Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2348/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 5 pkt 9, art. 383 § 1 pkt 2, art. 18 § 5
journal: Dz.U. 2020 poz 1319
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: asystent sędziego Dominika Daśko po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. B. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 674/22 w sprawie ze skargi D. B. P. na uchwałę Rady Miasta O. z dnia 24 lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Miasta O. na rzecz D. B. P. kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawa wyrokiem z dnia 10 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 674/22, oddalił skargę D. B. P. na uchwałę Rady Miasta O. z dnia 24 lutego 2022 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Rada Miasta O. uchwałą z dnia 24 lutego 2022 r. nr [...], na podstawie art. 383 § 1 pkt 2, § 2 i § 4 w zw. z art. 10 § 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1319, z późn. zm.) – dalej: "Kodeks wyborczy", w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 372, z późn. zm.) – dalej: "u.s.g.", stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miasta O. – D. B. P. z powodu utraty prawa wybieralności.

W uzasadnieniu uchwały Rada Miasta O. wskazała, że D. B. P. (dalej: "radny", "skarżący") w wyniku wyborów, które odbyły się w dniu 21 października 2018 r., został wybrany radnym Rady Miasta O. W dniu 7 sierpnia 2021 r. radny, w związku ze zmianą miejsca prowadzenia działalności gospodarczej oraz sytuacją osobistą, zmienił miejsce zamieszkania, poza terenem miasta O. W związku z powyższym Rada wskazała, że zgodnie z art. 10 § 1 pkt 3 lit. a Kodeksu wyborczego prawo wybierania (czynne prawo wyborcze) ma: w wyborach do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego: rady gminy - obywatel polski oraz obywatel Unii Europejskiej niebędący obywatelem polskim, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat, oraz stale zamieszkuje na obszarze tej gminy. Z kolei art. 383 § 1 pkt 2 oraz § 2 powołanej ustawy stanowi, że wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku: utraty prawa wybieralności lub nieposiadania go w dniu wyborów oraz wygaśnięcie mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w § 1 pkt 2 (..), stwierdza rada, w drodze uchwały (..). W myśl art. 11 § 1 pkt 5 ustawy – Kodeks wyborczy, prawo wybieralności (bierne prawo wyborcze) ma: w wyborach do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego - osoba mająca prawo wybierania tych organów. W związku z powyższym, należało stwierdzić zdaniem organu, że ziściły się wszelkie przesłanki wskazujące na utratę prawa wybieralności przez radnego. Rada Miasta O. podkreśliła, że zgodnie z art. 383 § 3 ustawy – Kodeks wyborczy przed podjęciem uchwały, radnemu umożliwiono złożenie wyjaśnień (w formie: pisemnej, na posiedzeniu Komisji Skarg, Wniosków i Petycji lub bezpośrednio na sesji Rady Miasta O.) pismem z 14 lutego 2022 r. oraz telefonicznie. Ponadto do radnego, zostało wysłane z odpowiednim wyprzedzeniem (zgodnie z terminami wynikającymi ze Statutu Miasta O. oraz u.s.g.), zawiadomienie o wyznaczonym porządku obrad Komisji Skarg, Wniosków i Petycji oraz sesji Rady Miasta, do którego załącznikiem był projekt uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oraz dokumentacja zgormadzona w niniejszej sprawie.

Radny złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miasta O. z 24 lutego 2022 r. nr [...] wnosząc o jej uchylenie.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta O. wniosła o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 9 czerwca 2022 r. złożonym na rozprawie skarżący podtrzymał stanowisko, iż organ w zaskarżonej uchwale błędnie określił miejsce jego stałego zamieszkania, co mogą potwierdzić kopie dokumentów załączonych do tego pisma.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. W jego ocenie, ustalone okoliczności sprawy dawały podstawę, aby uznać, że skarżący nie zamieszkuje na terenie O., bowiem w innym miejscu prowadzi gospodarstwo domowe, skupia swoje życie prywatne i zawodowe. Nie zmienia tej oceny notatka z dnia 7 marca 2022 r., z której wynika, że skarżący w dniu 10 lub 11 lutego 2022 r. był widziany w budynku Zarządu [...] w O. Jednostkowa obecność radnego w Urzędzie określonego dnia nie wyjaśnia kwestii jego zamieszkania. Dalej Sąd meriti wskazał, że znamienne w sprawie jest to, że skarżący nie wykazał jakiekolwiek inicjatywy procesowej. Nie przedstawił własnego stanowiska w sprawie, jak też nie zawnioskował o przeprowadzenie dowodów pozwalających obalić twierdzenia organu. Nie została zatem spełniona przesłanka przebywania w znaczeniu fizycznym w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem warunkująca stałe zamieszkiwanie na terenie gminy. Analizując materiał aktowy sprawy, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, trudno wyprowadzić przeciwne wnioski.

