Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 375/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 1, art. 11a ust. 5,
journal: Dz.U. 2023 poz 1580
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt
article: art. 148
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

[...] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 20 października 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2023 r. sprawy ze skargi Gminy i Miasta Odolanów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 7 kwietnia 2023 r., nr NP-II.4131.1.121.2023.7 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobieganiu bezdomności zwierząt I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącego kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda Wielkopolski, rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 7 kwietnia 2023 r. nr NP.-II.4131.1.121.2023.7, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, dalej: u.s.g.), stwierdził nieważność uchwały nr XLVII/432/23 Rady Gminy i Miasta Odolanów z dnia 2 marca 2023 r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na obszarze Gminy i Miasta Odolanów na rok 2023" ze względu na istotne naruszenie prawa.

W dniu 2 marca 2023 r. Rada Gminy i Miasta Odolanów (dalej: Rada Gminy), działając na podstawie art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 572, dalej: u.o.z.), podjęła uchwałę nr XLVII/432/23 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na obszarze Gminy i Miasta Odolanów na rok 2023" (dalej: Uchwała). "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na obszarze Gminy i Miasta Odolanów na rok 2023 r." (dalej: Program), stanowi załącznik do Uchwały.

W Programie wskazano, iż schronisko wykonuje następujące zadania:

1) Wyłapywanie bezdomnych zwierząt z terenu Gminy i Miasta Odolanów przy użyciu urządzeń i środków, które nie stwarzają zagrożenia dla życia i zdrowia zwierząt oraz nie powodują ich cierpienia,

2) Transportowanie zwierząt do schroniska własnymi środkami transportu w sposób humanitarny, niepowodujący cierpień zwierząt,

3) Przyjmowanie i przetrzymywanie zagubionych, zabłąkanych, porzuconych lub z innych przyczyn i wypadków losowych (np. zgon właściciela), bezdomnych zwierząt domowych z terenu Gminy i Miasta Odolanów, w szczególności psów,

4) Zapewnienie właściwej opieki weterynaryjnej dla zwierząt,

5) Zapewnienie właściwej pielęgnacji i profilaktyki w zapobieganiu chorobom zakaźnym zwierząt,

6) Zapewnienie właściwego wyżywienia i optymalnych warunków bytowych dla zwierząt,

7) Poszukiwanie nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt przebywających w schronisku,

8) Usypianie ślepych miotów zwierząt dostarczonych do schroniska,

9) Zmniejszanie populacji bezdomnych zwierząt, w szczególności psów i kotów przyjętych do schroniska z terenu Gminy i Miasta Odolanów, poprzez sterylizację i kastrację.

Kwestie dotyczące wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu oraz sposobu wydatkowania tych środków Rada Gminy unormowała w §10 Programu.

Stosownie do §10 Programu, na realizację zadań objętych Programem przewidziano środki zabezpieczone w budżecie Gminy i Miasta Odolanów na 2023 rok w wysokości ogółem 471 700,00 zł (ust. 1) Z kolei w ust. 2 określono następujący sposób wydatkowania środków określonych w ust. 1 zgodnie z klasyfikacją budżetową:

1) schroniska dla zwierząt – 460 000,00 zł na zadania:

a) prowadzenie schroniska dla bezdomnych zwierząt, które wykonuje następujące obowiązki: wyłapywania i transportu bezdomnych zwierząt, zapewnienia miejsca w schronisku, w tym wyżywienia, opieki weterynaryjnej, obligatoryjnej sterylizacji i kastracji zwierząt, poszukiwania właścicieli, usypiania ślepych miotów – 70 000,00 zł;

b) modernizacja schroniska dla bezdomnych zwierząt – 390 000,00 zł;

