Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 821/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2005-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Przybielski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść, Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz, po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi I. i A. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 9 maja 2003 r., nr [...] w przedmiocie wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 10 marca 2003 r., nr [...], 2/ zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. solidarnie na rzecz skarżących 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3/ określa, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane.


UZASADNIENIE

II SA/Gd 821/03

UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 10 marca 2003 r., po wznowieniu postępowania postanowieniem z dnia 14 stycznia 2003 r., na podstawie art. 151 § l pkt 2 k.p.a. w związku z art. 51 ust l pkt 2 i art. 51 ust 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jedn. tekst Dz.U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126):

I. uchylił w całości własną decyzję z dnia 14 września 2001 r., którą to decyzją nakazano A. L., na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego przedłożenie szeregu dokumentów, w tym inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych oraz projektu ich dokończenia w związku z samowolą budowlaną dokonaną przez inwestora na terenie działki nr [...] w Z.,

II. nałożył na A. L. obowiązek sporządzenia i przedłożenia organowi I instancji w terminie do dnia 31 sierpnia 2003 r. dokumentów związanych z wybudowaniem na terenie tej działki pięciopokojowego domu mieszkalnego, zrealizowanego w oparciu o decyzję zezwalającą wyłącznie na realizację budynku gospodarczego na terenie tej działki oraz części drewnianego ogrodzenia (z murowanymi filarami) wykonanego samowolnie od strony drogi publicznej,

III. inwestor, który zrealizował samowolnie opisane wyżej prace został zobowiązany do przedłożenia:

· inwentaryzacji budowlanej całości wykonanych robót budowlanych

· orzeczenia technicznego dotyczącego całości zrealizowanych robót budowlanych.

w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem.

W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji ustalił, co następuje:

I. postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie wszczęte zostało z urzędu w związku z samowolną budową przez A. L. na działce nr [..] w miejscowości Z. drugiego budynku mieszkalnego.

II. A. L. w dniu 12 grudnia 1998 r. uzyskała ostateczną decyzję Wójta Gminy, którą na podstawie art. 32 ust 4 i 33 ust 1 Prawa budowlanego z 7 lipca 1994 r. udzielono jej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i gospodarczego na terenie działki nr [...] w Z.

III. Oględziny przeprowadzone na terenie przedmiotowej działki w dniu 27 listopada 2000 r. wykazały. że A. L. wykonała na niej drewniane ogrodzenie z betonowymi filarami na betonowej podmurówce od strony drogi publicznej, tj. działki nr [...] oraz realizuje drugi budynek mieszkalny w oparciu o projekt budowlany - załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego, będącego przedmiotem niniejszego postępowania. Podczas tych oględzin ustalono. ze prace budowlane, oparte na opisanym wyżej pozwoleniu na budowę prowadzone były z istotnym odstępstwami od warunków i ustaleń określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, polegającym na tym. że:

. wykonano konstrukcję dachową jednej powiększonej lukarny dla dwóch sąsiednich pomieszczeń, w sytuacji gdy projekt techniczny przewidywał dwie odrębne lukarny

. wykonano dach dwuspadowy, zamiast zaprojektowanego dachu naczółkowego.

Konsekwencją tych ustaleń było postanowienie PINB w K. z dnia 6 grudnia 2000 r. w którym wstrzymano A. L., na podstawie art. 50 ust l pkt 3 Prawa budowlanego, prowadzenie dalszych robót budowlanych, które realizowane były w sposób istotnie odbiegający od ustaleń zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę. W toku dalszego postępowania w tej sprawie stwierdzono, że brak jest zgodności pomiędzy opisaną wyżej ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, a zatwierdzoną tą decyzją dokumentacją projektową w części dotyczącej realizacji budynku gospodarczego. Z dokumentacji tych \wynikało mianowicie. że w budynku gospodarczym znajdują się pomieszczenia "fitness" z węzłem sanitarnym. dwa odrębne pokoje gościnne z łazienkami oraz ogród zimowy, zaś magazyn. kotłownia i pralnia, tj. pomieszczenia, które winny się znajdować w budynku gospodarczym stanowiły jedynie zaplecze zrealizowanych w warunkach samowoli części rekreacyjno - wypoczynkowej w budynku.