Chybiony jest zdaniem Sądu pierwszej instancji zarzut naruszenia art. 383 § 3 Kodeku wyborczego, poprzez uniemożliwienie stronie złożenia wyjaśnień przed podjęciem kwestionowanej uchwały. Rada Miasta O. w związku z dokonanymi ustaleniami w kwestii stałego zamieszkiwania skarżącego na terenie O. umożliwiła skarżącemu ustosunkowanie się do stawianych zarzutów. Świadczy o tym przesłane do zainteresowanego pocztą elektroniczną pismo Wiceprzewodniczącego Rady Miasta O. z dnia 14 lutego 2022 r. informujące o możliwości złożenia pisemnych wyjaśnień lub bezpośrednio na posiedzeniu Komisji Skarg, Wniosków i Petycji, bądź Sesji Rady, na której projekt uchwały o wygaszeniu mandatu radnego bezie procedowany. Ponadto skarżący o powyższym został także poinformowany telefonicznie w dniu 15 lutego 2022 r., co wynika z notatki służbowej z dnia 7 marca 2022 r. sporządzonej przez Wiceprezydenta Miasta. Zawiadomienie przez skarżącego Rady Miasta O., że od dnia 12 stycznia do dnia 7 marca 2022 r. będzie przebywał na zwolnieniu lekarskim, wobec czego wszelkie wyjaśnienia złoży po zakończeniu zwolnienia lekarskiego, nie stanowiło przeszkody prawnej do podjęcia zaskarżonej uchwały. Sąd meriti podkreślił, że art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego, zakreśla radzie miesięczny termin na podjęcie uchwały, liczony od dnia wystąpienia przyczyn wygaśnięcia mandatu. Umożliwienie zaś radnemu złożenia wyjaśnień stanowi prawo strony, a nie jej obowiązek. Ustawodawca nie przewidział "wstrzymania procedowania" z tego powodu, dlatego też w art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego wprowadził cenzurę czasową na podjęcie stosownej uchwały. Złożenie wyjaśnień jest prawem, a nie obowiązkiem radnego. Niezłożenie wyjaśnień nie stoi jednak na przeszkodzie podjęciu uchwały o wygaśnięciu mandatu.

W realiach niniejszej sprawy Sąd Wojewódzki stwierdził, że trudno przyjąć, iż choroba skarżącego uniemożliwiła mu złożenie pisemnych wyjaśnień w sprawie, czy też osobiste ich złożenie, skoro w dniu 10 lub 11 lutego 2022 r. był on widziany w Urzędzie. Tym samym nie sposób zarzucić organowi, iż nie przeprowadził w wymaganym zakresie postępowania wyjaśniającego i naruszył tym samym przepisy procesowe, skoro z urzędu podjął niezbędne czynność w sprawie, zaś skarżący nie przejawiał jakiejkolwiek inicjatywy dowodowej zmierzającej do podważenia ustaleń organu.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił także zarzutu skargi mówiącego o nienależytym uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały zawiera wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne, w tym spójny i logiczny wywód wskazujący na powody podjęcia rozstrzygnięcie. Stwierdzenia w tym uzasadnieniu zawarte, że uchylenie mandatu radnego nastąpiło na skutek zmiany miejsca zamieszkania związanej ze zmianą miejsca prowadzenia działalności gospodarczej oraz sytuacją osobistą skarżącego, posiada opacie w materiale dowodowym sprawy. Zatem zaskarżona uchwała poddaje się kontroli sądowej.

Okoliczności, że skarżącemu, w okresie od dnia 22 lutego do dnia 3 czerwca 2022 r. doręczano korespondencję na adres O. oraz w odpowiedzi na wniosek z 28 lutego 2022 r. o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego Wydział Prewencji Komendy Powiatowej Policji w O. poinformował, że D. P. zamieszkuje pod adresem [...] i jest to jego adres do doręczeń, nie świadczą w ocenie Sądu meriti o wadliwości podjętej w dniu 24 lutego 2022 r. uchwały. Wywiad środowiskowy został przeprowadzony już po wydaniu zaskarżonej uchwały, jak też z treści powołanego pisma [...] nie wynika, aby policyjne ustalenia obejmowały okres wcześniejszy. Podanego zaś adresu do korespondencji nie sposób utożsamiać z zamieszkiwaniem pod tym adresem. Ponadto przedstawiona korespondencja, za wyjątkiem korespondencji pokwitowanej w dniu 22 lutego 2022 r., została odebrana po 24 lutego 2022 r. Nadto z załączonych kopii dowodów doręczeń przesyłek nie wynika kto dokonał odbioru korespondencji. Sądy administracyjne zaś kontrolują rozstrzygnięcia organów administracji publicznej wg. stanu faktycznego i prawnego na dzień orzekania przez te organy.

