Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 922/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6062 Ruch i likwidacja zakładu górniczego
Hasła tematyczne: Prawo geologiczne i górnicze
Skarżony organ: Urząd Górniczy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 3 w zw. z art. 105, art. 171 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 633
law: ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (T. J.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Asesor WSA Adam Pawlyta, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 lutego 2024 r. sprawy ze skargi K. Sp. z o.o. z siedzibą w C. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach z dnia 11 sierpnia 2023 r. nr PR.9203.2.2023 w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości w ruchu zakładu górniczego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 11 sierpnia 2023, znak PR.9203.2.2023 Prezes Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach (dalej: PWUG) utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego we W. z dnia 29 maja 2023 r., znak: [...], [...] nakazującej K. Sp. z o.o. w C. (dalej: Skarżący) usunięcie nieprawidłowości powstałej wskutek naruszenia przepisów stosowanych w ruchu zakładu górniczego, polegającej na likwidacji zakładu górniczego - Kopalnia [...] "W." bez planu ruchu likwidowanego zakładu górniczego, zatwierdzonego decyzją Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego we W. (dalej: DOUG).

Podstawą prawną wydanej decyzji był art. 171 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 633; dalej: p.g.g.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej k.p.a.).

Rozstrzygnięcie miało miejsce w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniach 31 stycznia i 2 lutego 2023 r. upoważnieni pracownicy OUG przeprowadzili kontrolę w odkrywkowym zakładzie górniczym - Kopalnia [...] "W.", położonym w miejscowości K. (gmina M., powiat j., województwo [...]). W trakcie tej kontroli ustalono, że w kontrolowanym zakładzie górniczym w przeszłości prowadzono wydobycie [...] ze złoża "[...]" na podstawie koncesji nr [...], udzielonej decyzją Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 11 lipca 1994 r. z późn. zm. Wspomniana koncesja została udzielona do dnia 31 grudnia 2022 r. Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia 25 maja 2023 r., znak: [...], stwierdził wygaśnięcie ww. koncesji z powodu upływu czasu na jaki została udzielona.

Ruch zakładu górniczego - Kopalnia [...] "W." był prowadzony na podstawie planu ruchu sporządzonego na okres od dnia 1 grudnia 2019 r. do dnia 31 grudnia 2022 r. Plan ten został zatwierdzony decyzją DOUG z dnia 27 listopada 2019 r., znak: [...].

Do czasu kontroli grunty, na których zlokalizowany jest zakład górniczy, objęte są decyzją Starosty [...] z dnia 20 listopada 2018 r., znak: [...], zmieniającą decyzję Wójta Gminy M. z dnia 6 marca 1991 r. i ustalającą rolny kierunek rekultywacji dla części działki nr [...] o pow. 0,95 ha oraz decyzją tego organu z dnia 20 listopada 2018 r., znak:[...], zmieniającą decyzję Wójta Gminy M. z dnia 15 października 1986 r. oraz ustalającą leśny kierunek rekultywacji dla działek o nr: [...], [...] o pow. 6,5 ha i rolny kierunek rekultywacji dla części działki nr [...].

Skarżący uzyskał również zezwolenie Marszałka Województwa [...] z dnia 15 kwietnia 2020 r., znak: [...] na przetwarzanie odpadów w procesie odzysku R5 tj. na recykling lub odzysk innych materiałów nieorganicznych, polegający na wypełnianiu wyrobiska poeksploatacyjnego terenu niekorzystnie przekształconego w związku z eksploatacją [...] ze złoża "[...]" Kopalnia [...] "W." odpadami innymi niż niebezpieczne, prowadzonymi na części działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym K. o pow. 3,47 ha.

Skarżący posiada też opracowanie pt. "[...]" z sierpnia 2018 r.". Zgodnie z tym opracowaniem wypełnianie wyrobiska będzie prowadzone z wykorzystaniem materiału z odzysku odpadów w procesie R5 i R13 do rzędnych otaczającego terenu z zastrzeżeniem, że warstwę powierzchniową o grubości od 1 do 1,5 m należy formować w sposób zapewniający jej funkcję glebotwórczą. Projekt rekultywacji przewiduje też wypełnianie wyrobiska odpadowymi masami ziemnymi i skalnymi powstającym w procesie wydobywania i przeróbki kopaliny, formowanie powierzchni terenu do rzędnych terenów otaczających tj. od rzędnej 424 m do rzędnej 463 m z ogólnym spadkiem od północy i zachodu w kierunku wschodnim, z zachowaniem spływu wód opadowych i roztopowych na grunty własne. Nadto wypełnianie wyrobiska ma następować warstwami, w przygotowanych kwaterach, spełniających warunki dla danego rodzaju odpadów, określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. poz. 796). Według projektu rekultywacji, rekultywacja podstawowa obejmuje demontaż maszyn i urządzeń zakładu przeróbczego, wyburzenie obiektów kubaturowych, wypełnienie zagłębień terenu do rzędnych otaczającego terenu, renowację dróg wewnątrzzakładowych (do pozostawienia w celu użytkowania terenu zrekultywowanego), uformowanie wierzchowin terenu zgodnie z projektem, z zachowaniem spadków zapewniających spływ wód opadowych na tereny własne. Stosownie do regulacji § 162 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 8 kwietnia 2013 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących prowadzenia ruchu odkrywkowego zakładu górniczego (Dz. U. poz. 1008, ze zm.), dokumentacja (projekt) rekultywacji, została zatwierdzona przez kierownika ruchu zakładu górniczego.

