Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 131/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 8 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 29 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 165/20 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia 7 listopada 2019 r. nr SKO.4000-1061/2019 w przedmiocie nakazu likwidacji placu parkingowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 165/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia 7 listopada 2019 r., nr SKO.4000-106/2019 w przedmiocie nakazu likwidacji placu parkingowego.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W piśmie z dnia 24 maja 2016 r. Burmistrz zawiadomił strony o wszczęciu, na wniosek H. P., postępowania w przedmiocie przywrócenia poprzedniego stanu użytkowania działki nr [...] położonej w G. przy ul. [...].

W piśmie z dnia 13 czerwca 2016 r., skierowanym do skarżącego, Burmistrz wyjaśnił, iż ww. postępowanie zostało wszczęte na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz.199 z późn. zm.), dalej "u.p.z.p.".

Decyzją z dnia 28 czerwca 2019 r. (zapadłą w następstwie wydania przez SKO kasatoryjnej decyzji z dnia 2 lutego 2017 r., nr SKO.4000-1607/2017, którą to decyzją SKO, na podstawie art.138 § 2 K.p.a., uchyliło pierwszą decyzję Burmistrza, wydaną w niniejszej sprawie, tj. decyzję z dnia 31 sierpnia 2016 r. nr PPN.6731.1.2016 i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia), Burmistrz, na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., nakazał skarżącemu przywrócenie poprzedniego stanu użytkowania przedmiotowej działki.

W piśmie z dnia 15 lipca 2019 r. pełnomocnik skarżącego wniósł do SKO odwołanie od decyzji Burmistrza, wskazując na: 1) niedopuszczalność stosowania art.59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. do terenu objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, 2) wadliwe przyjęcie przez Burmistrza, iż oględziny działki skarżącego w dniu 28 czerwca 2016 r. wykazały, iż działka ta została utwardzona na około 50% powierzchni, podczas gdy w toku w/w oględzin nie dokonano obmiaru działki, 3) wadliwe przyjęcie przez Burmistrza, iż sposób zagospodarowania działki nie spełnia zapisanego w planie miejscowym wymogu zachowania minimum 60% powierzchni biologicznie czynnej, podczas gdy utwardzona powierzchnia działki nie przekracza 35% jej powierzchni całkowitej.

Decyzją zaskarżoną SKO rozpatrzyło odwołanie skarżącego od decyzji Burmistrza, reformując tę decyzję poprzez doprecyzowanie nałożonego na skarżącego obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania przedmiotowej działki (tj. o wskazanie, iż chodzi o zlikwidowanie placu parkingowego z terenu działki nr [...] poprzez usunięcie utwardzenia wykonanego tłuczniem i przywrócenie poprzedniego rolnego sposobu zagospodarowania działki).

W uzasadnieniu decyzji, SKO wskazało w szczególności, że w odniesieniu do dopuszczalności stosowania art. 59 ust.3 u.p.z.p. do terenów objętych postanowieniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego odwołanie nietrafnie kwestionuje dopuszczalność stosowania art. 59 ust. 3 u.p.z.p. do terenów objętych postanowieniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

W dominującej w tym zakresie linii orzeczniczej sądów administracyjnych przyjmuje się bowiem, że bez względu na to, czy podnoszona w sprawie, jako niezgodna z przepisami, zmiana sposobu zagospodarowania terenu następuje na terenie nieobjętym planem miejscowym, czy też na terenie, dla którego uchwalono taki plan to takie zdarzenie prawne wymaga oceny w państwie prawa, stosownie do deklaracji z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i odpowiedniego do stanu sprawy przeciwdziałania ze strony powołanych do tego organów państwa. Podnosi się przy tym, że przyjęcie sposobu interpretacji przepisu art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z ust. 2 tej ustawy, dokonanego jedynie z zastosowaniem metody wykładni gramatycznej, doprowadziłoby do uznania że w przypadku faktycznego zaistnienia niezgodnej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmiany sposobu zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę nie byłoby możliwe uruchomienie postępowania w przedmiocie likwidacji skutków samowoli w powyższym znaczeniu. Wykładnia celowościowa i systemowa prowadzi do wniosku, że bez względu na to, czy niezgodna z przepisami zmiana sposobu zagospodarowania terenu następuje na terenie nieobjętym planem, czy też na terenie dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to takie zdarzenie prawne należy ocenić jako bezprawne (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1250/15; z dnia 18 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2882/15; z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1028/16; wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 456/17; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Go 65/16; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 907/18). Kolegium stwierdziło, że podziela poglądy prezentowane w przywołanych powyżej wyrokach sądów administracyjnych obu instancji. Bezwzględnie akceptuje również stanowisko przyjęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 21 kwietnia 2016 r. (sygn. akt II SA/GI 790/15), zgodnie z którym przepis art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym znajduje zastosowanie w przypadku zmiany sposobu zagospodarowania określonego terenu w inny sposób niż poprzez wykonywanie robót budowlanych, np. w wyniku urządzenia na danej nieruchomości składowiska, miejsc postojowych lub bazy transportowej bez realizacji obiektów budowlanych.

W świetle powyższych uwarunkowań sam fakt, iż przedmiotowa działka skarżącego jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie stanowił przeszkody dla prowadzenia postępowania w przedmiocie art. 59 ust. 3 u.p.z.p., w związku z czym w sprawie nie zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

W odniesieniu do zakresu zmiany sposobu zagospodarowania terenu, o której mowa w art.59 ust.2 u.p.z.p., upoważniającej do zastosowania art.59 ust.3 u.p.z.p., to jak podnosi się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającą pozwolenia właściwego organu należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki określone w art. 71 ust. 1 u.P.b. Nie tylko zmiana rodzaju użytkowania obiektu budowlanego, lecz także znaczące zwiększenie realizowanej już działalności wytwórczej lub usługowej w tym obiekcie mogą powodować niekorzystne dla otoczenia skutki, w szczególności w sferze bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego powoduje zmianę sposobu zagospodarowania terenu, co wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. II OSK 2144/10, wyrok NSA z dnia 12 października 2012 r" sygn. II OSK 1101/11). Co więcej, jak przyjął NSA w wyroku z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. II OSK 1250/15 (w ślad za nim także WSA w Lublinie w wyroku z dnia 13 marca 2018 r., sygn. II SA/Lu 1232/17) zmiana sposobu zagospodarowania terenu w znaczeniu terenu niezabudowanego może także mieć miejsce w sytuacji znaczącego zwiększenia realizowanej już działalności wytwórczej lub usługowej na danym niezabudowanym terenie. Sąd zwrócił uwagę, że skoro przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającą pozwolenia właściwego organu należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu jeżeli spowoduje to skutki określone w powołanym art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane to także zmiana sposobu zagospodarowania terenu, nie polegająca na zabudowie przez znaczące zwiększenie realizowanej już działalności wytwórczej lub usługowej, wprowadzenie nowych form tej działalności na tym terenie, mogą powodować niekorzystne dla otoczenia skutki w szczególności w sferze bezpieczeństwa pożarowego, stosunków wodnych, pracy, zdrowotnego, higieniczno-sanitarnego, ochrony środowiska i przyrody.

