Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 88/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Dnia 14 czerwca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 czerwca 2023 roku sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego w Poznaniu na uchwałę Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu z dnia 24 stycznia 2022 r. nr XLIV/543/2022 w przedmiocie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

W uchwale z dnia 24 stycznia 2022 r. nr XLIV/543/2022 (Dz.Urz.Woj.Wlkp. z dnia 26 stycznia 2022 r., poz. 790) – wydanej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.) - dalej: u.s.g. w zw. z art. 15 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2490) - dalej: u.o.s.p. – Rada Miejska w Nowym Tomyślu ustaliła wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu gminy Nowy Tomyśl, którzy uczestniczyli w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu.

W § 1 ust. 1 ustalono wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy Nowy Tomyśl, którzy uczestniczyli działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, organizowanych przez Państwową Straż Pożarną, Gminę i inne uprawnione podmioty, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia - "ekwiwalent pieniężny na 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej »M.P.« na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291 ze zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczonego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". W ust. 2 stwierdzono, że pojęcie ćwiczeń obejmuje również udział w zawodach sportowo-pożarniczych oraz manewry służb ratowniczych. Natomiast w § 2 ustalono, że podstawą wypłacenia ekwiwalentu za udział w działaniach ratowniczych i akcjach ratowniczych jest potwierdzenie przez Komendę Powiatową Państwowej Straży Pożarnej w Nowym Tomyślu uczestnictwa w działaniu ratowniczym i akcji ratowniczej.

W § 3 stwierdzono, że traci moc uchwała nr XXIX/223/2008 Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu z dnia 30 października 2008 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu gminy Nowy Tomyśl, który uczestniczyli w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę Nowy Tomyśl. W § 4 wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Nowego Tomyśla, zaś w § 5 określono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego.

W skardze na uchwałę Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu z dnia 24 stycznia 2022 r. nr XLIV/543/2022 Prokurator Regionalny w Poznaniu zarzucił istotne naruszenie:

1. art. 7 i art. 94 Konstytucji, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. poprzez ustalenie w § 1 zaskarżonej uchwały ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu dla "członków Ochotniczych Straży Pożarnych", podczas gdy przepisy art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. uprawniają radę gminy (miasta) do ustalania ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo we wskazanych wyżej działaniach "strażakowi ratownikowi OSP", w konsekwencji czego zaskarżona uchwała, poszerzając zakres podmiotowy przepisów ustawowych, wychodzi poza zakres regulacji przekazanej radom gmin (miast) na podstawie ustawy kompetencyjnej;

2. art. 7 i art. 94 Konstytucji i art. 15 ust. 1 u.o.s.p. poprzez nieustalenie konkretnej stawki (stawek) ekwiwalentu pieniężnego, lecz ograniczenie się do wskazania w § 1 maksymalnej wysokości ekwiwalentu wynikającej z ustawy;

3. art. 15 ust. 2 u.o.s.p. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w ten sposób, że w § 2 uchwały uregulowano kwestie wykonania uchwały w sytuacji, gdy przepis ten wyraźnie określa zakres uchwały, ograniczając jej regulację tylko do wysokości ekwiwalentu;

4. art. 2 Konstytucji oraz § 143 i § 126 ust. 1 w zw. z § 32 ust. 1 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 r., poz. 283 ze zm.) - dalej: załącznik do rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, polegające na ustaleniu w § 3 uchwały, że traci moc [poprzednio obowiązująca] uchwała nr XXIX/223/2008 Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu z dnia 30 października 2008 r., podczas gdy ta uchwała utraciła moc obowiązującą z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2022 r., a zatem z dniem, w którym została wyeliminowana podstawa prawna do jej podjęcia.

Przy tak sformułowanych zarzutach, umotywowanych w uzasadnieniu skargi, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, jak również o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Nowym Tomyślu zawarła następujące wnioski. W pierwszej kolejności (pkt I) wniosła o oddalenie skargi w części, w jakiej zarzuca ona w odniesieniu do § 1 uchwały: 1) niezgodne z prawem poszerzenie kręgu podmiotów uprawnionych do ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, poprzez określenie - jako podmiotów uprawnionych, "członków ochotniczych straży pożarnych"; 2) nieustalenie konkretnej stawki (stawek) ekwiwalentu pieniężnego lecz ograniczenie się do wskazania w § 1 wynikającej z ustawy maksymalnej wysokości ekwiwalentu. W następnej kolejności zaś (pkt II) wystąpiła o obiektywną ocenę pozostałych zarzutów skarżącego, które odnoszą się do: 1) przekroczenia w § 2 zaskarżonej uchwały delegacji ustawowej zawartej w art. 15 ust. 2 u.o.s.p.; 2) nieuprawnionego, istotnego naruszenia prawa w postaci art. 2 Konstytucji oraz § 143 i § 126 ust. 1 w zw. z § 22 ust. 1 załącznika do rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, polegające na ustaleniu w § 3 zaskarżonej uchwały, że traci moc poprzednio obowiązująca uchwała nr XXIX/223/2008 z dnia 30 października 2008 r.

