Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 381/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 12, art. 15 ust. 2 pkt 2 i pkt 6, ust. 3 , art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: § 4 pkt 1 i 6 , § 6 pkt 1 i pkt 2, § 7 pkt 7, § 9 pkt 4
journal: Dz.U. 2004 nr 118 poz 1233
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków  zagospodarowania przestrzennego gminy
article: art. 106 § 3, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 138, art. 141 § 4, art 147 § 1, art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2730/19 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2730/19 po rozpoznaniu skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady m. st. Warszawy z dnia 29 sierpnia 2019 r. nr XVII/417/2019 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w pkt 1 sentencji stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do ustaleń zawartych w przepisach tej uchwały, które zostały szczegółowo tam wymienione (strona od 1 do 16 wyroku), stwierdził nieważność części tekstowej i graficznej tej uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: C1.2 U, D1.2 MN (U), D4.1 U/MN, F2.1 U/MN, F4.3 U, F10.3 UO, F10.4 U, G2.2 U, G4.2 MN(U), K12.1 MN, K14.2 MN, L6.5 U i L7.2 U; A3.1 U/ZP, A3.2 U/ZP, A3.3 U/ZP, B3.2 U/ZP, H2.1 U/ZP i K9.1 U/ZP; oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym w sprawie.

Wojewoda Mazowiecki (dalej jako Wojewoda lub organ nadzoru) 18 października 2019 r. zaskarżył przepisy uchwały Nr XVII/417/2019 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Las z dnia 29 sierpnia 2019 r. (dalej jako uchwała).

Postanowieniem WSA w Warszawie z dnia 12 marca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2730/19 zobowiązano Wojewodę do sprecyzowania zarzutów skargi we wskazanym zakresie oraz do ustosunkowania się do wskazanych postanowień zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi z 6 marca 2020 r. Wojewoda sprecyzował zarzuty skargi i zajął stanowisko odnośnie do wskazanych postanowień zaskarżonej uchwały.

Wojewoda zarzucił niezgodność zaskarżonej uchwały z unormowaniami, zawartymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy z dnia 10 października 2006 r., przyjętego uchwałą Nr LXXXII/2746/2006 Rady m.st. Warszawy. Mając na uwadze podjęcie zaskarżonej uchwały 19 października 2006 r. Wojewoda stwierdził, że wzorcem dla zasad i trybu sporządzania przedmiotowego planu miejscowego była ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, ze zm., dalej ustawa o p.z.p.), obowiązująca przed jej nowelizacją z dnia 21 października 2010 r., zobowiązująca do sporządzenia planu miejscowego, zgodnie z zapisami studium.

Organ nadzoru wskazał przepisy ustawy, z których wynika wiążący charakter postanowień studium dla uchwalanego na jego podstawie planu miejscowego. Wojewoda wskazał na art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p., który przewiduje sankcję nieważności dla studium oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jeżeli doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu ich sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie.

Zgodność ze studium powinna odnosić się do takiego przeznaczenia w planie miejscowym terenu, który będzie odpowiadał granicom określonym ustaleniami studium. Zgodność ta powinna obejmować także ustalone w studium minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium, zaś zmiana tych parametrów odbywa się jedynie poprzez zmianę ustaleń studium.

Mając na uwadze standardy sporządzania części tekstowej projektu studium określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 118, poz. 1233) organ wyjaśnił co powinny zawierać ustalenia dotyczące kierunków zmian w strukturze przestrzennej oraz w przeznaczeniu terenów oraz ustalenia o kierunkach i wskaźnikach, dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów (§ 6 pkjt 1 i pkt 2 rozporządzenia).

Wojewoda analizując zapisy Studium tj. jej część graficzną - rysunek nr 14 oraz jej część tekstową, uznał, że, ustalenia planu dla: terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami: Cl.2 U, F2.1 U/MN, F4.3 U, F10.3 UO, F10.4 U, G2.2 U, G4.2 MN(U), K12.1 MN, K14.2 MN, L6.5 U i L7.2 U; części terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami: D1.2 MN(U) i D4.1 U/MN, znajdujących się w granicach obszarów funkcjonalnych, oznaczonych na rysunku Nr 14 Studium symbolem (M2).12, są niezgodne z ustaleniami Studium, w zakresie określenia wskaźnika minimalnego procentowego udziału powierzchni biologicznie czynnej. W Studium dla obszarów funkcjonalnych (M2).12 określono minimalny 60% udział powierzchni biologicznie czynnej (PBC), a w analizowanym planie miejscowym dla terenów na ww. obszarze PBC wynosi od 40% (G2.2. U - § 24 ust. 4 pkt 2 lit. e uchwały, L6.5 U - § 29 ust. 12 pkt 2 lit. e uchwały) do 50% ( C1.2 U - § 20 ust. 2 pkt 2 lit. e uchwały, F2.1 U/MN, - § 23 ust. 6 pkt 2 lit. e uchwały, F4.3 U - § 23 ust. 11 pkt 2 lit. e uchwały, F10.3 UO - § 23 ust. 25 pkt 2 lit. e uchwały, F10.4 U - § 23 ust. 26 pkt 2 lit. e uchwały, G4.2 MN(U) - § 24 ust. 11 pkt 2 lit. e uchwały, K12.1 MN - § 28 ust. 14 pkt 2 lit. e uchwały, K14.2 MN - § 28 ust. 17 pkt 2 lit. e uchwały, L7.2 U - § 29 ust. 14 pkt 2 lit. e uchwały oraz dla części terenów oznaczonych symbolami D1.2 MN(U) - § 21 ust. 2 pkt 2 lit. e uchwały, D4.1 U/MN - § 21 ust. 5 pkt 2 lit. e uchwały).

Wojewoda przywołał treść Studium, z którego wynika wiążący charakter jego zapisów w zakresie wskaźników powierzchni biologicznie czynnej przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla wskazanych na rysunku studium terenów. Studium przewidywał inny minimalny wskaźnik PBC na terenach mieszkaniowych ale wyłącznie dla takich terenów, dla których nie wskazano minimalnego procentowego udziału PBC na rysunku Studium Nr 14. Dla tych terenów Studium zalecało wskaźnik PBC w granicach od 25% do 40%.

Organ zauważył, że dla terenów D1.2 MN(U) i D4.1 U/MN określono 50% PBC a tereny te znajdują się zarówno w granicach obszaru (M2).12 z rysunku Nr 14 Studium oraz obszaru (U).12 dla którego na rysunku Nr 14 Studium nie wskazano minimalnego procentowego udziału PBC, co oznacza, ze Studium co najwyżej "zaleca" określenie tego wskaźnika w przedziale od 25% do 40%. W powyższym przypadku, organ uznał, że zachowanie wymogu zgodności ze Studium, w powyższym zakresie nastąpiłoby poprzez wydzielenie odrębnych terenów, dla których wskaźniki te zostałby ustalone zgodnie ze wskaźnikami, określonymi dla obszarów poszczególnych jednostek terenowych, wskazanych na rysunku Nr 14 Studium oraz ustaleniami zawartymi w tekście Studium. Organ stwierdził, że pomimo skali rysunku Nr 14 Studium 1:20 000 obszary funkcjonalne zostały wyznaczone w jednoznaczny i czytelny sposób dlatego też zasięgu wydzieleń tych obszarów nie należy traktować orientacyjnie, dowolnie dokonując zmiany ich granic na potrzeby sporządzenia planu. Wojewoda zanegował podstawy do dostosowywania ustalenia Studium do ustaleń planu miejscowego poprzez zmianę granic obszarów z określonym wskaźnikiem minimalnego procentowego udziału powierzchni biologicznie czynnej. Stwierdził, że to plan miejscowy ma być zgodny ze Studium, a nie Studium zostać dostosowane do ustaleń planu miejscowego.

Dla terenów znajdujących się w obszarze funkcjonalnym (M2).12 rysunku nr 14 Studium nie jest możliwe inne określenie wskaźnika PBC w planie niż przewiduje to Studium.

Mając powyższe na uwadze Wojewoda stwierdził, że przyjęcie w przedmiotowym planie miejscowym, wskaźników PBC, o wartościach odbiegających od jednoznacznie określonych w Studium, wskazuje na niezgodność ustaleń planu z zapisami Studium, co stanowi o naruszeniu dyspozycji przepisów art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1, w związku z art. 9 ust. 4 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 1, § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p.

Ponadto organ nadzoru podał, że z ustaleń Studium (rozdział Xlll pkt B pkt 1 i pkt 3) wynika brak możliwości bilansowania i uśredniania wskaźników minimalnego procentowego udziału powierzchni biologicznie czynnej w ramach obszaru wydzielonego na rysunku Nr 14 Studium, bowiem możliwości w tym zakresie dotyczą wyłącznie wskaźników wysokości oraz intensywności zabudowy.

Organ mając na uwadze brzmienie art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. sprzed nowelizacji dokonanej art. 1 pkt 4 lit. a ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który stosuje się do procedur rozpoczętych przed dniem 21 października 2010 r. oraz konkretyzację tegoż przepisu tj. § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. stwierdził, że w przedmiotowej sprawie niezbędne jest stosowanie wprost dyspozycji § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., bowiem regulacja ta stanowi konkretyzację pierwotnego brzmienia ustawy o p.z.p., przy czym co istotne pozostaje ona w kolizji z aktualnym brzmieniem art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. Tak więc, o ile dla nowych procedur planistycznych (rozpoczętych po 21 października 2010 r.) wszelkie parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania winny odnosić się do działki budowlanej (w tym także powierzchnia zabudowy, powierzchnia biologicznie czynna, intensywność zabudowy), o tyle stare procedury winny wypełniać normę wynikającą z § 4 pkt 6 rozporządzenia. Skoro ustalenie powyższych wskaźników powinno być oparte o przepisy ustawy o p.z.p., obowiązujące przed nowelizacją tej ustawy, to wskaźniki powierzchni biologicznie czynnej, powierzchni zabudowy oraz intensywności zabudowy, winny odnosić się do powierzchni działki lub terenu.

Tymczasem, na potrzeby przedmiotowego planu, wartość wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy ustalono w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, nie zaś w odniesieniu do powierzchni działki lub terenu. Jednocześnie Wojewoda zauważył, że wskaźnik minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej i maksymalnej powierzchni zabudowy ustalono w odniesieniu do działki, a więc zgodnie z przepisami, mającymi zastosowanie przy sporządzaniu tego planu. Świadczy o tym treść § 2 ust. 1 pkt 4 uchwały oraz wymienione przez Wojewodę przepisy uchwały, gdzie znajduje się zapis "maksymalna intensywność zabudowy na działce budowlanej (...)". Wojewoda wskazał, że pojęcie "działka budowlana", nie jest tożsame z pojęciem "działka". Skoro w definicji działki budowlanej z art. 2 pkt 12 ustawy o p.z.p. zawarto pojęcie "nieruchomości gruntowej", a także "działki gruntu", to powyższe pojęcia należy rozważać w oparciu o przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 65, dalej u.g.n.). Organ przywołał definicję nieruchomości gruntowej i działki gruntu z tej ustawy. Wskazał, że znaczenie pojęcia "nieruchomość gruntowa", zawarte w ustawie o gospodarce nieruchomościami wynika z definicji zawartej w art. 46 § 1 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145), co determinuje, że nieruchomość gruntowa obejmuje jedną lub więcej działek gruntu, należących do tego samego właściciela, przy czym działki te nie muszą ze sobą sąsiadować, powinny być natomiast wpisane do tej samej księgi wieczystej. Natomiast termin "działka gruntu", zdefiniowany w art. 4 pkt 3 u.g.n., nie jest tożsamy z pojęciem nieruchomości gruntowej, która może składać się z oddalonych od siebie części gruntu. Pojęcie działki gruntu w rozumieniu u.g.n. należy odnieść do działki ewidencyjnej, którym to pojęciem posługują się przepisy ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r. poz. 725, z późn. zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r. poz. 393).

