Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SAB/Gl 235/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6337 Zatrudnianie cudzoziemców
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność organu  - art.149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 12 k.p.a.; art. 37 par. 1 pkt 1 k.p.a.
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 206 p.p.s.a
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Asesor WSA Adam Pawlyta (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi N. S. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy w celu świadczenia pracy 1) stwierdza bezczynność organu bez rażącego naruszenia prawa, 2) zobowiązuje organ do załatwienia wniosku w terminie 60 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem, 3) oddala skargę w pozostałym zakresie, 4) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z 4 lutego 2024 r. N. S. (dalej: strona, skarżąca), obywatelka Ukrainy, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego (dalej: organ administracji, organ, Wojewoda) w sprawie załatwienia jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zarzucając naruszenie: art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jedn. z 17 kwietnia 2023 r., Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.), przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym.

Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu administracji do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; przyznanie skarżącej na podstawie art. 149 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. z 7 lipca 2023 r., Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; jak również o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej według norm przepisanych w podwójnej wysokości, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Strona wyjaśniła, że 1 czerwca 2023 r. został złożony wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Natomiast 23 października 2023 r. skarżąca wniosła ponaglenie do Szefa Urzędu Do Spraw Cudzoziemców za pośrednictwem Wojewody. Do dnia wniesienia skargi organ nie rozpoznał jednak wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.

W ocenie skarżącej organ dopuścił się bezczynności w sprawie. Wojewoda nie dochował bowiem terminów wskazanych w obowiązujących przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jak również w przepisach prawa materialnego, a mianowicie ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. z 27 stycznia 2023 r., Dz.U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.; dalej: u.o.c.). Tymczasem przepisy te wskazują, że organ winien rozpoznać sprawę niezwłocznie, najpóźniej w ciągu miesiąca, a w przypadku spraw skomplikowanych i wymagających postępowania wyjaśniającego — w terminie 2 miesięcy. Natomiast art. 112a u.o.c. wskazuje, że decyzję w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni.

Zaznaczył, że z przepisów ustawy z 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa nie można rozciągać na wszystkie postępowania o wydanie zezwoleń pobytowych, gdyż przepisy te odnoszą się wyłącznie do spraw, których przedmiotowo i podmiotowo ta ustawa dotyczy. Podobnie przepisy art. 100c oraz 100d ustawy z 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy mogą co do zasady znajdować zastosowanie jedynie do ściśle określonego kręgu postępowania, z wniosków obcokrajowców, obywateli Ukrainy, którzy przyjechali do Polski w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa.

Także ustawa z 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa jest regulacją szczególną i z tego względu jej zapisy nie powinny być interpretowane rozszerzająco.

Przede wszystkim ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy dotyczy określonego w niej kręgu osób - obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Ustawa ta ma zatem ściśle określony krąg podmiotowy i przedmiotowy i nie wprowadza ogólnych regulacji dotyczących postępowania w sprawie cudzoziemców, w tym innych - obywateli Ukrainy, niż osoby, które przybyły do Polski w związku z konfliktem zbrojnym.

W ocenie pełnomocnika także wprowadzona do w/w ustawy zmiana nie powinna być traktowana jako zmiana przepisów postępowania w sprawach wszystkich cudzoziemców. Postępowanie to jest bowiem unormowane w innej ustawie, a mianowicie w ustawie z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach.

W zakresie zawnioskowanego świadczenia pieniężnego na rzecz skarżącej wskazano w uzasadnieniu skargi, że stanowiłaby ona rekompensatę za czas oczekiwania, oraz trudności w zakresie normalnego funkcjonowania. Skarżąca z powodu bezczynności organu ma bowiem problemy ze zmianą pracy na lepiej płatną, jak również nie może wyjechać do kraju pochodzenia w celu odwiedzin najbliższych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.

W pierwszej kolejności wskazano, że żądanie skarżącej jest nieuzasadnione wyjaśniając przy tym, że 1 czerwca 2023 r. (wpływ do organu) został złożony wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę.

