Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 504/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 30 par. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi A Spółka z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Wojewody z dnia 11 czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga A. na postanowienie Wojewody z 11 czerwca 2021 r. utrzymujące w mocy postanowienie Starosty z 12 lutego 2021 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości położonej w G., gmina W. oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [..], została wniesiona w następującym stanie sprawy:

W dniu 10 grudnia 2020 r. do Starosty wpłynął wniosek A. "o ustalenie odszkodowania w łącznej kwocie 190 800,00 zł należnego wnioskodawczyni w związku z przejęciem przez Gminę własności nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości G., gmina W., stanowiącej działkę o numerze ewidencyjnym [..] o powierzchni 1908 m2, która w związku z prawomocną decyzją Wójta Gminy z dnia 23 października 1992 roku nr [..], została wydzielona z przeznaczeniem pod drogę dostępną dla nieograniczonego kręgu osób i z mocy prawa przeszła na własność Gminy ".

Na dzień wydania decyzji Wójta Gminy właścicielem nieruchomości był M. D. W dniu 18 maja 2017 r. M. D. i B. zawarły umowę cesji wierzytelności, na mocy której M. D. dokonał przelewu wierzytelności w postaci roszczeń o odszkodowanie z tytułu przejęcia przez Gminę własności m. in. działki nr [..], na rzecz B. Jak wynika z odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego Spółka B. zmieniła nazwę na A.

Ze złożonego wniosku wynika, że pełnomocnik Spółki wystąpił do Wójta Gminy z zaproszeniem do podjęcia rokowań w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania, które zakończyły się wynikiem negatywnym, wobec czego pełnomocnik Spółki wystąpił o ustalenie odszkodowania do Starosty.

Starosta biorąc pod uwagę obowiązujące przepisy oraz treść przedstawionych dokumentów, stwierdził, że decyzja Wójta Gminy nr [..] z 23 października 1992 r., została wydana na mocy przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tj. Dz. U. z 1991 r. nr 30, poz. 127 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 10 ust. 5 cytowanej ustawy "grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości".

W obecnie obowiązującym stanie prawnym zasady ustalania odszkodowania wynikają z ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Mając na względzie art. 129 ust. 5 pkt. 3 u.g.n. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu (...) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Stosowanie powyższego przepisu odbywa się w oparciu o art. 98 ust. 1, zgodnie z którym "działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Zgodnie z treścią art. 98 ust. 3 "za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości''. Dostrzegł Starosta, że przywołany przepis wskazuje dwa tryby ustalania odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi. Jednoznacznie wynika z niego, że jeżeli nie dojdzie do uzgodnienia wysokości odszkodowania pomiędzy właścicielem a właściwym organem to odszkodowanie ustala Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej w trybie analogicznym jak przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Stosownie do art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Cytując za Naczelnym Sądem Administracyjnym wyrok z dnia 2 czerwca 1993 r., sygn. akt IV SA 2164/97 "stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno prawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, i polegające na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego."

W niniejszym postępowaniu podstawą jest ustalenie, czy wnioskodawca ma interes prawny w sprawie o ustalenie odszkodowania w trybie administracyjnoprawnym, za przejęcie wydzielonej pod drogę działki na własność Gminy.

Zgodnie z normą wyrażoną w art. 98 u.g.n. odszkodowanie przysługuje właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu wywłaszczonej działki. Wnioskodawca natomiast swoje prawo wywodzi z umowy cesji wierzytelności zawartej w dniu 18 maja 2017 r. z M. D., który był właścicielem wywłaszczonej działki.

