Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 393/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 23
law: Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Magdalena Chewińska po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Powiatu N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 1846/19 w sprawie ze skargi Powiatu N. na decyzję Ministra Finansów z dnia 25 lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Powiatu N. na rzecz Ministra Finansów kwotę 4050 (cztery tysiące pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 7 sierpnia 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 1846/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Powiatu N. (dalej powoływany także jako skarżący, powiat) na decyzję Ministra Finansów (dalej powoływany także jako Minister) z dnia 25 lipca 2019 r. w przedmiocie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2018 r.

Zaskarżony wyrok został wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia 28 lutego 2019 r. Minister Finansów zobowiązał skarżący powiat do zwrotu kwoty 120.992,00 zł jako nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2018.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ustalono, że w wyniku błędu technicznego powstałego przy agregowaniu danych Systemu Informacji Oświatowej, według stanu na dzień 30 września 2017 r. – spowodowanego przez Centrum Informatyczne Edukacji podległe Ministrowi Edukacji Narodowej – 92 uczniów Technikum Żeglugi Śródlądowej w N. (zwanego dalej: "Technikum") błędnie zostało przeliczonych przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2018 zarówno wagą P16, jak też wagą P38, zamiast tylko i wyłącznie wagą P38.

W związku z tym organ uznał, że zawyżono liczbę uczniów przeliczeniowych o 22,3683, co w konsekwencji skutkowało zawyżeniem części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2018 o kwotę 120.992 zł.

Skarżący wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wskazał, że nie może zostać obciążony konsekwencjami błędnego działania organu, tj. błędnej konstrukcji algorytmu, skoro dane do systemu informacji oświatowej zostały wprowadzone prawidłowo. Kwota subwencji została już wykorzystana na cele oświatowe związane z działalnością Technikum, zaś zarówno organ prowadzący szkołę, jak też sama szkoła działali w zaufaniu, że kwota subwencji została naliczona prawidłowo.

Zaskarżoną decyzją z dnia 25 lipca 2019 r. Minister utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 28 lutego 2019 r. w całości podzielając stanowisko zawarte w jej uzasadnieniu. Odnosząc się do argumentów zaprezentowanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ podniósł, że przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 23 ze zm.; zwanej dalej: "u.d.j.s.t.") nie mówi nic o przyczynach i okolicznościach uzyskania przez jednostkę samorządu terytorialnego części oświatowej subwencji ogólnej w wysokości wyższej od należnej. Istotny jest jedynie sam fakt zawyżenia kwoty subwencji, natomiast bez znaczenia są okoliczności, przyczyny czy też, po której stronie nastąpił błąd – jednostki samorządu terytorialnego czy właściwego do naliczenia subwencji organu. W konsekwencji, jeżeli wysokość subwencji została zawyżona – podlega korekcie niezależnie od okoliczności i przyczyn powstania zawyżenia. Końcowo Minister Finansów dodał, że z uwagi na wiążący charakter wskazanego przepisu, nie mógł odstąpić od jego zastosowania, np. w sytuacji zagrożenia wystąpieniem przez jednostkę samorządu terytorialnego z roszczeniem odszkodowawczym wobec Skarbu Państwa.

Wskazanym na wstępie wyrokiem, WSA oddalił skargę powiatu uznając, że zaskarżone decyzje są zgodne z prawem. Podkreślił, że poza przedmiotem sporu między stronami pozostaje to, że na skutek błędu leżącego po stronie organu część subwencji oświatowej na rok 2018 została naliczona w odniesieniu do 92 uczniów Technikum nieprawidłowo, bowiem uczniów tych przeliczono zarówno wagą P16, jak też wagą P38, zamiast tylko i wyłącznie wagą P38. Istotą sporu jest natomiast to, czy w takiej sytuacji, kiedy dane dotyczące liczby uczniów zostały wprowadzone do Systemu Informacji Oświatowej prawidłowo, a tym samym skarżący nie przyczynił się do błędnego (zawyżonego) naliczenia kwoty subwencji oświatowej, Minister Finansów jest uprawniony do żądania zwrotu części subwencji w trybie określonym w art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t.

