Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 362/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 1 i 2 art. 183 par. 1i 2 art. 184 art. 133 par. 1 art .141 par. 4 art. 151 art. 106 par. 4 art. 144 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 11 czerwca 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w S. od Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 października 2011 roku, sygn. akt II SA/Sz 746/11 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w S. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] maja 2011 roku, nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 19 października 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 746/11 oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w S. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego:

Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia [...] maja 2011r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, po ponownym rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej od decyzji Starosty G. z dnia [...] lutego 2010 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę i rozbudowę Żłobka Miejskiego oraz budowę zjazdu (zmiana lokalizacji zjazdu) uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, 34 ust. 4, art. 36 w związku z art. 82 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Gminy Miasto Szczecin orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę Gminie Miasto Szczecin dla przebudowy i rozbudowy budynku Żłobka Miejskiego wraz z rozbudową zewnętrznych instalacji sanitarnych w zakresie : kanalizacji deszczowej, sanitarnej, wodociągowej, cieplnej niskich parametrów oraz przebudowę węzła cieplnego.

Organ wskazał, że w wyniku wniosku miasta o wydanie decyzji o pozwoleniu na przebudowę i rozbudowę budynku Żłobka Miejskiego i zaskarżenia przez Wspólnotę decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego postępowanie zostało zawieszone. SKO stwierdziło, że decyzja narusza prawa, ale z uwagi na upływ terminu nie można stwierdzić jej nieważności. Następnie Starosta G. postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. podjął zawieszone postępowanie i zobowiązał inwestora do usunięcia braków złożonej dokumentacji.

W dniu [...] lutego 2010 r. Starosta G. wydał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę wnioskowanej inwestycji.

W odwołaniu Wspólnota podniosła, że pozwolenie na budowę może zostać wydane tylko temu, kto złożył wniosek w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przed wydaniem pozwolenia na budowę organ winien sprawdzić czy projekt budowlany został sporządzony zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (dotyczy : przeniesienia zjazdu, przebudowy przyłącza wodociągowego, rozbudowy zewnętrznej sieci instalacji sanitarnej w zakresie : kanalizacji deszczowej, sanitarnej, wodociągowej, cieplnej niskich parametrów oraz przebudowy węzła cieplnego), decyzja o pozwoleniu na budowę winna zapewnić poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich na co wskazuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie w decyzjach z dnia [...] października 2009 r. i [...] lutego 2010 r. Odwołująca się strona zarzuciła ponadto, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest niezgodna z przepisami prawa i "godzi w prawo do zabudowy działki [...]", i narusza przepisy art. 6,7,8,9,11 k.p.a. oraz art. 75 § 1, 77, 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., z uwagi na brak wszechstronnego i wyczerpującego postępowania dowodowego oraz z uwagi na wadliwe uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji. Organ odwoławczy wskazał, że pełnomocnik Prezydenta Miasta Szczecin po zapoznaniu się z dokumentami zmieniła wniosek z dnia [...] lipca 2009 r. poprzez wykreślenie, w punkcie dotyczącym I etapu realizacji inwestycji zapisu "zjazd do ul. [...]" oraz naniosła, w związku z powyższym, stosowne poprawki w projekcie budowlanym. O zmianach wniosku zostały powiadomione strony postępowania pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. W dniu [...] kwietnia 2010 r. wpłynęło pismo pełnomocnika Wspólnoty Mieszkaniowej [...], w którym podniesiono, że dokonana zmiana wniosku o pozwolenie na budowę nie ma wpływu na treść zaskarżonej decyzji i zarzuty wskazane w odwołaniu są nadal aktualne. Uwzględnienie zmian i wydanie decyzji reformatoryjnej przez organ II instancji byłoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności. Ponadto zdaniem strony, z udzielonego przez Prezydenta Miasta Szczecin pełnomocnictwa nie wynika, że pełnomocnik ten jest uprawniony do zmian w dokumentacji projektowej. Projektant wiodący projektu budowlanego sporządzonego dla przedmiotowej inwestycji potwierdził we wszystkich egzemplarzach projektu zmiany naniesione przez pełnomocnika inwestora. Organ II instancji zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z zebranymi w sprawie dokumentami. Strony nie wniosły dodatkowych uwag czy zastrzeżeń.

Następnie Wojewoda Zachodniopomorski w dniu [...] czerwca 2010 r. wydał decyzję o uchyleniu w całości decyzji Starosty G. z dnia [...] lutego 2010 r. i orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla inwestycji.

Na powyższą decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego Wspólnota Mieszkaniowa wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który wyrokiem z dnia 18 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 717/10 uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r. z uwagi na brak projektu rozbudowy przyłącza wodociągowego, mimo że zaskarżoną decyzją zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę również dla przebudowy przyłącza wodociągowego.

Następnie Wojewoda wskazał, że będąc związany wyrokiem sądu poinformował strony o przystąpieniu do ponownego rozpatrzenia sprawy oraz zobowiązał inwestora do wyjaśnienia czy wniosek o pozwolenie na budowę planowanej inwestycji obejmuje przebudowę przyłącza wody.