Starosta podziela pogląd prezentowany w doktrynie, że "w myśl art. 509 KC przelew jest umową, mocą której wierzyciel przenosi wierzytelność na osobę trzecią. W związku z czym zamierzonym skutkiem zawarcia urnowy przelewu będzie utrata wierzytelności przez cedenta i uzyskanie jej przez cesjonariusza. Jest to więc przykład sukcesji syngularnej o translatywnym charakterze " (Komentarz do Kodeksu cywilnego Gniewek 2017, wyd. 8/Zagrobelny - wersja Legalis). Ponadto jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSP 31/10 "w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest jednolicie pogląd, że odszkodowanie należne za odebrane w sposób władczy nieruchomości, nie ma charakteru cywilnoprawnego, lecz publicznoprawny, ponieważ jest akcesoryjne wobec odebrania prawa własności, co oznacza, że nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego o przedawnieniu roszczeń". Z powyższego wynika, że publicznoprawny charakter roszczenia o ustalenie odszkodowania wyklucza zastosowanie norm właściwych prawu cywilnemu, do których zalicza się również przelew wierzytelności, analogicznie jak w przypadku przedawnienia roszczeń.

Wobec powyższego brak jest zdaniem Starosty podstawy do uznania, że wnioskująca Spółka posiada przymiot strony postępowania administracyjnego, a zatem żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną.

Zgodnie z art. 61 a § i Kodeksu postępowania administracyjnego gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Takie orzeczenie zapadło przed organem I instancji.

Wobec wniesienia zażalenia przez skarżącą Spółkę analizy sprawy dokonał Wojewoda i w pierwszej kolejności podkreślił, że podstawą prawną wydania przez Starostę postanowienia z 12 lutego 2021 r. był art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym "gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania".

Przepis wyróżnia dwie przesłanki, kiedy organ odmawia w ogóle rozpoznania zgłoszonej sprawy. Pierwsza przesłanka to brak przymiotu strony postępowania. Druga to inne uzasadnione przyczyny, wśród których przykładowo wyróżniamy ostateczne wcześniejsze rozstrzygnięcie sprawy decyzją administracyjną, brak drogi administracyjnej w rozpoznawanej sprawie, wyraźne wyłączenia dochodzenia niektórych praw lub wygaśnięcie roszczeń.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że "zgodnie z brzmieniem art.61a k.p.a. organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy takie żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą strona lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Chodzi tu o takie przeszkody, które uniemożliwiają wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego. Na tym etapie postępowania organ bada jedynie kwestie formalnoprawne, analizując, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie zgłoszonego wniosku. Nie zajmuje się natomiast analizą zasadności wniosku. Taka przeszkoda zachodzi np. w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją administracyjną. Jest to wówczas przeszkoda do uruchomienia kolejnego postępowania w tej samej sprawie (res iudicata), która stanowić będzie uzasadnioną przyczynę do odmowy wszczęcia postępowania, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a." (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK. 1936/15).

Dalej Wojewoda podniósł, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest ograniczone do przypadków, gdy w sposób niewymagający ustaleń stanu faktycznego wynika, że żądający wszczęcia postępowania nie ma interesu prawnego, a także do sytuacji, gdy z zestawienia normy prawa materialnego z treścią żądania wynika, że żądający wszczęcia postępowania w sprawie nie ma interesu prawnego. W przedmiotowej sprawie z wniosku z 7 grudnia 2020 r. oraz dołączonych do niego załączników m.in. kserokopii umowy cesji oraz KRS-u, Starosta ustalił jednoznacznie że A. nie ma interesu prawnego w domaganiu się prowadzenia postepowania w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę wskutek dokonanego podziału działki należącej do osoby fizycznej.

W obliczu powyższego kluczowym zdaniem Wojewody stało się przesądzenie czy A. ma interes prawny w sprawie o ustalenie odszkodowania za działkę nr [..], która przeszła na własność Gminy, tzn. czy jest osobą, której w dniu jej przejęcia przysługiwało prawo własności nieruchomości, prawo użytkowania wieczystego lub inne prawo rzeczowe (zgodnie z art. 128 ust. 2 u.g.n.) bądź też następcą prawnym takiej osoby.

Z akt sprawy wynika, że A. nie była właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dniu jej wywłaszczenia, dokonanego na mocy decyzji z 23 października 1992 r., ponieważ z jej treści wynika, że właścicielem był M. D.