Wojewoda, przytaczając przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, argumentował, że skoro na mocy art. 2 pkt 8 i art. 21 ww. ustawy, dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, jak również gospodarki nieruchomościami, to zastosowanie mieć również będzie § 9 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, stanowiący że działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych.

Obie definicje łączy ciągłość gruntu, jako części powierzchni ziemskiej, oraz jednorodność prawna pod względem podmiotowym. Za oczywisty Wojewoda uznał wniosek, że pojęcie nieruchomości nie jest tożsame z pojęciem działki ewidencyjnej, jako najmniejszej jednostki powierzchniowej podziału kraju dla celów ewidencji. Tymczasem w ustaleniach planu uchwałodawca operuje pojęciem: "działka budowlana", co oznacza, iż nie jest to pojęcie tożsame z pojęciem "działki".

W ocenie Wojewody, wskazane ustalenia uchwały, dotyczące wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy w odniesieniu do działki budowlanej, stanowią o istotnym naruszeniu art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p., oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., a tym samym uchwała w istotny sposób narusza zasady sporządzania planu, co na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. winno skutkować stwierdzeniem nieważności.

Za niezgodnie z wymogami przepisów ustawy o p.z.p. obowiązującymi przed ich nowelizacją, Wojewoda uznał ustalenie parametrów minimalnych powierzchni działek budowlanych oraz minimalnych szerokości frontów działek budowlanych, które zostały zawarte w ramach ustaleń, dotyczących parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, do których odwołują się ustalenia szczegółowe terenów.

Organ zauważył, że art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. zobowiązywał co najwyżej do ustalenia gabarytów obiektów budowlanych, nie zaś parametrów działek budowlanych. Natomiast określenie powierzchni, minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów, dla procedur planistycznych, rozpoczętych przed 21 października 2010 r., mogło nastąpić jedynie w odniesieniu do działek, uzyskiwanych w wyniku jednolitej procedury scalania i podziału nieruchomości, które ustalono w § 12 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 uchwały. Stosownie do dyspozycji art. 15 ust. 3 pkt 10 ustawy o p.z.p., dla procedur planistycznych rozpoczętych od 21 października 2010 r., możliwe jest co najwyżej określenie minimalnej powierzchni nowo wydzielonej działki budowlanej, zaś nie jest możliwe określenie minimalnej szerokości frontu takiej działki. Tym samym żadne regulacje, dotyczące szerokości oraz minimalnej powierzchni działek budowlanych, w ramach ustaleń planistycznych dla wcześniej rozpoczętych procedur, nie mogą stanowić ustaleń planu miejscowego.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewoda stwierdził, iż Rada Miasta nie posiada kompetencji do określenia parametrów minimalnych powierzchni działek budowlanych oraz minimalnych szerokości frontów działek budowlanych, zawartych w: § 11 ust. 2 pkt 6 i pkt 7 uchwały oraz w ustaleniach szczegółowych dla poszczególnych terenów odwołujących się do ww. przepisów uchwały.

Wojewoda wyraził stanowisko, że określenie minimalnej powierzchni działki budowlanej i szerokości jej frontu, nie jest ustaleniem w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu i ocenił jako niezgodne z zakresem ustaleń planu, ustalonym w § 1 ust. 4 uchwały, co wskazuje na wzajemną sprzeczność ustaleń planu.

Doszło zatem do naruszenia dyspozycji art. 15 ust. 2 i art. 15 ust. 3 ustawy o p.z.p., co implikuje wniosek o naruszeniu zasady sporządzania planu miejscowego, skutkujące - na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. - stwierdzeniem nieważności wymienionych powyżej jednostek redakcyjnych uchwały, za wyjątkiem ustaleń zawartych w: § 21 ust. 2 pkt 2 lit. g i lit. h, § 21 ust. 5 pkt 2 lit. g i lit. h, § 23 ust. 6 pkt 2 lit. g i lit. h, § 24 ust. 11 pkt 2 lit. h i lit. i, § 28 ust. 14 pkt 2 fit. g i lit. h oraz § 28 ust. 17 pkt 2 lit. g i lit. h uchwały, dotyczących terenów oznaczonych symbolami: D1.2 MN(U), D4.1 U/MN, F2.1 U/MN, G4.2 MN(U), K12.1 MN i K14.2 MN, w związku z objęciem wnioskiem o stwierdzenie nieważności części tekstowej i graficznej ustaleń dla tych terenów, w zakresie niezgodności ze Studium określonego dla nich wskaźnika minimalnego procentowego udziału powierzchni biologicznie czynnej.

Dalej Wojewoda wskazał, że przeznaczenie terenu określone w miejscowym planie musi być jednoznaczne i precyzyjne. Nie może budzić wątpliwości sposób jego zagospodarowania. Niedopuszczalne jest określenie sposobu przeznaczenia innemu organowi niż rada gminy. Wojewoda uznał, że w przedmiotowym planie doszło do naruszenia art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia poprzez brak jednoznacznego ustalenia przeznaczenia podstawowego terenów oznaczonych symbolem literowym U/ZP. Świadczy o tym zapis § 2 ust. 1 pkt 9 uchwały definiujący "przeznaczenie podstawowe" i § 4 ust. 12 uchwały ustalający przeznaczenie dla terenów zabudowy usługowej i zieleni urządzonej oznaczonych symbolem U/ZP.

Organ nadzoru wskazał, że kwestionowane przeznaczenie dotyczy terenów wydzielonych na rysunku planu liniami rozgraniczającymi i oznaczonymi na rysunku planu symbolami: A3.1 U/ZP, dla którego ustalenia szczegółowe zawarto w § 18 ust. 4 uchwały; A3.2 U/ZP, dla którego ustalenia szczegółowe zawarto w § 18 ust. 5 uchwały; A3.3 U/ZP, dla którego ustalenia szczegółowe zawarto w § 18 ust. 6 uchwały; B3.2 U/ZP, dla którego ustalenia szczegółowe zawarto w § 19 ust. 5 uchwały; H2.1 U/ZP, dla którego ustalenia szczegółowe zawarto w § 25 ust. 2 uchwały; K9.1 U/ZP, dla którego ustalenia szczegółowe zawarto w § 28 ust. 11 uchwały.

Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 9 uchwały, przeznaczenie podstawowe powinno przeważać na terenie działki budowlanej lub na terenie bez prawa zabudowy. Tymczasem z § 4 ust. 12 pkt 1 uchwały nie wynika, która funkcja ustalona w ramach przeznaczenia podstawowego terenów U/ZP, tj. zieleń urządzona, czy zabudowa usługowa, ma faktycznie stanowić przeznaczenie podstawowe tych terenów, podczas gdy są to przeznaczenia, które wzajemnie się wykluczają. Zgodnie bowiem z § 4 ust. 12 pkt 1 uchwały, przeznaczeniem podstawowym terenów U/ZP jest zarówno zieleń urządzona, jak też zabudowa usługowa, które mogą być zatem realizowane równocześnie na terenach U/ZP, bez przesądzania która z tych funkcji będzie przeważać na tym terenie. Tym samym, nie jest wiadomym, która funkcja, tj. zieleń urządzona, czy zabudowa usługowa, ma stanowić przeznaczenie podstawowe tych terenów, przy czym są to dwie różne, wzajemnie wykluczające się funkcje.

Mając na uwadze treść § 9 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. oraz załącznik nr 1 do tego rozporządzenia z tabelą zawierającą podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów Wojewoda stwierdził, że w pozycji o L.p. 2.1 terenom zabudowy usługowej przypisano literę U oraz czerwoną kolorystykę, natomiast w ramach terenów zieleni i usług w pozycji o L.p. 5.3 tereny zieleni urządzonej nadano oznaczenie literowe ZP oraz zielona kolorystykę. Powyższe, zdaniem Wojewody, wskazywało na różne przeznaczenie terenów, którym powinno zostać nadane oznaczenia literowe i barwne zgodne z załącznikiem nr 1 do ww. rozporządzenia.

Wojewoda stwierdził, że uchwałodawca nie określił w sposób jednoznaczny i precyzyjny przeznaczania podstawowego terenów U/ZP, zaś ustalenia w tym zakresie są sprzeczne wewnętrznie i w alternatywny sposób określają przeznaczenie podstawowe tych terenów. Rada Miasta proponując alternatywność przeznaczeń, scedowała swoje kompetencje, wynikające z art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p., na inny podmiot (inwestora czy też organy administracji architektoniczno – budowlanej), co jest niedopuszczalne. O ile dopuszczalne jest przeznaczenie w planie miejscowym terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach, to muszą to być funkcje, które się wzajemnie nie wykluczają. Zdaniem Wojewody, ustalenia dla przeznaczenia podstawowego U/ZP wykluczają się wzajemnie a wobec tego naruszony został art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. Obowiązkiem Rady Miasta było jednoznaczne określenie przeznaczenia terenów U/ZP, a także wydzielenie jednorodnych terenów, pod względem takiego przeznaczenia, za pomocą linii rozgraniczających spośród innych terenów, jak też oznaczenie ich odrębnymi symbolami, adekwatnymi do ich przeznaczenia, zgodnie ze standardami określonymi w załączniku nr 1 do ww. rozporządzenia. Uchwalony plan miejscowy tego wymogu nie spełnia, co stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego i na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. winno skutkować stwierdzeniem nieważności części tekstowej i graficznej uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: A3.1 U/ZP, A3.2 U/ZP, A3.3 U/ZP, B3.2 U/ZP, H2.1 U/ZP i K9.1 U/ZP.

Wojewoda zarzucił, że uchwałą jest sprzeczna w zakresie jej części tekstowej i graficznej odnośnie do jednoznacznego wskazania terenów znajdujących się w zasięgu korytarza dla realizacji podziemnych linii elektroenergetycznych wysokiego napięcia w formie pasa technologicznego wyznaczonego na rysunku planu a także odnośnie do jednoznacznego określenia komunikacji rowerowej.

Organ nadzoru wskazał na treść § 15 ust. 7 pkt 8 uchwały przewidujący zaopatrzenie w energię elektryczną i sieci elektroenergetyczne gdzie przewidziano zasięg korytarza dla realizacji podziemnych linii elektroenergetycznych wysokiego napięcia (110kV, 220kV lub 400kV) w formie pasa technologicznego, wskazanego na rysunku planu, na terenach ulic (dróg publicznych) 50KDD, 51KDD, 52KDD, 53KDD, 54KDD oraz terenach: L9.2 ZP/WS, L12.1 ZP/WS, K13.1ZP/WS, K14.1ZP/WS i K15.1ZP/WS, w obszarze których obowiązują ograniczenia w zagospodarowaniu zgodnie z przepisami odrębnymi z zakresu ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych".

Dokonując analizy porównawczej tekstu i rysunku planu organ nadzoru stwierdził, że na rysunku planu w zasięgu ww. korytarza znajdują się tereny oznaczone symbolami: 1KDGP Ul. [...], 18KDL, 49KDD, L1.1 U/MN, L3.1 MN(U), L8.1 MN i L10.1 MNE, które nie zostały wymienione w § 15 ust. 7 pkt 8 uchwały; a na rysunku planu w zasięgu ww. korytarza nie ma terenu oznaczonego symbolem 54KDD, który wymieniony został w § 15 ust. 7 pkt 8 uchwały. Powyższe prowadzi do tego, że nie można jednoznacznie wskazać terenów, na których obowiązują ograniczenia w ich zagospodarowaniu zgodnie z przepisami dotyczącymi ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych, o których mowa w § 15 ust. 7 pkt 8 uchwały. Wystąpiła sprzeczność ww. postanowień części tekstowej z rysunkiem planu. Z ustaleń uchwały nie wynika w jednoznaczny sposób, jakie szczególne warunki zagospodarowania oraz ograniczenia w zagospodarowaniu zostały ustalone i jakie obowiązują dla terenów oznaczonych symbolami: 1KDGP ul. [...], 18KDL, 49KDD, L1.1 U/MN, L3.1 MN(U), L8.1 MN, L10.1 MNE i 54KDD, co stanowi o naruszeniu art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 zd. 2 ustawy o p.z.p oraz § 2 pkt 4 i § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., związku z art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 15 ust. 2 pkt 9, art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 1, § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., poprzez brak powiązania części tekstowej z częścią graficzną uchwały.

