Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1909/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: journal: M.P. 2018 poz 1007 art. 44 ust. 1
law: Uchwała Nr 140 Rady Ministrów  z dnia 15 października 2018 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i  w domu" na lata 2019-2023
article: art. 31 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 288/19 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia 28 grudnia 2018 r. nr Rep. [...] w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia 28 grudnia 2018 r. nr Rep. [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu na rzecz Stowarzyszenia A. kwotę 1037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 maja 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Stowarzyszenia A. (dalej: stowarzyszenie) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z 28 grudnia 2018 r. w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z 1 października 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu odmówiło dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu odwoławczym wszczętym odwołaniem od decyzji Wójta Gminy Biskupiec z 15 czerwca 2018 r. którą organ I instancji odmówił ustalenia Z.K. (dalej: inwestor) środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie od podstaw trzech nowoczesnych tuczarni z infrastrukturą techniczną i wydzielonymi częściami socjalnymi, na działce nr [...], obręb [...].

Organ odwoławczy wskazał, że postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań prowadzone jest z udziałem społeczeństwa. Planowane przedsięwzięcie jest bowiem przedsięwzięciem zawsze znacząco oddziałującym na środowisko, co wynika z § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71). W tym postępowaniu udział społeczeństwa, w tym także organizacji społecznych, został uregulowany w sposób szczególny, co wynika z art. 44 ust. 1 z ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa). Organizacją ekologiczną jest organizacja społeczna, której statutowym celem jest ochrona środowiska. W ocenie organu odwoławczego, stowarzyszenie należy uznać za organizację ekologiczną, o czym przesądza jego regulamin oraz art. 3 ust. 1 pkt. 10 ustawy środowiskowej. O dopuszczeniu tego rodzaju organizacji do udziału w toczącym się postępowaniu odwoławczym nie powinien zatem przesądzać przywoływany przez stowarzyszenie art. 31 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.)., ale art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej. Organ odwoławczy podkreślił jednak, że stowarzyszenie nie spełniło ustawowego warunku, pozwalającego na dopuszczenie do udziału w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, ponieważ zostało zarejestrowane 17 października 2017 r. (wpis do ewidencji stowarzyszeń zwykłych). Postępowanie w sprawie zostało wszczęte 23 sierpnia 2017 r. Oznacza to, że stowarzyszenia powstało po wszczęciu postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań, a zatem nie został spełniony warunek z art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej. Organ odwoławczy podkreślił, że jeżeli organizacja ekologiczna, powołując się na swoje cele statutowe, zgłasza swój udział w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, może to uczynić wyłącznie na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej.

Stowarzyszenie wniosło o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Postanowieniem z 28 grudnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy ponownie podkreślił, że nie został spełniony wymóg prowadzenia przez organizację ekologiczną działalności statutowej przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania.

Stowarzyszenie wniosła skargę na powyższe postanowienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie.

Oddalając skargę Sąd I instancji podkreślił, że art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej stanowi lex specialis wobec art. 31 k.p.a. W sprawach, w których ustawodawca przewidział możliwość udziału społeczeństwa, może uczestniczyć tylko ta grupa organizacji społecznych, które spełniają wymogi określone w art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej. Ustawowo określonym warunkiem dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji ekologicznej jest prowadzenie działalności statutowej w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu I instancji, niedopuszczalna jest interpretacja tego przepisu, która pozwala na przyjęcie, że w przypadku, gdy organizacja ekologiczna nie może być dopuszczona do postępowania, ponieważ nie spełnia warunku prowadzenia działalności przynajmniej przez okres 12 miesięcy, to można ją dopuścić jako organizację społeczną na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. Stanowiłoby to bowiem nieuzasadnione uprzywilejowanie organizacji ekologicznych w stosunku do innych organizacji społecznych. Warunek dotyczący okresu działalności organizacji ekologicznej został wprowadzony do ustawy środowiskowej na mocy nowelizacji dokonanej ustawą z 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2014 r. poz. 1133), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2015 r. Był to zatem celowy zabieg ustawodawcy. Sąd I instancji wyjaśnił także, że nie budzi wątpliwości, że stowarzyszenie jest organizacją ekologiczną w rozumieniu przepisów ustawy środowiskowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło stowarzyszenie.

Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przez wadliwe uzasadnienie wyroku polegające na braku ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. W szczególności dotyczy to zarzutu, że stowarzyszenie nie jest stowarzyszeniem ekologicznym. Ponadto Sąd I instancji "nie podał, czy badając sprawę sprawdził", czy organy orzekające zagwarantowały stowarzyszeniu udział w każdym stadium postępowania, przeprowadziły niezbędne postępowanie dowodowe oraz zapewniły przed wydaniem postanowienia możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 k.p.a.).

Jednocześnie Sąd I instancji nie odniósł się do wpływu na orzeczenie norm Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości sporządzonej w Aarhus z 25 czerwca 1998 r. (Dz.U. z 2003 r., nr 78, poz. 706).

Stowarzyszenie zarzuciło także, że sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, co spowodowało, że pozbawiono je "możliwości skorzystania z przysyłającego Jej prawu do obrony swoich interesów".

Stowarzyszenie zarzuciło ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego.

Po pierwsze, błędną wykładnię art. 44 ust 1 ustawy środowiskowej, "szczególnie w kontekście konieczności uwzględnienia w orzekaniu Konwencji w Aarhus" i obowiązujących dyrektyw, przyjmując, że jedynie organizacje ekologiczne prowadzące działalność przez co najmniej 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania środowiskowego, mogą występować w postępowaniu środowiskowym.

Po drugie, art. 3 ust 1 pkt 10 ustawy środowiskowej, przez błędne przyjęcie, że o statusie stowarzyszenia można orzekać na podstawie "zapisów w regulaminie" stowarzyszenia z pominięciem przeprowadzenia dowodu jakie cele stowarzyszenie chce realizować.

Po trzecie, art. 9 ust 3 Konwencji z Aarhus, przez brak przyjęcia do orzekania tego przepisu.

Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione zarzuty okazały się zasadne.

Zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma zarzut podnoszący naruszenie art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej, zgodnie z którym organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. W takiej sytuacji przepisu art. 31 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 44 ust. 1 środowiskowej stanowi lex specialis wobec przepisu art. 31 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2016 r. II OSK 524/15, LEX nr 2190937). Wynika to z tego, że przepis ten ma zastosowanie wyłącznie w postępowaniach wymagających udziału społeczeństwa, do których niewątpliwie należy postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Ponadto, dotyczy on wyłącznie organizacji ekologicznych, a zatem organizacji społecznych, których statutowym celem jest ochrona środowiska (art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy środowiskowej). Inaczej określono również przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu tego rodzaju organizacji ekologicznej, ponieważ rozpoznając wniosek złożony na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej właściwy organ administracji publicznej nie jest zobowiązany do badania, czy za dopuszczeniem danej organizacji społecznej będącej organizacją ekologiczną przemawia interes społeczny. Temu uproszczeniu dostępu organizacji ekologicznej do postępowania wymagającego udziału społeczeństwa towarzyszy jednak warunek, żeby organizacja ta prowadziła działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Jednocześnie norma z art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej w sposób wyraźny wyłącza stosowanie art. 31 § 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, wszczynając postępowanie w sprawie dotyczącej innej osoby, zawiadamia o tym organizację społeczną, jeżeli uzna, że może ona być zainteresowana udziałem w tym postępowaniu ze względu na swoje cele statutowe, i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Jednym ze źródeł cytowanej regulacji są zobowiązania Polski wynikające z art. 9 Konwencji z Aarhus. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, umowy międzynarodowe są częścią krajowego porządku prawnego i muszą być stosowane w polskim porządku prawnym. W przypadku Konwencji z Aarhus są to normy sformułowane bardzo ogólnie, które wymagają konkretyzacji w systemach prawnych państw, które podpisały tę Konwencję. Wynika to jednoznacznie z przepisów art. 9 ust. 1-5 Konwencji, które przewidziały wprowadzenie do systemów prawnych państw członkowskich szczegółowych procedur odwoławczych umożliwiających rozpoznanie sprawy przez sąd lub inny niezależny i bezstronny organ powołany z mocy ustawy. Realizacja tych obowiązków nastąpiła m.in. w art. 44 ustawy środowiskowej, która to ustawa dokonała ponadto wdrożenia siedmiu dyrektyw Wspólnot Europejskich, w tym dyrektywy Rady 85/337/EWG z 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz.U.UE.L.1985.175.40), obecnie zastąpionej przez dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U.UE.L.2012.26.1). Należy jednak również pamiętać, że art. 58 ust. 1 Konstytucji RP zapewnia każdemu wolność zrzeszania się, co stanowi źródło tworzenia organizacji społecznych i ich uprawnień wynikających między innymi z art. 31 k.p.a. Jak już wyżej wskazano, norma z art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej stanowi lex specialis wobec art. 31 k.p.a., co zgodnie z zasadą lex specialis derogat legi generali wyłącza stosowanie art. 31 k.p.a., jeżeli w danej sprawie znajduje zastosowanie art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej. Nie oznacza to jednak, że dana organizacja społeczna nie może występować w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa na zasadach ogólnych, wynikające z art. 31 k.p.a., o ile oczywiście spełni przesłanki wynikającego z tego przepisu. Odmienne stanowisko wykluczałoby możliwości udziału w postępowaniach wymagających udziału społeczeństwa dopuszczenia innych niż organizacje ekologiczne organizacji społecznych, co jest oczywiście niedopuszczalne. Ustawa środowiskowa zawiera szereg rozwiązań szczególnych, ale nadal jest to w tych sprawach postępowanie prowadzone w trybie i na podstawie przepisów k.p.a., które regulują dostęp do postępowania organizacji społecznych. Jeżeli zatem dana organizacja społeczna domaga się udziału w postępowaniu prowadzonym z udziałem społeczeństwa, powołując się przy tym na art. 31 ust. 1 k.p.a., to brak jest podstaw do odmowy zastosowania tego przepisu tylko z tego powodu, że regulamin lub statut tej organizacji pozwala zakwalifikować ją do organizacji ekologicznych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy środowiskowej. Przepisy ustawy środowiskowej nie wyłączają w żaden sposób możliwości zastosowania art. 31 k.p.a. w postępowaniu prowadzonym z udziałem społeczeństwa, poza wyraźnym wyłączeniem art. 31 ust. 4 k.p.a., które ma zastosowanie wyłącznie w przypadku wniosku organizacji ekologicznej złożonego na podstawie art. 44 ustawy środowiskowej.

Powyższe oznacza, że zarzut naruszenia art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej zasługiwał na uwzględnienie, co umożliwiało uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonego postanowienia. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobowiązany uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku i dokonać oceny wniosku stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w kontekście przesłanek z art. 31 ust. 1 k.p.a.

Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło.

Ponadto wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji odniósł się szczegółowo do zarzutu, że stowarzyszenie nie jest organizacją ekologiczną, chociaż jak już wyżej wskazano możliwość uznania stowarzyszenia za organizację ekologiczną nie powinna mieć kluczowego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Z kolei sformułowany w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zarzut podnoszący naruszenie art. 10 k.p.a. nie został szerzej uzasadniony, w szczególności stowarzyszenie nie wykazało, w jaki sposób ewentualne naruszenie powołanego przepisu miało wpływ na wynik sprawy. Natomiast brak odniesienia się do przepisów Konwencji z Aarhus (w tym art. 9 ust. 3) nie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ ustawa środowiskowa realizuje obowiązki wynikające z tej Konwencji, a umowa ta nie wyklucza wprowadzenia stosownych, ustawowych organiczeń dostępu organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu. Tego rodzaju dopuszczalnym ograniczeniem jest warunek prowadzenia działalności przez dwanaście miesięcy przed wszczęciem postępowania.

Zarzut odnoszący się do rozpoznania sprawy w postępowaniu uproszczonym nie został oparty o żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa i w związku z tym jest wadliwy.

Z kolei zarzut podnoszący naruszenie art. 3 ust 1 pkt 10 ustawy środowiskowej, nie zasługiwał na uwzględnienie, ponieważ nie ulega wątpliwości, że stowarzyszenie spełnia warunki do uznania za organizację ekologiczną, ale nie powinno mieć to wpływu na możliwość realizowania przez stowarzyszenie uprawnień organizacji społecznej na gruncie przepisów k.p.a.

Z tych względów i na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 p.p.s.a.