Po ujawnieniu powyższych naruszeń Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego wystąpił do Wojewody o zbadanie z urzędu zgodności z prawem opisanej wyżej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wojewoda decyzją z dnia 14 maja 2001 r., na podstawie art. 156 § l pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji Wójta Gminy z dnia 31 grudnia 1998 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu A. L. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego we wsi Z. w części dotyczącej budynku gospodarczego. Rażące naruszenie prawa w decyzji o pozwoleniu na budowę polegało na tym, że pozwolenie dotyczyło realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego i typowego budynku gospodarczego, natomiast zatwierdzona decyzją dokumentacja projektowa dotyczyła budowy dwóch budynków mieszkalnych. Ponadto w ocenie organu nadzoru decyzja o pozwoleniu na budowę wykraczała poza ustalenia wydanej w tej sprawie decyzji Wójta Gminy z dnia 22 września 1998 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania A. L, w dniu 4 lipca 2001 r. utrzymał w mocy decyzję stwierdzającą nieważność przedmiotowego pozwolenia na budowę, wskazując. że obiekt określony w dokumentacji projektowej, zatwierdzonej decyzja o pozwoleniu na budowę nie był budynkiem gospodarczym, lecz domem mieszkalnym z zapleczem rekreacyjnym.

Kolejną decyzją PINB w K. z dnia 14 września 2001 r. zobowiązał A. L. do przedłożenia w określonym terminie inwentaryzacji budowlanej, orzeczenia technicznego oraz projektu dokończenia robót budowlanych przedmiotowego budynku gospodarczego w celu uzyskania pozwolenia na wznowienie robót.

Decyzją organu I instancji z 2 kwietnia 2002 r. zezwolono A. L. na wznowienie robót budowlanych. Po rozpatrzeniu odwołania właścicieli sąsiedniej nieruchomości, I. i A. B. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. uchylił tę decyzję, wskazując, że od udziału w tym postępowaniu pominięto właścicieli sąsiedniej nieruchomości.

W związku Z czym PINB w K. postanowieniem z 14 stycznia 2003 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z 14 września 2001 r. W dniu 19 lutego 2003 r. przeprowadzono ponowne oględziny, w których me uczestniczyli małżonkowie B., z uwagi na brak zgody A. L. na wejście na teren jej działki nr [...]. W toku tych oględzin ustalono, że roboty budowlane zawarte w projekcie dokończenia zostały w całości wykonane, a ponadto ustalono, że A. L. dopuściła się kolejnej samowoli budowlanej, gdyż w 2002 r., na terenie swojej działki zrealizowała mur oporowy w sprawie którego wszczęto odrębne postępowanie administracyjne. Z oględzin przeprowadzonych 19 lutego 2003 r., wynikało również, że A. L. w 2002 r. zrealizowała betonowe ogrodzenie części działki od strony drogi publicznej oraz od strony lasu. Zamiar budowy tego ogrodzenia został zgłoszony właściwemu organowi, który nie wniósł sprzeciwu. Organ administracji wyraził pogląd, że skoro na działce nr [...] wybudowany został dom mieszkalny, to ogrodzenie należy traktować jako urządzenie związane z użytkowaniem tego obiektu, a zatem rozstrzygnięcie sprawy powinno nastąpić na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Stronom postępowania doręczono protokół oględzin w celu zapoznania się z jego treścią i złożenia ewentualnych uwag.

W dniu 3 marca 2003 r. małżonkowie B. złożyli organowi I instancji wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i wznowieniu robót budowlanych, z jednoczesnym wydaniem nakazu rozbiórki samowolnie zrealizowanego budynku gospodarczego (pensjonatowego) oraz muru oporowego.