Brak powiązania tekstu planu z jego rysunkiem, stanowi o naruszeniu § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. To z kolei narusza w sposób istotny zasady sporządzenia planu miejscowego i w konsekwencji, na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. winna skutkować stwierdzeniem nieważności § 15 ust. 7 pkt 8 uchwały.

Wojewoda wskazał, że sprzeczność pomiędzy ustaleniami części tekstowej i graficznej uchwały dotyczy także braku jednoznacznego określenia zasad komunikacji rowerowej. Z ustaleń § 3 uchwały oraz legendy rysunku planu wynika, że oznaczenia graficzne opisane w legendzie rysunku planu, jako: "komunikacja rowerowa, w tym drogi dla rowerów"; "komunikacja rowerowa w formie ciągów pieszo – rowerowych", mają wyłącznie charakter informacyjny, bowiem w § 3 uchwały, nie zostały one wymienione wśród obowiązujących oznaczeń graficznych ustaleń planu, zaś w legendzie rysunku planu zostały zamieszczone w grupie elementów informacyjnych. Zaznaczył, że odnośnie ww. elementów informacyjnych, zawarto w uchwale ustalenia, dotyczące komunikacji rowerowej (§ 4 ust. 11 pkt 3, § 4 ust. 13 pkt 2, § 4 ust. 14 pkt 1, § 4 ust. 15 pkt 1, § 4 ust. 16 pkt 1, § 13 ust. 4, § 30 ust. 1 pkt 1 lit. f, § 30 ust. 1 pkt 2 lit. g, § 31 ust. 1 pkt 1 lit. g, § 31 ust. 1 pkt 2 lit. f, § 31 ust. 1 pkt 3 lit. f uchwały). Wyznaczenie na rysunku planu przebiegu komunikacji rowerowej, w tym dróg dla rowerów, dla której ustalenia zawarto w tekście uchwały, oparto o informacyjny element planu, a więc nieobowiązujący.

W ocenie Wojewody, wskazuje to na wzajemną sprzeczność nie tylko części tekstowej z częścią graficzną, ale także na sprzeczność samego tekstu uchwały. Wojewoda wskazał, że elementy informacyjne planu nie są jego ustaleniami (§ 7 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p.), zaś ustalenia planu nie mogą być jednocześnie jego elementami informacyjnymi.

Zasady w zakresie układu komunikacji rowerowej na obszarze planu winny być zawarte w ramach planu miejscowego w sposób normatywny zarówno w części tekstowej, jak i graficznej. Brak jednoznacznych przepisów w powyższym zakresie w obu częściach planu miejscowego stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania tego planu. Możliwość uregulowań powyższej materii w planie miejscowym wynika z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o p.z.p., zaś zakres przedmiotowy i granice tej kompetencji skonkretyzowano w § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p.

Wojewoda zarzucił, że w związku z uznaniem za elementy informacyjne planu oznaczeń graficznych opisanych w legendzie rysunku planu, jako: "komunikacja rowerowa, w tym drogi dla rowerów" oraz "komunikacja rowerowa w formie ciągów pieszo - rowerowych", przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały, doszło do braku jednoznacznego określenia zasad budowy układu komunikacyjnego, w zakresie komunikacji rowerowej, co stanowi o naruszeniu przepisów art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 zd. 2 ustawy o p.z.p oraz § 2 pkt 4 i § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., w związku z art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 1, § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., w tym w szczególności o braku powiązania części tekstowej z graficzną uchwały.

Powyższe świadczy o naruszeniu w sposób istotny zasady sporządzenia planu miejscowego i w konsekwencji, na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. skutkuje stwierdzeniem nieważności § 3 uchwały oraz jej części graficznej, w zakresie, w jakim nie zalicza do obowiązujących ustaleń planu oznaczeń graficznych określonych, jako: "komunikacja rowerowa, w tym drogi dla rowerów" oraz "komunikacja rowerowa w formie ciągów pieszo – rowerowych", co winno doprowadzić do zgodności części graficznej z tekstową uchwały, przy zachowaniu komunikatywności pozostałych ustaleń planistycznych.

Wykazane sprzeczności pomiędzy tekstem i rysunkiem planu według Wojewody dowodzą, że uchwała nie określa w jednoznaczny sposób zasad komunikacji rowerowej oraz terenów, w granicach których obowiązują szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Stołecznego Warszawy wniosła o jej oddalenie, argumentując, że projekt przedmiotowego planu został opracowany zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami.

Odnośnie do braku zgodności planu miejscowego ze Studium uwarunkowań z 10 października 2006 r. w zakresie określenia wskaźnika minimalnej powierzchni biologicznie czynnej dla terenów objętych planem a oznaczonych na rysunku Nr 14 Studium symbolem (M2).12 Rada wskazała, że zgodnie z oznaczeniami graficznymi, zawartymi w legendzie rysunku Studium Nr 14, dla terenów wyznaczonych w planie, położonych w granicach tej jednostki terenowej obowiązuje minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej 60 %. Przy czym Studium odnosi ustalenia w tym zakresie do jednostek terenowych - terenów wyznaczonych na rysunku Studium, a nie do poszczególnych terenów wyznaczonych w miejscowym planie. Dlatego w przedmiotowym planie zastosowano możliwość bilansowania minimalnej powierzchni biologicznie czynnej w granicach danych terenów wyznaczonych na rysunku Studium Nr 14. Tym samym, przyjętą zasadą było spełnienie wyżej wymienionego wymogu Studium, poprzez ustalenie wskaźników minimalnego procentowego udziału powierzchni biologicznie czynnej w granicach terenów wydzielonych w Studium. Organ przedstawił materiał graficzny i tabelaryczny obrazujący powyższe twierdzenia.

Wyjaśnił, że wskaźniki dotyczące stref wysokości i intensywności zabudowy, ujęte w Studium były określane na podstawie innych opracowań branżowych, niż wskaźniki minimalnej powierzchni biologicznie czynnej, które określono na podstawie opracowań przyrodniczych, co oznacza, że nie należy porównywać sposobu stosowania kwestionowanego wskaźnika, ze wskaźnikami intensywności zabudowy oraz wysokości zabudowy.

Organ stwierdził, że z analizowanych ustaleń Studium nie wynika niedopuszczalność liczenia wskaźnika minimalnej PBC jako bilansowanego w ramach wyznaczonych w planie teren ów znajdujących si e w granicach danej jednostki terenowej określonej w Studium. Konieczność uwzględnienia ww. wskaźnika do terenów wyznaczonych w planie lub do działek znajdujących się w ich granicach nie wynikała z zapisów Studium.

Zdaniem Rady, wbrew twierdzeniom Wojewody z zapisów Studium nie wynika brak możliwości bilansowania i uśredniania wskaźników minimalnego procentowego udziału powierzchni biologicznie czynnej, w ramach obszaru wydzielonego na rysunku studium. Studium jest sporządzane dla całego obszaru gminy (a nie dla poszczególnych działek) i jego zapisy mają charakter ogólny, dostosowany do skali opracowania (1:20000), przewidziany do uszczegółowienia w miejscowym planie. Przyjmowanie zatem zawężających sposobów interpretacji ustaleń Studium Rada oceniła jako niewłaściwe. Dotyczy to przede wszystkim zaskarżonych terenów Cl.2 U, Dl.2 MN(U) i D4.I U/MN. Zgodnie z ustaleniami Studium zasięgi wydzieleń terenowych należy traktować orientacyjnie i należy je uszczegółowić w planie miejscowym. Zauważa, że w skali 1:20000, przeważająca część tych terenów znajduje się poza strefą 60% pbc. Taki podział terenów w planie wynika przede wszystkim z analiz przestrzennych, lokalnych uwarunkowań, stanu własności a w efekcie z konkretnych potrzeb przekształceń przestrzennych.

Odnośnie do zarzutu ustalenia wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy w odniesieniu do działki budowlanej Rada przytoczyła treść art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. i § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym do 21 października 2010 r. i stwierdziła, że w tych przepisach, wskaźnik intensywności zabudowy nie został zdefiniowany. Ustawodawca w § 4 pkt 6 ww. rozporządzenia, w przeciwieństwie do wymienionych tam wprost dwóch wskaźników, nie określił bowiem w jaki sposób liczony ma być wskaźnik intensywności zabudowy. Wyraźnie odniósł się jedynie do wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej i powierzchni zabudowy, pozostawiając swobodę w pozostałym zakresie.

W związku z tym do przedmiotowego planu, wprowadzano w słowniczku definicję wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy, która zdefiniowana została w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, jako największa nieprzekraczalna wartość stosunku powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji nadziemnych wszystkich budynków istniejących i lokalizowanych na działce budowlanej do powierzchni całkowitej działki budowlanej.

Ustawodawca nie ograniczył bowiem, w przepisach obowiązujących do 21 października 2010 r., możliwości określenia przez radę gminy rozumienia zastosowanego w miejscowym planie wskaźnika intensywności zabudowy.

W ocenie organu, ustawodawca definiując w ustawie p.z.p. działkę budowlaną uczynił to w ściśle określonym celu, a mianowicie po to, aby pojęciem tym posługiwać się przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodnie z ww. ustawą działka budowlana jest to nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych, wynikające z odrębnych przepisów lub aktów prawa miejscowego. Czyli, w uproszczeniu, jest to działka, na której można zrealizować obiekt budowlany.

Uzasadnia to interpretację, wynikającą również z orzecznictwa, że pojęcie "działki", wymienione w § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu odnosi się do działki budowlanej, a nie do działki ewidencyjnej.

W ocenie Rady, gdyby przyjąć za zasadną argumentację, jakoby wskaźnik intensywności zabudowy miał odnosić się do działki ewidencyjnej, a nie do działki budowlanej, to w praktyce doszłoby do sytuacji, kiedy wielkość i kształt danej działki ewidencyjnej nie spełniałaby wymogów techniczno-budowlanych, umożliwiających wybudowanie na niej budynku, pomimo tego, iż dana działka ewidencyjna w przedmiotowym miejscowym planie znajdowałaby się na terenie przeznaczonym pod zabudowę.

Poza tym działka ewidencyjna nie służy celom budowlanym, czyli wybudowaniu na niej danego obiektu, w tym budynku, a służy do celów ewidencyjnych. Przykładowo działka ewidencyjna może mieć powierzchnię jedynie metra oraz niewielkiej szerokości, być pozbawiona dostępu do drogi publicznej i nie mieć wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej. Powyższe cechy działki ewidencyjnej nie spełniają zatem wymogów realizacji na niej obiektów budowlanych. W związku z powyższym, wywód Wojewody, iż określone w rozporządzeniu pojęcie "działka" odnosiło się do działki ewidencyjnej, jest zaprzeczeniem istoty parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy. Miejscowe plany mają określać między innymi parametry dla nowej zabudowy, która lokalizowana ma być na działce budowlanej. Tym samym określenie wskaźnika intensywności zabudowy do działki budowlanej, a nie do działki, Rada uznała za logiczne, zasadne i pozwalające prawidłowo kształtować zabudowę.

Mając na uwadze definicje wskaźnika maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy oraz minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do działki budowlanej zawartych w ustawie z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (...) Rada stwierdziła, że zmiana brzmienia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy p.z.p., jedynie potwierdza, że pojęcie "działki" w § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. odnosi się do działki budowlanej, a nie jak to wskazał skarżący organ, do działki ewidencyjnej.