2) kwota – 11 700,00 zł na zadania:

a) doraźna weterynaryjna pomoc w leczeniu chorych kotów wolno żyjących – 500,00 zł,

c) dokarmianie kotów wolno żyjących poprzez zakup karny – 700,00 zł;

d) sterylizacja i kastracja kotów z terenu Gminy i Miasta Odolanów – 6 000,00 zł,

e) usypianie ślepych miotów – 500 zł,

f) transport i opieka nad zwierzętami gospodarskimi odebranymi lub zagubionymi dla których nie można ustalić właściciela – 2 000,00 zł,

g) pomoc weterynaryjna zwierzętom o których mowa w § 9 pkt 1, 2 i 3 – 2 000,00 zł

29 marca 2023 r. Wojewoda Wielkopolski zawiadomił Skarżącą o wszczęciu postępowania nadzorczego, a w dniu 7 kwietnia 2023 r. wydał rozstrzygnięcie nadzorcze nr NP-II.4131.1.121.2023.7 stwierdzające nieważność Uchwały.

Wojewoda Wielkopolski wskazał, iż głównym powodem uchylenia Uchwały jest niedokonanie przez Radę Gminy wystarczającego podziału środków na poszczególne zadania. Zdaniem Wojewody, za niewystarczające w świetle art. lla ust. 5 ustawy należy uznać wskazywanie łącznych kwot na więcej niż jedno zadanie, tak jak uczyniono to w § 10 ust. 2 pkt 1 lit. a Programu, tj. na zapewnienie miejsca w schronisku dla zwierząt (w tym ich wyżywienia, opieki weterynaryjnej), odławianie bezdomnych zwierząt, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schronisku, usypianie ślepych miotów.

Organ nadzoru przyjął, iż poprzez zaplanowanie łącznych kwot, o których mowa w § 10 ust. 2 pkt 1 lit. a Programu na kilka zadań, Rada Gminy pozostawiła organowi wykonawczemu i innym podmiotom współdziałającym w wykonywaniu Programu swobodę w zakresie sposobu wydatkowania tych środków, co nie znajduje uzasadnienia w treści art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, pozostając z tym przepisem w istotnej sprzeczności.

Skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze w dniu 9 maja 2023 r. złożyła Gmina i Miasto Odolanów (dalej: Skarżąca), reprezentowana przez Burmistrza Gminy i Miasta Odolanów. Rozstrzygnięcie to zaskarżono w całości. Zdaniem Skarżącej, rozstrzygnięcie nadzorcze wydane przez organ nadzoru narusza art. 11a ustawy o ochronie zwierząt poprzez jego nieprawidłową wykładnię i przyjęcie w jej wyniku nieważności postanowień uchwały Rady Gminy.

Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie rozstrzygnięcia, wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała, że Rada Gminy w sposób enumeratywny i całkowity określiła w par. 10 Uchwały podział wszystkich środków finansowych na wszystkie zadania określone w programie. Tym samym zdaniem Skarżącej, Program realizuje wymóg precyzyjnego i wyczerpującego określenia kwot pieniężnych na realizację zadań określonych w Programie. Zdaniem Skarżącej, kwota 460 tys. zł. jest kwotą, jaką otrzymuje schronisko na realizację wszystkich zań określonych w § 1 Uchwały i jest to kwota globalna, a żądanie wyszczególnienia poszczególnych, odrębnych kwot na zadania określone w § 1 ust 1 pkt 1) – 9) jest niemożliwe, nieuzasadnione i sztuczne. W konsekwencji, wymóg, którym kierował się organ nadzorczy, jest w rzeczywistości wymogiem podawania kwot niepewnych, czysto hipotetycznych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda w pełni podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Organ wskazał, iż Rada Gminy, na podstawie porozumienia międzygminnego z 2022 roku, jest zobowiązana przedstawić rozliczenie środków wykorzystanych na realizację zadań wynikających z programu do 30 stycznia 2023 r. Oznacza to, iż Skarżąca, jak i każda strona porozumienia otrzymuje rozliczenie, które pozwala dokonać wyliczeń o wysokości środków wykorzystanych w danym roku. Według organu niezrozumiały jest zatem argument Skarżącego, iż wyszczególnienie poszczególnych kwot na każde z zadań jest niemożliwe. To na podstawie tych rozliczeń Skarżąca jest w stanie ustalić chociażby szacunkowe kwoty na poszczególne zadania. Dodatkowo Wojewoda wskazał, iż inne gminy, które zawarły ww. porozumienie, w przyjętych przez siebie programach opieki nad zwierzętami, w sposób prawidłowy dokonały rozbicia środków na osiem poszczególnych zadań, co świadczy o tym, iż dokonanie podziału jest możliwe do przeprowadzenia. Co więcej, organ nadzorujący nie zgodził się ze Skarżącą, iż wyodrębnienie poszczególnych kwot i przypisanie do nich zadań jest zabiegiem sztucznym, gdyż dana jednostka, planując kwoty, które chce przeznaczyć na wykonywanie obligatoryjnych zadań nałożonych ustawą o ochronie zwierząt, powinna zaplanować te kwoty w oparciu o sytuację w danej jednostce, dotychczasowe wydatki przeznaczane w poprzednich latach na zadania oraz występujące potrzeby.