Zdaniem sądu pierwszej instancji przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. jest jasny i nie wymaga innej wykładni aniżeli literalna. Niewątpliwie podstawą do wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu określonej kwoty subwencji oświatowej jest stwierdzenie, że jest ona "nienależna". Ustawodawca sam precyzuje przy tym co należy rozumieć pod tym pojęciem, mianowicie sytuację, gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej "jest wyższa od należnej". Wskazuje na to posłużenie zwrotem "tej części" w odniesieniu do kwoty nienależnej. W konsekwencji każda kwota, która jest wyższa od należnej będzie kwotą nienależną. Tym samym dla ziszczenia się dyspozycji omawianego przepisu wystarczające jest stwierdzenie przez organ, że ustalona część oświatowa subwencji ogólnej była wyższa od należnej, natomiast bez znaczenia pozostają przy tym przyczyny, z powodu których kwota subwencji została zawyżona. Każda bowiem kwota wyższa od należnej podlega zwrotowi i nie ma w tym zakresie żadnych wyjątków określonych prawem. Tym samym brak jest po stronie Ministra Finansów tak obowiązku, jak i uprawnienia, do badania i uwzględniania innych przesłanek zwrotu, jak np. braku winy, możliwości wykrycia błędu, działania w dobrej wierze.

WSA podkreślił, że decyzje wydawane na podstawie art. 37 ust. 1 u.d.j.s.t. są decyzjami związanymi. Oznacza to, że w sytuacji ziszczenia się określonych tam przesłanek ustawowych organ jest obowiązany do wydania decyzji i nie może kierować się przy tym względami słusznościowymi czy celowościowymi. Jednocześnie zgodził się ze skarżącym powiatem, że wprawdzie żaden przepis nie nakłada na jednostkę samorządu terytorialnego obowiązku weryfikowania wysokości ustalonej i przekazanej mu kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, niemniej jednak brak jest również regulacji, które wyłączałyby obowiązek zwrotu kwoty nienależnie przekazanej, z uwagi choćby na błąd rachunkowy organu.

Sąd pierwszej instancji stwierdził przy tym, że kwestie dotyczące wysokości należnej części oświatowej subwencji ogólnej przypadającej dla danej jednostki samorządowej pozostają w sferze dbałości o własne sprawy finansowe. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. subwencja ogólna stanowi jeden z dochodów jednostek samorządu terytorialnego. Podzielić należy przy tym stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę, że wykorzystanie środków uzyskanych z tego tytułu nie podlega kontroli, a co za tym idzie – uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej na dany rok budżetowy nie należy utożsamiać z konkretnymi wydatkami na cele oświatowe. Subwencja jest to bowiem forma stałego dofinansowania (wspomagania) jednostek samorządu terytorialnego, realizowana z zastosowaniem zobiektywizowanych kryteriów. Do istoty subwencji ogólnej należy, że nie jest ona z założenia przeznaczona na konkretne cele. Jej przeznaczenie jest uzależnione od decyzji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego (art. 7 ust. 3 u.d.j.s.t.). Przepisy prawa nie ograniczają możliwości jednostek samorządu do przeznaczania na zadania oświatowe również innych dochodów poza subwencją oświatową i dotacjami na cele oświatowe. Gwarancje państwa w ramach przekazywanych środków budżetowych dotyczą tylko "środków niezbędnych" i nie ograniczają samorządu w jego samodzielnych decyzjach w zakresie wydatkowania środków na realizację zadań oświatowych. Z tych względów nie ma również znaczenia, czy cała kwota przekazana tytułem subwencji została już wydatkowana przez skarżącego i na jaki cel została ona przeznaczona.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący powiat, zaskarżając go w całości. Skarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego tj.:

1) art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego poprzez niewłaściwą wykładnię i przyjęcie:

a) że Minister Finansów zmniejsza o odpowiednią kwotę część oświatową subwencji ogólnej w zakresie subwencji na rok budżetowy również w przypadku gdy Powiat jako organ prowadzący wprowadził prawidłowe, tj. zgodne ze stanem faktycznym dane do Systemu Informacji Oświatowej, a zawyżenie kwoty należnej subwencji nastąpiło z powodu błędnej konstrukcji algorytmu, na którą Powiat nie miał żadnego wpływu, a także

b) poprzez przyjęcie, że okoliczności i przyczyny powstania zawyżenia subwencji nie mają znaczenia dla sprawy, podczas gdy należna subwencja to taka, która została ustalona na podstawie prawidłowo wprowadzonych danych, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie, bowiem dane zawarte w systemie informacji oświatowej były zgodne ze stanem faktycznym, natomiast kwestia błędnej konstrukcji algorytmu pozostaje poza dyspozycją ww. normy prawnej

a powyższe miało wpływ na wynik postępowania, ponieważ doprowadziło do oddalenia skargi Powiatu N. na decyzję Ministra Finansów.

2) naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez:

a) przenoszenie na Powiat N. odpowiedzialności za błędne działania organu, tj. błędne naliczenie kwoty subwencji przy wykorzystaniu wadliwego algorytmu, podczas gdy dane do systemu, stanowiące podstawę do naliczenia subwencji zostały przez Skarżącego wprowadzone prawidłowo, tj. przede wszystkim zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, natomiast błąd w algorytmie został spowodowany przez podmiot będący autorem algorytmu;

b) obciążanie Skarżącego niewynikającym z żadnego przepisu prawa faktycznym obowiązkiem weryfikacji działań organu i ustalania w tym zakresie nieprawidłowości w zastosowanym algorytmie, podczas gdy to organ działa na podstawie przepisów prawa, ma obowiązek podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy.

Wskazując na powyższe powiat wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym wpisu i kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Skarżący powiat zrzekł się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Finansów wniósł o jej oddalenie, zasądzenie od skarżącego Powiatu na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).

Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Zważywszy na sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych w pierwszej kolejności rozważenia wymaga ocena spełnienia przez skargę kasacyjną ustawowych wymogów formalnych. Skarga kasacyjna jest bowiem szczególnym pismem procesowym, tj. wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. powinna ona zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; skargę kasacyjną można zaś oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie, a przedmiotem zarzutu mogą być tylko te przepisy, które zastosował sąd pierwszej instancji lub które powinien był zastosować, lecz je pominął. Skarga kasacyjna winna być bowiem skierowana przeciwko przyjętej w zaskarżonym wyroku podstawie prawnej rozstrzygnięcia, co oznacza wymóg powołania w pierwszej kolejności przepisów normujących działalność orzeczniczą sądów administracyjnych, a w dalszej kolejności wskazania przepisów materialnego i/lub procesowego prawa administracyjnego. Sądy administracyjne nie stosują bowiem bezpośrednio przepisów prawa administracyjnego, lecz przyjmują je jako normatywny wzorzec kontroli działań lub zaniechań administracji publicznej i mogą je naruszyć poprzez naruszenie tego wzorca. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych – zdaniem skarżącego – przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Natomiast uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Z kolei zwrot "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" w odniesieniu do naruszenia przepisów prawa procesowego należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to, że na stronie skarżącej spoczywa obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (tak wyrok NSA z 14 marca 2018 r., II FSK 2480/17; treść tego, jak i dalej powoływanych orzeczeń jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r., FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005r., GSK 1423/04; 10 maja 2005 r., FSK 1657/04; 12 października 2005 r., I FSK 155/05; 23 maja 2006 r., II GSK 18/06; 4 października 2006 r., I OSK 459/06, publ. w CBOSA).

Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i nie budzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega bowiem na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, ani też nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych (wyrok NSA z 31 października 2017 r., I GSK 2343/15).

Wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna nie spełnia powyższych ustawowych wymogów formalnych, choć poszczególne zarzuty kasacyjne w różnym stopniu naruszają te wymogi. W pierwszej kolejności podnieść należy ogólną uwagę, odnoszącą się do wszystkich zarzutów kasacyjnych, a sprowadzającą się do stwierdzenia, że żaden z nich nie został powiązany z przyjętym za podstawę prawną zaskarżonego wyroku art. 151 p.p.s.a. ani też potencjalnie możliwym do zastosowania art. 145 § 1 p.p.s.a., co niewątpliwie stanowi wadę konstrukcyjną skargi kasacyjnej. Nie wystarczy bowiem wskazać przepisy administracyjne i podnieść, że zostały one w zaskarżonym wyroku naruszone, skoro sąd administracyjny nie stosuje tych przepisów wprost, lecz pośrednio, poprzez przyjęcie ich jako wzorca kontroli legalności zaskarżonego aktu.

