Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1912/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu admininstracji
Powołane przepisy: article: art. 66 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 11, art. 32 ust. 4, art. 33
journal: Dz.U. 2018 poz 132
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1561/18 w sprawie ze skargi J. R. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 lipca 2018 r. nr 20/DB/2018 w przedmiocie zwrócenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przyznającej prawo do policyjnej renty inwalidzkiej uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie oraz oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 23 maja 2018 r.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1561/18 w sprawie ze skargi J. R. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 11 lipca 2018 r. nr 20/DB/2018 w przedmiocie zwrócenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przyznającej prawo do policyjnej renty inwalidzkiej, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej "p.p.s.a." oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Postanowieniem z 23 maja 2018 r., nr 19/DB/2018, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zwrócił J. R. wniosek z 10 maja 2018 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA (ZER MSWiA) z 5 sierpnia 1997 r. nr KRI 11114/SP, przyznającej wnioskodawcy prawo do policyjnej renty inwalidzkiej. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego na ww. postanowienie, wskazanym na wstępie postanowieniem z 11 lipca 2018 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własne postanowienie z 23 maja 2018 r. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.), zwanej dalej "k.p.a."

W uzasadnieniu postanowienia organ podniósł, że w postępowaniu wszczynanym na żądanie strony, organ, do którego wniesiono podanie, jest obowiązany zbadać na podstawie treści żądania, czy jest właściwy do jego załatwienia, a w razie stwierdzenia swojej niewłaściwości powinien przekazać je organowi właściwemu albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Stosownie do treści art. 32 ust. 4 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 132, ze zm.), zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową", właściwym trybem kwestionowania decyzji Dyrektora ZER MSWiA, ustalających prawo do zaopatrzenia emerytalnego jest wniesienie odwołania do właściwego sądu, według zasad określonych w przepisach ustawy z 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 155, ze zm.), zwanej dalej "k.p.c." Zdaniem organu skoro wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji przyznającej wnioskodawcy prawo do policyjnej renty inwalidzkiej był żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie podlegającej rozpoznaniu przez sąd powszechny, to zasadnym był zwrot wnioskodawcy podania na podstawie art. 66 § 3 k.p.a.

J. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. postanowienie, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia wydanego w I instancji. Wskazał, iż postanowienia te rażąco naruszają prawo, zaś organ był władny prowadzić postępowanie w przedmiotowej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie skargi w całości.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że stosownie do treści art. 180 § 1 k.p.a., w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy tego kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń społecznych ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Jako sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych w art. 180 § 2 k.p.a. wskazuje się sprawy wynikające z przepisów o ubezpieczeniach społecznych, o zaopatrzeniu emerytalnym i rentowym, o funduszu alimentacyjnym, a także sprawy wynikające z przepisów o innych świadczeniach wypłacanych z funduszów przeznaczonych na ubezpieczenia społeczne. Zdaniem Sądu w sprawach z zakresu zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy stosuje się przepisy szczególne ustawy zaopatrzeniowej. Art. 11 tej ustawy, podobnie jak art. 180 § 1 k.p.a., odsyła do przepisów k.p.a. wyłącznie w sprawach nieuregulowanych w ustawie. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w myśl art. 32 ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej prawo do zaopatrzenia emerytalnego i wysokość świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia ustala organ emerytalny, zaś od decyzji przysługuje odwołanie do sądu powszechnego (ust. 4). W konsekwencji zdaniem Sądu przepisy k.p.a. dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji nie mają zastosowania do decyzji organu emerytalnego czy rentowego, albowiem w sprawie należącej do właściwości sądu powszechnego nie może toczyć się nadzorcze postępowanie administracyjne.

Skargę kasacyjną złożył J. R., zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: naruszenie art. 151 p.p.s.a. przez niezasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr 20/DB/2018 z 11 lipca 2018 r., w którym organ utrzymał w mocy postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr 19/DB/2018 z 23 maja 2018 r. oraz postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr 19/DB/20I8 z 23 maja 2018 r. o zwróceniu wniosku z 10 maja 2018 r. o stwierdzenie nieważności w całości rażąco naruszającej prawo ostatecznej decyzji administracyjnej z 5 sierpnia 1997 r., nr ewidencyjny KRT 11114/SP organu emerytalnego Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w Warszawie, winny zostać uchylone w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. wobec:

a) naruszenia art. 66 § 3 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że w sprawie o stwierdzenie nieważności w całości rażąco naruszającej prawo ostatecznej decyzji administracyjnej organu emerytalnego Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA w Warszawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie jest organem właściwym, zaś właściwy jest sąd powszechny,

b) naruszenia art. 32 ust. 4 ustawy zaopatrzeniowej, przez błędne przyjęcie, że w sprawie o stwierdzenie nieważności w całości rażąco naruszającej prawo ostatecznej decyzji administracyjnej organu emerytalnego Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA w Warszawie właściwym trybem jest wniesienie odwołania do właściwego sądu powszechnego według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego (dalej także: k.p.c.),

c) naruszenia art. 11 ustawy zaopatrzeniowej oraz art. 180 § 1 k.p.a., przez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy wobec braku szczególnej regulacji dotyczącej postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zastosowanie winny znaleźć przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organ zaniechał merytorycznego rozpoznania sprawy i zwrócił wniosek skarżącego.