Ww. spółka wywodzi swoje prawo do domagania się odszkodowania z umowy cesji wierzytelności zawartej w dniu 18 maja 2017 r. pomiędzy M. D. a B. ,.[...] w postaci wszelkich roszczeń o odszkodowanie z tytułu przejęcia na własność Gminy gruntu stanowiącego: a. nieruchomość gruntową położoną w miejscowości G. (...) obejmującej działki o nr ewidencyjnych [..] (obecnie [..]-[..] (...), b. nieruchomość gruntową położoną w miejscowości G. (...) obejmującej działkę o nr ewidencyjnym [..] (...), c. nieruchomość gruntową położoną w miejscowości G. (...) obejmującej działkę o nr ewidencyjnym [..] (...) ".

Wojewoda stanowczo przyjął, że uprawnienie do żądania ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości przysługuje tylko i wyłącznie osobie, która była właścicielem nieruchomości na dzień, w którym nastąpiło jej wywłaszczenie. Roszczenie z przytoczonego tytułu przysługuje również spadkobiercy oraz nabywcy spadku (w rozumieniu umów, o których mowa w art. 1052 § S ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r., Kodeks cywilny j. t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm.) po osobie, której prawo własności zostało wywłaszczone, czyli nabycia mieszczącego się w ramach pojęcia sukcesji uniwersalnej.

Kontynuując Wojewoda wyjaśnia, że na gruncie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami nie istnieje możliwość dokonania przelewu wierzytelności, która swoje źródło posiada w uprawnieniach osób, którym odebrano prawo własności nieruchomości w związku z administracyjnym tytułem prawnym.

Rozstrzygnięcie Starosty z 12 lutego 2021 r. jest prawidłowe zdaniem organu odwoławczego, bowiem w realiach niniejszej sprawy ustalono, że A. nie jest ani podmiotem, który wywłaszczono, ani nie wykazała się właściwym dowodem, że jest spadkobiercą byłego właściciela, a umowa przelewu wierzytelności z dnia 18 maja 2017 r. nie mogła przenieść na nią roszczenia odszkodowawczego.

We wniesionej skardze Spółka zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, dalej u.g.n., poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż spółka A. nie jest następcą prawnym M. D. tj. osoby wywłaszczonej, legitymowanym do ustalenia na jej rzecz odszkodowania z tytułu dokonanego wywłaszczenia,

2. naruszenie prawa materialnego tj. art. 98 ust. 3 u.g.n. oraz art. 509 KC, polegające na ich błędnym zastosowaniu i uznaniu, iż niemożliwym jest dokonanie cesji wierzytelności w postaci roszczenia odszkodowawczego za wywłaszczenie nieruchomości oraz zainicjowanie postępowania przewidzianego w treści art. 98 ust. 3 u.g.n. przez nabywcę takiej wierzytelności, czego skutkiem było błędne zastosowanie przepisu art. 61 a § 1 k.p.a. i stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania w sprawie,

naruszenie przepisów postępowania tj. art. 8 § 1 i 2 k.p.a. przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz zasady prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej, polegające na wydaniu zaskarżonego postanowienia z pominięciem aktualnego dorobku orzecznictwa sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także doktryny prawa administracyjnego, prezentującego odmienne niż zajęte przez organ stanowisko w sprawie,

naruszenie przepisów postępowania tj. art. 30 § 4 k.p.a. w zw. z art. 233 u.g.n. oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, polegające na ich niezastosowaniu i uznaniu, iż w okolicznościach niniejszej sprawy cesjonariusz tj. spółka A. nie jest legitymowana do występowania w charakterze strony postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, mimo, iż postępowanie to nie zostało do chwili obecnej zakończone, a w jego toku doszło do zmiany podmiotu czynnie legitymowanego.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty oraz zasądzenie na rzecz skarżącej spółki kosztów postępowania, z uwzględnieniem opłaty od skargi oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W argumentacji zasadności skargi skarżąca wskazała, że uzasadniając dopuszczalność cesji wierzytelności z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, wnioskująca spółka odwołała się m.in. do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2007 r., wydanego w sprawie o sygn. akt: I OSK 1485/06, oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 lutego 2008 r., wydanego w sprawie o sygn. akt: II SA/Po 1/08. We wskazanych judykatach jednoznacznie opowiedziano się za tym, iż roszczenia byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości stanowią wierzytelność, która może zostać w każdej chwili przeniesiona na inną osobę i to bez zgody dłużnika (art. 509 § 1 k.c.).

