Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 282/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust. 6, ust. 10 i ust. 12; art. 4 pkt 1;
journal: Dz.U. 2023 poz 645
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Hałabis Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 12 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 21 kwietnia 2023 r., nr SKO.41/261/DR/2023 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] 203 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] 2022 r., nr [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Lublin przez Dyrektora Zarząd Dróg i Mostów w Lublinie, o nałożeniu na skarżącą W. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością w L. kary pieniężnej w łącznej kwocie 18.214,00 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] i ul. [...] w L..

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

W dniu 27 października 2022 r. podczas kontroli terenowej pracownicy Zarządu Dróg i Mostów w Lublinie dokonali pomiaru powierzchni reklamy jednostronnej umieszczonej w pasie drogowym ul. [...] i reklamy dwustronnej umieszczonej w pasie drogowym ul. [...]. Przedmiotowe reklamy umieszczone zostały w pasie drogowym ul. [...] i w pasie drogowym ul. [...] na trawniku przy wjeździe na teren posesji pod adresem ul. [...] w L.. Reklamy zostały umieszczone bez zezwolenia zarządcy drogi. Dokonano analizy miejsca usytuowania reklam w odniesieniu do mapy zasadniczej i mapy ewidencyjnej określającej granice działek, zgodnie z zasobami geodezyjnymi udostępnionymi zarządcy drogi przez Urząd Miasta Lublin. Analiza potwierdziła umieszczenie reklam na terenie działki ewidencyjnej [...], obr. 25, ark. 3, stanowiącej pas drogowy ul. [...] i działki ewidencyjnej [...], obr. 33, ark. 12 stanowiącej pas drogowy ul. [...]. Pomiaru powierzchni reklam dokonano w oparciu o wskazania standardowej taśmy mierniczej o długości 5 mb i łaty niwelacyjnej o długości 4mb, co odnotowano w protokole kontroli. Ustalono, że reklama jednostronna przy ul. [...] miała powierzchnię reklamową 5,70 m2, a reklama dwustronna przy ul. [...] miała powierzchnię reklamową 13,11 m2. Tematykę obu reklam stanowił najem lokali.

Pismem z dnia 27 października 2022 r. organ pierwszej instancji wezwał do złożenia wyjaśnień H.-N. Spółkę z ograniczona odpowiedzialnością. W odpowiedzi na powyższe wezwanie H. Sp. z o.o. w dniu 2 listopada 2022 r. poinformowała, że przedstawione na zdjęciach reklamy należą do W. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Pismem z dnia 8 listopada 2022 r. organ pierwszej instancji wezwał spółkę W.9 I. do złożenia wyjaśnień i zajęcia stanowiska w sprawie nielegalnego zajęcia pasa drogowego. W dniu 16 listopada 2022 r. skarżąca poinformowała, że reklamy ich firmy zostały w całości zdemontowane, na dowód czego przesłała dokumentację zdjęciową. Pismem z dnia 23 listopada 2022 r. organ pierwszej instancji poinformował skarżącą spółkę, że została usunięta tylko jedna reklama, natomiast druga reklama (w pasie drogowym ul. [...]) nadal jest eksponowana. W dniu 2 grudnia 2022 r. skarżąca poinformowała, że reklama z ul. [...] została usunięta, na dowód czego nadesłała dokumentację zdjęciową.

Decyzją z dnia [...] 2022 r., nr [...] organ pierwszej instancji nałożył na skarżącą karę pieniężną w łącznej wysokości [...] zł, za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w związku z ekspozycją reklamy jednostronnej w okresie od dnia 27 października 2022 r. do dnia 2 listopada 2022 r., to jest przez okres 7 dni oraz za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w związku z ekspozycją reklamy dwustronnej w okresie od dnia 27 października 2022 r. do dnia 2 grudnia 2022 r., to jest przez okres 37 dni.

Organ pierwszej instancji jako postawę materialnoprawną decyzji wskazał przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych regulujące tematykę zajęcia pasa drogowego, wysokość opłaty z tego tytułu i wysokość kar administracyjnych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Przy obliczaniu wysokości kary organ kierował się również stawkami opłat określonymi w uchwale Rady Miasta Lublin z dnia 8 września 2022 r., nr 1277/XLII/2022 zmieniającej uchwałę nr 393/XIX/2012 z dnia 29 marca 2012 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych, których zarządcą jest Prezydent Miasta Lublin.