Następnie wskazano, że 23 października 2023 r. do organu wpłynęło ponaglenie adresowane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie, a 7 lutego 2024 r. skarga na bezczynność.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze organ administracji wskazał, że zgodnie z art. 112a ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (aktualny tekst jedn. z 16 stycznia 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 167 ze zm.; dalej: u.p.o.u.) regulującym termin wydania decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i stanowiącym lex specialis w stosunku do powołanych przez skarżącą przepisów k.p.a., decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni (ust. 1). Z mocy ust. 2 - termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z wymienionych w tej normie zdarzeń. Ponadto organ wskazał, że w u.p.o.u. ustawodawca w art. 100 d ustanowił wyjątki od powyższego stanowiąc, że w okresie do 4 marca 2024 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących m.in. zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w postępowaniach prowadzonych przez Wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres, a ponadto nie stosuje się przepisów dotyczących bezczynności organu, obowiązku powiadamiania strony o niezałatwieniu sprawy, nie wymierza grzywny ani nie zasądza się sum pieniężnych. Zgodnie z kolejnymi zapisami tego artykułu, zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w wymienionych w nim sprawach lub ich dokonywanie z opóźnieniem nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

Jednocześnie 14 marca 2020 r. na terenie Rzeczypospolitej Polskiej wprowadzono stan zagrożenia epidemicznego, zastąpiony od 20 marca 2020 r. trwającym do 15 maja 2022 r. stanem epidemii, który następnie zastąpiony został 16 maja 2022 r. obowiązującym do 30 czerwca 2023 r. stanem zagrożenia epidemicznego. Organ wyjaśnił, że ta nadzwyczajna sytuacja przekładała się na wzrost absencji chorobowych pracowników, powstanie zaległości (m.in. w związku z zawieszeniem bezpośredniej obsługi petentów), a tym samym wydłużenie czasu procedowania.

Wojewoda argumentował dalej, że w związku z zaistniałą sytuacją 15 kwietnia 2022 r. do porządku prawnego weszła regulacja ingerująca w bieg terminów załatwiania spraw administracyjnych dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wprowadzona ustawą z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 830), mocą której (art. 1 pkt 44) dodano do u.p.o.u. przepisy art. 100c zawieszające bieg terminów dotyczących niektórych spraw z zakresu legalizacji pobytu cudzoziemców prowadzonych przez wojewodów, na okres do 31 grudnia 2022 r. Następnie weszła w życie ustawa z 13 stycznia 2023 r. u.p.o.u. w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw, na mocy której wprowadzono dodatkowy przepis art. 100d do ustawy zmienianej, mocą której terminy te zostały wydłużone do 24 sierpnia 2023 r. a następnie 27 czerwca 2023 r. weszła w życie ustawa z 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 185), mocą której (art. 1 pkt 32) dodano do u.p.o.u. przepisy art. 100 d zawieszające bieg terminów dotyczących niektórych spraw z zakresu legalizacji pobytu cudzoziemców prowadzonych przez wojewodów, na okres do 4 marca 2024 r., przytoczone powyżej.

Zawieszenie biegu terminów wprowadzono przede wszystkim w związku ze znacznym dodatkowym obciążeniem urzędów wojewódzkich w kontekście obecnego masowego napływu cudzoziemców z terytorium Ukrainy i zjawisk temu towarzyszących. Celem regulacji jest umożliwienie dostosowania procedur i funkcjonowania administracji do zaistniałej wyjątkowej sytuacji migracyjnej.

Nadto organ wskazał, że wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie strony ma miejsce zgodnie z zasadą określoną w art. 61 § 3 k.p.a., jednak pod warunkiem, że podanie, żądanie, wniosek spełnia wymogi określone w art. 63 § 2 k.p.a., co w tym przypadku oznacza również, że musi czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Trzeba też zauważyć, że do terminu załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności (art. 35 § 5 k.p.a.). Tymczasem, jak dalej argumentował organ administracji, powołując się na pogląd przedstawiony w uzasadnieniu wyroku WSA w Poznaniu z 20 października 2020 r., II SAB/Po 80/20, "terminu do uzupełnienia braku podania nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy i wyprowadzenia przewlekłości postępowania".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie w części.