Skarżąca, pismem z dnia 11 sierpnia 2023 r., odniosła się do twierdzeń organu przedstawionych w odpowiedzi na skargę. Skarżący wskazał, iż w uchwale określono, że przeznacza się na zadania wskazane w par. 10 ust. 2 pkt 1 kwotę 70 000 zł i wskazał, że w ramach tej kwoty będzie realizował określone zadania. Według Skarżącego, organ błędnie przyjął, iż odrębnie należy podać kwotę na wyłapywanie, odrębnie na wyżywienie, odrębnie na opiekę weterynaryjną etc., co zdaniem Skarżącego jest niemożliwe do realizacji. Zdaniem Skarżącego, art. 250 ustawy o finansach nie narzuca wymogu wskazanego przez organ.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 259, zwanej dalej - p.p.s.a.) wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na rozprawie, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 29 sierpnia 2023 r.

Przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 7 kwietnia 2023 r. nr NP.-II.4131.1.121.2023.7 stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy i Miasta Odolanów nr XLVII/432/23 z dnia 2 marca 2023 r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na obszarze Gminy i Miasta Odolanów na rok 2023" ze względu na istotne naruszenie prawa.

Sąd przyjął, iż powyższa uchwała jest aktem prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego, co wynika z regulacji art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483, dalej: Konstytucja RP) są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa (art. 94 Konstytucji RP). W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. To zaś oznacza, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy, tak ja ma to miejsce w przypadku rozporządzenia w myśl art. 92 Konstytucji RP. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, iż nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

W kwestii, czy program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt należy kwalifikować jako akt prawa miejscowego, w najnowszym orzecznictwie wyraźnie dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w tym przedmiocie do aktów prawa miejscowego. Najszerzej wypowiedział się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 1001/17 (zob. CBOSA). Co więcej, w literaturze wskazuje się, że systemowo poprawna, a celowościowo właściwa jest taka wykładnia przepisu art. 11a u.o.z., zgodnie z którą odczytuje się zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego (por. J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego – na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - z 2012 r. Nr 4, s. 44).

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por.: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 101-102).

Należy przy tym podkreślić, że stwierdzenie nieważności uchwały może zostać orzeczone tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu, a przy tym owa sprzeczność na charakter istotny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w wyroku z dnia 17 września 2021 r. II SA/Gl 849/21 (CBOSA) wskazał, iż sprzeczności z prawem aktu prawa miejscowego należy poszukiwać przede wszystkim w naruszeniu granic upoważnienia ustawowego. Stosownie bowiem do art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. WSA w Gliwicach podniósł w tym kontekście, iż zarzut sprzeczności z prawem (istotnego naruszenia prawa) będzie można postawić w sytuacji, w której organ wydający akt prawa miejscowego tej swobody prawotwórczej ewidentnie nadużył. Chodzi przede wszystkim o wykroczenie poza granice wynikające z upoważnienia ustawowego bądź naruszenie obowiązku wyczerpującego uregulowania materii przekazanej do regulacji podustawowej w upoważnieniu ustawowym (pominięcie w regulacji prawnej niektórych prawnie istotnych jej elementów).

