Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 5/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Skarżony organ: Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Monika Kramek (spr.), sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant st. sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] października 2019 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia zmiany postanowień taryfy opłat lotniskowych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz skarżącego [...] kwotę 714 (siedemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2019 r. znak: [...] Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej: "Prezes ULC", "organ") po rozpoznaniu wniosku Przedsiębiorstwa [...] "[...]" z siedzibą w [...] (dalej: "[...]", "[...]") o zatwierdzenie zmiany poszczególnych postanowień "Taryfy opłat lotniskowych na [...]w [...]" (Dz. Urz. ULC z 2012 r. poz. 116, z 2014 r. poz. 74, z 2015 r. poz. 59, z 2016 r. poz. 176, z 2017 r. poz. 532, oraz z 2018 r. poz.58, dalej: "Taryfa"), na podstawie art. 77d ust. 1 i art. 77d ust. 5 w zw. z art. 77d ust. 3 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. z 2019 r. poz. 1580 i 1495, dalej: "Prawo lotnicze") oraz § 8, § 11, § 17 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 8 sierpnia 2014 r. w sprawie opłat lotniskowych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1074 – dalej: "rozporządzenie w sprawie opłat"):

1. zatwierdził zmianę poszczególnych postanowień "Taryfy opłat lotniskowych dla [...]w [...]" w zakresie pkt: 1.14., 2.2.8., 2.4.2, 4.1.4. oraz 4.2.2. Taryfy;

2. odmówił zatwierdzenia zmiany poszczególnych postanowień "Taryfy opłat lotniskowych dla [...]w [...]" w zakresie opłaty hałasowej, w zakresie pkt: 2.2.3. Taryfy.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że [...] wraz z wnioskiem o zatwierdzenie zmiany taryfy opłat lotniskowych dla [...]w [...] przekazało wymaganą dokumentację z przeprowadzonych konsultacji z przewoźnikami lotniczymi stale korzystającymi z [...]w [...] lub podmiotami ich reprezentującymi oraz dokumenty wymagane przez przepisy rozporządzenia w sprawie opłat, w tym w szczególności w § 17 ust. 1 tego rozporządzenia. Jednym z przewoźników, który uznał proponowane zmiany Taryfy za nieakceptowalne i sprzeczne z prawem był [...]z siedzibą w [...] (dalej: "[...]", "[...]").

Dalej Prezes ULC podniósł, że pismem z dnia [...]lipca 2019 r., że przewoźnik lotniczy [...], wniósł o uznanie go za stronę postępowania o zatwierdzenie zmiany Taryfy, jeżeli zostało ono już wszczęte lub które na wniosek [...] dopiero zostanie wszczęte. Jako podstawę prawną wniosku wskazano art. 28 k.p.a. w zw. z art. 67 ust. 1, art. 75 ust. 1 oraz art. 77 ust. 1 i 2 Prawa lotniczego. Jednocześnie przewoźnik wniósł o doręczanie mu wszystkich pism na adres wyznaczonego pełnomocnika oraz wniósł o wydanie decyzji administracyjnej stanowiącej odmowę zatwierdzenia wnioskowanych przez [...] zmian Taryfy jako naruszających art. 75 ust. 1 i ust. 4 ustawy Prawo lotnicze oraz § 5 ust. 1 i § 11 rozporządzenia w sprawie opłat. Dodatkowo [...] podniósł naruszenie art. 77 ust. 3 Prawa lotniczego oraz § 14 ust. 2 ww. rozporządzenia, gdyż w jego ocenie [...] nie dopełnił obowiązku przeprowadzenia konsultacji, o którym mowa w art. 77 ust. 1 Prawa lotniczego.

Odnosząc się do powyższego wniosku Prezes ULC wyjaśnił, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego tylko w stosunku do organizacji społecznej – o której mowa w art. 31 k.p.a. - przewidują możliwość procesowego załatwienia wniosku w zakresie uznania bądź nie za stronę postępowania, poprzez wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania lub dopuszczeniu do udziału w razie uznania żądania. W przypadku natomiast innych podmiotów, przepisy prawa nie dają organom administracji możliwości procesowego załatwienia takiego wniosku i wydania aktu decyzji lub postanowienia w ww. zakresie.

W związku z tym organ wyjaśnił, że postępowanie przed organem wywołane przedłożeniem do zatwierdzenia projektu taryfy opłat lotniskowych lub jej zmiany (zgodnie z art. 77d ust. 1 Prawa lotniczego) toczy się wyłącznie przy udziale zarządzającego lotniskiem i tylko ten podmiot jest stroną w tym postępowaniu. Na potwierdzenie tego stanowiska organ powołał wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1186/17. Zdaniem organu przewoźnicy lotniczy w tym zakresie nie posiadają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 77d ust. 1 Prawa lotniczego, gdyż nie posiadają oni interesu prawnego w uzyskaniu rozstrzygnięcia. Interes prawny musi bowiem wynikać z przepisu prawa materialnego, procesowego lub ustrojowego. Musi to być taki przepis, z którego dla danego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z konkretnym rozstrzygnięciem.

Wobec stwierdzenia, że [...] nie posiada przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu, Prezes ULC wyjaśnił, że kieruje decyzję wyłącznie do [...] jako jedynej strony tegoż postępowania.

Przechodząc do oceny wniosku [...] organ podniósł, że w świetle art. 77d ust. 1 Prawa lotniczego, zarządzający lotniskiem użytku publicznego obsługującym w ciągu roku więcej niż 5 mln pasażerów (dalej: "duże lotnisko"), przedstawia do zatwierdzenia Prezesowi ULC, z co najmniej kwartalnym wyprzedzeniem przed planowanym dniem wejścia w życie, taryfę opłat lotniskowych wraz z jej uzasadnieniem. Przed przedłożeniem danej zmiany do zatwierdzenia, zarządzający lotniskiem jest ponadto zobowiązany do przeprowadzenia konsultacji z przewoźnikami lotniczymi stale korzystającymi z danego lotniska lub podmiotami ich reprezentującymi, w szczególności działającym na danym lotnisku komitetem przewoźników lotniczych lub stowarzyszeniami przewoźników lotniczych.

Dalej organ wyjaśnił, że w razie stwierdzenia, że wnioskowana zmiana poszczególnych postanowień taryfy jest niezgodna z zasadami dotyczącymi ustalania opłat lotniskowych ustalonymi w Konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym, sporządzonej w [...] dnia [...] grudnia 1944 r. (Dz.U. z 1959 r. poz. 212, ze zm.), prawie lotniczym, przepisach prawa Unii Europejskiej lub w przepisach międzynarodowych, w tym gdy zarządzający lotniskiem nie dopełnił obowiązku przeprowadzenia konsultacji zgodnie z art. 77 lub art. 77c Prawa lotniczego, Prezes ULC jest zobowiązany do wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia wnioskowanej zmiany, albo nakazania jej zmiany.

