Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2518/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 8, art. 141 par. 4, art. 149 par. 1, art. 151, art. 174, art. 176, art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 35 par. 3, art. 61 par. 3, par. 3a, art. 64
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 60 ust. 1, ust. 4, ust. 4a, ust. 5, ust. 5a pkt 1, ust. 5b, ust. 5c, ust. 6
journal: Dz.U. 2011 nr 264 poz 1573
law: Ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. V. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt III SAB/Gd 52/14 w sprawie ze skargi P. V. na bezczynność Wojewody Pomorskiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium RP oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 lipca 2014r., sygn. akt III SAB/Gd 52/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę P. V. na bezczynność Wojewody Pomorskiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium RP.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z dnia [...] listopada 2013r. nr [...] Wojewoda Pomorski, na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2013r. poz. 267), pozostawił bez rozpoznania złożony w dniu 17 września 2013r. przez obywatela Ukrainy – V. P., wniosek o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie w Polsce na czas oznaczony. Organ wskazał, że wnioskodawca, mimo wezwania, nie przedłożył żadnego dokumentu, który potwierdzałby jego prawo do zamieszkiwania pod wskazanym adresem ul. [...] w T.

Za pośrednictwem pełnomocnika, V. P. złożył dwa analogicznie brzmiące pisma do organu nadrzędnego, jedno zatytułowane odwołanie, a drugie zażalenie.

Postanowieniami z dnia [...] stycznia 2014r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców stwierdził niedopuszczalność wniesionego zażalenia (postanowienie nr [...]) i odwołania (postanowienie nr [...]) na pozostawienie bez rozpoznania przedmiotowego wniosku o udzielenie zezwolenia cudzoziemcowi na zamieszkanie na czas oznaczony. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcia organ wskazał m.in., że w doktrynie i orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, iż pozostawienie wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. nie przybiera prawnej formy decyzji administracyjnej, czy też postanowienia, a jest wyłącznie czynnością materialno-techniczną. Obowiązujące przepisy postępowania administracyjnego nie przewidują bowiem możliwości wniesienia zażalenia bądź odwołania od czynności materialno-technicznej, niemniej jednak brak możliwości zaskarżenia takiej czynności nie pozbawia strony prawa do kwestionowania jej legalności w drodze zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania do organu wyższego stopnia na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., a następnie wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

W związku z powyższym pismem z dnia 5 lutego 2014r. V. P. złożył zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie podnosząc, że jego wniosek o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony nie zawierał żadnych braków formalnych, w szczególności przedłożył potwierdzenie o zameldowaniu cudzoziemca na pobyt czasowy oraz w dniu 18 listopada 2013r. umowę najmu lokalu, z której wynika, iż firma "[...]" z T. odnajmuje stronie pomieszczenia mieszkalne przy ul. [...] w T.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2014r. nr [...] Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców postanowił uznać zażalenie strony za nieuzasadnione oceniając, że organ niższej instancji zasadnie pozostawił wniosek bez rozpoznania, gdyż strona w zakreślonym terminie (tj. do dnia 30 października 2013r.) nie przedłożyła wymaganych dokumentów, o które była wzywana (tj. tytułu prawnego do zajmowania lokalu mieszkalnego).