Z powyższych względów skargę jako nieuzasadnioną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł D. B. P. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuci:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 5 pkt 9 Kodeksu wyborczego w zw. z art. 25 K.c. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż skarżący nie zamieszkuje stale na terenie miasta O. pomimo tego, że brak jest wiarygodnych dowodów na to, że jego miejsce zamieszkania jest w innej miejscowości, niż miasto O.;

2) art. 383 § 1 pkt 2 Kodeksu wyborczego w zw. z art. 10 § 1 pkt 3, art. 11 § 1 pkt 5 i art. 18 § 5 Kodeksu wyborczego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżący utracił prawo wybieralności do organu samorządowego, jakim jest Rada Miasta O., z uwagi na brak posiadania miejsca zamieszkania w mieście O., w sytuacji, gdy analiza stanu faktycznego nakazuje uznać, że skarżący tego prawa nie utracił i nadal je posiada;

3) art. 383 § 3 Kodeksu wyborczego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżący miał możliwość złożenia wyjaśnień, pomimo iż przebywał wówczas na zwolnieniu lekarskim, podczas gdy stan zdrowia skarżącego uniemożliwiał mu podjęcie stosownych czynności w sprawie;

4) art. 18 § 5 Kodeksu wyborczego poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż skarżący nie posiada prawa wybieralności, podczas gdy nadal jest wpisany do stałego rejestru wyborców, co rodzi domniemanie istnienia prawa wybieralności.

II. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie Rady Miasta O. dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie;

2) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 i 2 P.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia przepisów prawa materialnego, o których mowa w pkt I zarzutów niniejszej skargi kasacyjnej, czego konsekwencją winno być uwzględnienie skargi.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a., od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Pismem z dnia 30 sierpnia 2022 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta O. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Zasadne okazały się podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Zgodnie z art. 383 § 1 pkt 2 Kodeksu wyborczego, wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku m.in. nieposiadania prawa wybieralności w dniu wyborów. W rozpoznawanej sprawie stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego wobec wymagało więc ustalenia, czy radny posiadał prawo wybieralności w dacie wyborów samorządowych, bądź czy w późniejszym okresie go nie utracił.

Zgodnie z art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego, wygaśnięcie mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w § 1 pkt 2 - z wyjątkiem powodów wskazanych w art. 10 § 2 i art. 11 § 2, oraz pkt 3, 5 i 7, stwierdza rada, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. W § 3 przywołanego przepisu wskazano, że w przypadkach określonych w § 1 pkt 2, 3, 5 i 7 przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu należy umożliwić radnemu złożenie wyjaśnień. Stosownie natomiast do § 4, uchwałę rady o wygaśnięciu mandatu radnego doręcza się niezwłocznie zainteresowanemu i przesyła wojewodzie oraz komisarzowi wyborczemu.

W badanej sprawie uchwała Rady Miasta O., w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego, została podjęta na podstawie art. 383 § 1 pkt 2 Kodeksu wyborczego, w związku z tym zasadnym jest odwołanie się do tych przepisów tej ustawy, które regulują kwestie związane z czynnym i biernym prawem wyborczym w wyborach samorządowych. I tak – stosownie do art. 10 § 1 pkt 3 lit. a Kodeksu wyborczego, prawo wybierania (czynne prawo wyborcze), w wyborach do rady gminy ma obywatel polski oraz obywatel Unii Europejskiej niebędący obywatelem polskim, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat, oraz stale zamieszkuje na obszarze tej gminy. Zgodnie natomiast z art. 11 § 1 pkt 5 prawo wybieralności (bierne prawo wyborcze) do rady gminy, ma osoba mająca prawo wybierania tych organów.