Przywołane wyroki nie mają charakteru incydentalnego, wyrażone w nich przekonania co do skutków cesji roszczeń odszkodowawczych przewidzianych w treści art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami zostało jednomyślnie zaaprobowane tak w orzecznictwie jak i doktrynie.

I tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2012 r. wskazuje się, że: "Roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania jest wierzytelnością, a u.g.n. nie wprowadza żadnych ograniczeń co do możliwości zbywania roszczenia o odszkodowanie z tytułu utraty własności gruntu zajętego pod drogę. Tym samym przelew wierzytelności z tego tytułu należy uznać za dopuszczalny, a właściwość zobowiązania nie stoi na przeszkodzie dokonaniu przelewu wierzytelności".

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie potwierdził prezentowany pogląd w wyroku z dnia 27 kwietnia 2016 r. w którym zważył, iż: "Zwrócić należy uwagę, iż roszczenie o odszkodowanie za nieruchomość wydzieloną jest wierzytelnością, to oznacza, że wobec niewystępowania jakichkolwiek zakazów w tym zakresie w przepisach u.g.n. może ona zostać zbyta w formie tzw. umowy cesji wierzytelności na rzecz osoby trzeciej."

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 22 kwietnia 2015 r., zważył: "Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, przedmiotowa wierzytelność jako cywilnoprawna podlega niewątpliwie cesji uregulowanej w art. 509 i następne Kodeksu cywilnego (zob. poglądy o cywilnoprawnym charakterze tej wierzytelności w wyroku WSA w Krakowie z dnia 13 listopada 2014 r., II SA/Kr 1303/14, WSA w Gdańsku z dnia 11 lutego 2015 r., II SA/Gd 774/14, CBOSA oraz T. Woś, Wywłaszczenie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości, Warszawa 2011, s. 274 - 279, E. Lemańska, Przedawnienie roszczeń związanych z wywłaszczaniem nieruchomości, Warszawa 2014 r., s. 141 i następne, jak też odmiennie, o publicznoprawnym charakterze odszkodowania w wyrokach NSA z dnia 6 lutego 2009 r., I OSK 335/08, z dnia 6 sierpnia 2009 r., I OSK 1091/08, CBOSA). W konsekwencji zatem cesja wierzytelności o odszkodowanie z tytułu przejęcia działki pod drogę publiczną może prowadzić do zmiany kręgu stron postępowania uprawnionych do wystąpienia o ustalenie odszkodowania lub domagania się jego zapłaty."

Podała skarżąca, że w podobnym tonie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 18 kwietnia 2017 r. w którym zważył, iż "Tylko wyraźna cesja wierzytelności o odszkodowanie z tytułu przejęcia działki pod drogę publiczną mogłaby ewentualnie prowadzić do zmiany kręgu stron postępowania uprawnionych do wystąpienia i ustalenie odszkodowania i jego wypłatę."

Powyższe powoduje zdaniem skarżącej, iż ferowanie przez Wojewodę poglądu rażąco sprzecznego z ugruntowanym na tle art. 98 ust. 3 u.g.n. orzecznictwem sądów administracyjnych i to bez przekonywującego uzasadnienia racji, które by za tym przemawiały, jawi się jako jawne naruszenie treści art. 8 § 1 i 2 k.p.a.

