Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 718/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Specjalista Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi T. J. K. na uchwałę Rady Gminy Krokowa z dnia 31 marca 2022 r., nr XLVII/478/2022 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

T. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy Krokowa nr XLVIl/478/22 z dnia 31 marca 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Karwieńskie Błota I i Il w gminie Krokowa, zaskarżając ją w całości i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.

Jednocześnie skarżący wniósł o dopuszczenie dowodów z dokumentów: a) pisma Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej także "PWKZ") z 17 września 2007 r. znak: ZP.4171 /6288/2007 wraz z załącznikiem graficznym z 22 sierpnia 2008 r. oraz pismo wyjaśniające PWKZ.0713/6814/2008 z 18 września 2008 r.) - na okoliczność zgłoszenia wytycznych konserwatorskich przez PWKZ; b) decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej jako "Minister") DOZ-OAiK- 6700/1235/13[AR-10/08] z 18 lipca 2014 r. - na okoliczność zgłoszenia uwag do niepoprawnych ustaleń projektu planu (pismo w aktach planistycznych); c) postanowienia PWKZ z 10 października 2012 r., z 20 sierpnia 2014 r., nr ZN.5150.190.2013, z 20 sierpnia 2014 r., nr ZN.5150.190.3.2013 - na okoliczność nie uzyskania uzgodnienia planu (pisma w dyspozycji gminy); d) pisma sołtysów Karwieńskich Błot z 7 września 2016 r. na okoliczność naruszenia procedury (pismo w aktach planistycznych).

Skarżący wskazał, że posiada tytuł prawny do nieruchomości o numerach: [...]-[...], położonych na obszarze objętym skarżonym planem miejscowym, który ogranicza możliwości gospodarowania wymienionymi nieruchomościami, nadto w całości nie respektuje wymagań konserwatorskich, narażając wartości historyczne na ich degradację i naruszając ważny interes społeczny.

Zaskarżonej uchwale zarzucono przy tym naruszenie:

1) art. 17 pkt 6 lit. b, art. 17 pkt 9, art. 19, art. 20 ust. 1, art. 24 ust. 1, art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 poz. 503 ) dalej jako "u.p.z.p.",

art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 4 i art. 18-20 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. O ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2022 poz. 840),

art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. — Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735)., dalej jako "k.p.a."

W uzasadnieniu skargi wskazano, że będący jej przedmiotem plan miejscowy został uchwalony po 15 latach od podjęcia w dniu 15 września 2006 r. uchwały o przystąpieniu do sporządzenia tego planu. Skarżący wyjaśnił, że wszystkie opinie, uzgodnienia, jak również konsultacje społeczne dotyczące uchwalonego planu miejscowego pochodzą z lat 2008-2009. W ocenie zaś skarżącego na przestrzeni lat zmianie uległ nie tylko stan prawny, ale również stan faktyczny w odniesieniu do obszaru objętego skarżonym planem miejscowym. Projekt planu miejscowego został wyłożony do publicznego wglądu w Urzędzie Gminy Krokowa tylko jeden raz - w dniach od 8 października 2009 r. do 6 listopada 2009 r. Nie ponowiono tej czynności mimo upływu czasu i wprowadzonych później zmian do planu wskutek uwzględnienia zgłoszonych uwag. Przedmiotowy plan miejscowy wprowadził przy tym w okresie od 14 sierpnia 2009 r. do dnia jego uchwalenia w dniu 31 marca 2022 r. szereg nieuzgodnionych z właściwymi organami zmian, które kolidują z wytycznymi konserwatorskimi do projektu planu. Warunki konserwatorskie zostały przy tym uwzględnione wybiórczo lub częściowo. Zignorowano uwagi do ustaleń projektu planu sformułowane przez Ministra w uzasadnieniu decyzji z 18 lipca 2014 r. Pominięto zmiany w przepisach oraz zmiany, jakie nastąpiły po dniu 14 sierpnia 2009 r. na terenie wsi Karwieńskie Błota I i II. Wójt Gminy Krokowa (dalej "Wójt") nie uwzględnił też zmian w samym zagospodarowaniu, które nastąpiły po 14 sierpnia 2009 r.

Nadto skarżący wskazał, że z uzasadnienia uchwały wynika, że uwagi częściowo uwzględnione, ze względu na swój charakter nie wiązały się z koniecznością ponowienia uzgodnień. Skarżący nie zgodził się z taką oceną, uznając, że powinno się ponowić uzgodnienia i opiniowanie, ponieważ dokonywane przez Wójta zmiany miały charakter poważnych zmian, gdyż dotyczyły zmian funkcji o całkowicie innym charakterze, np. funkcja budowlana zamieniana na funkcję rolniczą w odniesieniu do uwagi nr 74. Nadto z uzasadnienia uchwały wynika, że gmina przerwała lub zawiesiła procedurę uzyskania uzgodnień, dalszych uzgodnień z PWKZ nie było, a procedura planistyczna była kontynuowana. Wbrew twierdzeniom Gminy Krokowa, że brak było możliwości uzyskania uzgodnienia PWKZ, zdaniem skarżącego taka możliwość istniała, ponieważ PWKZ w roku 2014 podał warunki uzyskania uzgodnienia, których jednak gmina nie spełniła.

Wątpliwości skarżącego budzi również działanie Wójta, który w dniu 21 marca 2022 r. postanowił zmienić wcześniejsze rozstrzygnięcie z 2014 r. dokonując "doprecyzowania definicji" w dwóch w części uwzględnionych a w części nieuwzględnionych zgłoszonych do przedmiotowego miejscowego planu uwagach, których łączna liczba wynosiła 164. Wójt uznał przy tym, że taka zmiana nie wiąże się z koniecznością ponowienia uzgodnień. Skarżący wskazał także, że gmina nie spełniła 25 żądań konserwatora zabytków, które zostały zawarte w postanowieniu odmawiającym uzgodnienia (z 10 października 2012 r., z 20 sierpnia 2014 r. nr ZN.5150.190.2013, z 20 sierpnia 2014 r. nr ZN.5150.190.3.2013). Dlatego też w ocenie skarżącego, po uwzględnieniu uwag, miejscowy plan powinien być ponownie wyłożony do wglądu publicznego.

Skarżący powołał przy tym orzecznictwo (wyrok WSA w Warszawie z 10 stycznia 2017 r., IV SA/Wa 2430/16) dotyczące zasady partycypacji społecznej w procedurze uchwalania planu miejscowego, wskazując na konieczność stworzenia gwarancji rzeczywistej możliwości wpływania na rozwiązania przyjęte w uchwalonym planie. W ocenie skarżącego "rozciągnięta" w czasie procedura planistyczna powoduje, że udział społeczności lokalnej w tej procedurze jest pozorny. Tym samym w ocenie skarżącego naruszony został art. 17 u.p.z.p.

Skarżący wskazał, że teren planu wpisany jest do rejestru zabytków — nr rej. 1760 (d. A-1060) decyzją z 17 czerwca 2005 r. — jako zabytkowy układ ruralistyczny wraz z otoczeniem, przy czym zakres planu w całości pokrywa się z terenem objętym ww. wpisem. Zgodność procedury planistycznej z przepisami ochrony zabytków jest natomiast jednym z najpoważniejszych wymogów stawianych przedmiotowemu planowi. Dla przedmiotowego obszaru objętego planem, PWKZ w Gdańsku uzgodnił projekt planu postanowieniem ZP.4171/1742/2009, ZP.4171/5742/2009, ZP.5782/2009 z 14 sierpnia 2009 r. Następnie po upływie 13 lat projekt planu z 13 letnimi uzgodnieniami oraz zmienionym stanem faktycznym i prawnym uchwalono, zaś przeprowadzoną w międzyczasie procedurę planistyczną - po 2014 r. całkowicie porzucono. Wprowadzone zmiany do planu uzgodnionego w sierpniu 2009 r. nie uzyskały już aprobaty PWKZ w Gdańsku, który finalnie w postanowieniu ZN.51.50.190.3.2013 z 20 sierpnia 2014 r. przedstawił wyczerpująco liczne sprzeczności projektu planu z wytycznymi konserwatorskimi sformułowanymi w piśmie z 17 września 2007 r. znak: ZP.4171/6288/2007 oraz w załączniku graficznym do tych wytycznych, przekazanym Wójtowi w dniu 22 sierpnia 2008 r. (pismo wyjaśniające PWKZ.0713/6814/2008 z 16 września 2008 r.).

Projekt planu przesłany przez Wójta w dniu 23 lipca 2013 r. Do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Gdańsku uzyskał odmowę uzgodnienia przedmiotowego projektu planu postanowieniem ZN.5150.190.2013 z 20 sierpnia 2013 r. i jednocześnie sformułowano warunki, od spełnienia których uzależniono uzgodnienie planu. Wójt złożył zażalenie na tak wydane postanowienie, po rozpoznaniu którego, decyzją Ministra z 18 lipca 2014 r. uchylono zaskarżone postanowienie PWKZ, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Ze względu na złożoność problematyki konserwatorskiej w projekcie planu PWKZ pismem ZN.5150.190.3.2013.TI z 6 sierpnia 2014 r. wystąpił o przedłużenie terminu uzgodnienia projektu planu z 21 do 30 dni, tj. do 20 sierpnia 2014 r. Po ponownej analizie przedłożonej dokumentacji stwierdzono, że w projekcie planu - oprócz zmian wprowadzonych w poprzedniej wersji projektu planu, a wynikających z uwzględnienia przez Wójta uwag do planu i poprawek dokonanych według uwag wniesionych przez PWKZ w Gdańsku - dokonano dalszych zmian, w tym zwłaszcza w zakresie podziałów obszarów MN/U i RM w Karwieńskich Błotach I i Karwieńskich Błotach II. Wniesione postanowieniem ZP.4171/2409/2012 z 10 października 2012 r. warunki konserwatorskie zostały uwzględnione wybiórczo lub częściowo, a poczynione dalsze zmiany w projekcie planu, jak również uwagi sformułowane przez Ministra w uzasadnieniu decyzji, sprawiły, że konieczne było sformułowanie nowych warunków również w stosunku do ustaleń znajdujących się w uzgodnionym projekcie planu tak ze względu na ich niepoprawność, jak i ze względu na zmiany w przepisach i na zmiany, jakie nastąpiły po 14 sierpnia 2009 r. na terenie wsi Karwieńskie Błota. W sentencji tego postanowienia organ konserwatorski ustosunkował się krytycznie do kolejnych punktów części ogólnej planu a następnie do ustaleń w wybranych jednostkach terenu i sformułował warunki, które to warunki do dnia dzisiejszego nie zostały spełnione.

W treści skargi przytoczono szczegółowo uwagi z postanowień ZN.51.50.190.3.2013 z 20 sierpnia 2014 r.

Reasumując skarżący wskazał, że po analizie dokumentacji z 2014 r. PWKZ w Gdańsku stwierdził, że zaproponowane rozwiązania polegające na wprowadzeniu zabudowy na tereny R w obrębie strefy A-2 kolidują z wytycznymi konserwatorskimi do projektu planu (pismo ZP.4171/6288/2007 z 17 września 2007r. załącznik graficzny do tych wytycznych, przekazany Wójtowi w dniu 22 sierpnia 2008 r., pismo wyjaśniające PWKZ.0713/6814/2008 z 16 września 2008 r.). Jedynym uzasadnieniem ich ewentualnej akceptacji w niektórych szczególnych przypadkach, byłyby żywotne potrzeby terenowe aktywnie funkcjonujących gospodarstw prowadzących intensywną produkcję rolną. Jak wskazywano wcześniej, żaden z dwóch wnioskodawców nie prowadzi takiej gospodarki, stąd ich potrzeby terenowe mają inny charakter niż stricte rolniczy i wobec tego mogą być w pełni zaspokojone poprzez zwiększenie procentu powierzchni zabudowy w obrębie terenu RM. Część uwag wynika z konieczności wprowadzenia zmian wynikających ze zmian w przepisach dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, jakie nastąpiły po 14 sierpnia 2009 r. oraz konieczności usunięcia mankamentów, o których mowa w uzasadnieniu do uzgodnienia ZP.417111742/2009, ZP.4171/5742/2009, ZP.5782/2009 z 14 sierpnia 2009 r. Część uwag PWKZ wniesionych postanowieniem ZP.4171/2409/2012 z 10 października 2012 r. nie została uwzględniona, część uwzględniona została nie w pełni. Wprowadzone dalsze zasadnicze zmiany w stosunku do przedłożonej w 2012 r. wersji projektu planu zaowocowały koniecznością zgłoszenia kolejnych uwag konserwatorskich, zwłaszcza w zakresie problematyki dopuszczonych podziałów geodezyjnych i związanych z tym rozwiązań przestrzennych. Kolejne uwagi konserwatorskie do projektu planu wprowadzono uwzględniając stanowisko Ministra, zawarte w decyzji z 18 lipca 2014 r., który między innymi zwrócił uwagę na konieczność szczegółowej weryfikacji ustaleń ogólnych w Rozdziale lI, § 7, ust. 3 uzgadnianego planu a odnoszących się do zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz usunięcia niejasności w zakresie ustaleń dotyczących poddziałów działek. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzono, że przedłożony projekt zmiany planu nie spełnia warunków określonych w art. 15 ust. 2 pkt 2, 3, 4, 7 i 9 u.p.z.p. oraz art. 4 ust. 6, art. 6 ust. 1 pkt. 1 i 3, art. 7 ust. 4, art. 18 ust. 1 i ust. 2, art. 19 ust. 1-3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, tj. nie uwzględnia w pełni zasad ochrony krajobrazu kulturowego, zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, granic i sposobów zagospodarowania terenów i obiektów podlegających ochronie ze względu na reprezentowane przez nie wartości kulturowe oraz szczegółowych zasad zagospodarowania terenów o wartościach kulturowych, w zakresie określonym cytowanymi ustawami oraz w zakresie wynikającym z zasad ochrony konserwatorskiej obszarów i obiektów o wartościach kulturowych. W tym stanie rzeczy oraz w oparciu o art. 20 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, art. 17 pkt 6 lit. b i art. 24 ust. 1 u.p.z.p. postanowiono odmówić uzgodnienia projektu planu, w stanie w jakim zaprzestano prac nad nim. Po wprowadzeniu zmian w planie według wyszczególnionych w sentencji postanowienia PWKZ z 2014 r. warunków możliwe było uzgodnienie przedmiotowego planu. Jednakże warunków tych nie spełniono. Na postanowienie nie złożono też zażalenia do Ministra za pośrednictwem organu PWKZ w Gdańsku (art. 106 §5, art. 141 § 2 oraz art. 144 w związku z art. 129 § 1 k.p.a.).

Skarżący podkreślił, że powody odmowy uzgodnienia projektu planu według stanu z 2014 roku miały bardzo szeroki zakres i w żadnym razie nie dotyczyły one wyłącznie wycofania się z kilku uwzględnionych uwag do planu, co sugeruje uzasadnienie skarżonej uchwały. Nadto lista zastrzeżeń konserwatorskich jest bardzo długa, a znaczna ich część ma charakter ogólny, czyli odnoszący się do wielu nieruchomości. To uniemożliwia pozostawienie nawet części obszaru objętego planem z ich ustaleniami planistycznymi w obrocie prawnym.

Nadto zdaniem skarżącego zmiany dokonane przez organ sporządzający projekt planu po 2009 r. były w jaskrawy sposób sprzeczne z wytycznymi konserwatorskimi oraz ze stanowiskiem Gminnej Komisji Architektury i Urbanistyki w Krokowej. Skarżący wskazał także na regulacje zawarte w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1098 z późn. zm.). Obszar objęty skarżonym planem miejscowym jest bowiem położony w granicach Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, gdzie obowiązuje uchwała nr 142/VII/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2011r. w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, zmieniona uchwałą nr 444/XLII/17 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 21 grudnia 2017 r. Zgodnie z § 3 pkt 7 na terenie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego wprowadza się m.in. zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych. Wobec powyższego, dopuszczenie przez uchwalony plan miejscowy zabudowy w pobliżu cieków naturalnych stanowi naruszenie przepisów prawa. M.in. zgodnie z informacją opublikowaną na stronie internetowej Wód Polskich (Hydroportal - ISOK) znajdujący się na obszarze objętym przedmiotowym planem miejscowym północny fragment Kanału Karwianki stanowi rzeka Karwianka, będąca ciekiem naturalnym, w związku z czym lokalizacja zabudowy narusza ww. przepis na znacznym obszarze zabudowy mieszkaniowo-usługowej oznaczonej na rysunku przedmiotowego planu jako 2.35.MN/U oraz 2.42.MN/U.

Nadto skarżący podniósł, że zapisy skarżonej uchwały są wadliwe, gdyż:

1) błędne są ustalenia dot. układu melioracyjnego we wschodniej części wsi (zabytkowy układ melioracyjny był podstawą wpisu miejscowości do rejestru zabytków): na rysunku planu zawarty jest przebieg głównego kanału (zał. 1 - plan, zał. 2 - rzeczywisty przebieg),

2) błędny jest przebieg granicy w południowo-zachodniej części wsi (rys. 3 i 4 przebieg wadliwy na rys. planu, rys. 5 - przebieg prawidłowy wg wpisu),

3) wadliwe jest ustalenie stanu zagospodarowania w części wschodniej planu (rys. 6 - obiekty zawarte w planie, 7 - obiekty rzeczywiście istniejące na tym samym obszarze w 2009 r.),

4) wadliwe jest ustalenia lokalizacji zieleni (rys. 8 - zieleń na rys. planu i 9 - zasięg występowania zieleni w 2009 r.), respektowano jedynie użytki wg ewidencji gruntów całkowicie ignorując stan rzeczywisty.

Skarżący wskazał także na pismo z 7 września 2016 r. wystosowane przez sołtysów Karwieńskich Błot, którzy zwrócili uwagę na fakt, że plan miejscowy został w dyskusji publicznej w dniu 13 listopada 2009 r. jednogłośnie odrzucony przez wszystkie strony społeczne, powstał bez współpracy z samorządem sołeckim i mieszkańcami, zawiera wiele niepotrzebnych szczegółowych ograniczeń, które nie wynikały z uwarunkowań konserwatorskich, np. ograniczenie liczby budynków na jednej działce, jest także sprzeczny z wymogami, jakie stawiano dotychczasowym inwestycjom we wsi, co jest niesprawiedliwe dla pozostałych mieszkańców, zdaniem części właścicieli nieruchomości objętych planem, którym ówczesny wójt celowo i bezprawnie ograniczył ich tereny budowlane, plan będzie powodować niepotrzebne odszkodowania ze strony gminy. W ramach nadzoru Rady Gminy nad działalnością Wójta wnoszono o zobowiązanie Wójta do dokonania takiej korekty planu, by był on elastyczny a także pozbawiony niepotrzebnych i niewymaganych szczegółowych ograniczeń oraz by był przedstawiony samorządowi sołeckiemu.

Zdaniem skarżącego, zawarte w tekście uchwalonego planu miejscowego ograniczenie dla nowej zabudowy liczby budynków do jednego na działce stoi w jaskrawej sprzeczności z innymi rozstrzygnięciami w poprzedzających plan miejscowy decyzjach o warunkach zabudowy, gdzie dopuszczano więcej obiektów. Nadto w planie miejscowym znaczna część nieruchomości skarżącego została przeznaczona na tereny zielone - 3.05.ZK oraz 3.14.ZK. Nieruchomości te w obowiązującym uprzednio planie zagospodarowania przestrzennego w latach 1993-2004 przeznaczone były pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną co potwierdzały: Urząd Gminy Krokowa zarówno w momencie wydzielania tych nieruchomości (w latach 1995-1998), jak również w okresie późniejszym ten sam urząd, a także Starostwo Puckie, Wojewoda i PWKZ. Pozostawienie skarżonej uchwały byłoby równoznaczne z odszkodowaniami, które byłyby trudne do udźwignięcia przez budżet Gminy Krokowa. W ocenie skarżącego, zaskarżony plan miejscowy nie został uchwalony zgodnie z obowiązującą procedurą wynikającą z cyt. u.p.z.p., wobec czego powinien zostać wyeliminowany z obrotu prawnego.

W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o odrzucenie skargi, a z ostrożności procesowej ewentualnie oddalenie skargi w całości wobec jej bezzasadności. Gmina wniosła także o pominięcie dowodów wskazanych w skardze w pkt 3 lit. b, c i d.

W uzasadnieniu wskazano, że zarzuty zawarte w skardze dotyczące nieuwzględnienia warunków i wytycznych konserwatorskich zawartych w postanowieniu odmawiającym uzgodnienia z 10 października 2012 r., z 20 sierpnia 2014 r. Nr ZN.5150.190.2013, z 20 sierpnia 2014 r. nr ZN.5150.190.3.2013, dotyczące zmienionego projektu planu miejscowego po 2009 r., są bezprzedmiotowe i bez znaczenia. Brak jest bowiem podstaw prawnych, aby kwestionować uchwalony plan miejscowy na podstawie zarzutów odnoszących się do procedury nieuzgodnionego zmienionego projektu planu miejscowego, który nie wywołuje skutków prawnych.

W odpowiedzi na skargę wskazano także, że skarżący jest właścicielem działek m.in. o nr od [...]-[...] w obrębie geodezyjnym Karwieńskie Błota, gmina Krokowa. Kwestionowane przez skarżącego postanowienia uchwały, objęte uregulowaniami w karcie terenu Nr 97, przewidują dla działek nr [...]-[..], położonych w granicach terenu oznaczonego jako 3.05.ZP z przeznaczeniem terenu jako tereny zieleni przyrodniczo-krajobrazowej i dla działek [...]-[..], położonych w granicach terenu oznaczonego jako 3.14.ZP z przeznaczeniem terenu jako tereny zieleni przyrodniczo-krajobrazowej. Z faktu wpisania w dniu 17 czerwca 2005 r. do rejestru zabytków województwa pomorskiego, pod numerem rejestru A-1060 (obecnie A-1760) układu ruralistycznego wsi Karwieńskie Błota I i II w granicach historycznych wraz z otoczeniem wynika, że teren ten został objęty ochroną konserwatorską. Teren ww. wpisu objęty jest zakresem skarżonego planu miejscowego.

W granicach tego terenu położone są również działki skarżącego, w tym działki od nr [...]-[..], część [...], część [...], i [...] w strefie do 100 m od kanału Karwianki. Kwestia braku możliwości wprowadzenia terenów pod zabudowę w strefie do 100 m od kanału Karwianki została wskazana w postanowieniu RDOŚ z 21 maja 2009 r., uzgadniającego projekt planu miejscowego. Również PWKZ w postanowieniu z 14 sierpnia 2009 nr ZP.4171/5782/2009 uzgodnił projekt planu miejscowego w kształcie uwzględniającym jego warunki konserwatorskie.

Gmina podkreśliła, że zdaniem PWKZ ze względów konserwatorskich, niedopuszczalna w pasie 100 m jest zabudowa przy i wzdłuż kanału Karwianki i po jej południowej stronie. Powyższe ustalenia były zgodne z obowiązującym w trakcie uzgodnień rozporządzeniem Nr 5/05 Wojewody Pomorskiego z dnia 24 marca 2005 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim. Wójt był przy tym związany uzyskanymi uzgodnieniami. Mając na uwadze powyższe ustalenia faktyczne i prawne, brak jest zatem podstaw do formułowania zarzutu wobec gminy nieprzestrzegania przepisów wynikających z u.p.z.p. i nierespektowania wymagań konserwatorskich.

Działki skarżącego, położone na terenie oznaczonym jako 3.05.ZP i 3.14.ZP z przeznaczeniem terenu jako tereny zieleni przyrodniczo-krajobrazowej, dotychczas miały status działek rolnych i były oznaczone w ewidencji gruntów jako ŁIV, RV, RVI, bez prawa zabudowy. Plan zakwalifikował te działki, zgodnie ze stanowiskiem zawartym m.in. w uzgodnieniu PWKZ, do obszaru bez możliwości zabudowy. Żadna z działek skarżącego nie uzyskała także decyzji o warunkach zabudowy pozwalającej na budowę obiektów budowlanych. Postanowienia planu miejscowego nie ograniczają zatem możliwości dotychczasowego i faktycznego użytkowania nieruchomości skarżącego w dniu wejścia w życie planu miejscowego.

Za niezasadny uznano zarzut, że po uwzględnieniu uwag, projekt planu powinien być ponownie wyłożony do publicznego wglądu. Jeżeli zmieniony projekt planu nie był uzgodniony, brak jest podstawy prawnej, aby mógł być ponownie wyłożony do publicznego wglądu. Uwagi dotyczyć mogą wyłącznie projektu planu w postaci, w jakiej został wyłożony do publicznego wglądu. Wójt, jako organ sporządzający projekt planu nie ma obowiązku rozpatrywania uwag właścicieli nieruchomości oraz rady sołeckiej wniesionych do projektu we wcześniejszych lub późniejszych fazach jego sporządzania.

Nadto zdaniem organu zachowana została zasada partycypacji społecznej w procedurze zaskarżonego planu. Projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu, ustalono termin składania uwag, odbyła się także dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu miejscowego. W ocenie Gminy niezadowolenie właścicieli nieruchomości, dotyczące zasad zagospodarowania zawartych w planie miejscowym, nie może stanowić o braku partycypacji społecznej w procedurze planu miejscowego.

W odpowiedzi na skargę wskazano, że nieaktualność zapisów i ustaleń zawartych w planie miejscowym, z uwagi na długoletnią procedurę planistyczną, nie powoduje niemożliwości jego stosowania. Obecnie plan stanowi bezpośrednią podstawę prawną do wydawania decyzji budowlanych. Zachowana zostaje zasada bezpośredniego stosowania planu miejscowego w procesie inwestycyjnym. Wskazuje się, że obowiązujące plany miejscowe, uchwalone i zachowane w mocy sprzed wejściem w życie nowych u.p.z.p. (11 lipca 2003 r.) oraz plany uchwalone pod rządami nowej ustawy sporządzone na podstawie standardów już nieaktualnych, pozostają w obrocie prawnym i stanowią podstawę prawną dla decyzji o pozwoleniu na budowę. Do uchwalenia planu przedłożono Radzie Gminy Krokowa projekt planu w wersji wyłożenia do publicznego wglądu z 2009 r. Rada Gminy Krokowa skarżoną uchwałą przyjęła zaś przedstawiony do uchwalenia projekt, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, a w załącznikach rozstrzygnęła, że nie uwzględnia żadnej z uwag, których wcześniej nie uwzględnił organ wykonawczy gminy Krokowa oraz rozstrzygnęła o sposobie realizacji inwestycji.

W odpowiedzi na skargę podniesiono nadto, że przepisy u.p.z.p. nie ograniczają terminu, w jakim ostatecznie, od dnia podjęcia przez Radę Gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, musi nastąpić jego uchwalenie. Istotne jest to, aby na dzień uchwalenia plan był sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami, a ten wymóg został spełniony. Podkreślono także, że uzgodnienia i opinie nie mają określonego terminu ważności. Stan prawny w zakresie, w jakim organy właściwe zajmowały swoje stanowisko, nie uległ zmianie od dnia dokonania uzgodnienia do dnia uchwalenia planu. Nadto dyskusja publiczna została zorganizowana zgodnie z obowiązującymi przepisami. Przepisy u.p.z.p. nie nakazują przy tym powtórzenia wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu w przypadku upływu długiego czasu od dnia przeprowadzenia dyskusji do dnia uchwalenia planu.

Po wyłożeniu projektu planu miejscowego do publicznego wglądu w terminie do 23 listopada 2009 r. wpłynęły 164 uwagi, z których cztery Wójt w dniu 14 grudnia 2009 r. postanowił uwzględnić w całości, a kolejne cztery postanowił uwzględnić w części. W projekcie planu miejscowego naniesiono zmiany w oparciu o złożone uwagi i zgodnie z art. 17 u.p.z.p. ponowiono uzgodnienie z PWKZ. Wprowadzone zmiany nie uzyskały akceptacji PWKZ. Pomimo wielokrotnych spotkań z PWKZ w Gdańsku i zażalenia do Ministra, wprowadzone w wyniku uwzględnienia uwag zmiany projektu planu nie uzyskała akceptacji w postaci uzgodnienia. Warunki uzgodnienia mają charakter wiążący. W związku z brakiem możliwości uzyskania uzgodnienia przez PWKZ projektu planu miejscowego zmienionego w wyniku uwzględnienia uwag, konieczna stała się zmiana rozstrzygnięcia uwag i powrót do wcześniejszych rozwiązań projektowych. W związku z tym Wójt w dniu 21 marca 2022 r. postanowił zmienić wcześniejsze rozstrzygnięcie. Tym samym spośród złożonych 164 uwag 2 pozostały w części uwzględnione i w części nieuwzględnione, 2 spośród uznanych wcześniej jako błędnie sklasyfikowane zostały nieuwzględnione, 3 zostały uznane jako błędnie sklasyfikowane, zaś 159 uwag zostało w całości nieuwzględnione. Uwagi częściowo uwzględnione, ze względu na swój charakter, nie wiązały się z koniecznością ponowienia uzgodnień. Ich uwzględnienie polegało wyłącznie na doprecyzowaniu niektórych definicji, aby uniknąć późniejszych wątpliwości interpretacyjnych. W uchwalonym planie miejscowym nie dokonano żadnych zmian w stosunku do projektu planu miejscowego wyłożonego do publicznego wglądu, które wpływałyby na zmianę przeznaczenia terenów. Uwaga dotycząca dz. nr [...] wnosząca o powiększenie terenu zabudowy gospodarczej do 300 m od granicy działki została pierwotnie przez Wójta uwzględniona, zmieniony projekt planu miejscowego został przedstawiony do uzgodnienia do WKZ, jednakże w związku z brakiem akceptacji tego rozwiązania przez PWKZ, rozstrzygnięcie uwagi uległo zmianie, a ustalenia planu miejscowego zostały przywrócone do wersji wyłożonej do publicznego wglądu, czyli takiej, jaka uzyskała uzgodnienie PWKZ.

W odpowiedzi na skargę odniesiono się także do zarzutu nieuwzględnienia żądań PWKZ wynikających z postanowień odmawiających uzgodnienia z 10 października 2012 r. oraz 20 sierpnia 2014 r. Wskazano, że po wyłożeniu projektu planu miejscowego do publicznego wglądu oraz po uwzględnieniu części złożonych do niego uwag, projekt planu miejscowego został zmieniony i przystąpiono do ponowienia procedury. Projekt planu miejscowego przedstawiono ponownie do uzgodnień w zakresie wprowadzonych w wyniku uwzględnienia uwag zmian. PWKZ nie zgodził się na wprowadzenie najbardziej istotnych zmian wynikających z uwzględnienia uwag mieszkańców, formułując jednocześnie nowe warunki uzgodnienia. Istotny jest fakt, że od dnia uzgodnienia projektu planu przez PWKZ do dnia ponownego przekazania do WKZ projektu planu do uzgodnienia, nie uległy zmianie przepisy dotyczące ochrony zabytków, nie zmieniła się decyzja o wpisie do rejestru zabytków obszaru objętego planem, ani nie wpłynęły do organu planistycznego nowe wytyczne konserwatorskie, mające wpływ na ustalenia projektu planu. Wskazanie nowych warunków uzgodnienia tym bardziej było niezrozumiałe, że w dniu 14 grudnia 2011 r. ten sam organ odmówił spotkań w sprawie omówienia możliwości wprowadzenia zmian wynikających z uwzględnienia uwag. W związku z tym, że Wójt nie widząc możliwości na wypracowanie z PWKZ kompromisu w zakresie zmiany projektu planu wynikającej z uwzględnienia uwag, postanowił zmienić rozstrzygnięcie uwag i przedstawić radzie gminy projekt planu miejscowego w postaci, w jakiej uzyskał uzgodnienie wszystkich organów uzgadniających i opiniujących i został wyłożony do publicznego wglądu.

Za niezasadny uznano zarzut pozornego udziału społeczności lokalnej w procedurze planistycznej. Po zawiadomieniu o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego zainteresowani mogli składać i składali wnioski do planu, przy czym wszystkie wnioski zostały rozpatrzone. Przeprowadzono wyłożenie projektu planu miejscowego do publicznego wglądu a w terminie wyłożenia przeprowadzono dyskusję publiczną. Umożliwiono składanie uwag w terminie do dnia 23 listopada 2009 r., w tym terminie wpłynęły 164 uwagi. Liczba złożonych wniosków oraz uwag do planu oraz ilość osób, które uczestniczyły w dyskusji publicznej dowodzi temu, że udział lokalnej społeczności nie był pozorny, a jak najbardziej rzeczywisty i świadomy. Ilość nieuwzględnionych uwag oraz niezadowolonych z ustaleń planu miejscowego właścicieli nie wynika z braku chęci przychylenia się Wójta i Rady Gminy Krokowa do wniosków inwestycyjnych właścicieli nieruchomości, a jedynie wynika z faktu wpisu do rejestru zabytku całego obszaru objętego granicami planu i obowiązujących w związku z tym bardzo rygorystycznych, głównie polegających na ustaleniu zakazu zabudowy, wymagań konserwatorskich. W związku z tym, że uwzględnienie chociaż części uwag było niemożliwe z uwagi na brak akceptacji PWKZ, ponowienie wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu miejscowego w wersji takiej samej, jak już była wykładana i omawiana, nie znajdowało podstawy prawnej i celu.

W odniesieniu do zarzutu niezgodności ustaleń planu z ustawą o ochronie przyrody, wskazano, że plan miejscowy został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami i uzyskał wymagane uzgodnienie i opinię RDOŚ w Gdańsku, który badał prawidłowość ustaleń planu w zakresie jego zgodności z ustawą o ochronie przyrody i prawem miejscowym dot. obowiązujących ograniczeń na obszarach form ochrony przyrody. W granicach Nadmorskiego Parku Krajobrazowego obowiązuje uchwała Nr 142A/11/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego oraz uchwała nr 444/XLI1/17 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 21 grudnia 2017 r. o zmianie uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego. Przepisy te zawierają cele ochrony, szereg zakazów, ale też przypadków, w jakich zakazy te nie obowiązują.

Odnosząc się natomiast do błędnego ustalenia dotyczącego układu melioracyjnego, będącego podstawą wpisu do rejestru zabytków, stwierdzono, że układ melioracyjny został ustalony w oparciu o mapy zasadnicze i ewidencyjne oraz w oparciu o wizję w terenie. Projekt planu w uchwalonej wersji uzyskał uzgodnienia i opinie wszystkich organów do tego uprawnionych i przebieg ten nie został przez żadną z tych instytucji zakwestionowany.

W zakresie argumentacji dotyczącej błędnego przebiegu granicy w południowo-zachodniej części wsi, wyjaśniono, że granica planu miejscowego została określona na podstawie załącznika graficznego do uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu.

Odpowiadający na skargę odniósł się także do zarzutu wadliwego ustalenia stanu zagospodarowania w części wschodniej planu oraz lokalizacji zieleni, wskazując, że plan miejscowy wprowadza ustalenia dotyczące planowanej zabudowy i zagospodarowania terenu, powołując art. 35 u.p.z.p. "Tereny; których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem".

Odnosząc się do argumentacji sołtysów wyjaśniono, że specyfika uwarunkowań obszaru objętego planem wpływa na to, że zdecydowana większość właścicieli działek położonych w jego granicach nie jest zadowolona z jego ustaleń. Plan miejscowy obejmuje obszar o powierzchni ok. 1250 ha, z czego dla obszaru o powierzchni ponad 1100 ha podstawowym ustaleniem jest zakaz zabudowy, co wynika z wpisu do rejestru zabytków całego obszaru objętego planem miejscowym oraz priorytetem ustaleń konserwatorskich. Ustalenia ograniczające możliwość zabudowy działek wynikają z ograniczeń PWKZ podyktowanych koniecznością ochrony zabytkowego cennego obszaru.

W odniesieniu do argumentacji skarżącego, że tereny oznaczone w planie miejscowym symbolami 3.05.ZK oraz 3.14.ZK w obowiązującym w latach 1993-2004 planie zagospodarowania przestrzennego były przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, wskazano, że działki położone w granicach terenów 3.05.ZK i 3.14.ZK dotąd były działkami rolnymi bez prawa zabudowy. Uwarunkowania konserwatorskie oraz przyrodnicze wpłynęły na ustalenie dla tych działek przeznaczenia w kierunku zieleni przyrodniczo-krajobrazowej. Ustalenie to jest zgodne z kierunkami polityki przestrzennej Rady Gminy Krokowa wyrażonej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Podkreślono także, że Wojewoda w trakcie kontroli legalności skarżonej uchwały nie wniósł żądnych uwag do treści ww. planu. Biorąc pod uwagę, że interes prawny skarżącego nie został naruszony skarga winna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarżący złożył replikę do odpowiedzi na skargę, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i wnosząc o przeprowadzenie dowodów z wskazanych w piśmie dokumentów. W piśmie wskazano, że skarżona uchwała ignoruje zapisy poprzedniego planu (1993-2004), ignoruje znaczną część słusznych wniosków mieszkańców, a także tryb i zawartość merytoryczną uzgodnień z właściwymi organami, w tym w najistotniejszej dla skarżącego kwestii zasięgu terenów budowlanych w planie. Skarżący przedstawił szerokie uzasadnienie wskazanego pisma procesowego, podkreślając m.in., że nie istnieją żadne ograniczenia historyczne w utrzymaniu budowlanego charakteru terenów należących do skarżącego. Mimo tego organ, korzystając z władztwa planistycznego, wprowadził na części działek strefę ekspozycji dawnego cmentarza, mimo że rezygnacja z powyższego także byłaby zaakceptowana przez PWKZ, na co skarżący powołał treść pisma PWKZ z 4 marca 2013 r. Nadto zdaniem skarżącego, Karwianka nie przebiega w odległości 100 m od działek skarżącego oraz jest ciekiem sztucznym, a więc ograniczenie zakazu zabudowy w odległości 100 metrów nie istnieje. Nawet przy tym gdyby teren skarżącego znajdował się w strefie 100 m od cieku naturalnego, to powinien być traktowany jako historyczny i współczesny teren zabudowy zwartej i nie podlegać ograniczeniu.

Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Przeprowadzona, w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) oraz w świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259) – zwanej dalej p.p.s.a., kontrola uchwały Rady Gminy Krokowa nr XLVII/478/2022

z dnia 31 marca 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Karwieńskie Błota I i II w gminie Krokowa (Dz. Urz. Woj. Pom. z 25 maja 2022 r., poz. 2024, dalej powoływanej jako: uchwała lub plan miejscowy) w zakresie objętym interesem prawnym skarżącego, tj. w odniesieniu do stanowiących jego własność działek gruntu o nr od [...] do [...], [..]-[..] w obrębie geodezyjnym Karwieńskie Błota, gmina Krokowa, nie wykazała podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Niniejsza skarga złożona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz.U. z 2023 r., poz. 40) – zwanej dalej u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą, podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Ustawa ta, podobnie jak i ww. ustawa regulująca postępowanie przed sądem administracyjnym nie przewiduje ani terminu, ani też szczególnego trybu dla zaskarżenia uchwały w przedmiocie planu miejscowego. W konsekwencji, warunek jej dopuszczalności, zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., stanowi wykazanie przez skarżącego, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

W wykonaniu tego warunku skarżący musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną - prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżaną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie jego interes prawny lub uprawnienie. Kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. trzeba zatem dowieść, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżących, czyli np. pozbawia ich pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego interesu prawnego jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Wskazać przy tym należy, że w dniu 16 września 2008 r. Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. akt SK 76/07 orzekł, że art. 101 ust. 1 u.s.g. jest zgodny z Konstytucją RP. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przyjęta powszechnie przez sądy interpretacja, że prawo do zaskarżania uchwał lub zarządzeń organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego - gwarantuje prawo do sądu wynikające z Konstytucji.

W judykaturze przyjmuje się, że wystarczające w sferze wykazania powołanej przesłanki jest wskazanie, że nieruchomość należąca do strony skarżącej zlokalizowana jest na terenie objętym kwestionowanymi postanowieniami skarżonego planu miejscowego (por. wyrok NSA z 15 lutego 2017 r., II OSK 1277/15, dostępny w CBOSA). Interes prawny lub uprawnienie oraz ich naruszenia, o czym stanowi art. 101 ust. 1 u.s.g., mogą wynikać z przepisów prawa materialnego administracyjnego, jak również z przepisów prawa cywilnego (art. 140 k.c. - por. wyrok NSA z 23 września 2016 r., II OSK 3144/14, dostępny j.w.).

Jak wynika ze skargi i znajduje również potwierdzenie w treści odpowiedzi na skargę, skarżący posiada tytuł prawny i jest właścicielem nieruchomości, stanowiących działki o numerach: [...]-[..], objętych zakresem przedmiotowym zaskarżonej uchwały. Działki te objęte są kartą terenu nr 97, która obejmuje m. in. jednostki planistyczne określone symbolem 3.05.ZK oraz 3.14.ZK. Kwestionowane przez skarżącego postanowienia uchwały, objęte uregulowaniami w karcie terenu nr 97, przewidują dla działek nr [..]-[..], położonych w granicach terenu oznaczonego jako 3.05.ZP przeznaczenie jako tereny zieleni przyrodniczo-krajobrazowej, a dla działek [...]-[..], położonych w granicach terenu oznaczonego jako 3.14.ZP – przeznaczenie również jako tereny zieleni przyrodniczo-krajobrazowej.

W jednostce planistycznej 3.05.ZK znajdują się działki [...]-[..] natomiast w jednostce 314.ZK – działki nr [..]-[..]. Przeznaczenie ww. terenu, jak wynika z punktu 1 karty terenu nr 97 to: zieleń przyrodniczo-krajobrazowa.

W punkcie 3 karty uregulowano natomiast zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego: jak w § 7 ust. 2 pkt 2 i 5. Część obszaru opracowania planu położona jest w granicach otuliny Nadmorskiego Parku Krajobrazowego – obowiązują przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z dnia 30 kwietnia 2004 r.); Obszar opracowania planu położony jest w granicach "Nadmorskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu".

Punkt 4 karty terenu obejmuje zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej:

- w obrębie układu ruralistycznego wsi wpisanego do rejestru zabytków (strefa A-1) – obowiązują ustalenia § 7 ust.3 pkt 1 ppkt b, (W obszarze strefy A-1 (strefa zabudowy - oznaczona na schemacie na rysunku planu) ochronie poddaje się: historyczny zespół ruralistyczny, historyczną kompozycję przestrzenną, historyczny układ zabudowy, historyczne budynki, historyczne kanały oraz historyczne podziały, - szczególne ustalenia dotyczące strefy mieszkaniowej)

- w strefie ekspozycji cmentarza (część terenów 3.05.ZK i 3.14.ZK) zagospodarowanie terenu należy kształtować w sposób maksymalnie eksponujący zabytkowy cmentarz (teren 3.10.ZP) - obowiązują ustalenia § 7 ust.3 pkt 5 ppkt c. (W obrębie zabytkowego cmentarza (wpisanego do rejestru zabytków) i jego otoczenia: ustala się strefę ekspozycji cmentarza, oznaczoną na rysunku planu, gdzie nie zaleca się lokalizacji zieleni wysokiej. Wszelkie działania w obrębie zabytkowego cmentarza wymagają zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w postaci decyzji administracyjnej).

W punkcie 9 karty terenu określono szczególne warunki zagospodarowania terenu oraz ograniczenia w jego użytkowaniu, ustalając w szczególności zakaz zabudowy.

W ocenie Sądu, zaskarżony w niniejszej sprawie plan, w części w jakiej jego postanowienia dotyczą ww. działek stanowiących własność skarżącego, narusza bezpośrednio jego interes prawny, przejawiający się w prawie własności nieruchomości, a tym samym, wynikający z wyżej cytowanego przepisu warunek merytorycznej dopuszczalności skargi został spełniony. O naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. rozstrzyga w tym przypadku ograniczenie prawa własności skarżącego w sposób wyłączający lub ograniczający możliwość realizacji zabudowy, na co wyraźnie wskazuje skarżący w treści swojej skargi.

W ocenie Sądu, opisane powyżej ustalenia planu, wynikające z karty terenu nr 97 w związku z odpowiednimi przepisami ogólnymi planu, naruszają interes prawny skarżącego, jako właściciela ww. nieruchomości, wprowadzając ograniczenia w zagospodarowaniu stanowiących jego własność działek tylko do terenu zieleni krajobrazowej, z dopuszczeniem lokalizacji ścieżki pieszej wzdłuż rzeki Karwianki. Zachodzi zatem związek pomiędzy konkretną sytuacją prawną – czyli przysługującym skarżącemu prawem własności nieruchomości objętej cytowanymi postanowieniami planu i negatywnym wpływem zaskarżonej uchwały na tę sferę jego prawa, polegającym na jej ograniczeniu. Tym samym, jak już wskazano powyżej, zdaniem Sądu, spełniony został warunek dopuszczalności skargi, gdyż skarżącemu przysługuje legitymacja skargowa wynikająca z art. 101 ust. 1 u.s.g., co oznacza, że należało dokonać oceny zaskarżonej uchwały pod względem zgodności jej postanowień, dotyczących działek będących własnością strony skarżącej, z przepisami prawa.

W ustawie o samorządzie gminnym brak jest kryteriów określających zakres kontroli zaskarżonej w trybie art. 101 u.s.g. uchwały rady gminy. Z tego względu należy odwołać się do art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Przepis ten, z racji umieszczenia w cyt. ustawie - regulującej ustrój i właściwość sądów administracyjnych, posiada bowiem charakter ogólnego unormowania. W myśl powołanego przepisu, sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, czyli kontroluje akty administracyjne z punktu widzenia ich legalności - zgodności z prawem materialnym i procesowym. Zarazem, zgodnie zaś z treścią art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.) - zwanej dalej u.p.z.p., istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Oznacza to, że zarówno istotne naruszenie "zasad sporządzania", jak i "trybu sporządzania" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skutkuje stwierdzeniem przez sąd nieważności takiej uchwały w całości lub części.

Przez zasady sporządzania planu należy rozumieć zasady dotyczące problematyki merytorycznej, związanej ze sporządzaniem planu, a więc: zawartości planu, zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, 3. wydanie, str. 253). Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń a także standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu miejscowego jego zawartość (część tekstowa, graficzna) określają art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., a standardy dokumentacji określa wydane na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587 ze zm.). Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu a skończywszy na uchwaleniu planu. Przy czym podkreślenia wymaga, że w aktualnym stanie prawnym nie każde naruszenie zasad i trybu postępowania powoduje nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale tylko naruszenie istotne. Co więcej, biorąc pod uwagę zasadniczą część zarzutów skargi, wskazujących na naruszenie interesów mieszkańców i właścicieli różnych terenów objętych planem, a także nieprawidłowe, gdyż niezgodne z interesem publicznym, uwzględnienie walorów przyrodniczych, krajobrazowych i zabytkowych terenu objętego planem przez organ go uchwalający, podkreślić należy, że uwzględnienie skargi indywidualnej powiązane jest ściśle ze sferą interesu prawnego strony skarżącej. Wnoszona w trybie art. 101 u.s.g. skarga ma więc charakter indywidualny, a nie stanowi actio popularis, czyli skargi wnoszonej w interesie publicznym, co oznacza, że środek ten wyraźnie nakierowany jest na ochronę indywidualnych praw podmiotowych. Wynika to bowiem z faktu, że interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 u.s.g., powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej skarżącego. W ocenie Sądu skarżący jako przedmiot zaskarżenia może wskazać cały plan miejscowy oraz domagać się stwierdzenia nieważności tego planu w całości, jednak dopuszczalność tak określonego przedmiotu zaskarżenia zależy od tego, czy skarżący, w realiach danej sprawy, wykaże naruszenie jego interesu prawnego w odniesieniu do całości postanowień danego planu miejscowego (tak: NSA w wyrokach z 20 grudnia 2022 r., sygn. II OSK 2150/21 oraz z 24 lipca 2018 r., sygn. II OSK 791/18, CBOSA). Natomiast, brak bezpośredniego wpływu uchwały na sferę prawną określonego podmiotu nie pozwala na przyznanie mu stosownej legitymacji, wyklucza tym samym merytoryczną kontrolę w zakresie wykraczającym poza ten interes. Skarżący w treści skargi zarzuca zarówno naruszenie trybu sporządzania zaskarżonego planu, wskazując na naruszenie art. 17, uznając udział społeczny w procedurze za pozorny, jak i wskazuje na zmianę na przestrzeni lat stanu faktycznego i prawnego, a także nieprawidłowości w zakresie uzgodnień postanowień planu z Konserwatorem Zabytków (uwagi Ad. 1 – 25 skargi). Wskazuje też na nieprawidłowości w kwestii uwzględnienia niektórych uwag sformułowanych przez różne podmioty w toku procedury planistycznej.

Przechodząc zatem do kontroli zasad i trybu sporządzania planu Sąd wyjaśnia, że obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Natomiast, brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostaje naruszony (co już przesądzono), ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p., tzw. władztwa planistycznego, czyli jej kompetencji do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunków zabudowy terenów położonych na obszarze gminy. Z art. 2 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach, a art. 4 ust. 1 tejże ustawy wprost wskazuje, że zadaniem własnym gminy jest ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Przepisy te stanowią podstawę do kształtowania jednego z istotnych uprawnień organów gminy, jakim jest władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym.

Realizacja władztwa planistycznego, jak jednak wskazano powyżej, musi odbywać z poszanowaniem ogólnych reguł, kształtujących tryb sporządzenia aktu prawa miejscowego, w tym w szczególności – wynikającą z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. zasadą zgodności postanowień planu miejscowego ze Studium (na gruncie niniejszej sprawy: studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Krokowa, tj. z uchwałą Rady Gmina Krokowa z 29 grudnia 2010 r., zmienioną następnie uchwałą tej Rady z 28 marca 2014 r. oraz z 29 maja 2014 r. (dalej powoływanej jako Studium).

Analizując zatem problematykę tej zgodności w okolicznościach niniejszej sprawy, choć nie było to przedmiotem zarzutów skargi, w pierwszej kolejności wskazać należy, że Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia braku tej zgodności.

Z treści art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z postanowieniami studium. Ponadto stosownie do treści art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Niewątpliwie zatem, jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest przestrzeganie zgodności ich treści ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze studium oznacza stopień związania silniejszy niż we wcześniej używanych terminach normatywnych: "spójność", czy "niesprzeczność". W orzecznictwie i literaturze zauważa się także, że zgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p., studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy służy gminie do określenia kierunków jej polityki przestrzennej. Stąd, zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy, jego postanowienia wyznaczają z zasady ogólne kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów. Studium zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego, zwykle w dłuższym czasie. Postanowienia studium są dla organu sporządzającego plan wiążące (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), co oznacza, że regulacje planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Rada gminy, uchwalając określonej treści studium, sama decyduje o zakresie, szczegółowości związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od stopnia szczegółowości ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przy czym podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium. Poprzez uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie kształtowania polityki przestrzennej. W literaturze prawniczej wskazuje się, że studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 78 i nast.).

Skoro, jak wskazano wyżej, w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium (por. wyrok NSA z 26 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 412/11, LEX nr 1081781).

Przenosząc powyższe ogólne rozważania na okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że zgodnie z rysunkiem "Kierunki zagospodarowania przestrzennego", stanowiącym załącznik do Studium, działki strony skarżącej znajdują się na obszarze oznaczonym jako "obszary zainwestowania wielofunkcyjnego – funkcje: mieszkaniowa, usługowa, w tym uzdrowiskowa, rekreacyjna, zagrodowa". Odczytując to postanowienie studium, charakteryzujące strefę funkcjonalną, w której znajdują się nieruchomości skarżącej, uwzględnić jednocześnie należy, że Studium, dla potrzeb wyjaśnienia jego postanowień, w odniesieniu do funkcji rekreacyjnej przewiduje, że pod tym pojęciem należy rozumieć sport, kąpieliska, odnowę biologiczną, zieleń, hotelarstwo, zabudowę letniskową, obsługę turystyki, itp. (str. 221 Studium). W ocenie Sądu, tak opisana jednostka planistyczna określa i wyznacza tereny o zróżnicowanym układzie funkcjonalnym i rozmaitych funkcjach, tworzących jeden z podstawowych elementów struktury wsi. Przy czym, chodzi tu o zróżnicowane funkcje, do których zaliczyć należy, oprócz funkcji mieszkaniowej, również inne, w tym przede wszystkim wymienione w Studium jako dominujące i uzupełniające. W odniesieniu do Wsi Karwieńskie Błota (s. 198 Studium) przewiduje się jako funkcję dominującą – rekreacje, obsługę turystyki; zakłada się rozwój funkcji uzdrowiskowych. Natomiast, mieszkalnictwo, funkcje usługowe związane z obsługą mieszkańców i rolnictwem stanowią we Wsi Karwieńskie Błota według Studium funkcje uzupełniające.

W ramach interpretacji postanowień Studium nie można pomijać całokształtu postanowień, definiujących dany teren. W odniesieniu do nieruchomości skarżącego w szczególności będą to także postanowienia ogólne odnoszące się do zasad dziedzictwa kulturowego, a jednoznacznie wskazujące na konieczność zachowania założeń ruralistycznych wsi holenderskiej lokowanej w 1599 r. (str. 36 Studium), skutkujących wpisem do rejestru zabytków. Powyższe oznacza, że postanowienia Studium w zakresie obejmującym ocenę zgodności z nimi zaskarżonej uchwały, odnoszą się do obszaru, na którym znajdują się działki skarżącego, a oznaczonego jako "obszary zainwestowania wielofunkcyjnego – funkcje: mieszkaniowa, usługowa, w tym uzdrowiskowa, rekreacyjna, zagrodowa". Z dalszej części opisu tej jednostki, znajdującego się w Studium wynika, że pojęcie rekreacji obejmuje także "zieleń". W ocenie Sądu, będąca dominującą funkcją przewidzianą w Studium dla rozwoju wsi Karwieńskie Błota funkcja rekreacyjna, która według tego aktu może przejawiać się również w realizacji zieleni, została przewidziana jako jedna z dopuszczalnych funkcji na obszarze obejmującym działki skarżącego. Oznacza to, że nie zachodzi sprzeczność postanowień planu z postanowieniami Studium w zakresie przeznaczenia terenu.

Nie podziela Sąd również argumentacji skarżącego w zakresie naruszenia trybu sporządzenia kwestionowanego planu w stopniu, który winien skutkować stwierdzeniem jego nieważności. Zdaniem skarżącego, Rada Gminy Krokowa była obowiązana do ponowienia procedury planistycznej, uregulowanej w art. 17 u.p.z.p. w następstwie zmiany stanowiska organu planistycznego odnośnie do części uwag zgłoszonych w grudniu 2009 r. Strona skarżąca wskazuje przy tym, że pierwotnie część uwag zgłoszonych w tym czasie (w tym nr 74) organ postanowił częściowo uwzględnić. Ostatecznie jednak, wobec sprzeciwu Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jako organu uzgadniającego, organ planistyczny wycofał się z tego zamiaru, co skutkowało zmianą rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag złożonych do projektu planu w 2009 r. Strona skarżąca upatruje naruszenia prawa w podjęciu tego rozstrzygnięcia oraz w braku ponownego wyłożenia projektu planu.

W ocenie Sądu jednak powyższe zarzuty strony skarżącej nie są zasadne. Art. 17 u.p.z.p. reguluje szczegółowo elementy procedury planistycznej, wskazując na jej kolejne etapy, obejmujące m. in. zasięgnięcie stanowiska organów współdziałających (w formie opinii i uzgodnień), a także konieczność realizacji tzw. zasady uspołecznienia, zakładającej konsultację społeczną, przewidzianych w projekcie planu rozwiązań planistycznych. Niewątpliwie, będąca przedmiotem kontroli procedura podejmowania planu jest nietypowa, bowiem wyjątkowo rozciągnięta w czasie (uchwała intencyjna jest z 2006 r.). Z akt planistycznych wynika, że po 2013 r. procedura uchwalania planu został "zawieszona". W ocenie Sądu jednak, poszczególne etapy uchwalania planu, wynikające z art. 17 (w brzmieniu wynikającym z daty podjęcia uchwały intencyjnej) zostały zrealizowane. Sąd nie dostrzega w szczególności naruszenia art. 17 pkt 9 u.p.z.p., który stanowi, że wójt wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu, także przez jego udostępnienie w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej, na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie co najmniej jedną dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Brzmienie tego przepisu choć na przestrzeni wielu lat uległ zmianie, to jednak nie dotknęło jego istoty (miało charakter wyłącznie redakcyjny). Ostatecznie zostało ustalone ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871), która weszła w życie 21 października 2010r.

Z treści tego przepisu wynika zatem konieczność wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu po wprowadzeniu zmian wynikających z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień. Z analizy dokumentacji planistycznej, potwierdzonej także treścią odpowiedzi na skargę wynika, że wobec braku uzgodnienia przez Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, rozwiązania wynikające z ww. uwzględnionych częściowo uwag, nie zostały wprowadzone do treści projektu planu. W konsekwencji, wobec braku jakiejkolwiek zmiany projektu planu w zakresie przeznaczenia terenów w stosunku do tego, który został wyłożony w dniach od 8 października 2009 r. do 6 listopada 2009 r., nie zaktualizowała się konieczność ponownego wykładania projektu planu, jak to stanowi art. 17 pkt 9 u.p.z.p. Analiza części graficznej projektu wyłożonego planu wskazuje, że był to dokładnie ten sam (identyczny) dokument, jaki został wyłożony w ww. dniach i ostatecznie został uchwalony.

Powyższe prowadzi do dwóch wniosków, które mają znaczenie nie tylko z perspektywy trybu uchwalenia planu (w kwestionowanym przez skarżącego aspekcie), ale także przyjętych zasad przeznaczania terenów i ważenia interesów publicznego i prywatnego.

Po pierwsze zatem, powołując się na brak ponownego wyłożenia planu w następstwie zamiaru uwzględnienia określonych uwag do planu, wskazać należy, że strona skarżąca nie była autorem żadnej z nich i nie dotyczyły one jej nieruchomości. W takiej zaś sytuacji okoliczność uwzględnienia przez organ uwag innych podmiotów, skutkująca ewentualną zmianą planu w części graficznej i tekstowej (co ostatecznie nie nastąpiło) – nie dotyczyła skarżącego. Nie wywodzi się więc ze sfery objętej jego interesem prawnym, która to sfera wyraźnie ogranicza zakres kognicji sądu w sprawach wywołanych skargą indywidualną na akt prawa miejscowego. I choć Sąd nie dostrzegł tutaj naruszenia trybu sporządzenia planu, wynikającego z art. 17 u.p.z.p., co wyjaśnił powyżej, to nawet gdyby takie nastąpiło, to nie miałoby ono żadnego wpływu na kształt rozwiązań planistycznych dotyczących działek skarżącego, a w konsekwencji – nie mogłoby skutkować uwzględnieniem skargi, gdyż wykracza poza jego interes wyznaczony prawem własności do jego konkretnych działek gruntowych.

Po drugie zaś, opisana sekwencja czynności podejmowanych w związku z uchwaleniem zaskarżonego planu dostarcza argumentów, prowadzących do wniosku, że organ planistyczny, podejmując uchwałę o przeznaczeniu nieruchomości strony skarżącej na zieleń krajobrazową, nie naruszył zasad podejmowania rozstrzygnięć w zakresie decydowania o przeznaczeniu przestrzeni w zakresie prawa własności skarżącego. Nadto w ocenie Sądu, ustalenie przez Radę Gminy przeznaczenia działek skarżącego nie nastąpiło z przekroczeniem przysługującego jej władztwa planistycznego. Istotne w tym kontekście znaczenie ma postanowienie RDOŚ w Gdańsku z 21 maja 2009 r., w którym organ ten dokonał uzgodnienia projektu planu pod warunkiem wyznaczenia linii 100 m od linii brzegowej kanału Karwianki, wskazując na możliwość wprowadzenia nowych terenów pod zabudowę poza tą strefą. Treść powyższego rozstrzygnięcia uzgodnieniowego bezpośrednio determinuje zatem przeznaczenie nieruchomości skarżącego, w szczególności w kontekście wyłączenia prawa zabudowy.

W doktrynie wskazuje się, że przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie miejscowym, który został uchwalony przy zachowaniu określonych przepisami u.p.z.p. zasad i trybu sporządzania planu. W zakres władztwa planistycznego wchodzi również, z mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Sam fakt wprowadzenia ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności postanowieniami planu nie świadczy jeszcze o jego wadliwości. Wadliwe byłoby natomiast ograniczenie tego prawa w ramach sytuacji opisywanej jako nadużycie przez gminę władztwa planistycznego, będącej skutkiem wprowadzenia ograniczeń nieproporcjonalnych lub niezasadnych, wynikających z niewłaściwego wyważenia proporcji pomiędzy interesem publicznym a prywatnym. Określając, w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego, przeznaczenie terenu, organy gminy muszą rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a powstające sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem. O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić wówczas, gdy rozwiązania planistyczne są dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego. W istotę bowiem władztwa planistycznego gminy włączone jest uprawnienie, polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. W ramach realizacji tego uprawnienia gmina zobowiązana jest do kierowania się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem w odniesieniu do interesu prywatnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady niedyskryminacji, proporcjonalności i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności (wyrok NSA z 6 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1196/16 - CBOSA).

Prawo własności, mimo że jest najsilniejszym prawem podmiotowym do nieruchomości, korzystającym z gwarancji ustawowych i ponadustawowych, nie ma jednak charakteru absolutnego i nieograniczonego. Ograniczenia te dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3, stanowiącym, że własność może być ograniczona, tyle że w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Przepisy u.p.z.p. należą właśnie do tej kategorii aktów, które dopuszczają wkraczanie w sferę korzystania z prawa własności, upoważniając do tego gminę, w ramach realizacji zadań własnych dotyczących kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na jej terenie, w tym uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego – art. 3 ust.1 u.p.z.p. Realizując te zadania gmina zobowiązana jest określić m.in. przeznaczenie terenu, zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu (art. 15 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 u.p.z.p.). Plan wraz z innymi przepisami kształtuje sposób wykonywania prawa własności, nie rozstrzyga o samym prawie własności, a tylko o sposobie jego wykonywania. Przyjęte przez gminę rozwiązania co do sposobu wykorzystania nieruchomości w sposób, który skutkuje ograniczeniem sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości – zgodnie z treścią planu - nie oznacza ex definitione, że postanowienia planu i podjęta uchwała są niezgodne z prawem. Gmina działając w granicach przyznanego jej władztwa planistycznego, biorąc pod uwagę interes publiczny i słuszny interes obywateli może zmieniać przeznaczenie terenu, będącego własnością innych osób, ograniczając w ten sposób przysługujące im prawo własności, a tym bardziej może podejmować rozstrzygnięcia, które mogą w większy niż dotychczas sposób, wpływać na sposób wykonywania prawa własności na obszarze objętym postanowieniami planu. Należy bowiem pamiętać, że własność w Rzeczpospolitej Polskiej jest prawem konstytucyjnie chronionym, ale nie ma charakteru absolutnego. Konstytucja dopuszcza możliwość ograniczenia tego prawa, pod warunkiem, że odpowiada to standardom, wynikającym z zasady proporcjonalności, wynikającym z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, o czym mowa już była powyżej.

Stanowiące własność strony skarżącej działki, jak już wskazano powyżej, zgodnie z kwestionowanym w niniejszej sprawie planem, znajduje uregulowanie swego przeznaczenia w karcie terenu nr 97 o symbolu ZK (jednostki 3.05 i 3.14), dla którego przewidziano zagospodarowanie jako teren zieleni przyrodniczo - krajobrazowej z zakazem zabudowy. Na marginesie wskazać należy, że w odpowiedzi na skargę organ prawidłowo wskazuje zagospodarowanie jako teren zieleni przyrodniczo – krajobrazowej, omyłkowo wskazując jednak symbol jednostki: ZP (prawidłowe oznaczenie wskazano w § 6 lit. i uchwały). Jak wynika przy tym z treści odpowiedzi na skargę, wcześniej teren ten stanowił grunt rolny, na którym również obowiązywał zakaz zabudowy. Skarżący jednak to stwierdzenie organu kwestionuje, wskazując na budowlany charakter jego nieruchomości, wynikający z planów z lat 1993 – 2004. Zdaniem Sądu jednak, argumentacja skarżącego w tym względzie, niezależnie od tego, że nieprzekonywująca, nie pozbawia organu gminy możliwości zmiany przeznaczenia nieruchomości w nowym planie, jeśli to wynika z istnienia wartości podlegających ochronie, które to odmienne przeznaczenie determinują. Wskazać jednocześnie należy, że zgodnie z art. 87 u.p.z.p. obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r. Skarżący niewątpliwie nie legitymuje się decyzją o warunkach zabudowy wydaną w stosunku do którejkolwiek ze stanowiących jego własność działek, potwierdzających prawo do ich zabudowy i odmienny niż rolny ich charakter. W konsekwencji, w ocenie Sądu, argumentacja skargi w tym zakresie nie mogła skutkować jej uwzględnieniem.

W odniesieniu do działek objętych skargą ich przeznaczenie pod zieleń przyrodniczo – krajobrazową z zakazem zabudowy zdeterminowane zostało dwoma zasadniczymi względami – ochroną środowiska oraz krajobrazu kulturowego i zabytków, co znajduje także odzwierciedlenie w treści karty terenu nr 97 – w jej punkcie 3 i 4. Wartości te, wymienione w art. 1 ust. 2 pkt 2 i 3 u.p.z.p. (walory architektoniczne i krajobrazowe; wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych) stanowią zatem wprost przesłanki, stanowiące usprawiedliwienie dla wprowadzanego ograniczenia prawa własności. Wszystkie te działki, wbrew twierdzeniom skarżącego, znajdują się w strefie 100 m od rzeki Karwianki, co zgodnie z treścią powołanego już wyżej postanowienia RDOŚ w Gdańsku z 21 maja 2009 r. uzgadniającego treść planu, determinowało uwzględnienie zakazu zabudowy. Organ planistyczny zatem był związany treścią ww. postanowienia uzgadniającego i musiał je uwzględnić. Już sama ta okoliczność przesądza o braku naruszenia zasady władztwa planistycznego przy uchwalaniu planu w zakresie objętym skargą. W kontekście natomiast tego ustalenia należy jednocześnie dodać, że jak wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, ewentualne wątpliwości interpretacyjne, czy zlokalizowanie zieleni krajobrazowej /urządzonej/, w tym także w otoczeniu zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi, nie stanowi przejawu nadużycia władztwa planistycznego, powinny być zwykle rozstrzygane przy zastosowaniu zasady in dubio pro natura (w razie wątpliwości na rzecz ochrony środowiska) – tak: NSA w wyrokach z 20 grudnia 2022 r., sygn. II OSK 2150/21 oraz 8 listopada 2022 r., sygn. II OSK 1742/22, CBOSA. Jak wyjaśnił bowiem NSA w wyroku z 20 grudnia 2022 r., sygn. II OSK 2150/21: "W kontekście art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p trzeba podkreślić, że zasada zrównoważonego rozwoju została wprost wyrażona w Konstytucji RP (art. 5), podobnie jak obowiązek ochrony środowiska przez władze publiczne (art. 74 ust. 2 Konstytucji RP). Dla realizacji tych podstawowych zasad ustrojowych, w kontekście planowania przestrzennego, kluczową rolę odgrywa zwiększenie powierzchni terenów zieleni urządzonej. Funkcjonowanie takich terenów w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej (...) w zasadniczy sposób wpływa na poziom życia (...) mieszkańców (...) rzeczywista poprawa jakości życia to jeden z podstawowych celów zasady zrównoważonego rozwoju (por. np. wyrok NSA z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3868/19; P. Korzeniowski, Zasady prawne ochrony środowiska, Łódź 2010, s. 280)."

Wbrew twierdzeniom skarżącego spornej nieruchomości nie można uznać także za niepodlegający zakazowi teren zabudowy zwartej (§ 4 ust. 1 pkt 1 uchwały nr 142/VII/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, Dz. Urz. Woj. Pom. nr 66 poz. 1457 ze zm.). Już na marginesie wskazać należy, że sporny zakaz obejmuje także sztuczne zbiorniki wodne usytuowane na wodach płynących (art. 17 ustawy o ochronie przyrody i § 3 pkt 7 uchwały nr 142/VII/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego zmienionej uchwałą nr 444/XLII/17 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 21 grudnia 2017 r. Dz. Urz. Woj. Pom. 2018 r. poz. 202).

W okolicznościach niniejszej sprawy istotne znaczenie ma także fakt położenia działek strony skarżącej na obszarze objętym wpisem do rejestru zabytków pod pozycją A – 1760 układu ruralistycznego wsi Karwieńskie Błota I i II, co do którego na wyłączenie możliwości zabudowy wskazywał również Wojewódzki Konserwator Zabytków, zajmujący kilkukrotnie zresztą stanowisko dotyczące zgodności rozwiązań planistycznych z wymogami, wynikającymi z przepisów dotyczących ochrony zabytków i dziedzictwa kulturowego.

Niewątpliwe jest zatem, że z uwagi na położenie nieruchomości strony skarżącej na terenie cennym pod względem kulturowym, a także przyrodniczym, istniały uzasadnione w przepisach prawa względy, usprawiedliwiające przeznaczenie działek strony skarżącej objętych skargą jako teren zieleni przyrodniczo – krajobrazowej z zakazem zabudowy. W takiej sytuacji, trudno doszukać się nieuprawnionej ingerencji Gminy w prawo własności strony skarżącej poprzez zmianę przeznaczenia działki, skoro ustalone zaskarżonym planem przeznaczenie działek objętych skargą nie ingeruje w ich dotychczasowe, wieloletnie przeznaczenie, niewątpliwie powiązane z zakazem zabudowy. Nie znajduje także poparcia w materiale planistycznym okoliczność bezrefleksyjnego przeznaczenia nieruchomości skarżącego pod zieleń przyrodniczo - krajobrazową, bez przeanalizowania interesu prywatnego i wyważenia go z publicznym, o czym mowa była powyżej.

W konsekwencji, oceniając prawidłowość skorzystania przez gminę w zaskarżonym planie z przysługującej jej samodzielności planistycznej, Sąd doszedł do wniosku, że przyjmując kwestionowane rozwiązania planistyczne Rada Gminy władztwa tego nie przekroczyła. W sposób autonomiczny, z zachowaniem zasady ważenia interesu publicznego z prywatnym, zadecydowano o zachowaniu w swej istocie dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania analizowanego terenu, związanego z zakazem zabudowy, wdrażając przy tym optymalne rozwiązania wynikające z przyrodniczego położenia i wykorzystania działki. Zdaniem Sądu, rada zrealizowała przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenów pod określone funkcje z zachowaniem określonych w u.p.z.p. zasad i trybu sporządzania planu. Ocena przyjętych przez organ planistyczny rozwiązań dokonana przez pryzmat art. 28 ust. 1 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że rozwiązania te, w zakwestionowanym w skardze zakresie, w zakresie odnoszącym się do interesu prawnego skarżącego, nie naruszają obowiązującego prawa, w tym konstytucyjnej zasady proporcjonalności, określonej w art. 31 ust. 3 oraz zasady ochrony prawa własności ustanowionej w art. 64 Konstytucji RP. Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa zarzucanych w skardze, ani też innych naruszeń w toku procedury planistycznej, które miałyby charakter istotnego naruszenia zasad lub istotnego naruszenia procedury. Natomiast argumentacja skargi wskazująca na naruszenie zasad prawa ochrony środowiska i ochrony zabytków, objawiająca się w braku ich dostatecznego uwzględnienia w przyjętych rozwiązaniach planistycznych, wynikających z postanowień uzgadniających organów współdziałających, czy też odnosząca się do innych terenów niż te, na których znajdują się nieruchomości skarżącego, jako wykraczająca poza sferę objętą jego interesem prawnym, nie zasługiwała na uwzględnienie.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, uznając skargę za niezasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.