W toku kontroli przeprowadzonej w dniach 31 stycznia i 2 lutego 2023 r. stwierdzono, że wyrobisko we wschodniej części jest likwidowane poprzez deponowanie odpadów, pomimo braku planu ruchu likwidowanego zakładu górniczego. Ponadto, przeanalizowano zagrożenia występujące w kontrolowanym zakładzie górniczym, w tym zagrożenia osuwiskowe oraz obrywaniem się skał. W tym zakresie ustalono, że zgodnie z dokumentacją zaliczenia wyrobiska do stopnia zagrożenia osuwiskowego w Kopalni [...] "W.", sporządzoną w oparciu o § 33 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie zagrożeń naturalnych w zakładach górniczych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1617) w złożu występują okoliczności sprzyjające powstawaniu osuwisk tj. warstwy nachylone w stronę wyrobiska, spękania, przewarstwienia skał o różnych parametrach wytrzymałościowych. W związku z tym w wyrobisku może dochodzić do obrywania się skał i obsuwania mas skał na niższe poziomy, szczególnie po roztopach i opadach oraz w niewielkim stopniu po robotach strzałowych. Szczególną rolę odgrywają tu piaskowce otaczające bazalty, występujące w SW, N i NE części wyrobiska. Są one suche, szybko ulegają wietrzeniu i osypują się do wyrobiska. Zjawisko to jest obserwowane od wielu lat.

Skarżący w piśmie z dnia 6 lutego 2023 r. przedstawił swoje stanowisko w zakresie obowiązku posiadania planu ruchu likwidowanego zakładu górniczego. Wskazał, że na terenie poeksploatacyjnym prowadzi się rekultywację na podstawie dokumentacji zatwierdzonej przez kierownika ruchu zakładu górniczego, zgodnie z kierunkami ustalonymi przez Starostę [...]. Rekultywacja podstawowa wykonywana jest z wykorzystaniem recyklingu odpadów innych niż niebezpieczne na podstawie zezwolenia Marszałka Województwa [...] i na warunkach ustalonych w tym zezwoleniu. Rekultywacja ta polega na wypełnianiu wyrobiska do rzędnych otaczającego terenu materiałami pochodzącymi z odzysku odpadów innych niż niebezpieczne w procesie R5. Prace wykonywane w związku z rekultywacją nie stanowią robót górniczych w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 12 p.g.g. W ocenie Skarżącego do wykonania rekultywacji terenu poprzez wypełnianie wyrobiska odkrywkowego odpadami nie będą stosowane żadne specyficzne techniki związane z działalnością górniczą. Wobec powyższego nie jest konieczny plan ruchu likwidowanego zakładu górniczego. Na poparcie swojego poglądu Skarżący przedstawił kopię postanowienia Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia 2 stycznia 2007 r., w którym uchylono postanowienie DOUG z dnia 19 grudnia 2006 r. uzgadniające projekt decyzji stwierdzającej wygaśnięcie koncesji Wojewody W. nr [...] z dnia 8 lipca 1998 r. na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "R." (gmina B., powiat s., województwo [...]) pod warunkiem nałożenia na Skarżącego w decyzji wygaszającej koncesję obowiązku przeprowadzenia likwidacji zakładu górniczego "R." w oparciu o plan ruchu likwidowanego zakładu górniczego, w części dotyczącej wymienionego warunku.

Pismem z dnia 24 marca 2023 r. DOUG zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie likwidacji zakładu górniczego - Kopalnia [...] "W." bez zatwierdzonego planu ruchu likwidowanego zakładu górniczego.

Następnie w decyzji z dnia 29 maja 2023 r. nakazał Skarżącemu usunięcie nieprawidłowości polegającej na likwidacji zakładu górniczego - Kopalnia [...] "W." bez zatwierdzonego planu ruchu likwidowanego zakładu górniczego.