Za chybione uznała skarżąca twierdzenia Wojewody jakoby, w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, legitymacja do wystąpienia z wnioskiem o wypłatę takiego odszkodowania przysługiwało wyłącznie osobie, która była właścicielem nieruchomości w dniu jej wywłaszczenia, a także jej spadkobiercom lub nabywcy spadku. Wskazała w tym zakresie, że zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie znany jest pogląd mówiący, iż w przypadku gdy wskutek decyzji podziałowej własność nieruchomości przeznaczonej pod drogę przeszła z mocy prawa na rzecz Gminy (względnie Skarbu Państwa), a odszkodowanie za to wywłaszczenie nie zostało ustalone, sprawa w tym zakresie nie jest zakończona. W takiej sytuacji jej kontynuacja opierać się będzie na treści art. 233 u.g.n., zgodnie z którym sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Z kolei zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. - Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Skoro do chwili obecnej nie zostało ustalone odszkodowanie za przedmiotową działkę, to uznać należy, że sprawa ta nie została zakończona, w sprawie takiej oczywiście znajdzie zastosowanie przepis art. 30 § 4 k.p.a.

Prezentowane stanowisko przynajmniej pośrednio znajduje potwierdzenie m.in. wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku: sygn. akt: II SA/Gd 685/07 i II SA/Gd 199/09.

W ocenie skarżącej nie ulega wątpliwości, iż w przedmiotowej sprawie zawarta została umowa cesji wierzytelności, której żadna ze stron nie kwestionowała, treść tej umowy w sposób jednoznaczny wskazuje, iż swym zakresem obejmuje ona roszczenie o odszkodowanie z tytułu przejęcia własności działki przeznaczonej pod drogę, a więc jako taka prowadzi do wstąpienia wnioskującej Spółki jako cesjonariusza w miejsce poprzedniego właściciela nieruchomości - cedenta, i czyni ją uprawnioną do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie odszkodowania oraz jego wypłatę na rzecz spółki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody z 11 czerwca 2021 r. utrzymujące w mocy postanowienie Starosty z 12 lutego 2021 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę.

Podstawą prawną postanowienia organu I instancji jest art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735), dalej jako k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 [tj. żądanie wszczęcia postępowania przez stronę – przyp. sądu], zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio.

Jak wynika z treści uzasadnień zaskarżonych postanowień, w ocenie organów, wnioskodawca, tj. skarżąca Spółka, nie posiada interesu prawnego do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie, a zatem nie jest stroną, więc należało odmówić jej wszczęcia postępowania z jej wniosku. W tym celu należało odnieść się do materialnoprawnej podstawy zaskarżonych postanowień, tj. przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899), dalej jako u.g.n.

Kontrolowana sprawa została zainicjowana wnioskiem z 7 grudnia 2020 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę. Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu m.in. w przypadku, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. Zgodnie zaś z art. 98 ust. 1 zdanie pierwsze u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Natomiast stosownie do art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Jak wynika z akt sprawy, a co nie jest kwestionowane przez strony, decyzją Wójta Gminy z dnia 23 października 1992 r. nr [..], działka o numerze ewidencyjnym [..] o powierzchni 1908 m2 została wydzielona z przeznaczeniem pod drogę dostępną dla nieograniczonego kręgu osób i z mocy prawa przeszła na własność Gminy. Na dzień wydania decyzji Wójta Gminy właścicielem nieruchomości był M. D. Decyzja ta została wydana na mocy przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tj. Dz. U. z 1991 r. nr 30, poz. 127 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 10 ust. 5 cytowanej ustawy "grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości".

W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że do stosunków zaistniałych pod rządami ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z 1985 r. należy stosować przepisy u.g.n. W szczególności zauważyć trzeba, że art. 10 ust. 5 tej ustawy odpowiada w swej treści przepisowi art. 98 ust. 1 zdanie pierwsze oraz ust. 3 u.g.n. Dlatego też w sprawie wniosku o ustalenie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę w trybie ustawy z 1985 r. zastosowanie znajdzie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., co nie zostało zakwestionowane przez strony.

Następnie, należało odnieść się do kwestii dopuszczalności wystąpienia z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę. Zgodnie z art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw.