Pismem z dnia 28 grudnia 2022 r. strona skarżąca złożyła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Strona podniosła, że przedmiotowe reklamy ustawiła w granicach swoich działek, nie zajmując pasa drogowego przy ul. [...] i ul. [...]. Nieprawidłowa ekspozycja reklam wynikała prawdopodobnie z przestawienia ich przez firmy zajmujące się budową sieci wodociągowej i elektrociepłowniczej podczas prac budowlanych przy budynku nr [...], które miały miejsce na przełomie lata/jesieni 2022 r. Strona wskazała, że sama nie przestawiała reklam. Ponadto strona zarzuciła, że reklama przy ul. [...] jest reklamą jednostronną o wymiarach 3 m na 2,4 m, czyli ma powierzchnię reklamową 7,2 m2, a nie powierzchnię wyliczoną przez organ.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] 2023 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy przytoczył unormowania ustawy o drogach publicznych odnoszące się do zajęcia pasa drogowego – art. 40 ust. 1-2, ust. 4-6, ust. 12, a także do pojęć ustawowych: "pasa drogowego" – art. 4 pkt 1 i "reklamy" – art. 4 pkt 23. Organ podkreślił, że odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego jest zobiektywizowana, niezależna od winy. Przy tym, odwołując się do stanowiska wyrażonego w orzecznictwie sądów administracyjnych i wskazując w tym zakresie na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 1 marca 2022 r., sygn. II SA/Ol 948/21, organ zauważył, że obligatoryjność kary, która z założenia ma charakter represyjny i prewencyjny, a więc ma służyć zapewnieniu przestrzegania ustawy o drogach publicznych, nie może sprzeciwiać się zakwalifikowaniu rozpatrywanego naruszenia jako znikomego.

W ocenie organu odwoławczego z materiału dowodowego sprawy wynika zarówno fakt umieszczenia reklam w obrębie pasa drogowego ul. [...] (reklama jednostronna) i ul. [...] (reklama dwustronna), ale też okres zajęcia. Powyższe ustalenia znajdują potwierdzenie w protokole kontroli, dokumentacji fotograficznej z dnia 27 października 2022 r., dnia 2 listopada 2022 r. oraz z dnia 2 grudnia 2022 r., kopii mapy ewidencyjnej z zaznaczeniem działek ewidencyjnych, kopii mapy zasadniczej, z zaznaczeniem miejsca posadowienia przedmiotowych reklam i granic pasa drogowego, wypisie z rejestru gruntów, pismach organu i odpowiedziach strony na te pisma. Umieszczenie reklam nastąpiło bez zezwolenia zarządcy drogi. Z kolei z materiału dowodowego sprawy wynika, że likwidacja reklam z pasa drogowego następowała stopniowo i została rozłożona w czasie, który określony został przez organ prawidłowo – w stosunku do każdej reklamy osobno. Jednocześnie nie budzi wątpliwości podmiot, który dopuścił się naruszenia i na który powinna zostać nałożona przedmiotowa kara. Organ odwoławczy uznał za niewiarygodne zawarte w odwołaniu twierdzenia strony o rzekomym przesunięciu reklam w obszar pasa drogowego przez firmę zajmującą się budową sieci wodociągowej bądź elektrociepłowniczej. Organ zauważył jednocześnie, że nawet jeśli do takiego przesunięcia faktycznie doszło, obowiązkiem skarżącej po zakończeniu prac było ponowne umieszczenie reklam na własnej działce, nie zaś pozostawienie ich w opasie drogowym bez stosownego zezwolenia.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust. 6, ust. 10 i ust. 12 ustawy o drogach publicznych, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że skarżący zajmował pas drogowy ul. [...] i ul. [...], w sytuacji gdy skarżący nie zajmował pasa drogowego albowiem prawidłowo ustawił reklamy w granicach swojej działki, a ponadto obie reklamy były jednostronne, a reklama przy ul. [...] miała pow. 7,2 m2, a nie jak wskazuje organ 13,11 m2, zatem w czasie ekspozycji reklam nie miało miejsca zajęcie pasa drogowego przez reklamy skarżącej, a nadto o wskazanej powierzchni;

2. naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, pomimo, że waga naruszenia prawa jest znikoma, a skarżąca zaprzestała naruszenia prawa,