Odnośnie do zarzutu ustalenia w planie minimalnej powierzchni działki budowlanej i szerokości jej frontu Rada stwierdziła, że wobec stosowania przepisów dotychczasowych ustawy o p.z.p. przy uchwalaniu przedmiotowego planu zasadnym było ustalenie zasad podziału na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rada nie zgodziła się ze stanowiskiem Wojewody, że tych parametrów nie można było zamieścić w planie. Uznając te parametry za podstawowe w urbanistyce wskazała, że przy ich pominięciu nie ma możliwości spełnienia wymagań ładu przestrzennego. Przykładowo na działce o powierzchni 200 m, przy wskaźniku powierzchni zabudowy 20%, może powstać budynek zajmujący na gruncie 40 m, a przy działce o powierzchni 2000 m² będzie to budynek o powierzchni zabudowy 400 m². Ponadto parametr szerokości frontu działki budowlanej pozwala na takie ukształtowanie przestrzeni, w wyniku której powstaną racjonalne z punktu widzenia zagospodarowania, a zatem zbliżone do kwadratu bądź prostokąta, działki budowlane, z odpowiednim dostępem do drogi publicznej. Szerokość frontu działki budowlanej pozwala także na odpowiednie kształtowanie zjazdów na drogę publiczną oraz powtarzalności pewnych elementów oraz zapewnienie prawidłowego bezpieczeństwa pożarowego.

Nie określając wielkości działek budowlanych w miejscowym planie, istnieje duże prawdopodobieństwo, że uzyskane w wyniku podziału działki będą mogły być zabudowane zgodnie z funkcją określoną planem, lecz zrealizowane na nich obiekty nie będą już tworzyły harmonijnej całości, a co za tym idzie nie będzie zapewniony podstawowy wymóg zachowania ładu przestrzennego.

Wskazano na orzecznictwo NSA, które potwierdza uprawnienie Rady Gminy do ustalenia w planie ww. parametrów zarówno dla działek przy ich podziale i scalaniu na podstawie art. 101-108 u.g.n. a także w przypadku działek uzyskiwanych w wyniku podziału uregulowanego w art. 92-99 u.g.n. Zdaniem NSA prawnej podstawy dla takiego uprawnienia należy poszukiwać w art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy p.z.p., a obowiązek określenia zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego obejmuje możliwość ustalenia w planie miejscowym minimalnych i maksymalnych szerokości frontów działek, które powstaną w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na podstawie przepisów art. 92-99 u.g.n.

Rada stwierdziła, że ustalenie minimalnej powierzchni działki budowlanej w planie było możliwie także w stanie prawnym przed wejściem ustawy zmieniającej ustawę o p.z.p. tj. przed 21 października 2010 r. Ustalenia te znajdowały bowiem oparcie w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego, w zakresie ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 ustawy p.z.p., a dokładnie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, na poparcie czego Gmina przywołała wyrok NSA z dnia 27 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2406/18. A zatem zostały wprowadzone zgodnie z prawem.

W odniesieniu do zarzutu braku jednoznacznego przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem A.3.1 U/ZP, A.3.2 U/ZP, A.3.3 U/ZP, B.3.2 U/ZP, H.2.1 U/ZP, K.9.1 U/ZP organ wywodził, że wbrew twierdzeniom Wojewody, nie budzi wątpliwości, iż przeznaczeniem podstawowym ustalonym dla wymienionych wyżej terenów jest zieleń urządzona i usługi z zakresu kultury, handlu detalicznego, biur. administracji publicznej, obsługi finansowej, turystyki i gastronomii. Użyty w § 4 ust. 12 planu spójnik "i" określający te tereny, jako tereny przeznaczone pod "usługi i zieleń urządzoną'", oznacza że obie te funkcje mają być realizowane łącznie i obie razem stanowią przeznaczenie podstawowe. Jest to równoznaczne ze sformułowaniem zabudowa usługowa z zielenią urządzoną, czy też zabudowa usługowa w zieleni urządzonej. Oznacza to, że usługi waz z zielenią urządzoną, jako przeznaczenie podstawowe, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 9, muszą przeważać na terenie działki budowlanej, przy czym powierzchnia użytkowa obiektów o tym przeznaczeniu ma zajmować co najmniej 60 % działki budowlanej. Zatem bez żadnych wątpliwości zapisy przedmiotowego planu jednoznacznie stanowią, iż na działce budowlanej przeważać mają usługi, wraz z zielenią urządzoną.

W przeprowadzonej przez Wojewodę analizie zabrakło powiązania z § 2 ust. 1 pkt 9 uchwały. Łączne odczytanie norm prawnych skutkuje bowiem wnioskiem, iż przeznaczenie to jako przeznaczenie łączne, ma również w konsekwencji łącznie przeważać na działce budowlanej. W kontekście wywodów skargi o równoczesności tych funkcji na jednym terenie, Gmina oceniła jako niejasne sformułowanie Wojewody o alternatywności tych funkcji. Celem planu było przeznaczenie tych terenów pod usługi, wraz z jednoczesnym zlokalizowaniem ich w zieleni urządzonej. Wysoki wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej (zgodnie ze Studium 70%) oraz parametry dla nowej zabudowy wskazują na lokalizację na tych terenach zabudowy usługowej w zieleni. Samo ustalenie wskaźnika minimalnej powierzchni biologicznie czynnej nie determinuje jeszcze zagospodarowania gruntu zielenią urządzoną. Zatem celem zapisu § 4 ust. 12 planu jest ustalenie na przedmiotowych terenach usług i zieleni urządzonej równocześnie.

Ustalone równoczesne przeznaczenie zdaniem Rady nie wyklucza się wzajemnie bowiem z załącznika nr 1 do ww. rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu wynika, iż zieleń urządzona może współistnieć z obiektami usługowymi. Stanowi o tym w szczególności zapis, iż tereny zieleni urządzonej takie jak: parki, ogrody, zieleń towarzysząca obiektom budowlanym, zieleńce, arboreta, alpinaria, grodziska, kurhany, zabytkowe fortyfikacje oznacza się symbolem ZP. A zatem zabudowa usługowa i zieleń urządzona nie tylko nie są wzajemnie wykluczającymi się funkcjami, ale funkcjami harmonizującymi się.

Odnośnie do zastosowania niewłaściwych oznaczeń barwnych (usługi kolor czerwony, zieleń urządzona kolor zielony) Rada podniosła, że 9 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu określa podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe, natomiast ust. 4 tego paragrafu w zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych, dopuszcza stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych". Zastosowane na rysunku planu oznaczenie terenów U/ZP usług i zieleni urządzonej – kreskowanie jasnozielono – różowe, wykorzystuje możliwości, które tworzy ten paragraf rozporządzenia.

W piśmie z dnia 29 lipca 2020 r. (karta 93 akt sądowych sprawy) Rada wskazała, że w odpowiedzi na skargę na str. 14 omyłkowo wskazano, że powierzchnia użytkowa obiektów o tym przeznaczeniu ma zajmować co najmniej 60% działki budowlanej, podczas gdy "powierzchnia użytkowa obiektów o tym przeznaczeniu ma zajmować co najmniej 60% powierzchni użytkowej wszystkich obiektów na działce budowlanej".

W odniesieniu do zarzutu braku jednoznacznych ustaleń w zakresie obowiązywania szczególnych warunków zagospodarowania dla terenów, znajdujących się w zasięgu korytarza dla realizacji podziemnych linii elektroenergetycznych Rada stwierdziła, że w treści § 15 ust. 7 pkt 8 uchwały wymienione zostały tereny 50KDD, 51KDD, 52KDD, 53KDD, 54KDD, L9.2 ZP/WS, L12.1 ZP/WS, K1 3.1 ZP/WS, K14.1ZP/WS i K15.1ZP/WS, na których realizacja linii najwyższych napięć może stanowić ograniczenie w ewentualnym zainwestowaniu, tj. w terenach ZP/WS, gdzie plan dopuszcza realizację obiektów terenowych z zakresu rekreacji, sportu czy komunikacji rowerowej oraz w terenach dróg, których zasięg korytarza wyznaczony jest na całej długości ulicy. Jedynie teren 54 KDD został rzeczywiście wymieniony w tym przepisie omyłkowo.

Natomiast tereny, uznane przez Wojewodę jako pominięte, tj.: 1KDGP, 18KDL, 49KDD, L1.1U/MN, L3.1U/MN, L8.1 MN i L10.1 MNE są to tereny, w których zasięg zaplanowanego korytarza, albo wykracza wyłącznie poza wyznaczone linie zabudowy, jak to ma miejsce w terenach L1.1 U/MN. L3.1 MN(U). L8.1 MN i L10.1 MNE (więc realizacja inwestycji linowych nie będzie miała wpływu na realizację przyszłego zainwestowania), albo przekracza jedynie skrzyżowanie projektowanych ulic 49KDD czy 18KDL.

W związku z powyższym Rada uznała, że nie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu w tym zakresie. W § 15 ust. 7 pkt 8 uchwały wymieniono bowiem jedynie te tereny, których faktycznie ograniczenie może dotyczyć.

Rada zakwestionowała zarzut braku jednoznacznych ustaleń w zakresie określenia komunikacji rowerowej. W § 4 niniejszej uchwały określone zostały przeznaczenia dla poszczególnych terenów. Dla terenów dróg, jak i terenów na których przeznaczeniem podstawowym jest zieleń urządzona wraz z usługami sportu (ZP/US) czy wodami powierzchniowymi (ZP/WS), komunikacja piesza i rowerowa została ustalona, jako jedno z przeznaczeń tych terenów, gdyż stanowi ona swoistą nierozerwalną funkcję związaną z tymi przeznaczeniami.

W treści w § 13 ust. 4 uchwały ustalono z kolei podstawowy układ komunikacji rowerowej na obszarze planu. W przepisie tym określona została głównie realizacja komunikacji rowerowej w liniach rozgraniczających ulic (dróg publicznych). Dla wymienionych w pkt 1 dróg publicznych realizacja komunikacji rowerowej jest konieczna. Na rysunku planu w liniach rozgraniczających tych dróg, wrysowane zostały jedynie orientacyjne przebiegi komunikacji rowerowej, określone nazwą: "komunikacja rowerowa, w tym drogi dla rowerów". Z uwagi na ich wyłącznie przykładowy przebieg, stanowią one jedynie informację. Dopiero projekt budowlany drogi określi zarówno jednoznaczną formę komunikacji rowerowej jak i jej lokalizację. Na pozostałych drogach publicznych, wewnętrznych oraz placach miejskich ustalenia planu dopuszczają realizację komunikacji rowerowej. W związku z powyższym jej orientacyjny przebieg nie został wrysowany na rysunku planu. Uznano, iż możliwości techniczne i potrzeba jej realizacji oraz szczegółowa lokalizacja zostanie określona na etapie projektu budowlanego dróg czy placów miejskich. W przypadku braku potrzeby realizacji komunikacji rowerowej nie będzie ona zrealizowana.

W treści w § 13 ust. 4 uchwały dopuszczono również realizację komunikacji rowerowej na terenach ZP/WS, w tym ciągów pieszo - rowerowych na terenach K13.1 ZP/WS. KI 4.1 ZP/WS. KI 5.1 ZP/WS, L12.1 ZP/WS. Na rysunku planu wskazano jedynie informacyjnie, orientacyjny przebieg komunikacji rowerowej w formie ciągów pieszo-rowerowych, ze względu na uwarunkowania przyrodniczo - krajobrazowe oraz wskazanie ewentualnej możliwości funkcjonalnego połączenia tej komunikacji. Natomiast potrzeba ich realizacji oraz ich dokładny przebieg mają zostać określone na etapie projektu wykonawczego.