W dniu 23 kwietnia 2014r. V. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Wojewody Pomorskiego, domagając się zobowiązania organu do wydania w określonym terminie decyzji rozstrzygającej wniosek o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący stwierdził, że Wojewoda Pomorski znajduje się w zwłoce w rozpatrzeniu jego wniosku, gdyż upłynęły wszelkie terminy załatwienia sprawy. Zdaniem skarżącego, wniosek nie zawierał żadnych braków formalnych, bowiem przedstawienie dokumentów wymienionych w ustawie o cudzoziemcach nie stanowi wymogu formalnego podania, lecz przesłankę materialnoprawną rozstrzygnięcia, tj. uwzględnienia wniosku w przypadku spełnienia warunków wynikających z tej ustawy, bądź oddalenia wniosku w przypadku stwierdzenia, że warunki nie zostały spełnione. W szczególności skarżący wskazał, że przedstawił dokumenty dotyczące miejsca zamieszkania tzn. odpis notarialny z dnia 2 września 2013r. potwierdzenia zameldowania cudzoziemca na pobyt czasowy pod adresem ul. [...] w T., wystawionego przez Urząd Miejski w Tczewie, a w dniu 18 listopada 2013r. przedstawił umowę najmu lokalu, z której treści wynika, iż firma "[...]" z siedzibą w T. odnajmuje mu wskazane pomieszczenie mieszkalne od dnia 1 listopada 2013r. na czas nieokreślony. Ponadto skarżący wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2013r. Wojewoda Dolnośląski udzielił mu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Polski do dnia 31 października 2013r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie twierdząc, że jest bezpodstawna. Dodał, że w chwili pozostawienia wniosku bez rozpoznania w aktach sprawy znajdowało się jedynie potwierdzenie wpłaty za najem pawilonu handlowego w G., zaś umowa najmu lokalu mieszkalnego w T. została złożona później.

Oddalając skargę P. V. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że przepisy ustawy z dnia 13 czerwca 2003r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2011r. nr 264, poz. 1573 z późn. zm.) określają tryb i warunki wystąpienia przez cudzoziemca z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. W myśl art. 60 ust. 1 tej ustawy zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony udziela się na wniosek cudzoziemca. W art. 60 ust. 4-5c w/w ustawy sprecyzowano, co powinien zawierać taki wniosek oraz jakie dokumenty należy do niego dołączyć. Zgodnie z art. 60 ust. 5a pkt 1 ustawy o cudzoziemcach do wniosku o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony należy dołączyć m.in. tytuł prawny do zajmowania lokalu mieszkalnego, w którym cudzoziemiec przebywa lub zamierza przebywać, w przypadku cudzoziemca, o którym mowa w art. 53 ust. 1 pkt 1, 2, 7, 9, 13 i 14 oraz w art. 53a ust. 1 pkt 1, 2 i 4. Skoro przedmiotowy wniosek musi spełniać określone wymogi prawne wynikające z przepisów prawa (ustawy o cudzoziemcach), to zdaniem Sądu I instancji, brak ich łącznego wypełnienia obliguje organ do wezwania wnioskującego o ich uzupełnienie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Dopiero bowiem spełnienie przez wnoszącego podanie wszystkich wymogów określonych w przepisach ustawy o cudzoziemcach powodować może przejście sprawy ze wstępnej fazy postępowania w fazę postępowania jurysdykcyjnego. W ocenie Sądu I instancji, z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, że złożony przez skarżącego wniosek o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terenie Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 17 września 2013r. był niekompletny pod względem formalno-prawnym, gdyż do wniosku nie został dołączony tytuł prawny potwierdzający legitymację skarżącego do zajmowania lokalu mieszkalnego, w którym przebywa lub zamierza przebywać. Obowiązek taki nakładał na skarżącego art. 60 ust. 5a pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. WSA w Gdańsku wyjaśnił, że za tytuł prawny, o którym mowa w art. 60 ust. 5a pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, należy uznać dokument (prywatny czy urzędowy), z którego wynikają określone prawa do korzystania lub rozporządzania lokalem mieszkalnym, w którym cudzoziemiec przebywa lub zamierza przebywać (z zastrzeżeniem art. 60 ust. 5b w/w ustawy). Skoro w/w tytuł prawny należy dołączyć do wniosku, to należy z tego wywieść, że musi posiadać on materialną (pisemną, a nie ustną) formę. Sąd I instancji stwierdził, że w kontrolowanej sprawie brak formalny polegający na niedołączeniu przez skarżącego w/w tytułu prawnego – pomimo skutecznego wezwania go do tego pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania – nie został przez niego w wyznaczonym (7-dniowym) terminie uzupełniony. W zaistniałej sytuacji Wojewoda Pomorski – stosując instytucję prawną określoną w art. 64 § 2 k.p.a. – pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania na skutek nieuzupełnienia tego wniosku o przedłożenie tytułu prawnego do zajmowania lokalu mieszkalnego. Sąd I instancji uznał zatem, że postępowanie jurysdykcyjne (kończące załatwienie sprawy administracyjnej w sposób określony w art. 104 k.p.a.) nie zostało skutecznie zainicjowane, a zatem nie można też przyjąć, że rozpoczęły swój bieg jakiekolwiek terminy na załatwienie sprawy administracyjnej (art. 35 k.p.a.).