W niniejszej sprawie wnioskującym o podział nieruchomości, a zarazem adresatem decyzji podziałowej z 23 października 1992 r. był ówczesny właściciel działki – M. D. Na mocy umowy cesji wierzytelności z 18 maja 2017 r. M.D. dokonał przelewu wierzytelności w postaci roszczeń o odszkodowanie z tytułu przejęcia przez Gminę własności m. in. działki nr [..], na rzecz B. Natomiast wniosek o ustalenie odszkodowania w dniu 10 grudnia 2020 r. złożyła A. Jak wynika z załączonego do akt sprawy odpisu zupełnego z KRS w 2019 r. spółka ta zmieniła firmę, pod którą działa z "B." na "A.". Na marginesie wskazać należy, że A. nie jest następcą prawnym B., bowiem jest to nadal ten sam podmiot prawa, tyle że ze zmienioną firmą. Sama zmiana firmy nie stanowi zaś o przejściu praw i obowiązków jednego podmiotu na inny podmiot. W konsekwencji, osią sporu w niniejszej sprawie jest to, czy cesjonariusz roszczenia jest uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za nieruchomość cedenta przejętą pod drogę.

W tym miejscu należy odnieść się pomocniczo do uchwały NSA z 22 lutego 2021 r., sygn. I OPS 1/20 (dostępna na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA). Została ona podjęta na wniosek Prezesa NSA w związku z powstałą w orzecznictwie rozbieżnością, co do kwestii dopuszczalności ustalania odszkodowania za wywłaszczenie dokonane pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości na podstawie obowiązującej od 1 stycznia 1998 r. u.g.n. na rzecz spadkobiercy właściciela nieruchomości (pkt 1) oraz na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (pkt 2). Co oczywiste, ww. uchwała dotyczy problematyki ograniczania prawa własności nieruchomości, co – zgodnie z utrwalonym orzecznictwem – stanowi postać wywłaszczenia nieruchomości. Jednakże pogląd zawarty w jej uzasadnieniu, w ocenie sądu, będzie miał zastosowanie analogiczne w niniejszej sprawie.

Uchwała o sygn. I OPS 1/20 wskazała, że o ile możliwe jest ustalenie odszkodowania w ww. okolicznościach na rzecz spadkobiercy (pkt 1), to odszkodowanie to nie może być ustalone na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego jej zajęcia (pkt 2). W uzasadnieniu przypomniano, że zarówno w ustawie z 12 marca 1958 r., jak i w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. oraz w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. osobą uprawniona do otrzymania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości był jej właściciel, tj. osoba wywłaszczona. NSA zauważył, że przyjęcie stanowiska, iż spadkobierca osoby wywłaszczonej nie jest osobą uprawnioną do uzyskania odszkodowania w miejsce właściciela, którego roszczenie odszkodowawcze nie zostało zaspokojone, pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z konstytucyjną zasadą, zgodnie z którą wywłaszczenie może nastąpić tylko za słusznym odszkodowaniem. Spadkobiercy osoby wywłaszczonej, którzy jako sukcesorzy pod tytułem ogólnym (uniwersalnym) wstępują w ogół praw i obowiązków zmarłego właściciela (w tym również praw i obowiązków związanych z wywłaszczoną już nieruchomością) muszą mieć udział również w niezaspokojonych prawach majątkowych swojego spadkodawcy przysługujących mu z tytułu wywłaszczenia własności nieruchomości. Natomiast pozycja prawna właścicieli nieruchomości, którzy prawo własności nabyli w drodze czynności prawnej, a więc następstwa, które ma charakter następstwa pod tytułem szczególnym (sukcesji singularnej), jest zdecydowanie inna niż w przypadku spadkobierców poprzedniego właściciela, których następstwo ma charakter następstwa pod tytułem ogólnym (sukcesji uniwersalnej). Zdaniem NSA, skoro do złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania uprawniony był wyłącznie właściciel nieruchomości (któremu prawo własności przysługiwało na dzień wywłaszczenia/ ograniczenia), to w sytuacji niewystąpienia przez niego z takim wnioskiem, późniejszy nabywca tej nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej nie może już skutecznie domagać się działania organu i ustalenia wysokości odszkodowania. Nie mamy bowiem do czynienia z "nieustaleniem odszkodowania", jako działaniem krzywdzącym właściciela, ale z brakiem inicjatywy strony potencjalnie zainteresowanej w takim ustaleniu, co spowodowało niezależną od organu przyczynę braku ustalenia wysokości tej rekompensaty.