Rozpatrując sprawę w postępowaniu wznowieni owym organ I instancji wskazał, że małżonkowie B. jako strona przedmiotowych postępowań administracyjnych, nie brali w nim udziału, lecz nie miało to wpływu na poprawność podjętych uprzednio rozstrzygnięć, a w szczególności w sprawie tej winna być wydana taka sama decyzja, jak w dniu 14 września 2001 r. o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych.

Organ I instancji wskazał. że samowolnie wykonane w 2002 r. roboty budowlane, nie polegały na budowie obiektu budowlanego lub jego części, wobec czego do tej samowoli budowlanej należy również stosować przepisy art. 51 Prawa budowlanego. W ocenie organu nadzoru budowlanego "ocieplenie konstrukcji dachowej budynku" w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego jest niewątpliwie częścią obiektu budowlanego, ściśle rzecz ujmując, jest częścią budynku - tak jak częścią budynku są ściany, okna, dach, to jednak art. 48 Prawa budowlanego stanowi o rozbiórce części obiektu budowlanego na tyle samodzielnej, niezależnej od pozostałej jego części, aby można było ją rozebrać, bez konieczności ingerencji w pozostałą część obiektu".

PINB w K. wskazał, że nie jest samowolą budowlaną realizacja obiektu w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę, której stwierdzono nieważność.

Do takiego obiektu należy stosować art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., a nie bezpośrednio art. 48 nakazujący bezwzględnie jego rozbiórkę.

Organ I instancji wyraził ponadto pogląd, że skoro działka [...] znajduje się na terenie przeznaczonym dla realizacji budynków mieszkalnych, to dopuszczalna jest również realizacja na nim obiektu rekreacyjnego z pięcioma pokojami gościnnymi oraz ogrodzeniem, jako urządzeniem zwianym z użytkowaniem tego budynku.

PINB w K., powołując się na przepis art. 6 k.p.a. wskazał, że rozstrzygając niniejszą sprawę zobowiązany był do uwzględnienia słusznego interesu strony. A zatem, skoro istniała możliwość legalizacji samowoli budowlanej, to w sprawie tej należało zastosować art. 50 ust 1 Prawa budowlanego z 1994 r.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli małżonkowie B., którzy zarzucając rażące naruszenie przepisów Prawa budowlanego, domagali się wydania nakazu rozbiórki, zarówno zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej budynku agroturystycznego, jak i płotu o wysokości 3.5 metra. zrealizowanego bez pozwoleń na budowę od strony drogi publicznej. Odwołujący się akcentowali tę okoliczność, że wbrew oczywistym wnioskom wynikającym z oględzin przeprowadzonych na terenie działki [...], dotyczącym samowoli budowlanej A. L., która nie stosowała się do postanowień o wstrzymaniu robót budowlanych i prowadziła prace wykończeniowe w budynku agroturystycznym, organy administracji tolerują oczywistą samowolę budowlaną, z naruszeniem przepisów postępowania pomijają ich udział w tych postępowaniach. wydały decyzje nieodpowiadające obowiązującym przepisom prawa.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z 9 maja 2003 r.. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 51 ust 1 pkt 2 i ust 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jedn. tekst OZ.U. z 2000 r.. Nr 106. poz. 1126). po rozpatrzeniu odwołania I. i A. B.:

I. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej uchylenia decyzji PINB w K. z dnia 14 września 2001 r.

II. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożonych obowiązków oraz

III. nałożył na A. L. obowiązek wykonania w terminie do 30 września 2003 r. następujących czynności, w celu doprowadzenia robót budowlanych, polegających na wybudowaniu na działce nr [...] w Z. budynku pensjonatowego (pięć pokoi gościnnych) oraz części samowolnie wykonanego drewnianego ogrodzenia (z murowanymi filarami) od strony drogi publicznej, tj. działki [...] do stanu zgodnego z prawem przez:

. przedłożenie w PINB w K. inwentaryzacji i architektoniczno budowlanej całości przedmiotowych robót budowlanych wraz z orzeczeniem technicznym zawierającym projekt ewentualnych zmian i przeróbek, które okażą się konieczne. aby inwestycję doprowadzić do stanu zgodnego z przepisami, wykonanych przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane (w trzech egzemplarzach)

. dokonanie zmian i przeróbek wynikających z wyżej wymiennego orzeczenia technicznego pod nadzorem osoby uprawnionej.