Stosownie do przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z brzmieniem art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Stosownie zaś do art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

Na wstępie należy również wskazać, że na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, ponieważ przedmiotem skargi jest bezczynność organu administracji.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania niniejszej skargi, w pierwszej kolejności zaznaczyć trzeba, że jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP). Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych). Powołany przepis Karty odnosi się co prawda wprost do organów unijnych, ale w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) jest on również wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (por. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., II GSK 2294/14, Legalis nr 1454570). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m.in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Jak wskazano powyżej, zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zgodnie natomiast z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

W ocenie Sądu, który podziela w tym zakresie w całości poglądy prezentowane w orzecznictwie NSA, nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (tak w aspekcie prawnym, jak i faktycznym), a także postawy stron (por. wyrok NSA z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11, Legalis nr 367102; wyrok WSA w Warszawie z 2 grudnia 2015 r., II SAB/Wa 700/15, Legalis nr 1393977). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 w zw. z art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a.).

Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Natomiast pojęcie bezczynności organu administracji publicznej zdefiniowana jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.

Odnosząc się dalej do argumentacji organu, warto zaakcentować podzielane przez Sąd orzekający w sprawie, stanowisko WSA w Warszawie wyrażone w uzasadnieniu wyroku z 14 lipca 2021 r., VII SAB/Wa 41/21 (Legalis nr 2605680), zgodnie z którym dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z wydaniem decyzji, a w szczególności czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że Sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie.

Sąd podziela również pogląd wyrażany w orzecznictwie, że trudności kadrowe organu administracji publicznej ani też znaczny wpływ spraw nie stanowią usprawiedliwienia dla prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, nie stanowią też tzw. przyczyny "niezależnej od organu" w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a.

NSA wskazał w uzasadnieniu wyroku z 5 lipca 2019 r., II OSK 1233/19 (Legalis nr 2195936), że "braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie".

Trzeba podkreślić, że właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Także pandemia nie stanowi wystarczającej okoliczności usprawiedliwiającej. Terminy przewidziane dla załatwienia sprawy administracyjnej obowiązują i organy administracji publicznej pozostają nimi związane.

Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi organ powołał się również na art. 112a u.o.c. i art. 100d ust. 1 u.p.o.u. W ocenie Sądu ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy nie znajduje jednak zastosowania w sprawie dotyczącej skarżącej z niżej wskazanych przyczyn.

Przepis art. 112a u.o.c. został dodany na mocy art. 1 pkt 13 ustawy z 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91) i obowiązuje od 29 stycznia 2022 r. Termin do wydania decyzji w sprawie, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń; 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie (art. 112a ust. 2). Z kolei zgodnie z art. 106 ust. 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach składając wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, cudzoziemiec przedstawia ważny dokument podróży i dołącza do wniosku; dokumenty niezbędne do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, natomiast w myśl art. 106 ust. 2a tej ustawy jeżeli do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie zostały dołączone dokumenty, o których mowa w ust. 2, wojewoda wzywa cudzoziemca do ich przedłożenia w terminie nie krótszym niż 14 dni. Określając termin, wojewoda ocenia czas niezbędny do uzyskania przez cudzoziemca określonego dokumentu.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie aprobuje prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że choć zastosowanie określonego w art. 112a u.o.c. przedłużonego do 60 dni terminu na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy uzależnione jest między innymi od tego, czy cudzoziemiec złożył w urzędzie wojewódzkim wniosek, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, to jednak nawet w świetle tej regulacji organ nie jest zwolniony od obowiązku dokonania kontroli formalnej poprawności wniosku cudzoziemca w terminie ogólnym wynikającym z art. 35 k.p.a.

Ponadto jedną z zasad wykładni prawa jest reguła clara non sunt interpretanda, co oznacza, że jasne przepisy nie wymagają wykładni. Już z tytułu ustawy wynikają jej ramy podmiotowe i przedmiotowe. Mianowicie określa ona zasady pomocy obywatelom Ukrainy (a nie w ogóle osobom przybywającym do naszego kraju) i to takim, które przybywają lub pozostają na terytorium Polski w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (a nie w celach np. ekonomicznych lub w związku ze sprawami rodzinnymi). Szerzej zakres podmiotowy ustawy jest rozwinięty w art. 1 ustawy o pomocy stanowiącym, że ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Art. 1 ust. 2 u.p.o.u. definiuje pojęcie obywatela Ukrainy, w jakim jest on użyty w ustawie wskazując, że ilekroć w ustawie jest mowa o obywatelu Ukrainy, rozumie się przez to także nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej (por.: wyrok WSA w Gliwicach z 15 maja 2024 r., III SAB/Gl 11/24, LEX nr 3723236; wyrok WSA w Gliwicach z 16 stycznia 2024 r., III SAB/Gl 397/23, Legalis nr 3034688; wyrok WSA w Gliwicach z 10 stycznia 2024 r., III SAB/Gl 332/23, Legalis nr 3032338).