W odniesieniu do powoływanych w skardze okoliczności przedłożenia przez skarżącego tytułu prawnego polegającego na notarialnym potwierdzeniu faktu zameldowania WSA w Gdańsku stwierdził, że organ nie mógł uznać tego dokumentu za tytuł prawny do lokalu, o którym mowa w art. 60 ust. 5a pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, gdyż ewidencja ludności służąca rejestrowaniu pobytu ma charakter wyłącznie porządkowy, co oznacza, że zameldowanie nie jest związane z przysługującym do lokalu tytułem prawnym. Z kolei przedłożony przez skarżącego w dniu 18 listopada 2013r. dokument zatytułowany "Umowa najmu lokalu" został przedłożony z przekroczeniem terminu wyznaczonego skarżącemu na uzupełnienie tego braku, a zatem już po "zamknięciu sprawy" związanej z rozpoznaniem wniosku skarżącego z dnia 17 września 2013r., czyli już po pozostawieniu tego wniosku bez rozpoznania. Także fakt, iż Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] czerwca 2013r. udzielił skarżącemu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Polski do dnia 31 października 2013r. nie może, zdaniem Sądu I instancji, mieć wpływu na ocenę niniejszej sprawy, gdyż z żadnego przepisu ustawy nie wynika, że uzyskanie uprzednio przez cudzoziemca zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wyłącza wymóg wylegitymowania się przez niego tytułem prawnym do lokalu mieszkalnego w przypadku wystąpienia z kolejnym wnioskiem o udzielenie zezwolenia na czasowe zamieszkanie na terenie Polski. Mając powyższe na względzie Sąd I instancji uznał, że Wojewoda Pomorski nie znajduje się w stanie bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 17 września 2013r. o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku P. V. wniósł skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wyrokowi WSA w Gdańsku skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.) w związku z art. 149 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjna (Dz. U. z 2013r. poz. 267, zwanej dalej k.p.a.), poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym oddaleniu przez Sąd I instancji skargi na bezczynność, w sytuacji gdy skarżący wykazał, iż Wojewoda Pomorski nie rozpatrzył w terminie wniosku z dnia 17 września 2013r. o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie cudzoziemca na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie skarżącego kasacyjnie, Wojewoda Pomorski znajduje się w zwłoce w rozpatrzeniu jego wniosku z dnia 17 września 2013r., gdyż upłynęły wszelkie terminy załatwienia sprawy wynikające z art. 35 § 3 k.p.a., zaś Sąd I instancji bezzasadnie przyjął, że organ nie naruszył terminu załatwienia sprawy wynikającego z tego przepisu. Skarżący kasacyjnie uważa, że naruszenie przez Wojewodę Pomorskiego terminu załatwienia sprawy wykluczało oddalenie skargi.

2. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 64 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 60 ust. 5a pkt 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2011r. nr 264, poz. 1573 z późn. zm.), poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi na bezczynność, w sytuacji gdy skarżący wykazał, iż Wojewoda Pomorski pozostaje w zwłoce w załatwieniu jego wniosku o udzielenie zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium RP, albowiem w/w organ administracji bezzasadnie pozostawił wniosek bez rozpatrzenia, mimo że nie zawierał on żadnych braków formalnych, gdyż skarżący przedłożył tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, przedstawienie przez wnioskodawcę dokumentów wymienionych w ustawie o cudzoziemcach nie stanowi wymogu formalnego podania, lecz przesłankę materialnoprawną rozstrzygnięcia, tj. uwzględnienia wniosku w przypadku spełnienia warunków wynikających z w/w ustawy, bądź oddalenia wniosku w przypadku stwierdzenia, że warunki nie zostały spełnione. Wnioskodawca jest zainteresowany merytorycznym rozpatrzeniem jego wniosku. Wojewoda Pomorski zobowiązany jest wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty (art. 104 k.p.a.), tzn. wniosek uwzględnić bądź oddalić. Skarżący kasacyjnie wyjaśnił, że przedstawił w terminie wyznaczonym przez organ będące w jego posiadaniu dokumenty na potwierdzenie zasadności wniosku, w tym dotyczące miejsca zamieszkania, w szczególności przedłożył odpis notarialny z dnia 2 września 2013r. potwierdzenia zameldowania cudzoziemca na pobyt czasowy pod adresem T., ul. [...] wystawionego przez Urząd Miejski w Tczewie Wydział Spraw Obywatelskich, a w dniu 18 listopada 2013r. przedstawił umowę najmu lokalu, z której treści wynika, iż "Firma "[...]" z siedzibą w T. przy ul. [...] odnajmuje mu pomieszczenie mieszkalne 14/1 od dnia 1 listopada 2013r. na czas nieokreślony. Skarżący kasacyjnie uważa, że zasadność jego wniosku znajduje częściowe potwierdzenie w piśmie Wojewody Pomorskiego nr [...] z dnia [...] listopada 2013r., w którym znajduje się stwierdzenie, że w dniu 30 października 2013r. przesłał do Wojewody Pomorskiego pismo wraz z następującymi dokumentami: 6 dowodów wypłat pieniędzy dokonanych przez wnioskodawcę z Banku Pocztowego, zgłoszenie do ubezpieczenia zdrowotnego ZUS P ZUA, potwierdzenie wpłaty 3500 zł za najem lokalu handlowego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, z powyższego wynika, że w aktach sprawy znajduje się żądany przez Wojewodę Pomorskiego tytuł prawny do lokalu, a tym samym jego wniosek z dnia 17 września 2013r. nie zawierał żadnych braków, co przemawia za jego niezwłocznym pozytywnym rozpatrzeniem. Skarżący kasacyjnie wskazał również, że jego sytuacja była uprzednio weryfikowana przez Wojewodę Dolnośląskiego, który decyzją z dnia [...] czerwca 2013r. udzielił mu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej od dnia 4 czerwca 2013r. do dnia 31 października 2013r.

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 p.p.s.a. w związku art. 64 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 60 ust. 5a pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na sporządzeniu błędnego uzasadnienia wyroku z dnia 10 lipca 2014r., w którym Sąd I instancji błędnie uznał, iż skarga na bezczynność nie zasługuje na uwzględnienie i przedstawił stan faktyczny niezgodnie z rzeczywistością poprzez ustalenie, iż Wojewoda Pomorski nie znajduje się w zwłoce w załatwieniu wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium RP, mimo że skarżący wykazał, że w/w organ administracji bezzasadnie pozostawił wniosek bez rozpatrzenia. Skarżący kasacyjnie stwierdził, że na skutek błędnego uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nie został poinformowany o przesłankach rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie jest ona uzasadniona i z tego powodu nie została przez Sąd uwzględniona.

W niniejszej sprawie w skardze kasacyjnej podniesione zostały jedynie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Za nieuzasadniony uznać należy podniesiony w punkcie 2 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 64 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 60 ust. 5a pkt 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003r. o cudzoziemcach, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi na bezczynność w sytuacji, gdy organ administracji bezzasadnie pozostawił wniosek bez rozpatrzenia, mimo że nie zawierał on żadnych braków formalnych, gdyż skarżący przedłożył tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego.