Należy też zwrócić uwagę, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana, choćby niedoskonale, podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11).

W przedmiotowej sprawie – przeanalizowawszy uzasadnienie skargi kasacyjnej – należy stwierdzić, że nie ma przeszkód, dla których NSA nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez WSA i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie, mimo niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej.

Istotę sporu w rozpoznawanej sprawie stanowi ocena zasadności zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2018 r.

W skardze kasacyjnej zawarto jedynie zarzuty odnoszące się do przepisów prawa materialnego. Wobec braku w niej zarzutów odnoszących się do naruszenia przepisów postępowania nie został przez skarżącego skutecznie podważony ustalony przez organy i przyjęty za prawidłowy przez sąd pierwszej instancji stan faktyczny. Za pomocą jedynie zarzutów materialnoprawnych nie można bowiem skutecznie kwestionować dokonanych w sprawie ustaleń i oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie. W tej sytuacji dla oceny zarzutów materialnoprawnych miarodajny jest stan faktyczny ustalony w sprawie.

Sąd pierwszej instancji wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, dokonał prawidłowej wykładni art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. wskazując, że w bezspornych okolicznościach faktycznych w sprawie, Minister Finansów miał obowiązek żądania zwrotu części oświatowej subwencji ogólnej wobec skarżącego powiatu w części nienależnie wypłaconej.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 37 ust. 1 u.d.j.s.t. w przypadku, gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji:

1) zmniejsza o odpowiednią kwotę część oświatową subwencji ogólnej w zakresie subwencji na rok budżetowy oraz potrąca z kolejnej raty nienależnie otrzymaną kwotę, wynikającą ze zmniejszenia tej części subwencji, a jeżeli nienależnie otrzymana kwota jest wyższa od jednej raty – wstrzymuje przekazywanie rat, bądź gdy nienależnie otrzymana kwota jest wyższa od kwoty pozostałej do przekazania do końca roku budżetowego – wstrzymuje przekazywanie rat i zobowiązuje do zwrotu pozostałej części nienależnej kwoty części subwencji;

2) zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot – w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy.

Zawarty w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 15 grudnia 2017 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2018 (Dz.U. z 2017 r., poz. 2395). algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2018 przewidywał m.in. wagi:

• P16 = 0,23 dla uczniów branżowych szkół I stopnia, uczniów klas dotychczasowej zasadniczej szkoły zawodowej prowadzonych w branżowej szkole I stopnia i uczniów techników, kształcących się w zawodach, o których mowa w ust. 20 ww. algorytmu; waga ta nie obejmuje uczniów branżowych szkół I stopnia i uczniów klas dotychczasowej zasadniczej szkoły zawodowej prowadzonych w branżowej szkole I stopnia, dla dzieci i młodzieży, będących młodocianymi pracownikami realizującymi praktyczną naukę zawodu u pracodawcy oraz uczniów przeliczanych wagami P25 i P38;

• P38 = 3,00 dla uczniów kształcących się w zawodach dla żeglugi morskiej i śródlądowej, których proces kształcenia jest realizowany zgodnie z wymaganiami określonymi w Międzynarodowej konwencji o wymaganiach w zakresie wyszkolenia marynarzy, wydawania im świadectw oraz pełnienia wacht, 1978, sporządzonej w Londynie dnia 7 lipca 1978 r. (Dz.U. z 1984 r. poz. 201, z 1999 r. poz. 286 oraz z 2013 r. poz. 1092), oraz w zawodach dla rybołówstwa, których proces kształcenia jest realizowany zgodnie z wymaganiami określonymi w Międzynarodowej konwencji o wymaganiach w zakresie wyszkolenia, wydawania świadectw oraz pełnienia wacht dla załóg statków rybackich, sporządzonej w Londynie dnia 7 lipca 1995r. (Dz.U. z 2015r., poz. 1654 i 1655), w szkołach posiadających certyfikat uznania procesu kształcenia uzyskany zgodnie z ustawą z 18 sierpnia 2011r. o bezpieczeństwie morskim (Dz.U. z 2016r. poz. 281 i 1948 oraz z 2017r. poz. 32, 60, 785 i 1215); waga P38 wyklucza się z wagami P12 i P16.