d) W konsekwencji powyższych naruszeń organ administracji bezpodstawnie zaniechał rozpoznania istoty sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z 5 sierpnia 1997 r., nr ewidencyjny KRI 11114/SP organu emerytalnego Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w Warszawie, a tym samym naruszył art. 6 (zasadę praworządności), art. 7 (zasadę prawdy obiektywnej), art. 8 § 1 (zasadę pogłębiania zaufania obywateli), art. 15 (zasadę dwuinstancyjności) oraz art. 156 § 1 pkt 2) Kodeksu postępowania administracyjnego.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Pełnomocnik skarżącego z urzędu wniósł także o przyznanie mu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, oświadczając że opłata nie została zapłacona ani w całości, ani w części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że stwierdzenie przez organ braku właściwości do rozpoznania sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, jest nieprawidłowe i skutkuje niezasadnym ograniczeniem prawa do sądu skarżącego. Zdaniem skarżącego sprawa z zakresu stwierdzenia nieważności decyzji organu emerytalnego nie jest kwestią dotyczącą bezpośrednio meritum rozstrzygnięcia o prawie do zaopatrzenia emerytalnego i wysokości świadczeń pieniężnych z tego tytułu, a więc nie można jej uznać za dotyczącą ubezpieczeń społecznych. Powyższe, w ocenie pełnomocnika skarżącego przesądza, iż sprawa powinna podlegać kontroli w trybie administracyjnym, a następnie sądowo-administracyjnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu podniósł, że zarzuty skargi kasacyjnej są bezzasadne i sprowadzają się do powtórzenia stanowiska przedstawionego w skardze do WSA. Wskazując na specyfikę spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych, pełnomocnik organu wskazała, że w postępowaniach w tych sprawach muszą być stosowane zasady odmienne od tych, na jakich opiera się ogólne postępowanie administracyjne. Ustawa zaopatrzeniowa wyraźnie wskazuje, w jakich trybach możliwa jest weryfikacja decyzji organu emerytalnego i brak jest w niej przepisu, który uprawniałby Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wycofania z obrotu prawnego, w ramach nadzoru, wadliwej decyzji organu emerytalnego.

Zarządzeniem z 2 stycznia 2023 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) skierowała sprawę na posiedzenie niejawne, informując strony o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Strony w niniejszej sprawie zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu przez Naczelny Sąd Administracyjny, że rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do podważania stanowiska Sądu I instancji, że w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu emerytalnego Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o przyznaniu prawa do policyjnej renty inwalidzkiej – Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie jest organem właściwym, bowiem właściwy jest sąd powszechny, ponieważ właściwym trybem jest wniesienie odwołania do właściwego sądu powszechnego według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego a nie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji do właściwego organu ustalonego na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Jednak w pierwszej kolejności należało się odnieść do wniosku zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną o odrzucenie skargi z uwagi na to, że sprawa niniejsza nie należy do właściwości sądu administracyjnego, przy czym wniosek taki nie został sformułowany w odpowiedzi na skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Jest to okoliczność, którą Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a., bierze pod uwagę z urzędu.

Wniosek nie zasługiwał na uwzględnienie. W postępowaniu sądowoadministracyjnym merytoryczne rozstrzyganie sprawy poprzedzone jest badaniem przez Sąd pierwszej instancji okoliczności wymienionych w przepisie art. 58 p.p.s.a., od których istnienia lub nieistnienia powołana ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzależnia merytoryczne rozstrzyganie danej sprawy. Skoro Sąd pierwszej instancji przystąpił do merytorycznego badania skargi, to należy przyjąć, że uznał swoją właściwość.

Zgodnie z art. 180 § 1 k.p.a. w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Przepis art. 181 k.p.a. stanowi, że organy odwoławcze właściwe w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych określają przepisy odrębne; do postępowania przed tymi organami stosuje się odpowiednio przepis art. 180 § 1. Z kolei według art. 11 ustawy zaopatrzeniowej w sprawach nieuregulowanych ustawą stosuje się przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z powyższego unormowania wynika, że przepisy ustawy zaopatrzeniowej mają pierwszeństwo przed przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, o tyle, o ile zawierają odrębności w stosunku do uregulowań zamieszczonych w kodeksie. Niewątpliwie przepisem szczególnym wobec regulacji kodeksowej jest art. 32 ust. 4 ustawy zaopatrzeniowej, który przewiduje, że od decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu zaopatrzenia emerytalnego przysługuje odwołanie do właściwego sądu według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Oznacza to, że w ustawie zaopatrzeniowej, przyjęto co do zasady, że sprawy z zakresu regulowanego tą ustawą podlegają rozpoznaniu i rozstrzygnięciu w trybie postępowania administracyjnego, a weryfikacja podjętych w tym zakresie decyzji następuje w drodze postępowania sądowego, stosownie do reguł określonych w Kodeksie postępowania cywilnego, tj. przez właściwy sąd powszechny (sąd pracy i ubezpieczeń społecznych).

Postępowanie w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych jest najczęściej powoływanym w piśmiennictwie przykładem sprawowania kontroli bezpośredniej administracji publicznej przez sądy powszechne. W obowiązującym stanie prawnym sprawy z zakresu ubezpieczeń, w tym sprawy zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy służb mundurowych, po wyczerpaniu drogi postępowania administracyjnego przed organami emerytalnymi, zostają zatem co do zasady przekazane na drogę postępowania sądowego prowadzonego przed sądem powszechnym. Rozstrzygnięcia ze sfery zabezpieczenia społecznego nie zapadają w "toku instancji", lecz są wydawane w ramach samodzielnego (tj. w tym zakresie niezależnego od reguł procedury administracyjnej) postępowania jednoinstancyjnego, w którym weryfikacji nie dokonuje organ wyższego stopnia (art. 127 § 2 k.p.a.) albo inny organ w trybie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.), natomiast środek zaskarżenia (odwołanie) jest kierowany do sądu powszechnego. Odwołanie jest odpowiednikiem pozwu. Przekazanie sprawy do sądu powszechnego zmienia jej charakter ze sprawy administracyjnej na sprawę cywilną (w znaczeniu formalnym), podlegającą rozstrzygnięciu według reguł właściwych dla tej kategorii spraw. W przepisach tych brak jest normatywnej podstawy dla sądu powszechnego do dokonywania oceny postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wydanego w trybie określonym w art. 66 § 3 k.p.a.