W uzasadnieniu decyzji DOUG wskazał, że przewidywana rekultywacja związana jest z pomniejszaniem wyrobiska tj. jego sukcesywną likwidacją wskutek robót związanych z techniczną częścią rekultywacji. W części robót wymagane jest wykonanie osłony hydrologicznej na spągu wyrobiska. Wymóg ten określony jest w zezwoleniu Marszałka Województwa [...] z dnia 15 kwietnia 2020 r. na przetwarzanie odpadów w procesie R-5.

DOUG podniósł także, że obecnie wschodnia część wyrobiska jest wypełniania odpadami na podstawie ww. zezwolenia Marszałka Województwa [...]. Bryła jest formowana poprzez zepchnięcie materiału (m.in. masy ziemne, skalne, gruz budowlany) podpoziomowo z pierwotnej rzędnej 405 m n.p.m. w kierunku zachodnim. Obecnie rzędna stropu formowanej bryły osiąga ok. 418 m n.p.m., a dolna krawędź osiąga rzędną ok. 370 m n.p.m. W związku z tym powinny być określone co najmniej wymagania zawarte w pkt 5, 6, 8 i 12 załącznika nr 10 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 grudnia 2017 r. w sprawie planów ruchu zakładów górniczych.

Poza tym w wyrobisku notowano obrywy skał na granicy złoża (osunięcie się przylep bazaltowych). Przewidywane i odnotowywane były lokalne osunięcia mas skalnych zalegających na kontakcie z piaskowcami, głównie na zboczach N, NE i NW - ostatnie miało miejsce we wrześniu 2020 r. W związku z powyższym kierownik ruchu zakładu górniczego zaliczył odcinki skarp wyrobiska w północnej i południowo-zachodniej części wyrobiska do II kategorii zagrożenia osuwiskowego a pozostałą część wyrobiska do kategorii I. Ostatni protokół zespołu ds. rozpoznawania i zapobiegania zagrożeniom w ruchu zakładu górniczego z dnia 5 listopada 2022 r. identyfikował ponadto m.in. obsypywanie się skał w rejonie NE od stropu złoża do poziomu ok. 410 m i w rejonie SW od stropu złoża do poziomu ok. -1-395 m n.p.m., a także intensywną erozję skał prowadzącą do lokalnych osunięć powierzchniowych rozluźnionego materiału skalnego. Tak określone warunki geologiczno-górnicze bez ustalenia zasad kontroli i nadzoru oraz sposobu wykonywania robót stanowią zagrożenia dla terenów położonych w rejonie górnych krawędzi wyrobiska, a także dla osób wykonujących czynności w wyrobisku, np. podczas wykonywania wspomnianej osłony hydrologicznej. Wobec powyższego czynności związane z wypełnianiem wyrobiska powinny odbywać się pod nadzorem osób i służb oraz kierownika ruchu likwidowanego zakładu górniczego, zgodnie z przepisami prawa i zasadami techniki górniczej, także z uwagi na nadzór i przegląd zabezpieczenia skarp w warunkach realnego zagrożenia osuwiskowego oraz przestrzegania wymaganych pasów bezpieczeństwa dla prowadzonych robót związanych z wykonaniem osłony hydrologicznej w wyrobisku oraz fakt, że jest to stan likwidacji zakładu górniczego, a nie składowisko odpadów.

Dodatkowo DOUG podkreślił, że brak jest bezpośredniego odniesienia się do postanowienia PWUG z dnia 2 stycznia 2007 r. chociażby z uwagi na fakt nierozliczenia zasobów złoża oraz potrzeby wykonania osłony hydrologicznej w istniejącym wyrobisku, jak również inny stan prawny.

Od tej decyzji Skarżący złożył odwołanie.

Po ponownej analizie akt sprawy PWUG nie znalazł podstaw do uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji.

W ocenie PWUG zawarte w art. 129 ust. 2 p.g.g. odesłanie do odpowiedniego stosowania do rekultywacji gruntów po działalności górniczej przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wcale nie oznacza, że roboty rekultywacyjne w dotychczasowym zakładzie górniczym można prowadzić wyłącznie na podstawie przepisów tej ustawy, z pominięciem regulacji prawa górniczego i geologicznego i aktów wykonawczych do tej ustawy, w szczególności bez planu ruchu zatwierdzonego decyzją właściwego organu nadzoru górniczego. Skarżący przed rozpoczęciem likwidacji zakładu górniczego z wyjątkiem przypadku, gdy koncesji na wydobywanie kopaliny udzielił starosta, ma obowiązek sporządzić i przedstawić właściwemu organowi nadzoru górniczego do zatwierdzenia plan ruchu likwidowanego zakładu górniczego, co wynika z art. 39 ust. 2 oraz art. 129 ust. 3 i 4 p.g.g., a także z art. 105 ust. 1 p.g.g.

