Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 173/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184 ust. 1 i 2, art. 207 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia NSA Bogdan Fischer po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 października 2018 r. sygn. akt III SA/Gd 443/18 w sprawie ze skargi R. Sp. z o.o. w K. na decyzję Zarządu Województwa Pomorskiego z dnia 5 kwietnia 2018 r. nr 3/2018 w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków finansowych przyznanych w ramach umowy o dofinansowanie projektu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. Sp. z o.o. w K. na rzecz Zarządu Województwa Pomorskiego 1 800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 11 października 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 515/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę R. Sp. z o.o. w K. (dalej: spółka, skarżąca, strona) na decyzję Zarządu Województwa Pomorskiego (dalej: organ) z 5 kwietnia 2018 r. utrzymującą w mocy własną decyzję z 2 listopada 2017 r. r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków finansowych przyznanych w ramach umowy o dofinansowanie projektu.

Spółka wniosła skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gdańsku, w której zaskarżył orzeczenie w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 w zw. z art. 57 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.) zarzucając naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego:

- art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm., dalej: u.f.p.), polegającym na nieuprawnionym przyjęciu, przez WSA w Gdańsku i organy orzekając w sprawie, że środki finansowe, przeznaczone przez skarżącą na realizację projektu, wydatkowane przez nią zostały z naruszeniem ustanowionych do tego procedur, podczas gdy zostały one przez spółkę zachowane a w szczególności zgodnie ze specyfikacją i zamówieniem zaakceptowanym przez organ,

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 8 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez ich niezastosowanie przejawiające się w niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, nieprzeprowadzeniu pełnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącej i niepodanie przyczyn, z powodu których argumentom skarżącego odmówiono wiarygodności, brak wyjaśnienia podstawy prawnej;

- art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz wybiorczą jego ocenę i wydanie zaskarżonej decyzji bez wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

- art. 107 § 3 k.p.a., polegającym na oparciu skarżonej decyzji na uzasadnieniu faktycznym i prawnym, niespełniającym przewidzianych w nim prawnych wymogów, tak pod względem jego logiczności, jak i koniecznej (w skardze kasacyjnej ten zarzut pozostawiono niedokończony).

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji albo przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, o zasądzenie "od Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zwrotu wniesionych opłat oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem opłaty sądowej od skargi kasacyjnej oraz kosztów zastępstwa procesowego" a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że skarga kasacyjna, pomimo zawartego w niej wniosku o rozpoznanie na rozprawie została, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w związku z ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), skierowana na posiedzenie niejawne.

Wobec tego, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wystąpienia żadnej spośród wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania, Sąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej i podniesionych zarzutów. Zarzuty skargi kasacyjnej pozostają nieuzasadnione. Z tego powodu skarga kasacyjna, w myśl art. 184 p.p.s.a., podlegała oddaleniu, a motywy wyroku, zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. ograniczono do oceny tychże zarzutów.

Według art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji oraz jego ocenę zaakceptowaną przez ten Sąd. W ramach tej podstawy kasacyjnej Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku zarzucono naruszenie art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a.

Rozważając te zarzuty Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że nie zostały one powiązane z żadnym przepisem p.p.s.a., co czyni je skonstruowanymi wbrew wymogom ustawowym. Podnieść bowiem należy, że brak powiązania z przyjętym za podstawę prawną zaskarżonego wyroku art. 151 p.p.s.a. czy też potencjalnie możliwym do zastosowania art. 145 § 1 p.p.s.a., niewątpliwie stanowi wadę konstrukcyjną skargi kasacyjnej. Nie wystarczy bowiem wskazać przepisy administracyjne i podnieść, że zostały one w zaskarżonym wyroku naruszone, skoro sąd administracyjny nie stosuje tych przepisów wprost, lecz pośrednio, poprzez przyjęcie ich jako wzorca kontroli legalności zaskarżonego aktu.

Skarżąca kasacyjnie spółka nie wykazała też – wbrew wymogowi ustawowemu – wpływu naruszenia przepisów proceduralnych na wynik sprawy. W tym zakresie skarga kasacyjna nie zawiera żadnej argumentacji, która uprawdopodabniałaby, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia to rozstrzygnięcie sprawy mogłoby być inne niż zawarte w zaskarżonym wyroku. Ten brak, uznawany za istotny, uniemożliwia merytoryczną ocenę postawionych zarzutów naruszenia prawa procesowego. Nie każde bowiem naruszenie prawa procesowego przez Sąd I instancji skutkuje uwzględnieniem skargi kasacyjnej, lecz jedynie takie, które rzutować mogło na treść rozstrzygnięcia sprawy.

Co najistotniejsze z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że jej autor kwestionuje de facto ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego. Organy oceniły, jako niekawlifikowalny wydatek w postaci zapłaty za opracowanie sporządzone przez J., będący ich zdaniem kompilacją dokumentów znajdujących się w posiadaniu skarżącej. Celem podważenia tej oceny skarżąca kasacyjnie powinna przede wszystkim wykazać niezbędność przedmiotowego opracowania dla osiągnięcia celu projektu oraz sformułować zarzut naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w treści normy art. 80 k.p.a. Jednakże zarzutu takiego nie postawiono ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu. Zważywszy na rolę skargi kasacyjnej, niewskazanie w ramach rozpatrywanego zarzutu art. 80 k.p.a. powoduje, że brak jest podstaw do rozważania prawidłowości zaprezentowanej przez organy oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w tym zwłaszcza spornego opracowania.

Skoro skarżąca nie podważyła prawidłowości dokonanych przez organy ustaleń i ich oceny, zasadnie Sąd I instancji zaakceptował zastosowanie w tej sprawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Wskazać w tym miejscu należy, że prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. "polegającym na nieuprawnionym przyjęciu (...) że środki finansowe (...) wydatkowane przez nią zostały z naruszeniem ustanowionych do tego procedur".

Stawianie Sądowi I instancji zarzutu dotyczącego obu form naruszenia prawa materialnego jest zasadne w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne. Podnoszenie takich zarzutów w oparciu o podstawy wymienione w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. nie jest skuteczne w przypadkach, gdy strona chce zakwestionować wadliwe, jej zdaniem, ustalenia stanu faktycznego. Wykazywanie naruszenia prawa materialnego nie polega bowiem na kwestionowaniu przez stronę ustaleń w zakresie okoliczności sprawy. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych, uznanych za prawidłowe w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Może być ona skuteczna tylko w ramach drugiej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Podstawą prawną decyzji ostatecznej był art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Dokonując ustaleń faktycznych w sprawie Zarząd Województwa Pomorskiego przed wydaniem decyzji określającej kwotę podlegającą zwrotowi miał obowiązek najpierw ustalenia, czy środki przeznaczone na realizację programu finansowanego z udziałem środków europejskich wykorzystane zostały z naruszeniem procedur, a w konsekwencji ustalenia kwoty zwrotu. Dokonując wyliczenia kwoty przypadającej do zwrotu, organ administracji publicznej w ramach postępowania dowodowego przede wszystkim miał obowiązek oceny zapisów umowy oraz sposobu jej wykonania, a następnie dokonując wykładni przepisów prawa powszechnie obowiązującego unijnego i krajowego, działając w ramach zasady swobodnej oceny dowodów, mógł ustalić, jaka kwota podlega zwrotowi. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że inne procedury, o których mowa w art. 184 ust. 1 pkt 2 u.f.p., to także procedury określone w umowie między beneficjentem a instytucją zarządzającą projektem. W tej sprawie ustalono, że środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich zostały wykorzystane z naruszeniem umowy. Wszelka argumentacja podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zmierzająca do podważenia stanu faktycznego sprawy nie może odnieść zamierzonego skutku. Zarzuty podniesione w ramach omawianej podstawy kasacyjnej dotyczą przepisów prawa, które miały zastosowanie na etapie ustalania, czy środki przeznaczone na realizację programu finansowanego z udziałem środków europejskich wykorzystane zostały z naruszeniem procedur, pozostają one w ścisłym związku z niepodważonymi ustaleniami stanu faktycznego, tj. wyliczeniem kwoty podlegającej zwrotowi. Skoro kasator nie podważył skutecznie tego ustalenia w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to w rozumieniu art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).