Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 364/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 135, art. 145 par. 1 i art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), , Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Domagalska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2022 r. w Radomiu sprawy ze skargi L. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] marca 2020 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącego L. Z. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Syg. akt VIII SA/Wa 364/20

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia 2 marca 2020 roku, znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. ( dalej organ odwoławczy, SKO w R.) działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( Dz.U z 2020 roku, poz. 256 ze zm. dalej jako kpa), po rozpatrzeniu na posiedzeniu niejawnym odwołania S.K., L. Z. i T. M. od decyzji z dnia 14 stycznia 2020 roku, znak: [...] Prezydenta Miasta R. ustalającej warunki zabudowy i sposób zagospodarowania terenu dla inwestycji zamierzonej przez R. Towarzystwo Budownictwa Społecznego ,, [...] ‘’ sp. z oo w R. (dalej jako inwestor), polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi na działkach nr ew. [...] ( obręb [...]G., art. 18), położonych w R.– orzekło – uchylić zaskarżoną decyzję w części dotyczącej:

- punktu 2.1 trzecie w brzmieniu ,, nieprzekraczalna linia zabudowy od strony dawnego Potoku [...] ujętego w kanał kdD 1500 – w odległości 40 m od osi kanału deszczowego wg. załącznika graficznego i umarza w tej części postepowanie organu pierwszej instancji;

- punktu 2.1 tiret szóste w brzmieniu ,, szerokość elewacji frontowej ( południowej) w zakresie od 16 do 53 m ‘’ i orzeka o ustaleniu szerokości elewacji frontowej( południowej) na 48 m;

- punktu 2.1 tiret siódme w brzmieniu ,, wysokość górnej granicy elewacji frontowej – max 16 m od poziomu terenu do górnej krawędzi poziomej attyki lub okapu dachu. Dopuszcza się wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na max 17 m od poziomu terenu do górnej krawędzi szczytowej ‘’ i orzeka o ustaleniu dla każdego z trzech budynków mieszkalnych wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na max 17 m od poziomu terenu;

- w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymać w mocy.

Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna.

Decyzją z dnia 14 stycznia 2020 roku Prezydent Miasta R. ustalił warunki zabudowy i sposób zagospodarowania terenu dla inwestycji zamierzonej przez inwestora, polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi na działkach nr ew. [...] ( obręb [...]G., art. 18), położonych w R..

Odwołanie od tej decyzji wnieśli S. K., L. Z., T. M.. Podnosili, że proponowana zabudowa nie spełnia warunków art. 61 ust.1 pkt 1- 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym( DZ.U z 2022 roku, poz. 503 dalej jako ustawa) z powodu braku odpowiednich terenów zielonych i drogi dojazdowej. Ponadto planowana zabudowa nie odwzorowuje sąsiedniej zabudowy tzn. ulicy domów jednorodzinnych i niskiej zabudowy. W promieniu 200 m brak jest budynków wyższych niż 10 -12 metrów. Jeden wąski wjazd z ulicy spowoduje problem komunikacji lokalnej. Planowana zabudowa wielorodzinna wraz z 80 miejscami postojowymi w bliskim sąsiedztwie domów jednorodzinnych poprzez intensywność, będzie w przyszłości problem dla mieszkańców.

Organ odwoławczy wskazał, że postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy, zgodnie z art. 52 ust.1 w związku z art. 64 ust.1 ustawy wszczyna się na wniosek inwestora.

W aktach znajduje się wniosek inwestora z 30 lipca 2019 roku o ustalenie warunków zabudowy inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych, wielorodzinnych z garażami w podziemiu na działkach nr ew. [...] ( obręb [...] G., art. 18), położonych w R.. We wniosku określono, że:

- powierzchnia zabudowy będzie wynosić 3x 596 m²;

- wysokość zabudowy – 23 m( 7 kondygnacji);

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej – 23 m;

- dach płaski;

- szerokość elewacji frontowej – 3 x 48 m;

- powierzchnia użytkowa – łącznie 8800 m²;

- powierzchnia podlegająca przekształceniu 10785 m²;

- teren do zainwestowania jest zabudowany czterema budynkami parterowymi( dwa budynki produkcyjno – usługowe, budynek transportu i łączności oraz budynek mieszkalny) przeznaczonymi do rozbiórki, dodatkowo drogi, place manewrowe, parkingi;

