Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 291/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6d ust 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1124/14 w sprawie ze skargi Gminy T. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 291/15

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 18 września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy T. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2014 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w dniach od 25 września do 30 października 2013 r. przeprowadził kontrolę Gminy T., w trakcie której ustalił, że Burmistrz Miasta i Gminy T. nie zorganizował, zgodnie z art. 6d ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013 r., poz. 1399 – dalej u.c.p.g.), przetargu na odbieranie lub odbieranie i zagospodarowanie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Ponadto ustalił, że odpady komunalne odbiera od właścicieli nieruchomości zakład budżetowy pod nazwą Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w T.

W toku postępowania administracyjnego przed organem I instancji, Gmina T. pismem z dnia 12 listopada 2013 r. wniosła o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny spraw połączonych pod sygn. akt K 17/12 oraz K 52/12. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska odmówił zawieszenia postępowania. Na postanowienie to strona złożyła zażalenie. Główny Inspektor Ochrony Środowiska, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, działając na podstawie art. 9z ust. 4 w zw. z art. 6d ust. 1, art. 9zb ust. 2, art. 9 zc u.c.p.g., nałożył na Gminę T. karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za niezorganizowanie przez Burmistrza Miasta i Gminy T. przetargu na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, o którym mowa w art. 6c u.c.p.g. Wysokość kary została ustalona przy uwzględnieniu faktu, że odbiór odpadów komunalnych był zapewniony, a Gmina dopuściła się naruszenia obowiązków po raz pierwszy.

Po rozpatrzeniu odwołania Gminy T., Główny Inspektor Ochrony Środowiska, decyzją z dnia [...] marca 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy uznał, że organ I instancji słusznie ustalił, że Gmina T. nie organizując przetargu na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości albo przetargu na odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów, nie wypełniła obowiązku wynikającego z art. 6d ust. 1 u.c.p.g. Niewypełnienie tego obowiązku, zgodnie z art. 9z ust. 4 u.c.p.g., dało podstawę do nałożenia na Gminę T. kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł. Główny Inspektor Ochrony Środowiska w uzasadnieniu decyzji wskazał, że przepis art. 6d ust. 1 u.c.p.g. w gminach nakłada na wójta, burmistrza lub prezydenta miasta obowiązek zorganizowania przetargu na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c albo przetargu na odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów. Tylko w przypadku określonym w art. 6f ust. 2, tj. rozwiązania umowy na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości - w celu zapewnienia odbierania odpadów komunalnych z terenu gminy, do czasu rozstrzygnięcia przetargu, gmina zapewnia te usługi w trybie zamówienia z wolnej ręki zgodnie z ustawą Prawo zamówień publicznych. W takim przypadku wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest obowiązany niezwłocznie zorganizować przetarg, o którym mowa w art. 6d ust. 1. Natomiast zgodnie z art. 6e o utrzymaniu czystości i porządku w gminach "spółki z udziałem gminy mogą odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, na zlecenie gminy, w przypadku, gdy zostały wybrane w drodze przetargu, o którym mowa w art. 6d ust. 1". Zatem zakłady budżetowe mogą świadczyć usługi odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych przez mieszkańców tylko w przypadku, gdy zostaną przekształcone w spółki prawa handlowego. Przepisy u.c.p.g. w gminach stanowią lex specialis w stosunku do przepisów ustawy o gospodarce komunalnej i przepisów ustawy o samorządzie gminnym.

Zaskarżona decyzja, w ocenie organu odwoławczego, nie narusza również art. 14 pkt 3 ustawy o finansach publicznych, gdyż przepis ten nie dotyczy odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, a jedynie o ich unieszkodliwianiu.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska stanął zatem na stanowisku, że w myśl przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach obligatoryjne jest wyłonienie w drodze przetargu podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina T. wniosła o rozważenie przez WSA wystąpienie do TSUE o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym zgodnie z art 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE). Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, powołując się na stanowisko doktryny, które konsekwentnie przyjmuje, że jeżeli gmina zapewnia funkcjonowanie systemu własnymi siłami, czyli przez samorządowy zakład budżetowy, to nie ma obowiązku zorganizowania przetargu, tym samym nie odpowiada za delikt z art. 9z ust. 4. Nie dotyczy to spółki z udziałem gminy, gdyż taka spółka jest traktowana tak samo jak każdy inny przedsiębiorca - art. 6e u.c.p.g. Wymóg zorganizowania przetargu dotyczy tylko takiej sytuacji, kiedy gmina zamierza powierzyć odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości podmiotowi zewnętrznemu, czyli przedsiębiorcy, przy czym spółka z udziałem gminy jest traktowana tak samo jak każdy inny podmiot zewnętrzny. Ponadto w ocenie skarżącej, skoro prawo europejskie przewiduje możliwość udzielenia legalnego zamówienia wewnętrznego i możliwość ta została inkorporowana do polskiego prawa zamówień publicznych, niedopuszczalne jest jej wyłączenie przez wprowadzenie przepisów szczególnych do innej ustawy niż prawo zamówień publicznych.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 6c ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g. gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, a także w drodze uchwały gmina może postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. W przedmiotowej sprawie Rada Miejska w T. uchwałą Nr [...] z dnia [...] października 2012 r., postanowiła z dniem 1 lipca 2013 r. odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne.

Zgodnie z art. 6d ust. 1 u.c.p.g. wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest obowiązany zorganizować przetarg na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c, albo przetarg na odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów. Spółki z udziałem gminy mogą odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, na zlecenie gminy, w przypadku, gdy zostały wybrane w drodze przetargu, o którym mowa w art. 6d ust. 1 – art. 6e u.c.p.g.

Sąd stwierdził, że istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w sytuacji, gdy gmina chce wykonywać samodzielnie obowiązki z zakresu odbioru odpadów, za pomocą gminnej jednostki organizacyjnej, a nie podmiotu zewnętrznego, istnieje obowiązek zorganizowania przetargu na podstawie art. 6d ust. 1 u.c.p.g.

Zestawiając przepisy art. 6d ust. 1 i art. 6e u.c.p.g. Sąd doszedł do wniosku, że nie jest możliwe powierzenie odbioru odpadów komunalnych jednostkom organizacyjnym gminy poza procedurą przetargu. Udział jednostek organizacyjnych gminy w systemie odbioru odpadów komunalnych wymaga zatem przekształcenia ich w spółki prawa handlowego. Ustawa nie dopuszcza innego sposobu wyłonienia podmiotu świadczącego te usługi. Jedynym przypadkiem, gdy u.c.p.g. nie wymaga przetargu jest przypadek, o którym mowa w art. 6f ust. 2.

Do przetargów, o których mowa w art. 6d ust. 1, w zakresie nieuregulowanym stosuje się ustawę z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych. Zgodnie z ustawą Prawo zamówień publicznych zamówienie publiczne istnieje tylko wówczas, jeśli między stronami możliwe jest zawarcie umowy. Zamówienie publiczne nie występuje w sytuacji, gdy gmina wykonuje swoje zadania publiczne przy pomocy jednostek organizacyjnych gminy. W takim przypadku mamy do czynienia z samodzielnym wykonywaniem zadań przez gminę. W konsekwencji powyższego należy uznać, że organy prawidłowo uznały, że powierzenie przez Gminę T. odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c u.c.p.g. nieposiadającemu osobowości prawnej Zakładowi Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w T., bez przeprowadzenia przetargu, pozostaje w sprzeczności z art. 6d ust. 1 ww. ustawy. W konsekwencji zaistniały przesłanki do nałożenia na Gminę T. kary pieniężnej z art. 9z ust. 4 u.c.p.g.

Sąd podkreślił, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt K 17/12, orzekł m.in. o zgodności art. 6d ust. 1 i art. 6e u.c.p.g. z art. 2 oraz z art. 16 ust. 2 zdanie drugie w zw. z art. 166 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "zakwestionowane przepisy zostały sformułowane w sposób, który pozwala na odtworzenie norm prawnych wyznaczających gminom obowiązek zorganizowania przetargu na odbiór odpadów komunalnych. W świetle art. 6d ust. 1 i art. 6e u.c.p.g. nie jest możliwe powierzenie odbioru odpadów komunalnych jednostkom organizacyjnym gminy poza procedurą zamówienia publicznego. Działanie na tym polu wymaga przekształcenia samorządowego zakładu budżetowego, który zgodnie z zakwestionowanym art. 6e u.c.p.g. może odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, na zlecenie gminy, o ile został wybrany w drodze przetargu, o którym mowa w art. 6d ust. 1 u.c.p.g.

Po pierwsze, przemawia za tym argument z przebiegu prac legislacyjnych. W uzasadnieniu projektu ustawy przyjęto, że "gminy będą wyłaniały w drodze przetargu podmioty prowadzące działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, co tym samym będzie się wiązało z koniecznością przekształcenia gminnych jednostek organizacyjnych w spółki prawa handlowego" (druk sejmowy nr 3670/VI kadencja). Należy ponadto uwzględnić, że w świetle stanowiska Ministerstwa Środowiska "celem ustawodawcy wyrażonym w art. 6d ust. 1 u.c.p.g. było zobowiązanie wójta, burmistrza, prezydenta miasta do wybrania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości w drodze przetargu. Ustawa nie dopuszcza innego sposobu wyłonienia podmiotu świadczącego te usługi. Ponadto art. 6f ust. 2 u.c.p.g. precyzuje przypadek, w jakim gmina może zlecić odbieranie odpadów komunalnych w trybie zamówienia z wolnej ręki. Jedynym takim przypadkiem jest rozwiązanie umowy na odbieranie odpadów komunalnych z podmiotem wyłonionym w drodze przetargu i konieczność zapewnienia świadczenia odbierania odpadów komunalnych do czasu rozstrzygnięcia następnego przetargu (który wójt, burmistrz, prezydent jest zobowiązany zorganizować niezwłocznie). Za niezorganizowanie przetargu grozi kara od 10 000 do 50.000 zł. (...). Przepisy u.c.p.g. stanowią lex specialis względem ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (...). Na podstawie powyższego oraz na podstawie art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach Sąd stwierdził, że gminna jednostka organizacyjna będzie mogła odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jedynie w przypadku, gdy zostanie wyłoniona w drodze przetargu. Co oznacza, że aby przystąpić do przetargu, będzie musiała przekształcić się w spółkę prawa handlowego" (Odpowiedź podsekretarza stanu w Ministerstwie Środowiska - z upoważnienia ministra - na interpelację nr 2479 w sprawie interpretacji zapisów u.c.p.g.; dostępna na: www. sejm.gov.pl).

Po drugie, art. 6e u.c.p.g. został sformułowany kategorycznie, a prawodawca nie przewidział w tym zakresie żadnych wyjątków. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby w istocie do obejścia ustawy. Spółki z udziałem gminy są uprawnione do odbierania odpadów komunalnych, o ile zostaną wybrane w drodze określonej w art. 6d ust. 1 u.c.p.g.

Po trzecie, inaczej niż w art. 3a ust. 1 i 2, w art. 6e oraz w art. 6d u.c.p.g. nie przewidziano w ogóle możliwości samodzielnej realizacji zadania przez jednostki organizacyjne gminy. Należy ponadto zauważyć, że zgodnie z art. 6f ust. 2 u.c.p.g. w wypadku rozwiązania umowy na odbieranie odpadów komunalnych, wójt, burmistrz lub prezydent miasta zobowiązany jest zastosować niezwłocznie art. 6d ust. 1 u.c.p.g. Do czasu rozstrzygnięcia przetargu gmina zobowiązana jest zapewnić odbiór odpadów komunalnych w trybie zamówienia z wolnej ręki zgodnie z procedurą przewidzianą w prawie zamówień publicznych.

Po czwarte, przy interpretacji art. 6d ust. 1 i art. 6e u.c.p.g. nie znajduje podstaw odwołanie się do art. 3 ust. 2 pkt 1 tejże ustawy. Należy bowiem zauważyć, że przepis odnosi się do całokształtu działalności gminy przewidzianej w tej ustawie dla realizacji zadania utrzymania w niej czystości i porządku. Zakwestionowane przepisy dotyczą zaś przetargu na odbiór odpadów komunalnych. W tym sensie art. 6d ust. 1 i art. 6e u.c.p.g. są regułą ograniczającą stosowanie zasady wynikającej z art. 3 ust. 2 pkt 1 tej ustawy.

Po piąte, zawarte w art. 6g u.c.p.g. odesłanie do prawa zamówień publicznych w realizacji przetargu, o którym mowa w art. 6d ust. 1 i art. 6e u.c.p.g., stoi na przeszkodzie powierzeniu odbioru odpadów komunalnych samorządowym zakładom budżetowym. Wewnętrzny i administracyjnoprawny charakter stosunku łączącego zakład budżetowy i gminę wyklucza możliwość zawarcia umowy cywilnoprawnej pomiędzy zamawiającym a wykonawcą - zgodnie z definicją zamówienia publicznego przyjętą w art. 2 pkt 13 prawa zamówień publicznych".

W konsekwencji powyższego Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy i w tym wypadku zasadą jest organizowanie "przetargów". Natomiast właściciele nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, ale powstają tam odpady komunalne, są obowiązani do udokumentowania w formie umowy korzystania z usług wykonywanych przez gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę (zob. art. 6 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g.). Także właściciele nieruchomości, którzy pozbywają się z terenu nieruchomości nieczystości ciekłych mogą skorzystać z usług gminnej jednostki organizacyjnej lub przedsiębiorcy (art. 6 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.). Ustawa o utrzymaniu czystości pozostawia zatem gminnym jednostkom organizacyjnym pole działania "bezprzetargowego", co jednak nie wyklucza stosowania określonych wymagań względem jednostek podejmujących się takich usług.

Sąd dokonując oceny przeprowadzonego postępowania administracyjnego nie znalazł podstaw do uznania zasadności zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania wskazanych w skardze. Organy obu instancji w sposób szczegółowy ustaliły stan faktyczny i rozpoznały sprawę.

Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i przychylił się do stanowiska organu, że sprawa tocząca się przed Trybunałem Konstytucyjnym nie stanowiła zagadnienia wstępnego uzasadniającego zawieszenie postępowania administracyjnego. Dodatkowo wskazano, że ustawa Prawo zamówień publicznych implementowała akt jakim jest Dyrektywa 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi (Dz. U. UE L z dnia 30 kwietnia 2004 r.). Dyrektywa ta została uchylona przez Dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/UE z dnia 26 lutego 2014 r. (Dz. U. UE L z dnia 28 marca 2014 r.). Zatem nieuzasadniony jest zarzut niezgodności art. 6d ust. 1 i art. 6e u.c.p.g. z uchyloną Dyrektywą 2004/18/WE w dacie wydania zaskarżonej decyzji.

Sąd nie znalazł również podstaw do wystąpienia do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Gmina T., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, podniosła zarzuty:

1) naruszenia prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 9z ust.4 w zw. z art. 6c, art. 6d ,art. 6e, art. 6g, art. 9zb ust. 2 , art. 9 zc oraz art. 3 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g., a także art. 3 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej, art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 14 pkt 3 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez ich niewłaściwą wykładnię i nałożenie na Gminę T. administracyjnej kary pieniężnej za niezorganizowanie przez Burmistrza Miasta i Gminy T. przetargu na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości albo przetargu na odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów, podczas gdy zgodnie z prawidłową wykładnią powołanych powyżej przepisów, jeżeli gmina zapewnia funkcjonowanie systemu odbioru odpadów własnymi siłami, czyli przez samorządowy zakład budżetowy, to nie ma obowiązku zorganizowania przetargu i tym samym nie odpowiada za delikt z art. 9z ust. 4 u.c.p.g.;

- przepisów Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/UE z 26 lutego 2014r. w sprawie zamówień publicznych, uchylającej Dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2004/18/WE 2014 z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi (Dz. U. UE L 134 z 30.04.2004 r. s.114), której przepisy kodyfikują zasady powierzania zadań i zawierania umów w ramach współpracy publiczno-publicznej, w tym zamówień udzielanych podmiotom zależnym (tzw. zamówienia in house) przez ich niezastosowanie oraz naruszenie wypracowanej na podstawie przepisów Dyrektywy 2004/18/WE w orzecznictwie TSUE formuły zamówień bezpośrednich - umów in house zgodnie z którymi jest niedopuszczalne narzucenie przez ustawodawcę formuły przetargu w art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy u.c.p.g.,

2) naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i b) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do uchylenia decyzji;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 45 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niezastosowanie przepisów prawa wspólnotowego pomimo podniesionego przez stronę w skardze zarzutu naruszenia przepisów tego prawa, a także poprzez nieuwzględnienie wniosku i nieznalezienie podstaw do wystąpienia do TSUE o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym zgodnie z art. 267 TFUE oraz poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku takiego rozstrzygnięcia oraz poprzez pominiecie w ocenie zarzucanego w skardze organom administracji naruszenia art. 6, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez naruszenie zasady legalności, zasady przestrzegania prawa w postępowaniu administracyjnym, zasady prawdy obiektywnej oraz naruszenie art. 97 pkt 4 k.p.a. przez jego niezastosowanie, pomimo istnienia przesłanek do zawieszenia postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że zgodnie ze stanowiskiem doktryny przyjmuje się, że jeżeli gmina zapewnia funkcjonowanie systemu dotyczącego utrzymania czystości i porządku w gminie - własnymi siłami, czyli przez samorządowy zakład budżetowy, to nie ma obowiązku zorganizowania przetargu, tym samym nie odpowiada za delikt z art. 9z ust. 4. u.c.p.g. Nie dotyczy to spółki z udziałem gminy, gdyż taka spółka jest traktowana tak samo jak każdy inny przedsiębiorca - art. 6e u.c.p.g. (prof. dr hab. W. Radecki, Utrzymanie czystości i porządku w gminach Komentarz WKP 2012r. oraz prof. zw. dr hab. M. Górski, Gminne jednostki organizacyjne w świetle znowelizowanej ustawy, Przegląd Komunalny 10/2011, s. 20., dr Jan Jerzmański, Gospodarka odpadami komunalnymi - nowe zasady, PK 9/2011, s. 88). W piśmiennictwie wyjaśnia się, że gminna jednostka organizacyjna może funkcjonować na rynku odpadowym bezprzetargowo, gdyż zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g., ustawodawca przewidział alternatywę polegającą na tym, że gminy tworzą warunki do wykonywania prac związanych z utrzymaniem czystości i porządku albo zapewniają wykonanie tych prac przez tworzenie odpowiednich jednostek organizacyjnych. Gmina może zatem w całkowitej zgodzie z tym przepisem - sama zapewnić odbiór odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości przez swój samorządowy zakład budżetowy. Sankcja przewidziana w art. 9z ust. 4 ustawy dotyczy sytuacji, w której gmina powierza podmiotowi zewnętrznemu wykonywanie określonych usług bez przetargu, a nie w ogóle niezorganizowania przetargu i wykonywania zadań przez własną g.j.o. W przepisie sankcyjnym musi być wyraźnie stwierdzone, za co grozi gminie sankcja. Taki sposób wykładni, w wyniku którego sankcja przewidziana w art. 9z ust. 4 dotyczy sytuacji, w której gmina powierza podmiotowi zewnętrznemu wykonywanie określonych usług bez przetargu, a nie w ogóle niezorganizowania przetargu i wykonywania zadań przez własną jednostkę organizacyjną potwierdza także analiza innych przepisów. Zgodnie z art. 9 ust.1 u.s.g. w celu wykonania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Jednostki samorządu terytorialnego w drodze umowy mogą powierzać wykonywanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej osobom fizycznym, osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej, z uwzględnieniem m.in. przepisów u.f.p. Zgodnie zaś z art. 14 pkt 3 u.f.p. zadania własne jednostki samorządu terytorialnego w zakresie m.in. utrzymania czystości i porządku mogą być wykonywane przez samorządowe zakłady budżetowe. Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem WSA, że w przepisie tym nie ma mowy o zadaniu dotyczącym odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Przepis ten wprost stanowi o zadaniu własnym jednostki samorządu terytorialnego w zakresie: utrzymania czystości i porządku. W tym zakresie zawiera się odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, uregulowane w u.c.p.g.

W zakresie wykonywania zadań użyteczności publicznej gmina może zatem przyjąć dwa różne rozwiązania organizacyjne: albo wykonywać te zadania za pośrednictwem utworzonych przez siebie w tym celu jednostek organizacyjnych, w szczególności zakładów budżetowych lub spółek prawa handlowego albo za pośrednictwem niepowiązanych organizacyjnie z gminą podmiotów.

Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 u.c.p.g utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. W myśl ust. 2 pkt 1 wskazanego przepisu gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności tworzą warunki do wykonywania prac związanych z utrzymaniem czystości i porządku na terenie gminy lub zapewniają wykonanie tych prac przez tworzenie odpowiednich jednostek organizacyjnych. Zatem utrzymanie czystości i porządku na swoim terenie gminy mogą zapewnić za pośrednictwem własnych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości i podmiotowości prawnej. Biorąc pod uwagę przepisy ustawy o gospodarce komunalnej oraz art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy u.c.p.g, artykuł 6d ust. 1 ma taki sens, że w przypadku zlecania wykonywania zadań podmiotom zewnętrznym do których art. 6e faktycznie zalicza też spółki gminne gmina nie działa, opierając się na zasadach ogólnych wynikających z ustawy o gospodarce komunalnej (art. 3 ust. 1 tejże ustawy), ale zlecenia takiego może dokonać w trybie ustawy o zamówieniach publicznych poprzez zastosowanie jednej z przewidzianych form działania, czyli przetargu.

Skarżąca podtrzymała także nierozważany przez WSA zarzut naruszenia, wynikającej z wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP deklaracji państwa prawnego - zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, w tym obowiązku przestrzegania technik prawodawczych. W świetle tego przepisu nikt nie może ponosić konsekwencji naruszenia prawa, o ile stosowne obowiązki nie zostały w sposób precyzyjny zakreślone. Nie można zatem obciążać sankcją za niedopełnienie domniemywanego obowiązku.

Skarżąca wnioskowała o wystąpienie do TSUE o wypowiedzenie się w kwestii zgodności normy prawa krajowego - art. 6d i art. 6e u.c.p.g. z prawem wspólnotowym. W ocenie skarżącej zajęcie stanowiska w kwestii zgodności przepisów z prawem wtórnym UE było o tyle istotne, że od chwili przystąpienia Rzeczpospolitej Polskiej do Unii Europejskiej obowiązuje w Polsce także prawo UE. W sytuacji zaistnienia konfliktu prawa krajowego z prawem unijnym, przepisy powinny być wykładane zgodnie z normami prawa unijnego, czyli z uwzględnieniem dyrektyw w tym Dyrektywy 2004/18/WE, oraz zgodnie z wykładnią TSUE, zawierająca wykładnię legalnego zamówienia wewnętrznego in house.

Niezależnie od powyższego skarżąca podniosła, ze w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego, w dacie wydania decyzji przez organ I instancji oraz w dacie jej zaskarżenia - obowiązywały przepisy dyrektywy 2004/18/WE w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi. Zgodnie z jej przepisami "zamówienia publiczne" oznaczały umowy o charakterze odpłatnym zawierane na piśmie pomiędzy jedną lub więcej instytucjami zamawiającymi a jednym lub więcej wykonawcami, których przedmiotem jest wykonanie robót budowlanych, dostawa produktów lub świadczenie usług (art. 1 ust. 2 lit. a i lit. d dyrektywy). Usługi objęte zakresem jej zastosowania zostały wymienione w załączniku II do dyrektywy 2004/18/WE i obejmowały m.in. usługi w zakresie odprowadzania ścieków i wywozu nieczystości; usługi sanitarne i podobne; ale także inne usługi niewymienione konkretnie w tym załączniku (zob. pkt 16 i 27 załącznika II). Definicja "zamówienia publicznego" była elementem określającym zakres przedmiotowy dyrektywy 2004/18/WE i tym samym wskazywała treść zobowiązania państw członkowskich odnośnie do stosowania unijnych regulacji na rynku zamówień publicznych. Przepisy dyrektywy 2004/18/WE nie zobowiązywały państw członkowskich do zlecania jednostkom zewnętrznym świadczenia usług, które chcą świadczyć samodzielnie lub zorganizować ich realizację w sposób inny niż w drodze zamówień publicznych w rozumieniu prawa unijnego. Zdaniem skarżącej niedopuszczalne jest zatem narzucenie przez ustawodawcę formuły przetargu (art. 6d ust. 1 i art. 6e u.c.p.g.) ze względu na wypracowaną w orzecznictwie TSUE formułę zamówień bezpośrednich - umów in house (sprawa C-107/98 "Teckal"; sprawa C-458/03 "Parking Brixen" i późniejsze).

Skoro prawo europejskie w tym orzecznictwo TSUE przewidywało możliwość udzielenia legalnego zamówienia wewnętrznego in house i możliwość ta została inkorporowana do polskiego prawa zamówień publicznych, niedopuszczalne jest jej wyłączenie przez wprowadzenie przepisów szczególnych do innej ustawy niż prawo zamówień publicznych. Naruszało to, zdaniem strony skarżącej, zasadę pierwszeństwa prawa stanowionego przez UE.

Brak ustosunkowania się w treści uzasadnienia wyroku do argumentów podnoszonych w skardze stanowi naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów prawa procesowego w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżąca zarzuciła, że sytuacja taka miała właśnie miejsce w przedmiotowej sprawie. WSA nie zastosował przepisów prawa wspólnotowego pomimo podniesionego przez stronę w skardze zarzutu naruszenia przepisów tego prawa. Nadto WSA nie rozważał tego, czy w sprawie zachodzą podstawy do wystąpienia do TSUE o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym zgodnie z art. 267 TFUE i nie wyjaśnił tych kwestii w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarżąca zarzuciła nadto naruszenie prawa procesowego poprzez pominięcie w ocenie zarzucanego w skardze organom administracji naruszenia art. 6, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez naruszenie zasady legalności, zasady przestrzegania prawa w postępowaniu administracyjnym, zasady prawdy obiektywnej oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. WSA nie podzielił zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. podniesionego w skardze, przychylając się do stanowiska organu II instancji, że sprawa tocząca się przed TK nie stanowiła zagadnienia wstępnego uzasadniającego zawieszenie postępowania administracyjnego. Skarżąca podniosła, że orzecznictwo sądów administracyjnych jest w tej sprawie niejednolite.

Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczona została do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostała zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowią przepisy art. 3 ust. 1 oraz art. 6c ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g., w świetle których utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań gminy, a w ramach tego obowiązku gminy zobowiązane są do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Gminy mogą również, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne.

Jak wynika z art. 9 ustawy o samorządzie gminnym w celu wykonywania swoich zadań, gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. W sprawie nie jest zatem sporne, że gmina ma swobodę wyboru sposobu realizacji zadań własnych – może je realizować samodzielnie, czyli poprzez samorządowe zakłady budżetowe lub spółki prawa handlowego bądź też powierzając zadania podmiotom trzecim, co znajduje odzwierciedlenie w art. 3 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej, zgodnie z którym jednostki samorządu terytorialnego w drodze umowy mogą powierzać wykonywanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej osobom fizycznym, osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej, z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, w trybie przepisów ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym, przepisów ustawy z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi, przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych, przepisów ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie i ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym.

Wyjaśnienia jednak wymaga, że co do zasady obowiązek stosowania procedur przewidzianych w ustawie Prawo zamówień publicznych występuje jedynie wówczas, gdy jednostka samorządu terytorialnego chce powierzyć wykonywanie zadania podmiotowi trzeciemu na podstawie umowy. Oznacza to, że w świetle art. 3 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej obowiązek stosowania procedur przetargowych nie wystąpi ani w przypadku powierzenia zadań własnej spółce prawa handlowego (gdyż powierzenie zadań nie następuje w drodze umowy, lecz w drodze uchwały rady gminy) ani w przypadku, gdy gmina chce wykonywać zadania przy pomocy zakładów budżetowych (ponieważ ustawa Prawo zamówień publicznych nie dotyczy stosunków gmina – samorządowy zakład budżetowy).

Przepisy art. 6d u.c.p.g. nakładają na wójta, burmistrza lub prezydenta miasta obowiązek zorganizowania przetargu na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c, albo przetargu na odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów. Jak wskazuje się w doktrynie u.c.p.g. stanowi wyłom od zasad rządzących realizacją zadań własnych przez jednostki samorządu terytorialnego, nakazując bezwzględny obowiązek organizowania przetargu, nawet wówczas gdy gmina samodzielnie realizuje to zadanie w formie zakładu budżetowego lub spółki na podstawie uchwały rady gminy, stanowiąc lex specialis w stosunku do ustawy o samorządzie gminnym, ustawie o gospodarce komunalnej oraz ustawy Prawo zamówień publicznych (J. Sadowy, Interes publiczny a obowiązek przetargowy udzielenia zamówienia na odbiór odpadów komunalnych, Finanse Komunalne 2014, nr 6, s. 49). W tym miejscu wypada zwrócić uwagę, że przywoływany przez autora skargi kasacyjnej W. Radecki w Komentarzu do art. 6d u.c.p.g. (LEX/El.) sam przyznaje, że kwestia jest sporna i niejednolicie postrzegana w literaturze.

Natomiast nie można tracić z pola widzenia faktu, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 26 listopada 2013 r., K 17/12 zajął jednoznaczne stanowisko, że w świetle art. 6d ust. 1 i art. 6e u.c.p.g. nie jest możliwe powierzenie odbioru odpadów komunalnych jednostkom organizacyjnym gminy poza procedurą zamówienia publicznego, co wymaga przekształcenia samorządowego zakładu budżetowego w spółkę prawa handlowego. Na motywy takiego rozwiązania ustawodawcy w ślad za Trybunałem trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, oprócz wskazania, że celem regulacji było uniemożliwienie gminom bezpośredniego zlecenia na odbiór odpadów swoim jednostkom organizacyjnym, nie wymaga to zatem ich ponownego przytaczania.

Reasumując tę część rozważań należy uznać, że nie jest uzasadniony podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 9z ust.4 w zw. z art. 6c, art. 6d ,art. 6e, art. 6g, art. 9zb ust. 2 , art. 9 zc oraz art. 3 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g., a także art. 3 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej, art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 14 pkt 3 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez ich niewłaściwą wykładnię i nałożenie na Gminę T. administracyjnej kary pieniężnej za niezorganizowanie przez Burmistrza Miasta i Gminy T. przetargu na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przepisów Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/UE z 26 lutego 2014 r. w sprawie zamówień publicznych, uchylającej Dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2004/18/WE 2014 z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi (Dz. U. UE L 134 z 30.04.2004 r. s.114), której przepisy kodyfikują zasady powierzania zadań i zawierania umów w ramach współpracy publiczno-publicznej, w tym zamówień udzielanych podmiotom zależnym (tzw. zamówienia in house) przez ich niezastosowanie oraz naruszenie wypracowanej na podstawie przepisów Dyrektywy 2004/18/WE w orzecznictwie TSUE formuły zamówień bezpośrednich - umów in house zgodnie, z którymi jest niedopuszczalne narzucenie przez ustawodawcę formuły przetargu w art. 6d ust. 1 i art. 6e u.c.p.g., to przede wszystkim wskazać należy, że kwestia ta była przedmiotem analizy Trybunału Konstytucyjnego w uzasadnieniu postanowienia z dnia 25 lutego 2014 r., K 52/12 (OTK-A 2014/2/25).

Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że w rozumieniu dyrektywy 2004/18/WE pod pojęciem zamówień publicznych należy rozumieć umowy o charakterze odpłatnym zawierane na piśmie pomiędzy jedną lub więcej instytucjami zamawiającymi a jednym lub więcej wykonawcami, których przedmiotem jest wykonanie robót budowlanych, dostawa produktów lub świadczenie usług (art. 1 ust. 2 lit. a i lit. d dyrektywy). Definicja "zamówienia publicznego" jest elementem określającym zakres przedmiotowy dyrektywy 2004/18/WE i tym samym wskazuje treść zobowiązania państw członkowskich odnośnie do stosowania unijnych regulacji na rynku zamówień publicznych. Jednocześnie przepisy dyrektywy 2004/18/WE nie zobowiązują państw członkowskich do zlecania jednostkom zewnętrznym świadczenia usług, które chcą świadczyć samodzielnie lub zorganizować ich realizację w sposób inny niż w drodze zamówień publicznych w rozumieniu prawa unijnego. Przepisy dyrektywy 2004/18/WE nie zabraniają również państwom członkowskim wprowadzania regulacji krajowych rozszerzających krąg instytucji zamawiających lub okoliczności, w których są one dodatkowo zobowiązane do udzielania zamówień publicznych.

Europejskie prawo zamówień publicznych zmierza do zapewnienia swobody przepływu usług i zagwarantowania wolnej konkurencji na tym rynku. Jak podkreślał w swoich orzeczeniach TSUE, dla zastosowania prawa zamówień publicznych wystarczające jest zawarcie umowy przez instytucję zamawiającą z podmiotem od niej niezależnym, to bowiem wyprowadzenie kontraktu "na zewnątrz" otwiera możliwość konkurowania przez wykonawców. Udzielenie zamówienia bezpośredniego nie wpływa natomiast na rynek, ponieważ podmiot spełniający kryteria zależności organizacyjnej i ekonomicznej, określone w orzecznictwie TSUE, nie działa na rynku w tym znaczeniu, że nie może doprowadzić do zakłócenia konkurencji. Decyzje takiego podmiotu nie są podejmowane w sposób swobodny, dostosowany do warunków rynkowych, lecz są w pełni zależne od woli instytucji zamawiającej i określonych przez nią metod wykonywania powierzonych im zadań. Europejskie prawo zamówień publicznych nie definiuje przy tym, ani jakie potrzeby, czy to o charakterze usług użyteczności publicznej, czy niemające takiego charakteru, państwo zobowiązane jest zaspokajać, ani przy użyciu jakich metod, może osiągnąć założone przez siebie cele. Określenie tych potrzeb i wskazanie metod ich zaspokajania stanowi domenę prawa krajowego. W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że powoływanie się na formułę "in house" nie pozostaje w jakimkolwiek związku z treścią art. 6d u.c.p.g. Możliwość udzielenia legalnego zamówienia bezpośredniego ("in house"), na którą powołuje się autor skargi kasacyjnej otwiera się zatem dopiero wówczas, gdy prawo krajowe dopuszcza możliwość wykonywania zadań publicznych przez instytucję zamawiającą z użyciem własnych służb (np. zakładów budżetowych) lub jednostek prawnie odrębnych, lecz spełniających przesłanki zależności organizacyjnej i ekonomicznej. Norma określająca sposób zaspokajania potrzeb publicznych, polegający na obowiązku zorganizowania przetargu na odbieranie i zagospodarowanie odpadów komunalnych nie dotyczy europejskiego prawa zamówień publicznych, w tym - definicji "zamówienia publicznego" w ujęciu dyrektywy 2004/18/WE, której elementem jest koncepcja zamówień bezpośrednich - ponieważ określa ona jedynie metodę, przy użyciu której władza publiczna wykonuje swoje zadania, a tym samym pozostaje poza zakresem przedmiotowym regulacji unijnych. Ewentualna ocena z punktu widzenia zgodności z tą konstrukcją "zamówienia publicznego" mogłaby zostać dokonana dopiero wówczas, gdyby prawo krajowe przyznawało instytucji zamawiającej (gminie), uprawnienie do wykonywania tych zadań z użyciem własnych służb - przyznanie takich uprawnień mieści się w zakresie przedmiotowym dyrektywy 2004/18/WE, ponieważ może prowadzić do błędnej implementacji w sytuacji przyjęcia zasad udzielania zamówień bezpośrednich sprzecznych z przesłankami wypracowanymi przez TSUE. Z taką sytuacją jednoznacznie nie mamy do czynienia na tle zakwestionowanej normy. Z zaskarżonych przepisów wynika, że gmina nie ma możliwości wykonywania zadań publicznych w zakresie odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych przy użyciu własnych służb, bez przeprowadzenia przetargu. Udzielenie legalnego zamówienia bezpośredniego - z punktu widzenia zakłócenia konkurencji i zastosowania europejskiego prawa zamówień publicznych - jest zaś równoznaczne z posługiwaniem się m.in. własnymi służbami.

Podsumowując, należy uznać, że zakwestionowana regulacja u.c.p.g. nakazująca przeprowadzenie przetargu odnosi się do problematyki innej niż europejskie prawo zamówień publicznych. Z przewidzianej w orzecznictwie TSUE możliwości wprowadzenia zamówień bezpośrednich ("in house") nie wynika jednoczesny zakaz wprowadzania przez ustawodawcę krajowego procedur przetargowych w celu wyłonienia wykonawcy określonego zadania publicznego.

Jeśli idzie o zarzuty naruszenia art. 6 kp.a, art. 7 k.p.a, w zw. z art. 77 § 1 kp.a. i art. 80 kp.a., to nie zasługują one na uwzględnienie, gdyż Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji, która wydana została zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Odnośnie zaś do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niezawieszenie postępowania administracyjnego do czasu wyroku Trybunału Konstytucyjnego, to również należy uznać, że jest on niezasadny z uwagi na fakt, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał, jaki wpływ miało niezawieszenie postępowania w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził, aby kwestionowany przepis stanowiący podstawę wydania skarżonej decyzji był niezgodny z Konstytucją.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.