Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 997/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1 i 2, art. 7, art. 77 par. 1, art. 78 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 76 par. 1 i par. 2, art. 10, art,.136 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 37 par. 1, art. 41 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 listopada 2021 r. sprawy ze skargi M. Spółki z o.o. w S. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej M. Spółki z o.o. w Szczecinie kwotę [...]([...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Prezydent Miasta S. na podstawie art. 105 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23) w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 735), umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nr [...] z dnia [...] r. obejmującej budowę drogi dojazdowej do działki nr [...] obręb [...] przez działkę nr [...] obręb [...] wraz z przebudową zjazdu z drogi publicznej nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w S..

Jak wynika z uzasadnienia tego rozstrzygnięcia, przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte po złożeniu przez M. Sp. z o.o. wniosku w sprawie wygaśnięcia opisanej wyżej decyzji z dnia [...] r. a także po złożeniu przez nią wyjaśnień w sprawie wraz z załącznikami graficznymi i oświadczeniami osób zatrudnionych na budowie tej Spółki, że roboty objęte wspomnianą decyzją nie zostały rozpoczęte. Organ ustalił, że przedmiotowe pozwolenie na budowę zostało wydane w dniu [...] r., a ówczesny inwestor – firma S. S.A. w S., wykazał się "oświadczeniem o prawie do terenu dla działki [...] obręb [...] Właścicielem działki była wówczas firma S. Sp. z o.o., która była stroną postępowania na etapie wydawania pozwolenia na budowę i wówczas nie złożyła żadnych uwag ani zastrzeżeń. W dniu 15 października 2020 r. decyzję o pozwoleniu na budowę przeniesiono na nowego inwestora – firmę P. Sp. z o.o. I Sp. K., która również przedstawiła oświadczenie o prawie do terenu dla działki nr [...] obręb [...] wynikające ze służebności gruntu wpisanej do księgi wieczystej [...] Do wniosku o przeniesienie pozwolenia na budowę wnioskodawca przedłożył kopię dziennika budowy, w którym figurują wpisy wskazujące, że w dniach 18 lipca 2017 r. oraz 15 czerwca 2020 r. rozpoczęto roboty przygotowawcze na placu budowy.

Powołując się na treść art. 41 ustawy Prawo budowlane, organ wskazał, że rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy.

Mając na uwadze powyższe, jak również uwzględniając, że "dziennik budowy stanowi urzędowy przebieg robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót", organ przyjął, że inwestor wykazał, iż w okresie od września 2017 r. do czerwca 2020 r. na terenie budowy były prowadzone roboty przygotowawcze. Dodał, że przedstawione przez M. Sp. z o.o. zdjęcia satelitarne i oświadczenia osób zatrudnionych na obiekcie nie zostały uznane za wystarczające, gdyż wspomniana Spółka została właścicielem terenu w sierpniu 2020 r., zatem po przeprowadzeniu robót przygotowawczych a dołączone zdjęcia bez daty ich sporządzenia, nie stanowią dowodu na to, że na terenie budowy prace przygotowawcze nie zostały przeprowadzone.

W odwołaniu od powyższej decyzji, M. Spółka z o.o. w Szczecinie zarzuciła temu rozstrzygnięciu:

1. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na:

a) ustaleniu, że w okresie od września 2017 r. do czerwca 2020 r. prowadzone były prace przygotowawcze, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wprost wynika, że w tym okresie nie były prowadzone takie prace,

b) zaniechaniu ustalenia, czy budowa została przerwana na okres dłuższy niż 3 lata,

2. rażące naruszenie przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 75 k.p.a., art. 78 k.p.a., art. 85 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie w sposób należyty postępowania wyjaśniającego wskutek braku wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia przez organ całokształtu materiału dowodowego, co wynika z nieuzasadnionego przyznania wiarygodności i mocy dowodowej dziennikowi budowy i w konsekwencji oparciu się przy ustalaniu okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia w niniejszej spawie wyłącznie na wpisach zawartych w dzienniku budowy, pomimo, że wnioskodawca przedstawił dowody wskazujące na fikcyjność dokonanego w nim wpisu dotyczącego rozpoczęcia prac przygotowawczych w dniu 18 września 2017 r. wskutek:

a) nieuzasadnionego odmówienia wiarygodności i mocy dowodowej przedstawionej przez wnioskodawcę dokumentacji fotograficznej z uwagi na to, że zdjęcia satelitarne są bez daty ich sporządzenia, podczas gdy w treści pisma z dnia 9 marca 2021 r. wnioskodawca określił dokładnie daty sporządzenia przedstawionych zdjęć, zaś w przypadku zdjęć satelitarnych miesiąc i rok, które to daty zostały też odręcznie naniesione na zdjęcia,

b) nieuzasadnionego odmówienia wiarygodności i mocy dowodowej przedstawionym przez wnioskodawcę oświadczeniom A. O., Ł. D., A. Ł. i J. B. – wyłącznie z uwagi na fakt, że Spółka została właścicielem (użytkownikiem wieczystym) spornego terenu w sierpniu 2020 r., a zatem już po rzekomym przeprowadzeniu robót przygotowawczych, podczas gdy osoby te z racji pełnionych funkcji dysponują wiedzą na temat ewentualnych czynności na terenie działki nr [...] podejmowanych zarówno przez poprzedniego jak i obecnego inwestora,

c) braku dopuszczenia i przeprowadzenia zawnioskowanego dowodu z oględzin działki nr [...], pomimo, że dowód ten może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy bowiem został powołany na okoliczność braku podjęcia przez inwestora jakichkolwiek prac przygotowawczych na terenie tej działki, w tym w szczególności braku umieszczenia na terenie budowy tablicy informacyjnej oraz braku wytyczenia geodezyjnego "granic na terenie działki",

d) braku dopuszczenia i przeprowadzenia zawnioskowanego dowodu z zeznań świadków, pomimo, że dowód ten może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy bowiem został powołany na okoliczność braku podjęcia przez inwestora jakichkolwiek prac przygotowawczych na terenie działki nr [...],

3. rażące naruszenie przepisów art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego zaskarżonej decyzji wskutek braku należytego wskazania przyczyn, z powodu których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej wskazanym wyżej dowodom jak również nie dopuścił i nie przeprowadził dowodu z oględzin oraz zeznań świadków w osobach A. O., Ł. D., A. Ł. i J. B.,

4. rażące naruszenie przepisu art. 10 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. praz art. 79a k.p.a. poprzez niezapewnienie wnioskodawcy czynnego udziału w sprawie wskutek braku zawiadomienia wnioskodawcy o zakończeniu gromadzenia dowodów i możliwości odniesienia się do nich przed wydaniem decyzji,

5. rażące naruszenie przepisu art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i w konsekwencji umorzenie postępowania, podczas gdy nie sposób jest mówić o bezprzedmiotowości postępowania, w sytuacji gdy organ nie przeprowadził wyczerpującego postępowania dowodowego,

6. rażące naruszenie przepisu art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i brak stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...] r., pomimo ziszczenia się jednej z przesłanek wskazanych w tym przepisie, a mianowicie nierozpoczęcia budowy przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna.

Wojewoda decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że M. Sp. z o.o. ma interes prawny w złożeniu wniosku o wygaszenie decyzji nr [...] o pozwoleniu na budowę skoro inwestycja polegająca na budowie drogi dojazdowej do działki nr [...], realizowana jest głównie na terenie działki nr [...], której użytkownikiem wieczystym jest wspomniana Spółka.

Organ wyjaśnił, że decyzja Prezydenta Miasta S. udzielająca S. S.A. pozwolenia na budowę drogi dojazdowej do działki [...] przez działkę nr [...] z obrębu [...] wraz z przebudową zjazdu z drogi publicznej działki nr [...] przy ul. [...] została wydana [...] r. i stała się ostateczna 3 stycznia 2017 r. Następnie w październiku 2020 r. decyzja ta została przeniesiona na nowego inwestora – P. Sp. z o.o. I Sp. k. z siedzibą we W.. Zarówno poprzedni jak i obecny inwestor swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane wywodzi ze służebności gruntu, obciążającej nieruchomość pozostającą w użytkowaniu wieczystym wcześniej Spółki S. obecnie Spółki M. Poprzednik prawny skarżącej Spółki, S. Sp. z o.o. w S., w której imieniu występował M. R., obecnie działający także na rzecz Spółki M. zawarła ze Spółką S. S.A. (obecnie P. ) umowę w formie aktu notarialnego o ustanowieniu na czas nieokreślony na rzecz każdoczesnego użytkownika nieruchomości, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr KW [...] nieodpłatnej, nieograniczonej czasowo służebności gruntowej, ograniczając zakres wykonywania tej służebności wyłącznie do działki nr [...] (obecnie [...]). Służebność widnieje w księgach wieczystych, uprawniony do korzystania z niej ma prawo urządzenia – wybudowania drogi – stanowiącej jedyny dostęp nieruchomości do drogi publicznej. Sąd Rejonowy S. – Prawobrzeże i Zachód w S. nie uwzględnił wniosku Spółki M. o dokonanie wpisu w księdze wieczystej ostrzeżenia o toczącym się postępowaniu o zniesienie służebności gruntowej.

Odnosząc się do argumentów skarżącej, Wojewoda wskazał, że instytucja wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę jest instytucją wyjątkową. Przesłanki do wygaszenia pozwolenia na budowę muszą być traktowane ściśle, w przeciwnym razie zaprzeczałoby to woli ustawodawcy w rozwijaniu szeroko rozumianego budownictwa w interesie publicznym. Organ ten podzielił stanowisko organu I instancji, że w przypadku decyzji z dnia [...] r. nie można mówić o tak rozumianych niewątpliwych przesłankach do jej wygaszenia. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 37 ustawy Prawo budowlane, istotnym dowodem podlegającym ocenie, jest dziennik budowy, wpisy do którego stanowią odzwierciedlenie czynności podejmowanych w trakcie realizacji inwestycji. Zgodnie z art. 45 ust. 2 tej ustawy, stanowi on urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania tych robót. W orzecznictwie przyjmuje się, że wynikające z przywołanego przepisu określenie dziennika budowy "urzędowym dokumentem" nie oznacza, że jest on dokumentem urzędowym w rozumieniu 76 § 1 k.p.a. Oznacza to, że wiarygodność dziennika budowy podlega ocenie przy uwzględnieniu całokształtu materiału dowodowego, zgodnie z wyrażoną w art. 80 k.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów, w oparciu o zasady logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego.

Zdaniem Wojewody, w niniejszej sprawie dowodów jednoznacznie zaprzeczających wpisom do dziennika budowy nie przedstawiono. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. Do takich właśnie prac należy wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie, wykonanie niwelacji terenu, zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów. Prace przygotowawcze rozpoczęte zostały w dniu 18 września 2017 r. (co potwierdza wpis do dziennika budowy) a następnie zostały wznowione 15 czerwca 2020 r. przez kierownika budowy, który przejął tę funkcję po poprzednim kierowniku. W tym też czasie uprawniony geodeta wytyczył drogę w terenie, zgodnie z wpisem do dziennika budowy. Oznacza to, że od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna do dnia rozpoczęcia robót przygotowawczych nie upłynął 3-letni termin, o którym mowa w art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Nie doszło również do przerwania prac na okres dłuższy niż 3 lata.

Organ odwoławczy wskazał, że prace przygotowawcze nie muszą się wiązać z widoczną ingerencją w terenie inwestycyjnym, stąd mogą być niezauważalne nawet przez osoby związane zawodowo z nieruchomością nr [...] przy ul. [...] w S.. Podobnie rzecz się ma z dołączonymi jako dowód w sprawie fotografiami.

Organ dodał, że P. Sp. z o.o. I Sp.k. realizuje na nieruchomości nr [...] – połączonej w ramach ustanowionej służebności na nieruchomości nr [...] z drogą publiczną, inwestycję zatwierdzoną odrębną decyzją, stąd wspomniane prace przygotowawcze zatwierdzone decyzją nr [...] mogą być wykonane w połączeniu z realizowaną inwestycją w sposób niezauważalny dla osób związanych z terenem Spółki konkurencyjnej. Wskazana wyżej służebność, w ramach której P. zamierza wybudować drogę, stanowi jedynie połączenie należących do niej nieruchomości z drogą publiczną. Na nieruchomości nr [...] Spółka ta obecnie realizuje kilkukondygnacyjny budynek o funkcji mieszkalnej (budowa w stanie zaawansowanym).

Cytując art. 105 k.p.a. organ odwoławczy wskazał, że bezprzedmiotowość, o której mowa w tym przepisie oznacza, że przestaje istnieć jeden z konstytutywnych elementów materialnego stosunku administracyjnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W sytuacji, gdy wszczęte z urzędu postępowanie nie potwierdziło istnienia przesłanek z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, należy takie postępowanie umorzyć.

Zdaniem Wojewody, organ I instancji nie uchybił przepisom z art. 7, 77, 80, 75, 78 i 85 § 1 k.p.a. ponieważ zgromadzony materiał dowodowy przemawiał za przyjęciem takiego rozstrzygnięcia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie

na ww. decyzję M. Sp. z o.o. wniosła o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

- art. 15 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak odniesienia się przez organ odwoławczy do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu z dnia 31 maja 2021 r.;

- art. 7, art. 77, art. 80, art. 75, art. 78, art. 85 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie w sposób należyty postępowania wyjaśniającego wskutek braku wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia przez organ całokształtu materiału dowodowego, w szczególności w zakresie potwierdzenia albo zaprzeczenia ziszczenia się przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę w postaci nierozpoczęcia budowy przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. stała się ostateczna;

- art. 15 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ II instancji dodatkowego uzupełniającego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie celem potwierdzenia albo zaprzeczenia ziszczenia się przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę w postaci nierozpoczęcia budowy przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja z dnia [...] r. stała się ostateczna;

- art. 10 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w sprawie wskutek braku zawiadomienia skarżącego o zakończeniu gromadzenia dowodów i możliwości odniesienia się do nich przed wydaniem decyzji,

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. umarzającej postępowanie w sprawie wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia [...] r., w sytuacji gdy prawidłowe było uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] maja 2021 r. i stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia [...] listopada 2016 r., ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] maja 2021 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Strona podniosła ponadto zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i brak stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...] r., pomimo ziszczenia się jednej z przesłanek wskazanych w tym przepisie, a mianowicie nierozpoczęcia budowy przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna.

W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że w okresie od [...] r. w dzienniku budowy są jedynie trzy wpisy:

- wpis z dnia 1 września 2017 r. o objęciu przez M. R. obowiązków kierownika budowy,

- wpis z dnia 18 września 2017 r. o rozpoczęciu prac przygotowawczych na placu budowy,

- wpis z dnia 4 września 2018 r. o rezygnacji z funkcji kierownika budowy przez M. R..

Kolejny wpis dokonany już po upływie 3 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna pochodzi z dnia 15 czerwca 2020 r. i został dokonany przez kierownika budowy, który przejął tę funkcję po poprzednim kierowniku.

Strona zwróciła uwagę, że lakoniczność wpisu z dnia 18 września 2017 r., w którym brak jest jakichkolwiek szczegółów opisujących rzekomo podjęte prace przygotowawcze, uniemożliwia zweryfikowanie, czy podjęte czynności stanowiły faktycznie prace przygotowawcze w rozumieniu art. 41 ust. 2 Prawa budowlanego stanowiące o rozpoczęciu budowy.

Zdaniem skarżącej, o fikcyjności wpisu z dnia 18 września 2017 r. świadczy fakt, że chociaż między rzekomym rozpoczęciem prac przygotowawczych na placu budowy, a rezygnacją z funkcji kierownika budowy przez M. R. minął niemalże rok, to w dzienniku budowy brak jest jakichkolwiek innych wpisów, które wskazywałyby na zakończenie tych prac, bądź ich zawieszenie – choć wpisy takie powinny znaleźć się we wspomnianym dzienniku.

Spółka nie zgodziła się z argumentacją organu, że czynności przygotowawcze w przeważającej części mogły zostać niezauważalne dla osób zawodowo związanych z działką nr [...], zwłaszcza, że Ł. D. pełnił funkcję kierownika budowy realizowanej na tej działce, a J. T. pełniła funkcję inżyniera budowy, a zatem są to osoby dysponujące odpowiednią wiedzą, by rozpoznać takowe czynności, a ponadto z uwagi na realizację sąsiedniej inwestycji [...] przebywają praktycznie codziennie na spornym terenie, na którym miały być rzekomo wykonane prace przygotowawcze.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 15 października 2021 r., strona skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci protokołu rozprawy cywilnej przed Sądem Rejonowym S. Prawobrzeże i Zachód w S. z dnia [...] r. na okoliczność nierozpoczęcia budowy przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja z dnia [...] r. stała się ostateczna.

Uczestnik postępowania, P. S. 1 Sp. z o.o. z siedzibą we W. pismem z dnia 10 listopada 2021 r. wniósł o oddalenie skargi, odnosząc się szczegółowo do zawartej w jej uzasadnieniu argumentacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), sąd wydaje rozstrzygnięcie

w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że zasługuje ona na uwzględnienie chociaż nie wszystkie argumenty w niej podnoszone są trafne.

Kontroli Sądu podlegała decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. obejmującej budowę drogi dojazdowej do działki nr [...] obręb [...] przez działkę nr [...] obręb [...] wraz z przebudową zjazdu z drogi publicznej dz. nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w S..

Jako podstawę wydania opisanej wyżej decyzji o umorzeniu postępowania organ I instancji wskazał art. 105 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735), zgodnie z którym, organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Nie ulega jednak wątpliwości, że w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, a treść uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta S. wskazuje, że chodziło tu o umorzenie, o którym mowa w art. 105 § 1 k.p.a.

W myśl tego przepisu, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Organ II instancji co prawda powyższego błędu nie dostrzegł, jednak z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika jednoznacznie, że w jego ocenie, podstawą umorzenia postępowania w tym wypadku powinien być art. 105 § 1 k.p.a.

W piśmiennictwie wskazuje się, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2016 r., str. 491). Z kolei w orzecznictwie sądowym podkreśla się, że przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2003 r., sygn. akt III SA 2225/01, dostępny pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z istnienia przesłanki podmiotowej bądź też przesłanki przedmiotowej w prowadzonym postępowaniu. W szczególności, gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania, można mówić o braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu.

W kontrolowanej przez Sąd sprawie organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji wydaną na podstawie wskazanego art. 105 k.p.a., stwierdził, że w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość bowiem przeprowadzone postępowanie nie potwierdziło istnienia przesłanek z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Z powyższym poglądem nie sposób się jednak zgodzić. Skoro bowiem organ badał w niniejszej sprawie przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, tym samym przystąpił do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i nie może być mowy o bezprzedmiotowości postępowania. Okoliczność, że organ uznał stwierdzenie wygaśnięcia decyzji za bezzasadne nie oznacza, że postępowanie jest bezprzedmiotowe.

Jeżeli, zdaniem organu I instancji, brak jest podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji winien odmówić takiego stwierdzenia nie zaś umarzać postępowanie. Z uwagi na powyższe organ odwoławczy, o ile podzielał stanowisko organu I instancji co do braku przesłanek z art. 37 ustawy Prawo budowlane winien był decyzję o umorzeniu postępowania uchylić i odmówić stwierdzenia wygaśnięcia decyzji.

W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy takie rozstrzygnięcie byłoby jednak przedwczesne.

Słusznie bowiem wskazuje strona skarżąca, że organy nie przeprowadziły postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący.

Zgodnie z treścią art. 37 § 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333), decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata.

Należy podkreślić, że wystąpienie przesłanek powodujących wygaśnięcie pozwolenia na budowę musi być niewątpliwe. Nie można ich domniemywać (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2007 r., II OSK 457/06, LEX nr 328185). Instytucja wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę jest instytucją wyjątkową. Ustawa – Prawo budowlane jest tak skonstruowana, że jej uregulowania, co do zasady, nie powinny być tak rozumiane, aby prowadzić do pozbawienia inwestora możliwości korzystania

z udzielonego mu pozwolenia na budowę. Sytuacje, w których pozwolenie na budowę jest usuwane z obrotu prawnego, należą do wyjątków, przy czym instytucja określona

w art. 37 ust. 1 nie może być nadużywana. Przesłanki do wygaszenia pozwolenia na budowę muszą być traktowane ściśle, w przeciwnym razie zaprzeczałoby to woli ustawodawcy (państwa) w rozwijaniu budownictwa w interesie publicznym (wyrok NSA z dnia 20 października 2011 r., II OSK 1479/10, LEX nr 1162397).

Zgromadzony dotychczas w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie czy wspomniane przesłanki w tym wypadku zachodzą.

Zdaniem Wojewody, zapisy znajdujące się w dzienniku budowy wskazują, że od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę z [...] r. stała się ostateczna – tj. od dnia 3 stycznia 2017 r. do dnia rozpoczęcia robót przygotowawczych rozpoczętych w dniu 18 września 2017 r. nie upłynął 3-letni termin, o którym mowa w art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Nie doszło także do przerwania prac na okres dłuższy niż 3 lata.

Organ odwoławczy zaznaczył, że wiarygodność dziennika budowy podlega ocenie przy uwzględnieniu całokształtu materiału dowodowego, jednak w jego ocenie, w niniejszej sprawie nie przedstawiono takich dowodów, które jednoznacznie zaprzeczałyby wpisom do dziennika budowy.

Zdaniem Sądu, także i ten pogląd należy uznać za przedwczesny.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że odzwierciedlenie działań podejmowanych w trakcie realizacji inwestycji budowlanej następuje poprzez wpisy

w dzienniku budowy. Wynika z tego, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, istotnym dowodem, po który powinien sięgnąć organ, jest dziennik budowy, który zgodnie z art. 45 ust. 1 tej ustawy stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót i jest wydawany odpłatnie przez właściwy organ. W orzecznictwie przyjmuje się, że jakkolwiek powołany przepis posługuje się określeniem "urzędowy dokument", to jednak, dziennik budowy nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. (zgodnie z którym dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone). Nie spełnia on bowiem jednego z podstawowych warunków określonych w art. 76 k.p.a. - nie jest sporządzany przez organ państwowy (art. 76 § 1), ani przez jednostkę organizacyjną lub podmiot wskazany w art. 76 § 2 k.p.a. (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 260/12. Niepublikowany).

Z uwagi na powyższe, wiarygodność dziennika budowy podlega zatem ocenie na podstawie całokształtu materiału dowodowego, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), w oparciu o zasady logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Strona skarżąca mogła zatem skorzystać z możliwości przedstawienia takich dowodów, które poddałyby w wątpliwość rzetelność kolejnych zapisów dokonanych w dzienniku budowy.

Jak już wcześniej wskazano, organ uznał, że przestawione przez skarżącą dowody nie pozwalają na zakwestionowanie wspomnianych zapisów, jednak nie dokonał ich pełnej analizy i nie odniósł się do niektórych argumentów podnoszonych przez stronę.

Należy zgodzić się z Wojewodą, że oświadczenia świadków – osób zawodowo związanych z budową prowadzoną na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w S. same w sobie nie przesądzają, że żadne prace budowlane na działce nr [...] obręb [...] nie były prowadzone w okresie od [...] stycznia 2017 r. (kiedy decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna) do dnia [...] stycznia 2020 r. (kiedy upłynął trzyletni okres o jakim mowa w art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane). Oświadczenia te bowiem w istocie mogą stanowić jedynie dowód tego, że osoby te nie dostrzegły żadnych działań związanych z budową drogi dojazdowej do działki nr [...] przez działkę nr [...], nie zaś że takich działań nie podejmowano.

Niektóre prace ze względu na ich charakter, np. prace geodezyjne – mogły pozostać niezauważone, a przy tym nie zostały także uchwycone na zdjęciach dołączonych przez stronę (zwłaszcza, że część z nich wykonano z dużej odległości, część jest nieodpowiedniej jakości, a na niektórych fragment działki, na którym ma powstać droga zasłaniają drzewa).

Powyższe nie zmienia jednak faktu, że wpisy w dzienniku budowy są wyjątkowo lakoniczne i nie wynika z nich jakiego rodzaju prace przygotowawcze zostały wykonane w dniach 18 września 2017 r. i 15 czerwca 2020 r. Nie sposób zatem należycie odnieść się do wskazanych wyżej dowodów. Dodatkowo zauważyć należy, że dołączona do akt administracyjnych kopia strony 2 dziennika budowy nr [...] potwierdza dokonanie wytyczenia geodezyjnego obiektu w terenie, jednak bez wskazania daty wykonania prac geodezyjnych (w żadnym razie nie wynika z zawartych na tej karcie zapisów podana przez inwestora w piśmie z dnia 12 kwietnia 2021 r. data - 15 czerwca 2020 r., bowiem jest to jedynie data przejęcia funkcji kierownika budowy przez K. M. oraz rozpoczęcia prac przygotowawczych na placu budowy).

Z tych względów, należy wskazać, że organ II instancji, podjął rozstrzygnięcie bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77, art. 78, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z zasadami, które z nich wynikają, organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy te, są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), przy czym żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenia dla sprawy (art. 78 § 1 k.p.a.). Wskazanie, czy dana okoliczność została udowodniona, organ administracji publicznej winien ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Tak ustalony stan faktyczny sprawy winien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji przez wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w uzasadnieniu zaś prawnym - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.).

Jak już wspomniano Wojewoda nie dokonał pełnej analizy dowodów przedstawionych przez stronę i nie odniósł się też w pełni do zarzutów podnoszonych w odwołaniu z dnia 31 maja 2021 r. Między innymi nie zajął stanowiska co do zawnioskowanego przez Spółkę dowodu z oględzin działki nr [...], jak również nie odniósł się do argumentów dotyczących nierzetelności zapisów w dzienniku budowy (z uwagi na ich treść niepozwalającą na weryfikację, czy podjęte czynności stanowiły faktycznie prace przygotowawcze w rozumieniu art. 41 ust. 2 ustawy Prawo budowlane). Nie podjął także żadnych czynności celem wyjaśnienia powstałych na tym tle wątpliwości, chociaż możliwość taką daje art. 136 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

W powyższym zakresie – z przyczyn omówionych powyżej - Sąd podzielił argumentację Spółki zawartą w skardze. Natomiast nie mógł odnieść spodziewanego przez stronę skutku zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącej czynnego udziału w sprawie wskutek braku zawiadomienia strony o zakończeniu gromadzenia dowodów i możliwości odniesienia się do nich przed wydaniem decyzji.

Odnosząc się do tego zarzutu skarżącej, należy stwierdzić, że organ istotnie takiego zawiadomienia zaniechał. Strona nie wskazała jednak, jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Jednocześnie zaznaczenia wymaga, że jedyne dowody jakie znajdują się w aktach administracyjnych Wojewody pochodzą od samej Spółki i są jej znane, miała zatem możliwość zajęcia stanowiska co do tych dowodów i to uczyniła np. w odwołaniu.

Podzielając w pełni pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2021 r. (sygn. akt III OSK 4262/21) należy wskazać, że naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy i które uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji z tego powodu, to naruszenie uprawnień strony, które powoduje, że wydana została decyzja o odmiennej treści niż gdyby została wydana po przedstawieniu swojego stanowiska przez stronę. Innymi słowy, do tego rodzaju naruszenia dochodzi, gdy strona zostaje pozbawiona możliwości wyrażenia stanowiska, które miałoby wpływ na wynik sprawy.

Jak już wspomniano - strona nie przytoczyła jakie negatywne konsekwencje miało to uchybienie. Nie wykazała, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, przy czym w takiej sytuacji to na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy.

W ocenie Sądu, nieuzasadnione są też sugestie skarżącej, że organ odwoławczy uważa, iż prace prowadzone w związku z inwestycją realizowaną na działce nr [...] czyli poza terenem objętym przedmiotowym pozwoleniem na budowę mogą przesądzać o rozpoczęciu prac przy budowie drogi na działce nr [...]. Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał raczej na możliwość prowadzenia prac na działce nr [...] oraz na działce nr [...] równocześnie (nijako przy okazji prac na działce nr [...]), czego wykluczyć – zdaniem Sądu nie można, jednak zweryfikowanie takiego poglądu wymagałoby przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego.

Odnosząc się do zawartego w piśmie skarżącej z dnia 15 października 2021 r. wniosku o przeprowadzenie dowodu z protokołu rozprawy przed Sądem Rejonowym S. - Prawobrzeże i Zachód w S. Wydział III Cywilny z dnia [...] r. na okoliczność rozpoczęcia budowy przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja z dnia [...] r. stała się ostateczna, wskazać należy, że jego przeprowadzenie nie jest niezbędne dla wyjaśnienia okoliczności wskazywanych przez skarżącą. Z przyczyn, o których była już mowa wcześniej, analiza relacji osób prowadzących różnego rodzaju prace na terenie czy to działki nr [...] czy też na terenie działki nr [...] będzie celowa dopiero po ustaleniu, jakiego rodzaju prace zostały wykonane w dniach 18 września 2017 r. i 15 czerwca 2020 r.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ drugiej instancji winien uzupełnić postępowanie dowodowe celem ustalenia w pierwszym rzędzie jakiego rodzaju prace przygotowawcze były prowadzone w dniach 18 września 2021 r. i 15 czerwca 2020 r. (np. poprzez uzyskanie stosownych oświadczeń kierowników budowy, ewentualnie wskazanych przez nich dokumentów). Następnie organ winien także ustalić datę dokonania wytyczenia geodezyjnego obiektu w terenie, a w zależności od poczynionych ustaleń ewentualnie także rozważyć dokonanie oględzin miejsca realizacji inwestycji określonej w decyzji o pozwoleniu na budowę, o której wygaśnięcie wnioskuje skarżąca.

Mając na uwadze wskazane naruszenie przepisów postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) – na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.