W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wskazano, że postanowienie oraz decyzja organu I instancji i z 14 września 200l r., jak również zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego nie zostało doręczone odwołującym się z uwagi na błędne wysłanie na niewłaściwy adres. Oznacza to, że w postępowaniu przed organem I instancji, z naruszeniem art. 10 k.p.a. pobawiono odwołujących się możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym w tych sprawach. Okoliczności te dają podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § l pkt 4 k.p.a.

Uzasadniało to wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie, a następnie ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy w trybie art. 151 § l k.p.a.

Organ odwoławczy wskazał, że wobec ustalenia, iż budowa ww. budynku "została rozpoczęta na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, które to pozwolenie następnie zostało unieważnione przez Wojewodę w części dotyczącej tego obiektu prawidłowe było rozstrzygnięcie sprawy na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego". W ocenie PWINB prawidłowe było także zastosowanie tych przepisów w odniesieniu do samowolnie wykonanego w 1996 r. ogrodzenia działki. Ustalenie, że wszystkie wyżej wymienione roboty budowlane zostały już zakończone nakazuje uchylenie zaskarżonej decyzji i w części, w jakiej nałożono na inwestora obowiązek wykonania czynności mających na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Organ odwoławczy uznał również, że do doprowadzenia omawianych robót do stanu zgodnego z przepisami niezbędne jest bowiem przedłożenie inwentaryzacji architektoniczno budowlanej i orzeczenia technicznego dotyczącego w/w robót budowlanych, zawierającego projekt ewentualnych zmian i przeróbek koniecznych do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem oraz wykonanie przewidzianych ww, projektem zmian i przeróbek pod nadzorem osoby uprawnionej.

W uzasadnieniu decyzji wskazano również na nieprawidłowe określenie samowolnie wzniesionego budynku, jako rekreacyjnego. Obiekt ten posiadający pięć pokoi gościnnych stanowi bowiem pensjonat.

PWINB stwierdził, że błędne było powołanie się w zaskarżonej decyzji na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 29 września 1989r. w sytuacji, gdy na tym terenie aktualnie obowiązuje plan miejscowy, zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Nr [...] z dnia 10 czerwca 1998 r. (Dz. Urz. Woj. Gd. Nr 71, poz. 361), dotyczący lokalizacji zabudowy mieszkaniowej na terenie działek nr [...] i [...] we wsi Z.

Odnosząc się do zarzutów i wniosków odwołania organ odwoławczy stwierdził, że brak było podstaw do wydania nakazu rozbiórki omawianego obiektu budowlanego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, gdyż zgodnie z obowiązującym aktualnie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis ten nie może mieć zastosowania w przypadku. gdy budowa określonego obiektu rozpoczęta została w oparciu o ostateczną decyzję administracyjną oraz była kontynuowana po stwierdzeniu jej nieważności. Jest to inny niż określony wart. 48 ustawy przypadek prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, o którym mowa wart. 50 ust l pkt 1 ustawy. W tej sytuacji wydanie obligatoryjnego nakazu rozbiórki było niedopuszczalne, zwłaszcza, że zgodnie z planem teren przeznaczony był pod zabudowę mieszkaniową i jednorodzinną.

W skardze na tę decyzję I. i A. B., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego. domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji dotyczącej nałożenia na inwestora szeregu obowiązków i wydanie nakazu rozbiórki tych obiektów budowlanych, które zrealizowane zostały bez pozwolenia na budowę.

Skarżący wskazali, że A. L. uzyskała na działce nr [...] prawo do wybudowania domu mieszkalnego oraz niewielkiego domku gospodarczego.