W świetle przytoczonych regulacji, o biernym prawie wyborczym, w wyborach do rady gminy (miasta), przesądza cenzus wieku oraz miejsca zamieszkania (domicyl), przy czym to ostatnie zostało doprecyzowane w art. 5 pkt 9 Kodeksu wyborczego, w którym wskazano, że pod pojęciem "stałego zamieszkania" należy rozumieć zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego pobytu. W myśl tego przepisu o stałym zamieszkaniu decydują zatem dwa elementy – fizyczne przebywanie w miejscowości pod określonym adresem (corpus) i zamiar stałego tam pobytu (animus), co należy rozumieć jako skoncentrowanie swoich życiowych interesów pod tym właśnie adresem. Znamiennym jest przy tym, że ustawodawca biernego i czynnego prawa wyborczego do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego nie związał z miejscem stałego zameldowania, ale miejscem zamieszkania, co w ocenie sądu stanowi ukłon w stronę tych obywateli, którzy swoje sprawy życiowe wiążą z określonym miejscem, jednak z różnych przyczyn nie mają możliwości stałego w nim zameldowania.

Umożliwieniu oddania głosu w wyborach (nie tylko samorządowych), mają służyć prowadzone przez gminę, jako zadanie zlecone, rejestry wyborców (art. 18 § 11 Kodeksu wyborczego). Regulacje dotyczące prowadzenia rejestru wyborców zawiera art. 18 Kodeksu Wyborczego. Z § 1 tego przepisu wynika, że stały rejestr wyborców obejmuje osoby stale zamieszkałe na obszarze gminy, którym przysługuje prawo wybierania, przy czym – stosownie do § 8, wyborcy będący obywatelami polskimi, zameldowani na obszarze gminy na pobyt stały są wpisywani do rejestru wyborców z urzędu. Osoby, które stale zamieszkują na terenie gminy, ale nie są zameldowane na pobyt stały, mogą zostać wpisane do rejestru wyborców, w trybie przewidzianym w art. 19 § 1 Kodeksu wyborczego, jeżeli złożą w tej sprawie w urzędzie gminy pisemny wniosek.

Zgodnie z art. 18 § 3 Kodeksu wyborczego można być ujętym tylko w jednym rejestrze wyborców.

W całości należy podzielić pogląd wyrażony w wyroku z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 530/13 (LEX nr 1337430), w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "ustalenie faktu stałego zamieszkania dla potrzeb określenia kto posiada czynne i bierne prawo wyborcze powinno mieć z jednej strony na względzie ułatwienie obywatelom dostępu do udziału w wyborach, z drugiej zaś strony nie może być jednak przyzwoleniem na nadużywanie tego prawa. Z tego powodu dla oceny stałego miejsca pobytu nie należy kierować się wyłącznie oświadczeniami osoby zainteresowanej, wizją mieszkania ujawniającą jego rzeczy osobiste, konieczne jest bowiem uwzględnienie okoliczności zewnętrznych mogących świadczyć o tym, że dana osoba rzeczywiście zamierza stale przebywać w tej miejscowości".

Sąd pierwszej instancji oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy i w konsekwencji stanowisko Rady Miasta O. błędnie uznał, że istniały w sprawie przesądzające dowody, bezspornie potwierdzające stałe miejsce zamieszkania radnego poza O. Tak naprawdę jedynymi dowodami, na których oparł się organ były zeznania trzech świadków, którzy twierdzili, że radny nie zamieszkuje w mieszkaniu przy ul. [...] w O. od sierpnia 2021 r. Tym samym wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, wydając uchwałę stwierdzającą wygaśnięcie mandatu radnego, Rada Miasta nie była w posiadaniu potwierdzonych informacji (oprócz ww. oświadczeń), ani wykluczających stałe zamieszkiwanie radnego na terenie miasta, w którym uzyskał mandat, ani też potwierdzających jego stałe zamieszkiwanie poza jego terenem. Okoliczności wskazane w ww. oświadczeniach nie zostały potwierdzone innymi dowodami. Brak takich bezspornych dowodów uniemożliwiał zaś zastosowanie wobec radnego przepisu art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego.

Raz jeszcze należy podkreślić, że instytucja wygaśnięcia mandatu radnego ma doniosłe znaczenie prawne, stanowi bowiem poważną ingerencję w wynik demokratycznych wyborów i to zarówno z punktu widzenia samego radnego, jak i wyborców, którzy na tego radnego oddali swój głos. Z tego względu wygaszenie mandatu radnego powinno być stosowane z wyjątkową rozwagą, przy jednoczesnej dogłębnej i wnikliwej analizie przesłanek warunkujących podjęcie uchwały. Temu służyć ma również przewidziane w art. 383 § 3 Kodeksu wyborczego umożliwienie radnemu złożenia wyjaśnień przed podjęciem uchwały.

