Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 819/01
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2004-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Skarżony organ: Wojewoda

SENTENCJA

Dnia17 luty 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi -Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący del. Sędzia NSA Ewa Markiewicz del. Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant Arkadiusz Widawski po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2004 roku na rozprawie przy udziale - sprawy ze skargi Prezydenta Miasta Ł. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie uchylenia do ponownego rozpatrzenia decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości - oddala skargę -


UZASADNIENIE

II S.A./ Łd 819/01

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł., wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, umorzył postępowanie w sprawie zwrotu części nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A. 40, oznaczonej na mapie sytuacyjnej do celów prawnych nr [...] jako działki nr 271/3 o powierzchni 1 518 m2 oraz nr 271/5 o powierzchni 125 m2.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, że przedmiotowa nieruchomość wywłaszczona została na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. Ł. z dnia [...] , na cele użyteczności publicznej, na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 -1945 r. (Dz. U. Nr 20, poz. 138 ze zm.).

W dacie wywłaszczenia ww. nieruchomość posiadała urządzoną księgę wieczystą KW Nr [...] i stanowiła własność M. K. i H. M.

Wnioskiem z dnia 14 września 2000 r. H. M. wystąpił o zwrot części nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. A. 40. Następnie wnioskiem z dnia 6 listopada 2000 r. o zwrot ww. nieruchomości wystąpiła S. K.

Wnioskodawcy podnieśli m.in., iż sporna nieruchomość jest zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, iż przepisy dotyczące zwrotu nieruchomości wywłaszczonych stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na podstawie aktów prawnych enumeratywnie wymienionych w art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). Zdaniem organu I instancji fakt, iż w przepisie art. 216 nie został wymieniony dekret z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945, uniemożliwia odpowiednie zastosowanie w niniejszej sprawie art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nadto uznano, iż orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. Ł. z dnia [...] potwierdziło jedynie przejście prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa z dniem 9 maja 1945 r. i sankcjonowało stan faktyczny, jaki zaistniał na nieruchomości w czasie wojny.

Odwołanie od decyzji z dnia [...] złożyli S. K. i H. M. twierdząc m.in., iż sporna nieruchomość jest zbędna na cel określony w orzeczeniu o wywłaszczeniu.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania.

Rozpatrując złożone odwołanie oraz całość zebranego w sprawie materiału dowodowego organ odwoławczy powołał się na następujące okoliczności:

Zgodnie z art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeśli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Bezspornym w sprawie jest, iż nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot została wywłaszczona na mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Ł. z dnia [...] na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945 r. Aktualnie działki nr 271/3 i nr 271/5 mają urządzoną księgę wieczystą KW [...] i stanowią własność Skarbu Państwa.

Powołany wyżej dekret regulował tryb postępowania wywłaszczeniowego, a samo wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie, zgłoszony do właściwego organu (art. 3 dekretu). Zgodnie zaś z art. 4 dekretu do wywłaszczenia na podstawie dekretu odpowiednie zastosowanie miały przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz. U. Nr 86, poz. 776).

Stąd, zdaniem organu odwoławczego, nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot jest nieruchomością wywłaszczoną w rozumieniu art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie przejętą lub nabytą na rzecz Skarbu Państwa w rozumieniu art. 216 tej ustawy.

Dlatego zdaniem organu II instancji do wniosku S. K. i H. M. o zwrot przedmiotowego gruntu winien mieć zastosowanie wprost art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 216 bowiem stanowi o odpowiednim stosowaniu przepisów rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa, a nie wywłaszczonych.

Wojewoda [...] wskazał również w zaskarżonej decyzji, że organ I instancji przeprowadzając postępowanie ponownie winien zbadać, czy spełnione zostały przesłanki określone w art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, warunkujące zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Dlatego stosownie do art. 138 § 2 Kpa zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części.

Na decyzję Wojewody [...] skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Zarząd Miasta Ł., wnosząc o jej uchylenie.