W dniu [...] lutego 2011 r. wpłynęło pismo inwestora w którym podał, że wniosek o pozwolenie na budowę dotyczy inwestycji polegającej na "przebudowie i rozbudowie budynku Żłobka Miejskiego przy ul. [...] w Szczecinie oraz budowie zjazdu na dz. Nr [...] w obrębie ew. [...] m. S., nie obejmuje przebudowy przyłącza". W kolejnym piśmie inwestor sprecyzował nazwę inwestycji na "przebudowa i rozbudowa budynku Żłobka Miejskiego nr [...] w S. przy ul. [...], na działce ew. [...], w obrębie ewidencyjnym [...] m. S. wraz z rozbudową zewnętrznych instalacji sanitarnych w zakresie: kanalizacji deszczowej, sanitarnej, wodociągowej, cieplnej niskich parametrów oraz przebudową węzła cieplnego" oraz zwrócił dokumentację z wykreśleniami dotyczącymi przebudowy przyłącza wody. Strony postępowania zostały zawiadomione o zebraniu dowodów oraz o możliwości zapoznania się z nimi w terminie 7 dni. W dniu [...] marca 2011 r. inwestor przedłożył organowi uaktualnione opracowanie odnośnie inwentaryzacji dendrologicznej zieleni wraz z projektem wycinki i przesadzeniami roślin na terenie żłobka. Jak wyjaśnił inwestor opracowanie nowego projektu spowodowane zostało zmianami jakie zaszły w toku postępowania – nasadzone zostały nowe krzewy róż oraz żywotnik zachodni, usunięty został świerk kłujący (młodszy niż 10 lat) oraz zmieniono kwalifikację niektórych roślin z krzewów na drzewa. Wojewoda wskazał ponadto, że w dniu [...] kwietnia 2011 r. zgłosiła się osoba pełniąca jednoosobowy Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej, której organ udostępnił do wglądu akta i wydał kserokopie pism z dnia [...] i [...] marca 2011 r., [...] lutego 2011 r., stronę tytułową nowego opracowania inwentaryzacji zieleni – luty 2011 oraz stronę 12 i 9 z opisu do planu zagospodarowania, strony 4,5,6 z projektu budowlanego zewnętrznych instalacji sanitarnych a także mapę – planszową koordynacyjną rys. nr 2 z projektu zagospodarowania terenu. Osoba ta zwróciła uwagę, że w opracowaniu projektowym w opisach nadal nie wykreślono wszystkich opisów odnoszących się do przebudowy przyłącza wody. W dniu [...] kwietnia 2011 r. wypożyczono inwestorowi dokumentację projektową w celu dodatkowego wykreślenia z tekstów poszczególnych opracowań sformułowań dotyczących przebudowy przyłącza wody. Inwestor w dniu [...] kwietnia 2011 r. zwrócił dokumentację z dokonanymi wykreśleniami. W dniu [...] kwietnia 2011 r. inwestor przesłał faksem pismo informujące, że przebudowywany i rozbudowywany budynek żłobka posiada niezbędne media, w tym przyłącza wody. Natomiast istniejące przyłącze wody w związku z planowaną inwestycją nie wymaga przebudowy. Następnie do organu wpłynęło w dniu [...] kwietnia 2011 r. pismo pełnomocnika Wspólnoty Mieszkaniowej, że analiza dokumentacji w dniu [...] kwietnia 2011 r. wykazała brak paraf projektanta pod naniesionymi w projekcie skreśleniami, co nie pozwala stronie na ustalenie ostatecznej treści projektu oraz na ustalenie czy korekta została naniesiona na wszystkich egzemplarzach. Ponadto pełnomocnik wniósł o wyjaśnienie czy załączone do projektu warunki techniczne mediów nie straciły ważności, czy dokumentacja została wykonana na aktualnym podkładzie geodezyjnym, czy brak określenia w dokumentacji projektowej zapotrzebowania na pobór wody i odprowadzaniu ścieków nie stanowi przeszkody w zatwierdzeniu projektu budowlanego. Do organu zgłosił się upoważniony przez inwestora architekt, który zaparafował we wszystkich egzemplarzach projektu budowlanego wszystkie skreślenia odnoszące się do przebudowy przyłącza wody oraz załączył do wszystkich egzemplarzy projektu zaświadczenie o przynależności do Zachodniopomorskiej Okręgowej Izby Architektów, a także stosowne uprawnienia budowlane. W dniu [...] maja 2011 r. inwestor dostarczył do organu aktualne: warunki rozbudowy węzła ciepłowniczego z dnia [...] maja 2011r. wydane przez Szczecińską Energetykę Cieplną, warunki przyłączenia do sieci gazowej n/c urządzeń i instalacji gazowych z dnia [...] maja 2011r. wydane przez Wielkopolską Spółkę Gazowniczą oraz warunki ogólne i techniczne przyłączenia do urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych z dnia [...] maja 2011r. wydane przez Zakład Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. W dalszej części uzasadnienia Wojewoda wskazał, że podczas ponownie prowadzonego postępowania inwestor w dniu [...] marca 2011r. ostatecznie doprecyzował wniosek o pozwoleniu na budowę, który dotyczy inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie budynku Żłobka wraz z rozbudową zewnętrznych instalacji sanitarnych w zakresie : kanalizacji deszczowej, sanitarnej, wodociągowej, cieplnej niskich parametrów oraz przebudową węzła cieplnego. Odnosząc się do złożonej przez inwestora uaktualnionej inwentaryzacji dendrologicznej wraz z projektem wycinki i przesadzenia roślin na terenie żłobka, Wojewoda wyjaśnił, że w przypadku gdy projektowana inwestycja koliduje z istniejącym drzewostanem, właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien poinformować inwestora, w decyzji o pozwoleniu na budowę, o ewentualnym obowiązku uzyskania decyzji o zezwoleniu na usunięcie kolidujących drzew. Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może wymagać od inwestora uzyskania takiego zezwolenia przed wydaniem pozwolenia na budowę. Wojewoda uznał, że ponieważ nowe opracowanie inwentaryzacji zieleni nie wpływa na rozstrzygnięcie, włączył je do dokumentacji przedmiotowej inwestycji oraz uznał, że nie została naruszona zasada dwuinstancyjności obowiązująca organy administracji publicznej. Projektowana inwestycja spowoduje zwiększony pobór rozbudowanych mediów. Stosownie do art. 34 ust. 3 lit. a ustawy Prawo budowlane przedłożony projekt budowlany zawiera aktualne warunki rozbudowy węzła ciepłowniczego, warunki przyłączenia do sieci gazowej n/c urządzeń i instalacji gazowych oraz warunki ogólne i techniczne przyłączenia do urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych a także umowę o przyłączeniu do sieci elektroenergetycznej. Przedstawione przez inwestora aktualne warunki ogólne i techniczne przyłącza do urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych dla planowanej inwestycji określają parametry jakie musi spełniać instalacja wodno-kanalizacyjna oraz kanalizacja ogólnospławna tej inwestycji. Natomiast faktyczny pobór wody oraz odbiór ścieków będą wskazywać urządzenia pomiarowe. Wojewoda wskazał też, że przepisy ustawy Prawo budowlane i przepisy odrębne nie precyzują okresu ważności podkładu geodezyjnego – mapa geodezyjna w skali 1:500, na którym projektowane jest zagospodarowanie terenu inwestycji. W okresie postępowania o pozwolenie na budowę, inwestor nie prowadził żadnych prac budowlanych, zatem organ uznał, że użyty do projektowania podkład geodezyjny nie stracił aktualności.