Przekładając powyższe na grunt kontrolowanej sprawy wskazać należy, że w niniejszym przypadku mamy do czynienia z umową cesji wierzytelności. W orzecznictwie wyrażono stanowisko, że uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o odszkodowanie nie przysługuje nie tylko nabywcom nieruchomości, lecz także tym podmiotom, które powołują się na cesję wierzytelności, czyli wszystkim tym podmiotom, które nabyły prawa w drodze sukcesji singularnej (por. wyroki NSA: 25 czerwca 2021 r., sygn. I OSK 2388/19, z 29 maja 2020 r., sygn. I OSK 1326/19, z 3 marca 2017 r., sygn. I OSK 1235/15, z 23 sierpnia 2017 r., sygn. I OSK 2781/15, z 11 października 2018 r., sygn. I OSK 2899/16, z 9 stycznia 2018 r., sygn. I OSK 1627/17, CBOSA).

Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W myśl ugruntowanego orzecznictwa, interes prawny powinien mieć swoje źródło w przepisach prawa materialnego. O tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola, czy też subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale właśnie okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danego podmiotu jako interes prawny.

Skarżąca Spółka wywodzi swój interes prawny z umowy cesji wierzytelności. Dlatego przysługiwanie jej interesu prawnego należy rozpatrywać z uwzględnieniem art. 30 § 4 k.p.a., w myśl którego w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że istnieją dwie odrębne sytuacje związane z następstwem prawnym: przeniesienie na inny podmiot praw zbywalnych w drodze czynności prawnej oraz druga - związana ze śmiercią strony i wstąpieniem w jej miejsce spadkobierców. Ustawodawca oparł więc następstwo prawne w postępowaniu administracyjnym na przenoszalności praw, która musi wynikać z konkretnej normy prawa materialnego. Zbywalność i dziedziczenie praw to instytucje prawa cywilnego.

Uprawnienia i obowiązki z zakresu prawa publicznego, co do zasady, są niezbywalne i wygasają wraz ze śmiercią podmiotu uprawnionego, chyba że istnieje szczególna norma prawna dająca podstawę do zachowania takiego uprawnienia lub jego przeniesienia. Dla przykładu, art. 136 ust. 3 u.g.n. nie tylko wskazuje na dziedziczny charakter roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, ale zawiera także zamknięty katalog podmiotów, którym przysługuje prawo żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (poprzedni właściciel lub jego spadkobierca). Żadna inna osoba nie może skorzystać z prawa określonego w tym przepisie. Bezpośrednie wskazanie osób, którym przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wyklucza możliwość przejścia roszczenia na inne osoby, więc niedopuszczalna jest cesja praw pomiędzy osobami, które złożyły wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest bowiem uprawnieniem podmiotowym ściśle powiązanym z wywłaszczeniem.

Mając powyższe na uwadze, jak słusznie oceniły orzekające w sprawie organy, zawarta umowa cesji przenosząca roszczenie odszkodowawcze o charakterze administracyjnym nie może odmiennie od obowiązujących przepisów administracyjnego prawa materialnego kształtować stosunków administracyjnych. Tylko wyraźny przepis administracyjnego prawa materialnego, w tym przypadku u.g.n., może przewidywać możliwość cesji roszczeń w postępowaniu administracyjnym (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 31 stycznia 2019 r., sygn. II SA/Rz 1263/18, CBOSA). Podmiotami uprawnionymi do dochodzenia odszkodowania są wyłącznie osoby wywłaszczone bądź ich spadkobiercy. Uprawnienie to nie przysługuje nabywcom nieruchomości, a także tym podmiotom, które powołują się na cesję wierzytelności, czyli wszystkim tym podmiotom, które nabyły prawa w drodze sukcesji singularnej (zob. wyrok NSA z 25 czerwca 2021 r., sygn. I OSK 2388/18, CBOSA). Podkreślić przy tym należy, że przepis art. 129 ust. 3 pkt 5 u.g.n. ma charakter procesowy i nie jest samoistną podstawą do ustalenia odszkodowania (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2018 r., sygn. I OSK 4191/18, CBOSA).