Na bazie tego pozwolenia wybudowała pięciopokojowy, piętrowy budynek pensjonatowy, 2,5 metrowy mur oporowy oraz 3 metrowy płot od strony drogi publicznej. Budowa obiektu turystycznego w warunkach samowoli ma zasadniczy wpływ na ich sąsiednią nieruchomość, na której położony jest całoroczny budynek rekreacyjny. Organy prowadzące postępowanie w sprawie tych wszystkich samowoli budowlanych chroniły inwestora z naruszeniem przepisów postępowania eliminowały ich z udziału w tych postępowaniach oraz pozbawiały możliwości swobodnego dojazdu do własnej działki. Akceptowały naruszanie ich prawa do udziału w oględzinach w sytuacji, gdy inwestor nie chciał ich wpuścić na teren nieruchomości, pozbawiając ich możliwości wypowiedzenia się oraz wskazania istotnych dla sprawy okoliczności, w ocenie strony odwołującej się organy prowadziły to postępowanie tendencyjnie, sankcjonując jawne bezprawie inwestora.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie z odwołaniem się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznam u przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zgodnie z art. l § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.u. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. która sprawowana jest pod względem zgodności Skargę należało uznać za uzasadnioną, a jej zarzuty dotyczące prowadzenia przedmiotowego postępowania administracyjnego z rażącym naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego za słuszne.

Na wstępie wskazać należy, że stosownie do art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, co oznacza, że w postępowaniu administracyjnym winny być zachowane zarówno przepisy postępowania gwarantujące każdej jego stronie czynny udział w każdej fazie tego postępowania wraz ze stworzeniem możliwości wypowiedzenia się co do każdej czynności oraz dowodów zebranych w sprawie.

Rozstrzygnięcia winny być oparte na obowiązujących przepisach prawa materialnego przytoczonych w podstawie prawnej, których znaczenie winno być stronom wyjaśnione.

Prowadząc niniejsze postępowanie w sprawie dotyczącej oczywistej i świadomej samowoli budowlanej A. L. organy administracji pominęły całkowicie znaczenie wprowadzonego ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. do nowego Prawa budowlanego przepisu art. 48, nakazującego przymusową rozbiórkę każdego obiektu budowlanego lub jego części, zrealizowanego bez pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.

Od czasu wejścia w życie nowego Prawa budowlanego, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89. poz. 414). w którym zamieszczono art. 48 przewidujący obowiązek wydania przez organ administracji obligatoryjnego nakazu rozbiórki każdego obiektu budowlanego lub jego części, który zrealizowano bez \wymaganego prawem pozwolenia na budowę, w prasie oraz mediach toczyły się publiczne dyskusje na temat restrykcyjności tego przepisu i jego zgodności z Konstytucją. W 1998 r. skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne dotyczące zgodności z Konstytucją cytowanego art. 48 Prawa budowlanego.

Wyrokiem z dnia 12 stycznia 1999 r. (P 2/98; OTK 1999. Nr l. poz. 2) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 48 Prawa budowlanego jest zgodny z art. 2. 21 ust l. 32 ust 1 i art. 6-ł list 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunału wskazano, że ustawodawca nie przekroczył ramy wyznaczonych treścią art. 31 ust 3 Konstytucji, a w szczególności postulatu adekwatności.