- nieruchomość posiada uzbrojenie( sieć wodno – kanalizacyjna, kanalizacja deszczowa, kablowe linie energetyczne nn, sieć teletechniczna, teren oświetlony). Do wniosku została załączona mapa na której znajduje się zarys granic działek terenu zainwestowania, a także granice obszaru oddziaływania. Na mapie uwidoczniono też planowane zainwestowanie terenu. Dodatkowo wniosek zawiera załączniki graficzne przedstawiające szkice elewacji frontowej i bocznej oraz przekrój budynku. We wniosku określono przewidywane zaopatrzenie w media oraz wstępne warunki przyłączeniowe gestorów sieci i dostęp do drogi publicznej( zjazdem od strony ul. C.). W ocenie organu odwoławczego inwestor spełnił warunki formalnej do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Stosownie do art. 61 ust.1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

- co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

- teren ma dostęp do drogi publicznej;

- istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust.5, jest wystarczające do zamierzenia budowalnego;

- teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o której mowa w art. 88 ust.1;

- decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Uzupełnieniem regulacji zawartej w art.61 ustawy są przepisy rozporządzenia wykonawczego Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego( Dz.U nr 164, poz. 1588, dalej rozporządzenie). Przepisy tego rozporządzenia określają zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W myśl § 3 ust.1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznacza się wokół działki budowalnej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza się w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust.1 - 5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust.1 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej niż 50 metrów.

Takiej analizy dokonano w przedmiotowej sprawie praz ustalono obszar analizowany w odległości 180 metrów od granicy obszaru objętego wnioskiem ( szerokość frontowa 60 m), przylegający do drogi, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Z materiału dokumentacyjnego wynika bezspornie, że w obszarze analizowanym występuje zróżnicowana zabudowa, tj. zabudowa jednorodzinna( np. działki nr [...]), mieszkaniowa wielorodzinna( działka nr [...]), usługowo – handlowa( np. działki nr [...]), budynki magazynowe( np. działki nr [...]) i składowe( na działce nr [...]), budynki transportu np. działki nr [...]), pozostałe budynki niemieszkalne( np. działki nr [...]), budynki kultury fizycznej( np. [...]), kultury i edukacji ( np. działki nr [...]), budynki biurowe( np. działki nr [...]). Teren objęty analizą położony jest w północnej stronie działki nr [...], z którego odbywa się dojazd. Jest zabudowany dwoma budynkami handlowo – usługowymi, budynkiem transportu i łączności oraz innymi budynkiem niemieszkalnym( budynki przeznaczone do rozbiórki). Z pozostałych stron graniczy z działkami ewidencyjnymi [...] ( od wschodu) na których istnieje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, r [...] ( od zachodu) – stanowiąca teren [...], nr [...] (od północy) stanowiąca teren Uniwersytetu [...].

W ocenie organów nie budzi wątpliwości, że planowana inwestycja polegająca na budowie trzech budynków mieszkalnych, wielorodzinnych mieszkalnych, wielorodzinnych nie będzie stanowiła sprzeczności z obecną funkcją terenu, lecz będzie kontynuacją funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej, istniejącej w obszarze analizowanym( działka nr [...]).

Zdaniem Kolegium istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa pozwala również na wyznaczenie parametrów dla nowej zabudowy, w tym:

- linii zabudowy – 10 m od frontowej granicy terenu objętego wnioskiem. Teren objęty wnioskiem leży po północnej stronie działki drogowej nr ew. [...], która wraz z działkami nr [...] stanowi dojazd do terenu objętego wnioskiem. Wzdłuż tej strony linie zabudowy wyznaczają budynki usytuowane w odległości od frontowych granic nieruchomości: 4m( działka nr [...]) oraz 17 m ( działka ew. [...]). Wyznaczenie linii zabudowy zgodnie z § 4 ust.1 i 3 rozporządzenia przesuwałoby linię zabudowy przedmiotowej inwestycji o 17m w głąb działki, ograniczając swobodę projektową i możliwość realizacji planowanej inwestycji. W sprawie uznano, że właściwym będzie skorzystanie z § 4 ust.4 rozporządzenia, który dopuszcza wyznaczenie innej linii zabudowy. Nieprzekraczalną linię zabudowy ustalono w odległości 10 m od frontowej granicy terenu objętego wnioskiem. Ta odległość pozwoli na zachowanie przestrzeni między planowaną zabudową a drogą.

Jednocześnie zdaniem organu odwoławczego należało usunąć linie zabudowy od strony północnej, czyli od strony dawnego Potoku [...]ujętego w kanał kdD 1500. Przepisy rozporządzenia nie dają bowiem możliwości wyznaczenia dodatkowej linii zabudowy w celu ustanowienia rezerwy terenu pod kontynuacje terenów zieleni parkowej.

- wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy - 20% powierzchni działek nr nr [...] i min. 40 % terenu ma stanowić powierzchnię biologicznie czynną. Pozostała część terenu ma być przeznaczona na powierzchnie utwardzone ( miejsca postojowe, drogi, chodniki) – zgodnie z § 5 ust.2 rozporządzenia. Powierzchnia zabudowy ma stanowić 18,9% powierzchni terenu objętego wnioskiem. W obszarze analizowanym wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki jest zróżnicowany i wynosi od 5 do 61 % . W przedmiotowej sprawie ustalony średni wskaźnik dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wynosi 32,5 %, a dla wielorodzinnej 20%. Natomiast ogólny średni wskaźnik zabudowy mieszkaniowej na obszarze analizowanym wynosi 31,9%. Z tego względu wskaźnik wyznaczono w oparciu o § 5 ust.2 rozporządzenia, który dopuszcza wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy innego niż średni, jeżeli wynika to z analizy.

- szerokość elewacji frontowej - 48m dla każdego budynku. Elewacja projektowanych budynków to elewacja południowa( od strony działki nr [...] dojazdowej). Istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa ma zróżnicowaną szerokość elewacji. W przedmiotowej sprawie średnia szerokość elewacji frontowych w obszarze analizowanym wynosi 13,2 m, natomiast średnia szerokość elewacji frontowych budynków wielorodzinnych -53,25 m. Uwzględniając wymiary terenu objętego wnioskiem oraz ustaloną linią zabudowy dla każdego z projektowanych budynków ustalono szerokość elewacji frontowej na 48 m – zgodnie z § 6 ust.2 rozporządzenia, który dopuszcza wyznaczenie innej linii niż średnia szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. Należało skorygować ustaloną przez organ pierwszej instancji szerokość elewacji frontowej w przedziale 16 -53 m, co zdaniem organu odwoławczego nadmierną dowolność w wielkości gabarytów planowanych budynków i byłoby sprzeczne z zasadami jakimi należy się posługiwać przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Z tego względu zasadnym było uchylenie orzeczenia organu pierwszej instancji w tym zakresie i ustalenie szerokości elewacji frontowej na 48 m dla każdego budynku.

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki – do 17 m. n.p.t. Z uwagi na występowanie na obszarze analizowanym zróżnicowanej zabudowy o znacząco innych parametrach i formach, zasadnym okazało się wyznaczenie tego parametru wysokości w oparciu o §7 ust.4 rozporządzenia. Budynki mieszkalne mają od 1 do 11 kondygnacji naziemnych, przy wysokościach od 2 m do 23,5 m mierzonych od poziomu terenu. Jest to wysokość do okapu dachu, górnej krawędzi attyki lub wysokości ściany szczytowej, jak do górnych krawędzi attyk czy ścian szczytowych, w dodatku budynki o różnych funkcjach i bardzo zróżnicowanych gabarytach. Dlatego dla projektowanych budynków mieszkalnych wielorodzinnych ustala się wysokość górnej granicy krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na max. 17m. Skorygowano zatem ustalenia organu pierwszej instancji w tym zakresie.

- geometria dachu – dla każdego z projektowanych budynków ustala się dach płaski, z możliwością ukrycia za poziomą attyką. Wysokość najwyższego punktu/krawędzi przykrycia max 16 m.n.p.t., ale poniżej górnej granicy krawędzi ewentualnej attyki. Dopuszcza się dach dwuspadowy i wielospadowy o spadku do 20 stopni i wysokości kalenicy do wysokości 17 m n.p.t. zgodnie z § 8 rozporządzenia.

