Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 483/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: *Stwierdzono bezczynność organu
Powołane przepisy: article: art. 37 par. 1 pkt 1, art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 33 ust.
journal: Dz.U. 2024 poz 725
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 maja 2024 r. sprawy ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w B. na bezczynność Starosty Legnickiego w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę farmy fotowoltaicznej I. stwierdza, że Starosta Legnicki dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Starostę Legnickiego do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Starosty Legnickiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 18 maja 2023 r. S. Sp. z o.o. (dalej: strona skarżąca, skarżąca, inwestor) złożyła do Starosty Legnickiego (dalej: Starosta, organ) wniosek o pozwolenie na budowę farmy fotowoltaicznej "[...]" o mocy do 40 MW wraz z infrastrukturą techniczną, w tym infrastrukturą celu publicznego (dalej: wniosek).

Działając na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.) w zw. z art. 33 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725, dalej: p.b.), w dniu 29 maja 2023 r. Starosta wezwał inwestora do uzupełnienia braków formalnych wniosku i do złożenia wyjaśnień na piśmie, mających znaczenie co do rozstrzygnięcia sprawy. Organ wyznaczył stronie skarżącej termin dwumiesięczny na uzupełnienie braków od daty otrzymania wezwania, z rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

W dniu 27 czerwca 2023 r. Starosta poinformował inwestora, że w dniu 23 czerwca 2023 r. na podstawie postanowienia Prokuratury Okręgowej w L. z dnia 14 czerwca 2023 r., sygn. akt [...] o żądaniu wydania rzeczy, wydano Prokuraturze komplet dokumentacji, dotyczący przedmiotowego wniosku inwestora o pozwolenie na budowę. Wskazano przy tym, że do czasu zwrotu dokumentacji bieg terminu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, o którym mowa w art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b., zostaje wstrzymany z przyczyn niezależnych od Starosty.

Pismem z 21 sierpnia 2023 r. pełnomocnik strony skarżącej wezwał Starostę do doprecyzowania podstawy prawnej wstrzymania/zawieszenia postępowania zaznaczając, że ww. pismo z dnia 27 czerwca 2023 r. nie posiada w swej treści uzasadnienia podjętej przez organ decyzji. Pełnomocnik wniósł także o wyjaśnienie, jaki wpływ na przebieg przedmiotowego postępowania administracyjnego ma toczące się w Prokuraturze Okręgowej w L. postępowanie karne. Podniesiono, że organ nie podał podstawy prawnej zawieszenia procedury pozwolenia na budowę i nie wyjaśnił, czy akta administracyjne zostały przekazane organowi karnemu w całości czy też w określonej części, czy sporządzał kserokopie akt postępowania, celem umożliwienia stronie zapoznania się z ich treścią i składania dalszych ewentualnych wniosków dowodowych, jak postępowanie karne wpłynie na przebieg procedury administracyjnej, jaki charakter posiada wydane w sprawie pismo organu z dnia 27 czerwca 2023 r. oraz na jaki okres organ wstrzymuje procedurę pozwoleniową. Ponadto pełnomocnik wnioskował o umożliwienie stronie zapoznania się z całym zebranym materiałem dowodowym w sprawie.

W odpowiedzi Starosta pismem z 19 września 2023 r. wskazał, że brak możliwości procedowania i podejmowania czynności urzędowych dotyczących rozpatrzenia wniosku oraz wstrzymania biegu terminu w sprawie, powiązane są ściśle z prowadzonym śledztwem przez Prokuraturę Okręgową w L., a zgromadzony w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy obejmujący oryginały akt sprawy został przekazany, zgodnie z żądaniem, do organu ścigania. Wskazano ponadto, że organ nie ma obowiązku i nie sporządził kserokopii wydanych Prokuraturze akt sprawy, natomiast fakt przekazania materiału dowodowego uniemożliwia dalsze procedowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku inwestora. Starosta zaznaczył, że z przyczyn niezależnych od organu nie może prowadzić postępowania i jest zobowiązany do niepodejmowania dalszych czynności, mających na celu prowadzenie postępowania administracyjnego do czasu zwrotu zajętego materiału akt sprawy. Wskazał również, że bieg terminu w sprawie uzyskania decyzji o pozwolenie na budowę przedmiotowego zamierzenia budowlanego, zależny jest od czasu zwrotu zajętego materiału dowodowego wykorzystywanego na potrzeby prowadzonego śledztwa.