Z powyższego wynika, że wagą P16 nie mogą być przeliczani uczniowie przeliczani wagą P38. Skoro 92 uczniów Technikum Żeglugi Śródlądowej w N. zostało przeliczonych wagą P38, to uczniowie ci nie powinni zostać przeliczeni wagą P16. Przeliczenie zaś tych uczniów wagą P16 spowodowało zawyżenie liczby uczniów przeliczeniowych, a w konsekwencji - uzyskanie przez skarżący powiat części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2018 w wysokości wyższej od należnej.

Podkreślić należy, że nienależna kwota części subwencji oświatowej to kwota otrzymana przez j.s.t. w wysokości wyższej od należnej. Jest to zatem kwota wypłacona j.s.t. nie tylko wówczas, gdy dana j.s.t. podała nieprawidłowe dane w systemie informacji oświatowej, które skutkowały naliczeniem i wypłaceniem subwencji w wysokości wyższej od należnej, ale również wówczas, gdy organ wypłacił danej j.s.t. kwotę subwencji w wysokości wyższej niż wynika to z obowiązujących przepisów prawa. W sprawie nie było sporne, że 92 uczniów Technikum błędnie zostało przeliczonych przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2018 zarówno wagą P16, jak też wagą P38, mimo iż z obowiązujących przepisów jasno wynikało, że powinni być przeliczeni wyłącznie wagą P38. Doprowadziło to do wypłacenia skarżącemu powiatowi subwencji w zawyżonej o 120.992 zł kwocie. Wypłacenie takiej nadwyżki subwencji nie ma podstawy prawnej, nie wynika z obowiązku określonego w ustawie czy też rozporządzeniu wykonawczym, dlatego też słusznie organy przyjęły, co zaakceptował sąd pierwszej instancji, że w takiej sytuacji mamy do czynienia z częścią nienależną ustalonej i wypłaconej subwencji dla skarżącego powiatu. Tym samym zachodziły podstawy do zastosowania w sprawie art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t.

Trafnie wskazał sąd pierwszej instancji, że art. 37 ust 1 pkt 1 ww. ustawy nie odnosi się do przyczyn oraz okoliczności w następstwie których doszło do uzyskania przez jednostkę samorządu terytorialnego części oświatowej subwencji ogólnej w wysokości wyższej od należnej. Istotny jest jedynie fakt zawyżenia kwoty subwencji. Bez znaczenia są zatem przyczyny czy też to po której stronie nastąpił błąd - jednostki samorządu terytorialnego czy właściwego do naliczenia subwencji organu. Wysokość subwencji podlega korekcie niezależnie od tych okoliczności. Przeciwny pogląd byłby w istocie sankcjonowaniem stanu sprzecznego z prawem.

Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP – zasady demokratycznego państwa prawnego. Minister w niniejszej sprawie działał w graniach i na podstawie obowiązujących przepisów, a skoro skarżący powiat otrzymał kwotę części oświatowej subwencji ogólnej w wysokości wyższej niż wynikałoby to z obowiązujących przepisów, był zobowiązany do zwrotu części subwencji nienależnie wypłaconej. Nie może być tutaj mowy o ponoszeniu odpowiedzialności finansowej za błędne działalnie organu, bowiem kwota nadwyżki w ogóle się skarżącemu powiatowi nie należała. Jednoczenie podkreślić należy, że z zaskarżonych decyzji nie wynika, aby skarżący powiat został zobowiązany do zwrotu jakichkolwiek odsetek od nienależnie wypłaconej mu części subwencji oświatowej. Popełniony błąd przy wyliczaniu wysokości należnej skarżącemu powiatowi subwencji, który doprowadził do wypłaty subwencji w wysokości wyższej niż należna, nie oznacza, że może on zachować dla siebie i dysponować nienależną kwotą subwencji i jest zwolniony z obowiązku jej zwrotu.

W tej sytuacji prawidłowo ustalono, że oświatowa subwencja ogólna za rok 2018 r. była wyższa od należnej w związku z czym uzasadnione było zobowiązanie skarżącego powiatu do zwrotu części tej subwencji w wysokości 120.992 zł mając na względzie zasady przeliczania uczniów wagami P16 i P38.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 209 w związku z art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).