- art. 81a § 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji nakładającej administracyjną karę pieniężną, gdy w sprawie wystąpiły niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, gdyż organ nieprawidłowo wyliczył powierzchnię reklamy przy ul. [...] przyjmując, że jest to reklama dwustronna i jej powierzchnia reklamowa wynosi 13,11 m2, podczas gdy była to reklama jednostronna o wymiarach 3m na 2,4 m , czyli o powierzchni reklamowej 7,2 m2,

- art. 81a § 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji nakładającej administracyjną karę pieniężną, gdy w sprawie wystąpiły niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, gdyż organ nie dysponował opinią biegłego geodety, aktualną na dzień wydania decyzji, a bazował jedynie na analizie miejsca usytuowania reklam w odniesieniu do mapy zasadniczej i mapy ewidencyjnej,

- art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i 107 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, niepodjęcie wszystkich kroków zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, nienależyte uzasadnienie decyzji i w konsekwencji błędne wydanie decyzji o nałożeniu kary.

Powołując się na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a.") polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a zatem kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego. Sąd uchyla bowiem zaskarżoną decyzję tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.).

Żadna z powyższych podstaw wzruszenia zaskarżonej decyzji w sprawie niniejszej nie wystąpiła. Nie było też jakichkolwiek przesłanek do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji nakładającą na skarżącą karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 645 z późn. zm., dalej jako: "u.d.p."). Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pod pojęciem pasa drogowego rozumie się wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga. W myśl art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi wydanego w drodze decyzji administracyjnej – zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Zezwolenie takie jest wymagane m.in. w przypadku, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. i dotyczy umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż wymienione w pkt 2 oraz reklam. W sytuacji wydania decyzji administracyjnej zezwalającej na zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3). Wielkość opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia obcego innego niż wymienione w ust. 2 pkt 2, albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 6 u.d.p.). Natomiast stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust.2 , 2a lub 2c – zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Organem, do którego zadań należy m.in. wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i zjazdy z dróg oraz pobieranie opłat i kar pieniężnych jest zarządca drogi (art. 20 pkt 8 u.d.p.).

Podnieść należy, że administracyjne kary pieniężne są instrumentem prewencji ogólnej. Ich wymierzanie ma na celu ochronę wartości określonych przez przepisy prawa administracyjnego i zapobieganie działaniom naruszającym te dobra, sprzecznym z prawem. Pełnią one również funkcje represyjne – kar za działania niezgodne z prawem. Kary pieniężne są wymierzane niezależnie od winy sprawcy, jak i zaistnienia rzeczywistej szkody. W przypadku naruszenia prawa polegającego na zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia, organ jest zobligowany do wydania decyzji w każdym przypadku stwierdzenia zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia i wymierzenia kary w wysokości wynikającej z ustawy. Decyzja w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest decyzją związaną. Organowi nie pozostawiono luzu decyzyjnego w zakresie wymiaru kary, ani możliwości miarkowania kary.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana po dokonaniu przez organ ustaleń na podstawie całości wszechstronnie zebranego i prawidłowo ocenionego materiału dowodowego. Zgromadzony materiał jest kompletny i pozwalał na ustalenie istotnych okoliczności sprawy niezbędnych do jej rozstrzygnięcia.

Ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest faktyczne zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Skarżąca w toku postępowania administracyjnego i w skardze do Sądu kwestionowała ustalenia faktyczne organów. Zdaniem skarżącej reklamy były ustawione w granicach działek należących do skarżącej, poza pasem drogowym i przypuszczalnie zostały przesunięte przez inne podmioty, a po wezwaniu organu zostały zdemontowane. W skardze skarżąca zarzuciła przy tym, że organ bazował jedynie na analizie miejsca usytuowania reklam w odniesieniu do mapy zasadniczej i mapy ewidencyjnej. Natomiast zdaniem skarżącej, aby wykazać, czy faktycznie doszło do zajęcia pasa drogowego, organ winien dysponować opinią geodety.