Wymagania dotyczące sposobu przeprowadzenia konsultacji zostały w szczególności określone w § 14 i 15 rozporządzenia w sprawie opłat. Zarządzający lotniskiem jest w tym zakresie zobowiązany do rozpoczęcia konsultacji nie później niż na miesiąc przed przewidywanym dniem przedstawienia taryfy opłat lotniskowych do zatwierdzenia Prezesowi ULC. Ponadto w ramach konsultacji, zarządzający musi przedstawić szczegółowe wymagania dotyczące ustalania taryfy opłat lotniskowych oraz sposobu przeprowadzania konsultacji o których mowa w art. 77 ust. 1 Prawa lotniczego. Organ wyjaśnił, że opłaty lotniskowe muszą być w szczególności ustalane w sposób zapewniający przejrzystość należności z tytułu tych opłat, umożliwiający sprawdzenie przez użytkownika statku powietrznego lub innego eksploatującego statek powietrzny poprawności ustalonej należności z tytułu tych opłat, zapewniający zachowanie zasady niedyskryminacji użytkowników statków powietrznych lub innych eksploatujących statki powietrzne, zapewniający stabilność opłat w sezonie rozkładowym, z wyłączeniem uzasadnionych przypadków, uwzględniający zarobkowy cel działania zarządzającego lotniskiem użytku publicznego w odniesieniu do opłat oraz uwzględniający koszty usług oraz udostępniania i utrzymania obiektów i urządzeń niezbędnych do wykonania operacji lotniczych oraz obsługi pasażerów i ładunków (towarów i poczty), przy zapewnieniu odpowiedniego standardu bezpieczeństwa i jakości obsługi, z wyłączeniem kosztów pokrywanych z innych opłat. Jednocześnie zgodnie z § 8 ust. 3 rozporządzenia w sprawie opłat przy określaniu kosztów bezpośrednich stanowiących podstawę do ustalania opłaty postojowej należy uwzględnić uzasadnione koszty utrzymania płyty postojowej lotniska. Natomiast w odniesieniu do opłaty hałasowej, stosownie do treści § 11 ust. 1 i 2 rozporządzenie ustala się ją w oparciu o koszty, o których mowa w § 7 ust. 4 pkt 8, z uwzględnieniem § 6 ust. 3 rozporządzenie w sprawie opłat, tj. uwzględniając koszty ochrony środowiska przed hałasem oraz koszt kapitału własnego, skalkulowanego z wyłączeniem premii za ryzyko. Niemniej jednak przy ustalaniu tej opłaty nie można uwzględniać uzasadnionej marży zysku.

W oparciu o tak ustalony stan prawny Prezes ULC podkreślił, że zarządzający lotniskiem dołączył do wniosku dokumenty potwierdzające przeprowadzenia konsultacji w zakresie proponowanych zmian Taryfy. Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r., [...] poinformował użytkowników lotniska o spotkaniu konsultacyjnym, które zostało zorganizowane w dniu [...]maja 2019 r. W czasie spotkania, [...] przedstawił propozycję zmian taryfy, które podlegały zatwierdzeniu niniejszą decyzją administracyjną. W tym zakresie zarządzający lotniskiem w szczególności przedstawił użytkownikom metodę ustalania opłat lotniskowych, informacje o przychodach i kosztach [...]w [...], prognozy ruchu, informacje dotyczące planu inwestycyjnego oraz informacje o stopniu wykorzystania infrastruktury lotniska. Zarządzający lotniskiem pismem z dnia [...] czerwca 2019 r" odniósł się do zgłoszonych przez przewoźników lotniczych uwag, a pismem z dnia [...] lipca 2019 r. poinformował o wycofaniu zmiany w Taryfie dotyczącej warunków udzielania zniżek od opłat lotniskowych dla nowych tras.

Wobec powyższego Prezes ULC stwierdził, że proces konsultacji przeprowadzony przez [...] był zgodny z treścią ww. przepisów.

W dalszej kolejności Prezes ULC odniósł się do kwestii poszczególnych zmian w treści Taryfy rozpoznając każdą z nich oddzielnie i wyjaśniając, że pierwsza ze zmian, dotycząca punktu 1.14 Taryfy - polega na zastąpieniu wskazanego w niej roku: "2018" na rok "2019". Zdaniem organu zgodnie z uzasadnieniem tej zmiany, ma ona ca celu uaktualnienie treści taryfy poprzez wskazanie dokładnej daty od której zmieniona taryfa ma zacząć obowiązywać. Prezes ULC nie zgłosił zastrzeżeń, a przekazane wyjaśnienia i dokumenty uznał za wystarczające i uzasadniające zatwierdzenie proponowanej zmiany.

W zakresie zmiany dotyczącej pkt 2.2.3. Taryfy organ wyjaśnił, że polega ona na zmianie brzmienia punktu dotyczącego wysokości opłaty hałasowej poprzez zwiększenie o 100% opłat hałasowych za operacje lotnicze wykonywane w godzinach 23:30 - 05:29:59. Wyjaśnił również, że [...] zakłada obniżenie powyższej opłaty w zakresie kategorii hałasowej 7 i 8 dla operacji lotniczych wykonywanych w godzinach 06:00 - 21:59:59. Zgodnie z uzasadnieniem proponowanej zmiany jej celem jest intensyfikacja narzędzi ekonomicznych skłaniających przewoźników do wykonywania operacji zgodnie z planem i nie wykonywania operacji w godzinach obowiązywania "core —night", tj. w godzinach 23:30 - 05:29:59.

Proponowana zmiana taryfy opłat hałasowych zdaniem organu nie znajduje swojego oparcia w kosztach, o których mowa w § 7 ust. 4 pkt 8, z uwzględnieniem § 6 ust. 3 rozporządzenia w sprawie opłat, a ponadto [...] w toku prowadzonego postępowania nie wykazał powiązań kosztowych z proponowaną zmianą, co skutkuje stwierdzeniem, że proponowana zmiana w wysokości opłat hałasowych na [...] w [...]została ustalona przez [...]z naruszeniem § 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie opłat. Wobec powyższego Prezes ULC odmówił zatwierdzenia zmiany pkt 2.2.3. Taryfy dotyczącej opłaty hałasowej.

Zatwierdzając zmianę pkt 2.2.8. Taryfy Prezes ULC wyjaśnił, że nie ma ona charakteru dyskryminującego, a ponadto pozwala [...] na zaliczanie statków powietrznych dla celów naliczania opłaty hałasowej do kategorii 1, nawet jeśli usługobiorca nie przekazał świadectwa zdatności w zakresie hałasu lub przekazane świadectwo nie zawiera wszystkich informacji. W tym zakresie proponowaną zmianę taryfy organ uznał za korzystną dla użytkowników lotniska.

W zakresie zmiany treści pkt 2.4.2. Taryfy dotyczącej wysokości opłat postojowych poprzez dodanie: w odniesieniu dla statków powietrznych o [...] do 25 ton włącznie opłaty postojowej za każde kolejne rozpoczęte 24 godziny postoju samolotu w wysokości 420 zł po uprzednim upływie pierwszych 24 godzin postoju. Natomiast w odniesieniu dla statków powietrznych o [...] powyżej 25 ton - opłaty postojowej za każdą rozpoczętą tonę [...] statku powietrznego i każde kolejne rozpoczęte 24 godziny postoju w wysokości 16,80 zł po uprzednim upływie pierwszych 24 godzin postoju organ wyjaśnił, że proponowana zmiana spełnia wymogi § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie opłat. Prezes ULC podkreślił, że zarządzający lotniskiem w toku postępowania, poza wyjaśnieniami przedstawił również informacje wskazujące na podstawy określenia kosztów bezpośrednich składających się na wysokość opłaty postojowej. W tym zakresie organ zaznaczył, że koszty udostępniania miejsc postojowych dla postoju statków przekraczają przychody z opłaty postojowej. Uznając, że proponowana zmiana spełnia wymogi zasady niedyskryminacji oraz równego traktowania organ uznał, że zasadne jest zatwierdzenie proponowanej zmiany Taryfy, dotyczącej opłaty postojowej.

Kolejną zmianą taryfy odnoszącą się do pkt. 4.1.4. Taryfy, także zdaniem organu należało zatwierdzić. Polega ona na wykreśleniu z dotychczasowego brzmienia tego punktu, słów: ."Począwszy od sezonu Lato 2018". Zgodnie z uzasadnieniem zmiany, ma ona charakter porządkowy i ma na celu aktualizację treści Taryfy poprzez wykreśleniu informacji o okresie czasu, który ze względu na brak aktualności, nie znajduje już zastosowania.