Oceniając więc, czy w konkretnej sprawie doszło do zmiany zagospodarowania terenu należy wziąć pod uwagę konkretne okoliczność zaistniałe w danym przypadku porównując sposób zagospodarowania terenu jaki istniał przed wykonaniem prac ze stanem następczym danego terenu

W orzecznictwie, przyjmuje się, że zmianą zagospodarowania terenu mogą być takie czynności jak:

─ utwardzenie działki (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1179/11,

─ rozpoczęcie jej wykorzystywania jako miejsca parkowania pojazdów mechanicznych służących wykonywaniu działalności gospodarczej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1179/11,

─ nagromadzenie hałd ziemi (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2015 r., sygn. akt II OSK 49/14,

─ urządzenie na nieruchomości składowiska, miejsc postojowych lub bazy transportowej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/GI 823/16,

W odniesieniu do sposobu zagospodarowania działki skarżącego, ustalonego w toku postępowania wyjaśniającego, Kolegium stwierdziło, że z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, iż na przedmiotowej działce skarżący urządził utwardzony parking, na którym parkują samochody ciężarowe oraz samochody typu "tir". Z informacji zawartych w ewidencji gruntów wynika, iż przedmiotowa nieruchomość ma powierzchnię 0,2245 ha i stanowi użytki typu R o następujących klasach i powierzchniach: lIla - 0,0457 ha, lllb - 0,1753 ha; IVb - 0,0035 ha.

Z oględzin przeprowadzonych w dniu 15 listopada 2016 r. (o terminie których prawidłowo zawiadomiono strony postępowania) wynika, iż organ I instancji dokonał szczegółowych pomiarów utwardzonego terenu - tworzy on czworobok o wymiarach 17,0 m x 42,5 m x 17,8 m x 42,8 m. Średnia szerokość terenu utwardzonego wynosi 17,40 m a średnia długość 42,65 m, stąd też obliczona powierzchnia utwardzonego terenu to 742 m2, co odpowiada 33% całkowitej powierzchni działki. Do protokołu z oględzin dołączono szkic oraz dokumentację fotograficzną obrazującą teren objęty postępowaniem, jak również fakt dokonania pomiarów. Pomiary te korelują z powierzchnią utwardzonego terenu, wskazywaną przez skarżącego, który w odwołaniu od decyzji organu I instancji z dnia 31 sierpnia 2016 r. podał, iż z dokonanych przez niego pomiarów wynika, iż powierzchnia utwardzona nie przekracza 35% powierzchni całkowitej działki. Stąd też nie znajduje potwierdzenia zarzut stawiany w odwołaniu, iż organ I instancji ustalił, iż 50% działki stanowi powierzchnię utwardzoną. Prawdą jest, iż tego rodzaju ustaleń organ I instancji dokonał przed wydaniem decyzji z dnia 31 sierpnia 2016 r., jednakże twierdzenia te zostały zweryfikowane w trakcie ponownego rozpoznawania sprawy. Opisując stan faktyczny sprawy w decyzji z dnia 28 czerwca 2019 r., Burmistrz wskazał, iż w trakcie oględzin z dnia 28 czerwca 2016 r. ustalono, że utwardzona powierzchnia zajmuje około 50% powierzchni działki i na podstawie tych ustaleń wydana została decyzja z dnia 31 sierpnia 2016 r. Decyzja ta jednak została zaskarżona i SKO, w trakcie postępowania odwoławczego, zleciło organowi I instancji przeprowadzenie kolejnych oględzin w celu dokładnego pomiaru powierzchni. W następstwie powyższego zostały przeprowadzone kolejne oględziny w dniu 15 listopada 2018 r., w trakcie których ustalono dokładnie utwardzoną powierzchnię działki Skarżącego. To właśnie tę powierzchnię należy przyjąć jako miarodajną przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy (również w toku rozpoznawania sprawy przed SKO) wynika, iż skarżący prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą "[...] T. K.". Przedmiotowa działalność wpisana jest w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i prowadzona w G. przy ul. [...]. Datą rozpoczęcia działalności jest dzień 9 stycznia 2006 r. (działalność transportowa) na nieruchomości o nr ew. [...]. Dodatkowo Burmistrz wskazał, iż działka skarżącego nie została objęta decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, czy też decyzją lub pozwoleniem na prowadzenie działalności gospodarczej. Z powyższego wynika zatem, iż skarżący prowadzi działalność gospodarczą na nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], to jest po drugiej stronie ulicy, przy której znajduje się działka objęta niniejszym postępowaniem (tj. dokładnie na przeciwko tej działki). Z przedłożonych informacji Burmistrza wynika, że działka objęta niniejszym postępowaniem nie została objęta żadną z decyzji, na mocy których prowadzona jest działalność Skarżącego.

Z ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika również bezsprzecznie, iż na części przedmiotowej działki Skarżący urządził utwardzony parking przeznaczony dla parkowania samochodów ciężarowych oraz samochodów typu "tir". Z oświadczeń składanych przez strony postępowania, jak również z przedkładanych przez nie pism oraz zdjęć wynika, że samochody te parkują na tej działce przez całą dobę. Ponadto stwierdzone na nieruchomości pojemnik na odpady, jak również przenośna toaleta typu "TOI-TOI" świadczą o tym, iż postawione one zostały tam w celu umożliwienia korzystania z nich przez kierowców parkujących na terenie utwardzonej powierzchni przedmiotowej działki. Przedmiotowy teren jest zatem powiązany z działalnością prowadzoną przez Skarżącego , polegającą na świadczeniu usług transportowych.

W świetle zapisów planu zagospodarowania przestrzennego miasta Garwolina, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Garwolina Nr XXI/92/2012 z dnia 30 stycznia 2012 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w G. pomiędzy ul. Polną, a osiedlem mieszkaniowym "Działki", (ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym woj. mazowieckiego Nr 49 z 2012 r. poz. 2604, dalej "plan z 2012 r."), działka skarżącego położona jest w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami, oznaczonym na rysunku planu symbolem 2MNU.