Odnosząc się do regulacji art. 100c u.p.o.u. i art. 100d u.p.o.u. to Sąd ma świadomość, że w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieją rozbieżne poglądy co do zakresu ich stosowania. Część Sądów przyjmuje, że z uwagi na brzmienie wskazanych przepisów skarga na bezczynność organu w rozpoznawaniu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu z wyjątkiem spraw, w których stan bezczynności zaistniał przed dniem wejścia w życie art. 100c u.p.o.u. (por. postanowienie WSA w Lublinie z 4 października 2023 r., III SAB/Lu 35/23; postanowienie WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 19 października 2023 r., II SAB/Go 99/23; postanowienie WSA w Łodzi z 12 czerwca 2024 r., III SAB/Łd 22/24 – opubl. w CBOSA). Część Sądów orzeka o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego uznając, że konieczność zastosowania art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 u.p.o.u. stanowi przeszkodę do merytorycznego rozpoznania sprawy i skutkuje bezprzedmiotowością postępowania sądowego (por. postanowienia WSA w Poznaniu z: 14 września 2023 r., IV SAB/Po 113/23; 21 września 2023 r., IV SAB/Po 92/23; 5 października 2023 r., IV SAB/Po 102/23 – opubl. w CBOSA). Kolejne stanowisko przyjmuje, że przepisy art. 100c ust. 4 u.p.o.u. i art. 100d ust. 4 u.o.p.o.u. nie wyłączają dopuszczalności skargi, a zawieszają termin załatwienia sprawy. Wstrzymanie biegu terminu załatwienia sprawy wyklucza zaś możliwość stwierdzenia w postępowaniu sądowym stanu bezczynności organu (por. wyroki NSA z: 5 czerwca 2023 r., II OSK 2059/22; 13 lutego 2024 r., II OSK 2362/23; wyroki WSA we Wrocławiu z 12 października 2023 r., II SAB/Wr 333/23 oraz z 18 kwietnia 2024 r., II SAB/Wr 40/24 – opubl. w CBOSA). Najliczniejszą grupę orzeczeń stanowią orzeczenia, w których przyjęto stanowisko o ścisłej wykładni zakresu podmiotowego art. 100c i art. 100d u.p.o.u. W orzeczeniach tych wskazuje się, że zakres ww. regulacji dotyczy tylko obywateli Ukrainy, którzy opuścili Ukrainę w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa.

Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę przychyla się do tego ostatniego stanowiska, tj. że interpretacja przepisów wyjątkowych, jakimi są przepisy u.p.o.u., zawieszających terminy załatwiania spraw, nie powinna być rozszerzana na osoby inne niż te, których bezpośrednio dotyczy ww. ustawa (art. 1 ust. 1 u.p.o.u.). Wyjaśniając zaś przedmiot regulacji u.p.o.u. należy wziąć pod uwagę, że ustawa ta określa zasady legalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 1 ust. 1).

W tym względzie Sąd aprobuje wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, traktując je jako własne (por. wyrok WSA w Gliwicach z 15 maja 2024 r., III SAB/Gl 11/24, LEX nr 3723236; podobnie: wyroki WSA w Poznaniu: z 9 listopada 2023 r., IV SAB/Po 129/23; z 11 stycznia 2024 r., II SAB/Po 145/32; wyroki WSA w Gliwicach: z 27 stycznia 2023 r., II SAB/Gl 135/22,, z 7 czerwca 2023 r., II SAB/Gl 48/23; z 8 maja 2024 r., II SAB/Gl 34/24 – opubl. w CBOSA).