Należy również zwrócić uwagę, że uchwała w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego powinna być należycie uzasadniona, powinno z niej wynikać jakie argumenty zostały przez organ wzięte pod uwagę, jakim dowodom organ dał wiarę, którym i dlaczego wiarygodności odmówił. Szerokie i wyczerpujące uzasadnienie uchwały powinno z jednej strony pozwolić sądowi na odtworzenie toku rozumowania organu, z drugiej zaś strony umożliwiać radnemu podjęcie polemiki i realizację gwarancji procesowych, które daje możliwość jej zaskarżenia do sądu administracyjnego. W szczególności uzasadnienie to winno również zawierać ocenę złożonych przez radnego wyjaśnień.

W badanej sprawie z treści uzasadnienia uchwały nie sposób wywieść na podstawie jakich przesłanek organ ustalił, że radny od dnia 7 sierpnia 2021 r. nie posiadał biernego prawa wyborczego na terenie miasta O. W uzasadnieniu wskazano jedynie na okoliczność, że: "w związku ze zmianą miejsca prowadzenia działalności gospodarczej oraz sytuacją osobistą [radny] zmienił miejsce zamieszkania – poza terenem miasta O.". Nie odniesiono się w żaden sposób do znajdujących się w aktach protokołów zeznań świadków, na których to jak należy wnioskować z całokształtu akt sprawy, w głównej mierze oparł się organ podejmując zaskarżoną uchwałę. W aktach brak jest również informacji faktycznie potwierdzającej zmianę adresu prowadzenia przez radnego działalności gospodarczej (np. aktualnego odpisu z CEIDG). Nadto w uzasadnieniu nie zawarto też wyjaśnień radnego, gdyż głosowanie nad uchwałą przeprowadzono w trakcie przebywania radnego na zwolnieniu lekarskim, o czym organ był wcześniej informowany zarówno przez samego radnego (pismo z dnia 21 lutego 2022 r.), jak również przez Przewodniczącego Komisji Skarg, Wniosków i Petycji (pismo z dnia 23 lutego 2022 r.), który wnioskował o przesunięcie terminu omówienia i zaopiniowania projektu uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego do czasu zakończenia trwania jego zwolnienia lekarskiego. W aktach sprawy brak jest również odniesienia do kwestii związanej z figurowanie radnego, bądź też nie, w rejestrze wyborców gminy (tu miasta O.), tworzonego w oparciu o dane dotyczące ewidencji ludności. Jak już wyżej wskazano, zgodnie z art. 18 § 3 Kodeksu wyborczego można być ujętym tylko w jednym rejestrze wyborców, a nadto rejestr wyborców potwierdza prawo wybierania oraz prawo wybieralności (§ 5).

Zatem w realiach przedmiotowej sprawy należało zbadać, czy pod wskazanym adresem w O. radny stale przebywa, czy koncentrują się tu jego interesy życiowe, czy jest w miejscu tym widywany przez sąsiadów. Na potwierdzenie tych informacji organ może zażądać np. przedłożenia dokumentu własności lub najmu lokalu, oświadczeń o stałym zamieszkaniu złożonych przez osoby wspólnie zamieszkujące z radnym w danym lokalu lub właściciela czy sąsiadów, czy też dokumentów związanych z bieżącymi sprawami związanymi z mieszkaniem (np. rachunki za gaz, energię elektryczną, telefon, itp.). Niewątpliwie przeprowadzenie tego rodzaju badania mieści się w kompetencjach rady, a jawi się ono jako niezbędne, gdy chodzi o ustalenie, czy radny posiadał prawo wybieralności w dacie wyborów samorządowych, bądź czy w późniejszym okresie go nie utracił.

Tyma samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wygaśnięcie mandatu radnego w badanej sprawie byłoby uzasadnione jedynie wówczas, gdyby organ dysponował takimi dowodami, które świadczyłyby o tym, że radny faktycznie przestał zamieszkiwać na terenie miasta O. we wskazanym przez Radę okresie.

Podniesione okoliczności uzasadniają stwierdzenie, że Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę zaskarżonej uchwały w sposób niepełny, a istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, co pozwoliłby Naczelnemu Sądowi Administracyjnego na jej rozstrzygnięcie. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając skargę D. B. P. na uchwałę Rady Miasta O. z dnia 24 lutego 2022 r. nr [...], w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego, weźmie pod uwagę ocenę i wnioski zawarte w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku.

Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji oddalającego skargę, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 203 pkt 1 P.p.s.a. zasądził od Miasta O. na rzecz strony skarżącej kasacyjnie zwrot kosztów postępowania. Koszty te obejmują: opłatę za sporządzenie uzasadnienia wyroku (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (150 zł) oraz wynagrodzenia pełnomocnika za postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w wysokości 360 zł. Wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej kasacyjnie zostało ustalone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).