Ponadto PWUG poparł stanowisko DOUG co do tego, że prowadzona przez Skarżącego rekultywacja z zastosowaniem odzysku odpadów w procesie R5 (wypełnianie wyrobiska poeksploatacyjnego odpadami do rzędnych terenów otaczających na podstawie zezwolenia Marszałka Województwa [...] z dnia 15 kwietnia 2020 r.) oznacza likwidację tego wyrobiska i tym samym robotę górniczą w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 12 p.g.g. Za koniecznością prowadzenia robót likwidacyjnych i rekultywacyjnych na podstawie planu ruchu likwidowanego odkrywkowego zakładu górniczego oraz pod nadzorem i kierownictwem osób posiadających odpowiednie kwalifikacje górnicze przemawia również konieczność wykonania osłony hydrologicznej na spągu wyrobiska oraz warunki geologiczno-górnicze tj. występujące zagrożenia: osuwiskowe oraz obrywaniem się skał. Również w tym zakresie PWUG w pełni podziela stanowisko organu pierwszej instancji.

PWUG odniósł się także do przedstawionych przez Skarżącego najpierw w piśmie z dnia 6 lutego 2023 r., zawierającym zastrzeżenia do protokołu z kontroli, a następnie w odwołaniu od decyzji DOUG we W. uznają je za niekonsekwentne. Mianowicie Skarżący uważa, że prowadzona przez niego rekultywacja gruntu z zastosowaniem odzysku odpadów w procesie R5 nie oznacza likwidacji zakładu górniczego, a tym samym prowadzenia ruchu likwidowanego zakładu górniczego. Jednocześnie, wspominana rekultywacja prowadzona jest w oparciu o dokumentację zatwierdzoną przez kierownika ruchu zakładu górniczego na podstawie przepisów regulujących’ prowadzenie ruchu odkrywkowego zakładu górniczego (§ 162 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 8 kwietnia 2013 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących prowadzenia ruchu odkrywkowego zakładu górniczego).

Za niezasadny PWUG uznał zarzut naruszenia art. 171 ust. 1 pkt 1 p.g.g., poprzez wydanie decyzji nieokreślającej sposobu usunięcia nieprawidłowości, przez co decyzja miałaby być niewykonalna i co miałoby stanowić przesłankę do stwierdzenia jej nieważności. W zaskarżonej decyzji DOUG precyzyjnie określił, na czym polega stwierdzona nieprawidłowość tj. "likwidacji zakładu górniczego - Kopalnia [...]" W. " bez planu ruchu likwidowanego zakładu górniczego, zatwierdzonego decyzją Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego we W.". Z treści decyzji jasno wynika, że skoro brak jest planu ruchu, to nieprawidłowość ta powinna być usunięta poprzez jego opracowanie i uzyskanie decyzji zatwierdzającej.

Nie zostało uznane za trafne przez PWUG stanowisko Skarżącego co do wielu możliwości usunięcia nieprawidłowości wskazanej w decyzji DOUG. Gdyby bowiem intencją organu było wstrzymanie ruchu likwidowanego zakładu górniczego, to wydałby decyzję na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 p.g.g. Skarżący jest profesjonalistą działającym w obrocie gospodarczym w branży górniczej. Wobec tego rozumie na czym polega stwierdzona przez DOUG nieprawidłowość i zdaje sobie sprawę, że jej usunięcie wymaga opracowania i uzyskania decyzji zatwierdzającej plan ruchu likwidowanego odkrywkowego zakładu górniczego.

Zdaniem PWUG nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 129 ust 1 pkt 1 i 5 p.g.g. poprzez przyjęcie, że rekultywacja terenu poeksploatacyjnego zakładu górniczego - Kopalnia [...] "W." z zastosowaniem odzysku odpadów w procesie R5 do wypełniania terenu niekorzystnie przekształconego robotami górniczymi mieści się w pojęciu likwidacji zakładu górniczego oraz wymaga podjęcia szeregu działań w oparciu o wiedzę i sztukę górniczą. Już literalna wykładnia tych przepisów wskazuje na bezpodstawność tego zarzutu.

PWUG odnosząc się do postanowienia PWUG z dnia 2 stycznia 2007 r. podkreślił, że było ono podejmowane w innym stanie prawnym. Aktualnie obowiązujący art. 39 ust. 1 i 2 p.g.g. nie zwalnia dotychczasowego przedsiębiorcy z wykonania obowiązków dotyczących ochrony środowiska i likwidacji zakładu górniczego, a zakres i sposób wykonania tych obowiązków ustala się w planie ruchu likwidowanego zakładu górniczego. W przypadku Kopalni [...] "W." zakres i sposób wykonania tych obowiązków powinien więc zostać ustalony w planie ruchu likwidowanego odkrywkowego zakładu górniczego. W związku z powyższym do czasu zatwierdzenia planu ruchu likwidowanego zakładu górniczego Skarżący nie ma określonego zakresu obowiązków dotyczących ochrony środowiska i likwidacji zakładu górniczego oraz sposobu ich wykonania.