Prezes ULC wyjaśnił, że ostatnia wnioskowana zmiana, dotyczy pkt 4.2.2. Taryfy i polega na wykreśleniu słów: "wyłącznie na trasach, na których pierwszy pasażerski lot rozkładowy został wykonany nie wcześniej, niż w sezonie Zima 2015/2016". Zgodnie z uzasadnieniem zmiany zawartym w treści wniosku [...], powyższa zmiana także ma charakter porządkowy i odnosi się do wykreślenia ograniczenia możliwości zastosowania zniżek od opłat pasażerskich, która nie mogłaby mieć zastosowania na trasach, na których pierwszy pasażerski lot rozkładowy został wykonany nie wcześniej, niż w sezonie Zima 2015/16. Zgodnie z wyjaśnieniami [...], odniesienie w tym punkcie do okresu przeszłego, skutkuje brakiem aktualności tego przepisu, przez co konieczna jest jego zmiana.

Skargę na powyższą decyzję złożył [...]z siedzibą w [...] (dalej: "skarżący", "[...]", "[...]") zarzucając naruszenie:

1) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 77d ust. 1 i art. 67 ust. 1 Prawa lotniczego, art. 3 ust. 5 rozporządzenia Rady (EWG) nr 95/93 z dnia 18 stycznia 1993 r. w sprawie wspólnych zasad przydzielania czasu na start lub lądowanie w portach lotniczych Wspólnoty (dalej: "rozporządzenie Rady"), art. 2 lit. g) Rozporządzenia oraz art. 2 lit. a) rozporządzenia Rady, wykładanymi w świetle brzmienia i celu Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/12/WE z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie opłat lotniskowych (dalej: "Dyrektywa"), w sposób wskazany w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: "TSUE") z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. C-379/18 (dalej: "Wyrok TSUE"), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

postępowanie w sprawie zatwierdzenia przez Prezesa ULC, w oparciu o art. 77d ust. 1 Prawa lotniczego, zmiany taryfy opłat lotniskowych, wchodzącej w życie w trakcie sezonu rozkładowego i skutkującej podniesieniem opłat lotniskowych za korzystanie z infrastruktury koordynowanego portu lotniczego, nie dotyczy interesu prawnego użytkownika lotniska (w tym w szczególności przewoźnika lotniczego, któremu wcześniej zostały przyznane prawa wykorzystania pełnego zakresu infrastruktury koordynowanego portu lotniczego niezbędnej do świadczenia usługi lotniczej w koordynowanym porcie lotniczym w konkretnym terminie do celów lądowania lub startu, tj. czasy na start lub lądowanie - tzw. "sloty" - w sezonie rozkładowym, w którym taka zmiana taryfy opłat lotniskowych ma wejść w życie), a w konsekwencji, że:

taki użytkownik lotniska (w szczególności przewoźnik lotniczy posiadający sloty) nie posiada środków prawnych służących ochronie przysługujących mu praw, w tym w dalszej kolejności prawa do bezpośredniego zaskarżenia decyzji administracyjnej wydanej w tym postępowaniu, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że zatwierdzenie przez Prezesa ULC zmiany taryfy opłat lotniskowych w koordynowanym porcie lotniczym, dotyczy interesu prawnego użytkownika lotniska, w tym w szczególności przewoźnika lotniczego, któremu wcześniej zostały przyznane Sloty, zatem taki użytkownik lotniska powinien być uznany za stronę postępowania uprawnioną m.in. do bezpośredniego zaskarżenia decyzji wydanej wtym postępowaniu. Naruszenie to co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do nieuznania przez Prezesa ULC skarżącego za stronę postępowania w sprawie zatwierdzenia zmiany Taryfy, wszczętego na wniosek [...], a w konsekwencji do pozbawienia skarżącego udziału w całym postępowaniu, co stanowi wadę kwalifikowaną decyzji, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co daję podstawę do wznowienia postępowania;

2) art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 77d ust. 1, art. 67 ust. 1 Prawa lotniczego, art. 3 ust. 5, art. 2 lit. g) oraz art. 2 lit. a) rozporządzenia Rady, wykładanymi w świetle brzmienia i celu Dyrektywy, w sposób wskazany w Wyroku TSUE, poprzez pozbawienie skarżącego możliwości udziału w charakterze strony w postępowaniu, które dotyczy interesu prawnego skarżącego. Nie powiadomiono go o wszczęciu postępowania, ani o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; nie doręczono decyzji; nie dopuszczono także do akt postępowania i udzielano - wyłącznie telefonicznie - bardzo ograniczonych informacji o jego przebiegu. Powyższe pozbawiło skarżącego możliwości dokonania jakichkolwiek czynności procesowych, w tym w szczególności możliwości złożenia wniosków dowodowych. Powyższe naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, bowiem doprowadziło do zatwierdzenia zmiany Taryfy w części, podczas gdy czynny udział skarżącego w postępowaniu, w tym przedstawianie przez niego odpowiednich twierdzeń oraz wniosków dowodowych, jak i odnoszenie się do twierdzeń i dowodów przedstawianych przez inne strony, mogło doprowadzić do odmowy zatwierdzenia zmiany Taryfy w całości.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji w całości na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a.

Za oczywiste zdaniem skarżącego należy uznać to, że stroną postępowania przed Prezesem ULC w sprawie zatwierdzenia taryfy opłat lotniskowych (lub jej zmiany) na dużym lotnisku (obsługującym w ciągu roku więcej nie 5 mln pasażerów) takim jak [...]w [...], jest nie tylko wnioskodawca (zarządzający dużym lotniskiem), ale także użytkownik tego lotniska, a w szczególności przewoźnik lotniczy, który posiada przyznane przez koordynatora (o którym mowa w art. 4 ust. 5 rozporządzenia Rady) czasy na start lub lądowanie (sloty) na sezon rozkładowy, w trakcie którego taka taryfa (lub jej zmiana) ma wejść w życie.

Zdaniem skarżącego trafność takiego stanowiska potwierdza orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W Wyroku TSUE (zdefiniowanym w pkt I petitum) wyraźnie wskazano bowiem, że dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/12/WE z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie opłat lotniskowych, która została implementowana do polskiego porządku prawnego m.in. poprzez wprowadzenie do Prawa lotniczego regulacji dotyczących zatwierdzania (zmiany) taryf opłat lotniskowych na dużych lotniskach, należy interpretować w ten sposób, że stoi ona na przeszkodzie takiej wykładni prawa krajowego, zgodnie z którą użytkownik portu lotniczego nie może bezpośrednio zaskarżyć decyzji niezależnego organu nadzorującego w sprawie zatwierdzenia systemu opłat lotniskowych. Skarżący podniósł, że ten kierunek wykładni przepisów prawa krajowego ma zmierzać do przyznania prawa do bezpośredniego zaskarżenia decyzji w sprawie opłat lotniskowych każdemu użytkownikowi portu lotniczego. W ocenie skarżącego według TSUE, za takim określeniem kręgu podmiotów posiadających legitymację do zaskarżenia decyzji właściwego organu krajowego, przemawia wynikająca z prawa UE konieczność, aby przepisy krajowe nie naruszały prawa do skutecznej ochrony sądowej.

Zdaniem skarżącego wykładnia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy Prawo lotnicze w taki sposób, że użytkownik lotniska (a w szczególności przewoźnik, któremu przydzielono sloty) ma status strony postępowania w sprawie zatwierdzenia lub zmiany taryfy uzasadniona jest koniecznością dokonywania prounijnej wykładni przepisów prawa krajowego. Do dokonywania takiej wykładni zobowiązany jest każdy sąd krajowy stosujący prawo wewnętrzne, a w szczególności stosujący przepisy prawa krajowego wprowadzone w celu wykonania dyrektywy.