Trafnie ocenił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, że w niniejszej sprawie wniosek o wydanie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony dotknięty był brakiem formalnym, a zatem istniała podstawa do pozostawienia go bez rozpoznania. Przepisy obowiązującej w dacie rozpoznawania wniosku ustawy z dnia 13 czerwca 2003r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2011r., Nr 264, poz. 1573 z późn. zm.) określały tryb i warunki wystąpienia przez cudzoziemca z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Art. 60 ust. 1 tej ustawy przewidywał, że zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony udziela się na wniosek cudzoziemca, a w art. 60 ust. 4-5c w/w ustawy sprecyzowano, co powinien zawierać taki wniosek oraz jakie dokumenty należy do niego dołączyć. Zgodnie z art. 60 ust. 5a pkt 1 ustawy o cudzoziemcach do wniosku o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony należało dołączyć m.in. tytuł prawny do zajmowania lokalu mieszkalnego, w którym cudzoziemiec przebywa lub zamierza przebywać, w przypadku cudzoziemca, o którym mowa w art. 53 ust. 1 pkt 1, 2, 7, 9, 13 i 14 oraz w art. 53a ust. 1 pkt 1, 2 i 4. Art. 60 ust. 5b dodatkowo precyzował, że za tytuł prawny do zajmowania lokalu mieszkalnego, w którym cudzoziemiec przebywa lub zamierza przebywać, nie uznaje się umowy użyczenia lokalu, chyba że użyczającym jest jego zstępny, wstępny lub małżonek, rodzice małżonka, lub rodzeństwo cudzoziemca. Należy przy tym podkreślić, że przepisy nie przewidywały odstępstwa od wymogu przedłożenia tytułu prawnego do lokalu. W art. 60 ust. 6 odstępstwo przewidziano jedynie w przypadku nieposiadania przez cudzoziemca ważnego dokumentu podróży - w szczególnie uzasadnionym przypadku, gdy cudzoziemiec nie posiadał ważnego dokumentu podróży i nie miał możliwości jego uzyskania, mógł przedstawić inny dokument potwierdzający jego tożsamość. Odpowiednika takiej regulacji nie wprowadzono jednak w sytuacji nieprzedłożenia tytułu prawnego do lokalu.

Materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie potwierdza, że złożony przez skarżącego wniosek o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terenie Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 17 września 2013r. był niekompletny pod względem formalno-prawnym, gdyż do wniosku nie został dołączony tytuł prawny skarżącego do zajmowania lokalu mieszkalnego, w którym przebywa lub zamierza przebywać.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej przytoczone powyżej przepisy ustawy z dnia 13 czerwca 2003r. o cudzoziemcach zostały prawidłowo zastosowane w niniejszej sprawie. Niespełnienie przewidzianego w art. 60 ust. 5a pkt 1 ustawy o cudzoziemcach obowiązku przedłożenia wraz z wnioskiem tytułu prawnego do lokalu należy traktować jako brak formalny takiego wniosku, a nie przesłankę materialnoprawną decyzji, jak wywodzi skarżący kasacyjnie. Przepis art. 60 ust. 5a pkt 1 ustawy o cudzoziemcach wprowadzający wyraźny obowiązek dołączenia do wniosku o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony m.in. tytułu prawnego do zajmowania lokalu mieszkalnego, w którym cudzoziemiec przebywa lub zamierza przebywać, nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, że stanowi on ustawowe określenie wymogu formalnego podania, a zatem jego niespełnienie i nieprzedłożenie takiego tytułu prawnego winno podlegać procedurze przewidzianej w art. 64 §2 k.p.a. Trafnie uznał Sąd I instancji, że za tytuł prawny, o którym mowa w art. 60 ust. 5a pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, należy uznać dokument (prywatny lub urzędowy), z którego wynikają określone prawa do korzystania lub rozporządzania lokalem mieszkalnym, w którym cudzoziemiec przebywa lub zamierza przebywać, z zastrzeżeniem wyłączenia przewidzianego w art. 60 ust. 5b ustawy. Skoro art. 60 ust. 5a pkt 1 nakłada na wnioskodawcę obowiązek dołączenia tytułu prawnego do zajmowanego lokalu, w/w tytuł prawny musi mieć formę pisemną. Nie chodzi więc o wykazanie w toku postępowania, że cudzoziemiec posiada prawo do lokalu, ale obowiązkiem osoby ubiegającej się o zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony jest przedłożenie jednocześnie z wnioskiem dokumentu świadczącego o prawie do lokalu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 lutego 2014r., IV SA/Wa 2436/13).