Zastosowanie normy prawnej art. 66 § 3 k.p.a. warunkowane jest wniesieniem podania do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie da się ustalić po analizie treści podania lub gdy w sprawie właściwym jest sąd powszechny. Zgodnie z art. 66 § 3 k.p.a. in fine zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Aby zastosować art. 66 § 3 k.p.a. i zwrócić podanie wnoszącemu, organ administracji publicznej zobowiązany jest ustalić i stwierdzić, że sprawa objęta podaniem jest sprawą w rozumieniu art. 1 k.p.c., a zatem sprawą ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz do której przepisy k.p.c. stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy cywilne). Warunkiem zastosowania powyższego przepisu jest to, aby już z treści samego podania, bez konieczności dokonywania jakichkolwiek dalszych ustaleń jednoznacznie i niewątpliwie wynikało, że zgłaszane żądanie należy do drogi sądowej.

Postępowanie w przedmiocie zwrotu wniosku zachowuje swoją odrębność względem postępowania głównego, a zatem toczy się ono na zasadach i w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W przypadku podjęcia przez organ administracji postanowienia o zwrocie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia o przyznaniu renty inwalidzkiej, kognicja sądu administracyjnego nie podlega wyłączeniu, bowiem postanowienie to jest niewątpliwie formą działalności administracji publicznej podlegającą kontroli sądów administracyjnych stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola ta obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na postanowienia wydane w toku postępowania administracyjnego, na które służy zażalenie. Pod pojęciem "postępowania administracyjnego" użytym w powyższym przepisie, należy rozumieć każde postępowanie administracyjne, a nie tylko postępowanie administracyjne prowadzone w całości na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 17 grudnia 2018 r., I OPS 2/18). Wydane w kontrolowanej sprawie postanowienie zostało wydane przez organ administracji publicznej, na podstawie przepisów procedury administracyjnej i rozstrzyga kwestie administracyjne.

Uznanie za niedopuszczalne dokonywanie oceny przez sąd administracyjny prawidłowości postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wydanego na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. pozostaje w oczywistej sprzeczności z postulowanym przez Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniach z 8 grudnia 1992 r., sygn. akt K 3/92 oraz z 13 marca 1996 r., sygn. akt K 11/95, wykluczeniem istnienia arbitralnych rozstrzygnięć administracyjnych wywierających skutek prawny w sferze cywilnoprawnej, bez poddania ich prawidłowości jakiejkolwiek ocenie sądowej.

Podkreślenia również wymaga, że prawo do sądu zostało wyrażone expressis verbis w art. 45 ust. 1 oraz w art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, traktowany jest jako dopełnienie konstytucyjnego prawa do sądu, przewidzianego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, stanowiąc w stosunku do tego prawa szczególną regulację. Znaczenie art. 77 ust. 2 Konstytucji RP polega na wyłączeniu możliwości zamknięcia przez ustawę drogi sądowej w zakresie dochodzenia przez jednostkę jej konstytucyjnych wolności lub praw. Analizując pojęcie "sprawy" w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji, należy zauważyć, że urzeczywistnienie konstytucyjnych gwarancji prawa do sądu będzie obejmowało wszelkie sytuacje - bez względu na szczegółowe regulacje proceduralne - w których pojawia się konieczność rozstrzygania o prawach danego podmiotu, a jednocześnie natura danych stosunków prawnych wyklucza arbitralność rozstrzygania o sytuacji prawnej podmiotu przez drugą stronę tego stosunku (por. wyrok TK z 27 maja 2008 r., sygn. akt SK 57/06).

Mając powyższe rozważania na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przedmiotowa sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego, co oznacza, że wniosek Ministra o odrzucenie skargi nie zasługiwał na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej należy stwierdzić, że obowiązkiem organu administracji jest przede wszystkim dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ bowiem jest tym żądaniem związany. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Nie można zgodzić się z tym, że organ administracji w drodze interpretacji treści żądania strony winien ustalić cel wynikający z treści tego żądania. W przedmiotowej sprawie skarżący w sposób jednoznaczny określił żądanie we wniosku. Wnosił o stwierdzenie nieważności decyzji organu emerytalnego Dyrektora ZER MSWiA z 5 sierpnia 1997 r. nr KRI 11114/SP przyznającej mu prawo do policyjnej renty inwalidzkiej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego już z samej treści podania (wniosku) nie wynika by sprawa należała do właściwości sądu powszechnego.

Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie mieści się w pojęciu "odwołanie", o którym mowa w art. 32 ust. 4 ustawy zaopatrzeniowej. W orzecznictwie Sądu Najwyższego ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym stwierdzenie przez sąd pracy i ubezpieczeń społecznych nieważności decyzji administracyjnej w trybie art. 158 k.p.a. nie jest możliwe (por. postanowienia SN z: 28 maja 2002 r., II UKN 356/01, 14 kwietnia 1999 r., II UKN 161/99). Postępowanie toczące się w trybie art. 158 k.p.a. jest jednym z trybów pozaodwoławczych. Nie jest kontynuacją rozpoznawania sprawy będącej przedmiotem decyzji administracyjnej, lecz sprawą "w przedmiocie stwierdzenia nieważności" tej decyzji, które - z mocy art. 16 § 1 zdanie drugie k.p.a. - może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w tym Kodeksie lub w ustawach szczególnych. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest więc samodzielnym postępowaniem administracyjnym ograniczającym się do ustalenia, czy decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Rozstrzygnięcie kończące to postępowanie następuje w drodze decyzji (art. 158 § 1 k.p.a.) podejmowanej przez organ administracji publicznej (art. 156 § 1 k.p.a. i art. 157 § 2 k.p.a.).

W rozpoznawanej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, do którego wpłynął wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji emerytalnej, nie był uprawniony do takiej interpretacji wniosku, która doprowadziła organ do uznania, że stanowi on w istocie odwołanie od wskazanej w nim decyzji Dyrektora ZER MSWiA i dlatego też właściwym do jego rozpoznania jest sąd powszechny. Swoją ocenę organ oparł na założeniu, że jedynym dopuszczalnym trybem kwestionowania tej decyzji jest odwołanie kierowane do właściwego sądu powszechnego, pomijając całkowicie okoliczność upływu terminu do wystąpienia z odwołaniem. Wbrew temu stanowisku przyjąć należy, że w postanowieniu wydanym na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. organ nie jest uprawniony tak do merytorycznego rozpoznania wniosku, jak i do przesądzania czy w tego rodzaju sprawach jak przedmiotowa, możliwe jest wdrożenie nadzwyczajnego trybu postępowania. Minister powinien jednak ustalić, który organ jest właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji i jeżeli nie jest właściwym, przekazać sprawę do organu właściwego do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji rentowej. Podanie zaś obliguje organ właściwy do rozstrzygnięcia kwestii procesowej związanej z ewentualną możliwością wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w odniesieniu do decyzji przyznającej prawo do policyjnej renty inwalidzkiej. Postępowanie to niejako odrywa się od postępowania głównego, zakończonego decyzją rentową. Nie jest rzeczą Sądu na tym etapie postępowania przesądzać o możliwości wszczęcia w niniejszym przypadku postępowania nieważnościowego, niemniej jednak podkreślenia wymaga, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują formę załatwienia sprawy w sytuacji, gdy organ stwierdzi brak możliwości wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, a mianowicie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (art. 61a § 1 k.p.a.).

Zwrócić należy uwagę, że czym innym jest właściwość organu rentowego a nie sądu powszechnego do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji organu rentowego, a czym innym określanie właściwego sądu do rozpoznania środka zaskarżenia od decyzji wydanej na skutek rozpoznania takiego wniosku. Zauważenia przy tym wymaga, że decyzją w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko decyzja organu rentowego odmawiająca stwierdzenia nieważności innej decyzji oraz decyzja stwierdzająca nieważność takiej decyzji, ale także postanowienie organu odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu rentowego. Doktrynalne określenie odrębności (w ramach systemu postępowań administracyjnych uregulowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego) nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej zapewnia tym sprawom, dlatego właśnie, że są odrębne (mają własny - procesowy przedmiot) podleganie zasadzie dwuinstancyjności. Akcentowanie w nauce postępowania administracyjnego niezależności sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji od sprawy zakończonej decyzją poddaną weryfikacji jest potrzebne, aby także te sprawy wprowadzić w system dwuinstancyjnego postępowania zapewniający właściwą ochronę stronom.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji jakoby przepisy dotyczące stwierdzenia nieważności w trybie administracyjnym (tj. w szczególności Kodeksu postępowania administracyjnego), nie mają zastosowania do decyzji dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA wydawanych na gruncie ustawy zaopatrzeniowej. Zasadnie zarzuca skarżący kasacyjnie, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazuje, iż Sąd nie poddał tej kwestii pogłębionej analizie. Niewystarczającym uzasadnieniem jest także przywołanie linii orzeczniczej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarysowanej orzeczeniami z 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 856/10, z 27 lutego 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 211/14, z 5 listopada 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 289/13, z 31 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 291/13, z którą nadto Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się. Żadne z przywołanych orzeczeń nie zawiera pogłębionej analizy tej problematyki.

Odnosząc się do tego zagadnienia prawnego nie sposób uniknąć porównania do ukształtowania modelu kontroli decyzji organów emerytalnych na gruncie ustawy z 13 października 1998 r o systemie ubezpieczeń społecznych. Nie można bowiem pomijać faktu, że ustawa zaopatrzeniowa oraz ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych stanowią zrazem (wraz z innymi aktami prawnymi) przejaw realizacji przez Państwo polityki zabezpieczenie społecznego. Obie przywołane ustawy mają za zadanie ukształtować sposób realizacji uprawnień emerytalno-rentowych, przy czym ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych obejmuje swoim zakresem najszerszą grupę podmiotów (jako ustawa systemowa), zaś ustawa zaopatrzeniowa ogranicza sią do grupy określonej rodzajowo – funkcjonariuszy służb wymienionych w tej ustawie - do której nie znajduje zastosowania wprost ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych. Wobec powyższego niektóre instytucje prawne w obu w/w ustawach są do siebie zbliżone lub wręcz identyczne. Dlatego też liczne wypowiedzi doktryny i orzecznictwa dotyczące instytucji prawnych ustanowionych na gruncie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych będą miały odniesienie wprost lub przez analogię do instytucji z ustawy zaopatrzeniowej. Jednakże w każdym momencie należy zwracać szczególną uwagę na odmienności regulacji w obu aktach, które powinny prowadzić do wniosku, że niektóre zagadnienia w ustawie zaopatrzeniowej zostały uregulowane przez ustawodawcę inaczej niż w przypadku ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Wydaje się, że teza o podobieństwie niektórych instytucji była podstawą argumentacji Sądu przedstawionej w zaskarżonym wyroku, który odwołał się do wyroku WSA w Warszawie z 25 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 856/10 jako fundamentalnego dla ustanowienia linii orzeczniczej tego Sądu. Z kolei w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 856/10 Sąd jako podstawę swojego stanowiska przywołał postanowienie Sądu Najwyższego z 14 kwietnia 1999 r. sygn. akt II UKN 161/99, które dotyczyło problematyki postępowania odwoławczego od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. A więc kwestii, które obecnie uregulowane są przez ustawę o systemie ubezpieczeń społecznych. Jak słusznie zauważono w skardze kasacyjnej, Sąd nie zwrócił jednak uwagi na istotne różnice pomiędzy przepisami ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i ustawy zaopatrzeniowej, które powinny skutkować przyjęciem, że w przypadku rozstrzygania o nieważności decyzji organu rentowego wydanej na podstawie ustawy zaopatrzeniowej, mamy do czynienia z drogą administracyjną i zastosowanie mają przepisy k.p.a. Zwrócić trzeba uwagę, że w spornym zakresie ustawa zaopatrzeniowa zawiera następującą regulację:

Art. 32. 1. Prawo do zaopatrzenia emerytalnego i wysokość świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia ustala w formie decyzji:

1) w stosunku do funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej oraz członków ich rodzin - organ emerytalny określony przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych;

1a) w stosunku do funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Służby Wywiadu Wojskowego oraz członków ich rodzin - wojskowy organ emerytalny określony na podstawie art. 37 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2022 r. poz. 520, 655 i 1115);

2) w stosunku do funkcjonariuszy Służby Więziennej i członków ich rodzin organ emerytalny określony przez Ministra Sprawiedliwości.

2. Decyzję, o której mowa w ust. 1, doręcza się zainteresowanemu na piśmie wraz z uzasadnieniem oraz pouczeniem.

2a. Minister właściwy do spraw wewnętrznych po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw finansów publicznych, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Szefa Agencji Wywiadu oraz Minister Sprawiedliwości, każdy w zakresie swojego działania, określą, w drodze rozporządzenia, organy, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, oraz organ emerytalny, o którym mowa w art. 48a, zakres ich działania, stopień dysponenta środków, siedzibę organu, strukturę organizacyjną oraz sposób powoływania i odwoływania organu oraz jego zastępców, mając na uwadze zapewnienie prawidłowego wykonywania czynności związanych z ustalaniem prawa do zaopatrzenia emerytalnego i wysokości świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia.

3. Postępowanie w sprawie ustalenia prawa do zaopatrzenia emerytalnego wszczyna się na wniosek zainteresowanego.

3a. Postępowanie, o którym mowa w ust. 3, powinno być zakończone nie później niż w terminie 60 dni od dnia zgłoszenia wniosku.

4. Od decyzji, o której mowa w ust. 1, przysługuje zainteresowanemu odwołanie do właściwego sądu, według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego.

5. Odwołanie do sądu przysługuje również w przypadku niewydania przez organ emerytalny decyzji w terminie określonym w ust. 3a.

6. Jeżeli prawo do świadczenia pieniężnego zostało udowodnione, lecz wydanie decyzji ulega zwłoce z powodu niemożności ustalenia wysokości świadczenia lub innych okoliczności, organ emerytalny przyznaje osobie uprawnionej świadczenie w kwocie zaliczkowej.

Znaczenie ma także art. 33 ustawy zaopatrzeniowej, w którym uregulowano możliwość uchylenia lub zmiany decyzji przez organ emerytalny na wniosek osoby zainteresowanej lub z urzędu. Analiza tego przepisu wskazuje, że jest to szczególne uregulowanie problematyki wznowienia postepowania. Tym samym na gruncie postępowania prowadzonego przez organ emerytalny zgodnie z art. 11 ustawy zaopatrzeniowej zastosowania nie będzie miał art. 145 k.p.a.

Trzeba szczególnie podkreślić, że żaden przepis ustawy zaopatrzeniowej nie reguluje jednak kwestii stwierdzenia nieważności decyzji przez organ emerytalny. Zupełnie inaczej jest na gruncie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, na której zdaje się oparł swoje stanowisko Sąd I instancji. Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych zawiera w art. 83 , który jest w swojej treści zbliżony do art. 32 ustawy zaopatrzeniowej. W szczególności w ust. 2 stanowi, że od decyzji zakładu przysługuje odwołanie do właściwego Sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego, zaś zgodnie z ust. 3 odwołanie do sadu przysługuje również w razie niewydania decyzji w terminie 2 miesięcy, licząc od dnia zgłoszenia wniosku o świadczenie lub inne roszczenia.

Co znamienne, ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych z 1998 r. od samego początku w art. 83 ust. 4 przewidywała, że m.in. od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku odwołanie do sądu powszechnego nie przysługuje. Konsekwencją tego uregulowania jest rozpatrywanie odwołań tego rodzaju decyzji w trybie administracyjnym. Natomiast ustawa zaopatrzeniowa nie znała takiego wyjątku - do 1 października 2003 r. decyzje przyznające świadczenie w drodze wyjątku, oraz decyzje odmawiające przyznania takiego świadczenia podlegały kontroli sądów powszechnych w drodze odwołania, o którym mowa w art. 32 ust. 4 ustawy zaopatrzeniowej. Dopiero ustawa z 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw wprowadziła art. 8 ust. 2a ustawy zaopatrzeniowej, zgodnie z którym od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia odwołanie nie przysługuje. Konsekwencje tej zmiany zostały wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 21 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 652/09, w którym NSA uchylił błędne orzeczenie WSA w Warszawie.

Powyższy przykład pokazuje, że nie zawsze regulacje zawarte w ustawie zaopatrzeniowej były idealnym odzwierciedleniem ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a tym samym nie można wszystkich konstrukcji z ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przekładać na ustawę zaopatrzeniową bez uwzględnienia różnić między tymi dwoma systemami.

Wracając do rozstrzygania o nieważności decyzji emerytalno-rentowych, należy zwrócić uwagę na kluczową różnicę między przepisami ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych a przepisami ustawy zaopatrzeniowej. W art. 83a ust. 1 i 2 oraz 83b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ustawodawca wprowadził bardzo istotną modyfikację. Zgodnie z tymi przepisami:

Art. 83a. 1. Prawo lub zobowiązanie stwierdzone decyzją ostateczną Zakładu ulega ponownemu ustaleniu na wniosek osoby zainteresowanej lub z urzędu, jeżeli po uprawomocnieniu się decyzji zostaną przedłożone nowe dowody lub ujawniono okoliczności istniejące przed wydaniem tej decyzji, które mają wpływ na to prawo lub zobowiązanie.

2. Decyzje ostateczne Zakładu, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego.

Art. 83b. 1. Jeżeli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, Zakład w tych przypadkach wydaje decyzję.

2. Od wydanych w trakcie postępowania innych postanowień Zakładu zażalenie nie przysługuje.

Z tego, że powyższe przepisy przyznają ZUS kompetencje do wydawania decyzji w sprawach dotyczących uchylenia, zmiany lub unieważnienia swoich wcześniejszych decyzji na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, wywodzi się twierdzenie, że do spraw w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ZUS zastosowanie ma zgodnie z art. 83 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych tryb kontroli dokonywanej przez właściwy sąd powszechny w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego.

Tak też przyczynę wprowadzenia art. 83a i 83b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ocenił Sąd Najwyższy, który w uchwale wydanej w składzie 7 sędziów z dnia 23 marca 2011 r. sygn. akt I UZP3/10 stanowiącej zasadę prawną wskazał, że: "[s]tosownie zaś do - kluczowego dla rozpatrywanego zagadnienia - art. 83a, który także został dodany wymienioną wyżej ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r., Zakład wydaje decyzje o ponownym ustaleniu prawa lub zobowiązania stwierdzonego poprzednio decyzją ostateczną (ust. 1) oraz dotyczące uchylenia zmiany lub unieważnienia na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego (ust. 2). W obu powyższych regulacjach uzupełniona została egzemplifikacja zasady wydawania przez Zakład decyzji w sprawach indywidualnych o określone decyzje, które także mieszczą się w zakresie indywidualnych spraw dotyczących przedmiotów przykładowo wymienionych w pięciu punktach art. 83 ust. 1 ustawy, ale ponadto mają określoną kwalifikację procesową. "Dodane" Zakładowi decyzje, mając swą specyfikę procesową, nic nie zmieniają w zasadach wynikających z art. 83 ustawy. Zakładowi zostały przypisane decyzje, które - gdyby poszukiwać odpowiedników w Kodeksie postępowania administracyjnego nie mogłyby należeć do Zakładu, ale w odniesieniu np. do decyzji "unieważnienia" - do organu wyższego stopnia (por. art. 157 § 1 k.p.a.). Tak więc, gdyby nie ta odrębna regulacja wydawania przez Zakład decyzji o zmianie, uchyleniu oraz unieważnieniu ostatecznych decyzji Zakładu (samoweryfikacja), mielibyśmy tryby postępowania określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, z zachowaniem reguły dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, otwierającego drogę sądowoadministracyjną. Powyższe znaczenie regulacji z art. 83 ust. 1, uzupełnionej przez dodanie art. 83a-83c, potwierdza uzasadnienie projektu ustawy, która te uzupełnienia wprowadziła. Powołując się na występujące w praktyce wątpliwości, czy art. 83 ust. 1 ustawy eliminuje w sprawach ubezpieczeń społecznych przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego nadzwyczajne tryby weryfikacji decyzji z udziałem organów wyższego stopnia chciano ten problem rozwiązać: "kierując się zasadami, że: każda kończąca postępowanie decyzja Zakładu musi podlegać kontroli sądowej; w sprawach, w których zmiany w decyzjach są zgodne z interesem zainteresowanego tryb postępowania winien być maksymalnie uproszczony"."

Takich rozwiązań prawnych, jak art. 83a i 83b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, nie zawiera ustawa zaopatrzeniowa. Art. 33 ustawy zaopatrzeniowej pozwala organowi emerytalnemu jedynie na wydanie decyzji dotyczących uchylenia lub zmiany decyzji w razie zaistnienia przesłanek odpowiadających przesłankom wznowienia postępowania w określonych terminach. Brak jednak jakiejkolwiek podstawy prawnej do rozstrzygania przez organ emerytalny o nieważności wydanych przez siebie decyzji - nie ma bowiem regulacji analogicznej do art. 83a i 83b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Mając na względzie powyższe, oraz kierując się dyrektywą racjonalnego ustawodawcy, należy stwierdzić, że skoro niektóre zagadnienia zostały w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych i ustawie zaopatrzeniowej uregulowane tak samo, zaś inne w sposób odmienny, to tam gdzie mamy do czynienia z zastosowaniem innych rozwiązań prawnych, inny był ich cel i nie można stosować prostej analogii pomiędzy oboma ww. systemami. Na odmienność regulacji obu systemów, które prowadzić może do odmiennego sposobu kontroli analogicznych decyzji, zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 17 września 2002 r. sygn. akt II SA 1146/02. W sprawie tej NSA dostrzegł, że w 2002 r. przepisy ustawy zaopatrzeniowej nie wyłączyły drogi odwołania do sądu powszechnego w przypadku decyzji dotyczących świadczeń przyznawanych w drodze wyjątku. NSA wskazał, że "[w] ustawie nie ma przepisu, który byłby odpowiednikiem art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych z dnia 13 października 1998 r. ( Dz. U. Nr 137, poz.887 ze zm.). Przepis ten wprowadza wyjątek od zasady zaskarżalności decyzji zakładu do właściwego sądu, stanowiąc, że od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku, oraz od decyzji odmownej odwołanie nie przysługuje".

Należy zauważyć, że nawet na gruncie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych powstał spór co do tego, czy dopuszczalna jest droga sądowa przed sądem powszechnym w sprawie odwołania od decyzji organu rentowego wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w przedmiocie nieważności decyzji tego organu. Kwestia ta została rozstrzygnięta przez Sąd Najwyższy w przywołanej już uchwale z 23 marca 2011 r. sygn. akt I UZP 3/10 oraz w uchwale 7 sędziów NSA z 11 czerwca 2013 r. sygn. akt I OPS 1/13. Uchwały Sądu Najwyższego i NSA stwierdziły, że od decyzji ZUS wydanej na podstawie art. 83a ust 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w przedmiocie nieważności decyzji, przysługuje odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Mając na uwadze treść tych uchwał, należy dojść do wniosku, że w przypadku ustawy zaopatrzeniowej nieważność decyzji organu rentowego powinna być rozstrzygana w trybie administracyjnym z zastosowaniem kontroli sprawowanej przez Sądy administracyjne. Po pierwsze Sąd Najwyższy podkreślił w uchwale, że podstawą poddania spraw dotyczących nieważności decyzji jest wprowadzenie regulacji z art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, która wprowadziła szczególne regulacje wyłączające stosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego. A contrario – skoro ustawa zaopatrzeniowa takich przepisów szczególnych nie zawiera to kwestia nieważności powinna być rozpatrywana na drodze administracyjnej i poddana kontroli sądowoadmnistracyjnej. Po drugie – rozstrzygnięcie omawianego problemu wcale nie jest oczywiste. Przyjmowanie a priori braku właściwości organów administracji do rozpoznawania spraw dotyczących nieważności decyzji organów rentowych może prowadzić do pozbawienia osób, których prawa zostały ukształtowane decyzją praw do sądu, w szczególności prawa kontroli ważności decyzji zagwarantowanego przez art. 156 § 1 k.p.a. Przykładem może być prawo do sądu skarżącego, którego "odwołanie" (za organ uznał wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji) lub ewentualny "wniosek o wznowienie" złożone w trybie ustawy zaopatrzeniowej, mogą okazać się jako złożone po terminach wskazanych w przepisach tej ustawy.

O prawnym skomplikowaniu omawianej problematyki świadczy fakt, że na krótko przed uchwałą z 23 marca 2011 r. I UZP 3/10, Sąd Najwyższy podjął uchwałę z 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt II UZP 3/10, że "[w] sprawie z odwołania od decyzji Wojskowego Biura Emerytalnego odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji tego Biura podjętej po 1 stycznia 1999 r., droga sądowa przed sądem powszechnym jest niedopuszczalna (art. 31, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin - jednolity tekst: Dz. U. z 2004 r., nr 8, poz. 66 ze zm. w związku z art. 156 k.p.a.)". Przy czym należy zauważyć, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych w omawianym zakresie zawiera uregulowania zbliżone do regulacji zawartych w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych a odmienne od tych, które zawarte są w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Z uzasadnienia tej uchwały wynikało, że "skoro do unieważnienia z urzędu decyzji administracyjnej, niezbędne jest stwierdzenie jej wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. i w przepisach, do których odsyła art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., konieczne jest wszczęcie odrębnego postępowania administracyjnego w celu stwierdzenia nieważności decyzji i wyeliminowania jej z obrotu prawnego, które to postępowanie ma charakter samodzielny, a jego istotą "jest ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., postępowanie to nie jest kontynuacją rozpoznawania sprawy będącej przedmiotem decyzji administracyjnej" (tak - trafnie - w uzasadnieniu powoływanego wyżej postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 2002 r.). Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie mieści się w pojęciu "odwołania", o którym mowa w art. 31 ust. 4 i 5 ustawy o zaopatrzeniu wojskowym, toczącym się według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego, co - w ocenie składu rozpoznającego zagadnienie prawne - dostarcza dodatkowego argumentu przeciwko stosowaniu przez sąd pracy i ubezpieczeń społecznych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim reguluje on stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. W tej części, mimo zmiany stanu prawnego, zachowało aktualność postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 14 kwietnia 1999 r., II UKN 161/99 (OSNAPiUS 2000 nr 14, poz. 562), w którym wprost wykluczono możliwość stwierdzania nieważności decyzji administracyjnej w postępowaniu w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Podobny pogląd został także wyrażony w wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2007 r., III AUa 1078/07 (OSP 2009 nr 7-8, poz. 78 z aprobującą glosą K. Ślebzaka). Przedstawione stanowiska prawne obecny skład Sądu Najwyższego w całości podziela. Trzeba też na koniec wspomnieć, że analogiczny pogląd wynika z postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 14 stycznia 2010 r., I UK 238/09 (jeszcze niepublikowane). W jego tezie wskazano, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie mieści się w pojęciu "odwołania" i nie podlega normie art. 83a ust. 2 ustawy systemowej. Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, że od decyzji wojskowego organu emerytalnego odmawiającej wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji takiego organu służy odwołanie do sądu administracyjnego, zaś sąd powszechny - sąd ubezpieczeń społecznych, uzyskuje właściwość rzeczową w takich sprawach na zasadach ogólnych, a więc w sytuacji gdy poprzednio sąd administracyjny uznał swą niewłaściwość. Tym się kierując orzeczono jak w uchwale."

NSA w uchwale 7 sędziów z 11 czerwca 2013 r. sygn. I OPS 1/13 także pochylił się nad problemem trybu kontroli decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organu rentowego. Jednak analiza tej uchwały wskazuje, że NSA rozstrzygnął problem wyłącznie decyzji wydawanych na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Nie wypowiedział się o trybie kontroli w przypadku decyzji wydawanych na gruncie ustawy zaopatrzeniowej, która nie zawiera regulacji analogicznej do art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Mając na uwadze powyższe argumenty, w niniejszej sprawie nie może mieć zastosowania pogląd NSA wyrażony w postanowieniu z 5 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 1346/13. W orzeczeniu tym NSA argumentował swoje stanowisko odwołując się do postanowienia SN z 14 kwietnia 1999 r. sygn. akt II UKN 161/99, w którym SN stwierdził, że "przepisy o postępowaniu w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych nie przewidują możliwości uznania nieważności decyzji organu rentowego". Twierdzenie to nie zostało jednak prawidłowo zrozumiane. Z całego kontekstu uzasadnienia SN wynika, że SN chodziło tylko o to, że sąd powszechny orzekający na podstawie odwołania nie może uznać nieważności decyzji organu rentowego. Sąd Najwyższy potwierdził takie rozumienie postanowienia II UKN 161/99 w uchwale z 7 kwietnia 201o r. sygn. akt II UZP 3/10, w której odwołał się do postanowienia II UKN 161/99 i wywiódł z niego ( oraz z postanowienia z 14 stycznia 2010 r. sygn. akt I UK 238/09", że co do zasady "od decyzji wojskowego organu emerytalnego odmawiającego wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji takiego organu służy odwołanie do sądu administracyjnego".

Zauważyć także trzeba, że uchwała SN z 23 marca 2011 r. sygn. akt I UZP 3/10, poddała częściowej krytyce stanowisko z uchwały II UZP 3/10, ale tylko w kontekście art. 83a i 83b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Argumentacja uchwały I UZP 3/10 nie ma zastosowania do ustawy zaopatrzeniowej, która nie zawiera regulacji analogicznych do art. 83a i 83b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Podsumowując, sprawa z zakresu stwierdzenia nieważności decyzji organu emerytalnego wydanej na podstawie przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie jest sprawą dotyczącą bezpośrednio meritum rozstrzygnięcia o prawie do zaopatrzenia emerytalno-rentowego i wysokości świadczeń z tego tytułu - kończącą się decyzją, o której jest mowa w art. 32 ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Zatem od orzeczenia wydanego w takiej sprawie nie przysługuje odwołanie w trybie art. 32 ust. 4 ustawy zaopatrzeniowej tj. do właściwego sądu, według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Skoro w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym i innych aktach wskazanych w art. 11 tej ustawy, z wyjątkiem Kodeksu postępowania administracyjnego, nie ma uregulowań w zakresie trybu rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu rentowego wydanej na podstawie przepisów ustawy zaopatrzeniowej, to stosownie do treści art. 180 § 1 k.p.a. i art. 11 ustawy zaopatrzeniowej do rozpoznania takiego wniosku stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W rezultacie wydana w tym przedmiocie decyzja powinna podlegać kontroli w trybie administracyjnym i ewentualnie następnie sądowoadmnistracyjnym. Z tych względów stanowisko Ministra o braku swojej właściwości do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o przyznaniu prawa do policyjnej renty inwalidzkiej z uwagi na to, że skierowany do niego wniosek dotyczy w istocie żądania wszczęcia postępowania w sprawie podlegającej rozpoznaniu przez właściwy sąd powszechny, który to tryb jest jedynym do kwestionowania tej decyzji, co skutkowało zwrotem wniosku skarżącemu – jest w okolicznościach niniejszej sprawy nieprawidłowe. Sąd I instancji nie dostrzegając tej wadliwości działania Ministra oddalił skargę naruszając art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 66 ust. 3 k.p.a., art. 180 § 1 k.p.a., art. 11 i art. 32 ust. 4 ustawy zaopatrzeniowej, zamiast na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. uchylić zaskarżone postanowienie.

Niezasadny okazał się natomiast zarzut naruszenia art. 6, 7, 8 § 1 i 15 k.p.a. Biorąc pod uwagę stricte formalny charakter postanowienia wydawanego w trybie art. 66 § 3 k.p.a., bezzasadne są zarzuty dotyczące naruszenia zasad postępowania dowodowego. Ponadto, co prawda nieprawidłowe stanowisko Ministra oparte na niewłaściwym zastosowaniu art. 66 § 3 k.p.a. spowodowało nierozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu emerytalnego co do istoty ale nie stanowi to naruszenia art. 6, 7, 8 § 1 i 15 k.p.a. Natomiast kwestia ustalenia, czy zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji rentowej, jest oczywiście przedwczesna i jako taka nie może świadczyć o naruszeniu tego przepisu. Dodatkowo podkreślenia wymaga, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyroki NSA z: 5 maja 2004 r., FSK 6/04, 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12). Użycie przez ustawodawcę słowa "wpływ" oznacza, że pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu, powinien zachodzić związek przyczynowy. Związek przyczynowy musi być realny, nie wystarczy aby istniała hipotetycznie możliwość odmiennego wyniku sprawy. W rozpoznawanej sprawie powyższy warunek nie został zrealizowany, co także nie pozwalało na uznanie zasadności zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 6, 7, 8 § 1 i 15 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę. Przedstawione wyżej stanowisko świadczy o niezasadności zwrotu skarżącemu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o przyznaniu prawa do policyjnej renty inwalidzkiej a tym samym o niezgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Ministra z 23 maja 2018 r. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Ministra o zwrocie wniosku.

Rozpoznając ponownie sprawę organ stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. powinien uwzględnić powyższą ocenę prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego, w szczególności to, że do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu rentowego nie jest właściwy sąd powszechny.

Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej na rzecz adwokata ustanowionego z urzędu, należnych od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.). Koszty nieopłaconej pomocy prawnej przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 250 § 1, art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.