W ocenie Sądu organy obu instancji dokonały prawidłowego ustalenia i oceny okoliczności istotnych dla uznania, że doszło do zajęcia pasa drogowego ul. [...] i ul. [...] przez ekspozycję reklam skarżącej, w związku z czym zachodzą podstawy do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej. Ustalenia na okoliczność usytuowania reklam są jednoznaczne, spójne i znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. W aktach administracyjnych znajdują się m.in. protokół kontroli pasów drogowych z dnia 27 października 2022 r. (k. 1 akt adm.) oraz dokumentacja fotograficzna (k.3-5, 19-21, 25-26 i 30-31 akt adm.). Ponadto w materiale dowodowym znajdują się wypisy z ewidencji gruntów z dnia 27 października 2022 r., potwierdzające kwalifikację działki nr [...], obr. 25, ark. 3 jako drogi (Lublin, ul. [...]) oraz kwalifikację działki nr [...], obr. 33, ark. 12 jako drogi (Lublin, ul. [...]). Na załączonej do akt kopii mapy zasadniczej oznaczono przebieg pasa drogowego oraz miejsce usytuowania reklam (k.6 akt adm.). Usytuowanie umieszczonych reklam w pasie drogowym potwierdza również kopia mapy ewidencyjnej (k. 7 akt adm.). Z omówionych powyżej dokumentów jednoznacznie zatem wynikają granice pasa drogowego oraz to, że przedmiotowe reklamy zostały umieszczone na działkach drogowych: działce nr [...], obr. 25, ark. 3 w przypadku reklamy zamontowanej przy ul. [...] i działce nr [...], obr. 33, ark. 12 w przypadku reklamy zamontowanej przy ul. [...]. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego ustalenia organów nie budzą zatem żadnych wątpliwości.

W ocenie Sądu nieuprawnione jest zawarte w skardze stanowisko skarżącej, że podstawę do ustalenia, iż reklamy zostały umieszczone w pasie drogowym, może stanowić wyłącznie opinia biegłego geodety. W tym względzie skarżąca podniosła, że w aktach administracyjnych brak jest dowodu na potwierdzenie, że podczas przeprowadzonej kontroli dokonano geodezyjnego pomiaru zajęcia pasa drogowego.

Sąd podkreśla, że rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga by w toku postępowania organy podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, a przy tym dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Jednakże taka formuła postępowania dowodowego wyklucza możliwość stosowania formalnej teorii dowodowej, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie za pomocą określonego środka dowodowego, w tym przypadku opinii biegłego geodety (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2023 r., II GSK 515/22 oraz z dnia 16 maja 2023 r., II GSK 1615/21 i przywołane tam orzecznictwo). Takie stanowisko nie stoi oczywiście na przeszkodzie dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego geodety, czy zobowiązaniu do sporządzenia mapy do celów prawnych, jeśli mogłoby się to przyczynić do wyeliminowania wątpliwości co do okoliczności stanu faktycznego. Jednakże taka sytuacja nie występuje w przedmiotowej sprawie. W okolicznościach tej konkretnej sprawy, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego organy w pełni prawidłowo przyjęły, że obie reklamy zostały usytuowane w pasie drogowym ul. [...] i ul. [...]. W tym względzie organy w pełni wywiązały się z obowiązku podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Skoro zaś stan faktyczny sprawy został wyczerpująco wyjaśniony, zbędne było podejmowanie dalszych czynności dowodowych. Dlatego w ocenie Sądu nie doszło do naruszenia art. 81a § 1 k.p.a., gdyż w sprawie nie powstały wątpliwości co do stanu faktycznego, które by wymagały usunięcia poprzez wywołanie opinii biegłego geodety, aktualnej na dzień wydania decyzji.

Z odpowiedzialności administracyjnej za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia nie zwalnia skarżącej prezentowana w odwołaniu i skardze argumentacja, iż do nieprawidłowej ekspozycji reklam doszło prawdopodobnie na skutek ich przestawienia przez firmy zajmujące się budową przyłączy sieci wodociągowej, bądź elektrociepłowniczej, podczas prac budowlanych przy budynku nr [...] , które miały miejsce na przełomie lata/jesieni 2022 r.

Wymaga podkreślenia, że twierdzenia skarżącej nie mają charakteru stanowczego, a jedynie przypuszczający, a przy tym są lakoniczne. Skarżąca powoływała się na prawdopodobne przesunięcie reklam, które miały być ustawione na działce czy działkach należących do skarżącej, gdyż w treści odwołania skarżąca używała równolegle liczby pojedynczej oraz mnogiej. Skarżąca nie wskazała przy tym numeru ewidencyjnego własnej działki czy działek, na których według niej miały być pierwotnie usytuowane reklamy. Ponadto twierdzenia o pierwotnym ustawieniu reklam w granicach nieruchomości skarżącej i ich prawdopodobnym przesunięciu zostały po raz pierwszy powołane dopiero w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, a skarżąca na powyższe okoliczności na żadnym etapie postępowania administracyjnego, jak również w postępowaniu sądowym, nie przedstawiła ani nie powołała jakichkolwiek dowodów. W związku z tym w ocenie Sądu trafne jest stanowisko organu o niewiarygodności twierdzeń skarżącej.