Nie ulega również wątpliwości, że sprzeczność z prawem może być odnoszona do istotnego naruszenia norm prawa powszechnie obowiązującego, bowiem organy samorządu terytorialnego wyposażone w uprawnienia prawotwórcze, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji), są bowiem aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Należy jednak zauważyć, stosując kryterium legalności celu, sprzeczność aktu prawa miejscowego z prawem może polegać na wydaniu go dla realizacji innych, niż przewidziane przez ustawodawcę, celów.

Sąd zauważa, że do kategorii istotnych naruszeń prawa orzecznictwo sądów administracyjnych i doktryna zaliczają np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez ich wadliwą wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (zob. wyrok NSA sygn. II SA/Wr 1459/97 z 8 lutego 1996 r., wyroki NSA sygn. I OSK 679/12 z dnia 26 lipca 2012 r. i sygn. I OSK 997/12 z dnia 26 lipca 2012 r. – CBOSA; por. A. Matan (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 91, teza 17; M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy mieć też na uwadze zasadę praworządności, wynikającą z art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające.

W rozpoznawanej sprawie delegację ustawową dla podjęcia uchylonej uchwały oraz jej materialnoprawną podstawę stanowiły art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2023 r., poz. 1580 z późn. zm., w tekście jako u.o.z.).

Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.z., zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Art. 11a ust. 1 stanowi z kolei, że rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Art. 11a ust. 2 określa zakres spraw objętych programem, wśród których wyróżniono: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Należy przy tym zauważyć, iż w świetle art. 11a ust. 5 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.

Dla oceny poprawności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego kluczowe jest odtworzenie normy zakodowanej w art. 11a ust. 5 u.o.z. W przywołanym przepisie ustawodawca użył sformułowania: "program zawiera". Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Jest to więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości. Tym samym lokalny prawodawca zobowiązany został przepisem art. 11a ust. 5 u.o.z. nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania (zob. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 57/22, wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1001/17; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2020 r., sygn. II OSK 703/20; wyrok NSA z dnia 22 września 2020 r., sygn. II OSK 1087/20 – CBOSA). Sąd przyjął, że użyte przez ustawodawcę określenie: "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza sposób rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie zadań przyjętych w programie. Podkreślić należy, że czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie, w ramach przewidzianych środków, sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu (por. wyrok NSA z 22 września 2020 r., sygn. II OSK 1087/20; wyrok NSA z 29 lipca 2020 r., sygn. II OSK 997/20; wyrok NSA z 6 lipca 2020 r., sygn. II OSK 703/20; wyrok NSA z 24 września 2019 r., sygn. II OSK 2350/18; wyrok NSA z 30 lipca 2019 r., sygn. II OSK 1754/18 – CBOSA).