Odnośnie posiadania interesu prawnego skarżący podniósł, że przewoźnicy lotniczy wykonujący operacje lotnicze z i do dużego lotniska mogą wywodzić swój interes prawny do udziału w postępowaniu o zatwierdzenie taryfy opłat lotniskowych (lub jej zmiany) z przysługującego im prawa do korzystania z lotnisk użytku publicznego (art. 67 ust. 1 Prawa lotniczego). Prawo to staje się skonkretyzowane i zindywidualizowane poprzez przyznanie im przez koordynatora slotów, a więc praw do korzystania z pełnej infrastruktury dużego lotniska w konkretnych dniach i godzinach w sezonie rozkładowym, w którym taka taryfa (lub jej zmiana) ma wejść w życie. W wyniku dokonanego przez koordynatora przydziału slotów na dany sezon rozkładowy dochodzi do powstania po stronie przewoźnika lotniczego zespołu praw i obowiązków, których treścią jest uprawnienie tego przewoźnika do korzystania w konkretnym dniu i o konkretnej godzinie z pełnej infrastruktury koordynowanego portu lotniczego do celów lądowania lub startu, a zarazem jego obowiązek do uiszczenia opłat lotniskowych. Z drugiej strony, przewoźnik lotniczy, któremu nie przyznano slotów w danym sezonie rozkładowym nie ma co do zasady prawa do korzystania z infrastruktury koordynowanego portu lotniczego do celów lądowania lub startu, a co za tym idzie, nie spoczywa na nim obowiązek uiszczania jakichkolwiek opłat lotniskowych. Tym samym w ocenie skarżącego, swój interes prawny uprawniający do udziału w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia lub zmiany taryfy przewoźnicy mogą również wywodzić z wynikającego z art. 77 ust. 1 zd. 2 Prawa lotniczego obowiązku ponoszenia opłat lotniskowych w związku z wykonywaniem przez nich praw z przysługujących im slotów.

W odpowiedzi na skargę Prezes ULC wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., ewentualnie o jej oddalenie na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a. Organ podniósł, że odmówił skarżącemu udostępnienia informacji publicznej dotyczącej zmiany taryfy opłat lotniskowych na [...]w [...] z uwagi na ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Natomiast w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, na wniosek skarżącego w dniu [...]grudnia 2019 r. przekazał mu zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2019 r.

Prezes ULC podtrzymał stanowisko, że skarżący nie posiada interesu prawnego w sprawie zatwierdzenia taryfy opłat lotniskowych. Podkreślił, że jak wynika z treści art. 77 ust. 1 Prawa lotniczego obowiązek konsultacji projektu taryfy opłat lotniskowych dotyczy skonsultowania taryfy z przewoźnikami lotniczymi stale korzystającymi z lotniska określonymi w art. 77 ust. 2 ww. ustawy i odnosi się wyłącznie do zarządzającego lotniskiem użytku publicznego przed wprowadzeniem lub zmianą opłat. Natomiast postępowanie przed Prezesem ULC wywołane przedłożeniem do zatwierdzenia projektu taryfy lub jej zmiany toczy się już wyłącznie przy udziale zarządzającego lotniskiem i tylko ten podmiot jest stroną postępowania.

Powyższej oceny nie zmienia zdaniem Prezesa ULC powoływany w skardze wyrok TSUE z dnia 21 listopada 2019 r., w sprawie C-379/18 gdyż odnosi się on do przepisów prawa obowiązujących na terytorium [...], które nie przewidywały oprócz wniesienia powództwa cywilnego, żadnej innej możliwości wzruszenia przyjętej taryfy. Wskazując na powyższy wyrok organ wyjaśnił, że przepisy Dyrektywy należy interpretować w ten sposób, że stoi ona na przeszkodzie takiej wykładni prawa krajowego, zgodnie z którą użytkownik portu lotniczego nie może bezpośrednio zaskarżyć decyzji niezależnego organu nadzorującego w sprawie zatwierdzenia systemu opłat lotniskowych, lecz może wytoczyć powództwo przeciwko zarządzającemu portem lotniczym przed sąd cywilny i jedynie w tym przypadku może powołać się na to, że opłata ustalona w systemie opłat lotniskowych, do której zapłaty ten użytkownik jest zobowiązany, nie jest zgodna z zasadą słuszności. Organ zaznaczył, że ww. wyrok odnosi się do przepisów prawa obowiązujących na terytorium [...], które to przepisy nie przewidywały, oprócz wniesienia powództwa cywilnego, żadnej innej możliwości wzruszenia przyjętej taryfy opłat lotniskowych. Prowadziłoby to do sytuacji, w której poszczególnych przewoźników lotniczych obowiązywałyby różne stawki opłat lotniskowych, wynikające z wyroków wydawanych w ich indywidualnych sprawach. Sytuacja prawna przewoźników lotniczych operujących na danym lotnisku mogła być w związku z powyższym różna w zależności od tego, czy dany przewoźnik uprzednio występował do sądu cywilnego o dokonanie zmiany zatwierdzonej taryfy.

W ocenie organu celem Dyrektywy, zgodnie z jej art. 1 ust. 1, art. 3 oraz motywem 11 preambuły, jest stworzenie systemu zasad nakładania opłat lotniskowych, który zapewni, że opłaty te będą stosowane wobec przewoźników lotniczych w sposób niedyskryminacyjny. Zasada niedyskryminacji w zakresie opłat lotniskowych ma przyczyniać się do zapewnienia uczciwej konkurencji w sektorze usług lotniczych, gdyż opłaty te - jako koszty - przekładają się na warunki usług świadczonych przez przewoźników lotniczych, w tym zwłaszcza na ceny biletów lotniczych. Natomiast przepisy odnoszące się do ustalania opłat lotniskowych i procedury zatwierdzania systemów tych opłat zakładają, że przyjęte przez zarządzającego portem lotniczym stawki będą adekwatne do struktury kosztów, które stanowią podstawę do ustalenia opłat lotniskowych, zostaną skonsultowane z przewoźnikami lotniczymi korzystającymi z danego portu lotniczego i stosowane do nich w sposób niedyskryminacyjny. W tej sytuacji zdaniem Prezesa ULC, dopuszczenie przez prawo niemieckie możliwości kwestionowania wysokości obowiązującej przewoźnika stawki z powołaniem się na zasady słuszności było równoznaczne z zaakceptowaniem odmiennego traktowania przewoźników lotniczych korzystających z danego portu lotniczego, czemu dyrektywa [...] wyraźnie się sprzeciwia. W tym zakresie ustawa Prawo lotnicze nie przewiduje możliwości kwestionowania zatwierdzonych taryf opłat lotniskowych poprzez skierowanie powództwa na drodze postępowania cywilnego, ale przewiduje instytucję zwrócenia się przez przewoźnika lotniczego do Prezesa ULC z wnioskiem o nakazanie zmiany taryfy opłat lotniskowych (na podstawie art. 77b ust. 5 Prawa lotniczego w przypadku portów lotniczych, o których mowa w art. 77b Prawa lotniczego) oraz instytucję kontroli kryteriów dostępu do infrastruktury lotniskowej na podstawie art. 77i ust. 5 ww. ustawy Prawo lotnicze.

Powyższe zdaniem organu potwierdza, że system zatwierdzania taryf opłat lotniskowych, który został przyjęty przez polskiego ustawodawcę, ma odmienny charakter i zakres zastosowania od systemu obowiązującego na terytorium [...]. Oznacza to, że wyrok TSUE nie znajduje zastosowania do niniejszej sprawy, gdyż jej stan faktyczny i prawny jest odmienny od tego rozpatrywanego w sprawie C-379/18.

W dniu [...] lipca 2020 r. wpłynęło do Sądu pismo procesowe skarżącego, stanowiące replikę na odpowiedź organu na skargę.