Nie ulega wątpliwości, że stosownie do art. 7 i art. 77 k.p.a., na organie administracji publicznej spoczywa ciężar udowodnienia faktów stanowiących podstawę orzekania. Zauważyć jednak należy, że z zasady oficjalności postępowania dowodowego nie wynika, iż strona może zachowywać się biernie w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie podkreśla się, że strona, która z danych faktów zamierza wywodzić korzystne dla siebie skutki prawne, zobowiązana jest wskazać organowi te fakty i przedstawić dowody, które mogą potwierdzić jej stanowisko. Jakkolwiek zatem organ administracji jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, to jednak strona postępowania nie może czuć się zwolniona od współdziałania z organem w realizacji tego obowiązku. Od 11 kwietnia 2011 r. zmieniono brzmienie art. 7 k.p.a., statuującego zasadę legalizmu, prawdy obiektywnej, przez wyraźne podkreślenie, że zebranie materiału dowodowego sprawy następuje zarówno z urzędu, jak i na wniosek strony. W ten sposób nałożono na stronę obowiązek współdziałania z organem w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Oznacza to, że na zasadzie prawdy obiektywnej nie można już opierać twierdzenia, że jest ona źródłem ciężaru dowodowego spoczywającego wyłącznie na organie prowadzącym postępowanie.

W dalszej kolejności należało rozważyć zarzut strony skarżącej odnoszący się do przyjętej przez organy powierzchni reklamowej. Skarżąca podnosi, że obie reklamy były reklamami jednostronnymi i błędne jest stanowisko organów, że reklama przy ul. [...] była reklamą dwustronną i miała powierzchnię 13,11 m2. Zdaniem skarżącej reklama przy ul. [...] była jednostronna i miała powierzchnię 7,2 m2, a zatem blisko dwukrotnie mniejszą niż ustalona przez organy, co w konsekwencji czyni błędnym obliczenie wysokości kary.

Powyższy zarzut nie jest zasadny, przeczy bowiem temu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. W ocenie Sądu organy prawidłowo przyjęły, że reklama przy ul. [...] była dwustronna. Taką konstatację potwierdza materiał zdjęciowy (k. 5 i k. 20-21 akt adm.), z którego jasno wynika dwustronność reklamy przy ul. [...]. Zdjęcia przedmiotowej reklamy uwidaczniają tę samą treść reklamową, ale z obu stron reklamy, co wskazuje, że reklama była dwustronna. Zdjęcia na karcie 5 akt administracyjnych są wykonane z dwóch kierunków. Zdjęcie w górnej części karty przedstawia widok od strony skrzyżowania ul. [...] z ul. [...], w głąb ul. [...], zaś zdjęcie u dołu karty przedstawia widok w stronę przeciwną, z widocznymi po prawej stronie zdjęcia wieżowcami usytuowanymi przy ul. [...], to jest za skrzyżowaniem ul. [...] z Al. [...], co jest faktem powszechnie znanym i widocznym na także powszechnie dostępnej mapie w portalu internetowym Mapy Google. Analogicznie widok z dwóch stron jest przedstawiony na zdjęciach znajdujących się na kartach 20 i 21 akt administracyjnych.

Potwierdzeniem faktu dwustronności reklamy jest również protokół kontroli z dnia 27 października 2022 r., który jako dokument urzędowy korzysta z przymiotu wiarygodności ujawnionych tam danych. W protokole kontroli dokładnie opisano obie reklamy, ich tematykę, miejsce usytuowania (numery działek, nazwę ulic, punkt adresowy), która reklama jest reklamą jednostronną, a która dwustronną, powierzchnię reklam, a także sposób dokonywania obliczeń powierzchni. Z dokumentu tego wynika wprost, że reklama przy ul. [...] była dwustronna, a w związku z tym jej powierzchnia reklamowa wynosiła 13,11 m2. Skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów, które by wskazywały na to, że reklama przy ul. [...] była reklamą jednostronną. Samo twierdzenie strony, że była to reklama jednostronna i zaprzeczenie jednoznacznym dowodom wskazanym przez organy nie dawało organom podstaw do ustalenia odmiennego stanu faktycznego, zgodnego z oczekiwaniami skarżącej.

