Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 347/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 58 § 1 pkt 5a, art. 182 § 1, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. D. oraz reprezentowanej przez niego grupy mieszkańców Gminy W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 października 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 524/22 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi J. D. w imieniu własnym i jako reprezentanta grupy mieszkańców Gminy W. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w miejscowościach B. oraz R. - MPZP [...] postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

J. D. oraz reprezentowana przez niego grupa mieszkańców Gminy W. w osobach Ł. B., A. K., A. G., P. B., M. W., S. B., A. D., K. D., A. D., M. Z, K. K., A. M., M. Ł., W. Ś., H. Ś., Z. Ś., A. K2, J. S., K. S., E. Z., S. Z., P. G., K. G., P. N., P2. N., J. W., P. J., K. B., M. B., M. O., M2 O., U. P., K. R., M. B2, J. W2, Z. W., W. K., K. K.2, E. K., M. S., M2. S., M. K., M2 K., E. F., E. S., A. S., A2 S., A3. S, R. S., G. S. (dalej jako skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w miejscowościach B. oraz R. - MPZP B. – R. Wnosząc zarzuty naruszenia zasad i trybu sporządzania planu miejscowego domagali się stwierdzenia nieważności ww. uchwały w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Postanowieniem z 24 października 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 524/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 58 § 1 ust. 5a P.p.s.a. odrzucił skargę skarżących i na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. i zwrócił im uiszczony od skargi wpis sądowy.

Sąd mając na uwadze treść art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372, dalej u.s.g.) wskazał jakie są przesłanki warunkujące skuteczne zaskarżenie uchwały organu gminy.

Sąd odwołując się do zarzutów skargi jak i argumentacji zawartej w piśmie skarżących z dnia 7 października 2022 r. stanowiącego odpowiedź na wezwanie Sądu o wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez każdego skarżącego uznał, że wskazanych przez skarżących zarzutów skargi nie sposób zakwalifikować jako podstawę do skutecznego wniesienia skargi na uchwałę nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w miejscowości B. oraz R. – MPZP B. – R.

Sąd w uzasadnieniu postanowienia przedstawił obszerną argumentację w zakresie wymogów jakie należy spełnić aby skutecznie zaskarżyć uchwałę organu samorządu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372, dalej u.s.g.). Rozpatrując wiele kwestii związanych z wykazaniem naruszenia interesu prawnego na potrzeby zaskarżenia uchwały w trybie ww. przepisu Sąd wskazał, że o statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Dodał, że skarżący w niniejszej sprawie wywodzą swoją legitymację z prawa własności. Wskazując dalej na kwestię interesu prawnego skarżących Sąd wyjaśnił, że w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, które w pełni podziela, przyjmuje się, że podmiot skarżący uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Związek ten polega na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Reprezentując swój zindywidualizowany interes skarżący musi też wykazać, że interes ten jest konkretny, realny i aktualny (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., II OSK 2105/12, publ. CBOSA). Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego, powodując następstwo w postaci ograniczenia czy też pozbawienia go konkretnych uprawnień lub nałożonych obowiązków. Przyjmuje się również, że o naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu powołanego przepisu rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej wnoszącego skargę (por. NSA w wyroku z dnia 20 listopada 2009 r. II OSK 1305/09 publ. CBOSA).

Sąd przywołał stanowisko Trybunału Konstytucyjnego z wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, w którym Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący winien udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/04; wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2005 r., II SA/Wa 1928/04, wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r. OSK 476/04, publ. CBOSA). Sąd zaznaczył, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntowany jest pogląd, że interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Interes ten musi być bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej.

Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie skarżący wywodzą swój interes do zaskarżenia przedmiotowej uchwały z naruszenia przysługującego im prawa własności do nieruchomości zlokalizowanych w odległości od kilkuset metrów do kilku kilometrów od granic działki, na której zmiana planu przewiduje możliwość lokowania inwestycji szkodliwych.

Sąd podkreślił, że pomimo wezwania Sądu skarżący nie wykazali swojego interesu prawnego, w szczególności nie wykazali aby byli jak twierdzą właścicielami (współwłaścicielami), bądź użytkownikami (współużytkownikami) wieczystymi, działki (działek) położonej na terenie, którego przeznaczenie kwestionują lub sąsiadującej z tym terenem.