Przedstawiona wyżej wykładnia art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., dokonana przez dwukrotnie przez Trybunał Konstytucyjny, nie daje podstaw do takiej wykładni przepisów tego prawa, która prowadziłaby do obejścia nakazu rozbiórki obiektu budowlanego poprzez oczywiście sprzeczne z prawem zgłoszenie robót budowlanych, których realizacja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę oraz oczekiwanie przez inwestora, że właściwy organ nie zdoła na czas wydać opartej na art. 30 ust. 6 i 7 Prawa budowlanego decyzji o sprzeciwie i nałożeniu obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Wyjątki od zasady zawartej w art. 28 Prawa budowlanego zostały przez ustawodawcę enumeratywnie określone w przepisie art. 29 tego prawa i ich katalog nie może być przez inwestorów poszerzany. Zmiany zakresu wyłączeń dokonuje ustawodawca po przez liczne poprawki w drodze ustawy do Prawa budowlanego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych i literaturze przeważa zdecydowanie pogląd, iż wyłączenie w art. 29 Prawa budowlanego budowy niektórych obiektów budowlanych, instalacji, urządzeń i robót budowlanych z obowiązku uzyskania pozwoleń na budowę nie jest równoznaczne z zastąpieniem tych pozwoleń zgłoszeniem zamiaru rozpoczęcia danej budowy lub przystąpienia do wykonywania danych robót organowi administracji. Dopiero w art. 30 ust. 1 ustala się, w jakim zakresie budowy i roboty budowlane wyłączone z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zostały objęte obowiązkiem zgłoszenia ich właściwemu organowi administracji publicznej (por. E. Radziszewski. Komentarz do prawa budowlanego, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005 r.. str. 85).

Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika bezspornie, że:

I. ostateczna decyzja Wójta Gminy z dnia 21 grudnia 1998 r. dotyczyła wyłącznie udzielenia pozwolenia na budo we domu jednorodzinnego i budynku gospodarczego, służącego obsłudze funkcji mieszkaniowej na terenie działki [...] we wsi Z.

II. W świetle tego stwierdzenia, opartego na treści decyzji niezrozumiałe są ustalenia organów obydwu instancji, powtarzane w wydanych w tej sprawie decyzjach, iż drugi budynek mieszkalny A. L. zrealizowała na podstawie pozwolenia na budowę, którego nieważność stwierdzono później ostateczną decyzją. Prawidłowe ustalenie winno akcentować. iż drugi budynek obecnie określany, jako pensjonatowy zrealizowano bez pozwolenia na budowę. Stwierdzenie nieważności pierwotnego pozwolenia na budowę przez właściwe organy nadzoru nie zmieniało więc faktu, iż wybudowanie przedmiotowego budynku pensjonatowego, zamiast budynku gospodarczego, w rozumieniu obowiązujących wówczas przepisów warunków technicznych było samowolą budowlaną. Zgodzić się natomiast należy z organami administracji, iż stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę nie dawało podstaw do automatycznego przyjęcia, iż dom mieszkalny na tej samej działce zrealizowany został bez pozwolenia na budowę. skoro właśnie ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczyła jego realizacji oraz realizacji budynku gospodarczego.

III. Postępowanie w sprawie realizacji tej inwestycji i z naruszeniem prawa, wszczęte zostało na wniosek skarżących z dnia 19 września 200l r. (a nie jak to błędnie wskazały organy z urzędu), w którym wskazano, iż realizowany jest zupełnie inny obiekt, naruszający nie tylko prawo, ale nie komponujący się z sąsiednią zabudową oraz krajobrazem.

IV. Oględziny przeprowadzone w dniu 27 listopada 2000 r. (k. 57 akt organu I instancji) oraz inwentaryzacja powykonawcza wykazały adaptację budynku gospodarczego na budynek mieszkalny pięciopokojowy wraz z zapleczem. Inwestor zrealizował w istocie zupełnie inny obiekt budowlany, tj. dom pensjonatowy, o powierzchni zabudowy 161.4 m2. powierzchni użytkowej 210.2 m2 i kubaturze 915.4 m2. W toku pierwotnych oględzin inwestor zrealizował dwupokojowy budynek mieszkalny, którego powiększenie do opisanych wyżej rozmiarów było konsekwencją wydania, z naruszeniem prawa, decyzji zezwalającej na dokończenie samowoli budowlanej według zamienionego projektu budowlanego, powiększającego istniejącą samowolę budowlaną. Był to obiekt parterowy z podpiwniczeniem i poddaszem użytkowym o powierzchni 48 m2. Tymczasem projekt przewidywał budowę budynku gospodarczego, który miał służyć obsłudze domu jednorodzinnego, realizowanego na podstawie tego samego pozwolenia na budowę. Nie powinno zatem ujść uwadze organów administracji, z uwagi na charakter wzniesionego obiektu pensjonatowego oraz jego wielkość, że inwestor nie odstąpił w istocie od warunków pozwolenia na budowę, lecz z rażącym naruszeniem warunków tego pozwolenia, oprócz domu mieszkalnego zrealizował odrębny budynek pensjonatowy o wskazanych wyże i parametrach, dla którego realizacji nie uzyskał warunków zabudowy oraz zgody odpowiednich organów współdziałających, tj. zarządczy drogi oraz Dyrekcji Parku Krajobrazowego.

Ze znajdujących się w aktach sprawy ostatecznych decyzji Wojewody oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 lipca 2001 r. wynika, że decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego, który od samego początku przewidywał realizację na działce nr [....] dwóch budynków mieszkalnych, czego był świadomy inwestor (por. decyzje k. 62 i 63 akt). Ponadto dowody zebrane w sprawie wskazują, że inwestor A. L. nie przerwała robót budowlanych po wydaniu postanowienia o ich wstrzymaniu oraz w warunkach samowoli budowlanej zrealizowała dalsze obiekty, tj. betonowy mur oporowy o długości 41.5 m, wysokości do 2.5 m oraz podobne ogrodzenie od drogi publicznej.

Wszystkie wskazane wyżej okoliczności nakazywały wnikliwe przeprowadzenie postępowania z udziałem wszystkich stron, w tym przede wszystkim skarżących, którzy mieli prawo uczestniczyć w każdej czynności organu administracji i otrzymać wszystkie kolejne rozstrzygnięcia, jakie wydane zostały w tej sprawie.

Z akt sprawy wynika, że procedura zmierzająca do legalizacji opisanej wyżej oczywistej samowoli budowlanej inwestora toczyła się bez udziału skarżących, co samo przez się uzasadnia uchylenie zaskarżonych decyzji, jako wydanych z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W toku tych postępowań inwestor przedłożył projekt dokończenia samowoli budowlanej, który przewidywał dalszą rozbudowę nielegalnie zrealizowanego budynku pensjonatowego. co wskazuje na rażące naruszenie prawa ostateczną decyzją PINB w K. z dnia 2 kwietnia 2002 r., którą udzielono A. L. pozwolenia na wznowienie robót przy budowie "budynku agroturystycznego, o wielkości pięciu pokoi gościnnych" (por. k 70-73 akt sprawy). Była to konsekwencja tolerowania przez organy nadzoru budowlanego oczywistej samowoli budowlanej i zezwolenia osobie naruszającej prawo nie tylko na legalizację dokonanej samowoli, lecz jej powiększeniem opisana wyżej decyzją i zatwierdzonym nią projektem. W sprawie tej decyzji PWINB w G. winien wszcząć odrębne postępowanie w sprawie stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 156 § l pkt 2 k.p.a.

Wskazać ponadto należy, że w art. 91 Prawa budowlanego przewidziano sankcje karne dla osoby. która udaremnia określone ustawą czynności właściwych organów. Jeżeli zatem podmiot. który w sposób rażący narusza prawo budowlane udaremnia przeprowadzenie zgodnych z treścią art. 85 § l i 2 k.p.a. oględzin i sporządzenia protokołu z tej czynności przeprowadzonej z udziałem stron (por. art. 67 - 68 k.p.a.). to organ administracji nie powinien odstąpić od tej czynności, lecz zastosować wobec podmiotu odmawiającego udziału innej strony w oględzinach odpowiednie środki przymusu.

W tej sytuacji ograniczenie się do przesłania lakonicznego protokołu z oględzin, w którym nie utrwalono wszystkich niekorzystnych dla inwestora ustaleń. stanowi naruszenie podstawowej zasady postępowania administracyjnego, zapewniającej każdej stronie udział w

każdej fazie tego postępowania wraz z możliwością zajęcia stanowiska, które winno być utrwalone w tym protokole.