Nie zachodziły zatem podstawy do przyjęcia stanowiska skarżącej, że reklama przy ul. [...] była reklamą jednostronną, a jej powierzchnia reklamowa była mniejsza, niż wyliczyły to organy. W konsekwencji nie jest zasadny zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 81a § 1 k.p.a., gdyż w sprawie nie zachodziły niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego w zakresie prawidłowości wyliczenia powierzchni reklamy przy ul. [...].

W ocenie Sądu nie budzą również wątpliwości okresy zajęcia pasów drogowych przyjęte przez organy do wyliczenia kary administracyjnej, w szczególności dłuższy okres zajęcia pasa drogowego przez reklamę w pasie drogowym ul. [...]. Takiego stanowiska nie podważa okoliczność, że w odpowiedzi na wezwanie organu pierwszej instancji z dnia 8 listopada 2022 r., skarżąca w piśmie z dnia 16 listopada 2022 r. wskazała na zdemontowanie reklam w całości, czego dowodem miała być przesłana dokumentacja zdjęciową.

Obecność reklamy zamontowanej przy ul. [...] po raz pierwszy stwierdzono i udokumentowano podczas kontroli pasów drogowych w dniu 27 października 2022 r. Prawidłowo przyjęto więc ten dzień jako początek terminu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Przedstawione w dniu 16 listopada 2022 r. stanowisko skarżącej, że reklama ta została już w tym dniu zdemontowana nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Wprawdzie skarżąca w piśmie z dnia 16 listopada 2022 r. poinformowała, że reklamy firmy zostały w całości zdemontowane, jednakże przeczy temu przesłany w załączeniu materiał zdjęciowy (k. 25 -26 akt adm.) Dokumentacja zdjęciowa potwierdza, że zdemontowana została tylko jedna reklama skarżącej, tj. reklama przy ul. [...]. Zdjęcia te uwidaczniają natomiast, że reklama skarżącej usytuowana przy ul. [...] nadal się tam znajduje, a więc, że nie dokonano jej demontażu. O fakcie tym organ pierwszej instancji poinformował skarżącą w piśmie z dnia 23 listopada 2022 r. Ponadto organ wskazał, że kara jest naliczana za każdą reklamę od dnia zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, tj. od 27 października 2022 r. do dnia usunięcia reklamy z pasa drogowego i pisemnego powiadomienia o tym zarządcy drogi. Dopiero w odpowiedzi na to pismo, strona skarżąca w piśmie z dnia 2 grudnia 2022 r. poinformowała organ, że reklama z ul. [...] została usunięta. Do pisma załączyła zdjęcie, które faktycznie potwierdza demontaż przedmiotowej reklamy (k. 30 akt adm.). Tym samym, za ostatni dzień bezprawnego zajęcia pasa drogowego uznano ostatni dzień pozostawania reklamy w pasie drogowym. Prawidłowo zatem w oparciu o całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organy przyjęły, że czas ekspozycji reklamy w pasie drogowym ul. [...] obejmował okres od 27 października 2022 r. do 2 grudnia 2022 r., to jest 37 dni. Za taki więc okres została naliczona administracyjna kara pieniężna. Nie było również podstaw do kwestionowania ustalenia okresu zajęcia pasa drogowego przez reklamę skarżącej usytuowaną w pasie drogowym ul. [...] od dnia 27 października 2022 r., w którym to dniu sporządzono protokół kontroli pasów drogowych, do dnia 2 listopada 2022 r. (dokumentacja fotograficzna k. 19-21 i k. 25-26).

Jednocześnie podkreślić należy, że w przedmiotowej sprawie dokonano prawidłowych wyliczeń kary administracyjnej, organy uwzględniły bowiem zasady naliczania opłat wynikające z art. 40 ust. 6, ust. 8 i ust. 12 pkt 1 u.d.p. Określając stawkę opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, organy prawidłowo wzięły pod uwagę unormowanie art. 40 ust. 8 u.d.p., zgodnie z którym wysokość stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego – organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w drodze uchwały. W niniejszym przypadku należało wziąć pod uwagę aktualne stawki wynikające z uchwały Rady Miasta Lublin z dnia 8 września 2022 r., nr 1277/XLII/2022 zmieniającej uchwałę nr 393/XIX/2012 z dnia 29 marca 2012 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych, których zarządcą jest Prezydent Miasta Lublin. Takie też stawki organy przyjęły do ustalenia kary za zajęcie pasów drogowych bez zezwolenia, obliczając karę w stosunku do każdej z reklam z osobna, z uwzględnieniem powierzchni oraz okresu zajęcia pasa drogowego przez każdą z reklam.