Jak stanowi § 20 planu, dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1MNU i 2MNU ustala się:

1. Przeznaczenie terenu:

1) zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, jako przeznaczenie podstawowe,

2) usługi nieuciążliwe jako przeznaczenie uzupełniające, które może być zrealizowane pod warunkiem, że powierzchnia lokali użytkowych netto nie przekroczy 60% całkowitej powierzchni netto budynku lub budynków na terenie działki budowlanej,

3) budynki garażowe i gospodarcze jako przeznaczenie uzupełniające,

4) drogi wewnętrzne jako przeznaczenie uzupełniające.

2. Parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu:

1) maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy działki budowlanej - 05,

2) minimum 60% powierzchni terenu działki budowlanej należy pozostawić jako powierzchnię biologicznie czynną,

3) wysokość budynków mieszkalnych i mieszkalno-usługowych nie więcej niż 11 0 m,

4) dominanta wysokościowa na terenie 2MNU - wysokość nie większa niż 14,0 m,

5) wysokość pozostałych budynków nie więcej niż 8,0 m,

6) poziom podłogi parteru budynku mieszkalnego i mieszkalno-usługowego nie więcej niż 0 50 m od naturalnej powierzchni terenu działki,

7) dopuszczalna lokalizacja wolnostojących budynków usługowych, gospodarczych i garażowych,

8) kąty nachylenia połaci dachowych 25° - 45°,

9) dopuszcza się stosowanie dachów płaskich w budynkach usługowych gospodarczych r garażowych,

10) nieprzekraczalne linie zabudowy zgodnie z rysunkiem planu, a w szczególności od linii rozgraniczających dróg KDZ, KDL, KDD i dróg wewnętrznych - minimum 5,0 m, z wyjątkiem 1MNU gdzie odległość ta wynosi 3m od drogi 4KDD,

11) dojazd do działek od dróg KDL, KDD i dróg wewnętrznych oraz w wyjątkowych przypadkach od dróg KDZ,

12) poziom hałasu nie może przekroczyć poziomu dopuszczalnego dla zabudowy mieszkaniowo- usługowej, określonego w przepisach odrębnych.

Organ odwoławczy wskazał, że kluczowym zagadnieniem w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. jest nie budzące jakichkolwiek wątpliwości ustalenie przez właściwy organ czy na terenie konkretnej nieruchomości doszło, czy też nie doszło do zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Jednocześnie, mając na względzie pogląd, iż przepis art. 59 ust 3 u.p.z.p. może mieć zastosowanie również do terenów objętych miejscowym planem zagospodarowana przestrzennego, organ administracyjny powinien ocenić zgodność stwierdzonej zmiany zagospodarowania terenu z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego planu ustalić, czy zmiana ta ma swoje podstawy w wydanej uprzednio decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 sierpnia 2017 r. sygn. akt II Sa/Łd 456/17).

Z przywoływanych powyżej zapisów planu wynikało bezsprzecznie, iż jedynymi usługami, które zostały dopuszczone na terenie, na którym położona jest działka o nr [...], są usługi nieuciążliwe jako przeznaczenie uzupełniające.

Przywołany plan zagospodarowania przestrzennego zawiera w § 4 ust. 2 pkt 16 definicję usług nieuciążliwych. Zgodnie z postanowieniami planu przez usługi nieuciążliwe należy rozumieć działalność handlową, usługową lub wytwórczą, budowlaną a także działalność zawodową: a. o której mowa w przepisach o swobodzie działalności gospodarczej, wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły, w obiekcie mieszkalnym lub w odrębnym budynku, b. która jednocześnie nie może obejmować przedsięwzięć, potencjalnie znacząco oddziaływujących na środowisko, dla których z oceny ich oddziaływania na środowisko wyniknie, że są przedsięwzięciami znacząco oddziaływującymi na środowisko.

Zdaniem Sądu, mając na uwadze powyższe należy zatem jednoznacznie wskazać, iż usługi nieuciążliwe dopuszczone na terenie oznaczonym symbolami 1MNU i 2MNU, w tym na terenie przedmiotowej działki są to jedynie usługi wykonywane w obiekcie mieszkalnym lub w odrębnym budynku.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 października 2014 r., sygn. akt II OSK 767/13, wskazał między innymi na sposób rozumienia pojęcia terminu "nieuciążliwy", wobec braku jego definicji ustawowej, NSA podał, iż w tym zakresie należy odwołać się do wykładni obowiązującej powszechnie w języku polskim, zgodnie z którą pojęcie "nieuciążliwy" oznacza tyle co niemęczący, niedokuczliwy, nie dający się we znaki. Sąd dalej wskazał w cytowanym wyroku, iż w okolicznościach niniejszej sprawy, zważywszy na treść postanowień planu nieuciążliwy musi oznaczać tyle, co dający się pogodzić z koegzystowaniem dopuszczonych na terenie, oznaczonym symbolem R-O, przedsięwzięć.

Przenosząc powyższe na realia rozpoznawanej sprawy, Kolegium wskazało, iż analogicznie uznać należy, że usługi nieuciążliwe, dopuszczone na terenie oznaczonym symbolem 1MNU i 2MNU, to takie, które dadzą w praktyce pogodzić się z podstawowym przeznaczeniem tegoż terenu i nie będą z nim kolidowały, to jest zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Nie bez powodu zatem miejscowy uchwałodawca w treści planu zaznaczył, iż usługi nieuciążliwe muszą zostać zlokalizowane w obiekcie mieszkalnym lub w odrębnym budynku. Tego rodzaju usługami nieuciążliwymi będą zatem na przykład usługi rzemieślnicze, prowadzone w budynkach - np. zakłady krawieckie, fryzjerskie, handel, nie zaś urządzenie parkingu, przeznaczonego dla parkowania pojazdów ciężarowych oraz pojazdów typu "tir". Przez usługi nieuciążliwe należy rozumieć działalność gospodarczą niepogarszającą standardów środowiska w zakresie hałasu, wibracji, zanieczyszczeń powietrza, wody i ziemi. Mając na uwadze jakie przedsięwzięcie objęte jest przedmiotem niniejszego postępowania Kolegium wskazało, że w trakcie ruchu pojazdów ciężarowych emitowany jest znaczny hałas (na parkingu przebywa jednokrotnie po kilka samochodów - co wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach), pojazdy poruszają się po parkingu w porze dziennej, jak i w nocy, do środowiska emitowane są zanieczyszczenia związane z emisją spalin, drgania, ponadto utwardzenie terenu zmniejszyło właściwości wodochłonne terenu objętego tymże utwardzeniem.

W ocenie organu nie można było uznać, iż charakter wykonanego utwardzenia, przeznaczonego na plac parkingowy, będzie miał charakter nieuciążliwego. Tego rodzaju wykorzystania terenu nie da się pogodzić z koegzystowaniem dopuszczonej na tym terenie funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. Nieuciążliwy to taki, z którego działalnością nie będą się wiązać żadne uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich. Pojęcia nieuciążliwości nie można utożsamiać ze sposobem zmiany przeznaczenia terenu oraz jego wykorzystania, które generują różnego rodzaju emisje, o których mowa powyżej. Nie bez powodu zatem w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dopuszczono działalność usług nieuciążliwych zlokalizowanych wyłącznie w obiekcie mieszkalnym lub w odrębnym budynku.