Niezależnie za chybione w kontekście interesu prawnego Sąd uznał argumenty skarżących o obniżeniu wartości ekonomicznej działek w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały (co do których, jak już wskazano, skarżący nie wykazali aby przysługiwał im tytuł prawnorzeczowy). Kwestia ta nie dotyczy naruszenia interesu prawnego, lecz faktycznego i w istocie opiera się na przypuszczeniach strony skarżącej. Podobnie Sąd ocenił zarzuty wskazujące na obniżenie walorów środowiskowych.

Następnie Sąd wskazał, że pozostałe zarzuty skargi dotyczące naruszenia zasad i trybu uchwalania planu nie mogły być uwzględnione. Sąd wyjaśnił, że naruszenia interesu prawnego jako warunku dopuszczalności skargi, nie można upatrywać w samym naruszeniu przepisów dotyczących procedury planistycznej czy zasad techniki prawodawczej. Sąd nie jest uprawniony do badania naruszeń procedury czy treści merytorycznej uchwały, jeżeli skarżący nie wykaże naruszenia swego interesu prawnego zapisami planu. Te mogą być natomiast kontrolowane dopiero wówczas, gdy wykazane zostanie, że został nadto naruszony interes prawny strony skarżącej (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07, publ. CBOSA). Do wniesienia skargi nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonego aktu.

Przenosząc dotychczasowe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd zauważył, że to skarżący powinni wykazać, że zaskarżoną uchwałą został naruszony ich interes prawny lub uprawnienie, przy czym naruszenie to musi mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przy-puszczeniach. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Niemożność wykazania naruszenia konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, prowadzi natomiast do wniosku, że wnoszący skargę nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia uchwały (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964).

Zdaniem Sądu, nie sposób uznać, aby skarżący wykazali, że plan narusza w jakimś zakresie ich uprawnienie. Z dyspozycji art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, że skargę na uchwałę organu gminy może wnieść tylko ten, kto zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny (o czym była mowa wcześniej) lub uprawnienie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny "interes prawny i uprawnienie powinny wynikać z przepisów prawa materialnego, te bowiem przepisy są źródłem uprawnień i interesów prawnych", zaś, w rozpoznawanej sprawie sąd, nie dopatrzył się zarzucanych naruszeń.

W świetle dotychczasowych rozważań, w ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie skarżący nie zdołali wykazać, aby przysługujący im interes prawny (lub uprawnienie) został postanowieniami zaskarżonej uchwały naruszony, co umożliwiłoby kontrolę legalności tej uchwały. Przewidywania skutków uchwalonego planu mają wyłącznie walor subiektywny, który nie kreuje aktualnej legitymacji skargowej po stronie skarżących. Analiza treści kwestionowanej przez skarżących uchwały nie potwierdziła, ażeby jej postanowienia aktualnie negatywnie oddziaływały na sferę praw i obowiązków skarżących. Inaczej mówiąc, skarżący nie wykazali w żaden sposób, aby uchwała naruszała ich aktualnie i realnie istniejący interes prawny lub uprawnienie.

Podsumowując, Sąd stwierdził, że dopiero wykazanie interesu prawnego lub uprawnienia i jego naruszenia można uznać za przesłankę dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. uzasadniającą jej merytoryczne rozpoznanie, a skoro skarga nie spełnia tych warunków, sąd nie mógł przystąpić do oceny legalności zaskarżonego aktu, w tym do badania prawidłowości zasad i trybu jego podjęcia.

Skarżący wnieśli skargę kasacyjną na powyższe postanowienie, zaskarżając je w całości. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

• art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.), dalej jako u.s.g. i art. 50 § 1 P.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię sprowadzającą się do zawężającego rozumienia pojęcia naruszenia interesu prawnego i prowadzącą do wniosku, że skarżący nie wykazali naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. i art. 50 § 1 P.p.s.a., a tym samym nie mają legitymacji do złożenia skargi administracyjnej.

Na podstawie tak sformułowanego zarzutu skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie wystąpili o przeprowadzenie rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację, która w ocenie skarżących kasacyjnie uzasadnia postawiony zarzut.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy W. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał złożoną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym korzystając z uprawnień wynikających z art. 182 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Niewątpliwie postanowienie o odrzuceniu skargi zalicza się do postanowień kończących postępowanie w sprawie.