Zgodnie z dodatkowymi wyjaśnieniami inwestora planowana inwestycja nie wymaga przebudowy przyłącza wody, ponieważ rozbudowa zewnętrznej instalacji wody w granicach działki wynikająca i przebudowy i rozbudowy żłobka nie zwiększy w takim stopniu poboru wody, który wymagałby jego przebudowę, dlatego inwestor zawęził pierwotny wniosek polegający na wykreśleniu z opracowania przebudowy przyłącza wody.

Wojewoda nie podzielił zarzut strony, że "planowana inwestycja godzi w zabudowę działki nr [...]". Działka ta na całej powierzchni jest bowiem zabudowana budynkiem wielorodzinnym. Analiza projektu budowlanego wykazała, że projektowana rozbudowa żłobka przewiduje m.in. dobudowę nowego skrzydła oznaczonego na planie zagospodarowania literą D. Wysokość nowego skrzydła wynosi 6,03 m od poziomu terenu i skrzydło zostało zaprojektowane na działce nr [...] w odległości (średnio) 14,5 m od granicy z działką nr [...] i zlokalizowanego na niej budynku wielorodzinnego przy ul. [...]. Taki sposób rozbudowy żłobka pod względem odległości od granic działki oraz nasłonecznienia i przesłaniania spełnia warunki § 12, 13, 57, 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) w stosunku do sąsiedniej zabudowy, w tym V – kondygnacyjnego budynku wielorodzinnego przy ul. [...]. Wojewoda uznał też, że projekt budowlany jest zgodny z decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a projekt zagospodarowania terenu planowanej inwestycji jest zgodne z przepisami techniczno-budowlanymi. Inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę załączył wymagane dokumenty. W ocenie Wojewody, dokonana korekta wniosku mieści się w dyspozycji art. 136 k.p.a., ponieważ nie powoduje zasadniczej zmiany treści wniosku (przebudowa i rozbudowa żłobka), a zatem nie narusza zasady dwuinstancyjności. Strony postępowania brały ponadto czynny udział w postępowaniu, a przed wydaniem decyzji miały możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów materiałów.