Skarżący działalność na nieruchomości o nr ew. [...] prowadzi od roku 2006, to jest od okresu, w którym nie obowiązywał jeszcze miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ponadto nieruchomość objęta przedmiotowym postępowaniem, to jest działka nr [...] nie została objęta decyzjami administracyjnymi, w oparciu o które zostałaby przeznaczona pod tę działalność.

Za niezwykle istotne w sprawie Kolegium uznało nie budzące jakichkolwiek wątpliwości ustalenie przez właściwy organ, czy na terenie konkretnej nieruchomości doszło, czy też nie doszło do zmiany sposobu zagospodarowania terenu. W kontekście powyżej podnoszonych okoliczności, koniecznym jest również wykazanie, czy do ww. zmiany doszło przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy też już po jego wejściu. Czyli innymi słowy organy administracji publicznej muszą wykazać jaki stan przedmiotowej nieruchomości istniał przed dokonaniem zmiany, kiedy zmiana została dokonana i jaki stan na przedmiotowej nieruchomości istnieje obecnie. Powyższy obowiązek wynika wprost z treści art. 7, art. 77 oraz 80 K.p.a.

Mając na uwadze powyższe Burmistrz przeprowadził w niniejszej sprawie dowód z opinii biegłego, posiadającego wiedzę urbanistyczno-architektoniczną.

Zygmunt Niewiadomski w komentarzu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Wydawnictwo C. H. BECK Warszawa 2008) wskazał, że zmiana sposobu zagospodarowania terenu jest pojęciem niedookreślonym i wymaga oceny konkretnych okoliczności przez osobę fachowo do tego przygotowaną (posiadającą wiedzę urbanistyczno-architektoniczną). Dopiero taka ocena, zastosowana do indywidualnego przypadku, może stanowić podstawę do stwierdzenia, czy doszło do zmiany zagospodarowania terenu (ewentualnie sposobu użytkowania terenu).

Do akt sprawy dołączono opinię mgr inż. arch. E. S. z marca 2019 r. sporządzoną na okoliczność dokonania oceny, czy doszło do zmiany zagospodarowania terenu, ewentualnie zmiany sposobu użytkowania terenu na przedmiotowej działce nr [...]. W dniu dokonywania oględzin biegła stwierdziła istnienie na terenie działki [...] utwardzonego tłuczniem placu, na którym zaparkowane były dwa samochody ciężarowe. Stwierdziła również, iż w pozostałej części teren ma przeznaczenie rolnicze, widoczna jest roślinność łąkowa oraz zadrzewienie. Powyższe ustalenia korelują z danymi zawartymi w ewidencji gruntów, zgodnie z którą nieruchomość to tereny rolnicze - grunty klasy III i IV. Na potrzeby opinii biegła dokonała analizy dostępnych zdjęć historycznych przedmiotowej nieruchomości, począwszy od 2011 r. Analiza zdjęć dotyczyła zagospodarowania terenu działki nr [...]. Z dokonanej przez biegłą analizy zdjęć wynika bezsprzecznie, iż do zmiany zagospodarowania przedmiotowego terenu doszło w okresie pomiędzy czerwcem 2015 r. a lipcem 2018 r. Na zdjęciach wykonanych w dniu 6 czerwca 2015 r., 4 maja 2014 r., 14 marca 2014 r., 28 lipca 2012 r, 13 marca 2011 r. uwidoczniona jest cała powierzchnia działki nr [...] - działka jest zadrzewiona, a sąsiednie grunty użytkowane są rolniczo. Na zdjęciu z dnia 24 lipca 2018 r. na zdjęciu działki uwidoczniony jest już plac postojowy o nawierzchni takiej, jak ul. [...]. Na placu widoczne są zaparkowane trzy samochody ciężarowe. Na kolejnych zdjęciach z 20 września 2018 r. oraz 9 marca 2019 r. również widoczny jest plac postojowy z zaparkowanymi na nim pojazdami. Biegła, dokonując oceny stwierdzonego stanu faktycznego wskazała, iż zmiana zagospodarowania terenu, według definicji stosowanej w urbanistyce i planowaniu przestrzennym, winna być rozumiana jako zmiana dotychczasowego sposobu użytkowania użytku gruntowego lub zmiana dotychczasowej podstawowej funkcji użytkowej terenu, obiektu budowlanego lub jego części, przy czym przez podstawowe funkcje użytkowe rozumieć należy funkcje: mieszkaniową jednorodzinną, mieszkaniową wielorodzinną, mieszkaniowo-usługową, usługową, sportu, rekreacji, rolniczą, rolniczą zagrodową, rolniczą produkcyjną, przemysłowo-składową, w tym magazynową, lasów, zieleni, komunikacyjną i związaną z uzbrojeniem terenu. Biegła stwierdziła, na podstawie poczynionych ustaleń, iż w analizowanym przypadku działki nr [...], położonej w G., nastąpiła zmiana zagospodarowania terenu przede wszystkim jako zmiana dotychczasowego sposobu użytkowania użytku gruntowego oraz zmiana dotychczasowej podstawowej funkcji użytkowej terenu poprzez zasypanie tłuczniem wykorzystywanego dotychczas rolniczo gruntu rolnego III i IV klasy bonitacyjnej, utwardzenie go i przeznaczenie na parking dla samochodów ciężarowych - niezwiązanych z produkcją rolną. W ocenie biegłej właściciel działki nr [...] po pierwsze zmienił zagospodarowanie terenu działki, po drugie - uczynił to w sposób niezgody z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czyli dopuścił się tzw. samowoli urbanistycznej, którą opisuje art. 59 ust. 3 u.p.z.p.

Powyższe stanowisko biegłego znajduje swoje potwierdzenie i odzwierciedlenie w pozostałym materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. Ponadto strony - H. P. oraz J. S. - w trakcie rozprawy administracyjnej w dniu 29 lipca 2016 r. oświadczyli, iż parking na przedmiotowej nieruchomości funkcjonuje od około 2 lat. Jest to zgodne z wnioskami sformułowanymi przez biegłą E. S.. Ponadto dokumentacja przedstawiona przez strony (dokumentacja fotograficzna), jak również sporządzona przez organ I instancji w toku postępowania potwierdza bezsprzecznie, iż w sprawie mamy do czynienia z wystąpieniem okoliczności, które uprawniały Burmistrza Miasta Garwolina do sięgnięcia po instrument prawny, przewidziany przez ustawodawcę w treści art. 59 ust. 3 u.p.z.p.

W niniejszej sprawie wykazano bezsprzecznie, iż w okresie poprzedzającym wprowadzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również w pierwszych latach jego obowiązywania - co najmniej do dnia 6 czerwca 2015 r. działka o numerze ewidencyjnym [...] była zadrzewiona, nie znajdował się na niej utwardzony teren. Sąsiednie działki wykorzystywane były w sposób rolniczy. Z informacji zawartych w ewidencji gruntów wynika, iż przedmiotowa nieruchomość ma powierzchnię 0,2245 ha i stanowi użytki typu R o następujących klasach i powierzchniach: lila - 0,0457 ha; lllb - 0,1753 ha; IVb - 0,0035 ha. Na części przedmiotowej nieruchomości doszło bezsprzecznie do zmiany zagospodarowania terenu przede wszystkim jako zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania użytku gruntowego oraz zmiany dotychczasowej podstawowej funkcji użytkowej terenu poprzez zasypanie tłuczniem wykorzystywanego dotychczas rolniczo gruntu rolnego (czy to pod roślinność łąkową, czy też jako tereny zadrzewione). Kolegium ponadto wykazało, iż nie jest istotny w sprawie procentowy udziały przekształconego terenu w stosunku do całej powierzchni działki, a najistotniejszy jest fakt dokonania zmiany niezgodnej z przeznaczeniem terenu w miejscowym planie zagospodarowania terenu, który zezwala na przeznaczenie terenu - podstawowe zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, jak i uzupełniające - pod usługi nieuciążliwe lokowane wyłącznie w obiektach mieszkalnych lub w odrębnych budynkach. Na niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji.

W realiach rozpoznawanej sprawy zatem w sposób bezsporny ustalono, iż zagospodarowanie spornej działki jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, doszło do zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 3 u.p.z.p. oraz, że sporna działka była zagospodarowana inaczej niż dotychczas i wykazano jej wcześniejszy sposób zagospodarowania, nadto okres, kiedy nastąpiła zmiana, czyli wszystkie elementy niezbędne do sięgnięcia przez organy administracji publicznej po art. 59 ust. 3 u.p.z.p.

W związku z niedostatecznym sprecyzowaniem w sentencji decyzji Burmistrza zakresu nałożonego na skarżącego obowiązku, należało zreformować ww. decyzję na podstawie art.138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jednoznaczne nakazanie skarżącemu zlikwidowania placu parkingowego z terenu przedmiotowej działki poprzez usunięcie utwardzenia wykonanego tłuczniem i przywrócenie poprzedniego rolnego sposobu zagospodarowania tej działki.

W piśmie z dnia 17 grudnia 2019 r. skarżący wniósł skargę na decyzję SKO, podnosząc zarzuty naruszenia:

3. art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 6 K.p.a., gdyż dyspozycja art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., na podstawie którego to przepisu wydano decyzje w niniejszej sprawie dotyczy wyłącznie sytuacji, w których nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy przedmiotowa działka skarżącego znajduje się na obszarze, nie objętym tego rodzaju planem, co przesądza o tym, iż decyzje organów obu instancji zostały wydane bez podstawy prawnej;

4. art. 59 ust.1 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że na nieruchomości doszło do zmian wymagających ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji, tj. że zaszła zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na prowadzeniu robót budowlanych oraz zmiana sposobu użytkowania obiektu - całościowa lub częściowa (także polegająca na wykonaniu robót budowlanych);

5. art. 68 § 1 w zw. z art. 7 w zw. art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez stwierdzenie w zaskarżonej decyzji, że w toku oględzin ustalono, że część działki nr [...] (około 50%) stanowiąca własność Skarżącego jest utwardzona tłuczniem podczas gdy w trakcie oględzin, które odbyły się w dniu 28 czerwca 2016 r., nie został przeprowadzony żaden obmiar przedmiotowej działki, co potwierdza protokół, w którym brak jakiejkolwiek wzmianki o dokonaniu obmiaru, a w toku postępowania nie podjęto żadnych czynności podczas których można by ustalić jaka część przedmiotowej działki została utwardzona, co czyni decyzję niewykonalną.

W odpowiedzi na skargę, udzielonej w piśmie z dnia 16 stycznia 2020 r., SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wyrokiem z dnia 21 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 165/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia 7 listopada 2019 r. w przedmiocie nakazu likwidacji placu parkingowego.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego było zastosowanie wobec skarżącego, jako właściciela nieruchomości, instrumentu, o którym mowa w art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., który to przepis, odczytywany literalnie, upoważnia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta do nakazania właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości przywrócenie poprzedniego sposobu jej zagospodarowania w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w art.59 ust. 2 u.p.z.p., bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Trafnie jednakże uznały orzekające w sprawie organy, iż przy jej rozstrzyganiu należało oprzeć się na przyjętej przez orzecznictwo sądowe rozszerzającej wykładni art. 59 ust.3 pkt 2 u.p.z.p., przewidującej jego stosowanie nie tylko w sytuacji, w której na nieruchomości, która nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania, jej właściciel lub użytkownik wieczysty dokonuje zmiany sposobu zagospodarowania, o której mowa w art. 59 ust. 2 u.p.z.p., bez uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy, ale również w sytuacji, w której na nieruchomości, która jest objęta planem miejscowym (a w myśl art. 59 ust.1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania przestrzennego, dokonywana na nieruchomości tego rodzaju, nie wymaga decyzji ustalającej warunki zabudowy), jej właściciel lub użytkownik wieczysty dokonuje zmiany, o której mowa w art. 59 ust. 2 u.p.z.p., z naruszeniem postanowień tego planu.

Przekonująco wykazały organy obu instancji, iż hipoteza tak wykładanego art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. została spełniona w niniejszej sprawie. Bezspornie bowiem Skarżący dokonał takiej zmiany zagospodarowania działki nr [...], polegającej na utwardzeniu terenu i urządzeniu parkingu dla samochodów ciężarowych, która pozostaje w oczywistej sprzeczności z postanowieniami planu miejscowego z 2012 r., obejmującego tę nieruchomość, dopuszczającymi lokalizowanie na tej działce wyłącznie zabudowy mieszkaniowej oraz usług nieuciążliwych.

Organy obu instancji dochowały szczególnej staranności przy wykonywaniu obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., wyczerpująco ustalając jej stan faktyczny w oparciu o prawidłowo zgromadzony i wszechstronnie rozpatrzony materiał dowodowy oraz szczegółowo uzasadniając faktyczne i prawne przesłanki wydanych rozstrzygnięć.

Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.).

Przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (art. 59 ust. 2 u.p.z.p.).

W przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości:

1. wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo

2. przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania (art. 59 ust. 3 u.p.z.p.).

W art. 59 ust. 3 u.p.z.p. wskazano instrumenty służące do zwalczania tzw. samowoli urbanistycznej, za pomocą których wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeciwdziałać samowolnym zmianom zagospodarowania terenu.

Zdaniem Sądu, jest poza sporem, iż czysto literalna wykładnia art. 59 ust. 3 w zw. z art. 59 ust. 2 i 1 u.p.z.p. mogłaby sugerować, iż przepis ten znajduje zastosowanie tylko do takiego naruszenia zasad zagospodarowania przestrzennego terenu, które polega na dokonaniu na terenie nie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zmiany zagospodarowania terenu, nie wymagającej pozwolenia na budowę, bez wcześniejszego uzyskania decyzji ustalającej dla tej zmiany warunków zabudowy (reżimowi temu nie podlegałyby tylko, wyłączone w art. 50 ust. 2 z obowiązku uzyskania warunków zabudowy, takie zmiany zagospodarowania terenu, które mają charakter zmiany tymczasowej, jednorazowej, trwającej do roku).

Jak jednakże podkreślono w wyroku NSA z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II 1028/16, publ. w Centralnej Bazie Orzecznictwa Sądów Administracyjnych (dalej "CBOSA"), dostępnej na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl: "w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowała się linia orzecznicza, która ma obecnie charakter dominujący, zgodnie z którą przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. może mieć zastosowanie również do terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przyjmuje się bowiem, że bez względu na to, czy podnoszona w sprawie jako niezgodna z przepisami zmiana sposobu zagospodarowania terenu następuje na terenie nieobjętym planem miejscowym, czy też na terenie, dla którego uchwalono taki plan, to takie zdarzenie prawne wymaga oceny w państwie prawa, jakim jest Rzeczpospolita Polska (art. 2 Konstytucji RP), i odpowiedniego jeżeli jest to uzasadnione stanem sprawy przeciwdziałania ze strony powołanych do tego organów państwa. Podnosi się, że przyjęcie sposobu interpretacji przepisu art. 59 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z ust. 2, dokonanego jedynie z zastosowaniem metody wykładni gramatycznej, doprowadziłoby do uznania, że w przypadku faktycznego zaistnienia niezgodnej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmiany sposobu zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę nie byłoby możliwe uruchomienie postępowania w przedmiocie likwidacji skutków samowoli w powyższym znaczeniu. Inne bowiem powszechnie obowiązujące przepisy prawa nie określają kompetencji organu administracji do wszczęcia i prowadzenia postępowania w trybie przepisu art. 59 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z ust. 2 w myśl konstytucyjnych zasad państwa prawnego (art. 2) i równości wobec prawa (art. 31 ust. 1). Podkreśla się też, że nie sposób założyć, aby racjonalnie działający ustawodawca - z jednej strony - wyłączył spod jakiejkolwiek kontroli sprawdzenie zgodności zmiany sposobu zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę z ustaleniami planu miejscowego, z drugiej zaś strony stworzył prawną możliwość dokonania takiej kontroli w przypadku robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającej zgłoszenia, czy też tylko zmiany sposobu zagospodarowania terenu na terenie nieobjętym planem miejscowym (zob. np. wyroki NSA: z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 6/08, z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1250/15, z dnia 18 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2882/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; por. również uchwałę NSA z dnia 3 października 2016 r., sygn. akt II OPS 1/16, a także postanowienia NSA: z dnia 17 grudnia 2008 r., sygn. akt II OW 81/08, z dnia 13 października 2015 r., sygn. akt II OW 59/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). (...) Zatem zgodnie z powołaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, przepis ten może mieć w określonych przypadkach zastosowanie również do terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.".

Jak trafnie zwrócono przy tym uwagę w wyroku NSA z dnia z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1250/15, publ. w CBOSA: "Stosowanie przepisu art. 59 ust. 3 u.p.z.p. także w odniesieniu do zmiany sposobu zagospodarowania terenu objętego planem miejscowym musi być odpowiednie, a zatem wójt, burmistrz albo prezydent miasta orzekając o wstrzymaniu użytkowania terenu nie może jednocześnie wyznaczyć terminu, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z tej prostej przyczyny, że dla terenu dla którego uchwalono plan miejscowy nie wydaje się decyzji o warunkach zabudowy (zob. Wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 6/09).".

Zdaniem Sądu, kluczowym zagadnieniem w toku postępowania prowadzonego w trybie przepisów art. 59 ust. 3 u.p.z.p. jest nie budzące jakichkolwiek wątpliwości ustalenie przez właściwy organ, czy na terenie konkretnej nieruchomości doszło, czy też nie doszło, do zmiany sposobu zagospodarowania terenu (por. wyroki NSA z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1224/18 oraz z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2763/17, publ. w CBOSA).

Uprawnienie wynikające z art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. może być realizowane do sytuacji zaistniałych po dniu wejścia w życie u.p.z.p., to jest od dnia 11 lipca 2003 r. (por. wyrok NSA z dnia 31 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1179/11, publ. CBOSA).

Wybór jednej z wymienionych w art. 59 ust. 3 u.p.z.p. sankcji ma charakter uznaniowy. Organ dokonuje w tym zakresie wyboru jednego z dwóch możliwych rozstrzygnięć, zaś wybór rozstrzygnięcia winien być poprzedzony dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego oraz uzasadniony (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 257/12, publ. CBOSA).

Sąd stwierdził, że orzekające w sprawie organy przekonująco wykazały, iż w ustalonym stanie faktycznym wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. zgodnie z przywołaną wcześniej rozszerzającą wykładnią tego przepisu, dopuszczającą jego stosowanie także w sytuacji, w której właściciel lub użytkownik terenu objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dokonuje na tym terenie takiej zmiany zagospodarowania przestrzennego, nie wymagającej pozwolenia na budowę, która pozostaje w sprzeczności z przeznaczeniem terenu, wynikającym z obowiązującego planu miejscowego.

Stosowanie do ww. wykładni art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., bezspornie wykraczającej poza literalne brzmienie przepisu, nie jest przejawem dowolności i arbitralności w stosowaniu prawa a rezultatem dopuszczalnego odwołania się przez orzecznictwo sądowe, w związku z wystąpieniem istotnych przesłanek celowościowych (szczegółowo zanalizowanych w przytoczonych wcześniej orzeczeniach), do innych kryteriów niż językowe przy rekonstruowaniu normy prawnej, wynikającej z tego przepisu (a zatem odwołania się do innych przyjętych metod wykładni prawa). Powyższe ma na celu pełne urzeczywistnianie intencji ustawodawcy, przyświecającej wprowadzeniu art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. do systemu prawa, tj. zapobieganiu samowolnym zmianom zagospodarowania terenu, których nie można zwalczać na zasadach ustalonych w przepisach budowlanych. Zarzut skargi, polemizujący z utrwalonym i przekonującym stanowiskiem orzecznictwa sądowego, jest zatem niezasadny.

Nietrafnie wywodzi skarga, iż w sprawie nie doszło do zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 50 ust. 2 u.p.z.p., pozostającej w sprzeczności z planem miejscowym.

W kontrolowanym postępowaniu administracyjnym zgromadzono obszerny materiał dowodowy na okoliczność działań podjętych przez skarżącego na przedmiotowej nieruchomości po wejściu w życie planu miejscowego z dnia 30 stycznia 2012 r., tj. w szczególności: (-) protokół z oględzin nieruchomości, przeprowadzonych w dniu 28 czerwca 2016 r., (-) protokół z rozprawy administracyjnej, przeprowadzonej w dniu 29 lipca 2016 r., (-) protokół z oględzin nieruchomości, przeprowadzonych w dniu 15 listopada 2016 r., (-) notatki służbowej z wizji lokalnej z dnia 20 grudnia 2017 r., (-) protokół z rozprawy administracyjnej z dnia 25 stycznia 2018 r., (-) specjalistycznej opinii z marca 2019 r.

Z ww. materiału dowodowego, w tym w szczególności ze specjalistycznej opinii z marca 2019 r., do której załączono obszerny materiał zdjęciowy (zarówno aktualny, jak i historyczny) wynika w sposób nie pozostawiający wątpliwości, iż pomiędzy czerwcem 2015 r. a lipcem 2018 r., tj. już pod rządem planu miejscowego z 2012 r., przeznaczającego działkę skarżącego o powierzchni 0,2245 ha wyłącznie pod zabudowę mieszkaniową oraz usługi nieuciążliwe, Skarżący dokonał zmiany faktycznego zagospodarowania części tej działki, stanowiącej dotąd grunt rolny (i zadrzewionej), poprzez jej utwardzenie i urządzenie na niej parkingu dla samochodów ciężarowych oraz samochodów typu "tir" ("zasypanie tłuczniem wykorzystywanego dotychczas rolniczo gruntu rolnego III i IV klasy bonitacyjnej, utwardzenie go i przeznaczenie na parking dla samochodów ciężarowych – niezwiązanych z produkcją rolną" str.13 opinii, pkt 3). Nie ulega wątpliwości, iż ww. nowy sposób zagospodarowania przedmiotowej części działki należy jednoznacznie uznać za wykonywanie na działce niedopuszczonych planem usług uciążliwych.

O ile ustawodawca zdefiniował pojęcie "zmiana zagospodarowania terenu" na potrzeby art. 59 ust. 1 u.p.z.p., wskazując wprost, iż chodzi o zmianę, polegającą na: 1) budowie obiektu budowlanego lub 2) wykonaniu innych robót budowlanych, a także na 3) zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, o tyle zaniechał zdefiniowania pojęcia "zmiana zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę", użytego w art. 59 ust. 2 ustawy, do którego to pojęcia odwołuje się następnie art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy.

Stanowisko skarżącego co do wykładni art. 59 ust. 2 ustawy należy interpretować w ten sposób, iż pojęcie "zmiana zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę" pozostaje w ścisłym związku z definicją zawartą w art. 59 ust. 1 u.p.z.p., co oznaczałoby, iż w art. 59 ust. 2 ustawy nie chodzi o jakąkolwiek zmianę zagospodarowania terenu, nie wymagającą pozwolenia na budowę ale wyłącznie o taką zmianę, nie wymagającą w/w zezwolenia, która jednocześnie polegałaby na podjęciu działań wymienionych w art. 59 ust. 1. W kontekście niniejszej sprawy skarżący wywodzi zatem (w sytuacji, w której nie występuje w niej problem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części), iż dopuszczalność zastosowania przez organy art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. była uzależniona od wykazania, iż na przedmiotowej działce skarżący wykonał roboty budowlane (czego w ocenie skargi nie wykazano i co nie miało miejsca).

Sąd stwierdził, że podziela stanowisko organów, przyłączające się do tej linii orzecznictwa sądowego, która uznaje pojęcie "zmiana zagospodarowania terenu, nie wymagająca pozwolenia na budowę" za pojęcie niedookreślone, które należy wykładać z uwzględnieniem celu art. 59 ustawy, jakim jest zapewnienie efektywnej kontroli nad zmianami zagospodarowania terenu.

W wyroku WSA w Gdańsku z dnia 8 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 637/19, publ. CBOSA, wskazano, iż: "art. 59 ust. 2 u.p.z.p. nakazuje stosować ust. 1 również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Kwestia zastosowania tego przepisu nie jest jednoznaczna w orzecznictwie i doktrynie, jednak w ocenie Sądu dokonując wykładni wieloznacznego pojęcia "zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę", należy dojść do wniosku, że chodzi tu o przypadki zmian zagospodarowania terenu niepolegających ani na wykonaniu robót budowlanych, ani na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, a mimo to wymagających uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji, przepis ten ma odniesienie do stosunkowo rzadkich stanów faktycznych związanych z wykonywaniem robót, prowadzących do zmiany zagospodarowania terenu, które nie podlegają reglamentacji przepisami Prawa budowlanego, a więc nie związanych z procesem budowlanym, np. dla zalesienia terenu, zorganizowania na nieruchomości składowiska, itp..".

Stanowisko podobne sformułowano w wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 lipca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2529/17, publ. CBOSA: "Pojęcie "zmiany zagospodarowania terenu" użyte w art. 59 ust. 2 u.p.z.p. jest pojęciem niedookreślonym w obowiązujących przepisach. Ocena tego, czy w określonym stanie faktycznym doszło do takiej zmiany, wymaga precyzyjnego zbadania i szczegółowego uzasadnienia, na podstawie konkretnych ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie.".

W wyroku WSA w Gliwicach z dnia 12 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 1143/17, publ. CBOSA, wskazano z kolei, iż: "Skoro "zmiana zagospodarowania terenu" jest pojęciem niedookreślonym w obowiązujących przepisach, to ocena pozwalająca jednoznacznie rozstrzygnąć czy w określonym stanie faktycznym doszło do zmiany zagospodarowania terenu wymaga dokładnego zbadania i szczegółowego uzasadnienia, w oparciu o konkretne ustalenia faktyczne w konkretnej, jednostkowej sprawie.".

W wyroku WSA w Gliwicach z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 823/16, publ. CBOSA, wskazano, iż: "(1). Przepis art. 59 ust. 3 w zw. z ust. 2 u.p.z.p znajduje zastosowanie w przypadku zmiany sposobu zagospodarowania określonego terenu w inny sposób niż poprzez wykonywanie robót budowlanych, np. w wyniku urządzenia na danej nieruchomości składowiska, miejsc postojowych lub bazy transportowej bez realizacji obiektów budowlanych. (2). Przyjmuje się, że art. 59 ust. 3 u.p.z.p. może mieć zastosowanie również do terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Stwierdza się bowiem, że bez względu na to czy niezgodna z przepisami zmiana sposobu zagospodarowania terenu następuje na terenie nieobjętym planem, czy też na terenie dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to takie zdarzenie prawne należy ocenić jako bezprawne, zatem wymagające w państwie prawa, jakim jest Rzeczpospolita Polska (art. 2 Konstytucji RP) odpowiedniego przeciwdziałania ze strony powołanych do tego organów państwa.".

W świetle powyższych uwarunkowań dokonana przez skarżącego zmiana zagospodarowania terenu, stanowiącego część działki objętej postępowaniem, stanowi zmianę zagospodarowania, o której mowa w art. 50 ust. 2 u.p.z.p., do której zasadnie zastosowano art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p.

W związku z faktem, iż dopuszczalność zastosowania art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. nie jest uzależniona od objęcia wadliwą prawnie zmianą zagospodarowania określonego minimum powierzchni działki gruntu, wyrażonego w m2 lub w udziale wyrażonym w procentowo, zastrzeżenia skarżącego, odnoszące się do ewentualnego braku precyzji organów w określeniu udziału powierzchni utwardzonej w ogólnej powierzchni działki (w sytuacji, w której skarżący co do zasady nie zaprzecza, iż do utwardzenia terenu działki doszło) uznać należy za oczywiście nieistotne dla wyniku sprawy. Jednocześnie stwierdzić należy, iż do wątku tego SKO szczegółowo odniosło się w odpowiedzi na skargę, jednoznacznie wykazując brak przesłanek do kwestionowania poczynionych przezeń ustaleń (utwardzenie 33 % powierzchni działki).

W świetle powyższych okoliczności, zdaniem Sądu, wniesiona skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł T. K. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w sprawie dotyczącej działki znajdującej się na obszarze, który został objęty planem zagospodarowania przestrzennego, mimo, że dyspozycja art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc przepisu wskazanego jako podstawy prawnej wszczynającej postępowanie, dotyczy wyłącznie sytuacji, w których nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co oznacza że przepis ten nie może stanowić podstawy wszczęcia ani prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie, a decyzja została wydana bez podstawy prawnej;

2. art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie wobec uznania, że art. 59 ust. 2 u.p.z.p. nakazuje stosować ust. 1 również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, podczas gdy prawidłowym jest uznanie, że w art. 59 ust. 2 u.p.z.p. nie chodzi o jakąkolwiek zmianę zagospodarowania terenu, nie wymagającą pozwolenia na budowę, lecz wyłącznie o taką zmianą, która jednocześnie polegałaby na podjęciu działań wymienionych w art. 59 ust. 1 u.p.z.p.;

3. art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 ust. 2 pkt 16 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Garwolina Nr XXI/92/2012 z dnia 30 stycznia 2012 roku poprzez błędną wykładnię i uznanie, że skarżący dokonał zmiany zagospodarowania działki nr [...] w sposób naruszający postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez lokalizację tam usługi o charakterze innym niż usługa nieuciążliwa, co uprawniało do zastosowania wobec niego art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia powinna prowadzić do wniosku, że prowadzenie parkingu nie stanowi usługi nieuciążliwej, a sposób zagospodarowania działki jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

4. art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w związku z § 20 planu zagospodarowania przestrzennego miasta Garwolina zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Garwolina Nr XXI/92/2012 z dnia 30 stycznia 2012 roku poprzez brak odniesienia się do definicji drogi wewnętrznej zawartej w tym przepisie, podczas gdy w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie terenu działki skarżącego określono m.in. jako "drogi wewnętrzne";

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 6 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej;

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez niewskazanie, na jakich dowodach oparto stanowisko zgodnie, z którym na działce nr [...] świadczone są usługi o charakterze uciążliwym i niewyjaśnienie czy wykorzystanie działki jako parking oznacza przeznaczenie tej działki na drogę wewnętrzną zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

7. art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy miała ona usprawiedliwione podstawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez T. K. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał prawidłowej wykładni ww. przepisu co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stanowisko Sądu I instancji w tej kwestii należy w pełni podzielić. Ponowne powtarzanie wskazanych przez Sąd argumentów dotyczących tej kwestii jest w tej sytuacji niecelowe.

Analogicznie odnieść należy się zarzutu nr 2 skargi kasacyjnej. Argumentację Sądu I instancji w tej kwestii również należy w pełni podzielić. Ponowne przytaczanie argumentów Sądu zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku także jest niecelowe.

Niezasadny jest również zarzut nr 3 skargi kasacyjnej. Słusznie Sąd I instancji uznał, że zrealizowany przez skarżącego parking jest usługą uciążliwą, a tym samym jest to zagospodarowanie nieruchomości sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w związku z § 20 planu zagospodarowania przestrzennego miasta Garwolina zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Garwolina Nr XXI/92/2012 z dnia 30 stycznia 2012 roku. Zakwalifikowanie w ustawie o drogach publicznych parkingów do kategorii dróg wewnętrznych w odróżnieniu od innych rodzajów dróg publicznych określonych tą ustawą miało na celu jedynie wyróżnienie tego rodzaju zabudowy terenu jako odrębnej kategorii dróg niż drogi publiczne. Wiąże się z określonymi skutkami prawnymi przewidzianymi w odrębnych ustawach. Plan miejscowy przewiduje drogi wewnętrzne jako przeznaczenie uzupełniające dla terenu 1 MNU i 2 MNU ale chodzi tu wyłącznie o takie drogi wewnętrzne, w tym, parkingi, które uzupełniają zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W ocenie NSA, parking przeznaczony pod działalność gospodarczą z zakresu usług transportowych nie sposób uznać za parking służący zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, która ma zaspokajać potrzeby mieszkalne mieszkańców domów jednorodzinnych a nie potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej.

Nie znajdą uzasadnienia zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 6 K.p.a. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał przepisy prawa, które stanowiły podstawę prawną jej wydania. Zagadnienie to zostało szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Słusznie Sąd I instancji uznał, że materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i nie wymagał uzupełnienia. Ocena tego materiału była prawidłowa i nie nosiła cech dowolności. Brak było podstaw do podważania dokonanych w oparciu o ten materiał poczynionych przez organy administracji ustaleń faktycznych.

Nie znajduje uzasadnienia podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma więc charakter swoistej "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Może on tym samym być naruszony tylko wówczas, gdy Sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy Sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i w konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie polegające na jej oddaleniu.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.