Za bezpodstawny uznał PWUG zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 80 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności przez co decyzja w całości miałaby nie poddawać się kontroli instancyjnej. DOUG jednoznacznie wskazał fakty, na których się oparł, wydając zaskarżoną decyzję. Były nimi ustalenia kontroli przeprowadzonej w dniach 31 stycznia i 2 lutego 2023 r. w Kopalni [...] "W.", ujęte w protokole z kontroli nr [...] odniósł się do zastrzeżeń zgłoszonych przez Skarżącego w piśmie z dnia 6 lutego 2023 r. podając powody, które wpłynęły na uznanie ich za nieuzasadnione. Nie znajduje także uzasadnienia zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania dostępnego materiału dowodowego, zmierzającego do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. W rozpatrywanej sprawie DOUG rzetelnie zebrał i ocenił materiał dowodowy. W aktach sprawy brak jakichkolwiek dowodów dostarczonych przez Skarżącego, które zostałyby przez DOUG pominięte lub do których organ nie odniósł się w swoim rozstrzygnięciu. .

W skardze Skarżący zaskarżył w całości decyzję PWUG zarzucając jej naruszenie art. 171 ust. 1 pkt 1 p.g.g. w zw. z art. 107 §1 pkt 5 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ nie ma obowiązku określenia sposobu usunięcia nieprawidłowości, a w konsekwencji utrzymanie w mocy przez organ II instancji decyzji organu I instancji nieokreślającej sposobu usunięcia nieprawidłowości, co powodowało że decyzja nie zawiera określonego rozstrzygnięcia i w chwili jej wydania była trwale niewykonalna, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji w całości w oparciu o art. 156 § 1 pkt 5 kpa;

Zarzucił również naruszenie prawa materialnego, a to art. 129 ust. 1 pkt 1 i 5 p.g.g., poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że rekultywacja terenu poeksploatacyjnego zakładu górniczego Kopalnia [...] W. z zastosowaniem odzysku odpadów w procesie R5 do wypełnienia terenu niekorzystanie przekształconego robotami górniczymi mieści się w pojęciu likwidacji zakładu górniczego, o którym mowa w art. 129 ust. 1 pkt 1 i 5 p.g.g., co miało wpływ na wynik sprawy.

Wobec tak skonstruowanych zarzutów Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz Skarżącego.

W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że DOUG nie wskazał wprost - ani w rozstrzygnięciu decyzji ani w jej uzasadnieniu - sposobu usunięcia nieprawidłowości, ograniczając się do ogólnikowego stwierdzenia "nakazuję [...] usunięcie nieprawidłowości". Natomiast z art. 171 u.g.g. jasno wynika, że wydanie decyzji nakazującej usunięcie naruszeń musi określać już w treści rozstrzygnięcia, jakich naruszeń dopuściła się strona postępowania, a następnie określać sposób w jaki mają one zostać usunięte. Oznacza to, że decyzja organu I instancji nie była w żaden sposób weryfikowalna, bowiem Skarżący nie otrzymał polecenia co ma czynić dalej aby ją wykonać i nie narazić się na sankcje przewidziane w art. 175 u.g.g. Decyzja I instancji była w chwili jej wydania niewykonalna, a stan ten ma charakter trwały, w związku z tym decyzja ta spełniała przesłankę nieważności określoną w art. 156 §1 pkt 5 k.p.a.

PWUG oceniając zarzut naruszenia art. 171 ust 1 pkt 2 p.g.g., polegającego na niewskazanie w decyzji wydanej przez DOUG sposobu usunięcia nieprawidłowości, dostrzegł, że decyzja I instancji nie określa obowiązków nałożonych na Skarżącego w sposób precyzyjny, ale pomimo tego nie zmienił wydanej decyzji. Tym samym powielił błąd organu I instancji, naruszając art. 171 ust. 1 pkt 1 u.g.g. i art. 107 §1 pkt 5 k.p.a., utrzymując w mocy decyzję obarczoną wadą nieważności określoną w art. 156 §1 pkt 5 k.p.a. W ocenie Skarżącego odczytywać to trzeba jako przerzucenie na niego konieczności zinterpretowania rozstrzygnięcia wydanej decyzji, co stanowi naruszenie art. 107 §1 pkt 5 k.p.a. Decyzja, a w szczególności nakładająca na stronę obowiązki, musi być jednoznaczna dla jej adresata i precyzyjna, co oznacza, że do jej odczytania nie jest konieczna jej interpretacja bez konieczności sięgnięcia do jej uzasadnienia. Konwalidacja wadliwej decyzji poprzez przerzucenie przez organ II instancji obowiązku jej prawidłowego zrozumienia na Skarżącego nie jest możliwa w świetle art. 107 §1 pkt 5 k.p.a. Zatem doszło do naruszenia przez PWUG naruszenia art. 107 §1 pkt 5 k.p.a. W przypadku prawidłowego zastosowania tego przepisu przez organ II instancji, doszłoby do uchylenia zaskarżonej decyzji i wydania orzeczenia co do istoty sprawy, najpewniej określającego sposób dalszego postępowania przez Skarżącego. Brak zastosowania zarzucanego przepisu miał istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem została utrzymana w mocy decyzja, której rozstrzygnięcie nie spełnia standardów określonych w zarzuconym przepisie, a także uniemożliwiającej jej wykonanie, a co stanowi sankcję jej nieważności.