W ocenie Gminy, odróżnić należy realizację komunikacji rowerowej, jako element układu komunikacyjnego od przeznaczenia terenu, na którym komunikacja ta będzie i tak możliwa, pomimo braku określenia jej w ramach konkretnego układu szlaków komunikacyjnych (bez względu na wyznaczoną formę czy przebieg).

WSA w Warszawie rozstrzygając wniosek H. L. o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania postanowieniem z 7 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2730/19 odmówił jej dopuszczenia do udziału w postępowaniu.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną i stwierdził nieważność wymienionych w nim przepisów zaskarżonej uchwały.

Na wstępie Sąd wyjaśnił kiedy dochodzi do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w postaci miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wskazał jak należy rozumieć przesłanki (art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p.). Sąd stwierdził, że podstawą stwierdzenia sprzeczności uchwały z prawem może być sprzeczność postanowień tej uchwały z aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem, w tym z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie: "ZTP"). Zauważył, że choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne.

Odnośnie do kwestii niezgodności ze Studium Sąd wskazał, że przed zmianą regulacji prawnej art. 20 ust. 1 Rada miała obowiązek stwierdzenia zgodności planu z ustaleniami studium. Ta zmiana rozwiązania prawnego w art. 20 ust. 1 nie została powiązana z wprowadzeniem zmiany art. 9 ust. 4, a ta powoduje, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzeniu miejscowego planu, a zatem plany te nie mogą naruszać ustaleń studium (wyrok NSA z 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2177/15, wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 66/13).

Zdaniem Sądu, zakwestionowane przez Wojewodę ustalenia planu stanowią o istotnej niezgodności przedmiotowego planu miejscowego ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy z dnia 10 października 2006 r. W sytuacji, kiedy ustalenia studium w zakresie ww. wskaźników nie miałyby charakteru tak szczegółowego lub przyjęłyby te wskaźniki jedynie, jako zalecane, kierunkowe, to przekroczenie w zaskarżonej uchwale ich wielkości pozwalałaby przyjąć ocenę, że nie doszło do istotnego naruszenia postanowień studium zapisami planu (por. wyroki: NSA z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 2988/17 oraz wyrok z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 3050/17, internetowa baza orzeczeń sądów administracyjnych: https://cbois.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Jednakże w przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie występuje, co przemawiało za uwzględnieniem skargi w tym zakresie.

Sąd uznał, że kluczowym dla tej kwestii nie jest - jak twierdzi Gmina (por. odpowiedź na skargę str. 4) - nie tyle brak możliwości bilansowania jako taki, co – jak słusznie Gmina wywodziła - dopuszczone zostało w orzecznictwie ad casum, lecz niewdrożenie do przedmiotowego planu miejscowego tej proporcji PBC, która wynika ze Studium (co m.in. stało się przez zastosowanie przez Gminę narzędzia bilansowania).

Drugą kwestią, odnoszącą się do zarzutu niezgodności ze studium jest błędne postrzeganie przez Gminę przepisów Studium w zakresie PBC za nieobligatoryjne i stanowiące wyłącznie kierunkowy wskaźnik, którego rola polega na określeniu orientacyjnych zasięgów wydzieleń terenowych (tamże). Gmina wskazywała, że zapisy Studium są ogólne, dostosowane do skali opracowania (1:20000), przewidziane do uszczegółowienia w planie miejscowym. Jednak Studium - rozdział XIII pn. Kierunki i wskaźniki, dotyczące zagospodarowania i użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy, pkt A, pn. Ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników zagospodarowania i użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy oraz zasady rozmieszczenia reklam i informacji wizualnej, w ppkt 1 pn. Minimalny procentowy udziału powierzchni biologicznie czynnej (PBC) wskazuje, że "Studium ustala wskaźniki minimalnego procentowego udziału powierzchni biologicznie czynnej (PBC) dla wydzielonych terenów o różnym przeznaczeniu na Rysunku Studium Nr 14.". Sąd stwierdził, że argument, dotyczący stopnia ogólności studium nie jest prawnie usprawiedliwiający z tego względu, że studium – jak wskazywał Wojewoda – oddziela określone obszary, które można zidentyfikować. Nie ma zatem podstaw do odstąpienia od jego zastosowania w przedmiotowym miejscowym planie. Obrazują to w szczególności rysunki – wyrysy z przedmiotowego Studium (karta 71 i 73 akt sądowych).

Zgodnie z oznaczeniem graficznym, zawartym w legendzie rysunku Nr 14 Studium, dla terenów położonych w granicach jednostek terenowych (M2).12 obowiązuje minimalny udział 60 % powierzchni biologicznie czynnej. Taki też wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej winien zostać przyjęty w sporządzanym planie miejscowym. Tymczasem powyższe ustalenia Studium nie zostały uwzględnione w planie, co dotyczy terenów, określonych przez Wojewodę w tabeli złożonej na rozprawie, jako załącznik do protokołu w dniu 20 lutego 2020 r. (karta 60 i następne akt sadowych), pokazujący w odniesieniu do jakich terenów wskaźnik PCB ustalono niezgodnie ze studium.

Zdaniem Sądu, Gmina nie wskazała przekonujących prawnie powodów zmniejszenia tej proporcji, ani błędów w sposobie liczenia przez Wojewodę.

Sąd zauważył, że jeżeli dany obszar ma dwa przeznaczenia podstawowe np. zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca i zabudowa usługowa, to oznacza to, że oba przeznaczenia mogą być realizowane jednocześnie albo każde z nich z osobna. Dla jednego terenu mogą być wprowadzone mieszane oznaczenia przeznaczenia, o czym mowa w § 9 ust. 4 ww. rozporządzenia wykonawczego, z którego wynika, że w zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych, dopuszcza się stosowanie uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych. W orzecznictwie wskazuje się, że warunkiem takiego rozwiązania jest ustalenie, iż funkcje te wzajemnie się nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne (vide: wyrok NSA z 23 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2551/11, z 10 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 1649/16, CBOSA). Sąd wskazał, że łączenie sprzecznych funkcji mogących na siebie niekorzystnie oddziaływać w ramach zagospodarowania jednego terenu należy uznać za niezgodne z zasadą ładu przestrzennego i dobrą praktyką planowania przestrzennego, tworzy bowiem rodzaj chaosu przestrzennego i może prowadzić do konfliktów społecznych.

W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że jednoczesne traktowanie terenów jako terenów zieleni urządzonej oraz zabudowy usługowej może rodzić uzasadnione wątpliwości co do tego jaka powinna być funkcja dominująca. O uznaniu zarzutu za uzasadniony nie zadecydowało wymienienie wspomnianych przeznaczeń na jednym obszarze, ale nieustalenie proporcji w jakiej mają one do siebie wzajemnie występować, poprzez np. uznanie, że jedno z nich ma charakter podstawowego i może zostać uzupełnione przez inny. Sąd nie zakwestionował i przyznał rację Gminie, która wywodziła, że dopuszczalne jest ustanowienie różnych funkcji na danym obszarze, pod warunkiem, że funkcje te wzajemnie się nie wykluczają. Według Sądu, podstawą do uwzględnienia zarzutu, w stosunku do wymienionych przez Wojewodę jednostek, był jednak sposób ustalenia funkcji podstawowej, niejako jej zdublowanie. Zrównanie dwóch przeznaczeń w zakresie charakteru funkcji (obie ujęte jako podstawowe) – jak słusznie wywodził Wojewoda (str. 30 skargi) było nieprecyzyjne i mogło nasuwać wątpliwości innych – niż gmina – organów, które będą plan realizować, podobnie jak podmiotów administrowanych, dla których wymogi planu powinny być czytelne. Powyższe dało podstawę do stwierdzenia nieważności.

Sąd uznał, że dopuszczalne jest np. zdeterminowanie danego obszaru jako: teren zabudowy usługowej z funkcją uzupełniającą - tereny sportu i rekreacji, tereny zieleni urządzonej.

W ocenie Sądu, zasadnie wywodził Wojewoda, że pojęcie "działki budowlanej" nie jest tożsame z pojęciem "działki" w rozumieniu powoływanej wcześniej u.g.n. Pod pojęciem "działki budowlanej", zgodnie z art. 2 pkt 12 u.p.z.p., należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Natomiast pod pojęciem "działki" w rozumieniu art. 4 pkt 3 u.g.n. należy rozumieć niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej (tak również NSA w wyroku z dnia 23 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2706/17, WSA we Wrocławiu w wyrokach z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 453/13, 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 836/12, CBOSA).

Sam fakt, że dany teren został zakwalifikowany w planie pod budownictwo nie czyni każdej działki budowlaną, z uwagi na konieczność zachowania szeregu wymogów, wynikających z przepisów. Sąd nie podzielił twierdzenia zawartego w wyroku z dnia 4 sierpnia 2020 r., IV SA/Wa 148/20, CBOSA. Tytułem przykładu zauważył, że z definicji działki budowlanej wynika, że taka działka ma dostęp do drogi publicznej (art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Choćby z tego względu nie każda działka ewidencyjna jest jednocześnie budowlaną, zatem brak dookreślenia o jaką działkę chodzi nie jest bez znaczenia dla możliwości wykonania postanowień planu. Sąd uznał, że to samo, w aspekcie możliwości wywołania konfuzji co do prawnego rozumienia tego pojęcia, dotyczy pojęcia "szerokość frontu działki".

W praktyce można mieć bowiem do czynienia z nieruchomościami gruntowymi (działkami gruntu), które nie są jednorodne jeżeli chodzi o przeznaczenie. Tak np. będzie w przypadku obszernych nieruchomości (składających się np. z jednej działki ewidencyjnej), których część zgodnie z przepisami miejscowymi będzie się niewątpliwie nadawała do zabudowy, zaś inna część takiej możliwości nie będzie dawała (działka leżeć będzie na dwóch różnych obszarach planu) - tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 9 września 2020 r., VII SA/Wa 11/20, CBOSA.

W ocenie Sądu, przyjęte przez Gminę ujęcie (tj. niedookreślenie o jaki rodzaj działki chodzi) oraz przyjęcie wyrażeń bez ich dookreślenia lub precyzyjnego recypowania z aktów prawnych, może wprowadzać nieścisłości interpretacyjne. Tymczasem z wymogu zachowania zasady dobrej legislacji, wyprowadzanej z zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji jako zasady pochodnej, wprowadza do systemu prawa na poziomie prawa miejscowego rozwiązanie, którego możliwość zrealizowania nasuwa poważne wątpliwości, co może również wpływać na trudności w interpretacji tych przepisów, powodując niedopuszczalną - w kontekście zasady dobrej legislacji - niejasność legislacyjną. Zasada poprawnej legislacji zawiera w sobie w szczególności wymóg określoności prawa oraz nakaz dochowania odpowiedniego trybu jego stanowienia (por. np. wyrok z 13 marca 2006 r., sygn. P 8/05, OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 28, s. 277; W. Sokolewicz, uwaga 36 in fine do art. 2, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom 5, red. L. Garlicki, Warszawa 2007, s. 48). Odnosi się ona do wszelkich regulacji, w szczególności tych, które kształtują pozycję prawną podmiotów konstytucyjnych praw i wolności (zob. np. wyrok z 9 października 2007 r., sygn. SK 70/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 103). Wynika z niej obowiązek formułowania przepisów w sposób jasny oraz komunikatywny oraz z poszanowaniem praw nabytych (por. wyrok pełnego składu z 28 października 2009 r., sygn. Kp 3/09, OTK ZU nr 9/A/2009, poz. 138; wyrok TK z 21 marca 2001 r., sygn. K 24/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 51).

Zasada poprawnej legislacji w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie była związana funkcjonalnie z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i prawa. Zasady te nakazują, aby przepisy prawa były formułowane w sposób precyzyjny i jasny oraz poprawny pod względem językowym. Związana z jasnością precyzja przepisu winna przejawiać się w możliwości wykonania przyznanych już praw.