Skarżący podtrzymał w całości zarzuty i wnioski skargi. Wskazał, że twierdzenia Prezesa ULC są bezzasadne i dodatkowo uzupełniając skargę zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania tj.:

- art. 80 k.p.a. w zw. z art. 75 ust. 1 i art. 77 ust. 1 Prawa lotniczego oraz § 5 ust. 1, § 14 ust. 3 i § 15 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 8 sierpnia 2014 r. w sprawie opłat lotniskowych (dalej: "rozporządzenie w sprawie opłat") poprzez błędne uznanie, że:

(a) Przedsiębiorstwo Państwowe "[...]" ("[...]") zgodnie z wymogami prawa przeprowadziło konsultacje, o których mowa w art. 77 ust. 1 Prawa lotniczego, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że:

- [...] nie przekazał w formie, o której mowa w § 14 ust. 3 rozporządzenia w sprawie opłat oraz w terminie, o którym mowa w § 15 ust. 4, prawidłowych informacji co do wysokości kosztów startów i lądowań oraz kosztów postoju na płytach, prognozowanych w 2019 r., skoro przekazał je dopiero podczas spotkania konsultacyjnego, które odbyło się [...] maja 2019 r.;

- treść zmiany Taryfy, która była przedmiotem konsultacji prowadzonych przez [...] znacznie różniła się od treści zmiany Taryfy objętej wnioskiem [...] o zatwierdzenie zmiany Taryfy złożonym do Prezesa ULC [...] lipca 2019 r., który to wniosek nie obejmował zmian Taryfy w zakresie zasad udzielenia zniżek od opłaty pasażerskiej oraz od opłaty za lądowanie, przedstawionych w toku konsultacji;

(b) zaproponowana przez [...] zmiana Taryfy odpowiada prawu, pomimo że koszty będące podstawą ustalania przez [...] wysokości opłaty postojowej stanowią podstawę do ustalenia przez [...] innego rodzaju opłat lotniskowych, w tym w szczególności opłaty za lądowanie, co prowadzi do podwójnego pokrycia tego samego kosztu, co wynika w sposób nie budzący wątpliwości z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie; co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do zatwierdzenia przez Prezesa ULC zmiany Taryfy, podczas gdy Prezes ULC powinien odmówić jej zatwierdzenia z uwagi na to, że [...] nie dopełniło obowiązku przeprowadzenia konsultacji zgodnie z art. 77 Prawa lotniczego (co jest warunkiem rozpatrzenia wniosku o zmianę Taryfy);

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 77d ust. 5 Prawa lotniczego oraz § 19 ust. 1 rozporządzenia w sprawie opłat w związku ze wskazanymi poniżej przepisami, poprzez zatwierdzenie zmiany Taryfy mimo, że narusza ona:

- art. 75 ust. 1 Prawa lotniczego oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie opłat, bowiem podnosi opłatę postojową, mimo że koszty będące podstawą ustalania przez [...]wysokości opłaty postojowej stanowią podstawę do ustalenia przez [...]innego rodzaju opłat lotniskowych, w tym w szczególności opłaty za lądowanie, co prowadzi do podwójnego pokrycia tego samego kosztu;

- § 14 ust. 3 oraz § 15 ust. 4 rozporządzenia w sprawie opłat w zw. z § 15 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, bowiem [...] nie dopełniło obowiązku przeprowadzenia konsultacji, o których mowa w art. 77 ust. 1 Prawa lotniczego w sposób zgodny z przepisami prawa, skoro prawidłową informację, o której mowa w § 15 ust. 1 pkt. 5 rozporządzenia, [...]przekazało podmiotom uczestniczącym w konsultacjach już po terminie, o którym mowa w § 15 ust. 4 rozporządzenia, a ponadto dokonało tego z naruszeniem § 14 ust. 3 rozporządzenia w sprawie opłat, skoro informacja ta została podana dopiero podczas spotkania konsultacyjnego, które odbyło się [...]maja 2019 r.;

- art. 77 ust. 1 Prawa lotniczego, bowiem [...] nie dopełniło obowiązku przeprowadzenia konsultacji zmiany Taryfy w sposób zgodny z przepisami prawa, skoro treść zmiany Taryfy, która była przedmiotem konsultacji, o których mowa w art. 77 ust. 1 znacznie różniła się od treści zmiany Taryfy objętej wnioskiem, w zakresie wskazanym w punkcie II. 1 tiret drugie petitum,

- co miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem doprowadziło do zatwierdzenia przez Prezesa ULC zmiany Taryfy, podczas gdy Prezes ULC powinien odmówić jej zatwierdzenia (bowiem wniosek [...], który nie został poprzedzony przeprowadzeniem konsultacji spełniającymi wymogami prawa, nie powinien być rozpatrzony pozytywnie).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Istotą sprawy i zaistniałego na jej gruncie sporu jest kwestia, czy skarżący [...] legitymuje się interesem prawnym, aby móc zaskarżyć wymienioną na wstępie decyzję Prezesa ULC do sądu administracyjnego.

Odnosząc się do istoty spornej w sprawie kwestii na wstępie należy przypomnieć, że stosownie do art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie zaś z § 2 tego przepisu uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi.

Legitymację do wniesienia skargi określono w art. 50 p.p.s.a. przez wyróżnienie atrybutu interesu prawnego (legitymacja materialna) oraz wskazanie podmiotów, które mimo braku takiego interesu są uprawnione do wniesienia skargi (legitymacja formalna) (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 133).

Zarówno w piśmiennictwie (por. M. Bogusz, Zaskarżenie decyzji administracyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 1997, s. 35; A. Kabat, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu..., s. 127; W. Chróścielewski, Glosa do wyroku WSA w Warszawie z 27 stycznia 2004 r., III SA 1617/02, OSP 2005, Nr 11, poz. 128), jak i w orzecznictwie sądowym (por. wyrok z 27 stycznia 2004 r., wyrok NSA z 27 maja 1988 r., IV SA 164/88, LexPolonica nr 297109, postanowienie NSA z dnia 29 maja 2009 r., sygn. akt II FSK 624/09) prezentowany jest pogląd, że podmiotem mającym interes prawny we wniesieniu skargi na decyzję administracyjną do sądu administracyjnego jest zarówno osoba mająca obiektywny interes prawny do udziału w postępowaniu administracyjnym, jaki i niemający interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu adresat decyzji administracyjnej.

Uwzględniając istotę postępowania przed sądami administracyjnymi, zwłaszcza to, że w odróżnieniu od postępowania administracyjnego nie dochodzi w nim do kształtowania sytuacji prawnej określonego podmiotu, ale do kontroli administracji publicznej poprzez kontrolę legalności aktów wydawanych w postępowaniu administracyjnym, co potwierdza wniosek, że art. 50 p.p.s.a. ma charakter w pełni autonomiczny, za oczywiste uznać należy, że z punktu widzenia celu przeprowadzania tej kontroli, swoim zakresem obejmuje ona sytuacje odnoszące się do szerokiego kręgu podmiotów, a mianowicie: podmiotu biorącego udział w postępowaniu administracyjnym na podstawie wywodzonego z prawa materialnego interesu prawnego; podmiotu, którego interesu prawnego wynikającego z prawa materialnego dotyczyło postępowanie administracyjne, który jednak w tym postępowaniu został z własnej winy bądź z winy organu pominięty; podmiotu, który błędnie został potraktowany jako strona postępowania administracyjnego; w końcu także i podmiotu, który błędnie uważa, że wydana decyzja dotyczy jego interesu prawnego (por. np. W. Chróścielewski, Glosa do wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 stycznia 2004 r., sygn. akt III SA 1617/02, Orzecznictwo Sądów Polskich 2005, Nr 11, poz. 128).