W razie uznania skargi za uzasadnioną – w części lub w całości – Rada Miejska wniosła o rozstrzygnięcie, czy "rację ma skarżący, określając zarzucane uchwale błędy jako »istotne naruszenie prawa«, czy też naruszenia nie mają charakteru »rażących«, zważywszy na treść argumentów wskazanych przez Radę Miejską w uzasadnieniu niniejszej uchwały". Jednocześnie Rada stwierdziła, że "podziela wniosek skarżącego o rozpoznanie sprawy w trybie przewidzianym w art. 119 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi".

Ponadto Rada podniosła, że w dacie rozpoznawania skargi przez Sąd "sprawa mieć będzie charakter historyczny, bowiem na sesji Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu [...] w dniu 25 stycznia 2023 r. podjęta została nowa uchwała w sprawie będącej przedmiotem rozpatrywanej skargi".

W uzasadnieniu organ stwierdził, że w zasadzie nie podziela stanowiska skarżącego co do oceny treści podjętej uchwały jako "istotnie naruszającej prawo". Niemniej jednak, pomimo "podjęcia nowej uchwały w sprawie ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników OSP uznał, że zarzuty zawarte w skardze wymagają polemiki". Odnosząc się do zarzutów skargi, Rada stwierdziła, że treść § 1 uchwały nie jest niezgodna z art. 15 u.o.s.p., bowiem "w działaniach ratowniczych oraz akcjach ratowniczych uczestniczą wyłącznie ci członkowie OSP, którzy są strażakami ratownikami OSP". Nie ma sytuacji, aby do takich działań czy akcji dopuszczano inne osoby, niż wymienieni w art. 15 ust. 1 u.o.s.p. Również w szkoleniach bądź w ćwiczeniach organizowanych dla strażaków ratowników OSP uczestniczą wyłącznie strażacy ratownicy OSP. Nie ma zatem sytuacji, aby pieniężne ekwiwalenty, o których mowa w uchwale, mogły być wypłacane innym osobom niż strażacy ratownicy OSP. Ponadto, stawka określona w § 1 zaskarżonej uchwały za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki straży pożarnej mieści się w granicach wysokości ekwiwalentu pieniężnego, do którego na mocy art. 15 ust. 2 u.o.s.p. uprawnieni są strażacy ratownicy OSP; w treści art. 15 ust. 2 w żadnym miejscu nie wskazano, aby stawka ekwiwalentu została określona kwotowo; w ocenie Rady nie ma przeszkód do jej określenia poprzez wskazanie podstaw oraz sposobu jej obliczenia. Dalej argumentowała, że z art. 15 ust. 2 in fine u.o.s.p. wynika, że środki na wypłaty pieniężnych ekwiwalentów są wypłacane ze środków budżetu gminy, są to zatem środki publiczne, których wydatkowanie podlega ochronie ustawowej (m.in. art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych). Zawarty § 2 zaskarżonej uchwały zapis stanowi w ocenie jego autorów zabezpieczenie, że środki pieniężne przeznaczone na wypłaty ekwiwalentów nie zostaną wypłacone osobom nieuprawionym. Podstawą prawną do takiego uregulowania nie jest oczywiście art. 15 u.o.s.p., jednak jego legalność można wywieść z treści art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g., pomimo że nie został on wyraźnie wskazany w prawnej podstawie zaskarżonej uchwały. Treść tego paragrafu miała na celu ochronę interesu publicznego, zabezpieczenie finansów publicznych i w ocenie Rady jest do przyjęcia.

Co do pozostałych zarzutów skargi, ich ocenę prawną Rada pozostawiła Sądowi. Podniosła przy tym, że treść art. 48 u.o.s.p. dała organom stanowiącym gmin termin 6 miesięcy na podjęcie uchwał w sprawach o których mowa w art. 15 ust. 2 tejże ustawy. Przepisy przejściowe i przepisy końcowe ustawy o ochotniczych strażach pożarnych nie określiły, jakie będą konsekwencje wejścia w życie tej ustawy z dniem 1 stycznia 2022 r., w odniesieniu do poprzedniej regulacji prawnej wynikającej z poprzednio obowiązującej uchwały, podjętej w dniu 30 października 2008 r. na podstawie ówczesnego art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej (w brzmieniu obowiązującym w dniu 30 października 2008 r.). Dlatego też uznano, że w dacie podjęcia uchwały z dnia 24 stycznia 2022 r. należało wyeliminować z obrotu prawnego uchwałę nr XXIX/223/2008 z dnia 30 października 2008 r., jako że materia w niej uregulowana znalazła nową podstawę prawną, zaś brak było wyraźnej klauzuli derogacyjnej co do jej obowiązywania po 1 stycznia 2022 r. a przed podjęciem nowej uchwały w myśl art. 15 u.o.s.p.