Sąd zauważył, że lokalne prawodawstwo, mimo stosunkowo dużej swobody nie ma jednak charakteru samoistnego. Tylko bowiem organy władzy ustawodawczej mogą samoistnie stanowić normy prawne powszechnie obowiązujące. Wszystkie inne organy, a więc i organy samorządu terytorialnego mogą je stanowić tylko z upoważnienia ustawy, muszą się legitymować wyraźnie udzielonym upoważnieniem, nie jest bowiem dopuszczalne domniemywanie kompetencji prawodawczych (Dorota Dąbek, "Prawo miejscowe", wydawnictwo Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o. 2007, s. 87). Nie ulega wątpliwości, że akty prawa miejscowego nie mogą samodzielnie regulować materii ustawowych, a ingerencja administracji w sprawach objętych materią ustawową jest dopuszczalna tylko w wypadku wyraźnego upoważnienia przez ustawę i to na tyle szczegółowego, że rola prawodawcy podustawowego ograniczać się powinna wyłącznie do dopełnienia regulacji zastrzeżonej dla ustaw, jedynie uzupełnienia tego, co zostało już uregulowane w ustawie i tylko w zakresie nie przesądzającym o istotnych elementach konstrukcji tych praw i wolności, dla których zastrzeżono wyłączność ustawową. Akty prawa miejscowego, jako akty podustawowe, muszą być niesprzeczne zarówno z ustawą, w której zawarta jest delegacja i na podstawie której zostały wydane, ale także z konstytucją i innymi aktami ustawodawczymi, które bezpośrednio lub pośrednio dotyczą tej samej materii.

Pojęcia prawne sformułowane w uchwale w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego same lub poprzez wzajemne relacje pomiędzy sobą powinny eliminować sprzeczności i niejasności w ich stosowaniu. Wyrażenia języka prawnego nie powinny służyć tylko do informowania o treści norm prawnych, ale ich celem jest także wyznaczanie zakresu regulacji prawnej oraz jej celów i funkcji. Pojęcia budują treść aktu prawa miejscowego. Z tego powodu wszystkie słowa zastosowane w uchwale powinny łączyć w logiczną i spójną całość jej przedmiot i odpowiadać materii prawnie wykreowanej.

Zasadnie zatem Wojewoda wywodził, że brak zastosowania właściwej nomenklatury, poprzez konieczność "domyślania się" adresatów planu np. o jaką działkę chodzi, jest istotnym naruszeniem, dającym podstawę do stwierdzenia nieważności. Organ tworzący akt prawa miejscowego winien w tym zakresie odwołać się do regulacji ustawowych, nie może natomiast tworzyć własnej definicji, czy też modyfikować istniejącej definicji, zawierając w niej elementy odmienne od tych zawartych w definicji legalnej. Jak wskazuje się w orzecznictwie, rada gminy nie została uprawniona do definiowania pojęć, którymi posługuje się ustawodawca (wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09, niepubl.). Należy przy tym podkreślić, że wprawdzie definicje legalne mają zasadniczo bezpośrednie zastosowanie przede wszystkim w odniesieniu do aktów normatywnych, w jakich są formułowane (por. § 147 ust. 1 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", Dz.U. nr 100, poz. 908), ale nie wyklucza to posługiwania się taką definicją poza bezpośrednim zakresem danego aktu, jeśli wynika to z powiązań przedmiotowych, a przyjęcie odmiennego poglądu oznaczałoby, że należałoby powtarzać takie definicje w każdym akcie normatywnym (którym jest także plan miejscowy), co byłoby nie tylko legislacyjnie nieekonomiczne, ale także mogłoby powodować błędy technicznoprawne.

Za stwierdzeniem nieważności planu we wskazanym przez skarżącego zakresie, przemawiała – poza wymienionymi wymogami co do budowy o różnym – jedynie prawnym i prawno-faktycznym charakterze - również zasada spójności systemu prawa i hierarchia aktów prawych, tj. zachowanie dyscypliny znaczeniowej poszczególnych pojęć, które już zostały wprowadzone do systemu przez ustawodawcę.

Sąd wyjaśnił, że parametry i wskaźniki nie zostały przez ustawodawcę ujęte enumeratywnie, a rada gminy może – co do zasady- z zachowaniem m.in. zasady proporcjonalności - w planie ukształtować zabudowę oraz zagospodarowanie terenu przez użycie innych jeszcze parametrów i wskaźników, niż wymienione w tym przepisie. "Nie stanowi zatem przekroczenia granic władztwa planistycznego przyjęcie przez radę gminy parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu innych niż wymienione w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p., o ile będą one pozostawały w zgodzie z celami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz istotą planowania przestrzennego. Świadczy to o tym, że rada gminy ma dość dużą swobodę w kształtowaniu wskaźników zagospodarowania terenu, o ile realizują one cele m.in. ochrony środowiska przyrodniczego. W przypadku zastosowania jedynie innej terminologii, przy spełnieniu celu przewidzianego w ustawy o p.z.p. (w tym przypadku ustalenia wskaźnika zagospodarowania), nie można uznać tego za przesłankę nieważności regulacji planu. Sąd tym samym podzielił argumentację NSA zawartą w wyroku w sprawie o sygn. akt II OSK 2884/16, jak również w wyroku z dnia 14 listopada 2018 r., II OSK 2339/18, CBOSA.

Treść art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. i § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu nie pozostawia wątpliwości, że postanowienia planistyczne w tym zakresie muszą przybierać formę konkretną, ustalając bezpośrednio na przyjętym do opracowania terenie konkretne parametry. Nie sposób zatem przyjąć, by możliwym było zamieszczenie w planie miejscowym jedynie informacji, niewiążących sugestii, czy też zaleceń adresowanych do potencjalnego inwestora lub użytkownika przestrzeni (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 14 września 2020 r., IV SA/Wa 406/20, CBOSA).

Sąd odnosząc się do charakteru prawnego aktu - prognozy oddziaływania na środowisko stwierdził, że normatywny charakter planu, odróżniający się od przywołanej wyżej prognozy, przekłada się na jego zawartość, która pozbawiona powinna być takich treści, które nie stanowiłyby przepisów prawa i to sformułowanych w sposób dający się zastosować i czytelny.

Za w pełni uzasadniony Sąd uznał zarzut Wojewody, dotyczący braku podstaw do umieszczania w miejscowym planie zapisów, nie posiadających z założenia charakteru norm prawnych. O takim założeniu przyświecającym spornym przepisom dotyczącym komunikacji rowerowej mowa jest w odpowiedzi na skargę, w której Gmina przyznała, że odnośnie zapisy posiadają charakter li tylko informacyjny, ewentualna realizacja tej komunikacji, jej płożenie i przebieg uzależniona będzie od potrzeb.

Zasadnie zatem wywodził Wojewoda, że plan miejscowy nie może cedować kompetencji na inne podmioty, do innych niż procedura planu miejscowego, postępowań, prowadzonych przez inne organy, niezależnie od tego czy doszłoby to tego wprost, czy w dorozumiany sposób, poprzez wprowadzenie do planu innego zapisu, niż mający charakter normy prawnej.

Dalej Sąd stwierdził, że część graficzna planu jest "uszczegółowieniem" części testowej i ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie - z uwzględnieniem zarówno części graficznej, jak i tekstowej. Z tych względów nie może być rozbieżności pomiędzy częścią tekstową planu a rysunkiem planu. Część tekstowa planu nie może zatem zawierać ustaleń, które nie znajdują oparcia w części graficznej planu (tak WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 27 czerwca 2018 r., CBOSA). Ponadto tego typu zabiegi legislacyjne powodują, że przepisy prawa nie spełniają standardu czytelności i jasności. Rola tych wymogów w świetle podstawowych zasad uzasadniała stwierdzenie nieważności.

Rada Miasta Stołecznego Warszawy wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w części dotyczącej stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do ustaleń zawartych w pkt 1 sentencji wyroku za wyjątkiem: § 3 ust. 1 tej uchwały w zakresie w jakim nie zalicza do obowiązujących ustaleń planu oznaczeń graficznych, określonych jako: "komunikacja rowerowa", w tym drogi dla rowerów" oraz komunikacja rowerowa w formie ciągów pieszo-rowerowych"; § 15 ust. 7 pkt 8 w zakresie sformułowania "(...) na terenach ulic (dróg publicznych): 50KDD, 51 KDD, 52KDD, 53KDD, 54KDD oraz terenach: L9.2 ZP/WS, L12.1 ZP/WS, K13.1 ZP/WS, K14.1 ZP/WS, K15.1 ZP/WS (...); części tekstowej i graficznej , w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: C1.2 U, D1.2 MN(U), D4.1 U/MN, f2.1 (/MN, F4.3 U, F10.2 UO, F10.4 U, G2.2 U, G4.2 MN(U), K12.1 MN, K14.2 MN, L 6.5 U i L7.2 U., a także w zakresie pkt 2 wyroku odnośnie zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

• art 147 § 1 i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 i art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń stanu faktycznego w sprawie polegających na pominięciu wyjaśnień organu znajdujących się w aktach sprawy, które uzasadniały oddalenie skargi, w szczególności w zakresie uznania, iż w stosunku do maksymalnej intensywności zabudowy brak jest dookreślenia o jaką działkę chodzi,

• art. 133 § 1 i art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 i art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez brak uwzględnienia przez Sąd I instancji przy ocenie czy doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, wyjaśnień organu oraz akt planistycznych, w szczególności w zakresie powiazań wprowadzonych parametrów minimalnej powierzchni i szerokości frontu działki budowlanej z zasadami ochrony i kształtowania ładu, a także poprzez brak odniesienia się przez Sąd w wiążący sposób do kwestii wykluczenia zieleni urządzonej i zabudowy usługowej jako przeznaczeń mieszanych - podstawowych oraz do konieczności ustalenia ich wzajemnych proporcji, co w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej kasacyjnie części;

• art. 133 § 1 i art. 134 § 1 oraz art. 138 P.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie niniejszej sprawy przez Sąd I instancji poza jej granicami w odniesieniu do ustaleń § 23 ust. 11 pkt 2 i § 29 ust. 12 pkt 2 pomimo szczegółowego określenia przez Wojewodę Mazowieckiego zakresu zaskarżenia, a także uzasadnienia faktycznego i prawnego w tym zakresie, co w konsekwencji doprowadziło do braku spójności pomiędzy sentencją wyroku a jego uzasadnieniem;

• art. 138 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 147 § 1 i art. 151 P.p.s.a., poprzez zawarcie w sentencji wyroku rozstrzygnięcia w zakresie stwierdzenie nieważności w części tekstowej oraz graficznej uchwały w odniesieniu do ustalonej w planie minimalnej powierzchni działki budowlanej i szerokości jej frontu, pomimo tego, iż z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji podzielił argumentację rady gminy w tym zakresie, stwierdzając możliwość ukształtowania w planie zabudowy oraz zagospodarowania terenu poprzez użycie innych jeszcze parametrów i wskaźników; w tej sytuacji uznać należy, iż uzasadnienie wyroku sprzeczne jest z jego sentencją, zaś sprzeczność ta oznacza, iż nie jest wiadomym jakie jest faktyczne stanowisko Sądu I instancji, co uniemożliwia także przeprowadzenie prawidłowej kontroli przedmiotowego orzeczenia;

• art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 i art. 151 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie przez Sąd I instancji podstawy prawnej, a w konsekwencji brak możliwości kontroli instancyjnej tego orzeczenia; w szczególności z uzasadnienia wyroku nie wynika dlaczego Sąd I instancji uznał za niezgodne z prawem ukształtowanie w planie zabudowy i zagospodarowania terenu przez określenie dodatkowych parametrów tj. minimalnej powierzchni działki budowlanej i szerokości jej frontu, a także dlaczego stwierdził w tym zakresie nieważność części tekstowej oraz graficznej uchwały;

• art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym kasacyjnie zakresie, podczas gdy skarga zasługiwała w tym zakresie na oddalenie.