Wspólnota Mieszkaniowa zaskarżyła opisaną wyżej decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarzucając naruszenie :

1) art. 15 k.p.a., bowiem organ II instancji rozstrzygnął co do istoty sprawę, która pod względem przedmiotowym nie była tożsama w porównaniu do przedmiotu rozstrzyganego przed organem I instancji, z uwagi na fakt, że wniosek z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę i przebudowę budynku żłobka wraz z rozbudową zewnętrznych instalacji niskich parametrów oraz przebudową węzła cieplnego został w trakcie postępowania przed organem II instancji zmieniony co najmniej kilkakrotnie poprzez wprowadzenie w projekcie budowlanym szeregu zmian w taki sposób, że strona ostatecznie nie miała możliwości zapoznania się z ostateczną wersją projektu budowlanego, który stanowił podstawę wydania pozwolenia na budowę z uwagi na to, że ostatnie zmiany zostały parafowane przez projektanta już po terminie zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiale przez Wspólnotę Mieszkaniową;

2) naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na brak zapewnienia stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu z uwagi na to, że znaczna część materiału dowodowego sprawy została zgromadzona już po tym jak strona została zawiadomiona o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie, a tym samym za udowodnione zostały uznane okoliczności faktyczne, co do których strona nie miała możliwości wypowiedzenia się, co stanowi naruszenie art. 81 k.p.a.,

3) naruszenie przepisów art. 6,7,8,9 i 11 k.p.a. oraz przepisów art. 75 § 1, 77, 80 i 107 § 1 i 3 k.p.a. z uwagi na brak wszechstronnego i wyczerpującego postępowania dowodowego w sprawie, przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów oraz wadliwe uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji.

Wniosła również o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od Wojewody Zachodniopomorskiego na rzecz skarżących kosztów postępowania.

Wojewoda Zachodniopomorski odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że dokonane zmiany w projekcie budowlanym związane są z wykreśleniem z projektu przebudowy istniejącego przyłącza wody. Jest to jedyna zmiana dokonana w projekcie (po wyroku WSA), z którą strona skarżąca miała możliwość zapoznania się w dniach [...] kwietnia 2011 r. i [...]kwietnia 2011 r. Wojewoda podkreślił, że wykonanie przyłącza, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane nie wymaga pozwolenia na budowę tylko zgłoszenia. Dotyczy to również przebudowy przyłącza. Inwestor zrezygnował z często praktykowanego rozwiązania przyjęcia przebudowy przyłącza wody w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę ponieważ, jak poinformował w piśmie z dnia [...] kwietnia 2011 r., obecnie żłobek posiada wszystkie niezbędne przyłącza w tym również wody. Istniejące przyłącze jest wystarczające dla obsługi inwestycji i nie wymaga jego przebudowy. W trakcie postępowania utraciły ważność warunki techniczne wydane przez właściwych zarządców sieci, na co zwrócili uwagę skarżący w piśmie z [...] kwietnia 2011 r., zatem organ zwrócił się do inwestora o ich uaktualnienie i inwestor przedłożył uaktualnione warunki techniczne. W ocenie organu, dokonana zmiana projektu budowlanego nie jest zmianą istotną i nie ma żadnego wpływu na sąsiednie nieruchomości w tym skarżących.