Sąd nie podzielił również tego argumentu organu, zgodnie z którym uwzględnienie skargi na bezczynność nie jest możliwe z uwagi na przepis art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, który zawiesza do 4 marca 2024 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Trzeba bowiem mieć na uwadze to, że art. 1 ust. 1 i 2 przywołanej ustawy ściśle określa zakres przedmiotowy i podmiotowy tego aktu. Wynika z niego, że przepisy te mają zastosowanie tylko w odniesieniu do tych obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej w związku z działaniami wojennymi na terytorium tego państwa.

Z przekazanych Sądowi wraz ze skargą akt administracyjnych wynika, że skarżąca jest obywatelką Ukrainy, ale na terenie Rzeczypospolitej Polskiej przebywała już wcześniej bo chociażby w terminie od 1 czerwca 2018 do 26 sierpnia 2018 r., od 27 listopada 2018 r. do 24 lutego 2019 r., od 25 czerwca 2019 r. do 22 września 2019 r., 30 listopada 2020 r. do 19 grudnia 2020 r. (vide: paszport strony w aktach administracyjnych sprawy).

Jak już Sąd wskazał, powyższe przepisy nie mają zastosowania w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę w niniejszej sprawie, ponieważ skarżąca, będąc obywatelką Ukrainy, nie przybyła do Polski w okolicznościach wskazanych w tej ustawie.

W konsekwencji przepisy ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy pozostają bez wpływu na kontrolę legalności tego postępowania dokonywaną przez sąd administracyjny (podobne stanowisko WSA w Gliwicach prezentowało m.in. w wyrokach z 7 czerwca 2024 r., III SAB/Gl 183/24; z 4 czerwca 2024 r., III SAB/Gl 151/24; z 7 czerwca 2024 r., III SAB/Gl 198/24; z 25 czerwca 2024 r., III SAB/Gl 154/24 – orzeczenia dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych).

W wyroku z 27 stycznia 2023 r., II SAB/GI 137/22 (Legalis nr 3018670), WSA w Gliwicach stwierdził, że ocena zaistnienia bezczynności organu, wobec regulacji zawartej w art. 112a ust. 2 u.o.c. wymaga odniesienia się do zagadnienia momentu wszczęcia postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, datę wszczęcia postępowania na żądanie strony wniesione drogą elektroniczną reguluje natomiast art. 61 § 3a k.p.a. W przypadku skarżącej za dzień wszczęcia uważa się dzień 1 czerwca 2023 r. jako dzień doręczenia żądania do organu.

W związku ze stanowiskiem organu prezentowanym w odpowiedzi na skargę trzeba zauważyć, że gdy wniosek zawiera braki organ winien wezwać do ich usunięcia w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania - art. 64 § 2 k.p.a., a dniem wszczęcia postępowania pozostanie dzień złożenia wniosku do organu, nie zaś dzień uzupełnienia braków na żądanie organu. Przepisem szczególnym jest tutaj przywołany wyżej art. 106 ust. 2a u.o.c. (dodany przez art. 1 pkt 10 ustawy z 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw), oraz art. 105 ust. 2 u.o.c. W przypadku określonym w art. 64 § 2 k.p.a. organ zobowiązany jest do wezwania wnoszącego w celu usunięcia określonego braku, a jeżeli brak zostanie konwalidowany, przyjmuje się fikcję, że podanie nie było dotknięte brakiem od chwili wniesienia. Oznacza to, że datą wszczęcia postępowania w przypadku, gdy żądanie załatwienia sprawy zawiera braki formalne, będzie dzień wniesienia podania, a nie dzień uzupełnienia jego braków.

Zagadnienie momentu wszczęcia postępowania w przypadku postępowań inicjowanych wnioskami było już przedmiotem analizy NSA m.in. w uchwale z 3 września 2013 r., I OPS 2/13 (Legalis nr 722211). Skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2-3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania. Braki formalne podania mają istotny wpływ na dalsze prowadzenie postępowania, jednakże nie można uznać, że niekompletny wniosek nie powoduje zawisłości sprawy przed organem administracji publicznej.