Naruszenia przepisów prawa materialnego skarżąca kasacyjnie Rada upatruje w naruszeniu:

• art. 15 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 117 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" oraz § 4 pkt 1 i § 9 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", poprzez błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe ich zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż przeznaczenie podstawowe terenów oznaczonych symbolami: A3.1 U/ZP, A3.2 U/ZP, A3.3 U/ZP, B3.2 U/ZP, H2.1 U/ZP i K9.1 U/ZP, nie jest precyzyjne, gdyż konieczne jest ustalenie wzajemnych proporcji pomiędzy funkcją usług a zielenią urządzona, a także iż nie jest możliwa na tym samym terenie realizacja zadań o ww. funkcjach jako przeznaczeń mieszanych - podstawowych, podczas gdy ustalenia planu w sposób jednoznaczny i nienasuwający wątpliwości określają przeznaczenie podstawowe ww. terenów, nie naruszając przy tym przepisów prawa, a rada gminy posiada uprawnienia do samodzielności w kształtowaniu polityki przestrzennej, w tym ustalaniu przeznaczeń terenów;

• art. 15 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 1 i § 9 pkt 4 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania a w konsekwencji do uznania przez Sąd I instancji, iż dla terenów oznaczonych symbolami: A3.1 U/ZP, A3.2 U/ZP, A3.3 U/ZP, B3.2 U/ZP, H2.1 U/ZP i K9.1 U/ZP, funkcja zieleni urządzonej może być jedynie funkcją uzupełniającą, podczas gdy prawidłowe i zgodne z prawem jest ustalenie funkcji zieleni urządzonej wraz z usługami jako przeznaczeń mieszanych (podstawowych), a rada gmina posiada uprawnienia do samodzielności w kształtowaniu polityki przestrzennej, w tym ustalaniu przeznaczeń terenów;

• art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu przed zmianą która weszła w życie 21 października 2010 r.) w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania, polegającą na uznaniu, iż określenie maksymalnej intensywności zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej narusza w sposób istotny zasady sporządzania miejscowego planu, podczas gdy ustalenie ww. wskaźnika w odniesieniu do działki budowlanej nie narusza powyższych przepisów prawa, a wręcz odwrotnie dookreślenie, iż chodzi o działkę budowlaną spełnia wymóg zachowania zasady dobrej legislacji;

• art. 15 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania, polegającą na uznaniu, iż rada gminy nie miała podstawy prawnej do ustalenia minimalnej powierzchni działki budowlanej oraz szerokości jej frontu, podczas gdy w oparciu o ww. przepisy możliwe jest formułowanie ustaleń dotyczących tych parametrów z uwagi na zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego;

• art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie i tym samym pominięcie, że ład przestrzenny i zrównoważony rozwój stanowią podstawę działań gminy m.in. przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

• art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niezastosowanie i tym samym pominięcie, że rada gminy posiada prawo do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej, w tym do uchwalania planów miejscowych, a w szczególności do ustalania przeznaczenia terenu oraz określania sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, z uwzględnieniem kształtowania i ochrony ładu przestrzennego;

• art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 91 ust. 1 w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017r poz. 1845 z późn. zm.) poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że w zaistniałym stanie były podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w zaskarżonej kasacyjnie części, podczas gdy nie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego skutkującego stwierdzeniem nieważności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie Rady, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wojewoda ponowił argumentację, która, jego zdaniem, potwierdza, że zaskarżona uchwała we wskazanej części naruszała prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Radę Miasta Stołecznego Warszawy nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Odnośnie do zarzutu Rady, że Sąd I instancji pominął przy orzekaniu wskazane przez nią w odpowiedzi na skargę powody użycia w treści planu przy określaniu wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy określenia "działki budowanej", której definicję zawiera art. 2 ust. 12 ustawy o p.z.p. wskazać należy, że Wojewoda w skardze sformułował zarzut zastosowania w planie przy definiowaniu ww. wskaźnika zabudowy określenia rodzaju działki jako "działki budowlanej". Nie chodziło zatem o niedookreślenie o jaki rodzaj działki chodzi ale o zawężenie zakresu pojęcia "działki" użytego przy definiowaniu tego wskaźnika zabudowy do działki "budowlanej". Wojewoda jednoznacznie zakwestionował powyższy zabieg albowiem przedmiotowy plan sporządzany był na podstawie przepisów dotychczasowych tj. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujących w dniu podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia projektu tego planu miejscowego tj. 19 października 2006 r. uchwałą Rady Miasta Stołecznego Warszawy Nr LXXXIII/2771/2006. Wobec czego przy formułowaniu treści planu obowiązujące były zapisy ustawy o p.z.p. sprzed jej nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dz. U. z 2010 r. nr 130, poz. 871), która weszła w życie 21 października 2010 r. Skoro tak to wskaźniki intensywności zabudowy o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. należało rozumieć według § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowił, że: "ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu". Nie pojawia się tu konieczność odniesienia parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, intensywności zabudowy do działki "budowlanej" lecz do działki lub terenu.

Należy podkreślić, że Rada postąpiła niekonsekwentnie bowiem tylko w przypadku ustalenia wartości wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy odniesiono go do powierzchni działki budowlanej natomiast w odniesieniu do wskaźnika minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej i maksymalnej powierzchni zabudowy odniesieniem była działka jako taka.

Mając na uwadze, że przepisy rozporządzeń jako aktów wykonawczych do ustaw i aktów powszechnie obowiązujących powinny być bezwzględnie uwzględniane przy tworzeniu aktów prawa miejscowego, w tym miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, podzielić należało zarzut Wojewody, że określając wskaźnik maksymalnej intensywności zabudowy w odniesieniu do działki budowlanej Rada dopuściła się istotnego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p., dotyczącego obligatoryjnych elementów ustaleń planu miejscowego oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., co prowadzi do istotnego naruszenia sposobu sporządzenia planu miejscowego a zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. jest to podstawa do stwierdzenia nieważności wszystkich tych jednostek redakcyjnych zaskarżonej uchwały gdzie określając wskaźnik maksymalnej intensywności zabudowy odniesiono go do działki budowlanej zamiast do działki lub terenu.

Zatem nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art 147 § 1 i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 i art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez pominięcie przez Sąd I instancji stanowiska Rady wyrażonego w odpowiedzi na skargę bowiem to stanowisko Rady okazało się niezasadne i z tego powodu Sąd nie brał go pod uwagę.

Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 i art. 134 § 1 oraz art. 138 P.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie niniejszej sprawy poza jej granicami w odniesieniu do ustaleń § 23 ust. 11 pkt 2 i § 29 ust. 12 pkt 2 pomimo szczegółowego określenia przez Wojewodę Mazowieckiego zakresu zaskarżenia. Sąd zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Okoliczność, że Wojewoda szczegółowo w skardze wskazał konkretne jednostki redakcyjne zaskarżonego planu, gdzie wystąpiło określenie "budowlanej" w odniesieniu do działki dla której określano wskaźnik maksymalnej intensywności zabudowy, co do zasady nie czyniło niedopuszczalnym stwierdzenia nieważności przez Sąd innych paragrafów tegoż planu.

W ocenie NSA, stwierdzenie nieważności § 23 ust. 11 pkt 2 uchwały zamiast jej § 23 ust. 11 pkt 2 lit. a oraz § 29 ust. 12 pkt 2 uchwały zamiast jej § 29 ust. 12 pkt 2 lit. a opierało się na niejako podwójnym stwierdzeniu podstaw nieważności dla terenu objętego tymi przepisami planu. Pierwsze wynikało ze stwierdzenia nieważności części tekstowej i graficznej dla całego terenu F4.3 U i terenu L6.5 U w związku z uznaniem, że doszło do niezgodności zapisów planu odnośnie do postanowień Studium w zakresie minimalnego procentowego udziału powierzchni biologicznie czynnej dla tych terenów. Kolejne z uznania, że wskaźnik maksymalnej intensywności zabudowy dla tych terenów został określony w odniesieniu do działki budowlanej. Należy jednak zauważyć, że aby postanowienia planu dla tych terenów były nieważne wystarczające było stwierdzenie § 23 ust. 11 i § 29 ust. 12 w części tekstowej i graficznej. Skutkiem tego było usunięcie zapisów odnośnie wskaźników zabudowy dla tych terenów czyli także uznanego za wadliwie określony wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy. Wskazanie całego pkt 2 miało zaś uwidocznić, że żadne wskaźniki i parametry zabudowy dla tych terenów nie będą miały mocy prawnej. Odnoszenie się jedynie do pkt 2 lit. a tych paragrafów nie było uzasadnione gddyż cały paragraf jego ustępy, punkty i litery został uznany za nieważny.

Zdaniem NSA, powyższy zapis w wyroku nie stanowił uchybienia, które mogłoby skutkować uchyleniem tego wyroku. Zapis ten wynikał jedynie z potrzeby uwidocznienia jakie przepisy planu i w jakim zakresie podlegały stwierdzeniu nieważności. Nie oznacza to jednak wyjścia poza granice zaskarżenia. Zwłaszcza, że Sąd I instancji kontrolując legalność uchwały na podstawie skargi nie jest związany jej granicami zgodnie z art. 134 P.p.s.a. Powyższe nie dawało zatem podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku we wskazanej części.

Nie można skutecznie postawić zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. bowiem uzasadnienie wyroku pozwala jednoznacznie wskazać jakie były podstawy wykreślenia z postanowień planu ww. paragrafów. Uzasadnienie wyroku odpowiada sentencji orzeczenia bowiem odnosi się także do lit a § 23 ust. 11 pkt 2 oraz do § 29 ust. 12 pkt 2 uchwały. Wobec tego zarzut naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. uznać należało za niezasadny.

Sąd nie naruszył art. 151 P.p.s.a. bowiem uznał skargą za uzasadnioną i nie było podstaw do jej oddalenia zgodnie z tym przepisem. Sąd dopatrzył się istotnego naruszenia zasad sporządzania planu z art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. zatem zaistniała podstawa do stwierdzenia jego nieważności w myśl art. 147 § 1 P.p.s.a.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie został naruszony art. 106 § 3 P.p.s.a. bowiem w odpowiedzi na skargę oraz w toku postępowania przed Sądem I instancji Rada nie zgłaszała konieczności przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentu. Rada miała zagwarantowaną swobodę zgłaszania dowodów, prezentowania stanowiska odnośnie postawionych zarzutów, na wezwanie Sądu przedkładała stosowne dokumenty a zatem Sąd prowadził postępowanie dochowując staranności by sprawa została wnikliwie i dogłębnie wyjaśniona na podstawie całego i kompletnego materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy.

Sąd I instancji nie naruszył art. 138, art. 147 § 1, art. 141 § 4 i art. 151 P.p.s.a. bowiem wskazał nieważne zapisy planu i podał w uzasadnieniu motywy takiego rozstrzygnięcia. Sąd w istocie dopuścił zastosowanie innych dodatkowych parametrów zabudowy ale pod warunkiem, że będą one odpowiadały zasadom przewidzianym w obowiązujących przepisach ustawy o p.z.p. i rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. Z uwagi na uchwalenie planu według stanu prawnego sprzed nowelizacji ustawy o p.z.p. należało je określić odnosząc je go powierzchni działki a nie powierzchni działki budowlanej.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, że są one niezasadne.

Nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i § 9 pkt 4 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. polegającego na jego błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu poprzez przyjęcie, iż przeznaczenie podstawowe terenów oznaczonych symbolami: A3.1 U/ZP, A3.2 U/ZP, A3.3 U/ZP, B3.2 U/ZP, H2.1 U/ZP i K9.1 U/ZP, nie jest precyzyjne, gdyż konieczne jest ustalenie wzajemnych proporcji pomiędzy funkcją usług a zielenią urządzoną.