Odnosząc się do powoływanych w skardze kasacyjnej okoliczności przedłożenia przez skarżącego tytułu prawnego polegającego na notarialnym potwierdzeniu faktu zameldowania należy stwierdzić, że trafnie ocenił Sąd I instancji, iż nie można było uznać tego dokumentu za tytuł prawny do lokalu, o którym mowa w art. 60 ust. 5a pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. Potwierdzenie zameldowania nie stanowi tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego i nie dowodzi jego posiadania, ewidencja ludności służy bowiem jedynie rejestrowaniu pobytu i ma charakter wyłącznie porządkowy. Brak spełnienia przez wniosek określonych w przepisach wymogów prawnych obligował zatem organ do wezwania wnioskującego o ich uzupełnienie w trybie art. 64 § 2 k.p.a., dopiero bowiem spełnienie przez wnoszącego podanie wszystkich wymogów określonych w przepisach ustawy o cudzoziemcach mogło spowodować merytoryczne rozpoznawanie wniosku. W niniejszej sprawie jednak, w terminie wyznaczonym przez organ do uzupełnienia braków formalnych wniosku, brak ten nie został uzupełniony, istniały więc podstawy do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Późniejsze uzupełnienie wniosku, a więc już po pozostawieniu go przez organ bez rozpoznania i zawiadomieniu o tym strony, nie może wywołać skutku konwalidującego istniejący w chwili pozostawiania bez rozpoznania brak formalny i prowadzić do oceny, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania było niezgodne z prawem. W niniejszej sprawie przedłożenie przez skarżącego dokumentu zatytułowanego "Umowa najmu lokalu" nastąpiło dopiero w dniu 18 listopada 2013r., a więc z przekroczeniem terminu wyznaczonego skarżącemu na uzupełnienie tego braku i po prawidłowym pozostawieniu bez rozpoznania wniosku z dnia 17 września 2013r., które nastąpiło pismem Wojewody Pomorskiego z dnia [...] listopada 2013r. nr [...] To uzupełnienie wniosku polegające na uzyskaniu z dniem 1 listopada 2013r. tytułu prawnego do lokalu mogło zatem stanowić podstawę dla skarżącego do wystąpienia do organu z kolejnym wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie w Polsce na czas oznaczony, nie mogło jednakże spowodować kontynuowania postępowania, które już uległo zakończeniu na skutek pozostawienia poprzedniego wniosku dotkniętego brakiem formalnym bez rozpoznania.

Trafnie zatem na podstawie art. 64 § 2 kpa organ pozostawił bez rozpoznania wniesiony przez V. P. wniosek o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie w Polsce na czas oznaczony. W chwili rozpoznawania tego wniosku V. P., mimo wezwania, nie przedłożył dokumentu stanowiącego tytuł prawny do zajmowania lokalu mieszkalnego, w którym cudzoziemiec przebywa lub zamierza przebywać, a więc do wskazanego we wniosku lokalu w T. przy ul. [...]. Także fakt, iż Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] czerwca 2013r. udzielił skarżącemu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Polski do dnia 31 października 2013r. nie mógł mieć wpływu na ocenę niniejszej sprawy, gdyż w świetle obowiązujących przepisów uzyskanie uprzednio przez cudzoziemca zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie wyłącza wymogu wylegitymowania się przez niego tytułem prawnym do lokalu mieszkalnego w przypadku wystąpienia z kolejnym wnioskiem o udzielenie zezwolenia na czasowe zamieszkanie na terenie Polski.

W niniejszej sprawie spełnione zostały warunki do zastosowania 64 § 2 k.p.a. Brak formalny wniosku polegający na niedołączeniu przez skarżącego tytułu prawnego do lokalu – pomimo prawidłowego wezwania go do tego pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania – nie został przez niego uzupełniony w wyznaczonym 7-dniowym terminie. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, art. 64 § 2 k.p.a. został w tej sprawie zastosowany prawidłowo. Pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. następuje w drodze czynności materialno-technicznej, o podjęciu której należy powiadomić wnoszącego podanie na piśmie (por. uchwałę NSA z dnia 3 września 2013r., I OPS 2/13 oraz m.in. B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 311; także W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2011, s. 120). Jak podkreśla się w doktrynie, przepis art. 64 § 2 k.p.a. powinien być interpretowany przy uwzględnieniu dyrektyw wynikających z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i art. 9 k.p.a. (por. m.in. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 64 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex 2015, teza 2). Należy zatem uznać, że artykuł 64 § 2 k.p.a. upoważnia właściwy organ administracji państwowej do pozostawienia podania bez rozpoznania jedynie wówczas, jeżeli nie czyni ono zadość wymaganiom prawa, a wskazanych braków nie usunięto w wyznaczonym terminie (por. m.in. wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 listopada 1985 r., I SA 1935/85). Te warunki zostały w niniejszej sprawie spełnione.