Autor skargi, powołując się na zaistniały w sprawie stan faktyczny twierdzi, iż wskazanie organu odwoławczego odnośnie konieczności zbadania przesłanek zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia (art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami) jest nieuzasadnione i niemożliwe do spełnienia. Wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło bowiem nie po to, aby na tym terenie mogła zostać zrealizowana określona inwestycja, ale dlatego, że w okresie II wojny światowej zajęta była przez podmioty określone w ust. 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w czasie wojny 1939-1945 i wykorzystywana była wówczas na cele publiczne. Orzeczenie o wywłaszczeniu sankcjonowało jedynie zaistniały uprzednio stan faktyczny. Dlatego obecnie niemożliwe jest zastosowanie obowiązujących przepisów o zwrocie i wskazanych tam przesłanek zbędności.

Ponadto skarżący podniósł, że przedmiotowa nieruchomość, stosownie do przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r.- Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), podlega komunalizacji, a zatem w omawianej sprawie Zarządowi Miasta Ł. przysługuje prawo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należało wyjaśnić, że zarówno w myśl art. 33 ust. 2 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), jak i art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), uprawnionym do wniesienia skargi jest "każdy, kto ma w tym interes prawny".

W tym stanie rzeczy obowiązkiem Sądu administracyjnego było ustalenie, czy rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji, dotyczy "własnej sprawy administracyjnej" skarżącej Gminy, to jest czy istnieje związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej, a zaskarżonym aktem. Trzeba przy tym dodać, że przez "własną sprawę administracyjną" należy rozumieć przewidzianą w przepisach prawa administracyjnego, możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot, nie podporządkowany organizacyjnie temu organowi. W tym zatem zakresie, "interes prawny", o którym mowa w przywołanych wyżej przepisach, ma charakter materialnoprawny.

Oceniając pod tym kątem, czy strona skarżąca jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi, Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji, nie dotyczy skarżącej gminy, jako osoby prawnej.

W tej kwestii wypowiedział się już poprzednio Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 marca 1992 roku, podjętym w wyniku zaskarżenia do TK przepisów § 8 i 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 roku w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 72, poz. 315).

W uzasadnieniu powołanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzającego niezgodność cytowanych przepisów wykonawczych z wymienionymi w orzeczeniu TK przepisami: ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie terytorialnym i z przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Trybunał Konstytucyjny przyjął, iż "w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej obecnie własność gminy, gmina staje się stroną tego postępowania jako osoba prawna będąca właścicielem".

W sprawie niniejszej jest bezsporne, że dotychczas nie została wydana decyzja komunalizacyjna w odniesieniu do spornej nieruchomości, a zatem skarżąca gmina nie jest właścicielem tej nieruchomości, wbrew stanowisku strony skarżącej, wyrażonym w skardze, wniesionej do Sądu administracyjnego.

W tym stanie rzeczy rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji nie dotyczy skarżącej gminy, jako osoby prawnej. Decyzja ta nie nałożyła także na skarżącą gminę żadnego obowiązku, jak również nie można dopatrywać się wkroczenia przez zaskarżoną decyzję w sferę interesu prawnego gminy.

Warto przytoczyć też tezę, zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 1992 roku, sygn. akt IV SA 333/92 (ONSA Nr 2 z 1993 roku, poz. 43), która brzmi: "w sprawach indywidualnych osób trzecich z zakresu administracji publicznej, rozpatrywanych przez rządowe organy administracji ogólnej, gminie nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa, chyba że zakres rozstrzygnięcia obejmuje sferę interesu prawnego gminy".

Odnosząc się do treści skargi i zawartego tam poglądu strony skarżącej w przedmiocie komunalizacji spornej nieruchomości, należało wyjaśnić znaczenie, a szczególnie - charakter, decyzji "komunalizacyjnej", o której mowa w art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). W tej kwestii orzecznictwo Sądu Najwyższego nie było jednolite, gdyż wyrażono poglądy zarówno uznające jedynie charakter deklaratoryjny tego rodzaju decyzji (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 1991 r., III CZP 3/91), przyjmujące, że gmina staje się właścicielem mienia ogólnonarodowego (państwowego), określonego w art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, mimo niewydania przez wojewodę decyzji stwierdzającej nabycie własności, wyrażano jednakże stanowiska odmienne. Przykładowo, w uzasadnieniu uchwały Sądu Najwyższego z dnia 30 grudnia 1992 r., III CZP 157/92, uznano, że decyzja komunalizacyjna stanowi ustawowe poświadczenie, iż gmina stała się z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. właścicielem określonego mienia.