W orzecznictwie utrwalił się również pogląd, że uchwała powinna regulować kwestię finansowania zadań przewidzianych w programie w sposób całościowy. Tym samym środki finansowe wskazane w tym akcie jako zabezpieczenie jego realizacji powinny odzwierciedlać wszystkie zadania tego Programu. Tym samym uznaje się, że art. 11a ust. 5 u.o.z. bezwzględnie wymaga, aby rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań (zob. wyrok NSA z dnia 22 września 2020 r. sygn. II OSK 1087/20, wyrok WSA w Kielcach z dnia 6 września 2023 r. sygn. II SA/Ke 453/23, wyrok WSA w Kielcach z dnia 27 czerwca 2023 r. sygn. II SA/Ke 305/23, wyrok WSA w Kielcach z dnia 27 czerwca 2023 r. sygn. II SA/Ke 334/23 – CBOSA). Jak wskazał bowiem NSA, narusza art. 11a ust. 5 u.o.z. pozostawianie organowi wykonawczemu gminy, albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w formie konsensualnej tj. w zawieranych umowach. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (por. wyrok NSA z 6 lipca 2020 r. o sygn. II OSK 703/20, wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1001/17 – CBOSA). Wskazuje się również, iż Program powinien w sposób całościowy wypełniać delegację ustawową wynikającą z art. 11a ust. 5 u.o.z. (por. Wyrok WSA w Kielcach z 6 września 2023 r. sygn. II SA/Ke 453/23 – CBOSA). Innymi słowy, rada gminy zobowiązana jest nie tylko do działania w zakresie ustawowej delegacji, ale także do jej wypełnienia, co winno nastąpić na drodze uregulowania wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne w sposób całościowy i maksymalnie precyzyjny, tak aby stworzyć adresatom programu pewne warunki jego realizacji (por. wyrok NSA z 22 września 2020 r. sygn. II OSK 1087/20 – CBOSA).

Na tej podstawie część sądów przyjęła, że art. 11a ust. 5 ustawy bezwzględnie wymaga, by rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań. Regulacja powinna ściśle odnosić się do zadań wyszczególnionych w ramach programu, a następnie wskazać konkretną kwotę przeznaczoną na realizację każdego ze wskazanych zadań oddzielnie. Powyższy brak stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte programem ma istotne znaczenie dla realizacji uchwały. Program powinien rozdzielać środki finansowe na wszystkie zadania objęte programem, tak aby wiadomo było, czy i jakie środki finansowe przewidziano odpowiednio na poszczególne cele (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 27 czerwca 2023 r. sygn. II SA/Ke 334/23 – CBOSA).

Z drugiej strony wskazuje się jednak, iż art. 11a ust. 5 u.o.z. stanowi nie o wskazaniu środków na realizację poszczególnych zadań ("działań"), ale na realizację programu jako pewnej całości ("jego realizację"). Nie wyklucza to ogólnego określenia środków dla kilku zadań, bądź też poprzez wskazanie podmiotów realizujących zadania zawarte w programie. Bardziej czytelne byłoby wyraźne wyodrębnienie kwot przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań, ale nie można uznać za istotnie naruszenie prawa m.in. określenia środków dla kilku zadań łącznie, oczywiście pod warunkiem takim, że gwarantują one zabezpieczenie finansowe dla realizacji zadań (wyrok NSA z 24 sierpnia 2022 r., sygn. I OSK 427/22, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 września 2021 r. sygn. II SA/Gl 849/21, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 kwietnia 2023 r. sygn. II SA/Sz 145/23, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 maja 2023 r. sygn. IV SA/Po 134/23 – CBOSA).

Biorąc pod uwagę ogólny cel omawianej ustawy, tj. ochronę zwierząt, Sąd przychyla się do drugiego z powyższych stanowisk. Zdaniem Sądu, art. 11a ust. 5 u.o.z. nie wymaga przypisania kategorycznych, odrębnych kwot dla każdego zadania programu, lecz wskazuje ogólne zasady związane z finansowaniem programu mające na celu zapewnić jego właściwą realizację z uwzględnieniem specyfiki poszczególnych zadań.