Sąd nie podziela, nie znajdującego oparcia w przepisach prawa poglądu, iż realizacja przez inwestora domu mieszkalnego w miejsce budynku gospodarczego (por. plan realizacyjny k. 47), o jakim mowa w § 3 pkt 11 obowiązującego w czasie wydania decyzji rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania (Dz.U. z 1995 r., Nr 10 poz. 46 ze zm.), przewidzianego w ostatecznej decyzji administracyjnej nie jest samowolą budowlaną w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego i prowadzić musi w konsekwencji do rozpoznania sprawy w oparciu o przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego.

Podzielenie tego poglądu prowadziłoby do sytuacji, w której uzyskanie jakiejkolwiek ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę umożliwiałoby legalizację samowoli budowlanej, polegającej na realizacji, z powołaniem się na to pozwolenie np. wielorodzinnego domu mieszkalnego, pod warunkiem, że byłoby to zgodne z planem. Takie . rozumienie art. 48 obowiązującego wówczas Prawa budowlanego sprzeczne byłoby z jego treścią, wykładnią dokonaną w przytoczonych wyżej wyrokach Trybunału Konstytucyjnego oraz celem ustawodawcy, zmierzającym do powstrzymania obywateli przed dalszą samowolną realizacją inwestycji.

Z całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że A. L. świadomie i konsekwentnie dokonała szeregu samowoli budowlanych na terenie przedmiotowej działki, z których żadna nie spotkała się z należytym rozpatrzeniem i rozstrzygnięciem przez organy nadzoru budowlanego, które winny stać na straży praworządności.

W skazać w tym miejscu należy, że przytoczony wyżej przepis § 3 pkt 11 warunków technicznych definiował pomieszczenie gospodarcze jako służące przechowaniu materiałów i sprzętu związanego z obsługą budynku.

Realizacja tego nowego budynku mieszkalnego (pensjonatowego) nieobjętego decyzją o pozwoleniu na budowę wymagała ponadto uprzedniego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy oraz odrębnych uzgodnień, w trybie przewidzianym przepisem art. 106 k.p.a., z Dyrekcją Parku Krajobrazowego, zarządcą drogi, Dyrekcją Lasów Państwowych, gestorami sieci.

Wskazać również należy, że w aktach sprawy znajduje się pismo skarżących z dnia 21 lutego 2003 r. (k.3), domagające się stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę oraz wznowieniu robót budowlanych na działce nr [...] w części dotyczącej budynku agroturystycznego i muru oporowego.

Żądanie to, zgodnie z art. 61 § 1 i 3 k.p.a. spowodowało wszczęcie odrębnego postępowania administracyjnego, którego przedmiotem winna być ocena, czy opisane w tym wniosku decyzje wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa. Jeżeli do rozpatrzenia tego wniosku nie był właściwy PINB w K. to stosownie do art. 65 § 1 k.p.a. winien je przekazać organowi właściwemu, tj. PWINB w G.

Wyjaśnić należy również, że toczenie się odrębnych postępowań administracyjnych zmierzających do legalizacji samowoli budowlanej nie pozbawia strony możliwości złożenia wniosku o wydanie nakazu rozbiórki, który to wniosek winien być rozstrzygnięty w drodze decyzji administracyjnej, merytorycznej, bądź innej, np. opartej na przepisie art. 105 § l k.p.a.

Zaskarżona do Sądu decyzja narusza również przepis art. 139 k.p.a., gdyż w wyniku wniesienia odwołania przez skarżących organ administracji pogorszył ich sytuacje prawną poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i wydanie nowego rozstrzygnięcia merytorycznego, zmniejszającego zakres obowiązków nałożonych przez inwestora decyzją organu I instancji. Jeżeli organ odwoławczy ocenił, iż część tych obowiązków nie powinna być nałożona na inwestora, np. z tego powodu, iż roboty zostały już w całości wykonane, to winien uchylić tą decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że decyzja kasacyjna nie narusza zakazu reformationis in peius, określonego w art. 139 k.p.a.

Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § l pkt a, b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji wyroku.