Poświadczenie takie ma charakter stanowczy i w ocenie Sądu Najwyższego i aczkolwiek nabycie własności następuje z mocy prawa, to jednak w obrocie cywilnoprawnym gmina dla wykazania swojego tytułu do nieruchomości, nie może skutecznie powoływać się na przepis art. 5 ust. 1 ustawy "komunalizacyjnej", gdyż do tego celu jest niezbędna decyzja wojewody.

Ostatecznie, w uchwale Składu Siedmiu Sędziów z dnia 29 lipca 1993 r., III CZP 64/93 (OSNICAPUS 1993, z. 12, poz. 209) Sąd Najwyższy podzielił poglądy, przedstawione w uchwale z dnia 30 grudnia 1992 roku i wskazał, że aczkolwiek przepis art. 5 ust. 1 "ustawy komunalizacyjnej" wywołuje skutki cywilnoprawne (przejście prawa własności) następujące z mocy samego prawa z chwilą wejścia w życie ustawy, to z faktu, że stwierdzenie nabycia własności należy do wyłącznej kompetencji organu administracji wynika, iż do wylegitymowania się przez osobę, która powołuje się na takie nabycie własności nieruchomości, konieczne jest okazanie takiej decyzji. Umożliwia ona ukształtowanie stosunków cywilnoprawnych.

Dopiero decyzja ta stwierdza bowiem autorytatywnie, że w odniesieniu do konkretnej gminy (podmiotu), powstały skutki określone w art. 5 ust. 1 (in fine), ustawy komunalizacyjnej.

Jest to akt deklaratoryjny, w którym tkwi sui generis element konstytutywny, dopiero bowiem od chwili wydania takiej decyzji ostatecznej gmina może skutecznie powołać się na swoje prawo. Ponadto, Sąd Najwyższy trafnie wskazał, że gdyby ustawodawca zmierzał do przekształceń własnościowych z mocy samego prawa, bez decyzji stwierdzającej nabycie, to przepis art. 18 przywołanej ustawy byłby bezprzedmiotowy. Skoro tak uregulował sposób nabycia własności mienia komunalnego, to wymieniony przepis pełni swoją funkcje związaną z formalnym wykazaniem tytułu własności mienia objętego komunalizacją.

Wyżej wskazane poglądy i stanowisko prawne Sądu Najwyższego, zawarte w uchwale z dnia 29 lipca 1993 r., są w pełni aprobowane przez Sąd administracyjny w składzie, który rozpoznawał skargę w sprawie niniejszej.

Już tylko dodatkowo warto przytoczyć pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w wydanym pod rządami art. 197 kpa postanowieniu z dnia 15 października 1990 r. SA/Wr 990/90 (a zatem przed wydaniem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 marca 1992 roku), że bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy, gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, dotyczącej osoby trzeciej, w której decyzję wydaje wójt tej gminy; ani gmina, ani żaden jej organ nie są uprawnieni do zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego (ONSA 1990, z. 4, poz. 7).

W oparciu o dotychczasowe rozważania, należy dojść do wniosku, że skarżącej Gminie, reprezentowanej w dacie wniesienia skargi przez Zarząd Miasta Ł. (art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym- Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) ani też reprezentowanej obecnie przez Prezydenta Miasta Ł.(art. 26 ust. 4 powołanej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie rozpoznania skargi w sprawie niniejszej), nie przysługiwało prawo zaskarżenia decyzji do Sądu administracyjnego. Skoro zaś skarżąca Gmina nie posiadała legitymacji do złożenia skargi, skarga nie mogła być merytorycznie rozpoznana.

Brak legitymacji skargowej, jest przesłanką materialnoprawną, co obliguje Sąd administracyjny do oddalenia skargi.

Dodatkowo tylko podnieść należy, co następuje:

W ocenie Sądu rację ma organ odwoławczy, iż nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot jest nieruchomością wywłaszczoną w rozumieniu art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie przejętą lub nabytą na rzecz Skarbu Państwa w rozumieniu art. 216 tej ustawy.

Z tych względów do wniosku S. K. i H. M. o zwrot przedmiotowego gruntu winien mieć zastosowanie wprost art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 216 bowiem stanowi o odpowiednim stosowaniu przepisów rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa, a nie wywłaszczonych.

Z tych względów na podstawie art. 151 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), należało orzec, jak w sentencji wyroku.