Zdaniem Sądu, zasadny jest zatem podniesiony przez Skarżącego zarzut, że rozstrzygnięcie Wojewody narusza art. 11a ust. 5 u.o.z. Zdaniem organu nadzoru, podjęta przez Radę Gminy Uchwała – a konkretnie unormowanie zawarte w § 10 Programu – dokonuje podziału środków na poszczególne zadania określone w Programie w sposób niewystarczający, a w konsekwencji zostawia organowi wykonawczemu i innym podmiotom współdziałającym w wykonywaniu Programu swobodę w zakresie sposobu wydatkowania tych środków, przez co pozostaje w istotnej sprzeczności z art. 11a ust. 5 u.o.z. Jednakże w świetle ustaleń Sądu, art. 11a ust. 5 u.o.z. nie pozwala na akceptację zarzutów Wojewody zawartych w rozstrzygnięciu nadzorczym. W orzeczeniu tym organ nadzorczy wskazał na brak wystarczającego określenia sposobu wydatkowania środków poprzez wskazanie w par. 10 ust. 2 pkt 1 lit. a Programu łącznej kwoty w wysokości 70 000,00 zł na więcej niż jedno zadanie, tj. na wyłapywanie i transport bezdomnych zwierząt, zapewnienie miejsca w schronisku – w tym wyżywienia, opieki weterynaryjnej, obligatoryjnej sterylizacji i kastracji zwierząt, poszukiwanie właścicieli oraz usypianie ślepych miotów. Zdaniem organu, brak konkretyzacji, jaka dokładnie kwota jest przeznaczona na dane zadanie, tj. brak rozbicia powyższej kwoty na każde z zadań, a w konsekwencji – pozostawienie w tym zakresie organowi wykonawczemu gminy całkowitej swobody w zakresie sposobu wydatkowania środków zabezpieczonych na realizację zadań objętych programem – stanowi o przekroczeniu delegacji ustawowej i zawartej w niej granicy swobody regulacyjnej. Skarżąca ma jednak rację twierdząc, że nie da się z góry określić jakie będą koszty wykonywania zadań przez te jednostki, stąd bardziej racjonalne jest bieżące ich wydatkowanie w zależności od stopnia ich wykonania (np. liczbie wykonanych zabiegów). Pozwala to Gminie na kontrolowanie wykonywania zadań, jak i racjonalizuje wydatkowanie środków publicznych. Co więcej, należy wskazać, iż w uchwale przewidziano środki finansowe na realizację wszystkich zadań ujętych w Programie.

Wysokość środków finansowych oraz sposób realizacji zadania 1) Programu określa §10 ust. 1 lit. a, który wskazuje, iż przeznacza się 70 000,00 zł na prowadzenie schroniska dla bezdomnych zwierząt, które wykonuje następujące obowiązki: wyłapywania i transportu bezdomnych zwierząt, zapewnienia miejsca w schronisku, w tym wyżywienia, opieki weterynaryjnej, obligatoryjnej sterylizacji i kastracji zwierząt, poszukiwania właścicieli, usypiania ślepych miotów.

Wysokość środków finansowych oraz sposób realizacji zadania 2) Programu określa: a) §10 ust. 1 lit. a, który wskazuje, iż przeznacza się 70 000,00 zł na prowadzenie schroniska dla bezdomnych zwierząt, które wykonuje następujące obowiązki: wyłapywania i transportu bezdomnych zwierząt, zapewnienia miejsca w schronisku, w tym wyżywienia, opieki weterynaryjnej, obligatoryjnej sterylizacji i kastracji zwierząt, poszukiwania właścicieli, usypiania ślepych miotów; b) §10 ust. 2 lit. f który wskazuje, iż przeznacza się 2 000,00 zł na transport i opiekę nad zwierzętami gospodarskimi odebranymi lub zagubionymi dla których nie można ustalić właściciela.

Wysokość środków finansowych oraz sposób realizacji zadania 3) Programu określa określa: a) §10 ust. 1 lit. a, który wskazuje, iż przeznacza się 70 000,00 zł na prowadzenie schroniska dla bezdomnych zwierząt, które wykonuje następujące obowiązki: wyłapywania i transportu bezdomnych zwierząt, zapewnienia miejsca w schronisku, w tym wyżywienia, opieki weterynaryjnej, obligatoryjnej sterylizacji i kastracji zwierząt, poszukiwania właścicieli, usypiania ślepych miotów; b) §10 ust. 2 lit. f który wskazuje, iż przeznacza się 2 000,00 zł na transport i opiekę nad zwierzętami gospodarskimi odebranymi lub zagubionymi dla których nie można ustalić właściciela.

