Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 247/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Przywrócenie terminu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15 zzzzzn(2)
journal: Dz.U. 2021 poz 2095
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)
article: art. 58
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 listopada 2023 r. sygn. akt III SA/Po 547/23 w sprawie ze skargi Z. K., M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia 30 czerwca 2023 r. nr SKO.472.1213.334.2023 w przedmiocie przywrócenia terminu na zawiadomienie w przedmiocie zbycia pojazdu 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza solidarnie od Z. K. i M. K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem objętym skargą kasacyjną, po rozpoznaniu skargi Z. K. i M. K. uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z 30 czerwca 2023 r. i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Leszna z 2 maja 2023 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do zawiadomienia organu o zbyciu pojazdu oraz orzekł o kosztach postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Prezydent Miasta Leszna postanowieniem z 2 maja 2023 r. odmówił Z. K. i M. K. przywrócenia terminu do zawiadomienia organu o zbyciu pojazdu. W uzasadnieniu wskazał, że we wniosku strony nie podały okoliczności, które bez ich winy spowodowały uchybienie terminu. Strony powołały się bowiem jedynie na fakt obowiązywania na terenie RP stanu epidemii.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie zaskarżonym postanowieniem utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Leszna.

Strony złożyły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Uzasadniając uchylenie postanowień, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że wyrokiem tego Sądu z 3 listopada 2022 r., sygn. akt. III SA/Po 488/22, w którym WSA uchylając, na skutek skargi skarżących w obecnie rozpoznawanej sprawie, decyzje w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie terminu do zawiadomienia o zbyciu pojazdu, nakazał organowi umożliwienie stronie złożenia wniosku o przywrócenie terminu w trybie art. 15zzzzzn² ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 2095, dalej: ustawa covid).

W wykonaniu wyroku, Prezydent Miasta Leszna poinformował strony, że doszło do uchybienia 180-dniowego terminu na zawiadomienie organu o zbyciu pojazdu oraz o możliwości złożenia w terminie 30 dni wniosku o przywrócenie terminu.

Skarżący wnieśli o przywrócenie terminu wskazując we wniosku, że do uchybienia doszło "wskutek obowiązywania na terenie RP stanu epidemii ogłoszonego ustawą i stosownymi aktami wykonawczymi w zakresie zakażeń wirusem SARS-COV-2."

W ocenie WSA w Poznaniu zawartej w wyroku objętym obecnie rozpoznawaną skargą kasacyjną, organy obu instancji błędnie przyjęły, że w sprawie obok art. 15zzzzzn² ustawy covid ma zastosowanie art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: kpa) w zakresie, w którym nakazuje uprawdopodobnić brak winy w uchybieniu terminu. Tym samym Sąd I instancji podzielił stanowisko skarżących, że regulacja zawarta w ustawie covid jest regulacją kompletną i nie odsyła do stosowania art. 58 § 1 kpa.

Zdaniem Sądu I instancji, powołana regulacja wprowadziła dodatkową procedurę w okresie trwania pandemii i licznych zakażeń wirusem SARS-CoV-2 w przypadku uchybienia terminom zawitym. Z przepisu wynika, że obowiązkiem organu jest zawiadomienie strony o uchybieniu terminu (art.15zzzzzn² ust. 1), wyznaczenie stronie terminu 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (ust. 2) oraz pouczenie o treści ust. 3 tego przepisu wydłużającego termin na złożenie wniosku z 7 do 30 dni. WSA w Poznaniu uznał za bezsporne, że doszło do uchybienia terminowi do powiadomienia organu o zbyciu pojazdu, a zatem miał zastosowanie art. 15zzzzzn² ust. 1 pkt 1 ustawy covid.

W podstawie prawnej wyroku Sąd powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: ppsa).

II

Skargę kasacyjną wniósł organ, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ust. 1 ppsa w zw. z art. 15zzzzzn² ustawy covid w zw. z art. 58 § 1 kpa poprzez uznanie, że art. 58 § 1 kpa nie znajduje zastosowania w przypadku złożenia wniosku o przywrócenie terminu na podstawie art. 15zzzzzn² ustawy covid i nie jest wymagane uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu, podczas gdy w przypadku założenia wniosku o przywrócenie terminu na podstawie art. 15zzzzzn² ustawy covid, przepis art. 58 § 1 kpa znajduje zastosowanie, a co za tym idzie, strona powinna uprawdopodobnić brak winy w uchybieniu terminu;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ppsa w zw. z art. 15zzzzzn² ustawy covid w zw. z art. 58 § 1 kpa poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że art. 15zzzzzn² ustawy covid nie wymaga od składającego wniosek o przywrócenie terminu uprawdopodobnienia braku winy, o którym mowa w art. 58 § 1 kpa, podczas gdy prawidłowa wykładnia wymienionych przepisów prowadzi do wniosku, iż takie uprawdopodobnienie jest wymagane;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit .a i art. 135 ppsa w zw. z art. 15zzzzzn² ustawy covid w zw. z art. 58 § 1 kpa poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nawet gdyby uznać konieczność uprawdopodobnienia braku winy i odpowiedniego stosowania art. 58 § 1 kpa, to okolicznością uprawdopodobniającą brak winy jest sytuacja pandemiczna, podczas gdy prawidłowa wykładnia cytowanych przepisów prowadzi do wniosku, że sama sytuacja pandemiczna nie uprawdopodabnia braku winy, a takie uprawdopodobnienie zachodzi w przypadku konkretnego wskazania związku tej sytuacji z uchybieniem terminu przez strony.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa organ zarzucił mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ppsa:

1. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 15zzzzzn² ustawy covid w zw. z art. 58 § 1 kpa poprzez pominięcie w toku procedowania wniosku o przywrócenie terminu, złożonego na podstawie art. 15zzzzzn² ustawy covid, treści art. 58 § 1 kpa, a tym samym pominięcie konieczności uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu przez strony;

2. art. 141 § 4 ppsa poprzez niezawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania;

3. art. 141 § 4 ppsa poprzez brak przedstawienia w uzasadnieniu wyroku jednoznacznego stanowiska co do zasadności skargi;

4. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 kpa poprzez niezasadne uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji pomimo braku podstaw do stwierdzenia naruszenia przez organy jakiegokolwiek przepisu prawa materialnego lub procesowego.

Podnosząc te zarzuty, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w oparciu o art. 188 ppsa, ewentualnie od uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, a w obu przypadkach o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Organ zrzekł się rozprawy.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Istota sporu prawnego wyznaczonego zarzutami skargi kasacyjnej, które mają komplementarny charakter, sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w sytuacjach, o których mowa w z art. 15zzzzzn² ustawy covid strona składając wniosek o przywrócenie terminu jest zobowiązana do uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu, a zatem, czy art. 58 § kpa ma w tym zakresie zastosowanie.

Zgodnie z art. 15zzzzzn² ust. 1 ustawy covid, w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów:

1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej,

2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki,

3) przedawnienia,

4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie,

5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony,

6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju

- organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu.

Stosownie do ust. 2 w zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu.

W myśl natomiast ust. 3 w przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 kpa, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu.

Z zacytowanej treści przepisów wynika wprost i jednoznacznie, że po pierwsze, stanowią one szczególną regulację obowiązującą w stanie epidemii dotyczącą uchybienia terminów przewidzianych przepisami prawa materialnego i w ust.1 określony został zakres jej stosowania poprzez wskazanie jakich terminów dotyczy, po wtóre, w odniesieniu do tych terminów, w sytuacji gdy doszło do ich uchybienia, nałożono na organ administracji publicznej obowiązek zawiadomienia o tym strony i, po trzecie, wprowadzono 30 dniowy termin na złożenie wniosku o przywrócenie terminu.

Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia kwestii objętej skargą kasacyjną ma treść art. 15zzzzzn² ust. 3 ustawy covid, która reguluje sytuacje, w których strona, pouczona przez organ, złoży wniosek o przywrócenie uchybionego termin. W przepisie tym ustawodawca wskazał, że termin, o którym mowa w art. 58 § 2 kpa (a zatem termin do złożenia prośby o przywrócenie terminu) wynosi 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Odesłanie w art. 15zzzzzn² ust. 3 ustawy covid do art. 58 § 2 kpa jednoznacznie przesądza, że przepis ten nie ma samodzielnego bytu, odrębnego od przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i jako taki nie może stanowić wyłącznej podstawy do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu. Na podstawie omawianej regulacji organ jedynie informuje o uchybieniu i możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu, jednak samo jego rozpatrywanie odbywa się w oparciu o przesłanki stanowiące podstawę przywrócenia terminu określone w art. 58 kpa.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku NSA z 20 stycznia 2023 r. sygn. II GSK 907/22, zgodnie z którym rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu w postępowaniu administracyjnym, poprzedzone zawiadomieniem organu w trybie art. 15zzzzzn² ust. 2 ustawy covid, powinno być prowadzone przez organ w trybie art. 58 i nast. kpa z uwzględnieniem modyfikacji wprowadzonej przez art. 15zzzzzn² ustawy covid, jedynie w zakresie terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu.

Również w wyroku z 28 lutego 2024 r. sygn. akt I GSK 177/23 Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, "(...) że o ile taki wniosek zostanie złożony, to do jego rozpoznania znajdzie zastosowanie art. 58 K.p.a. z modyfikacjami wynikającymi z art. 15zzzzzn(2) ustawy o COVID-19. Nadzwyczajne i epizodyczne są (były) bowiem jedynie okoliczności w jakich ustawodawca dopuścił zastosowanie instytucji przywrócenia tego terminu, jednak już przesłanki jego przywrócenia i tryb postępowania wynikają z art. 58 K.p.a., i w oparciu o ten przepis odbywa się ocena ich spełnienia."

W kontrolowanym w granicach skargi kasacyjnej wyroku, Sąd I instancji przyjął, że "nieuprawnione było stwierdzenie przez organ, że do nowego trybu przywracania terminu należy stosować art. 58 § 1 k.p.a. i domagać się uprawdopodobnienia, że uchybienie nastąpiło bez winy strony". Naczelny Sąd Administracyjny z powodów wyżej podanych poglądu tego nie podziela i w tym zakresie uznaje zarzuty skargi kasacyjnej za usprawiedliwione, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego wyroku.

Jednocześnie uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę. Mając na uwadze dotychczasowe rozważania, zgodzić się należy z Samorządowym Kolegium Odwoławczym, że na stronach ubiegających się o przywrócenie terminu ciążył obowiązek uprawdopodobnienia braku winy w jego uchybieniu. To zatem składający wniosek mieli wskazać przyczynę, dla której doszło do uchybienia terminu, a więc podać powody, dla których bez swej winy przez okres 424 dni nie wypełnili ciążącego na nich obowiązku powiadomienia organu o zbyciu pojazdu.

Zważyć przy tym należy, że brak winy zachodzi wówczas, gdy zaistnieje rzeczywista przyczyna, która spowodowała uchybienie terminu, a strona nawet przy dołożeniu najwyższej staranności nie mogła tej przyczyny przezwyciężyć. Strona musi wykazać, że taka przyczyna uniemożliwiająca terminowe dokonanie czynności istotnie zaszła i że przyczyna ta była niezależna od strony. Należy podkreślić, że w przypadku przywracania terminu organ nie może posłużyć się uznaniem administracyjnym. Konieczne jest spełnienie przez stronę ustawowej przesłanki, tj. uprawdopodobnienia, że uchybienie nastąpiło bez jej winy. Uprawdopodobnienie jest zwolnione od ścisłych formalności w celu przyspieszenia postępowania w sprawie i polega na przekonaniu organu administracji o zgodności danych faktów z rzeczywistością w oparciu o wiarygodne środki dowodowe, jest jednak środkiem zastępczym dowodu w ścisłym znaczeniu, niedającym pewności, ale wyłącznie prawdopodobieństwo twierdzenia o jakimś fakcie. W sprawie przywrócenia terminu postępowanie przebiega w oparciu o argumenty przedstawione przez stronę, na której spoczywa ciężar wykazania braku winy w uchybieniu terminu (por. wyrok NSA z 15 lipca 2023 r., sygn. akt. I OSK 1385/21; dostępny w CBOSA).

W tej sprawie skarżący we wniosku o przywrócenie terminu wskazali jedynie, że do jego uchybienia doszło na skutek obowiązywania stanu epidemii "ogłoszonego ustawą i stosownymi aktami wykonawczymi". W zażaleniu na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu nie wskazano również żadnych innych okoliczności przyjmując, że stan pandemii jest wystarczający dla uprawdopodobnienia braku winy, i że ustawodawca a priori przyjął, "że uchybienie przez stronę terminu w okresie obowiązywania stanu epidemii (...) nastąpiło właśnie z powodu utrudnień funkcjonujących w czasie epidemii".

Zauważyć zatem należy, że właśnie z uwagi na owe "utrudnienia" ustawodawca, mając na celu ochronę obywateli przed skutkami ograniczeń związanych z pandemią, przyjął rozwiązania prawne obowiązujące w okresie pandemii.

W omówionym już art. 15zzzzzn² ustawy covid uregulowano kwestie związane w uchybieniem terminów poprzez nałożenie na organ obowiązku informowania stron o tym fakcie i wydłużeniu terminu do złożenia wniosku o jego przywrócenie. Nie zawieszono tych terminów, a to oznacza, że sam stan epidemii nie jest i nie może być wystarczającą przesłanką do przywrócenia uchybionego terminu. Zgodnie z treścią art. 58 § 1 kpa uprawdopodobnienie braku winy będzie miało miejsce wówczas, gdy zostanie wykazany konkretny związek pomiędzy stanem pandemii, a uchybieniem terminu. Skoro skarżący nie wskazali na taki związek, to w pełni należy zgodzić się z organem, że nie uprawdopodobnili braku winy, a to oznacza, że skarga nie mogła zostać uwzględniona.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 188 ppsa uchylił zaskarżony wyrok i na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.)