Z powyższego wynika więc jednoznacznie, że wykładnia art. 50 p.p.s.a. nie może ograniczać się tylko do rezultatu wykładni językowej, lecz musi przede wszystkim uwzględniać rezultat wykładni systemowej tego przepisu, bo tylko w ten sposób zapewnić można jego korespondencję z przedstawioną powyżej istotą oraz celami sądowoadministracyjnej kontroli administracji publicznej. Pojęcie interesu prawnego jest kategorią normatywną, mającą swoje źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia i ściśle związaną z przedmiotem prowadzonego postępowania.

Ocena interesu prawnego skarżącego, aby mogła być uznana za prawidłową wymagała merytorycznego rozpoznania zarzutów odnośnie zagadnienia tegoż interesu oraz jego źródeł.

W sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że skarżący nie brał udziału w postępowaniu przed Prezesem ULC w sprawie zatwierdzenia zmiany taryfy opłat lotniskowych. W ocenie bowiem organu jedyną stroną takiego postępowania jest zarządzający lotniskiem, w tym przypadku [...]. Natomiast użytkownik lotniska (przewoźnik lotniczy) ma wyłącznie prawo udziału w procesie konsultacji projektu taryfy, przeprowadzanego przez zarządzającego lotniskiem, który to proces poprzedza wszczęcie postępowania w sprawie.

Nie ulega wątpliwości, że Prawo lotnicze nie wskazuje wprost, że stroną postępowania w przedmiocie zatwierdzenia zmiany taryfy opłat lotniskowych jest użytkownik lotniska obsługującego ponad 5 mln pasażerów w ciągu roku (tzw. duże lotnisko, jakim jest [...]w [...]). Użytkownik dużego lotniska, taki jak skarżąca nie dysponuje więc własnym prawem dla wszczęcia postępowania w sprawie zatwierdzenia taryfy (lub jej zmiany). Postępowanie w sprawie zatwierdzenia taryfy opłat lotniskowych wszczynane jest z wniosku zarządzającego lotniskiem użytku publicznego, zgodnie z art. 77d Prawa lotniczego. Ewentualna decyzja w tym przedmiocie nie mogłaby zatem kształtować praw i obowiązków użytkownika lotniska w sposób bezpośredni, lecz jedynie pośredni. Jednakże nie może ujść uwadze, że wszczęte postępowanie administracyjne było ukierunkowane na ukształtowanie stosunków prawnych między zarządzającym lotniskiem ([...]), a jego użytkownikami w tym m.in skarżącym [...], tak by w razie zatwierdzenia taryfy (jej zmiany) zarządzający lotniskiem mógł domagać się od użytkownika wykonania obowiązku w postaci poniesienia opłaty za korzystanie z lotniska. Z tego względu od chwili wszczęcia przez Prezesa ULC postępowania w sprawie zatwierdzenia zmiany taryfy wchodzi już, zdaniem Sądu w grę ochrona przez skarżącego swojego interesu prawnego, który zostaje zagrożony zmianą taryfy tj. ustaleniem wysokości kwot, jakie będzie on obowiązany uiszczać w związku z wykonywaniem swoich uprawnień do korzystania z infrastruktury lotniska, wynikających z przyznanym mu w konkretnym terminie czasów na start i lądowanie (tzw. sloty). Zmiana taryfy może bowiem w sposób bezpośredni doprowadzić do uzyskania przez przewoźnika lotniczego, posiadającego sloty w sezonie rozkładowym, w którym taka taryfa opłat lotniskowych (lub jej zmiana) ma wejść w życie, konkretnych korzyści polegających na obniżeniu opłat lotniskowych (lub wprowadzeniu zniżek), albo do zwiększenia zakresu obowiązków po stronie takiego przewoźnika poprzez podniesienie opłat lotniskowych (lub zniesienie zniżek). Zmiana taryfy opłat lotniskowych prowadzi więc wprost do zwiększenia zakresu obowiązków lub ograniczenia uprawnień takich przewoźników lotniczych. W praktyce, zmiana taryfy opłat lotniskowych może doprowadzić do faktycznego uniemożliwienia przewoźnikowi lotniczemu wykonywania przysługujących mu uprawnień (slotów) w sezonie rozkładowym.

Wykazując własny interes prawny do udziału w postępowaniu o zatwierdzenie taryfy opłat lotniskowych (lub jej zmiany) skarżący stoi na stanowisku, że wykonując operacje lotnicze z i do dużego lotniska interes ten wywodzi z przysługującego mu prawa do korzystania z lotnisk użytku publicznego (art. 67 ust. 1 Prawa lotniczego). Prawo to staje się skonkretyzowane i zindywidualizowane poprzez przyznanie mu czasów na start i lądowanie, a więc praw do korzystania z pełnej infrastruktury dużego lotniska w konkretnych dniach i godzinach w sezonie rozkładowym, w którym taka taryfa (lub jej zmiana) ma wejść w życie. W wyniku dokonanego przydziału czasów na start i lądowanie na dany sezon rozkładowy dochodzi do powstania po stronie przewoźnika lotniczego praw i obowiązków, których treścią jest uprawnienie tego przewoźnika do korzystania w konkretnym dniu i o konkretnej godzinie z pełnej infrastruktury koordynowanego portu lotniczego do celów lądowania lub startu, a zarazem jego obowiązek do uiszczenia opłat lotniskowych. Z drugiej strony, przewoźnik lotniczy, któremu nie przyznano czasów na start i lądowanie w danym sezonie rozkładowym nie ma, co do zasady prawa do korzystania z infrastruktury koordynowanego portu lotniczego do celów lądowania lub startu, a co za tym idzie, nie spoczywa na nim obowiązek uiszczania jakichkolwiek opłat lotniskowych. Tym samym swój interes prawny uprawniający do udziału w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia lub zmiany taryfy zdaniem skarżącego, przewoźnicy lotniczy mogą również wywodzić z wynikającego z art. 75 ust. 1 i art. 77 ust. 1 Prawa lotniczego obowiązku ponoszenia opłat lotniskowych w związku z wykonywaniem przez nich praw z przysługujących im czasów na start i lądowanie. Opłaty te są bowiem pobierane przez zarządzającego lotniskiem od podmiotu, na rzecz którego udostępniane są obiekty, urządzenia lub usługi, związane ze startem, lądowaniem, oświetleniem, parkowaniem statków powietrznych lub obsługą ładunków lub pasażerów.

Sąd podziela ocenę, że interes prawny skarżącego do wniesienia skargi do sądu administracyjnego może wynikać z powyższych przepisów, kształtujących specyficzną więź prawną między podmiotem dysponującym publicznym prawem podmiotowym o charakterze pozytywnym, a podmiotem (osobą trzecią) dysponującym prawem publicznym negatywnym. Związek ten ma charakter materialny i formalny. Materialny wyraża się w tym, że wykonywanie (przyznanie) uprawnień pierwszemu z nich powoduje pewien skutek w uprawnieniach drugiego. Formalny z kolei wiąże się z koniecznością ochrony procesowej podmiotu dysponującego prawem w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji (por. A. Matan, Komentarz do art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego; Lex 2010).

Trafność takiego stanowiska znajduje potwierdzenie w przywołanym w skardze wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W Wyroku TSUE z dnia 21 listopada 2019 r., w sprawie C-379/18 [...]przeciwko [...], wyraźnie wskazano, że Dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/12/WE z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie opłat lotniskowych, która została implementowana do polskiego porządku prawnego m.in. poprzez wprowadzenie do Prawa lotniczego regulacji dotyczących zatwierdzania (zmiany) taryf opłat lotniskowych na dużych lotniskach, należy interpretować w ten sposób, że stoi ona na przeszkodzie takiej wykładni prawa krajowego, zgodnie z którą użytkownik portu lotniczego nie może bezpośrednio zaskarżyć decyzji niezależnego organu nadzorującego w sprawie zatwierdzenia systemu opłat lotniskowych.