Podobne stanowisko w sprawie o zbliżonym stanie faktycznym związanym z bezczynnością Wojewody Śląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy NSA przedstawił w uzasadnieniu wyroku z 5 lipca 2023 r., II OSK 2744/22 (Legalis nr 2991174), gdzie argumentowano, że: "Jeśli organ dopuszcza się znacznej zwłoki w dokonaniu czynności wezwania do usunięcia braków wniosku, nie może twierdzić, że termin załatwienia sprawy nie rozpoczął biegu, wyłączając w konsekwencji odpowiedzialność organu za zwłokę, jaka wystąpiła". Zdaniem NSA przyjąć należy, że obok wymiaru materialnoprawnego odwołującego się do zaniechania konkretyzacji przez organ normy administracyjnego prawa materialnego pojęcie bezczynności ma także wymiar proceduralny. Odnosić go należy do proceduralnych aspektów skorzystania przez organ z kompetencji do wydania decyzji, ale również do proceduralnych aspektów podjęcia czynności procesowych, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, takich jak m.in. uzupełnienie braków podania wszczynającego postępowanie. W przepisach k.p.a. brak jest bowiem regulacji prawnej określającej, w jakim terminie organ powinien wezwać stronę do uzupełnienia braków wniesionego przez nią podania. Nie oznacza to jednak, że organ ma pełną swobodę w zakresie terminu wystosowania do wnioskodawcy wezwania do usunięcia takich braków, albowiem działanie cechujące się nieuzasadnioną zwłoką, uchybiając art. 12 § 1 k.p.a., kreuje po stronie wnioskodawcy prawo do wniesienia ponaglenia, a następnie skargi na przewlekłość organu z uwagi na to, że wskazane opóźnienie niewątpliwie ma wpływ na to, iż postępowanie, którego wszczęcia zażądał wnioskodawca, będzie prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.

Wobec powyższego Sąd stwierdza, że skoro momentem wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia podania organowi, to w rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte 1 czerwca 2023 r. i od tego dnia na organie ciążył już obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia złożonego wniosku, w tym podjęcie czynności służących doprowadzeniu do uzupełnienia braków formalnych tego wniosku (por. wyrok WSA w Gliwicach z 12 stycznia 2024 r., III SAB/Gl 251/23, LEX nr 3671350; wyrok WSA w Gliwicach z 28 lutego 2024 r., III SAB/Gl 443/23, LEX nr 3717986; wyrok WSA w Łodzi z 28 lipca 2021 r., III SAB/Łd 3/21, LEX nr 3212716; wyrok WSA w Warszawie z 10 lutego 2021 r., VII SA/Wa 1885/20, LEX nr 3129152). W ocenie Sądu złożenie wniosku wszczynającego postępowanie nakłada na organ obowiązek jego weryfikacji i ustalenia, czy zawiera on wszystkie niezbędne dane, w szczególności takie, których obowiązek przedłożenia wynika z przepisów prawa. Weryfikacja ta powinna nastąpić niezwłocznie i wówczas organ powinien wezwać wnioskodawcę do jego uzupełnienia również w takim czasie, który nie spowoduje popadania przez organ w zwłokę w załatwieniu sprawy niemożliwą do zaakceptowania z punktu widzenia standardów obowiązujących w demokratycznym państwie prawnym.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zauważa się, że odmienna interpretacja przywołanych przepisów prawa, dopuszczająca niczym nieskrępowane decydowanie przez organ o faktycznym początku biegu terminu załatwienia sprawy poprzez brak wzywania strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku byłaby nie do pogodzenia z wynikającym ze wstępu do Konstytucji RP nakazem zapewniania działaniu instytucji publicznych rzetelności i sprawności oraz pośrednio godziłaby również w konstytucyjne prawo do zaskarżania decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP), umożliwiając organowi pierwszej instancji swobodne "odsuwanie" w czasie momentu wydania przez ten organ decyzji załatwiającej sprawę (por. wyrok WSA w Łodzi z 21 grudnia 2022 r., III SAB/Łd 129/22, LEX nr 3451470; wyrok WSA w Gliwicach z 14 czerwca 2024 r., II SAB/Gl 68/24, LEX nr 3730393).