W ocenie Skarżącego przy wydaniu decyzji zarówno I i II instancji doszło do naruszenia art. 129 ust 1 pkt 1 i 5 p.g.g. polegającego na przyjęciu, że rekultywacja terenu poeksploatacyjnego zakładu górniczego Kopalnia [...] W. z zastosowaniem odzysku odpadów w procesie R5 do wypełnienia terenu niekorzystanie przekształconego robotami górniczymi mieści się w pojęciu likwidacji zakładu górniczego, o którym mowa w art. 129 ust. 1 pkt 1 i 5 p.g.g. Odmienne stanowisko reprezentuje Skarżący. Proces rekultywacji odbywa się na podstawie dokumentacji zatwierdzonej przez Kierownika Ruchu Zakładu Górniczego, zgodnie z kierunkami ustalonymi przez Starostę [...]. Charakter oraz zakres prac prowadzonych w ramach procesu rekultywacji nie wymaga oparcia w wiedzy i sztuce górniczej. Prowadzone prace nie spełniają również definicji roboty górniczej, o której mowa w art. 6 ust 1 pkt 12 p.g.g. W związku z powyższym do prowadzonych przez Skarżącego prac nie znajduje w ogóle zastosowania ustawa Prawo geologiczne i górnicze.

W odpowiedzi na skargę PWUG podtrzymując swoje stanowisko w sprawie wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych z przepisami prawa materialnego i procesowego.

Z kolei art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz.1[...] z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

Natomiast według art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja z dnia 11 sierpnia 2023 PWUG, utrzymującą w mocy decyzję DOUG z dnia 29 maja 2023 r. nakazującej usunięcie nieprawidłowości powstałej wskutek naruszenia przepisów stosowanych w ruchu zakładu górniczego, polegającej na likwidacji zakładu górniczego - Kopalnia [...] "W." bez planu ruchu likwidowanego zakładu górniczego, zatwierdzonego decyzją DOUG.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie w istocie sprowadza się do tego, czy Skarżący powinien przeprowadzać likwidację zakładu górniczego - Kopalnia [...] "W." na podstawie planu ruchu likwidowanego zakładu górniczego, zatwierdzonego decyzją Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego we W., a jeśli tak to czy prawidłowo został zobowiązany do opracowana i uzyskania zatwierdzenia przez DOUG tego dokumentu.

Materialnoprawne podstawy, mające zastosowanie w niniejszej sprawie znajdują się w p.g.g.

Ruch zakładu górniczego – co wynika z art. 105 ust. 1 p.g.g. - prowadzi się w sposób zgodny z przepisami prawa, w szczególności na podstawie planu ruchu zakładu górniczego, a także zgodnie z zasadami techniki górniczej. Zakres obowiązków przedsiębiorcy w procesie likwidacji zakładu górniczego wyznaczony został w art. 129 p.g.g.. W sprawie zastosowanie mieć będzie jego ust. 2, zgodnie którym do rekultywacji gruntów, o których mowa w ust. 1 pkt 5, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2409). Dodatkowo według art. 129 ust. 3 p.g.g. do likwidacji zakładu górniczego stosuje się odpowiednio przepisy o ruchu zakładu górniczego. Plan ruchu likwidowanego zakładu górniczego lub jego oznaczonej części określa również – zgodnie z art. 129 ust. 4 p.g.g. - sposób wykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1.

Znaczenie ma także regulacja art. 39 ust. 1 p.g.g., według którego cofnięcie koncesji, jej wygaśnięcie lub utrata jej mocy bez względu na przyczynę, nie zwalnia dotychczasowego przedsiębiorcy z wykonania obowiązków dotyczących ochrony środowiska likwidacji zakładu górniczego, z zastrzeżeniem art. 39a ust. 1. Zakres i sposób wykonania obowiązków określonych w art. 39 ust. 1 p.g.g., ustala się w planie ruchu likwidowanego zakładu górniczego (art. 39 ust. 2 zd. 1 p.g.g.). (por. wyrok WSA w Łodzi z 3 października 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 484/23).