Wysokość środków finansowych oraz sposób realizacji zadania 4) Programu określa a) §10 ust. 1 lit. a, który wskazuje, iż przeznacza się 70 000,00 zł na prowadzenie schroniska dla bezdomnych zwierząt, które wykonuje następujące obowiązki: wyłapywania i transportu bezdomnych zwierząt, zapewnienia miejsca w schronisku, w tym wyżywienia, opieki weterynaryjnej, obligatoryjnej sterylizacji i kastracji zwierząt, poszukiwania właścicieli, usypiania ślepych miotów; b) §10 ust. 2 lit. a który wskazuje, iż przeznacza się 500,00 zł na doraźną weterynaryjną pomoc w leczeniu chorych kotów wolno żyjących; c) §10 ust. 2 lit. f który wskazuje, iż przeznacza się 2 000,00 zł na transport i opiekę nad zwierzętami gospodarskimi odebranymi lub zagubionymi dla których nie można ustalić właściciela; d) §10 ust. 2 lit. g który wskazuje, iż przeznacza się 2 000,00 zł na pomoc weterynaryjna zwierzętom o których mowa w § 9 pkt 1, 2 i 3 Uchwały.

Wysokość środków finansowych oraz sposób realizacji zadania 5) Programu określa a) §10 ust. 1 lit. a, który wskazuje, iż przeznacza się 70 000,00 zł na prowadzenie schroniska dla bezdomnych zwierząt, które wykonuje następujące obowiązki: wyłapywania i transportu bezdomnych zwierząt, zapewnienia miejsca w schronisku, w tym wyżywienia, opieki weterynaryjnej, obligatoryjnej sterylizacji i kastracji zwierząt, poszukiwania właścicieli, usypiania ślepych miotów; b) §10 ust. 2 lit. a który wskazuje, iż przeznacza się 500,00 zł na doraźną weterynaryjną pomoc w leczeniu chorych kotów wolno żyjących; c) §10 ust. 2 lit. g który wskazuje, iż przeznacza się 2 000,00 zł na pomoc weterynaryjna zwierzętom o których mowa w § 9 pkt 1, 2 i 3 Uchwały.

Wysokość środków finansowych oraz sposób realizacji zadania 6) Programu określa a) §10 ust. 1 lit. a, który wskazuje, iż przeznacza się 70 000,00 zł na prowadzenie schroniska dla bezdomnych zwierząt, które wykonuje następujące obowiązki: wyłapywania i transportu bezdomnych zwierząt, zapewnienia miejsca w schronisku, w tym wyżywienia, opieki weterynaryjnej, obligatoryjnej sterylizacji i kastracji zwierząt, poszukiwania właścicieli, usypiania ślepych miotów; b) §10 ust. 1 lit. b, który wskazuje, iż przeznacza się 390 000,00 zł na modernizację schroniska dla bezdomnych zwierząt; c) §10 ust. 2 lit. c który wskazuje, iż przeznacza się 700,00 zł na dokarmianie kotów wolno żyjących poprzez zakup karmy.

Wysokość środków finansowych oraz sposób realizacji zadania 7) Programu określa §10 ust. 1 lit. a, który wskazuje, iż przeznacza się 70 000,00 zł na prowadzenie schroniska dla bezdomnych zwierząt, które wykonuje następujące obowiązki: wyłapywania i transportu bezdomnych zwierząt, zapewnienia miejsca w schronisku, w tym wyżywienia, opieki weterynaryjnej, obligatoryjnej sterylizacji i kastracji zwierząt, poszukiwania właścicieli, usypiania ślepych miotów

Wysokość środków finansowych oraz sposób realizacji zadania 8) Programu określa: a) §10 ust. 1 lit. a, który wskazuje, iż przeznacza się 70 000,00 zł na prowadzenie schroniska dla bezdomnych zwierząt, które wykonuje następujące obowiązki: wyłapywania i transportu bezdomnych zwierząt, zapewnienia miejsca w schronisku, w tym wyżywienia, opieki weterynaryjnej, obligatoryjnej sterylizacji i kastracji zwierząt, poszukiwania właścicieli, usypiania ślepych miotów; b) §10 ust. 2 lit. e który wskazuje, iż przeznacza się 500,00 zł na usypianie ślepych miotów.