Wymierzona stronie skarżącej sankcja finansowa uwzględniała również normę wynikającą z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., zgodnie z którą za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10-krotności stawki opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Nietrafny jest zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., wskutek utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji nakładającej pieniężną kare administracyjną, mimo, że waga naruszenia prawa jest znikoma, a skarżąca zaprzestała naruszenia prawa. W tym względzie skarżąca podniosła, że nie zajmuje się działalnością reklamową, a stan naruszenia prawa (zajęcie pasa drogowego), po uświadomieniu skarżącej, że jest to nielegalne, nie trwało długo. Zdaniem skarżącej z okoliczności sprawy nie wynika opieszałość w usunięciu reklamy, która mogłaby świadczyć o nierespektowaniu normy prawnej nakazującej uzyskanie pozwolenia na zajęcie pasa drogowego. W kontekście tego zarzutu skarżąca ponownie przytoczyła również argumentację dotyczącą tego, że reklamy ustawiła w granicach swoich działek, a reklamy prawdopodobnie zostały przestawione przez inne podmioty, zajmujące się budową przyłączy sieci wodociągowej lub elektrociepłowniczej. Skarżąca podkreśliła, że sama nie przestawiała reklam ani nie miała na celu ich eksponowania.

Sąd zważył, że kwestię możliwości stosowania art. 189f k.p.a. w odniesieniu do kar za zajęcie pasa drogowego na podstawie unormowań przewidzianych w ustawie o drogach publicznych można wywieść z treści art. 189a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu (tj. działu IVa k.p.a. – Administracyjne kary pieniężne). Dział ten zawiera regulację materialnoprawną, która nie ma samoistnego charakteru, bowiem stosuje się ją w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnych kar pieniężnych, przewidzianych w przepisach prawa materialnego. Stosownie do art. 189a § 2 k.p.a., przepisów działu IVa nie stosuje się zaś w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych wymienionych enumeratywnie przesłanek, w tym m.in. przesłanek odstąpienia od nałożenia kary lub udzielenia pouczenia. Ponieważ przepisy ustawy o drogach publicznych nie regulują materii odstąpienia od nałożenia kary w odniesieniu do kar za zajęcie pasa drogowego, uznać należy, że art. 189f k.p.a. ustanawiający reguły odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, ma zastosowanie do kar za zajęcie pasa drogowego przewidzianych w ustawie o drogach publicznych. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że art. 189f k.p.a. stosuje się także w przypadku decyzji związanych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2021 r., II GSK 587/21, oraz z dnia 19 maja 2020 r., II GSK 24/20). W tym względzie zauważyć należy, że przepisy działu IV k.p.a. mają za zadanie wypełnienie luki systemowej w standardzie ochrony praw jednostki, dostosowując system prawa administracyjnego do wymogów konstytucyjnych.

Jak wynika przy tym z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, organ odwoławczy podzielał powyższe stanowisko, gdyż powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 1 marca 2022 r., sygn. II SA/Ol 948/21, organ stwierdził, że obligatoryjność kary, która z założenia ma charakter represyjny i prewencyjny, a więc ma służyć zapewnieniu przestrzegania ustawy o drogach publicznych, nie może sprzeciwiać się zakwalifikowaniu rozpatrywanego naruszenia jako znikomego.

Jednocześnie stwierdzić należy, że okoliczność, iż organ nałożył na skarżącą karę pieniężną, a nie odstąpił od nałożenia w okolicznościach niniejszej sprawy nie stanowi naruszenia art. 189f k.p.a., gdyż w stanie faktycznym sprawy nie zostały spełnione przesłanki, które uzasadniałyby tego rodzaju rozstrzygnięcie.