Na rozprawie w dniu [...] października 2011r. pełnomocnik skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej podniósł dodatkowe zarzuty, że w sprawie niniejszej został błędnie ustalony stan faktyczny, bowiem w 2009r. były prowadzone prace – Wspólnota Mieszkaniowa wybudowała śmietnik na podstawie zgłoszenia. Zarzucił też naruszenie art. 31 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez naruszenie zasady kompletności zamierzenia inwestycyjnego, gdyż w pierwotnym projekcie ustalono, że projektowana inwestycja wymaga przebudowy przyłącza wodociągowego, a następnie odstąpiono od przebudowy tego przyłącza.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę. Zdaniem sądu skarżąca nie wykazała, a sąd nie dostrzegł również z urzędu takich wad zaskarżonej decyzji, w świetle których można byłoby mówić o naruszeniu interesu prawnego wspólnoty. Sąd wskazał, że stroną postępowania administracyjnego w procesie budowlanym może być wyłącznie podmiot określony w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), a nie może być podmiot, który definicji tej nie spełnia mimo, że mieści się w katalogu podmiotów określonych w art. 28 k.p.a. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest bowiem lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. i jako taki, może być wyłącznie brany pod uwagę na gruncie niniejszej sprawy. Z ustaleń organów obu instancji znajdujących oparcie w zebranym materiale dowodowym wynika jednakże, że działka, na której posadowiony jest budynek mieszkalny wielorodzinny należący do skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej jest nieruchomością sąsiednią w stosunku do nieruchomości na której ma być realizowana planowana inwestycja, ale nie znajduje się w zasięgu oddziaływania tej inwestycji. Uznawanie Wspólnoty za stronę w pierwszym etapie postępowania zakończonym decyzją organu II instancji poddaną kontroli Sądu w wyroku z dnia 18 listopada 2010 r. miało uzasadnienie w zakresie przedmiotowym planowanej inwestycji, bowiem wówczas można było mówić, iż z powodu ubiegania się przez inwestora o zmianę układu komunikacyjnego a także przebudowę przyłącza wodociągowego, można było mówić o znajdowaniu się nieruchomości Wspólnoty Mieszkaniowej w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji. Wraz ze zmianą wniosku o pozwolenie na budowę doszło w rozpoznawanej sprawie do takiej zmiany okoliczności sprawy, w świetle których działka Wspólnoty nie znajduje się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji. Nie jest jednak zasadny zarzut skargi, że w procesie decyzyjnym naruszono regułę tożsamości sprawy rozpatrywanej przez organ I instancji oraz przez organ II instancji. Postępowanie administracyjne w przedmiocie pozwolenia na budowę wszczynane jest na wniosek inwestora. To inwestor zatem zakreśla granice przedmiotowe wniosku i jest władny dokonać jego zmiany w obrębie tej samej inwestycji. Specyfika pierwotnego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę nie wykluczała możliwości jego zmiany nawet na etapie postępowania odwoławczego, ponieważ był to wniosek złożony obejmujący swym zakresem kilka budów (rozbudowa budynku, budowa nowego układu komunikacyjnego, wykonanie przyłącza wodno-kanalizacyjnego), co dopuszczają przepisy prawa. Ograniczenie przez inwestora wniosku nie stanowi zmiany tożsamości sprawy przed organami obu instancji i nie ustanawia nowej inwestycji, gdyż nadal jej zakres obejmuje rozbudowę i przebudowę żłobka. Nie ma znaczenia okoliczność, że przedłożony przez inwestora podkład jest nieaktualny, bowiem Wspólnota Mieszkaniowa w 2009 r. na terenie objętym inwestycją wykonała roboty budowlane polegające na postawieniu wiaty przeznaczonej na śmietnik na terenie użyczonym przez inwestora, co nie ogranicza prawa inwestora do dysponowania nieruchomością. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. jest w ocenie Sądu nieskuteczny. Z formalnego punktu widzenia organ odwoławczy przepis ten naruszył, ale zawiadomił strony o uprawnieniu wynikającym z tego przepisu, z czego skarżąca skorzystała. Niezawiadomienie o parafowaniu zmian nie daje jeszcze podstaw do uchylenia decyzji, gdyż nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. Skarżąca natomiast nie wskazała, jakie działania mogłaby podjąć gdyby o tym fakcie wiedziała.

Od tego wyroku Wspólnota wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania:

art. 141 § 4 zdanie pierwsze ustawy Prawo o postępowaniu przed

sądami administracyjnymi, zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie z uwagi na to, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jak również nie zawiera stanowiska Sądu w odniesieniu do poszczególnych zarzutów podnoszonych przez stronę skarżącą, a dotyczących szeregu naruszeń prawa mających miejsce w postępowaniu przed organami administracyjnymi, ograniczając się jedynie do stwierdzenia naruszenia przez organ art. 10 § 1 k.p.a. z jednoczesnym podkreśleniem, iż nie miało to wpływu na wynik sprawy, co nie jest stanowiskiem prawidłowym i co z kolei wynika z pozostałych zarzutów, niżej opisanych i szczegółowo przedstawionych w uzasadnieniu, co jednoznacznie prowadzi do wniosku, że zaskarżony wyrok nie zawiera podstawowych elementów konstrukcyjnych wyroku sądu I instancji w postępowaniu sądowo administracyjnym,

naruszenie art. 141 § 4 zdanie pierwsze ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wobec braku odpowiedniego odniesienia się przez Sąd I instancji co do kwestii zarzutów podnoszonych na rozprawie w dniu 19 października 2011 roku, a dotyczących:

naruszenia art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który to przepis wyraża zasadę kompletności zamierzenia inwestycyjnego, a to w sytuacji gdy w skarżonej decyzji przyjęto, że inwestycja nie wymaga przebudowy przyłącza wodociągowego, podczas gdy pierwotnie było to w projekcie przewidziane i co za tym idzie nie można wykluczyć, że istniejące przyłącze okaże się niewystarczające, co z kolei powinno zostać należycie rozpatrzone i uzasadnione w decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę,

błędnie ustalonego stanu faktycznego sprawy, albowiem w 2009 roku na nieruchomości, której dotyczył wniosek, wybudowano śmietnik, co spowodowało, iż przedłożony uprzednio przez inwestora podkład stał się nieaktualny,