Wysokość środków finansowych oraz sposób realizacji zadania 9) Programu określa: a) §10 ust. 1 lit. a, który wskazuje, iż przeznacza się 70 000,00 zł na prowadzenie schroniska dla bezdomnych zwierząt, które wykonuje następujące obowiązki: wyłapywania i transportu bezdomnych zwierząt, zapewnienia miejsca w schronisku, w tym wyżywienia, opieki weterynaryjnej, obligatoryjnej sterylizacji i kastracji zwierząt, poszukiwania właścicieli, usypiania ślepych miotów; b) §10 ust. 2 lit. d który wskazuje, iż przeznacza się 6 0500,00 zł na sterylizację i kastrację kotów z terenu Gminy i Miasta Odolanów

Na podstawie powyższych rozważań należy przyjąć, że Program pozwala stwierdzić, jakie zadanie jest realizowane przez wskazane w §10 ust. 1 i 2 sposoby wydatkowania środków, przy czym każdemu ze sposobów wydatkowania środków przypisano ściśle określoną kwotę. Co więcej, w Programie na każde zadanie przeznaczono pewne środki finansowe oraz wskazano określony sposób wydatkowania tych środków. W związku z tym, mając na względzie wcześniejsze rozważania dot. normy wyrażonej w art. 11a ust. 5 u.o.z., Sąd stwierdza, że Program stanowiący załącznik do Uchwały reguluje kwestię finansowania zadań przewidzianych w programie w sposób całościowy.

Jednakże nawet jeśli by uznać, że sposób, w jaki Program określa wysokość i sposób wydatkowania środków wskazanych w §10 ust. 1 lit. a Programu stoi w sprzeczności z art. 11a ust. 5 u.o.z., to wciąż nie uzasadnia to dyskwalifikacji całego Programu – co najwyżej mogłoby potencjalnie uprawniać do stwierdzenia nieważności §10 ust. 1 lit. a. Należy jednak wziąć pod uwagę dwie kwestie. Po pierwsze, należy uwzględnić fakt, że w rzeczywistości trudno byłoby określić kwotę na te zadania w zakresie, o którym mówi ten punkt. Wojewoda wymaga od Gminy podawania fikcyjnych, a co najmniej dalece hipotetycznych wartości. W związku z tym uchylenie tego punktu również wydaje się przejawem nadmiernego formalizmu w stosunku do wcześniej ustalonego przez Sąd celu art. 11a ust. 5 u.o.z. Jak bowiem już zauważono, nie da się z góry określić jakie będą koszty wykonywania zadań przez te jednostki, co oznacza, iż bardziej racjonalne jest bieżące ich wydatkowanie w zależności od stopnia ich wykonania. Po drugie, stwierdzenie, iż §10 ust. 1 lit. a Programu narusza art. 11a ust. 5 u.o.z. nie uzasadnia uchylenia Programu w całości bądź w choćby w części, gdyż w ocenie Sądu naruszenia tego – w świetle przyjętej przez Sąd wykładni powyższego przepisu – nie można uznać za istotne, a tym samym nie mogło stanowić ono podstawy do stwierdzenia nieważności Programu w całości bądź w części.

Reasumując, Sąd nie stwierdził aby Program unieważniony przez organ nadzoru nosił znamiona istotnego naruszenia prawa uzasadniające unieważnienie go w całości, stąd brak było podstaw do podjęcia skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego na podstawie w art. 91 ust. 1 u.s.g.

W tym stanie Sąd uwzględniając skargę Gminy i Miasta Odolanów na podstawie art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego.