(2x8x4)+2(2x4x4)]=1280.

Skarżący nie kwestionuje powyższych ustaleń faktycznych dokonanych przez organ, zakwestionował natomiast prawidłowość ustaleń odnośnie strony kontrolowanego przez Sąd postępowania administracyjnego. W ocenie Skarżącego zaskarżona decyzja, jak i decyzja I instancji nie powinna być wydana w stosunku do [...], gdyż to nie on zajął pas drogowy, nie on decydował o jego zajęciu, ani nie aprobował zajęcia pasa. Organy obu instancji przyjęły natomiast, że w związku z art. 84 Kodeksu wyborczego, skoro komitety wyborcze prowadzą, na zasadzie wyłączności, kampanię wyborczą na ich rzecz to zaskarżone decyzje, a w konsekwencji nałożona kara, prawidłowo zostały skierowane do Skarżącego.

Powstała więc istotna kwestia wymagająca rozstrzygnięcia, dotycząca ustalenia statusu prawnego Skarżącego w tym okoliczność posiadania przez [...]zdolności prawnej, w szczególności zdolności administracyjnoprawnej do występowania w charakterze strony w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia.

Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podmioty określone w powyższym przepisie słowami "każdy" oraz "kto" to podmioty wymienione w art. 29 K.p.a., w myśl którego stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Organizacje społeczne, o których stanowi art. 29 K.p.a. obejmują w myśl art. 5 § 2 pkt 5 K.p.a. organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne. Do tych "innych organizacji społecznych" niewątpliwie zaliczają się również partie polityczne. Zgodnie bowiem z art. 86 § 1 Kodeksu wyborczego, funkcję komitetu wyborczego partii politycznej pełni organ partii uprawniony do jej reprezentowania na zewnątrz, przy czym ten organ partii zawiadamia właściwy organ wyborczy o utworzeniu komitetu i o zamiarze samodzielnego zgłaszania kandydatów oraz powołaniu pełnomocnika wyborczego oraz pełnomocnika finansowego (art. 86 § 2 Kodeksu wyborczego).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego np. w wyrokach: z 9 listopada 2021 r. sygn. akt II GSK 1910/21, z 10 października 2016 r. sygn. akt II GSK 2321/14, z 4 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1718/12 wyrażany jest pogląd, który Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela, iż komitet wyborczy po jego utworzeniu jest niewątpliwie jednostką organizacyjną partii politycznej, przy czym w świetle art. 84 § 1 Kodeksu wyborczego, prowadzenie kampanii wyborczej stanowi wyłączną kompetencję komitetów wyborczych, a tym samym tylko te komitety mogłyby się ubiegać o wydanie przez zarządcę drogi decyzji administracyjnej zezwalającej na zajęcie pasa drogi publicznej. W konsekwencji też jeżeliby to komitet wyborczy zajmował pas drogowy bez zezwolenia, to do niego też powinna być kierowana decyzja, o jakiej mowa w art. 40 ust. 12 u.d.p. To, że odpowiedzialność za zobowiązania majątkowe komitetu wyborczego ponosi pełnomocnik finansowy (art. 130 § 1 Kodeksu wyborczego), a w dalszej kolejności także partia polityczna (art. 130 § 3 pkt 1 Kodeksu wyborczego), nie może mieć decydującego znaczenia dla określenia strony postępowania administracyjnego. W przepisach Kodeksu wyborczego jest mowa o "zobowiązaniach komitetu wyborczego", czy też "zobowiązaniach finansowych w imieniu i na rzecz komitetu wyborczego", a więc to komitet wyborczy jest stroną tych zobowiązań i tylko w sytuacjach w tych przepisach przewidzianych za zobowiązania tego komitetu odpowiedzialność ponosi inny podmiot. W konsekwencji zdolność administracyjnoprawną w znaczeniu art. 29 K.p.a., posiada jednostka organizacyjna partii politycznej, jaką w niniejszej sprawie jest Komitet Wyborczy PiS, co wynika z treści art. 86 § 1 i 2 Kodeksu wyborczego.

W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że "stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a zarazem obowiązanym do uzyskania stosownej decyzji zarządcy drogi jest właściciel danej reklamy. Jest on bowiem w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej. Zatem to właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p." (por. wyrok NSA z 3 grudnia 2008 r. sygn. akt II GSK 560/08).

Powyższe stanowisko NSA nie wyklucza jednak, że w konkretnym stanie faktycznym może okazać się, że to nie właściciel reklamy powinien być podmiotem kary pieniężnej wymierzonej za samowolne zajęcie pasa drogowego. Chodzi w szczególności o sytuację, gdy zostanie wykazane, że osobą, która faktycznie dokonała zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie określonego obiektu, jest osoba inna niż właściciel tej reklamy, a okoliczności sprawy nie pozwalają na obciążenie właściciela odpowiedzialnością za działalność takiej osoby. Wówczas organ administracji winien - po dokładnym zabraniu materiału dowodowego - ustalić, kto rzeczywiście dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 marca 2009 r. sygn. akt II GSK 832/08).

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, iż zgodnie z regulacjami Kodeksu wyborczego, to komitet wyborczy jest właścicielem materiałów reklamowych opatrzonych logo partii, którą reprezentuje i wyłącznie do niego należy prowadzenie kampanii wyborczej (art. 84 § 1, art. 109 § 1-3 Kodeksu wyborczego). Bezspornym w niniejszej sprawie jest, to że banery wyborcze prezentowały kandydatkę [...] w wyborach do Sejmu w 2023 r.

W związku z powyższym, Sąd stwierdza, że organ w obu instancjach w sposób zgodny z prawem skierowały do [...], stosownie do treści art. 84 Kodeksu wyborczego, decyzję ustalającą karę pieniężną w przedmiocie zajęcia pasa drogowego, bez wymaganego prawem zezwolenia. Tym samym zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w tym w szczególności art. 10 § 1, art. 28, art. 29 i art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., odnoszące się do błędnego ustalenia strony postępowania okazały się nieskuteczne.

W konsekwencji za niezasadne należy również uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 136 § 1 K.p.a., opierające się również na stanowisku Skarżącego o błędnym ustaleniu przez organ strony kontrolowanego postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy zebrany w sprawie mógł stanowić podstawę do ustalenia zarówno sprawcy zajęcia pasów drogowych bez wymaganego pozwolenia, tj. [...], wysokości kary pieniężnej, wyliczonej stosownie do powołanych w podstawie prawnej decyzji przepisów oraz adresata decyzji zobowiązanego do uiszczenia tejże kary, którym jest Skarżący, co zostało powyżej szczegółowo wyjaśnione. Warto wskazać, że Skarżący brał udział w postępowaniu i o swoich uprawnieniach został pouczony przed wydaniem decyzji przez organ. Strona mogła również skorzystać z przysługującego jej prawa wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i zarzutów. Nadto, w zakresie zarzutów o charakterze procesowym, przypomnieć należy, że o ich skuteczności można byłoby mówić jedynie wówczas, gdyby Sąd uznał, iż uchybienie przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybień o takim znaczeniu skład orzekający w niniejszej sprawie nie dostrzegł.

Sąd wskazuje jednocześnie, iż w postępowaniu o nałożenie na określony podmiot kary administracyjnej szczególnego znaczenia nabiera respektowanie wyrażonej w art. 7 K.p.a. zasady prawdy obiektywnej. Przeprowadzone zatem przez właściwy organ postępowanie administracyjne, aby mogło zakończyć się wydaniem decyzji o nałożeniu kary, musi dowieść w sposób niewątpliwy naruszenia zasad i rygorów określonych u.d.p. lub innymi obowiązującymi przepisami. W niniejszej sprawie organ wywiązał się z powyższego obowiązku, co również zostało wcześniej wyjaśnione. Fakt, że Strona nie zgadza się z przyjętym przez organ sposobem rozstrzygnięcia sprawy, nie oznacza, iż rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny. Kierowanie się zasadami wyrażonymi w art. 7 oraz 77 § 1 K.p.a., przy wydaniu rozstrzygnięcia nie zawsze musi oznaczać zadośćuczynienie żądaniu strony postępowania, jednak musi zawsze wykazywać, że wydane orzeczenie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu. Materiał sprawy musi odpowiadać na wątpliwości strony i nawet jeśli nie zgadza się ona z rozstrzygnięciem musi, w razie kontroli instancyjnej lub sądowoadministracyjnej, dawać przekonanie kontrolującemu o słuszności zaskarżonego aktu. Sąd nie znalazł podstaw, aby zakwestionować czynności organów administracji podejmowane w toku sprawy, a zmierzające do jej wyjaśnienia. W szczególności zostały wyczerpująco zbadane istotne w sprawie okoliczności, przeprowadzono w tym celu dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 i 77 § 1 K.p.a.). Organ zarówno w I jak i w II instancji oparł się na materiale prawidłowo i wyczerpująco zebranym w toku kontroli, dokonując jego odpowiedniej oceny, a swoje stanowisko uzasadnił zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a.

Sąd stwierdza, że nie jest zasadny także zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ art. 4 pkt 23 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., art. 109 § 1 i 2 oraz art. 111 § 1 in principio Kodeksu wyborczego, poprzez błędną wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że plakat wyborczy stanowi reklamę w rozumieniu u.d.p. Sąd nie podziela stanowiska Skarżącego iż spod pojęcia "reklamy", o której mowa jest w art. 4 pkt 23 u.d.p. należy wyłączyć plakat wyborczy. Sąd podziela jednolita linię orzeczniczą zaprezentowaną w wyrokach NSA w analogicznych sprawach ( szeroko omówioną w wyroku NSA z 9 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1910/21) z której wynika, iż pojęcie "reklamy" zdefiniowane w art. 4 pkt 23 u.d.p. należy rozumieć szeroko. Stosownie do treści tego przepisu reklama to – "umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 110 i 284), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55)". W wyroku z 6 czerwca 2017 r. (sygn. akt II GSK 2749/15) NSA wskazał, iż: "Z normatywnego pojęcia reklamy wynika, że jej istota zawiera się w kierowanych na zewnątrz treściach, podanych w dowolnej wizualnej formie, a nie w rodzaju konstrukcji, na której te treści są prezentowane." NSA stwierdził, iż: "Reklamą są wszystkie nośniki, które nie są znakami i sygnałami lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę, bez względu na ich treść, tzn. nie muszą zawierać informacji o przedmiocie prowadzonej przez podmiot działalności czy sformułowań mających na celu wpływanie na kształtowanie się popytu, zwiększenia zbytu czy rozszerzenia klienteli na dany produkt lub usługę. Wystarczającym jest, by nośniki zawierały nazwę własną podmiotu i jego logo." (analogicznie w wyroku NSA z 24 kwietna 2012 r., sygn. akt II GSK 410/11). Podzielić należy pogląd prezentowany w orzecznictwie, że przytoczona legalna definicja reklamy jest jasna, zrozumiała i nie budzi poważniejszych wątpliwości, co do znaczenia poszczególnych jej elementów (por. wyrok NSA z 20 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 252/11 oraz wyrok NSA z 21 października 2016 r., sygn. akt II GSK 2321/14). Na tle tej regulacji trafnie przyjmuje się, że z normatywnego pojęcia reklamy wynika, że jej istota zawiera się w kierowanych na zewnątrz treściach, podanych w dowolnej wizualnej formie, a nie w rodzaju konstrukcji, na której te treści są prezentowane (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 71/08). W wyroku z 24 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 811/08, NSA wskazał, że zgodnie z ww. przepisem, termin "reklama" ma niewątpliwie znaczenie techniczno-prawne i winien być postrzegany na gruncie całej u.d.p. wedle następującej definicji: "reklama - nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustanowionym przez gminę". (...) pojęcie reklamy musi być uwzględniane szeroko, bez pomijania jakiegokolwiek elementu zawartego w treści zacytowanego przepisu. (...) W definicji ustawowej określono nie tylko, iż chodzi o "nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie", ale to sformułowanie połączono słowem "wraz", wskazując dalej także na elementy konstrukcyjne i zamocowania, zatem istnieje potrzeba wykładania pojęcia "reklama" w pełnym zakresie wynikającym z definicji ustawowej, która zakłada uwzględnienie całokształtu urządzenia reklamy. NSA podkreślił również, że to w jaki sposób poszczególne elementy tego rodzaju obiektu będą wykorzystane do prezentowania treści reklamy, zależy od inwencji projektanta oraz woli właściciela. Ważne jest natomiast, że zarówno elementy zawierające wprost nośniki informacji, jak i wszelkie łączące się z nimi elementy konstrukcyjne i zamocowania stanowią reklamę, której powierzchnię trzeba uwzględniać na tle wyliczeń dokonanych na gruncie art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych, służących z kolei automatycznemu zwielokrotnieniu (x 10) przy wymierzaniu kary pieniężnej (art. 40 ust. 12 omawianej ustawy)." (por. także wyrok NSA z 21 października 2016 r., sygn. akt II GSK 2321/14).

W wyroku z 21 lipca 2017 r. (sygn. akt II GSK 2937/15) NSA wyraził pogląd, który również podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, iż: "Fakt, że art. 109 § 1 Kodeksu wyborczego definiuje materiał wyborczy - jako każdy pochodzący od komitetu wyborczego upubliczniony i utrwalony przekaz informacji mający związek z zarządzonymi wyborami - nie znaczy, że materiału tego nie można uznać za reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p. zgodnie z którym jak już zostało wyżej wskazane reklama to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Zdaniem Sądu nie powinno zatem budzić wątpliwości, że materiał wyborczy - jako przekaz informacji - jest nośnikiem tej informacji, tym samym ma zasadniczy charakter reklamy. Stanowisko takie wyraził też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 października 2016 r., sygn. akt II GSK 2321/14. Poza sporem, w myśl art. 110 § 1 Kodeksu wyborczego, na ścianach budynków, przystankach komunikacji publicznej, tablicach i słupach ogłoszeniowych, ogrodzeniach, latarniach, urządzeniach energetycznych, telekomunikacyjnych i innych można umieszczać plakaty i hasła wyborcze wyłącznie po uzyskaniu zgody właściciela lub zarządcy nieruchomości, obiektu albo urządzenia. Z treści przytoczonej regulacji nie można jednak wywieść, że przepis ten wyłącza konieczność uzyskania zgody/zezwolenia od zarządcy drogi - w drodze decyzji administracyjnej - w sytuacji, gdy plakat wyborczy ma być umieszczony w pasie drogowym. Zgodzić bowiem należy się z poglądem, że nie ma żadnego dającego się racjonalnie uzasadniać powodu (...), aby materiał wyborczy eksponowany jako nośnik informacji wizualnej znajdujący się w pasie drogowym, traktowany był odmiennie tj. podlegał łagodniejszym rygorom prawnym w zakresie umieszczenia w pasie drogowym, niż inne reklamy, nie będące materiałami wyborczymi. Jeśli właściciel materiałów wyborczych umieszcza lub zleca umieszczenie ich w pasie drogowym, to zastosowanie mają wówczas przepisy u.d.p. regulujące kompleksowo zagadnienie zajęcia pasa drogowego pod reklamę, a więc przepisy obligujące do uzyskania zgody na takie zajęcie za określoną opłatą oraz regulujące konsekwencje zajęcia pasa drogowego pod reklamę bez zgody właściwego zarządcy drogi lub wbrew warunkom uzyskanej zgody (por. wyrok NSA z 24 sierpnia 2010 r. sygn. akt II GSK 728/09 oraz wyroku NSA z 21 października 2016 r., sygn. akt II GSK 2321/14). Brak też podstaw by przyjąć, że w tym zakresie - to znaczy co do możliwości umieszczania m.in. plakatów wyborczych w określonych miejscach po uzyskaniu zgody właściciela lub zarządcy nieruchomości, obiektu albo urządzenia - przepisy Kodeksu wyborczego wyłączają stosowanie art. 40 ust. 1 u.d.p.". W orzecznictwie NSA za niewadliwy uznawany jest pogląd prezentowany w judykaturze, iż plakat wyborczy, spełniający cechy materiału wyborczego w rozumieniu art. 109 § 1 i 2 Kodeksu wyborczego jest reklamą w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 4 pkt 23 u.d.p., a zatem jego umieszczenie podlega dyspozycji art. 40 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 3 u.d.p. Pogląd ten podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, brak jest bowiem podstaw do rozróżniania materiałów wyborczych eksponowanych w obszarze pasa drogowego od innego rodzaju nośników informacji wizualnych znajdujących się w polu widzenia użytkowników drogi. Plakat wyborczy, podobnie jak handlowy czy usługowy plakat reklamowy, nie jest użytecznie związany z ruchem drogowym i nie należy do infrastruktury drogowej, a zatem jego umieszczenie w pasie drogowym winno niewątpliwie zależeć od zgody zarządcy drogi. Zgodnie natomiast z art. 109 Kodeksu wyborczego materiałem wyborczym jest każdy pochodzący od komitetu wyborczego upubliczniony i utrwalony przekaz informacji mający związek z zarządzonymi wyborami (§ 1). Materiały wyborcze powinny zawierać wyraźne oznaczenie komitetu wyborczego, od którego pochodzą (§ 2). Materiały wyborcze podlegają ochronie prawnej (§ 3). Zestawienie wyżej cytowanych definicji ustawowych wskazuje, że pojęcie: "materiał wyborczy" jest węższe od pojęcia: "reklama" i mieści się w zakresie pojęciowym reklamy. Definicja ta mówi przecież o nośniku informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie umieszczonym w polu widzenia użytkowników drogi (jedyne wprowadzone tu wyłączenie dotyczy tylko znaków w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach i znaku informującego o obiektach użyteczności publicznej ustawionego przez gminę).

Podkreślenia również wymaga, że przepisy art. 109 § 1 i 2 oraz art. 110 § 1 i 5 Kodeksu wyborczego nie stanowią tzw. lex specialis wobec uregulowań zawartych w u.d.p. Przepisy te są względem siebie równorzędne i wzajemnie się uzupełniają. Z art. 110 § 1 Kodeksu wyborczego jednoznacznie wynika obowiązek uzyskania zgody właściciela lub zarządcy na umieszczenie plakatów lub haseł wyborczych, przy czym przepis ten nie zawiera zamkniętego katalogu miejsc umieszczania takich materiałów, a zatem nie można było wyciągać wniosku, że nie obejmuje on również pasa drogowego, o którym mowa w przepisie art. 4 pkt 1 u.d.p. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 24 sierpnia 2010 r., sygn. II GSK 728/09, z 21 października 2016 r. , sygn. akt II GSK 2321/14; z 21 lipca 2017 r., sygn. akt II 2937/15). "Okoliczność, że w art. 110 § 1 Kodeksu wyborczego ustawodawca mówi o zgodzie właściciela lub zarządcy, a nie o decyzji nie oznacza wcale, że dla umieszczania plakatu wyborczego w pasie drogowym drogi publicznej taka decyzja nie jest konieczna. Skoro bowiem z ustawy o drogach publicznych wynika jednoznacznie, iż zarządca drogi udziela takiej zgody w formie decyzji administracyjnej, to oczywistym jest, że w celu umieszczenia w pasie drogowym plakatu wyborczego niezbędne jest uprzednie wystąpienie do właściwego zarządcy drogi publicznej z wnioskiem o wydanie decyzji (zezwolenia) na zajęcie pasa drogowego. Brak decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, powoduje, że zarządca drogi zobligowany jest do wymierzenia, w drodze decyzji administracyjnej, kary pieniężną w wysokości 10-krotności należnej opłaty - art. 40 ust. 12 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 u.d.p." (wyroki NSA: z dnia 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 728/09, z dnia 21 października 2016 r., sygn. akt II GSK 2321/14).

