Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4289/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 280 ust. 1 pkt b i art. 281 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Kozik po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni w Lesznie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 listopada 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 394/20 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Lesznie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 4 lutego 2020 r., nr WR.ZUO.2.471.24.2019.OP.MH w przedmiocie określenia opłaty podwyższonej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w Lesznie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz P. sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 4050 (cztery tysiące pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 6 listopada 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 394/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: Sąd I instancji, WSA), po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej: skarżąca, spółka), uchylił decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Lesznie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 4 lutego 2020 r., nr WR.ZUO.2.471.24.2019.OP.MH w przedmiocie określenia opłaty podwyższonej, umorzył postępowanie administracyjne oraz zasądził od Dyrektora Zarządu Zlewni w Lesznie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącej kwotę 7.417 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Dyrektor Zarządu Zlewni w Lesznie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Dyrektor, organ) i zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi:

I. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 280 ust. 1 pkt b ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.; dalej: Prawo wodne), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że sformułowanie "bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego" nie dotyczy sytuacji, w jakiej skarżąca nie posiada wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, a nabywa je w trakcie okresu rozliczeniowego, w sytuacji, gdy brak posiadania pozwolenia od dnia 1 lipca 2019 r. obciąża w całości skarżącą, a tym samym korzystanie z usług wodnych przez ponad połowę okresu rozliczeniowego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego stanowi zawinione przez skarżącą postępowanie, za które w całości powinna ponieść ona odpowiedzialność,

II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 281 ust. 3 ustawy Prawo wodne, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przyjęcie, iż uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego w trakcie okresu rozliczeniowego konwaliduje brak tego pozwolenia przez wcześniejszy okres rozliczeniowy, w sytuacji, gdy uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego dopiero w trakcie okresu rozliczeniowego oznacza złamanie zakazu korzystania z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, co w konsekwencji powoduje naruszenie zasady równego traktowania.

Wobec tak sformułowanych zarzutów organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie od spółki na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu Dyrektor przedstawił argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej.

Organ wskazał, że w niniejszej sprawie skarżąca z uwagi na zbyt późne złożenie wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, winna ponieść ujemne konsekwencje swojego zaniechania, bowiem przyczyna braku uzyskania w odpowiednim terminie pozwolenia wodnoprawnego obciąża skarżącą. Dyrektor zauważył, że spółka o nowe pozwolenie wystąpiła na dwa tygodnie przed upływem terminu ważności dotychczasowego, zaś jej wniosek, pomimo jasno sprecyzowanych wymogów w art. 407 Prawa wodnego, został złożony z brakami wymagającymi kilkukrotnego wezwania do ich uzupełnienia. Podkreślono, że z informacji skarżącej nie wynika, by ubiegała się o przedłużenie ważności pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 414 ust. 2 Prawa wodnego, jak również, że występowała z ponagleniem na niezałatwienie sprawy w terminie, tym bardziej, że przepisy powołanej ustawy nie przewidują szczególnych terminów załatwienia sprawy i mają do tych spraw zastosowanie ogólne przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie organu znamienne w tej sprawie jest to, że skarżąca w skardze posługiwała się argumentacją dotyczącą przewlekłości postępowania, jednakże nie podjęła żadnych działań by tę przewlekłość zwalczyć. Tym samym uznać należy, że organ podejmował kolejne kroki celem rozpoznania wniosku skarżącej, jednak nie miał możliwości wydania decyzji szybciej, a to z uwagi na wiążącą treść art. 407 Prawa wodnego, którego obowiązkom nie sprostał wniosek spółki. Zdaniem Dyrektora gdyby spółka, przed upływem terminu ważności dotychczasowego pozwolenia, złożyła z odpowiednim wyprzedzeniem umożliwiającym jego realizację, wniosek o wydanie nowego pozwolenia, a z przyczyn leżących po stronie organu (bezczynność bądź przewlekłość postępowania) pozwolenie takie nie zostałoby wydane przed upływem terminu ważności pozwolenia dotychczasowego, to podmiot ubiegający się o pozwolenie nie mógłby być obciążany negatywnymi konsekwencjami w postaci opłat podwyższonych. W przedmiotowej sprawie jednak wniosek został złożony zbyt późno i był niekompletny, wobec czego organ zgodnie z procedurą prowadził postępowanie, które zakończyło się w przewidzianym kodeksem postępowania administracyjnego terminie. Uznać więc należy, że skarżąca winna ponieść konsekwencje swojego opieszałego działania.

Następnie zauważono, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wydanego wyroku wskazał, że organ błędnie przyjął domniemanie obowiązywania wydanego pozwolenia wodnoprawnego w trakcie okresu rozliczeniowego jedynie na przyszłość. W ocenie Dyrektora, WSA niezasadnie wyszedł z założenia, że skoro ustawodawca nie daje organowi możliwości miarkowania wysokości opłaty w sytuacji uzyskania pozwolenia wodnoprawnego w trakcie okresu rozliczeniowego, to tym samym uznać należy, że - biorąc pod uwagę zasady na których opiera się system prawa - skarżąca nie powinna podwyższonej opłaty ponosić. Organ stoi na stanowisku, że powyższe wnioskowanie jest błędne, bowiem prowadzi do powstania sytuacji, w której podmiot korzystający z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, nie ponosi żadnych konsekwencji swojego zawinionego postępowania. Wskazano, że nowe pozwolenie wodnoprawne wydane zostało 1 sierpnia 2019 r., a uprawomocniło się z dniem 22 sierpnia 2019 r., co oznacza, że w okresie III kwartału 2019 r., tj. od 1 lipca 2019 r. do 22 sierpnia 2019 r. decyzja o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego nie miała waloru prawomocności. Zważywszy na to, że decyzji tej nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności, ani też nie podlegała natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy, trzeba przyjąć, że do 22 sierpnia 2019 r. nie weszła ona do obrotu prawnego. Podkreślono, że z powyższego wynika, iż przez ponad połowę okresu rozliczeniowego skarżąca nie posiadała pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z usług wodnych, co stanowi naruszenie zakazu korzystania z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Dyrektor wskazał, że idąc tokiem rozumowania Sądu I instancji, wedle którego okoliczność ta nie powinna obciążać skarżącej, dojść można do wniosku, że również i uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego w ostatnim dniu okresu rozliczeniowego powodowałoby "usprawiedliwienie" bezprawnego korzystania przez skarżącą z usług wodnych i brak poniesienia z tego tytułu jakichkolwiek ujemnych skutków. W ocenie organu, powyższe należy uznać za sprzeczne z zasadą równości, takie rozumowanie powoduje bowiem, że podmioty, które nie występują z odpowiednim wyprzedzeniem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego są w lepszej sytuacji niż te, które postępują zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i występując z odpowiednim wyprzedzeniem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, zabezpieczają i chronią swoje interesy i korzystanie z usług wodnych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Powyższe daje bowiem przyzwolenie na składanie wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego w dowolnym terminie i nieponoszenie z tego tytułu żadnych konsekwencji.

Podsumowując, uznano, że jakkolwiek Sąd I instancji, rozpoznając niniejszą sprawę wziął pod uwagę okoliczności, które wprost nie wynikają z przepisów ustawy Prawo wodne o zasadach i trybie nakładania opłat podwyższonych, a nakazują stosować normy konstytucyjne, to jednak analiza tych okoliczności wskazuje, że skarżąca występując z niekompletnym wnioskiem o wydanie kolejnego pozwolenia wodnoprawnego w terminie granicznym z terminem, w którym poprzednie pozwolenie traciło ważność, mogła liczyć się z tym, że pozwolenie to zostanie wydane już po rozpoczęciu trzeciego kwartału roku 2019. Nadto, skarżąca wiedząc, że brak pozwolenia wodnoprawnego oznacza w sytuacji korzystania z usług wodnych obowiązek ponoszenia opłat podwyższonych, nie zwalczała przewlekłości organu podnosząc okoliczność tę dopiero w niniejszym postępowaniu, co jednoznacznie świadczy o konieczności poniesienia przez skarżącą ujemnych konsekwencji swoich działań w postaci obowiązku uiszczenia opłat podwyższonych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do oceny, czy w rozpoznawanej sprawie istniały podstawy do wymierzenia opłaty podwyższonej za pobór wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, skoro spółka uzyskała pozwolenie wodnoprawne w dniu 1 sierpnia 2019 r., a decyzja ta stała się prawomocna z dniem 22 sierpnia 2019 r., to istniały podstawy do wymierzenia opłaty podwyższonej za III kwartał 2019 r. w oparciu o art. 280 ust. 1 pkt b Prawa wodnego, gdyż przez przeważającą część tego kwartału spółka korzystała z usług wodnych polegających na poborze wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia. Zgodnie zaś z art. 281 ust. 3 Prawa wodnego ustalając wysokość opłaty podwyższonej uwzględnia się okres rozliczeniowy wynoszący kwartał.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego okoliczność, że w stosunku do spółki wydano w dniu 1 sierpnia 2019 r. decyzję dotyczącą pozwolenia wodnoprawnego przesądza o braku podstaw do wymierzenia opłaty podwyższonej z uwagi na zasadę praworządności, proporcjonalności, czy też zaufania do organów państwa.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji zasługuje na uwzględnienie.