W dniu 28 września 2023 r. inwestor złożył ponaglenie w sprawie. W ponagleniu wskazano m.in., że strona skarżąca w toku postępowania administracyjnego, po wezwaniu jej przez organ do uzupełnienia braków formalnych wniosku, wystąpiła o wydłużenie terminu do dokonania czynności wskazanej w wezwaniu, przy czym w dniu 19 września 2023 r. inwestor złożył pismo, w którym odniósł się do uzupełnienia braków formalnych wniosku i złożenia wyjaśnień, a także przekazał organowi wymienione dokumenty. Zaznaczono, że organ pozostaje w bezczynności, którą usprawiedliwia faktem przekazania akt do Prokuratury Okręgowej w L. i pomimo upływu niespełna trzech miesięcy od ich przekazania, biernie oczekuje na ich zwrot. Zdaniem inwestora, przekazanie akt do organu ścigania nie jest niezależną od organu przeszkodą, uzasadniającą zwłokę w załatwieniu sprawy w terminie, a ponadto istnieje możliwość dalszego procedowania wniosku o udzielanie pozwolenia na budowę z uwagi na to, że organowi przekazano wszelkie materiały konieczne do merytorycznego zakończenia postępowania. Wskazano też, że organ wbrew obowiązkom nie podjął żadnych czynności zmierzających do zapewnienia sobie niezbędnych odpisów przekazywanych akt, jak również – pomimo upływu niespełna trzech miesięcy od ich przekazania – nie wystąpił o ich zwrot do Prokuratury. Zdaniem strony skarżącej, z tych względów nie można przyjąć, że Starosta działał w sprawie wnikliwie i szybko czy też bez zbędnej zwłoki.

Postanowieniem z dnia 13 listopada 2023 r. Wojewoda Dolnośląski, po rozpatrzeniu opisanego wyżej ponaglenia, 1/ stwierdził bezczynność Starosty Legnickiego w załatwieniu sprawy, 2/ stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3/ wyznaczył Staroście Legnickiemu 30-dniowy termin załatwienia sprawy, liczony od daty otrzymania akt sprawy, 4/ zarządził wyjaśnienie przyczyn oraz ustalenie osób winnych bezczynności w prowadzonym postępowaniu oraz podjęcie środków zapobiegających bezczynności w przyszłości. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że Starosta nie załatwił sprawy w ustawowo określonym dwumiesięcznym terminie, a bezczynności organu nie usprawiedliwia brak akt sprawy. Starosta nie podejmował bowiem działań zmierzających do ich pozyskania w celu zakończenia postępowania. Ponadto, organ nie informował strony skarżącej o ustawowym terminie załatwienia sprawy ani też nie wyznaczył nowego terminu jej załatwienia oraz nie pouczył stron o przysługującym im prawie do wniesienia ponaglenia, wobec czego nie wypełnił obowiązku wynikającego z art. 36 k.p.a.

W dniu 6 listopada 2023 r. do organu wpłynęła skarga na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę farmy fotowoltaicznej kierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Pełnomocnik strony skarżącej wniósł o: 1/ stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, 2/ zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym przez Sąd terminie, 3/ stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4/ zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Staroście zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 35 § 1-4 w zw. z art. 36 § 1, art. 6 i art. 7 k.p.a. poprzez pozostawanie w stanie bezczynności, przejawiające się w szczególności w braku wydania decyzji administracyjnej dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę w ustawowym terminie, naruszeniu obowiązku zapewnienia kopii akt postępowania umożliwiających wydanie decyzji w ustawowym terminie, zastosowaniu wbrew zasadzie praworządności nieznajomego ustawie trybu "wstrzymania" prowadzenia postępowania administracyjnego, naruszeniu obowiązku wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz uchybieniu obowiązkowi ustosunkowania się do treści ponaglenia przekazanego organowi wyższego stopnia. W uzasadnieniu skargi podtrzymano argumentację zawartą w ponagleniu z dnia 28 września 2023 r.