Jak już zostało wyżej wskazane plakat wyborczy podlega szczególnej ochronie prawnej, co jednocześnie wymaga zwiększonej aktywności komitetu wyborczego w ich odpowiednim zabezpieczeniu, aby mieć kontrolę nad ich dystrybucją i posiadać wiedzę w co do konkretnych zindywidualizowanych osób odpowiedzialnych za ich rozmieszczenie. Brak takiej kontroli prowadzi do odpowiedzialności komitetu wyborczego za umieszczenie w pasie drogowym bez zezwolenia plakatów wyborczych. Komitet wyborczy jako właściciel plakatów wyborczych, ponosi odpowiedzialność za działania osób, którymi się posługuje w czasie prowadzenia kampanii wyborczej, w szczególności gdy dotyczy to rozmieszczenia materiałów wyborczych w postaci plakatów. Inne rozumienie zasady prowadzenia kampanii wyborczej wyłącznie przez komitet wyborczy prowadziłoby do uniknięcia odpowiedzialności za umieszczenie bez zezwolenia w pasie drogowym materiału wyborczego stanowiącego własność komitetu wyborczego, w niniejszej sprawie [...], w sytuacji złożenia tylko oświadczenia, że bliżej nieokreślone osoby wywiesiły plakaty wbrew woli pełnomocnika wyborczego tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Strona na poparcie swoich twierdzeń nie przedstawiła żadnych dowodów, ani w postępowaniu administracyjnym, ani też przed Sądem.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ art.189f § 1 pkt 1 K.p.a., należy wskazać, że w świetle powyższego, zajęcie pasa drogowego drogi bez zezwolenia zarządcy drogi lub zawarcia stosownej umowy - z założenia - nie może być uznana za znikome naruszenie prawa w rozumieniu art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. Przyjęcie odmiennej praktyki deprecjonowałoby dyspozycję art. 39 ust. 3 u.d.p., która wymaga konieczności uzyskania zezwolenia właściwego zarządcy drogi na lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń obcych oraz reklam, które może nastąpić tylko w uzasadnionych przypadkach. W realiach rozpoznawanej sprawy, przedstawionych wyżej, samowolne umieszczenie banerów wyborczych w pasie drogowym drogi krajowej nr [...], nie pozwala na akceptację argumentacji Strony, że waga naruszenia prawa, jakiej dopuścił się Skarżący, jest znikoma w rozumieniu art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Skarżący został poinformowany przez p.o. Zastępcy Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad pismem z 8 września 2023 r. znak: [...], że umieszczenie w pasie drogowym plakatów wyborczych wymaga wcześniejszego uzyskania: 1. zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację reklam na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. w drodze decyzji administracyjnej; 2. zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 1 u.d.p. w drodze decyzji administracyjnej, w którym naliczona zostanie stosowana opłata za umieszczenie w nim reklam. W piśmie tym wskazano ponadto, że umieszczenie plakatów wyborczych w pasie drogowym możliwe będzie dopiero po uzyskaniu ww. decyzji i uiszczeniu należnej opłaty. Nie sposób więc podzielić stanowiska Skarżącego, o znikomej wadze czynu w sprawie i poszanowaniu prawa, skoro pisma te nie skłoniły [...], do podjęcia czynności o uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Nie sposób także zasadnie twierdzić, że usunięcie naruszenia prawa rozumiane jako zaprzestanie dalszego zajmowania pasa drogowego - zajętego w warunkach art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., tj. bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c - mogło pozwolić na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Przyjąć bowiem należy, że kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego jest sankcją za niedostosowanie się do hipotezy art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p., a zatem jest wyrazem braku poszanowania, wręcz lekceważenia obiektywnego porządku prawnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 26 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/OI 52/19), tym bardziej, że Skarżący był informowany o skutkach nieposiadania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Ponadto do ujawnienia naruszenia prawa, tj. zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia nastąpiło z urzędu przez zarządcę drogi. Nie doszło więc do dobrowolnego zaprzestania dalszego naruszenia prawa.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego za bezzasadne. Sąd nie stwierdził również naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego, które powinien uwzględnić z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), orzekł jak w sentencji.