Stwierdzić również należy, że zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zdaniem NSA, skarga kasacyjna J. D. i reprezentowanej przez niego grupy mieszkańców Gminy W. (wymienionych szczegółowo na wstępie) nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Prawidłowość zastosowania przez Sąd I instancji konstrukcji prawnej z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie budzi zastrzeżeń. Przepis ten stanowi wprost, że Sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Wymagania te określa art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.). Stanowi on, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Powiązanie art. 58 ust. 1 pkt 5a P.p.s.a. z wymogami z art. 101 ust. 1 u.s.g. prowadzi do wniosku, że aby skarga na uchwałę lub akt organu z zakresu administracji publicznej nie została odrzucona przez Sąd, skarżący wnosząc skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi dowieść, że w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy istnieje związek pomiędzy jego własną i prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą. Inaczej, musi wykazać, że zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie. Wobec tego dopuszczalna jest skarga podmiotu, który wykaże, że zaskarżony akt narusza jego interes prawny.

Na tym etapie Sąd nie bada zasadności wniesionej skargi w kontekście podniesionych w niej zarzutów naruszenia uchwałą przepisów prawa np. przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ocena zgodności z prawem zaskarżonej uchwały ma znaczenie dla wyniku rozstrzyganej merytorycznie sprawy co następuje w wyniku rozpoznania skargi.

Kwestii "naruszenia interesu prawnego" nie należy utożsamiać z "naruszeniem prawa". Jak trafnie wyjaśniono w piśmiennictwie: "Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Rozpoznając skargę, sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę (zarządzenie) organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem" (Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 808).

Sąd I instancji wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie dopuścił się naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g. i art. 50 § 1 P.p.s.a. dokonując ich błędnej, zawężającej wykładni, co skutkowało uznaniem, że skarżący nie wykazali naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. i art. 50 § 1 P.p.s.a. a to doprowadziło do odmowy uznania ich legitymacji skargowej w niniejszej sprawie.

Sąd I instancji w motywach zaskarżonego postanowienia dokonał obszernej analizy orzecznictwa odnośnie do interpretacji przesłanki wniesienia skargi na uchwałę tj. naruszenia interesu prawnego tą uchwałą. Wynika z niej między innymi, że podmiot skarżący uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Związek ten polega natomiast na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Reprezentując swój zindywidualizowany interes skarżący musi też wykazać, że interes ten jest konkretny, realny i aktualny (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012r., II OSK 2105/12, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wywodząc go wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi zatem naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego, powodując następstwo w postaci ograniczenia czy też pozbawienia go konkretnych uprawnień lub nałożonych obowiązków.

Skarżący w niniejszej sprawie upatrują naruszenia swego interesu prawnego wywodzonego z przysługującego im prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego do działek zlokalizowanych w odległości od kilkuset do kilku kilometrów od działek nr [...], [...] i [...], na których zmiana planu przewiduje możliwość lokowania inwestycji szkodliwych. Dopuszczone zmianą planu sposoby zagospodarowania diametralnie zmieniają warunki środowiskowe korzystania z przysługujących im praw rzeczowych. Wskazują, że lokalizacja ich działek powoduje, że możliwe jest, aby z okien domów, z ogrodów i terenów rekreacyjnych było widać budynki przemysłowe, dla których plan przewiduje wysokość do 45 m, a wysokość kondygnacji i instalacji technologicznych na 80 m. W ocenie skarżących ustalenia planu bezpośrednio, bardzo negatywnie ingerują w prawo własności należących do nich działek i domów bowiem dozwolone ustaleniami planu inwestycje obniżają walory lokalizacyjne działki, w tym nie tylko jej wartość ekonomiczną, ale również prawo do właściwego, zgodnego z przeznaczeniem, niezakłóconego ponad przeciętną miarę wykonywania prawa własności, przez które rozumieć należy zagrożenie pogorszenia parametrów związanych z ochroną środowiska takich jak zwiększony poziom wibracji, hałasu oraz zanieczyszczenia powietrza.

Podzielić należy stanowisko Sądu, że skarżący pomimo wezwania ich przez Sąd do wykazania naruszenia ich interesu prawnego w odpowiedzi nie przedstawili okoliczności, które świadczyłyby o tym, że w istocie postanowienia planu naruszają interes prawny każdego skarżącego z osobna. Reprezentant grupy mieszkańców stwierdził jedynie zdawkowo w piśmie z 7 października 2022 r., że wyczerpujący opis naruszenia interesów prawnych skarżących znajduje się w treści skargi złożonej do sądu. Zwrócono uwagę, że uchwała dopuszcza działalność o najbardziej uciążliwym dla otoczenia charakterze. W ich ocenie plan doprowadził do najdalej dopuszczalnej w polskim prawie ingerencji w wykonywanie prawa własności. Zatem Sąd I instancji słusznie uznał, że skarżący w istocie nie wykazali, że postanowienia zaskarżonej uchwały naruszają interes prawny skarżących wywodzony z prawa własności czy prawa użytkowania wieczystego ich działek. Brak jest dokumentów świadczących o tym gdzie i które działki skarżący posiadają i jaki jest ich tytuł prawny do tych działek. Nie wiadomo czy działki te objęte są zaskarżoną uchwałą czy choćby sąsiadują z terenem objętym zaskarżonym planem.

Brak powyższych danych niewątpliwie uniemożliwia przyjęcie, że skarżący wykazali naruszenie uchwałą ich interesu prawnego. Wbrew temu co podnosi się w skardze kasacyjnej Sąd I instancji badając dopuszczalność skargi na uchwałę nie jest zobligowany do prowadzenia we własnym zakresie postępowania wyjaśniającego odnośnie położenia i tytułu prawnego skarżących nawet jeśli mógłby stosownie do art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności domagać się podania przez uprawnione organy danych o posiadanych przez skarżących nieruchomościach i praw do nich wskazując ich dane osobowe. Sąd wystosował powyższe wezwanie do skarżących aby mieć podstawę do dokonania oceny w powyższym zakresie. Skoro skarżący nie dostarczyli odpowiednich informacji to Sąd już z tego powodu mógł odrzucić skargę na zasadzie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. NSA stwierdza, że podanie ww. danych jak nr działki, nr KW i przysługującego prawa nie było niemożliwym do wykonania w terminie 7 dni bowiem dostęp do elektronicznego rejestru KW jest ogólnodostępny i bezpłatny i wydrukowanie odpisu z KW było wykonalne przez jedną osobę, która miałaby właściwy nr KW.

Abstrahując od powyższego o braku interesu prawnego w zaskarżeniu planu przez skarżących świadczy oświadczenie samych skarżących, którzy stwierdzają w skardze, że ich działki położone są w odległości od kilkuset metrów do kilku kilometrów od granic terenu objętego planem tj. działek o nr ew. [...], [...] i [...]. Okoliczność taka nawet przy przeznaczeniu terenu objętego planem na działalność zawsze znacząco oddziałującą na środowisko (działalność przemysłową) uzasadnia przyjęcie, że niemożliwym jest aby przeznaczenie terenu objętego planem na zakłady przemysłowe w sposób realny, konkretny doprowadziło do ograniczenia lub pozbawienia przewidzianych prawem uprawnień skarżących i nałożenia na nich obowiązków.

Po pierwsze analiza materiałów sprawy (zapisów planu i jego części graficznej) dowodzi niezaprzeczalnie, że przyjęte ustalenia planistyczne w bezpośredni sposób nie zmieniają sytuacji prawnej skarżących. Z informacji przekazanych przez Gminę W. w odpowiedzi na skargę wynika, że pierwsze zabudowania (zabudowa mieszkaniowa) na terenie Gminy W. położone są w odległości ponad 2 km od skarżonej części obszaru objętego planem. Gmina zaprzecza aby było to kilkaset metrów jak sądzą skarżący. Jeśli skarżący są mieszkańcami gminy W. to nie mogą zamieszkiwać bliżej niż ponad 2 km od granic planu. Skoro tak, to nie ulega wątpliwości, że ich nieruchomości znajdują się poza obszarem zaskarżonego planu a wobec tego jego ustalenia nie mogą zmienić przeznaczenia i sposobu zagospodarowania ich nieruchomości. Ustalenia planu nie zawierają zatem żadnych regulacji o ograniczeniu uprawnień właścicielskich skarżących co do zabudowy na ich działkach. Nie zachodzi zatem bezpośredni związek pomiędzy ustaleniami planu a ograniczeniem, zmianą czy wykluczeniem przysługujących im praw (własności czy użytkowania wieczystego) do działek. Nadal mogą wykorzystywać je na cele mieszkalne.

Odnosząc się do akcentowanego negatywnego wpływu przewidzianego w planie zagospodarowania na wykonywanie przez skarżących prawa własności lub użytkowania wieczystego ich działek w sposób nieograniczony ponadprzeciętną miarę przez przemysłowy charakter zabudowy należy zauważyć, że ze względu na oddalenie działek skarżących od granic zaskarżonego planu (minimum ponad 2 km) brak jest podstaw do przyjęcia, że przeznaczenie w zaskarżonym planie terenów 1.P oraz 1.P/KK (§ 6 pkt 2 planu) pod: lokalizację inwestycji oraz działalności mogących zawsze znacząco oraz potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z przepisami odrębnymi w zakresie ochrony środowiska, w szczególności pod lokalizację (§ 5 pkt 1 lit.: a) zabudowy produkcyjno-usługowej obejmującej: obiekty produkcyjne wraz z budowlami i instalacjami technologicznymi, obiekty: usługowe, magazynowe, składowe, garażowe, handlu hurtowego, centrów logistycznych, baz przeładunkowych wraz z zielenią, placami składowymi, handlowymi, ekspozycyjnymi, manewrowymi, parkingami oraz infrastrukturą towarzyszącą, (§ 5 pkt 1 lit. b) obiektów energetyki i ciepłownictwa obejmujących: obiekty, budowle i instalacje technologiczne związane z produkcją i przesyłem energii cieplnej oraz elektrycznej – z wyłączeniem urządzeń OZE (odnawialnych źródeł energii) o mocy przekraczającej 100 kW, wraz z towarzyszącymi obiektami GPZ (główne punkty zasilania), stacjami gazowymi, zielenią, placami składowymi, manewrowymi, parkingami oraz infrastrukturą towarzyszącą; (§ 5 pkt 2) teren zabudowy przemysłowej oraz komunikacji kolejowej – teren przeznaczony pod lokalizację: a) infrastruktury kolejowej związanej z przejazdem kolejowo - drogowym, b) obiektów, o których mowa w pkt 1 lit a), c) obiektów, o których mowa w pkt 1 lit b), a także terenów US/UP - teren sportu i rekreacji oraz usług publicznych – (§ 5 pkt 3) teren przeznaczony pod lokalizację ogólnodostępnych budowli i urządzeń sportowo – rekreacyjnych, placów zabaw dla dzieci, budynków usługowych z zakresu publicznych usług kultury i edukacji, zieleni parkowej, wraz z infrastrukturą towarzyszącą, mogły mieć wpływ na wykonywanie przez skarżących przysługującego im prawa własności.

Odległość dzieląca działki skarżących od najbliżej położonych terenów objętych planem czyni uzasadnionym stanowisko, że dopuszczone planem przeznaczenie pod obiekty energetyki i ciepłownictwa nie powoduje bezpośrednio takiego oddziaływania na nieruchomości skarżących, które pozbawiałoby ich możliwości korzystania z nieruchomości przez ich zabudowę lub użytkowanie (modyfikowałby przysługujące im prawo). Potencjalne zagrożenie dopuszczonym przez plan zagospodarowaniem (zakłady przemysłowe) z uwagi na ewentualne, potencjalne immisje emitowane przez planowaną zabudowę nie świadczą o bezpośrednim, realnym i konkretnym ograniczeniu ich prawa własności czy prawa użytkowania wieczystego. Potencjalne zagrożenie nie jest wystarczające dla wykazania naruszenia interesu prawnego w zaskarżeniu planu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Skarżący w żaden sposób nie wykazali, że usytuowanie ich nieruchomości w względem granic terenu objętego zaskarżoną uchwałą spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu przez nich swoich nieruchomości na skutek wskazywanych przez nich immisji. O ograniczeniu prawa własności nie świadczy też podnoszona przez skarżących okoliczność, że obiekty dopuszczone planem (maksymalna wysokość budynków licząc od naturalnego poziomu gruntu do najwyższego punktu dachu - 45 m i maksymalna wysokość budowli i instalacji technologicznych 80 m) ze względu na ich wysokość, będą widoczne prawie z każdego miejsca w okolicy, w tym z ich działek. Skarżący nie wykazali bowiem, że dopuszczona planem wysokość zabudowy ogranicza możliwość korzystania z ich nieruchomości w dotychczasowy sposób. Skarżący nadal będą mogli zabudować swoją nieruchomość zgodnie z jej przeznaczeniem pod zabudowę jednorodzinną. Obowiązujące przepisy nie przewidują ochrony prawa własności nieruchomości ze względu na krajobrazowe wartości związane z położeniem nieruchomości. Nie przewiduje się ochrony walorów widokowych nieruchomości. Zatem zmiana dotychczasowego widoku na niezabudowaną przestrzeń, bogatą w walory przyrodnicze nie jest przedmiotem ochrony prawnej przysługującej właścicielom tak urokliwie położonych nieruchomości zatem domaganie się ochrony z uwagi na te walory jest w istocie tylko interesem faktycznym skarżących a nie ma podstaw w przysługujących im prawach rzeczowych. Wobec tego utrata walorów widokowych nie może być podstawą istnienia interesu prawnego a tym bardziej jego naruszenia.

Natomiast pogorszenie parametrów związanych z ochroną środowiska w pobliżu nieruchomości skarżących poprzez zwiększenie w przyszłości poziomu wibracji, hałasu i zanieczyszczenia powietrza nie świadczą o naruszeniu postanowieniami planu ich interesu prawnego bowiem to negatywne oddziaływanie ma charakter potencjalny i przyszły a nie rzeczywisty i aktualny. Może się ono zmaterializować w przyszłości kiedy zabudowa ta powstanie ale obecnie takie wnioski są nieuzasadnione. Nie można bowiem wykluczyć, że pomimo istniejącej w niedalekim sąsiedztwie zabudowy przemysłowej zostaną na etapie projektu budowlanego przewidziane takie rozwiązania techniczne, że inwestycja nie będzie miała jakiegokolwiek negatywnego wpływu na prawo własności skarżących. Jedynie potencjalny charakter naruszeń interesu prawnego prowadziłby do uznania legitymacji skargowej każdego właściciela sąsiedniej nieruchomości bo zawsze można by wskazać przyszły negatywny wpływ danego zagospodarowania. Naruszenie interesu prawnego ma być interpretowane jako naruszenie rzeczywistego, konkretnego i aktualnego interesu prawnego ściśle bowiem ochronie w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. ma podlegać tylko ten podmiot, któremu uchwała już teraz, indywidualnie i w sposób rzeczywisty ogranicza jego prawo np. prawo własności.

Należy zauważyć, że ochronę w takiej sytuacji zapewniają między innymi przepisy prawa ochrony środowiska, czy prawa budowlanego. Przewidziane w tych przepisach obowiązki inwestorów mają między innymi, zabezpieczać interesy właścicieli sąsiednich działek. Zatem kwestie ewentualnego przekroczenia norm hałasu, czy innych immisji będą mogły być podnoszone na etapie konkretnych postępowań związanych z konkretną inwestycją a nie na etapie planu miejscowego.

Plan przewidując zabudowę przemysłową w okolicy działek skarżących, która ma polegać na inwestycjach czy działalności zawsze oraz potencjalnie znacząco mogącej oddziaływać na środowisko nie wyznacza np. stref zakazu zabudowy dla skarżących. Zarzucane naruszenie ich interesu prawnego ma wymiar wyłącznie hipotetyczny. Również zarzucane naruszenie ich prawa własności lub użytkowania wieczystego rozumiane jako pozbawienie ich prawa do niezakłóconego i bezpiecznego korzystania ze swojej własności przy zdrowym środowisku nie zostało wykazane. Skarżący nie wykazali, że uchwalenie przedmiotowego planu wiązać się będzie z podejmowaniem względem ich nieruchomości działań, które ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych zakłócać będą korzystnie z ich działek. Skarżący nie skonkretyzowali jakie miałyby być to istotne ograniczenia i w czym realnie, wyrażać się ma ograniczenie ich praw. Zaznaczyć należy, że działki skarżących nie są położone w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego planem lecz znajdują się najbliżej ponad 2 km od najbliżej położonych granic działek objętych planem. Wobec braku konkretnej argumentacji wskazującej na realny wpływ postanowień planu na korzystanie z ich praw rzeczowych do nieruchomości, zgodnie z jego przeznaczeniem w sposób nieprzekraczający przeciętnej miary należało uznać, że nie został naruszony ich interes prawny. Ogólne twierdzenia o potencjalnych, przyszłych zagrożeniach związanych z zabudową przemysłową na terenie objętym planem (zagrożenia środowiska) nie pozwalały uznać, że kwestionowany plan jest obecnie źródłem zakłóceń ponad przeciętną miarę i niekorzystnie oddziałuje na ich nieruchomości.

Zagospodarowanie terenu jako terenu wybitnie przemysłowego w obrębie kilku działek, dla których uchwalono zaskarżony plan, w sąsiedztwie terenów, których dotychczasowe przeznaczenie było zgoła odmienne (lasy - Las Z., pola uprawne, zabudowa jednorodzinna, rezerwaty przyrody – Obszar Natura 2000 – K.) nie wyklucza naruszenia interesu prawnego zainteresowanych podmiotów – praw tych podmiotów poprzez ich ograniczenie. Skoro w sąsiedztwie działek skarżących ma powstać zabudowa przemysłowa to powinni oni wskazać jak ta zabudowa realnie ograniczy ich prawo własności. Tego jednak nie uczyniono. Powołano się na walory estetyczne krajobrazu, potencjalne immisje ale nie przedstawiono argumentów z których wynika, ze plan ów ograniczy ich prawo własności na posiadanych działkach. Owszem w przyszłości mogą powstać immisje, zaburzone zostanie piękno obecnego krajobrazu ale w obowiązującym porządku prawnym prawo własności nie daje ochrony przez takimi potencjalnymi naruszeniami. Dopiero gdy rzeczywiście wystąpią określonego rodzaju immisje właściciel może domagać się ich zaprzestania lub ograniczenia. Walory krajobrazowe w ogóle nie podlegają ochronie prawnej w ramach ochrony prawa własności. Natomiast normy ochrony środowiska dają prawo do interwencji kiedy zostaną naruszone. Na etapie uchwalenia planu kiedy nie wiadomo jaka inwestycja o jakich parametrach i oddziaływaniu na środowisko powstanie nie jest możliwe uznanie, że postanowienia planu naruszyły prawa rzeczowe skarżących w zakresie korzystania z działki, bowiem w przyszłości będzie ona sąsiadować z terenem stanowiącym znaczące zagrożenie dla środowiska.

Konkretne obawy skarżących związane z planowanym zagospodarowaniem to możliwość emisji gazów i pyłów, przenikania substancji szkodliwych i trujących do wód gruntowych, ryzyko wystąpienia immisji wynikającej z możliwości generowania znacznego hałasu oraz powstanie budynków i budowli dominujących nad krajobrazem wiejsko-leśnym. W ocenie NSA, są to ogólne i przyszłe obawy, powiązane z planowanym zagospodarowaniem ale nie wpływają one obecnie i konkretnie na posiadane przez skarżących prawo własności działek, które nie są tym planem objęte. Nie dochodzi więc do naruszenia interesu prawnego postanowieniami planu.

Mając powyższe na uwadze NSA uznał za chybiony postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. i art. 50 § 1 P.p.s.a.

W ocenie NSA, skarżący nie wykazali, że uchwalenie planu i przeznaczenie w nim terenu odległego od działek skarżących, nieobjętych granicami planu, pod zabudowę przemysłową będzie miało realny i rzeczywisty wpływ na przysługujące im prawo własności do swoich działek, na których występuje zabudowa jednorodzinna. Z planu nie wynika wprost ani pośrednio, że przysługujące im prawa rzeczowe do nieruchomości zostaną ponad przeciętną miarę ograniczone lub tym bardziej utracone.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego, gdyż przepisy art. 203 i art. 204 P.p.s.a., które regulują tę kwestię, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia skargi kasacyjnej od postanowienia o odrzuceniu skargi (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23).