Natomiast robotą górniczą – w rozumieniu z art. 6 ust. 1 pkt 12 p.g.g. - jest wykonywanie, utrzymywanie, zabezpieczanie lub likwidowanie wyrobisk górniczych oraz zwałowanie nadkładu w odkrywkowych zakładach górniczych w związku z działalnością regulowaną tą ustawą.

Jednocześnie wzór planu ruchu odkrywkowego zakładu górniczego określa załącznik nr 10 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 grudnia 2017 r. w sprawie planów ruchu zakładów górniczych. Wynika z niego, że w planie ruchu likwidowanego (likwidowanej oznaczonej części) odkrywkowego zakładu górniczego zawiera m.in. następujące ustalenia i elementy:

- Opis sposobu likwidacji lub zabezpieczenia wyrobisk górniczych i zwałowisk, a w przypadku wykorzystania odpadów do likwidacji - także zakres i częstotliwość monitoringu wód. Opis robót górniczych związanych z likwidacją zakładu górniczego (pkt 6),

- Ochrona środowiska. Zamierzenia w zakresie ograniczania i usuwania ujemnych wpływów działalności górniczej, w szczególności obejmujące rekultywację gruntów po działalności górniczej (pkt 15.2),

- Inwentaryzacja gruntów przekształconych w wyniku prowadzenia ruchu zakładu górniczego oraz przewidywany kierunek, sposób i terminy rozpoczęcia i zakończenia rekultywacji - według wzoru nr 6 (załącznik nr 3),

- Mapa sytuacyjno-wysokościowa powierzchni w granicach terenu górniczego, sporządzona w skali, w jakiej są sporządzane mapy wyrobisk górniczych, z naniesieniem robót likwidacyjnych i rekultywacyjnych (załącznik nr 4 pkt 1).

Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy, PWUG stoi na stanowisku, że zawarte w art. 129 ust. 2 p.g.g. odesłanie do odpowiedniego stosowania do rekultywacji gruntów po działalności górniczej przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wcale nie oznacza, że roboty rekultywacyjne w dotychczasowym zakładzie górniczym można prowadzić wyłącznie na podstawie przepisów tej ustawy, z pominięciem regulacji p.g.g. i aktów wykonawczych do tej ustawy, w szczególności bez planu ruchu zatwierdzonego decyzją właściwego organu nadzoru górniczego. Skarżący przed rozpoczęciem likwidacji zakładu górniczego miał obowiązek sporządzić i przedstawić właściwemu organowi nadzoru górniczego do zatwierdzenia plan ruchu likwidowanego zakładu górniczego, co wynika z cytowanych wcześniej art. 39 ust. 2 oraz art. 129 ust. 3 i 4 p.g.g., a także z art. 105 ust. 1 p.g.g. Odmienny pogląd wyraża Skarżący stawiając zarzut błędnego zastosowania art. 129 ust 1 pkt 1 i 5 p.g.g. poprzez przyjęcie, że rekultywacja terenu poeksploatacyjnego zakładu górniczego - Kopalnia [...] "W." z zastosowaniem odzysku odpadów w procesie R5 do wypełniania terenu niekorzystnie przekształconego robotami górniczymi, mieści się w pojęciu likwidacji zakładu górniczego.

Na podstawie dokonanej analizy obowiązującego stanu prawnego nieuprawnionym by był wniosek, że art. 129 ust. 2 p.g.g. zwalnia dotychczasowego przedsiębiorcę z przestrzegania przepisów regulujących ruch zakład górniczego, do których odsyła art. 129 ust. 3 p.g.g. Wobec tego Sąd uznaje zarzut Skarżącego co do obowiązku posiadania przez niego planu likwidowanego zakładu górniczego za nie mający oparcia w obowiązującym prawie.

Analizując zarzut Skarżącego nie sposób nie wskazać regulacji art. 8 zd. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (tekst jedn. Dz.U. z 2024 poz.236). Wynika z niej, że przedsiębiorca może być obowiązany do określonego zachowania tylko na podstawie przepisów prawa. Ze zdania drugiego art. 8 p.p. wynika, że obowiązek określonego zachowania może powstać wyłącznie na podstawie przepisów prawa." P. Kwiatkowski [w:] Prawo przedsiębiorców. Komentarz, red. A. Pietrzak, Warszawa 2019, art. 8, s. 102. Takim przepisem niewątpliwie jest art. 129 ust. 3 w związku z art. 105 ust. 1 p.g.g. Brak jest zatem podstaw prawnych do uznania zarzutu o braku obowiązku likwidacji zakładu górniczego w oparciu o plan ruchu zakładu górniczego.