Zgodnie z przepisem art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., na który powołuje się skarżąca, organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Unormowanie to przewiduje odstąpienie od nałożenia kary, jeżeli kumulatywnie spełnione zostaną dwie wymienione w nim przesłanki: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma i 2) strona zaprzestała naruszenia prawa. Ustawodawca nie wyjaśnia, jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. W piśmiennictwie wyróżnia się stopnie naruszenia prawa: naruszenie kwalifikowane, naruszenie, które nie ma ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego jest istotne i naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary. W takim przypadku należy uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969). Przy ocenie, jakie okoliczności należy brać pod uwagę przy ustalaniu wagi naruszenia prawa, pomocna jest treść art. 189d pkt 1 k.p.a. W przepisie tym ustawodawca wskazał, że wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. Za powołaną regulacją można więc przyjąć, że za naruszenie nieistotne (znikome) uznaje się naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Celem art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. jest bowiem niedopuszczenie do wymierzenia kary, która byłaby rażąco nieproporcjonalna do wagi naruszenia i jego okoliczności. Zdaniem Sądu wymierzona stronie skarżącej kara pieniężna taka nie jest.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca ponosi odpowiedzialność za to, że jej reklamy zostały umieszczone w pasach dróg ul. [...] i ul. [...] niezgodnie z przepisami prawa. Nie ulega wątpliwości, że reklamy znajdowały się w pasach drogowych wymienionych ulic, zaś strona nie dołożyła należytej staranności, aby ustalić przebieg pasa drogowego i zamontować reklamy poza tym pasem. Skarżąca przed umieszczeniem reklam w pobliżu drogi powinna upewnić się, czy przyjęta lokalizacja i parametry reklamy są dopuszczalne i nie zagrażają bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Wobec poprzestania tylko na własnej ocenie, skarżąca dopuściła się samowoli (brak pozwolenia na umieszczenie reklam), co jest równoznaczne z ignorowaniem przepisów dotyczących zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego. Takie postępowanie nie może zostać zakwalifikowane jako znikome naruszenie prawa. Jak wskazano już wyżej, skarżąca nie powołała jakichkolwiek dowodów, które potwierdzałyby, że reklamy były przez nią umieszczone na własnej nieruchomości skarżącej, poza pasami drogowymi ulic. W swojej argumentacji skarżąca nie przedstawiła też żadnych bliższych okoliczności w tym zakresie. W związku z tym wskazane twierdzenia nie mogły być uznane za wiarygodne. Podkreślenia natomiast wymaga, że skorzystanie z uprawnienia do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej wymaga niezbędnego współdziałania strony postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2023 r., II GSK 1615/21). Wprawdzie zgodnie z wydrukiem z Krajowego Rejestru Sądowego jako przedmiot działalności skarżącej nie została wymieniona w KRS działalność w zakresie reklamy, jednakże zgodnie z wpisami w tym rejestrze skarżąca prowadzi działalność między innymi w zakresie wynajmu i zarządzania nieruchomościami własnymi lub dzierżawionymi, działalność związaną z obsługą rynku nieruchomości, robotami budowlanymi związanymi ze wznoszeniem budynków. Niewątpliwie więc skarżąca, jako podmiot prowadzący profesjonalnie tego rodzaju działalność gospodarczą, musi dysponować wiedzą o konieczności respektowania granic nieruchomości, a także bez wątpienia korzysta z reklam, co potwierdzają też okoliczności niniejszej sprawy.

Odnosząc się do drugiej przesłanki z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., to zauważyć należy, że strona co prawda zaprzestała naruszenia prawa, ale dopiero po wezwaniu przez organ. Demontaż reklam następował stopniowo, skarżąca zdemontowała reklamę przy ul. [...] po 7 dniach, a reklamę przy ul. [...] dopiero po ponownym wezwaniu przez organ, to jest po 37 dniach. Czas trwania naruszenia prawa przez skarżącą nie był zatem krótki i wbrew twierdzeniu strony można powiedzieć, że strona działała w sposób opieszały.

W opisanym stanie sprawy brak również było podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi odnośnie do naruszenia przepisów: art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 107 k.p.a. Zgromadzony materiał dowodowy był bowiem kompletny i wystarczający do zastosowania wskazanych przepisów ustawy o drogach publicznych. Nie zachodziła więc potrzeba uzupełniania materiału dowodowego, czy też wyjaśniania wątpliwości. Stan faktyczny sprawy został wyjaśniony w sposób wyczerpujący, a zgromadzony materiał dowodowy wszechstronnie rozważony, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd nie stwierdził, by w sprawie zaistniało mogące mieć wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania.

Podsumowując stwierdzić należało, że w skardze nie zostały podniesione jakiekolwiek zarzuty, które byłyby usprawiedliwione i mogłyby wskazywać na to, że organy dopuściły się naruszenia prawa stwierdzając zajęcie pasów drogowych bez zezwolenia i w związku z tym wymierzając przepisaną prawem karę pieniężną. W takiej zaś sytuacji zaskarżona decyzja prawa nie narusza.

Skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym złożył organ administracji w odpowiedzi na skargę, a strona skarżąca nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.