3) naruszenie art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 151 tej ustawy, poprzez:

a) dokonanie przez Sąd I instancji w części wyroku obejmującej rozważania sądu wadliwej oceny zarzutów naruszenia przez organy administracyjne orzekające w sprawie przepisów proceduralnych w zakresie postępowania, a mianowicie art. 6, 7, 8, 9, 10 § 1, 11, 15 k.p.a. oraz przepisów art. 75 § 1, 77, 80, 81 i 107 1 § 3 k.p.a. na skutek przyjęcia, że organy administracyjne orzekające w sprawie prawidłowo zastosowały wyżej wskazane przepisy i wypełniły wynikające z nich obowiązki, podczas gdy uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, szczególnie w aspekcie tego, iż decyzja została wydana z naruszeniem:

art. 15 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne jest

dwuinstancyjne, a w przedmiotowej sprawie organ II instancji

rozstrzygnął co do istoty sprawę, która pod względem

przedmiotowym nie była już tożsama w porównaniu do przedmiotu

rozstrzyganego przed organem I instancji, z uwagi na fakt, że

wniosek z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zatwierdzenia projektu

budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę Gminie Miasto

Szczecin obejmującego rozbudowę i przebudowę budynku Żłobka

Miejskiego wraz z rozbudową zewnętrznych instalacji sanitarnych w zakresie: kanalizacji deszczowej, sanitarnej, wodociągowej, cieplnej niskich

parametrów oraz przebudową węzła cieplnego został w trakcie postępowania przed organem II instancji zmieniony co najmniej

kilkukrotnie poprzez wprowadzenie w projekcie budowlanym

szeregu zmian w taki sposób, że strona ostatecznie nie miała

możliwości zapoznania się z ostateczną wersją projektu

budowlanego, który stanowił podstawę wydania pozwolenia na

budowę z uwagi na to, że ostatnie zmiany zostały parafowane przez

projektanta już po terminie zapoznania się z materiałem

dowodowym zgromadzonym w sprawie przez skarżącą Wspólnotę

Mieszkaniową;

art. 10 § 1 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na brak zapewnienia stronie możliwości czynnego udziału w

postępowaniu z uwagi na to, że znaczna część materiału

dowodowego sprawy została zgromadzona już po tym jak strona

została zawiadomiona o zakończeniu postępowania dowodowego w

sprawie, a tym samym za udowodnione zostały okoliczności

faktyczne, co do których strona nie miała możliwości

wypowiedzenia się, co stanowi naruszenia art. 81 k.p.a.

b) na skutek przedstawienia stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym i przyjęcia przez sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia stanu faktycznego sprawy wadliwie ustalonego przez organy administracyjne I i II instancji, pomimo tego, że owo ustalenie nastąpiło niezgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym procedurą, w szczególności w efekcie, niepodjęcia przez te organy wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w efekcie, a przede wszystkim z powodu braku zapewnienia stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu oraz w wyniku tego, że organ II instancji rozstrzygnął co do istoty sprawę, która pod względem przedmiotowym nie była już tożsama w porównaniu do przedmiotu rozstrzyganego przed organem I instancji, niewyjaśnienia wszystkich wątpliwości występujących w sprawie dotyczących zgromadzonego materiału dowodowego, czym sąd I instancji usankcjonował niejako naruszenie przez organy administracyjne reguł postępowania administracyjnego w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego, co w konsekwencji spowodowało przedstawienie przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy niezgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy, a w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi przez sąd I instancji i naruszenia art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na skutek oddalenia skargi, przy jednoczesnym braku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie poszczególnych zarzutów rozpatrywanych przez Sąd, pomimo naruszenia przez organy administracyjne orzekające w sprawie art. 6, 7, 8, 9, 10 § 1, 11, 15 k.p.a. oraz przepisów art. 75 § 1, 77, 80, 81 i 107 1 § 3 k.p.a.,

4) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na skutek oddalenia skargi przez sąd I instancji w sytuacji gdy brak było podstaw do jej oddalenia, o czym stanowią argumenty podniesione w skardze kasacyjnej,

Zarzuciła również naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż działka na której znajduje się budynek skarżącej znajduje się poza zasięgiem oddziaływania planowanej inwestycji,

6) art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez jego niezastosowanie, który to przepis wyraża zasadę kompletności zamierzenia inwestycyjnego, a to w sytuacji gdy w skarżonej decyzji przyjęto, że inwestycja nie wymaga przebudowy przyłącza wodociągowego, podczas gdy pierwotnie było to w projekcie przewidziane i co za tym idzie nie można wykluczyć, że istniejące przyłącze okaże się niewystarczające, co z kolei powinno zostać należycie rozpatrzone i uzasadnione w decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę.

7) Wniosła ponadto o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazała na szereg orzeczeń oraz stanowisk przedstawicieli nauki w zakresie konstruowania prawidłowego uzasadnienia sądu administracyjnego. Podniosła, że z zasady dwuinstancyjności wynika dwukrotne rozpoznanie sprawy tożsamej. Materiał dowodowy sprawy został zgromadzony w większości po wyznaczeniu skarżącej terminu do zapoznania się z nim. Organ naruszył wiele zasad ogólnych postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwym zastosowaniu (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres jego kontroli ograniczony jest wyłącznie do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), której przesłanki określa przepis art. 183 § 2 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Niezasadne są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w pkt 3 skargi kasacyjnej tj. naruszenia art.133 § 1 p.p.s.a. w związku z art.141 § 4 p.p.s.a. w zw . art. 151 p.p.s.a należy stwierdzić co następuje: Przede wszystkim zupełnie niejasne jest na czym miałoby polegać naruszenie art.133 § 1 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art.133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Podstawą zatem orzekania przez ten sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami. Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane (zob. uwagi do art. 106 § 4 p.p.s.a.), a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Czyli co do zasady, nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Tym samym zarzut w zakresie w jakim dotyczy art. 133 § 1 p.p.s.a jest zupełnie niezrozumiały. Natomiast odnosząc się do podnoszonej wadliwej kontroli jaką przeprowadził Sąd I instancji zaskarżonej decyzji w zakresie naruszenia przez organ przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących postępowania dowodowego, a także art.15 kpa i art.10 § 1 kpa należy stwierdzić co następuje. Przede wszystkim trzeba przypomnieć że w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 18 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 717/10 uchylił decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] czerwca 2010 r. z uwagi na brak projektu rozbudowy przyłącza wodociągowego mimo, że zaskarżona decyzja obejmowała również przebudowę przyłącza wodociągowego. Tym samym wojewoda zobowiązany był ponownie rozpatrzyć odwołanie od decyzji Starosty G. z dnia [...] lutego 2010r. uwzględniając stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 listopada 2010r. sygn.akt II SA/Sz 717/10. Ograniczenie przez inwestora wniosku na tym etapie postępowania administracyjnego, poprzez wyłączenie przebudowy przyłącza wodociągowego spowodowało, że konieczne stało się dostosowanie dokumentacji projektowej do zakresu wniosku , a z kolei z uwagi na upływ czasu od wydania decyzji organu I instancji koniecznym stało się przedłożenie aktualnych warunków dotyczących dostarczania mediów, jak również uaktualnionej inwentaryzacji dendrologicznej. W takich okolicznościach przeprowadzone przez organ II instancji postępowanie dowodowe nie narusza zasad postępowania dowodowego określonych w kpa. Przede wszystkim nie można czynić zarzutu naruszenia art.15 kpa, a to dlatego, że organ II instancyjny jest organem, który zobowiązany jest do merytorycznego rozpoznania sprawy, a nie odniesienia się tylko do uwag podniesionych w odwołaniu. Nadto jak wynika z art.138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jeżeli nie są spełnione przesłanki z art.138 § 2 kpa organ II instancyjny zobowiązany jest przeprowadzić postępowanie dowodowe w niezbędnym zakresie i orzec merytorycznie w sprawie. Mając na uwadze, że rozpoznawanej sprawie postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ II instancji związane było z ograniczeniem zakresu wniosku inwestycyjnego, a ograniczenie to w żaden sposób nie wpływało na zasadniczy przedmiot wniosku, którym jest rozbudowa żłobka, oraz dołączeniem aktualnych warunków dotyczących dostarczania mediów, podobnie jak aktualnej inwentaryzacji dendrologicznej, a więc dokumentów, które były pierwotnie dołączone do wniosku, a tylko upływ czasu spowodował potrzebę ich uaktualnienia, nie można zasadnie czynić zarzutu, że doszło do naruszenia przepisów kpa dotyczących postępowania dowodowego. Słusznie ocenił Sąd I instancji, że w okolicznościach tej konkretnej sprawy zasada tożsamości przedmiotu sprawy jaką rozstrzygał organ I i II instancji została zachowana. Nie zasługuje również na uwzględnienie podnoszony zarzut dotyczący nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, albowiem w 2009r. Wspólnota Mieszkaniowa wybudowała na podstawie zgłoszenia śmietnik, a inwestor użyczył Wspólnocie terenu na ten cel, okoliczność ta nie może jednak ograniczać właściciela gruntu w możliwości jego zagospodarowania jeżeli odbywa się to w granicach wyznaczonych obowiązującym stanem prawnym. Podniesiony zaś zarzut naruszenia art.10 § 1 kpa jest zasadny co do samego faktu jego naruszenia, jednak naruszenie to nie mogło stanowić podstawy uwzględnienia skargi kasacyjnej. Mianowicie po zawiadomieniu skarżącej w trybie art.10 kpa nastąpiło parafowanie dokonanych uprzednio zmian i skreśleń w projekcie budowlanym, oraz dołączone zostały aktualne warunki przyłącza do mediów. Skarżąca nie wskazała, czy i jak fakt naruszenia art.10 kpa wpłynął na możliwość podnoszenia przez nią nowych środków dowodowych. Nadto składając zarówno skargę do Sądu I instancji , jak i skargę kasacyjną skarżąca nie wskazała w jaki sposób naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się zaś do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącej naruszenia art.144 § 4 p.p.s.a poprzez nieodniesienie się przez Sąd I instancji do podnoszonych na rozprawie zarzutów naruszenia art.33 ust.1 ustawy Prawa budowlanego i wyrażonej w tym przepisie zasady kompletności zamierzenia inwestycyjnego, oraz błędnie ustalonego stanu faktycznego nieuwzględniającego wybudowanie śmietnika, należy stwierdzić, że zarzuty te są niezasadne. W uzasadnieniu wyroku na str. 12 począwszy od linijki szesnastej Sąd I instancji odnosi się inwestycji kompleksowej i możliwości wyodrębnienia jej części jako inwestycje samodzielne, do kwestii zaś wybudowania śmietnika Sąd I instancji odnosi się w uzasadnieniu na początku str.13. Stąd też takie uchybienie przepisów postępowania nie mogło być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, a to art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną jego wykładnię. Zasadnie Sąd I instancji wskazał, że stroną postępowania administracyjnego w procesie budowlanym może być wyłącznie podmiot określony w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a nie może to być podmiot, który definicji tej nie spełnia mimo, że mieści się w katalogu podmiotów określonych w art. 28 k.p.a. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest bowiem lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. i jako taki, może być wyłącznie brany pod uwagę na gruncie niniejszej sprawy. Słusznie Sąd I instancji podniósł, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że działka, na której posadowiony jest budynek mieszkalny wielorodzinny należący do skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej jest nieruchomością sąsiednią w stosunku do nieruchomości na której ma być realizowana planowana inwestycja, ale nie znajduje się w zasięgu oddziaływania tej inwestycji. Uznanie Wspólnoty za stronę w pierwszym etapie postępowania zakończoną decyzją organu II instancji poddaną kontroli Sądu w wyroku z dnia 18 listopada 2010 r. miało uzasadnienie w zakresie przedmiotowym planowanej inwestycji, bowiem wówczas można było mówić, iż z powodu ubiegania się przez inwestora o zmianę układu komunikacyjnego a także przebudowę przyłącza wodociągowego, można było mówić o znajdowaniu się nieruchomości Wspólnoty Mieszkaniowej w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji. Wraz ze zmianą wniosku o pozwolenie na budowę doszło w rozpoznawanej sprawie do takiej zmiany okoliczności sprawy, w świetle których działka Wspólnoty nie znajduje się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji.

Nie mniej jednak mając na uwadze, że w trakcie trwania tego postępowania doszło do ograniczenia zakresu przedmiotowego wniosku i planowanej inwestycji, Wspólnota Mieszkaniowa zachowała status strony. Jest okolicznością bezsporną, że Wspólnota Mieszkaniowa brała czynny udział w postępowaniu administracyjnym, zgłaszała wnioski i dowody, organ I instancji jak i organ II instancji doręczyli Wspólnocie decyzję, to Wspólnota składała odwołanie od decyzji, skargę i skargę kasacyjną. W takich okolicznościach zarzut naruszenia art.28 ust.2 ustawy Prawo budowlane nie znajduje żadnego uzasadnienia.

Nie zasadny jest również zarzut naruszenia art. 33 ust.1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie, a który to przepis wyraża zasadę kompletności zamierzenia inwestycyjnego. Zasada, że pozwolenie na budowę powinno obejmować całe zamierzenie budowlane, a tylko w przypadku zamierzenia wieloobiektowego może być dzielone, oznacza, że niedopuszczalne jest dzielenie pozwolenia na budowę przy zamierzeniu jednoobiektowym. Tym samym ustawodawca opowiedział się przeciw praktyce wydawania pozwoleń na budowę na przykład na tzw. stan zerowy i kolejnych, na następne etapy realizacji obiektu. Taka sytuacja nie zachodzi w przedmiotowej sprawie. Albowiem specyfika pierwotnego wniosku polegała na tym, że obejmował swym zakresem kilka przedsięwzięć: rozbudowę budynku, budowę nowego układu komunikacyjnego, wykonanie przyłącza wodno-kanalizacyjnego, w takim przypadku możliwe było uzyskanie odrębnych pozwoleń w odniesieniu do poszczególnych przedsięwzięć. Z uwagi jednak, że zamierzone przedsięwzięcie zostało ograniczone do rozbudowy budynku, zamierzona inwestycja ma charakter jednoobiektowy, a wydana decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę dotyczy całej inwestycji objętej wnioskiem.

Nie zasadny jest zarzut skargi, że w procesie decyzyjnym naruszono regułę tożsamości sprawy rozpatrywanej przez organ I instancji oraz przez organ II instancji. Postępowanie administracyjne w przedmiocie pozwolenia na budowę wszczynane jest na wniosek inwestora. To inwestor zatem zakreśla granice przedmiotowe wniosku i jest władny dokonać jego zmiany w obrębie tej samej inwestycji. Specyfika pierwotnego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę nie wykluczała możliwości jego zmiany nawet na etapie postępowania odwoławczego, ponieważ był to wniosek złożony obejmujący swym zakresem kilka budów (rozbudowa budynku, budowa nowego układu komunikacyjnego, wykonanie przyłącza wodno-kanalizacyjnego), co dopuszczają przepisy prawa. Ograniczenie przez inwestora wniosku nie stanowi zmiany tożsamości sprawy przed organami obu instancji i nie ustanawia nowej inwestycji, gdyż nadal jej zakres obejmuje rozbudowę i przebudowę żłobka.

Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną.