Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 526/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 25 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 6/22 w sprawie ze skargi S.P. i W.P. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z 20 października 2021 r. nr NRŚ-OR.7536.54.2021.KMa w przedmiocie orzeczenia o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od S.P. i W.P. solidarnie na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 25 sierpnia 2022 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 6/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu sprawy ze skargi S.P. i W.P. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z 20 października 2021 r., nr NRŚ-OR.7536.54.2021.KMa, w przedmiocie orzeczenia o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżących kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

P. sp. z o. o. z siedzibą w T. wnioskiem z 5 grudnia 2019 r. wystąpiła do Starosty Powiatu Wrocławskiego o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] AM [...], obręb K., miasto K., będącej w użytkowaniu wieczystym S.P. i W.P., poprzez zezwolenie wnioskodawcy na wybudowanie i posadowienie na części działki nr [...]1 stalowego gazociągu podwyższonego średniego ciśnienia o maksymalnym ciśnieniu roboczym 1,6 MPa i średnicy DN200, relacji K1 – K.

Do złożonego wniosku spółka dołączyła w szczególności mapy z zaznaczonym przebiegiem inwestycji oraz korespondencję i protokoły z odbytych spotkań z użytkownikami wieczystymi działki nr [...]1, w tym protokół rozbieżności 12 lutego 2019 r. z zaproponowaną zmianą trasy przedsięwzięcia.

Organ wezwał pełnomocnika spółki m.in. pismem z 13 lutego 2020 r. do zajęcia stanowiska w zakresie zaproponowanej zmiany trasy przedsięwzięcia przedstawionej w protokole rozbieżności z 12 lutego 2019 r., w którym użytkownik wieczysty wskazał alternatywny wariant przebiegu trasy gazociągu.

W odpowiedzi z 27 lutego 2020 r. pełnomocnik wnioskodawcy wskazał, że trasa zaproponowana przez użytkownika wieczystego działki nr [...]1 nie jest możliwa do akceptacji ze względu na kwestie techniczne wpięcia gazociągu projektowanego do gazociągu istniejącego na terenie stacji gazowej (działka nr [...]2) oraz dokonanie uzgodnienia przebiegu gazociągu z właścicielami działek sąsiednich. Wyjaśniono również, że cała trasa przebiegu projektowanego gazociągu w maksymalny możliwy sposób nawiązuje do trasy istniejącego gazociągu. Ponadto wskazano, że zgodnie z wyrokiem WSA w Krakowie z 15 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1210/18, nie ma konieczności przeprowadzenia rokowań z właścicielem nieruchomości, co do konkretnego przebiegu urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 poz. 1990; dalej: u.g.n.). Nadto WSA w Poznaniu w wyroku z 15 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Po 376/18, przyjął, że tryb z art. 124 ust. 1 u.g.n. nie daje podstaw do narzucenia inwestorowi wyboru alternatywnych (całkiem innych niż proponowane) wariantów przedsięwzięcia. Tego rodzaju kwestie są domeną takich procedur, jak postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań, lokalizacji inwestycji celu publicznego, bądź procedury planistycznej.

Ponadto w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego Starosta umożliwił dodatkowo stronom uzgodnienie swoich interesów, przeprowadzając w tym celu w dniu 18 września 2020 r. rozprawę administracyjną. W jej trakcie przedstawiciel wnioskodawcy wniósł o wstrzymanie postępowania administracyjnego do 16 października 2020 r. z uwagi na konieczność odniesienia się do propozycji przebiegu gazociągu zaproponowanego przez użytkowania wieczystego działki nr [...]1 – zaznaczonej na mapie załączonej do protokołu. S.P. wskazał natomiast na możliwość polubownego załatwienia sprawy oraz zauważył, że spraw do załatwienia ze spółką P. sp. z o.o. jest więcej, m.in. sprawa możliwości wykonania przyłącza do inwestycji w K2 oraz K., porozumienie dotyczące rozwiązania umowy o dostawę gazu do inwestycji realizowanych we Wrocławiu przy ul. J. i P.. S.P. wskazał, że inwestorem powyższych inwestycji jest S. – W. S. P. spółka jawna.

Pismem z 22 lutego 2021 r. pełnomocnik wnioskodawcy, powołując się na brak porozumienia w sprawie realizacji inwestycji na działce nr [...]1, zwrócił się o wydanie przez Starostę decyzji ograniczającej sposób korzystania z części tej działki. Do pisma została dołączona korespondencja prowadzona z pełnomocnikiem użytkowników wieczystych w sprawie uzależnienia zgody na budowę gazociągu na działce nr [...]1 od uregulowania innych spraw pomiędzy S. W. S. P. sp. jawna a spółką P. sp. z o.o.

Pismem z 15 marca 2021 r. organ I instancji wezwał pełnomocnika P sp. z o.o. do udzielenia informacji, czy jest możliwe zgodnie z zasadą najmniejszej uciążliwości – zlokalizowanie przebiegu gazociągu poza działką nr [...]1 lub zmniejszenie jego gabarytów/parametrów lub przebiegu trasy w wariancie zaproponowanym przez użytkownika wieczystego w protokole rozbieżności z 12 lutego 2019 r. oraz na rozprawie administracyjnej w dniu 18 września 2020 r.

W odpowiedzi udzielonej przy piśmie z 2 kwietnia 2021 r. P. sp. z o.o. wyjaśniła, że trasa projektowanego gazociągu została wyznaczona z uwzględnieniem kwestii technicznych oraz ekonomicznych. Nowoprojektowany gazociąg DN200 nawiązuje do trasy istniejącego gazociągu DN100. Usytuowanie nowego gazociągu w odległości ok. 4,5 m od istniejącego pozwala na budowę z zachowaniem wszystkich zasad bezpieczeństwa bez wyłączenia z użytkowania gazociągu istniejącego. Potencjalne przesunięcie gazociągu poza przedmiotową działkę skutkowałoby nieuzasadnionym technicznie wydłużeniem trasy, które wpłynie na wzrost kosztów inwestycji. Ponadto wskazano na brak technicznej możliwości zmniejszenia gabarytów lub parametrów odcinak gazociągu przebiegającego przez przedmiotową działkę, ponieważ wzrost liczby odbiorców gazu wymusza zwiększenie przepustowości gazociągu, co wpływa na konieczność zwiększenia średnicy nowego gazociągu, w stosunku do średnicy istniejącego.

Wobec uzyskanych wyjaśnień Starosta orzekł w sprawie wydając w dniu 8 czerwca 2021 r. decyzję nr 666/2021 na podstawie art. 124 ust. 1 i 2 i art. 6 pkt. 2 u.g.n., w której ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]1 AM [...], będącej w użytkowaniu wieczystym S. P. i W. P., poprzez zezwolenie wnioskodawcy – P. sp. z o. o. na wybudowanie i posadowienie na części działki nr [...]1 stalowego gazociągu podwyższonego średniego ciśnienia o maksymalnym ciśnieniu roboczym 1,6 MPa i średnicy DN200, relacji K.1 – K., o następujących parametrach:

a) długości 31,91 m oraz osi przebiegającej w południowej części działki nr 4/1 i przecinającej:

- z jednej strony jej wschodnią granicę (wspólną z działką nr 6/3) w odległości 12,6 m od południowo-wschodniego narożnika działki;

- z drugiej strony jej zachodnią granicę (wspólną z działką nr [...]2) w odległości 15,7 m od południowo-zachodniego narożnika działki (wspólnego z działkami nr [...]2 i [...]3);

b) ułożonego w ziemi na głębokości przykrycia gruntem od 1,2 do 2,0 m;

c) o obszarze trwałego zajęcia nieruchomości o szerokości 2 m (po 1 m z obu stron osi gazociągu) i powierzchni 64 m², którego granice pokrywają się z granicami wspólnymi z działkami nr [...]4 i nr [...]2 oraz ograniczone są odcinkami równoległymi po obu stronach osi gazociągu i przecinającymi:

- wschodnią granicę działki (wspólną z działką nr [...]4) w odległości odpowiednio 11,6 m i 13,6 m od południowo-wschodniego narożnika działki;

- zachodnią granicę (wspólną z działką nr [...]2) w odległości odpowiednio 14,7 i 16,7m od południowo-zachodniego narożnika działki (wspólnego z działkami [...]2i [...]3);

2. przebieg oraz granice: obszaru trwałego zajęcia gruntu, opisanego w pkt 1 lit. c decyzji, obszaru zajęcia na czas robót budowlano-montażowych o powierzchni 752m² zostały przedstawione na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część niniejszej decyzji;

3. okres wykonania robót budowlanych związanych z założeniem i przeprowadzeniem gazociągu opisanego w pkt. 1 decyzji będzie wynosił łącznie 3 miesiące, liczone od dnia ich rozpoczęcia w granicach działki nr [...]1.

Uzasadniając zapadłe rozstrzygnięcie organ I instancji przywołał ustawowe przesłanki orzeczenia o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości wynikające z art. 124 ust. 1 u.g.n. oraz przedstawił analizę zgromadzonych w toku prowadzonego postępowania materiału dowodowego, który pozwalał stwierdzić, że w sprawie wystąpiły obie przesłanki wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Względem zgodności ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z planem miejscowym wskazano, że działka objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta K. dla terenu w rejonie ulic P., S. i W. przyjętym uchwałą Nr XX/133/12 Rady Gminy Oleśnica z 31 maja 2012 r. oraz uchwałą Nr XXIII/316/16 Rady Miejskiej w Katach Wrocławskich z 27 października 2016 r. Starosta wskazał również na okoliczności mające świadczyć o fiasku rokowań/negocjacji w sprawie udzielenie zgody na realizację inwestycji. W tym zakresie organ wskazał na rozbieżności dotyczące nie tyle samej kwoty wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu, ale przede wszystkim trasy przebiegu gazociągu (przesunięcia w kierunku południowej granicy działki nr [...]1) oraz uzależnienia przez użytkownika wieczystego udzielenia zgody do załatwienia innych spraw z P. sp. z o.o. W zakresie oceny najmniejszej uciążliwości posadowienia gazociągu na działce nr [...]1, w tym możliwości zmiany trasy gazociągu na tej działce, organ I instancji zaakceptował stanowisko wnioskodawcy, z którego wynika, że trasa gazociągu została wyznaczona z uwzględnieniem kwestii technicznych oraz ekonomicznych. Trasa nowoprojektowanego gazociągu DN200 nawiązuje bowiem do trasy istniejącego gazociągu DN100 (jest przesunięta od niego o około 4,5m w kierunku południowej granicy działki nr [...]1).

W.P. i S.P. wnieśli odwołanie od ww. decyzji, w którym zarzucili organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia, a to art. 7, art. 77, art. 80, art. 84 § 1 oraz art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. - dalej: k.p.a.) - poprzez zaniechanie zebrania pełnego materiału dowodowego, istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym poprzestanie na odebraniu pisemnego stanowiska wnioskodawczyni w przedmiocie braku możliwości posadowienia gazociągu z uwzględnieniem przebiegu proponowanego przez skarżących i najmniej uciążliwego dla ich nieruchomości, bez weryfikacji takiej spornej okoliczności w drodze opinii właściwego biegłego. Powyższe skutkowało sformułowaniem dowolnej oceny okoliczności sprawy, polegającej na przyjęciu, bez jakiejkolwiek podstawy dowodowej, że nie zachodzi możliwość wydania decyzji administracyjnej przy uwzględnieniu przebiegu gazociągu proponowanego przez odwołujących oraz równoległe uznanie, że planowana trasa gazociągu, wynikająca z dokumentacji projektowej wnioskodawczym, stanowi najmniej uciążliwą dla nieruchomości odwołujących. W konsekwencji powyższych uchybień, organ wydał decyzję, którą orzekł o ograniczeniu prawa odwołujących do korzystania z nieruchomości w sposób, co do którego nie udowodniono, aby był najmniej uciążliwy dla ich nieruchomości oraz bez udowodnienia, że nie zachodzi możliwość ograniczenia korzystania z nieruchomości z uwzględnieniem przebiegu gazociągu, który proponowali odwołujący.

Wojewoda Dolnośląski przywołaną na wstępie decyzją z 20 października 2021 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W.P. i S.P. – reprezentowani przez adwokata - wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia, a to:

1) art 7, art. 77, art. 80, art. 84 §1 k.p.a. - poprzez zaniechanie zebrania pełnego materiału dowodowego, istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym poprzestanie na odebraniu pisemnego stanowiska wnioskodawczyni w przedmiocie braku możliwości posadowienia gazociągu z uwzględnieniem przebiegu proponowanego przez skarżących i najmniej uciążliwego dla ich nieruchomości, bez weryfikacji takiej spornej okoliczności w drodze opinii właściwego biegłego. Powyższe skutkowało sformułowaniem dowolnej oceny okoliczności sprawy, polegającej na przyjęciu, bez jakiejkolwiek podstawy dowodowej, iż nie zachodzi możliwość wydania decyzji administracyjnej przy uwzględnieniu przebiegu gazociągu proponowanego przez skarżących oraz równoległe uznanie, że planowana trasa gazociągu, wynikająca z dokumentacji projektowej wnioskodawczyni, stanowi możliwie najmniej uciążliwą dla nieruchomości skarżących. W konsekwencji powyższych uchybień, organ wydał decyzję, którą utrzymał w mocy rozstrzygnięcie ograniczające prawa skarżących do korzystania z nieruchomości w sposób, który nie został objęty procesem dowodzenia, umożliwiającym stwierdzenie w oparciu o materiał dowodowy, że stanowi możliwie najmniej uciążliwy sposób ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości przez skarżących, a także nieobjęcie procesem dowodzenia w sprawie czy obiektywnie możliwym i zasadnym z punktu widzenia minimalizacji obciążeń jest posadowienie gazociągu zgodnie z propozycją skarżących;

2) art. 107 k.p.a. - poprzez zaniechanie przedstawienia w uzasadnieniu decyzji wywodu, który wskazywałby na logicznie uzasadnione i zgodne z zasadami doświadczenia życiowego przyczyny niemożliwości posadowienia gazociągu w sposób odpowiadający propozycji skarżących, co jest równoznaczne z uzasadnieniem przesłanek wydanej decyzji w sposób nieuwzględniający oceny stanowisk obu stron postępowania, w tym podania kompleksowego, spójnego logicznie i zgodnego z zasadami doświadczenia życiowego wywodu, który doprowadził organ do poprzestania przy wydaniu decyzji wyłącznie na twierdzeniach wnioskodawczym.

Rozwijając zarzuty skargi jej autor wskazał, że istotną problemu w sprawie nie sprowadza się do tego, czy nowy gazociąg będzie miał węższe strefy kontrolowane, ale do tego, w jaki sposób umiejscowić gazociąg, aby ten najmniej obciążał należący do skarżących grunt. Według skarżących planowany przebieg sieci powoduje "odcięcie" większej połaci gruntu pomiędzy osią gazociągu a południową granicą nieruchomości. Analiza załączonej do zaskarżonej decyzji mapy pozwala przy tym podać w wątpliwość twierdzenia wnioskodawczyni i organu o niecelowości czy niemożności zmiany przebiegu infrastruktury gazowej. Po pierwsze bowiem, miejsce wpięcia gazociągu znajduje się na działce wnioskodawczyni, a zatem wnioskodawczyni ma w tym wypadku możliwość swobodnej zmiany przebiegu trasy i strony (kierunku), od której nastąpi wpięcie gazociągu, z wykorzystaniem powierzchni swojej działki, tak oby wpięcie następowało od strony południowej granicy nieruchomości, powodując przecięcie granicy działek nr [...]1 oraz nr [...]5 a także nr [...]1 i nr [...]4 jak najbliżej ich południowych granic, przy równoczesnym przebiegu planowanego gazociągu wzdłuż i przy południowej granicy tych działek. Posadowienie tego gazociągu bliżej południowej granicy działki spowoduje bowiem lepsze możliwości zagospodarowania terenu swojej działki przez skarżących, skoro nowobudowany gazociąg przebiegać będzie wzdłuż i przy granicy nieruchomości, stanowiącej z istoty rzeczy teren mniej przydatny aniżeli części nieruchomości leżące głębiej na terenie działki.

Wojewoda Dolnośląski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Uchylając zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do analizy prawidłowości zastosowania art. 124 u.g.n.

Decyzja wydawana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ze swej istoty narusza interes własny strony (właściciela nieruchomości), ograniczając sposób korzystania z nieruchomości. Dlatego w przypadku wydania takiej decyzji jest wymagane ścisłe określenie zakresu ograniczenia prawa własności, co oznacza, że musi ona wskazywać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji. Dokonanie powyższych ustaleń wymaga od organu administracyjnego kierowania się ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, wskazanymi w treści: art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż w realiach badanej sprawy orzekające organy administracji obu instancji tym wymaganiom nie sprostały. Przede wszystkim dlatego, że w sprawie w sposób niedostateczny wyjaśniono stan faktyczny w aspekcie deklarowanej przez skarżącego w protokole rozbieżności z 12 lutego 2019 r. kolizji planowanej trasy gazociągu z postawioną na działce nr 4/1 halą stalową, która służy jako magazyn materiałów budowlanych. Prawdziwość powyższego oświadczenia wymaga weryfikacji, w przedłożonej wraz z wnioskiem dokumentacji kartograficzno-geodecyzjnej z zaznaczonym przebiegiem inwestycji brakuje uwidocznienia takiego obiektu. O prawdziwość powyższego oświadczenia mogą natomiast świadczyć zdjęcia satelitarne działki nr [...]1 dostępne na portalach Geoportal i Google Earth. Wobec powyższego w sprawie koniecznym jest określenie dokładnej lokalizacji hali stalowej na działce nr [...]1 (ewentualnie innych obiektów) względem osi przebiegu planowanego gazociągu i na tej podstawie sprawdzenie, czy nie doszło do naruszenia jego strefy kontrolowanej. Poczynienie w tym zakresie ustaleń faktycznych stanowi warunek konieczny dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie w tym zakresie sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji.

Niezależnie od powyższego organ I instancji zauważył, że tryb postępowania z art. 124 ust. 1 u.g.n. nie daje podstaw do narzucenia inwestorowi wyboru alternatywnych (całkowicie innych niż proponowane) wariantów przedsięwzięcia. Tego rodzaju kwestie są domeną takich procedur, jak postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań, lokalizacji celu publicznego, bądź procedury planistycznej. Tym niemniej w realiach tej konkretnej sprawy, w ocenie Sądu, stanowisko prezentowane przez inwestora w kwestii braku możliwości przesunięcia przebiegu gazociągu bliżej południowej granicy działki nr [...]1, które następnie zostało zaakceptowane przez orzekające organy, jawi się jako standardowa odpowiedź na najczęściej pojawiający się w sprawach z art. 124 u.g.n. zarzut właścicieli obciążanych nieruchomości, że inwestycja powinna być przeprowadzona w innym miejscu. Tymczasem zaistniały w niniejszej sprawie spór nie wpisuje się w ten sposób utarty schemat. Argumenty skarżących mają inny charakter, ponieważ odwołują się do szczególnej sytuacji, która zaistniała na ich działce. Wskazują oni, że z uwagi na fakt, iż miejsce wpięcia nowego gazociągu znajduje się na sąsiedniej działce inwestora (nr [...]2), koniecznym stało się rozważenie stosunkowo nieznacznego przesunięcia jego lokalizacji w kierunku południowej granicy działki nr [...]1. Tym samym doprowadziłoby to do sytuacji, kiedy zarówno działka skarżących, jak i działki sąsiednie w mniejszym stopniu zostały obciążone konsekwencjami wynikającymi z posadowienia gazociągu. W takich realiach sprawy wymagało zatem rozważenia czy rzeczywiście w ramach marginesu określonego planem miejscowym i bez niezgodności z art. 124 ust. 1 u.g.n., istnieje możliwość korekty przebiegu gazociągu, tak aby mająca powstać strefa kontrolowana rodziła mniejszą uciążliwość dla obciążanych nieruchomości. Wobec powyższego Sąd I instancji przyznał rację pełnomocnikowi skarżących, że organ odwoławczy nie rozważył w sposób rzetelny ich zastrzeżeń co do modyfikacji przebiegu inwestycji. Orzekające w sprawie organy poprzestały jedynie na ogólnikowych, nie popartych jakimikolwiek opracowaniami technicznymi, deklaracjach inwestora o braku technicznych możliwości innego wpięcia gazociągu projektowanego do gazociągu istniejącego na terenie stacji gazowej (działka nr [...]2). W sprawie w sposób niewystarczający rozważono, czy z przyczyn technicznych jest wykluczone inne usytuowanie spornego odcinka sieci gazowej (miejsca przecięcia granicy pomiędzy działkami nr [...]2 i [...]1). Nie chodzi przy tym o lokalizację gazociągu poza terenem działki nr [...]1, ale jedynie najbliżej jej południowej granicy.

Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że decyzja podejmowana na postawie art. 124 ust. 1 u.g.n. nie ma charakteru związanego, czyli wyznaczonego treścią wniosku inwestora realizującego cel publiczny. Przeciwnie, każdorazowo wymaga wyważenia interesów stron postępowania, które ze względu na jego przedmiot pozostają w oczywistej kolizji. Organ administracyjny nie może zatem bezkrytycznie przyjmować punktu widzenia tylko jednej strony postępowania administracyjnego, w ogóle przemilczając argumenty zgłaszane przez drugą jego stronę. Dlatego w powtórzonym postępowaniu obowiązkiem organu administracyjnego będzie sprawdzenie na podstawie przedłożonych przez inwestora opracowań technicznych, czy rzeczywiście z przyczyn technicznych jest wykluczona możliwość dokonania korekty przebiegu sieci gazowej w kierunku południowej granicy działki nr 4/1, tak aby mająca powstać strefa kontrolowana gazociągu rodziła mniejszą uciążliwość dla nieruchomości skarżących. Jest to również niezbędne ze względu na przedstawione wcześniej okoliczności sprawy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), ale także ze względu na zasadę przekonywania z art. 11 k.p.a. (wyrażającą się nadto w takich regulacjach jak art. 107 § 3 k.p.a.).

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył Wojewoda Dolnośląski zastępowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako: p.p.s.a.) poprzez wydanie wyroku zawierającego wewnętrzną sprzeczność pomiędzy orzeczeniem wyroku, które dotyczy jedynie decyzji organu II instancji, a uzasadnieniem, zawierającym odniesienia i wskazania do dalszego postępowania zarówno w stosunku do orzeczenia organu odwoławczego, jak i organu I instancji;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niewypełnienie polegające na jedynie fragmentarycznym uzasadnieniu zarzucanego naruszenia prawa i pominięciu wskazań co do dalszego postępowania;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 15 k.p.a. poprzez uchylenie jedynie decyzji organu odwoławczego z jednoczesnym nałożeniem obowiązku zbadania okoliczności nowych, które nie podlegały badaniu zarówno przed Starostą wydającym decyzję jako organem I instancji, jak i przez Wojewodę - organ odwoławczy.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 124 ust. 1 u.g.n. przez błędną jego wykładnię polegającą na nieopartym o przepis prawa zakreśleniu przedmiotu postępowania, o którym mowa w tym przepisie, a w konsekwencji na wyznaczeniu granic postępowania dowodowego przekraczających konieczność ustalenia faktów istotnych dla sprawy, tj. ustaleniu innej niż proponowana przez inwestora trasy przebiegu inwestycji;

2) art. 124 ust. 1 u.g.n. w związku z § 2 pkt 30, § 110 pkt 1, § 10 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. (Dz.U. z 2013 r. poz. 640, dalej " r. tech.") w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie, w związku z art. 61 ust. 1 pkt 5 i 6 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej "pzp"), w związku z art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, poprzez błędną wykładnię przepisu art. 124 ust. 1 u.g.n. polegającą na błędnym określeniu przedmiotu postępowania opartego o ten przepis, a co za tym idzie - nieopartym o przepis prawa określeniu okoliczności, do zbadania których zobowiązany jest organ prowadzący postępowanie, tj. ustaleniu kolizji planowanej inwestycji z obiektami posadowionymi na gruncie.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Wniesiono również o orzeczenie o kosztach wedle norm przepisanych Jednocześnie zrzeczono się prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W.P. i S.P. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od Organu na rzecz W.P. i S.P. solidarnie zwrotu kosztów postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej, w tym kosztów zastępstwa prawnego w tym postępowaniu, według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że ma ona usprawiedliwione podstawy.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy prawidłowości wykładni i zastosowania art. 124 ust. 1 u.g.n.

Sąd I instancji podzielił stanowisko skarżących, że wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. wymaga wyważenia przez organ interesów stron postępowania, co może prowadzić do konieczności modyfikacji przebiegu inwestycji.

Strona skarżąca kasacyjnie uważa natomiast, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 124 ust. 1 u.g.n. przyjmując, że przepis ten oprócz wymogu zachowania zgodności projektowanej inwestycji z planem miejscowym lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wprowadza dodatkowe wymogi wydania rozstrzygnięcia na jego podstawie. W konsekwencji Sąd I instancji nieprawidłowo określił zakres postępowania dowodowego.

Nie jest przedmiotem sporu, że przedmiotowa działka objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta K. dla terenu w rejonie ulic P. S. i W. przyjętym uchwałą Nr XX/133/12 Rady Gminy Oleśnica z 31.05.2012 r. oraz uchwałą Nr XXIII/316/16 Rady Miejskiej w Katach Wrocławskich z 27.10.2016 r. Zgodnie z uchwałą nr XXIII/316/16, działka przeznaczona została pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej, oznaczone symbolem 1MN/U. Na części graficznej uchwały planistycznej, która zgodnie z § 1 ust. 2 mpzp stanowi integralną częścią uchwały, zilustrowano przebieg gazociągu podwyższonego średniego ciśnienia 1,6 MPa oraz pas opisany jako "sugerowana strefa kontrolowana od gazociągu". Zostały również przeprowadzone rokowania ze skarżącymi o dobrowolne udostępnienie działki, jednak wnioskodawca nie uzyskał zgody skarżących na przeprowadzenie na niej prac związanych z realizacją owej inwestycji.

Ocenę zarzutów skargi kasacyjnej należy rozpocząć od zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty te wskazują na wewnętrzną sprzeczność między sentencją a uzasadnieniem zaskarżonego wyroku. Polega ona zdaniem kasatora na tym, że Sąd I instancji uchylając jedynie zaskarżoną decyzję skonstruował uzasadnienie w sposób wskazujący, że uchylone powinny być decyzje organów obu instancji.

Niewątpliwie istnieje rozbieżność między sentencją zaskarżonego wyroku a jego uzasadnieniem. Sąd I instancji uchylił mianowicie jedynie zaskarżoną decyzję (punkt I sentencji), jednakże w przedostatnim akapicie uzasadnienia wskazał, że uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

W ocenie Sądu Kasacyjnego powyższe uchybienie nie ma wpływu na wynik sprawy. Z sentencji wyroku wynika bowiem treść rozstrzygnięcia. Podobnie należy ocenić zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wytycznych dotyczących dalszego postępowania, których treść wskazuje, że odnoszą się one zarówno do orzeczenia organu odwoławczego, jak i organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest mianowicie uwzględnienie wytycznych Sądu I instancji dotyczących dalszego postępowania – organ odwoławczy wydając ponownie rozstrzygnięcie nie może w takiej sytuacji dokonać odmiennej oceny dotyczącej okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ odwoławczy uzna, że konieczne jest wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., to wskazując organowi pierwszej instancji, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, nie może zignorować wytycznych Sądu I instancji zawartych w zaskarżonym wyroku.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niewypełnienie polegające na jedynie fragmentarycznym uzasadnieniu zarzucanego naruszenia prawa i pominięciu wskazań co do dalszego postępowania jest niezasadny.

Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny ustalił lub przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Taki stan rzeczy w sprawie nie miał miejsca.

Należy dodać, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. - będącego przepisem procesowym - w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; z 13 października 2010 r., II FSK 1479/09). Tego typu wpływ ewentualnego naruszenia wymogów uzasadnienia nie został wykazany w skardze kasacyjnej.

W ocenie Sądu Kasacyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. Strona skarżąca kasacyjnie formułując zarzut naruszenia tego przepisu zmierza natomiast do podważenia merytorycznej prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia, dlatego zarzut ten nie mógł przynieść spodziewanego skutku w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego należy rozpocząć od wskazania, iż przepis art. 124 ust. 1 u.g.n., stanowiący podstawę materialną kwestionowanych decyzji, pozwala organowi administracji ograniczyć sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Owe zezwolenie na zakładanie i przeprowadzanie określonych instalacji uprawnia inwestora do czasowego zajęcia nieruchomości, a w konsekwencji zobowiązuje właściciela bądź użytkownika wieczystego takiej nieruchomości do znoszenia takiego zajęcia. Ponadto skutkiem udzielonego zezwolenia jest realizacja, a następnie pozostanie wykonanych ciągów, przewodów i urządzeń na nieruchomości. Dalszą konsekwencją udzielonego zezwolenia jest ciągłe korzystania z nieruchomości przez osobę trzecią wykorzystującą wykonane na nieruchomości ciągi, przewody i urządzenia. Powyższe rodzi po stronie właściciela lub użytkownika wieczystego dalszy obowiązek znoszenia tego permanentnego stanu, polegającego przede wszystkim na tym, że na nieruchomości pozostają elementy infrastruktury przesyłowej, które co do zasady będą wchodzić w skład przedsiębiorstwa, a zatem nie stanowią części składowych nieruchomości, nawet jeśli są trwale związane z gruntem (art. 49 § 1 K.c.) i właścicielowi nieruchomości lub użytkownikowi wieczystemu nie przysługują do nich uprawnienia. Dodatkowo, już po założeniu urządzeń lub przewodów właściciel lub użytkownik wieczysty obowiązany jest udostępnić nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii tych ciągów, przewodów i urządzeń (vide: P.Wojciechowski [w:] P.Czechowski (red.), Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, WK 2015, uwagi do art. 124). Decyzja o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. prowadzi zatem do trwałego ograniczenia prawa do nieruchomości, gdyż sprawia, że jej właściciel lub użytkownik wieczysty ma obowiązek znoszenia stanu ukształtowanego przebiegiem urządzeń infrastruktury przesyłowej. Przepis ten, podobnie jak pozostałe przepisy u.g.n. tyczące ograniczania bądź pozbawiania praw do nieruchomości dla realizacji celów publicznych winien być interpretowany w sposób, który pozwoli uwzględnić zarówno konieczność realizacji celów publicznych, jak i ochronę prawa własności.

Analiza art. 124 ust. 1 u.g.n. wyraźnie wskazuje, iż zasadniczym celem postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest rozstrzygnięcie, czy inwestycja celu publicznego w ogóle powstanie albo też jaki będzie jej przebieg. Skoro przepis ten wskazuje, iż ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, to kwestie te powinny być w sposób dostateczny sprecyzowane wcześniej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ma jedynie uwzględniać te wcześniejsze ustalenia i umożliwić realizację konkretnej inwestycji celu publicznego, z uwagi na fiasko rokowań prowadzonych z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości w zakresie zgody na wykonanie prac polegających na zakładaniu i przeprowadzaniu ciągów, przewodów i urządzeń.

Decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ogranicza sposób korzystania z nieruchomości nie tylko poprzez zajęcie części tej nieruchomości przez urządzenia i obiekty, o których mowa w tym przepisie, z czym wiążą się ograniczenia możliwości użytkowania tej nieruchomości na określonym pasie terenu, ale również wprowadza tymczasowe ograniczenia wobec takiej części obszaru tej nieruchomości, który jest niezbędny dla wykonania wnioskowanych przez inwestora robót.

Niezbędny zakres pasa ograniczeń mających trwały charakter wskazuje wnioskodawca i powinien on być następstwem ustaleń, wynikających z planu miejscowego lub decyzji o lokalizacji celu publicznego.

Tak więc przy wydawaniu decyzji zezwalającej na ograniczenie korzystania z nieruchomości organ zobligowany jest do ustalenia, czy wniosek złożony przez inwestora jest w tym zakresie zgodny z dokumentami planistycznymi, to jest planem miejscowym, a w przypadku jego braku, z decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Brak jest natomiast podstaw do rozszerzania katalogu przesłanek podlegających ustaleniu w toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. o inne, nie wynikające wprost z treści przepisu.

Aby plan miejscowy stwarzał podstawę do wydania zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., musi on nie tylko dopuszczać realizację konkretnej inwestycji celu publicznego, ale też w sposób dostatecznie precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji, wskazując wyraźnie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać oraz wyznaczać granice terenu, jaki może być pod nią zajęty. Zgoda na czasowe zajęcie nieruchomości może być odnoszona jedynie do inwestycji, której realizacja jest przewidziana w planie miejscowym i w planie tym został ustalony jej przebieg.

Nie ulega wątpliwości, iż wyznaczenie w miejscowym planie granic inwestycji celu publicznego nie może nastąpić w sposób bardzo precyzyjny. Dzieje się tak chociażby z uwagi na to, że w momencie uchwalania planu organ nie dysponuje wiedzą o szczegółach technicznych przyszłej inwestycji. To rolą decyzji opartej na przepisie art. 124 ust. 1 u.g.n. jest ścisłe określenie zakresu ograniczenia praw do nieruchomości z uwagi na szczegółowe warunki techniczne konkretnej inwestycji i związane z tym potrzeby inwestora. Z tego też względu decyzja ograniczająca prawo do nieruchomości winna zawierać rozstrzygnięcie o obszarze zajętej nieruchomości, uwzględniając w tym zakresie dyrektywę, że uszczuplenie władztwa właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości może nastąpić tylko w zakresie niezbędnym do wykonania konkretnej inwestycji (vide: wyrok NSA z 25 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2043/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższa konkretyzacja obszaru ograniczenia praw do nieruchomości dokonuje się jednak w granicach, w tym także przestrzennych, w których akty planistyczne przewidziały możliwość realizacji inwestycji celu publicznego. W tym zawiera się wypełnienie normy prawnej art. 124 ust. 1 zdanie drugie u.g.n. wymagającej zgodności ograniczenia prawa do nieruchomości z planem miejscowym lub decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Tak więc przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. przekazał do kompetencji starosty wydawanie decyzji ograniczających sposób korzystania z nieruchomości, oddając do kompetencji organu ocenę zgodności inwestycji z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jest to zasadnicze kryterium dopuszczalności ograniczenia własności.

Orzeczenie o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości niewątpliwie nie dotyczy przebiegu samej inwestycji. Kwestia ta nie mieści się bowiem w granicach sprawy dotyczącej ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Podkreślenia wymaga, że każdy z etapów procesu inwestowania (m. in. planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, uzyskanie tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projektowanie obiektu budowlanego) stanowi autonomiczną, w zakresie orzekania, procedurę w ramach której zapadają rozstrzygnięcia wynikające z przepisów prawa materialnego regulujących daną fazę realizacji przedsięwzięcia. Na obecnym zaś etapie istotne było wyłącznie, że kwestionowana decyzja zakreśla obszar, w którym te prace będą wykonywane oraz, że obszar ten został objęty zajęciem z przeznaczeniem na ściśle określony cel, ograniczając prawo własności właściciela/użytkownika wieczystego do swobodnego dysponowania wskazaną częścią nieruchomości. Co więcej decyzja wydana w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. nie reguluje uprawnień inwestora w zakresie rozpoczęcia robót budowlanych, a stanowi jedynie o dysponowaniu przez inwestora nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z 22 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 357/11, wyrok NSA z 31 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2618/16, wyrok WSA w Warszawie z 31 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 389/17). Z tego punktu widzenia istotne jest, że wnioskodawca występując o wydanie zezwolenia na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. wskazuje również obszar, na którym będą wykonywane prace. Jeżeli zaproponowany przez wnioskodawcę we wniosku zakres ograniczenia na czas wykonywania prac nie budzi wątpliwości w zakresie jego racjonalnej oceny, tj. nie jest zbyt szeroki, to nie ma konieczności prowadzenia w każdym przypadku przez organ z urzędu postępowania dowodowego mającego na celu potwierdzenie zapotrzebowania wnioskodawcy na wskazany zakres pasa. Zauważyć bowiem należy, że wnioskodawca jest profesjonalistą, więc jego oświadczenia mają wyższą wiarygodność. Natomiast powyższe nie oznacza całkowitego zwolnienia organu z obowiązku badania wniosku w tym zakresie, zwłaszcza w sytuacji, gdy właściciel nieruchomości, którego prawa doznają uszczerbku, wyraźnie podważa stanowisko inwestora, gdyż wymóg taki wynika z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. W tym zakresie zasadne jest dążenie do jednoznacznego, precyzyjnego wskazania w decyzji zakresu uszczuplenia władztwa właściciela lub użytkownika wieczystego w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji.

Przechodząc do okoliczności rozpoznawanej sprawy, nie można zgodzić się z twierdzeniem Sądu I instancji, że organy administracyjne nie rozważyły należycie możliwości alternatywnej, proponowanej przez skarżących, lokalizacji przedmiotowej inwestycji na nieruchomości skarżących, co ograniczyłoby zakres ograniczeń. Z akt sprawy wynika, że alternatywny wariant przebiegu trasy gazociągu wskazany przez skarżących był rozważany w toku postępowania przed organem pierwszej instancji. Pełnomocnik wnioskodawcy w odpowiedzi z 27.02.2020 r. na pismo organu z 13 lutego 2020 r. wzywające do zajęcia stanowiska w tej kwestii wskazał, że trasa zaproponowana przez skarżących nie jest możliwa do akceptacji ze względu na kwestie techniczne wpięcia gazociągu projektowanego do gazociągu istniejącego na terenie stacji gazowej oraz dokonane uzgodnienia przebiegu gazociągu z właścicielami działek sąsiednich. Pełnomocnik wnioskodawcy w piśmie z 2 kwietnia 2021 r. wskazał, że poprowadzenie gazociągu według trasy zaproponowanej przez skarżących skutkowałoby nieuzasadnionym technicznie wydłużeniem trasy, które wpłynie na koszt inwestycji.

Można przy tym zgodzić się z Sądem I instancji i skarżącymi, że racjonalnym rozwiązaniem byłoby przyjęcie rozwiązania proponowanego przez skarżących, tj. przesunięcie gazociągu w kierunku południowej granicy działki, co spowoduje lepsze możliwości zagospodarowania terenu swojej działki przez skarżących, to jednak nie można nie zauważyć, że to wnioskodawca jest profesjonalistą uprawnionym do działań w sferze gazownictwa, zaś przebieg gazociągu wynika z ustaleń projektanta opartych na uwarunkowaniach technicznych oraz ekonomicznych.

Nie ma podstaw do twierdzenia, że wzgląd na interes prywatny właściciela powinien mieć charakter decydujący w sprawie wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania własności. Prawo własności nie jest bowiem prawem absolutnym, a na jego treść składają się również obowiązki właściciela, wynikające z nakazów interesu publicznego (wyrok TK z 29 czerwca 2005 r., SK 34/04, OTK–A 2005, Nr 6, poz. 69).

Nie może przy tym ujść uwadze, że przez działkę będącą w użytkowaniu wieczystym skarżących przebiega już "stary gazociąg", który zostanie wyłączony z użytkowania z chwilą uruchomienia planowanego. Nadto strefa ochronna wokół nowego gazociągu jest znacznie mniejsza niż dotychczas eksploatowanego i będzie mieścić się w granicach strefy kontrolowanej wyznaczonej dla "starego gazociągu". Tym samym również możliwość zagospodarowania działki będącej w użytkowaniu wieczystym skarżących nie ulegnie ograniczeniu w porównaniu do obecnej.

Należy ponadto zauważyć, że okoliczność znajdowania się na przedmiotowej działce hali stalowej, która służy jako magazyn materiałów budowlanych, oraz ustalenia jej dokładnej lokalizacji, pozostaje bez znaczenia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Kwestie związane z wzajemnym położeniem planowanego gazociągu i budynków znajdujących się na działce skarżących będą przedmiotem szczegółowych ustaleń na dalszym etapie realizacji inwestycji tj. wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielenia pozwolenia na budowę.

Konkludując, nie można uznać, że organy nie odniosły się do twierdzeń skarżących w tym zakresie w toku postępowania administracyjnego, a nawet jeśliby uznać, że brak jest wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniach wydanych rozstrzygnięć, to nie można przyjąć, że jest to uchybienie przepisom postępowania – art. 7, art. 77, art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a., w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania, a w konsekwencji prowadzącym do naruszenia art. 124 ust.1 u.g.n.

Zaskarżona decyzja była zatem prawidłowa i nie było podstaw do jej uchylenia, jak uczynił to Sąd I instancji. Doszło tym samym do naruszenia przez Sąd I instancji wyżej przywołanych przepisów.

Mając na uwadze podane argumenty i uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 tej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.