Reasumując, bezsporne jest, że w dacie wydania decyzji podziałowej skarżąca Spółka nie była właścicielem działki, zaś prawa do odszkodowania wywodzi z zawartej z byłym właścicielem działki nr [..] umowy cesji wierzytelności. Skarżąca zdaje się nie dostrzegać, że z uwagi na administracyjnoprawny charakter instytucji wywłaszczania, zgodnie z orzecznictwem i doktryną, nie można do procedury administracyjnej stosować bezpośrednio instytucji prawa cywilnego. Tak jest m.in. z kwestią przedawnienia roszczeń odszkodowawczych za wywłaszczenie, do których nie mają zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego o przedawnieniu roszczeń. Podobnie jest właśnie z kwestią podmiotu uprawnionego do wystąpienia z wnioskiem o odszkodowania za pozbawienie własności nieruchomości. Podkreślić jeszcze raz należy, że o ile nie jest to były właściciel wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierca, to w każdym innym przypadku wniosek taki będzie niedopuszczalny, nawet biorąc pod uwagę fakt, że umowa cesji powoduje, iż wraz z wierzytelnością przechodzą na nabywcę wszelkie związane z nią prawa.

W niniejszej sprawie skarżąca Spółka nie ma więc interesu prawnego w żądaniu ustalenia odszkodowania za przejęcie przez Gminę działki nr [..] w 1992 r. Brak interesu prawnego, tj. brak istnienia przepisu prawa materialnego, który kwalifikowałby interes Spółki jako interes prawny, oznacza z kolei, że Spółka nie może być stroną, a zatem nie jest uprawniona do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego stosownie do art. 61 k.p.a. W tej sytuacji organ I instancji prawidłowo ocenił, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. należało odmówić wnioskującej Spółce wszczęcia postępowania. Co istotne, przepis ten może mieć zastosowanie wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia już po wstępnej analizie wniosku. Sąd podziela w tym zakresie pogląd NSA, zgodnie z którym w zakresie podmiotowej przeszkody wszczęcia postępowania art. 61a § 1 k.p.a. znajduje zastosowanie wyłącznie do sytuacji, gdy okoliczności wskazywane przez podmiot występujący z żądaniem przeprowadzenia postępowania administracyjnego, określające jego legitymację do złożenia wniosku, w sposób oczywisty przeczą tezie o istnieniu po jego stronie interesu prawnego. Przyjęcie powyższego stanowiska nie oznacza jednak, że oczywistość braku przymiotu strony musi wynikać tylko z podania, a organ administracji, do którego wpływa żądanie wszczęcia postępowania, nie może w oparciu o akta sprawy poczynić jakichkolwiek ustaleń w zakresie interesu prawnego podmiotu żądającego wszczęcia postępowania. W sytuacji, gdy proste zestawienia treści podania z informacjami możliwymi do ustalenia na podstawie akt sprawy pozwala stwierdzić, że osoba wnosząca podanie nie ma interesu prawnego w sprawie, to organ administracji zobowiązany jest odmówić wszczęcia postępowania (zob. wyrok z 19 lutego 2021 r., sygn. II OSK 2968/20, CBOSA). W konsekwencji fakt, że po wpływie wniosku skarżącej organ wezwał ją do przedłożenia dokumentów, w tym dokumentu, z którego wynika, czy B. jest tożsama z A. oraz oryginału lub poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii umowy cesji, nie oznacza, w ocenie sądu, że prowadził on postępowanie wyjaśniające, które nie pozwalałoby na wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania a skutkowałoby koniecznością wszczęcia postępowania i następnie jego umorzenia.

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a.

Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.