Sąd nie miał zatem wątpliwości co do tego, że organ nie dotrzymał terminów załatwienia sprawy administracyjnej, naruszając tym zasady określone w art. 12 § 1 k.p.a. Z akt administracyjnych wyraźnie wynika, że 1 czerwca 2023 r. wpłynął do organu wniosek skarżącej, następnie 2 czerwca 2023 r. został on zarejestrowany w spisie spraw i w tym samym dniu został zarejestrowany w SI Pobyt. Natomiast 3 lipca 2023 r. wezwano stronę (za pośrednictwem ustanowionego pełnomocnika) do osobistego stawiennictwa i uzupełnienia braków formalnych wniosku. Braki te uzupełniono już 31 lipca 2023 r. i wtedy też nastąpiła weryfikacja strony w systemie SIS i WON. W dniu 3 sierpnia 2023 r. organ administracji skierował zapytanie do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a pismami z 22 sierpnia 2023 r. zapytania adresowane do Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. i Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w R. Ponadto 3 października 2023 r. (wpływ do organu) strona złożyła ponaglenie. Natomiast 7 lutego 2024 r. została zarejestrowana skarga na bezczynność postępowania administracyjnego.

W tym stanie rzeczy Sąd doszedł do przekonania, że nie dotrzymując terminów załatwienia sprawy oraz nie zachowując przy tym obowiązku poinformowania strony organ dopuścił się bezczynności, co dało podstawę do orzeczenia z pkt 1 sentencji wyroku na podstawie przepisu art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd dostrzegł jednak powyżej opisane okoliczności, które przemawiały za niekwalifikowaniem w/w wadliwości w kategoriach naruszenia rażącego. Zważył w tym, że tok rozpoznawanej sprawy zbiegł się z nadzwyczajnymi okolicznościami w postaci pandemii i następnie konfliktu zbrojnego na terytorium Ukrainy i związanym z tym napływem migrantów oraz dynamiką zmian prawnych.

Skoro organ nie rozpoznał przedmiotowego wniosku, uzasadnionym stało się zobowiązanie organu na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do jego rozpatrzenia w terminie wskazanym przez skarżącą - 60 dni od dnia otrzymania akt administracyjnych z prawomocnym wyrokiem (pkt 2 sentencji wyroku). W tym zakresie organ uwzględni ocenę prawną i wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. Dlatego też Sąd orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku.

W odniesieniu natomiast do wniosku skargi dotyczącego przyznania skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., oraz wymierzenia organowi grzywny w maksymalnej wysokości podkreślenia wymaga, że wymienione środki mają charakter fakultatywny, a ich stosowanie pozostawiono uznaniu Sądu. W tym zakresie ocenie podlegają konkretne okoliczności danej sprawy. Przyznanie przez Sąd sumy pieniężnej lub orzeczenie grzywny ma na celu zdyscyplinowanie organu i zapobieżenie w przyszłości tego rodzaju naruszeniom przez organ, przy czym zasądzona kwota pełni także funkcję kompensacyjną za czas nieuzasadnionego oczekiwania na działanie organu i poniesione w związku z tym konsekwencje braku należytego (terminowego) działania organu w sprawie (por. wyrok WSA w Gdańsku z 8 lipca 2021 r., III SAB/Gd 17/21, Legalis nr 2595886). Skarżąca nie przedstawiła w skardze żadnych dowodów uzasadniających przyznanie żądanej sumy pieniężnej w ujęciu jej funkcji kompensacyjnej, tj. nie wykazała poniesionej szkody. Nie można również uznać, że stwierdzona bezczynność organu administracji miała znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, dlatego Sąd nie uznał tego żądania za zasadne i w tym zakresie – na podstawie art. 151 p.p.s.a.a – skargę oddalił (pkt 3 sentencji wyroku).

Orzeczenie o kosztach postępowania zostało wydane na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 580,00 zł (pkt 4 sentencji wyroku). Na koszty te składa się: uiszczony wpis sądowy w wysokości 100,00 zł, oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony będącego radcą prawnym, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. z 24 sierpnia 2023 r., Dz.U. z 2023 r. poz. 1935). Sąd, kierując się dyspozycją art. 206 p.p.s.a. nie przychylił się do wniosku skarżącej co do zasądzenia wynagrodzenia pełnomocnika w podwójnej wysokości. Wziął pod uwagę okoliczności sporządzenie skargi w sprawie, które nie wymagały od profesjonalnego pełnomocnika większego niż przeciętny nakładu pracy i tym samym zwiększonego wynagrodzenia.