Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 723/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2278/22 w sprawie ze skargi A. L. i I. N. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 1 września 2022 r. nr DOZ-OAiK.650.404.2022.MPU-1 w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy postanawia: I. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; II. sprostować sentencję zaskarżonego wyroku w ten sposób, że w miejsce rozstrzygnięcia "uchyla zaskarżoną decyzję" wpisać uchyla zaskarżone postanowienie"; III. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. IV. nakazać zwrot ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżącym A. L. i I. N. po 100 (sto) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego od skargi.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2278/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę A. L. i I. N., uchylił zaskarżone orzeczenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 1 września 2022 r., nr DOZ-OAiK.650.404.2022.MPU-1, którym na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", uchylono postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 19 kwietnia 2022 r., znak: WZWL.5151.8.2022.EK (o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy) i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Sąd stanął na stanowisku, że w procedurze uzgodnieniowej projekt decyzji o warunkach zabudowy nie jest rolą organu konserwatorskiego "kontrola" prawidłowości projektu decyzji w jej innych aspektach planistycznych; w szczególności w zakresie spełnienia pozostałych warunków z art. 54 i art. 61 ust. 1 i ust. 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503), zwanej dalej "u.p.z.p.", oraz parametrów, ujętych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588 ze zm.). Natomiast ustalenie przez konserwatora zabytków stanu faktycznego w rozumieniu art. 7 K.p.a. i zebranie wymaganych dowodów (art. 77 § 1 K.p.a.) oraz ich ocena niezbędna dla uzgodnienia lub odmowy uzgodnienia (art. 80 K.p.a.) nie wymaga żadnego dodatkowego postępowania za wyjątkiem analizy przesłanego projektu decyzji i stanowiącej jej załącznik analizy urbanistycznej, dokonywanej w kontekście danych identyfikujących dany zabytek.

W ocenie Sądu, organ I instancji dysponował w dacie orzekania wystarczającym w tej sprawie materiałem dowodowym, pozwalającym na subsumpcję prawną. Inną kwestią jest natomiast, czy ta subsumpcja prawna była prawidłowa – co podlegało ocenie organu II instancji. Ponadto dokonana przez Ministra (na podstawie zebranych w sprawie dowodów) odmienna analiza parametrów zabudowy wyraźnie wskazuje na to, że organ II instancji merytorycznie odmiennie ocenił sprawę na podstawie zebranego przez organ I instancji materiału dowodowego. Zobowiązany był więc nie do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., ale art. 138 § 1 pkt 1 lub pkt 2 K.p.a. Wskazanie przez organ odwoławczy przy wydaniu rozstrzygnięcia kasatoryjnego, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, dotyczyć powinno okoliczności faktycznych, a nie prawnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi "zwykłej" bądź oddalenie skargi "zwykłej"; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 52 § 1 p.p.s.a. przez nieodrzucenie, a uwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi skarżących, podczas gdy skarżącym nie przysługiwała legitymacja w zakresie wniesienia skargi, gdyż prawo do wniesienia skargi przysługiwało w sprawie niniejszej (stosownie do treści art. 53 ust. 5 u.p.z.p.) wyłącznie inwestorowi nie zaś innym uczestnikom postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło Sąd do niesłusznego uchylenia zaskarżonego postanowienia;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 i 138 § 2 K.p.a. przez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wadliwej oceny postępowania przeprowadzonego przez organy administracji i wadliwe uznanie, że błędnie Minister uznał, że organ I instancji nie ustalił stanu faktycznego i nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w stopniu kwalifikującym do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji, podczas gdy za prawidłowe uznać należało takie twierdzenie Ministra, gdyż, jak to wynika z akt sprawy, rzeczywiście organ I instancji nie ustalił w sposób prawidłowy stanu faktycznego, co pozwalałoby na merytoryczne rozstrzygnięcie przez Ministra i zaszły tym samym przesłanki zastosowania przez organ art. 138 § 2, nie zaś 138 § 1 K.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło Sąd do wadliwego przekonania, że organ przy procedowaniu naruszył ww. przepisy, co doprowadziło do niesłusznego uchylenia zaskarżonego postanowienia;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. przez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wadliwej oceny postępowania przeprowadzonego przez organy administracji i wadliwe uznanie, że nie spełniono wymogu wskazania (stosownie do art. 138 § 2 K.p.a.) jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, poprzez uznanie, że Minister dokonał zbyt ogólnikowego stwierdzenia, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków powinien odnieść się do wszystkich wskazanych w rozstrzygnięciu organu okoliczności, podczas gdy takie stwierdzenia uznać należy za wyjaśnione w treści wydanego przez organ II instancji rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło Sąd do wadliwego przekonania, że organ przy procedowaniu naruszył ww. przepisy, co doprowadziło do niesłusznego uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 53 ust. 5 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że skarżącym – w związku z brzmieniem wskazanego przepisu – przysługiwała legitymacja do wniesienia skargi, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że skarżące nie posiadają takiej legitymacji, bo posiada ją wyłącznie inwestor;

- art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 136 § 1 K.p.a. przez ich błędną wykładnię i wadliwe uznanie, że organ ma możliwość skorzystania z art. 138 § 2 K.p.a. po uprzednim zastosowaniu art. 136 § 1 K.p.a., podczas gdy żaden z tych przepisów nie statuuje wymogu i pierwszeństwa stosowania, a także nie statuuje konieczności stosowania w pierwszej kolejności żadnego z wyżej wymienionych przepisów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zaskarżony wyrok podlega uchyleniu, gdyż Sąd I instancji powinien był odrzucić wniesioną w sprawie skargę jako niedopuszczalną. Wyjaśnić należy, że stosownie do art. 189 p.p.s.a. jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. W świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 p.p.s.a. dopuszczalne jest zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego. Z jednoznacznej treści tego przepisu wynika bowiem nakaz badania z urzędu przez Naczelny Sąd Administracyjny, czy na etapie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym nie zachodziła przesłanka do odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania. Badanie dopuszczalności skargi pod kątem wskazanym w art. 189 p.p.s.a. nie jest związane z zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09).

Zaskarżony wyrok Sądu I instancji podlegał uchyleniu zaś skarga "zwykła" podlegała odrzuceniu, albowiem ma rację organ, że Sąd I instancji rozpoznając skargę A. L. i I. N. nie spostrzegł, że tym podmiotom nie przysługuje legitymacja skargowa w kwestionowaniu zaskarżonego postanowienia Ministra, które to rozstrzygnięcie zapadło w trakcie procedury uzgodnieniowej prowadzonej przez organy konserwatorskie w trybie art. 53 ust. 4 u.p.z.p.

Stosownie do treści art. 53 ust. 5 zdanie pierwsze u.p.z.p. (w brzmieniu nadanym mu przez art. 70 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, obowiązującym od dnia 17 lipca 2010 r.) uzgodnień, o których mowa w ust. 4 (tj. uzgodnień decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego), dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Zmiana treści przepisu polegała na ograniczeniu kręgu podmiotów legitymowanych do wniesienia zażalenia na postanowienie o uzgodnieniu projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, ale też – projektu decyzji o warunkach zabudowy (art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Do momentu wejścia w życie ustawy z 7 maja 2010 r. każda strona postępowania administracyjnego była uprawniona do złożenia zażalenia na takie postanowienie na podstawie art. 106 § 5 K.p.a. Od 17 lipca 2010 r. wprowadzono regulację szczególną względem przepisu art. 106 § 5 K.p.a. ograniczającą krąg podmiotów legitymowanych do wniesienia zażalenia na postanowienie o uzgodnieniu wyłącznie do inwestora.

Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie regulują wprost kwestii legitymacji procesowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie wydane w postępowaniu uzgodnieniowym prowadzonym na podstawie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Jednak zgodzić należy się z argumentacją skargi kasacyjnej, że skoro legitymację do wniesienia zażalenia przyznano wyłącznie inwestorowi, to również wyłącznie inwestor ma legitymację do wniesienia skargi na postanowienie organu odwoławczego wydane po rozpoznaniu tego zażalenia. Podobnie w sytuacji, gdy na postanowienie o uzgodnieniu nie przysługuje zażalenie, lecz – jak to ma miejsce w niniejszej sprawie – wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek przysługuje wyłącznie inwestorowi, zatem tylko inwestor posiada legitymację skargową w tej sprawie.

Takie stanowisko jest zgodne z celem ww. nowelizacji art. 53 ust. 5 u.p.z.p., którym było skrócenie czasu trwania postępowań uzgodnieniowych w procesie inwestycyjnym. Ponadto przemawia za tym również treść art. 52 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę do sądu administracyjnego wnosi się po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Ustawodawca przewidział, że w sprawach postanowień uzgodnieniowych środek zaskarżenia będzie przysługiwał wyłącznie inwestorowi. Pozostałe strony postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego mogą kwestionować zgodność z prawem tego postępowania w odwołaniu od końcowej decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, a później ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na tę decyzję.

Powyższy pogląd jest utrwalony w orzecznictwie (por. postanowienia NSA: z 10 maja 2022 r., II OSK 810/22; z 16 lutego 2021 r., II OSK 221/21; z 20 czerwca 2018 r., II OSK 1463/18; z 11 maja 2018 r., II OSK 1057/18; z 6 marca 2013 r., II OSK 2133/11, z 2 października 2012 r., II OSK 2300/12, z 12 kwietnia 2012 r., II OSK 743/12), pomimo tego, że uzgodnienie w procedurze planistycznej, w tym organu konserwatorskiego, jest dla organu planistycznego wiążące (np. co do zakresu ochrony konserwatorskiej).

Tej zaś ocenie nie przeczy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaaprobowano możliwości kwestionowania postanowienia uzgadniającego przez podmioty inne niż inwestor w trybach nadzwyczajnych uregulowanych w K.p.a. (wznowienie postępowania lub stwierdzenie nieważności postanowienia uzgadniającego) – por. wyrok NSA z 8 października 2020 r., II OSK 1365/18.

Należało zatem przyjąć, że ustawodawca na etapie rozstrzygania kwestii incydentalnych w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy legitymację skargową przyznał wyłącznie inwestorowi. Wobec powyższego skarga A. L. i I. N. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 1 września 2022 r., nr DOZ-OAiK.650.404.2022.MPU-1, podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna. Jedynym podmiotem uprawnionym do złożenia skargi na postanowienie Ministra w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działce nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], był inwestor, czyli H. sp. z o.o. w S..

Tym samym Sąd I instancji dopuścił się wskazywanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 52 § 1 p.p.s.a., a także art. 54 ust. 5 u.p.z.p.; dlatego zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie zawierają usprawiedliwione podstawy.

W tych warunkach, wobec zaistnienia przesłanki do odrzucenia skargi "zwykłej", nie zachodziły podstawy do rozpoznania kwestii merytorycznych dotyczących oceny legalności zaskarżonego postanowienia Ministra, a podniesionych w ramach pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, które w konsekwencji należało uznać jako niezasadne, bo niemające istotnego wpływu na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., a także art. 207 § 2 i art. 232 § 1 pkt 1 tej ustawy, orzekł jak w pkt I, III i IV postanowienia.

W pkt II postanowienia na podstawie art. 156 § 1 p.p.s.a. orzeczono o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej. Już chociażby z samej komparycji zaskarżonego wyroku wynika, że przedmiotem zaskarżenia było "postanowienie" organu, a nie "decyzja", jak błędnie wskazał Sąd I instancji w sentencji zaskarżonego wyroku.