W odpowiedzi na skargę Starosta, po przytoczeniu stanu faktycznego sprawy, wskazał, że nie mógł wydać pozwolenia na budowę z uwagi na okoliczność nieposiadania akt sprawy w związku z przekazaniem ich do Prokuratury Okręgowej w L. Organ wniósł o oddalenie skargi oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, w wysokości wedle norm przepisanych.

W piśmie procesowym z dnia 15 stycznia 2024 r. skarżąca złożyła dodatkowe uzasadnienie zarzutów skargi, uzupełniając je o wskazanie, że Starosta nie wydał w sprawie decyzji administracyjnej, mimo upływu 30-dniowego terminu wyznaczonego przez Wojewodę Dolnośląskiego w postanowieniu z dnia 13 listopada 2023 r. Dodatkowo skarżąca wniosła o przyznanie na jej rzecz na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 k.p.a. W uzasadnieniu pisma podtrzymano dotychczasową argumentację, uwzględniając ponadto, że organ, wbrew jego twierdzeniom, posiada dokumenty konieczne do wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, z uwagi na fakt uzupełnienia przez inwestora o dodatkowe dokumenty wniosku w dniu 19 września 2023 r.

Akta sprawy przekazane Prokuraturze Okręgowej w L. na mocy postanowienia prokuratora z dnia 14 czerwca 2023 r. o żądaniu wydania rzeczy, sygn. akt [...], zostały zwrócone przez Prokuraturę organowi przy piśmie z dnia 4 marca 2024 r. oraz następnie przekazane Sądowi przez Starostę przy piśmie z dnia 19 marca 2024 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.).

Skarga dotyczy bezczynności Starosty Legnickiego w postępowaniu z wniosku strony skarżącej o pozwolenie na budowę farmy fotowoltaicznej "[...]" o mocy do 40 MW wraz z infrastrukturą techniczną, w tym infrastrukturą celu publicznego. Poprzedzona została ponagleniem złożonym w dniu 28 września 2023 r., tym samym spełniony został warunek formalny wniesienia skargi, wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a.

Przystępując do jej merytorycznego rozpoznania zaznaczyć najpierw należy, że ocena zasadności skargi na bezczynność może być dokonana jedynie na dzień wniesienia skargi, co wymaga uwzględnienia odpowiedniego stanu prawnego i faktycznego (Uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, dostępne w CBOSA). Podstawę procesową działania organów administracji publicznej w zakresie stanowiącym przedmiot zaskarżenia zaś regulują w niniejszej sprawie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego z zastrzeżeniem przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane.

Pojęcie bezczynności nie zostało zdefiniowane w przepisach p.p.s.a., jednak wynika ono z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. normującego instytucję ponaglenia. W przepisie tym ustawodawca określa bowiem bezczynność jako stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy znaczenie ma zatem art. 35 § 1 k.p.a., który nakazuje organom administracji publicznej załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3).

Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4b p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, następnie, czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17, dostępne w CBOSA).

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i § 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m.in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zasada szybkości postępowania nie pozostaje przy tym w kolizji z zasadą legalizmu, gdyż obie te zasady powinny być realizowane w równym stopniu (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2016 r., II GSK 916/15, dostępne w CBOSA). Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Treść obowiązku płynącego z powyższego przepisu oznacza zakaz nieuzasadnionego przetrzymywania spraw bez nadawania im właściwego biegu oraz obowiązek prowadzenia postępowania bez niepotrzebnych opóźnień. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).

Kontrolując postępowanie objęte skargą Sąd miał także na uwadze, że po myśli art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest natomiast obowiązany zawiadomić stronę, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy, po zapoznaniu się z aktami sprawy, Sąd stwierdził, że Starosta dopuścił się bezczynności w przedstawionym wcześniej rozumieniu.

Analiza przebiegu postępowania w niniejszej sprawie wskazuje, że Starosta nie wywiązał się z obowiązków nałożonych przywołanymi wcześniej przepisami k.p.a. Z akt administracyjnych przekazanych przez organ wynika, że wniosek o pozwolenie na budowę farmy fotowoltaicznej strona skarżąca złożyła w dniu 18 maja 2023 r. W dniu 29 maja 2023 r. organ wezwał inwestora na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do złożenia wyjaśnień na piśmie oraz do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez złożenie wymienionych w wezwaniu dokumentów, tj. 1/ doprecyzowanie w pkt 5 wniosku nazwy inwestycji w oparciu o katalog robót budowlanych zawarty w art. 29-30 p.b. z doprecyzowaniem zakresu robót budowlanych, polegającego na budowie infrastruktury celu publicznego w myśl art. 33 ust. 2c p.b.; 2/ przedłożenie załącznika graficznego określającego przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie oraz przewidywany obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie (o ile dołączenie tego załącznika było wymagane przez przepisy obowiązujące w dniu złożenia wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach); 3/ dostarczenie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy odnoszącej się do zakresu przedmiotowej inwestycji dotyczącej budowy instalacji kablowej do projektowanej stacji transformatorowej GPO w obszarze wykraczającym poza linie rozgraniczające teren inwestycji ustalone w załączniku nr 1B do decyzji Wójta Gminy K. z 21 marca 2022 r. nr 42/2022 o warunkach zabudowy; 4/ przedłożenie ostatecznej decyzji podziałowej potwierdzającej podział działki nr [...], obręb [...] C., jednostka ewidencyjna [...] K. na działki nr [...] oraz nr [...] obręb [...] C., jednostka ewidencyjna [...] K.; 5/ przedłożenie dowodu uiszczenia opłaty skarbowej za budowę każdej z budowli w kwocie 155 zł i budowę instalacji w kwocie 91 zł. Organ pouczył również stronę, że nieuzupełnienie braków w terminie 2 miesięcy od daty otrzymania wezwania spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania.

Pismo to odebrane zostało osobiście przez przedstawiciela Spółki w dniu 30 maja 2023r. o czym świadczy odręczna adnotacja na egzemplarzu znajdującym się w aktach sprawy (na piśmie widnieje opatrzony datą podpis Prezesa Zarządu S., D. F.). Tym samym, wyznaczony przez organ termin do uzupełnienia braków wniosku upływał w dniu 30 lipca 2023 r.

Sygnalizacyjnie zauważyć należy, że w aktach sprawy znajduje się również projekt pisma z dnia 21 czerwca 2023 dokonującego zmian w ww. wezwaniu z informacją, że nieuzupełnienie braków w terminie 2 miesięcy od daty otrzymania wezwania spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Pismo to nie zostało jednak opatrzone podpisem organu zatem nie może być traktowane jako wiążący dokument. W rezultacie przyjąć należało, że termin do uzupełnienia braków podania upływał z dniem 30 lipca 2023 r. – zgodnie z pismem z dnia 29 maja 2023 r.

Z treści pism złożonych do Sądu (skargi wraz z załącznikami oraz odpowiedzi na skargę) wynika nadto, że w trakcie biegu terminu wyznaczonego wezwaniem z dnia 29 maja 2023 r., w dniu 23 czerwca 2023 r. Starosta zgodnie z postanowieniem Prokuratury Okręgowej w L. z dnia 14 czerwca 2023 r. o żądaniu wydania rzeczy, wydał Prokuraturze komplet dokumentacji dotyczącej przedmiotowego wniosku. Jednocześnie, pismem z 27 czerwca 2023 r. organ poinformował stronę, że bieg terminu do wydania pozwolenia na budowę zostaje wstrzymany. Do dnia wniesienia skargi organ nie podjął żadnych czynności procesowych.

Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że zachowanie Starosty nosi znamiona bezczynności. Przyjmując, że sprawa wydania pozwolenia na budowę należy do spraw skomplikowanych, Sąd uznał, że powinna być ona załatwiona w ciągu 60 dni. Bieg terminu załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem z dnia 18 maja 2023 r. powinien zatem upłynąć w dniu 18 lipca 2023 r. Ze względu na brzmienie art. 35 § 5 k.p.a. do terminu tego nie wlicza się czasu wyznaczonego przez organ na uzupełnienie braków wniosku, który w niniejszej sprawie wynosił dwa miesiące i upływał w dniu 30 lipca 2023 r. W rezultacie przyjąć więc należało, że termin do załatwienia omawianej sprawy kończył się w dniu 18 września 2023 r. (co obejmuje dziesięć dni w okresie od 18 maja 2023 r. do 29 maja 2023 r. oraz pięćdziesiąt dni w okresie od 31 lipca 2023 r. do 18 września 2023 r.). Nie budzi żadnych wątpliwości, że organ terminu tego nie dochował, gdyż do dnia wniesienia skargi sprawa z wniosku o wydanie pozwolenia na budowę złożonego w dniu 18 maja 2023 r. nie została w żaden sposób załatwiona. Organ nie wydał decyzji jak też nie załatwił tej sprawy w inny sposób – jak choćby przez pozostawienie wniosku bez rozpoznania. W tym miejscu zaznaczyć należy, że skoro organ nie pozostawił wniosku bez rozpoznania, Sąd nie kontroluje w niniejszej sprawie prawidłowości (co do formy i treści) wezwania z dnia 29 maja 2023r.

Nadto Starosta nie wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 k.p.a. Organ co prawda zawiadomił stronę o przekazaniu akt Prokuraturze, ale nie poinformował jej o nowym przewidywanym terminie załatwienia sprawy. Tymczasem w orzecznictwie wskazuje się, że nowy termin załatwienia sprawy może być uznany za skutecznie wyznaczony w trybie art. 36 § 1, jeżeli zostanie wskazany przez organ właściwy do załatwienia sprawy zgodnie z art. 57 (tj. w dniach, tygodniach lub miesiącach) i z zachowaniem ogólnej zasady szybkości postępowania określonej w art. 12 k.p.a. (por. NSA w wyroku z 21 czerwca 1996 r., I SAB 28/96, ONSA 1997/2, poz. 97). Zamiast spełnić wymogi ww. przepisu, Starosta - co trafnie zarzuca strona skarżąca - zastosował nie znaną procedurze administracyjnej instytucję wstrzymania biegu ustawowego terminu załatwienia sprawy. Takie uprawnienie nie wynika dla organu z żadnego przepisu prawa, w szczególności z przywołanego przepisu art. 36 § 1 k.p.a.

O bezczynności organu świadczy także fakt, że nie podjął on żadnych czynności zmierzających do usunięcia przeszkody w załatwieniu sprawy - w postaci braku akt administracyjnych. Sąd miał także na uwadze, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, fakt nieposiadania przez organ akt administracyjnych wskutek przekazania ich do sądu lub innego organu nie uwalnia tego organu od zarzutu bezczynności (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2021 r. II OSK 2540/20, 14 listopada 2014r. II OSK 1257/14, 6 czerwca 2017 r. II OSK 461/17, 3 lipca 2018 r. II OSK 3305/17, 28 października 2020 r. II OSK 1830/20). Jak wskazał bowiem NSA w wyroku z dnia 25 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2540/20, rzeczą organu jest takie zorganizowanie pracy, aby być w posiadaniu albo samych akt administracyjnych albo ich kopii w razie zaistnienia konieczności ich przekazania innemu organowi. Oczywiście pożądana jest sytuacja, aby organ dysponował oryginałem akt sprawy, jednak w przypadku równolegle toczących się kilku postępowań nieunikniona jest potrzeba posiłkowania się aktami zastępczymi. W związku z tym nietrafne należy uznać stanowisko organu, że nie miał on obowiązku sporządzenia kopii akt sprawy przed ich przekazaniem organowi ściągania. Starosta zamiast biernie oczekiwać na zwrot akt przez Prokuraturę powinien podjąć czynności w celu pozyskania dokumentacji niezbędnej do rozpoznania wniosku skarżącej Spółki.

Nie ulega zatem wątpliwości, że organ nie załatwiając sprawy w ustawowym terminie, nie zawiadamiając strony o przyczynach zwłoki i nie wskazując nowego terminu załatwienia sprawy oraz nie podejmując czynności zmierzających do usunięcia przeszkody w procedowaniu sprawy, pozostawał w bezczynności. Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne jedynie jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie.

Odnosząc się do powyższej kwestii Sąd uznał, że stwierdzona w niniejszej sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W orzecznictwie wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. np. wyrok NSA z dnia 22 września 2021 r., III OSK 995/21). Chodzi tu o naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (vide: B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi bowiem posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Sąd miał przy tym na uwadze stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 13 kwietnia 2021 r. (II OSK 2460/20, CBOSA) – aprobowane także w orzecznictwie - gdzie wskazano, że z rażącym stanem bezczynności lub przewlekłości mamy do czynienia przede wszystkim wówczas, jeśli organ wielokrotnie (co najmniej kilkunastokrotnie) przekracza przewidziany w ustawie termin załatwienia sprawy (por. też wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 784/23, z dnia 13 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 483/23, dostępne w CBOSA).

Odnosząc powyższe do ustaleń kontrolowanej sprawy wskazać należy, że niewątpliwie doszło do przekroczenia terminów załatwienia sprawy ale, w świetle przywołanego orzecznictwa, nie miało ono charakteru rażącego. Po pierwsza, sprawa zainicjowana wnioskiem inwestora z dnia 18 maja 2023 r. o pozwolenie na budowę farmy fotowoltaicznej procedowana była, licząc do dnia wniesienia skargi, od 6 miesięcy - co wskazuje, że na dzień jej wniesienia nie doszło do kilkunastokrotnego przekroczenia terminu. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wniosek w chwili jego złożenia dotknięty był brakami które, zgodnie z informacją skarżącej przedstawioną w skardze, uzupełnione i wyjaśnione zostały dopiero przy piśmie z dnia 19 września 2023r., a więc na 48 dni przed złożeniem skargi. To z kolei wskazuje, że częściowo także skarżąca mogła przyczynić się do zaistniałej zwłoki. Po drugie, uznać należy, że zaistniała zwłoka nie była przejawem celowego działania organu lecz wynikała z błędnej interpretacji przepisów w związku z postanowieniem Prokuratora o zajęciu akt, o czym świadczy teść pisma z dnia 19 września 2023 r. w którym organ wyjaśniła, że brak możliwości procedowania i podejmowania czynności urzędowych dotyczących rozpatrzenia wniosku oraz wstrzymania biegu terminu w sprawie, powiązane są ściśle z prowadzonym śledztwem przez Prokuraturę Okręgową w L. Kierując się właśnie tym postanowieniem organ uznał, że nie może prowadzić postępowania i jest zobowiązany do niepodejmowania dalszych czynności, do czasu zwrotu zajętego materiału akt sprawy. W tym miejscu wyjaśnić należy, że nie jest rolą sądu administracyjnego ocena zasadności ww. postanowienia Prokuratora bowiem okoliczności ustalane przez organ ścigania w innej sprawie nie stanowią podstawy do orzekania w sprawie niniejszej. Powyższe wyjaśnia jednak przyczyny, dla których organ nie załatwił sprawy do dnia wniesienia skargi, jak też do dnia wyrokowania – co akcentuje strona skarżąca w piśmie uzupełniającym. Ujawniona przyczyna braku aktywności organu wskazuje zatem na brak kwalifikowanego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza bowiem wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającą miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony, czy jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, czego w niniejszej sprawie stwierdzić nie można.

Z tych też względów, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie organ dopuścił się bezczynności, przy czym bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (pkt I i II sentencji wyroku).

Jak wcześniej wskazano Sąd ocenia zasadność skargi na dzień jej wniesienia, jednak przy ocenie zasadności zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu interpretacji albo do dokonania czynności, uwzględnia również stan sprawy na dzień orzekania. Mając więc na uwadze, że do dnia wyrokowania sprawa została załatwiona w formie prawem przewidzianej - wobec braku aktu kończącego postępowanie – zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd zobowiązał organ do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 14 dni, liczonym od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III sentencji wyroku).

Uzasadniając orzeczenie o odmowie przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej (pkt IV sentencji wyroku), wyjaśnić należy, że zgodnie z regulacją zawartą w art. 149 § 2 p.p.s.a. w przypadku o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Stosownie do powyższego przepisu jedyną przesłanką warunkującą przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Rozstrzygnięcie o zastosowaniu bądź odmowie przyznania sumy pieniężnej należy do sądu administracyjnego i może być podjęte zarówno z urzędu, jak i na wniosek strony. Podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii, sąd powinien przede wszystkim mieć na uwadze funkcje, jakie pełni ten środek. Suma pieniężna nie ma wyłącznie charakteru dyscyplinująco-represyjnego, pełni również funkcję kompensacyjną jako, że jest zadośćuczynieniem dla strony za oczekiwanie na zakończenie sprawy i ta jej funkcja ma szczególne znaczenie. Suma pieniężna nie jest zależna od poniesionej i wykazanej krzywdy, czy uszczerbku majątkowego. Co do zasady natomiast można przyjąć, że pełni funkcję swoistego zadośćuczynienia, co wpływa na jej uznaniowy charakter (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 846/23 oraz powołane tam orzecznictwo NSA – dostępne w CBOSA).

Ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jej sprawy. Zastosowanie art. 149 § 2 p.p.s.a. odbywa się zgodnie z uznaniem sądu stosującego te środki. Uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Ustawodawca nie tylko nie wskazał przypadków, w których sąd zobowiązany jest przyznać sumę pieniężną w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a., ale nawet nie wskazał kryteriów, którymi sąd powinien się kierować podejmując decyzję w tej sprawie (określono jedynie maksymalną wysokość kwot, jakie mogą być zasądzone od organu). Mamy tu zatem do czynienia z instytucją opartą na uznaniu sędziowskim (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 724/23, z 8 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 302/24, dostępne w CBOSA).

W ustawie nie wskazano żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd przyznając określoną sumę pieniężną. W szczególności przesłanką tą nie jest zgłoszone przez stronę żądanie - Sąd nie jest bowiem związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownej ocenie podlegają zatem okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia. Jak bowiem wskazuje się w orzecznictwie, ma ona przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy oraz wszelkiego rodzaju niedogodności, jakich strona doznała na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania lub bezczynności organu administracji (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2156/17, z 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1216/18, z 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 532/19, z 25 października 2019 r., sygn. akt II OSK 1360/19, z 27 maja 2021r., sygn. akt I OSK 2741/20, z 24 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 2765/20 – dostępne w CBOSA).

W niniejszej sprawy strona skarżąca domaga się przyznania sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 do wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z Komunikatem Prezesa GUS z 9 lutego 2024 r. przeciętne miesięczne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2023 r. wyniosło 7155,48 zł. Zatem maksymalna wysokość sumy pieniężnej wynosi 35 777,40 zł.

Oceniając całokształt sprawy, Sąd nie stwierdził za zasadne przyznania wnioskowanej sumy. W tym względzie należało mieć ma uwadze stopnień naruszenia prawa i słusznego interesu strony. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako okoliczność przemawiającą za nieprzyznaniem sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. wymienia się także brak stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Zasadność zasądzenia określonej sumy pieniężnej, z uwagi na brak charakteru odszkodowawczego, zależy więc od rodzaju naruszenia prawa przez organ, czasu trwania bezczynności i znajduje zastosowanie w sytuacji rażącego naruszenia prawa przez organ, czego w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1325/20, z 30 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1558/20, z 18 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 2449/20, dostępne w CBOSA). Jak już była mowa, zachowanie organu wskazuje, że nie unikał on celowo załatwienia sprawy a do czasu wydania postanowienia Prokuratora niezwłocznie podejmował czynności zmierzające do załatwienia sprawy. Stwierdzone zaniechanie w załatwieniu sprawy nie było więc wyrazem złej woli ze strony organu, czy ignorowaniem uzasadnionego interesu skarżącej w terminowym jej załatwieniu lecz wyrazem przyjęcia przez organ błędnej interpretacji przepisów. Nadto do dnia wniesienia skargi przekroczenie terminu załatwienia sprawy nie było znaczne (nawet licząc do dnia orzekania przez Sąd nie można przyjąć, że doszło tu wielokrotnego przekroczenia terminu) a strona nie uzupełniając wniosku w terminie, częściowo przyczyniła się do powstałej zwłoki. Wreszcie zauważyć trzeba, że z akt sprawy nie wynika aby skarżąca wykazała, że zachodziła konieczność zrekompensowania jej szkody lub innych negatywnych następstw jakie poniosła na skutek bezczynności organu.

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w pkt I – IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).