Dyrektywa ta w art. 6 (dotyczącym konsultacji i środków odwoławczych) stanowi, że w przypadku sporu w sprawie decyzji o opłatach lotniskowych podjętej przez zarządzającego portem lotniczym, państwa członkowskie zapewniają każdej ze stron możliwość ubiegania się o interwencję niezależnego organu nadzorującego, o którym mowa w art. 11, który bada zasadność zmian sytemu lub wysokość opłat lotniskowych.

Biorąc pod uwagę to, że wyroki TSUE mają charakter uniwersalny i służą zapewnieniu jednolitego stosowania prawa unijnego, Sąd nie mógł pominąć faktu, że taki wyrok zapadł i nie mógł go nierespektować. W piśmiennictwie podkreśla się, że orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości, stanowi ważny instrument rekonstrukcji wzorca normatywnego oceny działania organów państw członkowskich w obszarach normowanych prawem unijnym. Obowiązek respektowania treści orzecznictwa tego Trybunału przez krajowe organy, w tym sądy, wynikający z zasady lojalnej współpracy, oznacza, że jeśli TSUE wydał już wcześniej orzeczenie w sprawie wykładni danego przepisu prawa wspólnotowego, to ma ono zastosowanie również w późniejszych przypadkach i podnoszenie pytania prejudycjalnego w zakresie tego przepisu nie jest obowiązkowe, a poprzednie orzeczenie TSUE w tej sprawie jest wiążące (R. Talaga, Pytania prejudycjalne do Trybunału Sprawiedliwości UE w praktyce polskich sądów administracyjnych, "Studia Europejskie/Centrum Europejskie Uniwersytetu Warszawskiego" 2010, z. 1, s. 91-115). A zatem gdy Trybunał już wypowiedział się w podobnej lub "materialnie identycznej" sprawie, to przepis ten jest uznawany za wyjaśniony i sąd krajowy obowiązany jest odwoływać się do takiego orzecznictwa (zob. A. Kalisz, Mulitcentryczność systemu prawa polskiego a działalność orzecznicza Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, "Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny" 2007, z. 4. s. 39/40).

Jak trafnie podniesiono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2013 r. sygn. akt. I FSK 147/13 (publ. Cbosa) zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości, w prawie unijnym jasno rozdzielono kompetencje dotyczące wykładni i stosowania prawa unijnego. Trybunał Sprawiedliwości jest właściwy do orzekania o wiążącej wykładni lub ważności aktów prawa Unii Europejskiej (art. 267 TFUE, uprzednio art. 234 WE), zaś na sądach krajowych, jako sądach "unijnych" spoczywa obowiązek zastosowania tych przepisów i ich wykładni w sprawach indywidualnych. Stosowanie przepisów prawa unijnego przez sądy krajowe obejmuje m.in. obowiązek zapewnienia pełnej efektywności przepisów prawa unijnego oraz niestosowanie sprzecznych z nimi przepisów prawa krajowego (zasada pierwszeństwa) (por. też wyroki NSA: z 27 czerwca 2013 r., sygn. akt I FSK 720/13, z 7 czerwca 2019 r. sygn. akt I GSK 296/16).

Analizując powołany przez skarżącego wyrok TSUE, przyznać należy rację, że wskazany w nim kierunek wykładni przepisów prawa krajowego ma zmierzać do przyznania prawa do bezpośredniego zaskarżenia decyzji w sprawie opłat lotniskowych każdemu użytkownikowi portu lotniczego.

W świetle art. 2 ust. 3 Dyrektywy, takim użytkownikiem jest każda osoba fizyczna lub prawna odpowiedzialna za przewóz pasażerów, poczty lub ładunków drogą powietrzną do lub z danego portu lotniczego. Według TSUE, za takim określeniem kręgu podmiotów posiadających legitymację do zaskarżenia decyzji właściwego organu krajowego, przemawia wynikająca z prawa UE konieczność, aby przepisy krajowe nie naruszały prawa do skutecznej ochrony sądowej. Sądowa ochrona użytkowników lotniska wynika z zasad, na których opiera się dyrektywa, a mianowicie z zasady braku dyskryminacji, przejrzystości oraz konsultacji z zainteresowanymi przy dokonywaniu zmiany systemu lub wysokości opłat lotniskowych. Zasady te, zagwarantowane w Dyrektywie, należy analizować nie tylko jako obowiązki spoczywające na zarządzającym portem lotniczym, ale zarazem jako prawa, na które mogą powoływać się na drodze sądowej użytkownicy portu lotniczego (por. w szczególności pkt. 58-60 wyroku TSUE).

Sąd podziela pogląd skarżącego, że na gruncie polskiego porządku prawnego, zapewnienie użytkownikowi lotniska skutecznej ochrony sądowej, w tym prawa do bezpośrednio zaskarżenia decyzji, może nastąpić wyłącznie poprzez uznanie takiego użytkownika lotniska za stronę postępowania administracyjnego.

Wykładnia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i Prawa lotniczego w taki sposób, że użytkownik lotniska (w szczególności przewoźnik, któremu przydzielono czasy na start i lądowanie – tzw. sloty) ma status strony postępowania w sprawie zatwierdzenia lub zmiany taryfy uzasadniona jest koniecznością dokonywania prounijnej wykładni przepisów prawa krajowego. Zasada prounijnej wykładni prawa krajowego wpisuje się w dyrektywy wykładni określone w polskiej doktrynie prawa jako wykładnia funkcjonalna lub systemowa (W. Rowiński, Nakaz dokonywania wykładni prounijnej jako dyrektywa wykładni systemowej [w:] Ruch prawniczy, ekonomiczny i socjologiczny Rok LXXVIII, zeszyt 1/2016, s. 104).

Do dokonywania takiej wykładni zobowiązany jest każdy sąd krajowy stosujący prawo wewnętrzne, a w szczególności stosujący przepisy prawa krajowego wprowadzone w celu wykonania dyrektywy.

W odpowiedzi na skargę Prezes ULC błędnie argumentuje, że wyrok TSUE nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie, bowiem odnosił się szczególnej instytucji prawnej prawa [...], tj. do ustanowionego w [...] prawa użytkownika portu lotniczego do wytoczenia powództwa z powołaniem się na to, że opłaty lotniskowe zawarte w zatwierdzonej taryfie naruszają zasadę słuszności. Organ podnosi w tym względzie, że w wyniku rozstrzygnięć sądów [...] mogło dochodzić do odmiennego kształtowania wysokości opłat lotniskowych, do uiszczenia których byliby zobowiązani poszczególni użytkownicy portu lotniczego, podczas gdy Dyrektywa wymaga zapewnienia, aby przy ustalaniu taryfy opłat lotniskowych została zachowana zasada niedyskryminacji użytkowników portów lotniczych.

Powyższy pogląd, jak słusznie zauważa skarżący stanowi próbę całkowitego odwrócenia wniosków, które jednoznacznie wynikają z treści wyroku TSUE. Z wyroku tego wynika faktycznie, że przewidziane w [...] prawo użytkownika portu lotniczego do wytoczenia powództwa (z powołaniem się na to, że opłaty lotniskowe zawarte w zatwierdzonej taryfie naruszają zasadę słuszności) jest niewystarczające dla zapewnienia ochrony praw użytkowników portów lotniczych. Tym niemniej wskazano w nim jednocześnie, że zasada niedyskryminacji wymaga, aby wszyscy użytkownicy mieli możliwość bezpośredniego zaskarżenia takiej taryfy i poddania kontroli w oparciu o obiektywne kryteria. TSUE stwierdził zatem nie tylko, że system ustanowiony w [...] jest niewystarczający, ale także zawarł generalną wytyczną interpretowania przepisów unijnych, wskazując na konieczność zapewnienia możliwości kwestionowania decyzji organu nadzorczego w sprawie zatwierdzenia taryfy opłat. Przyjęcie stanowiska Prezesa ULC prowadziłoby więc w istocie do konieczności uznania, że z wyroku TSUE wynika, że skoro system ochrony praw użytkowników lotnisk, który został ustanowiony w [...], oceniany w świetle celu i brzmienia Dyrektywy, nie zapewnia skutecznej ochrony sądowej użytkownikom lotnisk, to znaczy, że użytkownicy lotnisk mają w ogóle nie mieć zapewnionych jakichkolwiek środków kontroli decyzji zatwierdzającej taryfę opłat lotniskowych. Tymczasem z wyroku wynika wniosek, że każdy użytkownik powinien mieć zapewnioną możliwość bezpośredniego zaskarżenia decyzji niezależnego organu nadzorującego w sprawie zatwierdzenia taryfy opłat lotniskowych. Z wyroku tego wynika także inna konkluzja, a mianowicie taka, że same konsultacje (przeprowadzane przez zarządzającego portem lotniczym), choć wzmacniają ochronę użytkowników lotnisk, to jednak nie są wystarczającym środkiem chroniącym prawa takich użytkowników.

W kontekście powyższego stanowiska organu (zawartego w odpowiedzi na skargę), należy raz jeszcze podkreślić, że jedną z kluczowych kompetencji TSUE jest dokonywanie wykładni prawa unijnego w celu zapewnienia spójności jego stosowania przez państwa członkowskie. W art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej wskazano, że TSUE jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym m.in. o wykładni aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii Europejskiej. TSUE wielokrotnie wyjaśniał, że art. 267 Traktatu ustanawia system współpracy, w którym TSUE nie orzeka w przedmiocie zgodności norm prawa krajowego z postanowieniami prawa Unii. TSUE działając w oparciu o art. 267 Traktatu ma za zadanie dostarczyć sądowi krajowemu wszystkich elementów wykładni prawa unijnego, które mogą mu być pomocne w dokonaniu oceny zgodności norm prawa krajowego z uregulowaniami Unii. Oznacza to, że orzecznictwo TSUE zapadłe w trybie, o którym mowa w art. 267 Traktatu ma charakter uniwersalny.

Powoływany natomiast przez organ wyrok tut. Sądu z 7 marca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1186/17, w którym przyjęto, że jedyną stroną postępowania w sprawie zatwierdzenia taryfy opłat lotniskowych (jej zmiany) jest zarządzający lotniskiem, nie może przemawiać za zasadnością nieuznania skarżącego za stronę postępowania. W wyroku tym Sąd nie odnosił się do potrzeby wykładania przepisów prawa krajowego, w tym w szczególności Prawa lotniczego i Kodeksu postępowania administracyjnego w świetle brzmienia i celu Dyrektywy z 11 marca 2009 r. w sprawie opłat lotniskowych, jak wymaga tego powoływany wyrok TSUE.

W świetle powyższych uwag, nie ma wątpliwości, że skarżący, którego organ nie potraktował jako strony postępowania, ma legitymację do złożenia skargi, gdyż dotyczy ono jego interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., który przejawia się w prawie domagania się kontroli przez Sąd zgodności z prawem owego rozstrzygnięcia.

W takiej sytuacji obowiązkiem Sądu było zbadanie legalności zaskarżonej decyzji. W wyniku tego badania Sąd doszedł do przekonania, że decyzję Prezesa ULC należy uchylić z przyczyn formalnych - bez merytorycznego badania zawartych w jej treści twierdzeń. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o część materiału dowodowego nieprzetłumaczonego na język [...]. Sąd ma tu na myśli tę część akt administracyjnych sprawy, które dotyczą przeprowadzenia w dniu [...] maja 2019 r. konsultacji przez zarządzającego lotniskiem ([...]) z jego użytkownikami, w tym skarżącym.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że zatwierdzenie zamiany taryfy opłat lotniskowych było wynikiem przyjęcia przez organ prawidłowo przeprowadzonych konsultacji w zakresie proponowanych zmian, przez zarządzającego lotniskiem. Organ podkreślił w decyzji, że w czasie spotkania konsultacyjnego [...] przedstawiło propozycję zmian taryfy, które podlegały zatwierdzeniu zaskarżoną decyzją. Zarządzający lotniskiem przestawił użytkownikom metodę ustalania opłat lotniskowych, informacje o przychodach i kosztach [...] w [...], prognozy ruchu, informacje dotyczące planu inwestycyjnego oraz informacje o stopniu wykorzystania infrastruktury lotniska.

Jednakże materiał dotyczący tych konsultacji jest w języku [...], podobnie jak pisemne stanowiska części biorących w nim udział przewoźników lotniczych.

Mając na uwadze, że zarzuty skargi dotyczyły naruszeń prawa materialnego związanych z procedurą przeprowadzenia konsultacji nie tylko, co do terminu przekazania przez przewoźnika informacji o wysokości kosztów startów i lądowań, ale również tego, że treść zmiany taryfy będąca przedmiotem konsultacji prowadzonych przez zarządzającego lotniskiem, znacznie różniła się od treści zmiany taryfy objętej wnioskiem, to podnieść należy, że pełna weryfikacja tych zarzutów, a tym samym ocena legalności zaskarżonej decyzji nie mogła być dokonana przez Sąd wobec nieprzetłumaczenia na język [...]załączników do wniosku zarządzającego lotniskiem, a dotyczących właśnie przeprowadzenia konsultacji.

Sąd przypomina, że z Konstytucji RP i ustawy o języku [...]wynika wymóg dokonywania czynności urzędowych przez organy administracji publicznej w języku [...]. Wymóg ten jest realizowany w ten sposób, że czynność urzędowa organu, polegająca na badaniu treści dokumentu obcojęzycznego, wymaga dokonania tłumaczenia dokumentu. Zgodnie bowiem z art. 27 Konstytucji RP językiem urzędowym w Rzeczypospolitej Polskiej jest język polski. Ta konstytucyjna zasada wprowadza obowiązek stosowania języka polskiego przy podejmowaniu czynności urzędowych przed wszystkimi organami państwa. Zasada to została powtórzona w art. 4 i rozwinięta w art. 5 ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim (Dz. U. z 2011 r. Nr 43, poz. 224 ze zm.). Zgodnie z art. 5 ust. 1 ww. ustawy podmioty wykonujące zadania publiczne na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dokonują wszelkich czynności urzędowych oraz składają oświadczenia woli w języku [...], chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Wymóg ten stosuje się odpowiednio do oświadczeń woli, podań i innych pism składanych organom. Pod pojęciem czynności urzędowych należy rozumieć także czynności procesowe podejmowane przez organy administracji publicznej. Z przywołanej regulacji nie można wywodzić zakazu dopuszczenia nieprzetłumaczonego dokumentu obcojęzycznego jako dowodu w postępowaniu przed organami administracji publicznej (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt I GSK 208/11, CBOSA, wyrok WSA w Warszawie z 8 października 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2460/14, Cbosa). Nie zmienia to faktu, że dowodem będzie nadal treść dokumentu obcojęzycznego, a nie jego tłumaczenie. Nie zastępuje ono bowiem dokumentu sporządzonego w języku obcym, lecz służy jedynie ustaleniu, jaka jest treść dokumentu.

Z tych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik spraw.

Za przedwczesne w związku ze stwierdzeniem naruszeń procedury administracyjnej Sąd uznał odnoszenie się do postawionych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Rozpoznając ponownie sprawę Prezes ULC zgromadzi i oceni materiał dowodowy pozwalający na weryfikację istotnych okoliczności w sprawie, przy szczególnym uwzględnieniu wymogów dotyczących procedury przeprowadzania konsultacji.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Podstawę rozstrzygnięcia o kosztach postępowania stanowił art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.