Przypomnieć należy, że do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566), to jest do 1 stycznia 2018 r. opłata podwyższona za korzystanie ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji, w tym więc za korzystanie z usług wodnych bez pozwolenia wymierzana była w oparciu o przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska (art. 276 ust. 1 p.o.ś.).

W dacie wydawania zaskarżonej decyzji opłata podwyższona za korzystanie z usług wodnych polegających na poborze wód podziemnych bez stosownego pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego wymierzana była w oparciu o art. 280 ust. 1 lit. b i art. 281 Prawa wodnego.

Istota opłaty podwyższonej za korzystanie z usług wodnych bez stosownego pozwolenia była taka sama zarówno w przypadku stosowania przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, jak i przepisów ustawy Prawo wodne. W związku z powyższym pomocna w ocenie zasadności wymierzenia opłaty podwyższonej może być uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/11 , w której stwierdzono, że po pierwsze: "W sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji na podstawie art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres", a po drugie: "Przedsiębiorca oczekujący na wydanie kolejnego pozwolenia na korzystanie ze środowiska nie może być ukarany wyższą opłatą środowiskową".

W rozpoznawanej sprawie spółka przed upływem terminu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, który to termin upływał z dniem 31 grudnia 2018 r., to jest w dniu 12 grudnia 2018 r. wystąpiła o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego. Pismem z 29 marca 2019 r. organ wezwał spółkę do usunięcia braków formalnych wniosku. Braki te zostały uzupełnione w dniu 15 kwietnia 2019 r. Następnie organ wezwał spółkę o uzupełnienie kolejnych braków, co nastąpiło w dniu 3 czerwca 2019 r. W dniu 5 czerwca 2019 r. ponownie wezwano spółkę o uzupełnienie kolejnych braków. Braki zostały uzupełnione 27 czerwca 2019 r., a w dniu 1 sierpnia 2019 r. wydano decyzję dotyczącą pozwolenia wodnoprawnego. Decyzja ta stała się prawomocna z dniem 22 sierpnia 2019 r.

W okresie III kwartału 2019 r. spółka dysponowała już pozwoleniem wodnoprawnym, przy czym podkreślić należy, że o jego wydanie wystąpiła w dniu 12 grudnia 2018 r. Przyczyną braku pozwolenia wodnoprawnego w okresie od 1 lipca 2019 r. do 22 sierpnia 2019 r. było trwające postępowanie w przedmiocie wydania tego pozwolenia. Spółka oczekiwała więc na wydanie kolejnego pozwolenia wodnoprawnego i otrzymała jej w trakcie okresu rozliczeniowego, to jest III kwartału 2019 r. W takiej sytuacji nie można jednak całkowicie abstrahować od przyczyn i okoliczności prawnych i faktycznych, które to niezałatwienie sprawy spowodowały. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielić należy stanowisko zawarte w uchwale z 12 grudnia 2011 r., że "Dopiero ich łączna ocena pozwoli na sformułowanie wniosku, że w danej sprawie naliczenie i wymierzenie opłaty podwyższonej jest w sprzeczności z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i wynikającą z niej zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasadą bezpieczeństwa prawnego, zasadą sprawiedliwości, a także z zasadą praworządności materialnej (art. 7 Konstytucji RP). Do tych okoliczności należy w szczególności zaliczyć: posiadanie w poprzednim okresie przez podmiot korzystający ze środowiska pozwolenia na eksploatację instalacji w rozumieniu art. 180 w związku z art. 181 p.o.ś., termin wystąpienia z wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia oraz spełnienie wymagań przewidzianych dla wniosku, przebieg postępowania w tej sprawie, a także brak naruszenia zasad ogólnych prawa ochrony środowiska, a przede wszystkim zasady zrównoważonego rozwoju (art. 3 pkt 50 p.o.ś.), zasady kompleksowości (art. 5 p.o.ś.), zasady prewencji i przezorności (art. 6 p.o.ś.) oraz zasady "zanieczyszczający płaci" (art. 7 p.o.ś.)".

W rozpoznawanej sprawie należało więc uwzględnić, że spółka uzyskała pozwolenie wodnoprawne w trakcie tego okresu rozliczeniowego, to jest III kwartału 2019 r., a ponadto posiadała wcześniej takie pozwolenie wodnoprawne i przed upływem jego ważności wystąpiła o nowe pozwolenie wodnoprawne. Wymierzenie więc opłaty podwyższonej w analizowanym przypadku stałoby w sprzeczności z powołanymi wyżej zasadami.

Z powyższych względów należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 280 ust. 1 i art. 281 ust. 3 Prawa wodnego za niezasadne.

Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna jako nieoparta na usprawiedliwionych podstawach prawnych została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a.