W sprawie nie budzi wątpliwości, że podstawą prawna decyzji DOUG z dnia 29 maja 2023 r. stanowi art. 171 ust. 1 pkt 1 p.g.g. Jak wynika z tej regulacji prawnej "przy wykonywaniu nadzoru i kontroli właściwy organ nadzoru górniczego nakazuje usunięcie nieprawidłowości powstałych wskutek naruszenia przepisów stosowanych w ruchu zakładu górniczego lub warunków określonych w planie ruchu zakładu górniczego, a w przypadku działalności prowadzonej na podstawie koncesji udzielonej przez starostę - warunków dotyczących ruchu zakładu górniczego, określonych w tej koncesji." W doktrynie zauważone zostało, że w art. 171 ust. 1 pkt 1 p.g.g. ustawodawca przewidział możliwość ingerencji, w sytuacji pojawienia się nieprawidłowości w ruchu zakładu górniczego, które są wynikiem naruszenia przepisów stosowanych w ruchu zakładu górniczego (...). Organ nadzoru górniczego może wówczas nakazać usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Ustawodawca nie precyzuje, jakiego rodzaju mogą to być naruszenia, jednak zgodzić się należy z poglądem, że muszą to być takie nieprawidłowości, których usunięcie będzie możliwe w drodze wykonania decyzji. Zgodnie bowiem z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. trwały charakter niewykonalności decyzji jest podstawą do stwierdzenia jej nieważności." (M. Walas [w:] Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz, red. B. Rakoczy, Warszawa 2015, art. 171, s. 855).

Przenosząc powyższe na grunt badanej sprawy z sentencji decyzji wydanej przez DOUG wynika, że nakazuje Skarżącemu "usunięcie nieprawidłowości powstałej wskutek naruszenia przepisów stosowanych w ruchu zakładu górniczego, polegającej na likwidacji zakładu górniczego Kopalnia [...] "W." bez planu ruchu likwidowanego zakładu górniczego zatwierdzonego decyzją Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego we W.".

Z kolei w uzasadnieniu w/w decyzji DOUG na stronie 5 w sposób nie budzący wątpliwości określił sposób usunięcia nieprawidłowości (skoro brak jest planu ruchu, to nieprawidłowość ta powinna być usunięta poprzez jego opracowanie i zatwierdzenie). Zakres stwierdzonych nieprawidłowości i prawnie nakazany sposób ich usunięcia był znany Skarżącemu, o czym świadczy fakt, że w odwołaniu z dnia 19 czerwca 2023 r. od decyzji DOUG na s. 3 odwołania wyraźnie na nie wskazuje. Także z faktu powołania się na postanowienie PWUG z dnia 2 stycznia 2007 r. wywieźć można, że doskonale identyfikuje stwierdzoną przez DOUG nieprawidłowość i sposób jej usunięcia. Dowodzi tego podjęcie argumentacji mającej podważyć podstawy istnienia obowiązku przeprowadzenia likwidacji zakładu górniczego - Kopalnia [...] "W." na podstawie planu ruchu likwidowanego zakładu górniczego, zatwierdzonego decyzją Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego we W.. Na str. 7-8 decyzji z dnia 11 sierpnia 2023 r. PWUG odniósł się do rozważań Skarżącego zawartych w jego odwołaniu dotyczących rzekomo wielu możliwości usunięcia nieprawidłowości ujętej w decyzji organu pierwszej instancji. Oznacza to, że nie jest tak, że decyzja DOUG nie określa obowiązków nałożonych na Skarżącego w sposób precyzyjny i tym samym przerzuca na niego konieczność zinterpretowania rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że wykonanie decyzji OUG wiąże się ze sporządzeniem planu ruchu likwidowanego odkrywkowego zakładu górniczego i przedstawienie go do zatwierdzenia organowi nadzoru górniczego pierwszej instancji. Wobec tego Sąd nie stwierdził niewykonalności decyzji, a zatem zarzut obrazy art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. jest nieusprawiedliwiony.

Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że materiał dowodowy został zebrany przez organy w sposób rzetelny i skrupulatny. Był on przy tym kompletny i wystarczający dla podjęcia rozstrzygnięcia, a jego spójna, logiczna i kompleksowa ocena nie naruszyła granic swobodnej oceny dowodów. Lektura uzasadnień decyzji prowadzi do wniosku, iż organy w wystarczający sposób ustosunkowały się do zarzutów artykułowanych przez skarżącą i przedstawiły swoje stanowisko

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie stwierdził, aby zaskarżone decyzje były dotknięta wadami, które uzasadniałyby ich uchylenie, tak w zakresie zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów proceduralnych i orzekł, na podstawie art. 151 p.p.s.a., o oddaleniu skargi.