Mając powyższe na względzie należy w dalszej konsekwencji uznać, że nieuzasadniony jest także podniesiony w punkcie 1 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 35 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym oddaleniu przez Sąd I instancji skargi na bezczynność w sytuacji, gdy Wojewoda Pomorski znajduje się w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku z dnia 17 września 2013r., gdyż upłynęły wszelkie terminy załatwienia sprawy wynikające z art. 35 § 3 k.p.a., zaś Sąd I instancji bezzasadnie przyjął, że organ nie naruszył terminu załatwienia sprawy wynikającego z tego przepisu.

Na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Należy jednak podkreślić, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.) lub dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej (art. 61 § 3a k.p.a.), nawet jeżeli to podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. W takim przypadku organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest podjąć działania wskazane w art. 64 § 2 k.p.a., mające na celu usunięcie tych braków, a w konsekwencji rozpoznanie i załatwienie sprawy. Z tego powodu uznać należy, że pozostawienie podania bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia (por. pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie przyjęty w uchwale z dnia 3 września 2013r., I OPS 2/13). W niniejszej sprawie zatem, poprzez pozostawienie pismem Wojewody Pomorskiego z dnia 8 listopada 2013r. nr SO.-VII.6151.1042.2013.BJ-S bez rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 17 września 2013r., doszło do zakończenia postępowania wszczętego tym wnioskiem.

Trafnie ocenił więc Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie nieuzasadniona jest skarga na bezczynność, albowiem organ nie naruszył terminu załatwienia sprawy. Skarga taka byłaby zasadna jedynie w przypadku, gdyby organ prowadzący postępowanie pozostawił podanie bez rozpoznania, mimo braku przesłanek warunkujących podjęcie tej czynności materialno-technicznej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2012 r., II GSK 3/11). W niniejszej sprawie natomiast, jak zostało wyżej wskazane, pozostawienie wniosku bez rozpoznania było prawidłowe. Skoro zatem organ prowadzący postępowanie pozostawił podanie bez rozpoznania, gdyż zachodziły przesłanki warunkujące podjęcie tej czynności materialno-technicznej, nie można uznać, że pozostaje on w bezczynności. Przez czynność pozostawienia wniosku skarżącego z dnia 17 września 2013r. o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez rozpoznania doszło do zakończenia postępowania administracyjnego wszczętego tym wnioskiem, albowiem wnioskodawca nie usunął braków wniosku w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia. Prawidłowo zatem Sąd I instancji ocenił, że Wojewoda Pomorski nie znajduje się w stanie bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia tego wniosku.

Nieuzasadniony jest także podniesiony w punkcie 3 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 p.p.s.a. w związku art. 64 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 60 ust. 5a pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na sporządzeniu błędnego uzasadnienia wyroku z dnia 10 lipca 2014r., w którym skarżący nie został poinformowany o przesłankach rozstrzygnięcia przez Sąd.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom przewidzianym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał podstawę prawną wyroku i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, przedstawił stan sprawy, istotę zarzutów skargi i dokonał oceny zarzucanej w skardze bezczynności organu w kontekście prawidłowości pozostawienia przez organ wniosku bez rozpoznania. Sąd wyjaśnił w sposób wyczerpujący, dlaczego w niniejszej sprawie uznał, że nie doszło do naruszenia prawa przy pozostawianiu wniosku V. P. o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie w Polsce na czas oznaczony bez rozpoznania, a w konsekwencji dlaczego skarga na bezczynność Wojewody Pomorskiego nie została uwzględniona. Z powyższych powodów podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania uznać należy za niezasadne.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.