Podzielić należało stanowisko Sądu I instancji, że wprowadzenie przeznaczenia terenu o symbolu U/ZP, który jako równorzędne podstawowe przeznaczenie tego terenu uznaje jednocześnie zieleń urządzoną i usługi z zakresu kultury, handlu detalicznego, biur, administracji publicznej, obsługi finansowej turystyki i gastronomii było niedopuszczalne albowiem prowadzi do niejednoznaczności i może rodzić wątpliwości innych - niż Rada - organów, realizujących ten plan a także podmiotów, których postanowienia planu będą dotyczyły np. inwestorów. Skoro plan miejscowy stosowanie do art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p. ma za zadanie określać jednoznacznie przeznaczenie terenów, przy czym przeznaczenie terenów o odmiennych sposobach zagospodarowania powinny być ujmowane w ramach oddzielnych jednostek terenowych wydzielonymi liniami rozgraniczającymi, to nie można było przyznać co do zasady różnym sposobom zagospodarowania zieleni urządzonej ZP i usługom U równorzędnej pozycji uznając obie za przeznaczenie podstawowe. Zgodnie z definicją zawartą w § 2 ust. 1 pkt 9 zaskarżonej uchwały przeważającym przeznaczeniem jest takie, które przeważa na terenie działki budowlanej albo na terenie bez prawa zabudowy; przy czym powierzchnia użytkowa obiektów o przeznaczeniu podstawowym nie może być mniejsza niż 60% powierzchni użytkowej wszystkich obiektów na działce budowlanej. Zatem aby sprostać tej definicji nie wystarczające jest ustalenie przeznaczenia terenu ale należy wskazać, które ma rolę przeważającą. Nie możliwe jest by równorzędne, podstawowe a więc przeważające przeznaczenie posiadały jednocześnie dwa sposoby przeznaczenia różnego rodzaju. Zatem niedopuszczalne było określenie w § 4 ust. 12 uchwały przeznaczenia podstawowego: zieleń urządzona, usługi w formach tam wskazanych. Dopuszczenie mieszanego przeznaczenia zakłada także określone proporcje pomiędzy współwystępującymi rodzajami zagospodarowania. Zasadniczą wadą przeznaczenia terenów U/ZP było nieokreślenie, która przewidzianych funkcji będzie tą dominującą pomimo ich współwystępowania.

Trudno uznać, że zapis § 4 ust. 12 uchwały odpowiada dopuszczonej § 9 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego możliwości stosowania w ramach jednego przeznaczenia terenu uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych. Orzecznictwo jednolicie wskazuje, że warunkiem takiego połączenia funkcji w ramach jednego terenu jest to by funkcje te wzajemnie nie wykluczały się i nie były ze sobą sprzeczne. Zieleń urządzona ZP stanowi jeden z głównych rodzajów przeznaczenia terenu określony w załączniku nr 1 do rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu m.p.z.p. podobnie jak usługi o symbolu U. Decydując się na jedno z podstawowych przeznaczeń Rada powinna wskazać, które z nich jest podstawowe a które zaś uzupełniające. Możliwość mieszania funkcji terenów nie oznacza, że zmieszane funkcje będą równorzędne a zatem będzie można je zagospodarować jednocześnie na dwa sposoby. Takie założenie spowodowałoby chaos w uzyskaniu ładu przestrzennego bowiem na takim terenie występowałoby raz zagospodarowanie z udziałem jednej funkcji a innym razem zagospodarowanie funkcji równorzędnej. By tego uniknąć zasadnym byłoby uniknięcie dwuznaczności poprzez wskazanie funkcji dominującej, a wówczas te drugie przeznaczenie spełniałoby funkcję uzupełniającą. Kluczowe zatem było to, że Rada nie określiła żadnych proporcji między zmieszanymi, aczkolwiek podstawowymi przeznaczeniami na tym terenie. Zdaniem NSA, nawet połączenie mieszanego przeznaczenia terenu z określonymi w planie jednolitymi dla danego terenu zasadami zabudowy i zagospodarowania terenu nie doprowadzi do uzyskania jednoznaczności i określenia funkcji dominującej. Zachowanie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 70% i przeznaczenie terenu pod usługi jak zakłada Studium przy możliwości zagospodarowania pod usługi i jednocześnie teren zieleni urządzonej nie dowodzi, że dominować będzie tam teren zieleni urządzonej. Dochowanie określonego wysokiego poziomu PBC nie zawsze łączy się z powstaniem zagospodarowania jako zieleni urządzonej. Wobec tego uzyskanie ładu przestrzennego na terenie U/ZP wymaga wskazania jednoznacznie, która z obu funkcji jest funkcją dominującą i w jakim procencie. Wówczas łatwo zweryfikować czy planowane zagospodarowanie odpowiada wskazanym w planie wymogom.

Ponadto wadliwe było to, że równorzędność podstawowych przeznaczeń tego terenu przenosiła wyłączną kompetencję organu Gminy w zakresie określenia przeznaczania terenu w planie miejscowym poza Gminę np. do decyzji inwestora, gdyż to on miałby wskazać, którą z dwóch równorzędnych funkcji będzie realizował. Rozwiązanie takie jest niedopuszczalne bowiem kompetencję w tym zakresie, jedynie podczas procedury uchwałodawczej, ma wyłącznie Gmina.

Sąd nie wykluczył możliwości ustalenia mieszanego sposobu zagospodarowania terenu U/ZP jednak, że warunkiem tego rozwiązania ma być jednoznaczność przeznaczenia terenu poprzez określenie, który z dwóch mieszanych sposobów zagospodarowania będzie pełnił rolę przeznaczenia podstawowego (dominującego) wskazując takie proporcje między nimi, które potwierdzą przewagę jednego nad drugim.

Za bezzasadny NSA uznał zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. (w brzmieniu przed zmianą która weszła w życie 21.10.2010 r.) w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. Jak już wcześniej była mowa w stanie prawnym mającym zastosowanie dla uchwalenia zaskarżonej uchwały (podjęcie uchwały o przystąpieniu do uchwalenia projektu m.p.z.p. 19 października 2006 r.) należało odnosić parametry zabudowy nie do powierzchni działki budowlanej lecz do powierzchni działki lub terenu, zgodnie z dotychczasowym brzmieniem art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. w zw. z dotychczasowym brzmieniem § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. Wobec tego określenie maksymalnej intensywności zabudowy odnieść należało do powierzchni działki lub terenu, tak jak wszystkie parametry i wskaźniki kształtowania zagospodarowania i zabudowy. Służy to także przejrzystości i niesprzeczności postanowień planu bowiem w przedmiotowej sprawie powierzchnia biologicznie czynna oraz powierzchnia zabudowy zostały określone w odniesieniu do powierzchni działki.

Chybiony jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 15 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż rada gminy nie miała podstawy prawnej do ustalenia minimalnej powierzchni działki budowlanej oraz szerokości jej frontu, podczas gdy w oparciu o ww. przepisy możliwe jest formułowanie ustaleń dotyczących tych parametrów z uwagi na zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Dotychczasowa treść art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. (sprzed 21 października 2010 r.) zobowiązywała do ustalenia gabarytów obiektów budowlanych nie zaś parametrów działek budowlanych. Określenie maksymalnej i minimalnej powierzchni działki czy minimalnej lub maksymalnej szerokości frontów działek, nie zaś działek budowlanych dla procedur sprzed nowelizacji, mogło nastąpić jedynie w odniesieniu do działek uzyskiwanych w wyniku jednolitej procedury scalania i podziału nieruchomości z § 12 ust. 2 pkt 1 i 2 uchwały. Zatem podczas procedury planistycznej w tej sprawie niemożliwe było określenie szerokości oraz minimalnej powierzchni działek budowalnych bowiem nie wchodziło to w zakres ustaleń planu miejscowego. Słusznie podnosi Wojewoda, że nawet w obecnym stanie prawnym brak jest podstaw prawnych do regulacji szerokości działek budowlanych albowiem nie jest to parametr związany z zasadami kształtowania zabudowy oraz wskaźnikami zagospodarowania terenu. Organ może go określić fakultatywnie w zależności od potrzeb (art. 15 ust. 3 pk 10) ale nie wynika on z art. 15 ust. 2 pkt 2 czy ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p.

Szerokość działki budowlanej czy jej powierzchnia nie służy kształtowaniu ładu przestrzennego jak to przedstawia skarżąca kasacyjnie. Harmonię całości i uporządkowane relacje otrzymuje się poprzez określenie np. gabarytów obiektów a nie poprzez określenie parametrów działek. To parametry zabudowy takie jak wysokość zabudowy, intensywność zabudowy, powierzchnia zabudowy, gabaryty obiektu – szerokość elewacji, głębokość zabudowy, linia zabudowy i zasady zagospodarowania pozwalają ukształtować pewien ład przestrzenny. Narzucając parametry działek nie można wpłynąć na zagęszczenie zabudowy na działkach co umożliwia określenie intensywności zabudowy, wzajemne relacje przestrzenne zależą od parametrów przyszłej zabudowy i linii zabudowy. Natomiast powierzchnia działki czy jej szerokość nie mają bezpośredniego wpływu na to co na tej działce powstanie. Ustalenia takie są sprzeczne z zakresem planu ustalonym w jego § 1 ust. 4, co świadczy o jego wewnętrznej sprzeczności. Skoro ustawa o p.z.p. nie wymaga określenia ww. parametrów działki budowlanej to należało przyjąć, że kwestionowany zapis prowadzi do sprzeczności z art. 15 ust. 2 i ust. 3 tej ustawy, naruszając w istotny sposób zasady sporządzania planu i obligując do stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p.

Sąd w zaskarżonym wyroku nie pominął zasady zachowania ładu przestrzennego jaka przyświeca uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z treści zakwestionowanych zapisów planu wynika, że właśnie uwzględnienie ich czy też przyjęcie ich w niezmienionej postaci doprowadziłoby do wątpliwości w sposobie rozumienia jego zapisów. Ponadto wprowadzanie uregulowań kwestii, których ustawa nie przewiduje prowadzi do zbytniego formalizmu przy określaniu granic dozwolonego zagospodarowania i nadmiernie ogranicza prawo własności - zwłaszcza jeżeli nie prowadzi to do zapewnienia ładu przestrzennego, jak w przedmiotowej sprawie.

Sąd nie kwestionuje uprawnienia Gminy w zakresie kształtowania polityki przestrzennej na jej terenie ale nie może ona prowadzić do wprowadzania takich uregulowań, które po pierwsze nie prowadzą do osiągnięcia ładu przestrzennego a po wtóre są sprzeczne z prawem bowiem nie odpowiadają przepisom ustawy o p.z.p. prowadząc do niezgodności zawartości planu z tymi uregulowaniami. Za chybiony zatem NSA uznał zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p.

Na podstawie analizy powyższych rozważań zasadnym było oddalenie zarzutu naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 91 ust. 1 w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym. Wykazane przez Wojewodę wadliwości w zapisach planu (w jego treści i części graficznej) dowodziły, że doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu bowiem znalazły się w nim uregulowania, które naruszały wskazany ustawą zakres regulacji. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie zaistniała zatem przesłanka nieważności z art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p.

Nieuzasadniony jest zarzut kwestionujący zasądzenie przez Sąd zwrotu kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa procesowego w pkt 2 sentencji wyroku bowiem Sąd I instancji uwzględnił skargę i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały a zatem przyznał rację skarżącemu w zakresie określonym w pkt 1 sentencji. Tym samym Wojewoda wygrał sprawę i zgodnie z art. 200 P.p.s.a. należał mu się od organu zwrot kosztów poniesionych na dochodzenie praw.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.