Uchwałą nr LXIII/695/2023 z dnia 25 stycznia 2023 r. (Dz.Urz.Woj.Wlkp. z dnia 2 lutego 2023 r., poz. 1196), podjętą w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników OSP z terenu gminy Nowy Tomyśl, biorących udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, Rada Miejska w Nowym Tomyślu w § 1 ustaliła wysokość ekwiwalentu pieniężnego przysługującego strażakom ratownikom OSP z terenu Gminy Nowy Tomyśl za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki straży pożarnej, którzy: 1) uczestniczyli w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej w wysokości 37,00 zł, 2) uczestniczyli w szkoleniu lub ćwiczeniu w wysokości 37,00 zł. W § 2 stwierdziła, że traci moc uchwała nr XLIV/543/2022 Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu z dnia 24 stycznia 2022 r. w sprawie ustalenia ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu gminy Nowy Tomyśl, którzy uczestniczyli w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu czy ćwiczeniu. W § 3 wykonanie uchwały powierzyła Burmistrzowi Nowego Tomyśla. Natomiast w § 4 określiła, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jako zasadna podlegała uwzględnieniu.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. Wystąpił o to Prokurator (patrz: wniosek zawarty w skardze), a strona przeciwna poparła ten wniosek w odpowiedzi na skargę i nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W takich warunkach zaszły przesłanki do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym (na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów).

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Zaskarżona uchwała należy do aktów prawa miejscowego, które to akty, w konsekwencji zaliczenia ich – na mocy art. 87 ust. 2 w zw. z art. 94 Konstytucji – do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania tych organów, które je uchwaliły, winny być tworzone wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie.

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie, zgodnie z art. 91 u.s.g. [aktualnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.] uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1 zd. pierwsze), jednakże w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Przepis art. 94 u.s.g. stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust. 1). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem (ust. 2).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np. stanowisko orzecznictwa przedstawione w wyroku NSA z dnia 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1503/17, dostępny w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponadto, w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Powyższe oznacza, że sąd w ramach kontroli zaskarżonego aktu bada jego zgodność z prawem w pełnym zakresie, z urzędu uwzględniając naruszenia prawa. Przepis ten, wespół z przepisami ustrojowymi, wyznacza zakres kontroli sądowej. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest zatem ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Kontrola sądowa, w przypadku ustalenia sprzeczności aktu prawa miejscowego z obowiązującym prawem, prowadzi do stwierdzenia nieważności takiego aktu.

Odnosząc się zatem do stanowiska Rady co do historycznego charakteru sprawy na dzień jej rozstrzygania przez Sąd, zauważyć należy, że konsekwencją stwierdzenia nieważności aktu jest m.in. to, że rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych wydane na podstawie takiego aktu podlegają wzruszeniu. Stwierdzenie nieważności uchwały skutkuje uznaniem, że nie było w ogóle podstaw do stosowania unormowań w niej zawartych ze skutkiem od daty wydania aktu. Uchylenie uchwały przez organ takiego skutku nie wywiera. Zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały polegają bowiem na wyeliminowaniu jej postanowień z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały, są zatem dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty uchylenia (por. uchwała TK z dnia 14 września 1994 r. sygn. akt W 5/94, OTK z 1994 r. nr 2, poz. 44 i wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 1776/06, dostępny jw.). W uzasadnieniu przywołanego wyżej orzeczenia Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił bowiem, że dopuszczalna jest skarga na uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz jej przepisy "nadal obowiązują" w tym znaczeniu, że można je stosować [obecnie - uw. Sądu] do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie taki przypadek zachodzi.

Z uwagi na powyższe, kwestia uchylenia zaskarżonej uchwały wskutek podjęcia 25 stycznia 2023 r. nowej uchwały w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego – tym razem poprzez wskazanie kwotowej stawki ekwiwalentu przysługującego strażakom ratownikom Ochotniczej Straży Pożarnej – nie wpływa na możliwość poddania jej kontroli w toku aktualnie prowadzonego postępowania sądowoadministracyjnego. Zaznaczyć przy tym należy, że przedmiotowej kontroli w niniejszej sprawie podlega jedynie zaskarżona uchwała.

W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej uchwały na podstawie wyżej przedstawionych kryteriów Sąd stwierdził, że jest ona dotknięta istotnym naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 15 u.o.s.p. [aktualnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 194] strażak ratownik Ochotniczej Straży Pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny (ust. 1). Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 504, 1504 i 2461) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy (ust. 2).

Jak trafnie zauważył Prokurator, a czego w istocie organ nie kwestionował - art. 15 ust. 1 u.o.s.p. posługuje się pojęciem "strażak ratownik Ochotniczej Straży Pożarnej", które nie jest tożsame z pojęciem "członek Ochotniczej Straży Pożarnej", użytym w zaskarżonej uchwale ["członkowie Ochotniczych Straży Pożarnych"]. Zgodnie z art. 1 ust. 3 u.o.s.p. ochotnicze straże pożarne zrzeszają członków ochotniczych straży pożarnych, zwanych dalej "strażakami Ochotniczej Straży Pożarnej". Natomiast z art. 8 tej ustawy wynika, że "strażakiem ratownikiem Ochotniczej Straży Pożarnej" jest strażak Ochotniczej Straży Pożarnej, który spełnia określone w nim wymagania, mianowicie: 1) ukończył 18 lat, a nie ukończył 65 lat, z zastrzeżeniem art. 9 ust. 1; 2) posiada aktualne ubezpieczenie, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 2; 3) posiada aktualne orzeczenie lekarskie stwierdzające brak przeciwwskazań do udziału w działaniach ratowniczych; 4) odbył szkolenie z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy; 5) ukończył z wynikiem pozytywnym szkolenie podstawowe przygotowujące do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych.

Analiza powyższych przepisów nie pozostawia wątpliwości, że pojęcie "strażaka ratownika Ochotniczej Straży Pożarnej", o którym mowa w art. 15 ust. 1 u.o.s.p., jest węższe niż pojęcie "członka Ochotniczych Straży Pożarnych" użyte w zaskarżonej uchwale. W konsekwencji, zaskarżona uchwała wykracza poza zakres podmiotowy regulacji przekazanej radom gmin na podstawie ustawy kompetencyjnej i przyznaje uprawnienia grupie członków Ochotniczych Straży Pożarnych, dla której uprawnień takich ustawa nie przewiduje. Ponadto, przepis art. 15 u.o.s.p. uprawnia radę gminy do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za uczestniczenie w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu (ust. 1), naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej (ust. 2). Wobec tego nie było żadnych podstaw do określenia w § 1 ust. 2 uchwały, że "pojęcie ćwiczeń obejmuje również udział w zawodach sportowo-pożarniczych oraz manewry służb ratowniczych". W tym zakresie, jak i co do kwestii uregulowania w § 2 uchwały rodzaju dokumentu, stanowiącego podstawę do wypłacania ekwiwalentu, zaskarżona uchwała została podjęta z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego, wynikającego z art. 15 ust. 2 u.o.s.p.

W ocenie Sądu Rada nie była upoważniona do definiowania czy dookreślania – a co nastąpiło w § 1 ust. 2 uchwały – ustawowego pojęcia "ćwiczeń", które zostało również użyte w art. 3 pkt 6 u.o.s.p., gdzie mowa jest o organizowaniu ćwiczeń oraz udziale w szkoleniach, ćwiczeniach i zawodach sportowo-pożarniczych organizowanych przez Państwową Straż Pożarną, gminę lub inne uprawnione podmioty. Podobnie w § 2 z przekroczeniem delegacji, ustalono, że podstawą wypłacenia ekwiwalentu za udział w działaniach ratowniczych i akcjach ratowniczych jest potwierdzenie przez Komendę Powiatową Państwowej Straży Pożarnej w Nowym Tomyślu uczestnictwa w działaniu ratowniczym i akcji ratowniczej. Właściwa rada gminy została ustawowo (w art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p.) wyposażona w kompetencję obejmującą wyłącznie ustalenie wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników OSP. Zatem odwołanie się do treści art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g. (uprawnienie gminy do stanowienia aktów praw miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy) oraz art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych [aktualnie: Dz.U. z 2022 r., poz.1634 ze zm.] nie jest słuszne. Gminie na podstawie upoważnień ustawowych przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy (art. 40 ust. 1 u.s.g.), jednakże przedmiotem regulacji w niniejszej sprawie nie jest określenie zasad zarządu mieniem gminy. Z pewnością też wydatki publiczne powinny być wykonywane zgodnie z zasadami określnymi w art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, jednakże przepis ten nie upoważnia do przekraczania upoważnienia ustawowego w ramach regulowania określonych świadczeń przysługujących określonej kategorii podmiotów. Dlatego też nie można było uznać legalności powyżej omówionych postanowień zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu nie można stwierdzić zgodności takiego działania legislacyjnego z zasadą praworządności (patrz: art. 2 i art. 7 Konstytucji).

To samo tyczy się kwestii ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego (§ 1 ust. 1 uchwały). Zdaniem Sądu rację ma Prokurator, że wysokość ta powinna polegać na wskazaniu konkretnej kwoty pieniężnej. Proste powołanie się na maksymalną (nieprzekraczalną) ułamkową wysokość ekwiwalentu nie spełnia warunku z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Dopiero wskazanie konkretnej stawki (kwoty) ekwiwalentu świadczy o realizacji kompetencji z art. 5 ust. 2 i rodzi skutek w zakresie określoności sytuacji prawnej adresata uchwały i skonkretyzowania uprawnień z tego tytułu (przy naliczaniu za każdą rozpoczętą godzinę) – a dalej ewentualnych roszczeń o wypłatę – strażaków ratowników OSP. Poza tym określenie konkretnej kwoty ekwiwalentu pozwala na ocenę, czy dana stawka nie przekracza ustawowego progu 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, obowiązującego przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego.

Na koniec tej części rozważań Sąd podkreśla, że nie budzi zatem wątpliwości, że zaskarżona uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radom gmin na podstawie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych (ustawy kompetencyjnej), zmieniając wprowadzone w omówionym przepisie zasady. Tymczasem, podejmując akty prawa miejscowego na podstawie normy ustawowej, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Jedną z naczelnych zasad prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, zaś normy kompetencyjne powinny być intepretowane w sposób ścisły. Jeżeli zatem organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu, a taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, to mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, a więc z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu (por. poglądy orzecznictwa przedstawione w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 9 maja 2023 r. sygn. akt III SA/Po 81/13, dostępnym jw.).

Odnosząc się zaś do czwartego zarzutu skargi, należy podnieść, że ustawa o ochotniczych strażach pożarnych weszła w życie z dniem 1 stycznia 2022 r. Uprzednio kwestia ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym członków ochotniczych straży pożarnych regulowana była przepisami art. 28 ust. 1-6 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2021 r., poz. 869 ze zm.) - dalej: u.o.p. W art. 28 ust. 1 u.o.p. zawarta była delegacja ustawowa upoważniająca radę gminy do określenia wysokości ekwiwalentu. Niewątpliwe stanowiła też podstawę do podjęcia przez Radę Miejska w Nowym Tomyślu uchwały nr XXIX/223/2008 z dnia 30 października 2008 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu gminy Nowy Tomyśl (...). Ustawa o ochotniczych strażach pożarnych, uchylając poprzednio obowiązujące regulacje dotyczące ekwiwalentów z tytułu udziału w akcjach ratowniczych i szkoleniach dla członków ochotniczych straży pożarnych, nie wprowadziła jednak przepisów przejściowych, które utrzymywałyby czasowo w mocy przepisy prawa miejscowego uchwalone pod rządami poprzednio obowiązującego w tym zakresie prawa. Zgodnie zaś z regulacją § 32 ust. 1 załącznika do rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, jeżeli uchyla się ustawę, na podstawie której wydano akt wykonawczy, albo uchyla się przepis ustawy upoważniający do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą odpowiednio z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania tego aktu. Regulację tę stosuje się, na podstawie § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, także do aktów prawa miejscowego. W konsekwencji należało przyjąć, że poprzednio obowiązujący akt prawa miejscowego, ustalający wysokość ekwiwalentu należnego członkom OSP, utracił moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2022 r. (w dacie utraty mocy obowiązującej przez przepis art. 28 ust. 1 u.o.p. zawierający upoważnienie ustawowe do jego wydania). Wobec tego naruszało prawo w sposób istotny stwierdzenie przez Radę w zaskarżonej uchwale (co również było niezgodne z § 126 ust. 1 w zw. z § 143 zasad techniki prawodawczej), że traci moc uchwała nr XXIX/223/2008 z dnia 30 października 2008 r., skoro ta ostatnia uchwała nie obowiązywała już od 1 stycznia 2022 r.

Podzielając zatem stanowisko skargi Prokuratora, Sąd finalnie uznał, że zaskarżona uchwała została sporządzona z przekroczeniem delegacji ustawowej. Wobec tego należało na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzić nieważność tej uchwały w całości.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie powołanych przepisów orzekł, jak w sentencji wyroku.