Zdaniem organu planowana inwestycja spełnia wymogi tzw. ,, dobrego sąsiedztwa’’ stawiane przez art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy. Teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej – ul. B. ( droga powiatowa) poprzez drogę wewnętrzną i istniejący zjazd. Projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji inwestycji( oświadczenie gestorów sieci). Teren nie wymaga zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne albowiem jak wynika z wypisu z rejestru gruntów posiada on kwalifikację jako tereny przemysłowe( Ba), inne tereny zabudowane(Bi), tereny rekracyjno -wypoczynkowe(Bz). Decyzja również jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ zauważał, że organy w sprawie są zobowiązane zbadać spełnianie warunku dostępności do drogi publicznej i teren pod zainwestowanie na dostęp zapewniony. Organy nie są w tym postępowaniu badać jakości drogi, jej parametrów technicznych, w tym szerokości

Odnosząc się do wielkości powierzchni biologicznie czynnej( tereny zielone). Organ przyjął wskaźnik tej pow. na 40% gwarantuje zachowanie wystarczającej ilości terenów zielonych.

Zdaniem organu nieodwzorowywanie przez planowaną zabudowę w postaci trzech bloków, zabudowy na działkach bezpośrednio z nią sąsiadujących nie stanowi naruszenia prawa. Istotne jest występowanie, kontynuacja zabudowy zastanej zabudowy w obszarze analizowanym. Niezgodne byłoby wprowadzanie funkcji nie dającej się pogodzić z funkcją już istniejących obiektów. Skoro w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, to nie jest możliwa negatywna ocena inwestycji z punktu widzenia istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych.

Skargę na decyzję organu odwoławczego wnieśli S. K., L. Z., T. M..

Skargi S. K. oraz T. M. zostały odrzucone.

Skarżący zarzucali błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust.1 -5 ustawy dla terenów zielonych i rozproszonej zabudowy.

W uzasadnieniu podnosili, że planowana inwestycja w bezpośrednim sąsiedztwie terenów zielonych tzw. ,, dawnego Potoku [...] ‘’ spowoduje, że zamieszka dodatkowo 450 osób oraz powstanie 80 miejsc parkingowych i to w odległości kilku metrów od zabudowań mieszkalnych jednorodzinnych. Taka zabudowa zmieni radykalnie intensywność zabudowy, charakter ładu przestrzennego. Nastąpi gwałtowny wzrost ruchu lokalnego na tak małej i ograniczonej przestrzeni – jeden wąski wjazd z ulicy. Prawo dobrego sąsiedztwa na ternach rozproszonej zabudowy jednorodzinnej, w sąsiedztwie korytarza powietrznego określa warunki jakie musi spełnić taka inwestycja.

Skarżący podnosili, iż występowali do UM w R. o wykonanie analizy uciążliwości środowiskowych inwestycji oraz wydanie opinii przez Komisję Urbanistyczno – Architektoniczną, Regionalną Dyrekcję Ochrony Środowiska ale bezskutecznie.

Zarzucali, że stanowisko organu odwoławczego, iż w obszarze analizowanym( działka nr [...]) istnieje wielorodzinna zabudowa jest nieadekwatne do istniejącego stanu rzeczy. W rzeczywistości istnieje tam budynek jednopiętrowy i nie spełnia on warunków budynku wielorodzinnego, a obecnie służy jako budynek rotacyjny. Budynek jest w złym stanie technicznym, do wyburzenia. Planowana inwestycja budowy trzech bloków będzie stanowiła sprzeczność z zabudową jednorodzinną.

Również niezasadne było uchylenie linii zabudowy od strony północnej ,, dawny Potok [...]‘’, co będzie starzało swobodę zabudowy i zlikwidowano rezerwę terenów zielonych – ważne miejsce korytarza ekologicznego.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymywał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swojej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związany granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325,dalej: p.p.s.a.). W myśl art. 135 p.p.s.a. orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się

z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty kontroli wynika bowiem, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala – art. 151 p.p.s.a.

Badając sprawę w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził naruszenie przepisów skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W sprawie materialnoprawną podstawę wydanych decyzji są przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Stosownie do art. 61 ust.1 aby można wydać decyzję o warunkach zabudowy muszą być spełnione warunki tym przepisem określone. Decyzja taka ma charakter związany. W przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego naczelną zasadą towarzyszącą regulacji ładu przestrzennego jest kontynuacja. Nowa zabudowa powinna stanowić kontynuacje zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno jeżeli chodzi o funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowania terenu.

Celem wyjaśnienia czy planowana inwestycja spełnia wymogi ładu przestrzennego organ przeprowadza analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust.1 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów( §3 ust.2 rozporządzenia).

W każdej sprawie konieczne jest sporządzenie analizy architektoniczno – urbanistycznej przez podmiot uprawniony, przy czym na organie spoczywa wynikający z art. 80 kpa w związku z art. 7 kpa obowiązek dokonania takiej oceny pod kątem zgodności z przepisami prawa, wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania. Analiza urbanistyczno – architektoniczna stanowi główny dowód w sprawie i pełni kluczową rolę w określeniu wymaganych parametrów i wskaźników.

Sąd rozpoznający sprawę, zgadza się, iż zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, a wymaga aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju, oczywiście uwzględniając wymogi ładu przestrzennego. Należy wskazać, że w orzecznictwie nie ma jednolitego stanowiska co do zabudowy wielorodzinnej w obszarze zabudowy jednorodzinnej. Pogląd o braku takiej możliwości wyraził m.in. WSA w Krakowie w wyroku z 13 kwietnia 2010 roku, II SA/Kr 277/10, stwierdzając, że nie można uznać, iż budynek zabudowy wielorodzinnej stanowi kontynuacje zabudowy jednomieszkaniowej. Nieco łagodniejsze stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 23 stycznia 2015 roku, II OSK 1511/13 wskazując, że w przypadku gdy projektowana inwestycja zlokalizowana w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dla dopuszczenia zabudowy wielorodzinnej jest niezbędne wykazanie, że mimo takiego rozwiązania zachowana będzie harmonia w ładzie przestrzennym oraz zostały uwzględnione zostały wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo – społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne.

Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy uznać, iż przeprowadzona analiza i wyciągnięte z niej wnioski w zakresie kontynuacji funkcji i parametrów zabudowy w obszarze analizowanym została oparta na częściowej ocenie.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że w sporządzonej analizie funkcji i cech zabudowy, wyznaczony w ustawowej odległości obszar analizowany obejmuje teren tworzący urbanistyczną całość, mieszczący się po obu stronach ul. C., w skład którego wchodzą tereny zabudowy jednorodzinnej oraz zabudowy wielorodzinnej wysokiej.

Podkreślić należy, że planowana budowa trzech budynków wielorodzinnych, o wysokości 17m ma zostać zlokalizowana w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy niskiej jednorodzinnej( ul. S. i okolice).

Wątpliwości Sądu budzi bezkrytyczne przyjęcie przez orzekające organy, że pośród zharmonizowanej zabudowy jednorodzinnej wkomponują się budynki wielorodzinne wysokie.

Należy zauważyć, iż w obszarze analizowanym jeśli chodzi o budownictwo mieszkaniowe można wyróżnić dwie – strefy. Strefę budownictwa niskiego jednorodzinnego, która znajduje się w przy ulicy S. i okolicach i budownictwa wielorodzinnego wysokiego- działka nr [...], po drugiej stronie ul. C.. Należy zgodzić się z organem, że wyniki analizy, iż zabudowa mieszkalna wpisuje się w istniejący ład w postaci funkcji – budownictwo mieszkaniowe, to już nie można się zgodzić, że wprowadzenie pomiędzy zabudowę jednorodzinną zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wysokiej zapewni zachowanie ładu architektonicznego. Należy zauważyć, iż do wyznaczenia parametrów planowanej zabudowy przyjęto wszystkie budynki znajdujące się w obszarze analizowanym, tymczasem w ocenie Sądu w istniejącym stanie faktycznym do analizy powinny zostać przyjęte tylko te budynki, które znajdują się po jednej stronie ul. C., tam gdzie zlokalizowana ma być inwestycja, ponieważ po tej stronie znajdują się budynki, których gabaryty i funkcja winny mieć decydujące znaczenie. Przyjęcie gabarytów budynków mieszkaniowych wielorodzinnych, znajdujących się po drugiej stronie ul. C. spowodowałoby zwiększenie parametrów, w tym gabarytów wnioskowanej inwestycji.

Zdaniem Sądu należy zauważyć, iż w obszarze analizowanym ul. C. w R. dzieli budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne od budownictwa wielorodzinnego wysokiego( działka nr [...]).

Organ w takiej sytuacji nie powinien oceniać obszaru analizowanego w sposób automatyczny, lecz przy uwzględnieniu specyfiki terenu i występującej zabudowy. Okoliczności te przez organy orzekające nie zostały rozważone, a różnice w zabudowie po obu stronach ul. C. zignorowane.

W sytuacji gdy w obszarze analizowanym istnieją dwie tak zróżnicowane strefy architektoniczne, to okoliczność ta jest elementem ładu przestrzennego.

Organ ustalając warunki zabudowy nie mogły się uchylić od rozważenia czy zamierzone budynki będą się wpisywać kompozycyjnie oraz architektonicznie w zastany ład oraz czy będą tworzyć spójną całość. Zdaniem Sądu wprowadzenie obiektu o nowej funkcji bądź obiektu rodzajowo odmiennego w ramach funkcji mieszkaniowej( zabudowa jednorodzinna, wielorodzinna)wymaga każdorazowo szczegółowej analizy i przedstawienia konkretnej koncepcji co do przyjętych rozwiązań urbanistycznych. Brak takich rozważań nie daje podstaw do przesądzenia, iż zasada dobrego sąsiedztwa będzie zachowana.

Należy również wskazać, iż decyzja o warunkach zabudowy ,,zastępuje plan miejscowy’’ dla danego obszaru. Zdaniem Sądu trudno sobie wyobrazić, aby w planie miejscowym była dopuszczalna sytuacja, by w bezpośrednim sąsiedztwie, na jednym obszarze, na równych prawach funkcjonowało budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne i wysokie budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne. Co prawda w teren zainwestowania nie jest objęty miejscowym planem zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, ale należy wskazać, iż nieobowiązującym studium teren ten był przeznaczony do zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej( uchwała nr [...] z 29 grudnia 1999 roku). To wskazuje, jakie były faktyczne zamierzenia co do obszaru, który ma być zainwestowany i nie wskazywały na budownictwo wielorodzinne, wysokie.

Od tamtego czasu minęło wiele czasu, ale teren gdzie miałby powstać trzy budynki wielorodzinne został otoczony budownictwem jednorodzinnym i to też musi być uwzględniane przy zabudowie tych terenów.

Należy zauważyć, iż według analizy średnia wielkość elewacji frontowych w obszarze analizowanym wynosi 13,2 m, organ ustalił ten parametr dla budynków nowo budowanych na 48 m. Organ wskazuje na wysokość górnej elewacji frontowej, jej gzymsu w obszarze analizowanym dla budynków jednorodzinnych na poziomie do 10,5 m, a budynków wielorodzinnych do 17m.

W obu przypadkach, zarówno wielkość elewacji frontowej( szerokość) oraz wysokość elewacji frontowej organ przyjmuje wielości wyższe niż średnie, uznając, że zachodzi przypadek szczególny. Poza wskazaniem przepisu - § 6 ust.2 i § 7 ust.4 rozporządzenia organ nie wskazuje jakie racje stoją za tym, aby zastosowane parametry odbiegały od średnich wartości, które zasadniczo winny stanowić podstawę do ich ustalenia. Jeżeli organ zamierza odstąpić od zasady wyznaczania wskaźnika o wartości nieuśrednionej, musi oprzeć to na przekonywających oraz wnikliwie rozważonych danych wynikających z analizy, które stanowią podstawę do odstąpienia od zasady. Brak szczegółowej analizy nie pozwala prześledzić toku rozumowania i argumentacji zastosowanej przez organ w zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu należy zauważyć, iż powołane wyżej parametry są ,, dostosowane ‘’ do budownictwa wielorodzinnego, wysokiego o jakie ubiega się inwestor. Przedstawione parametry w porównaniu z parametrami wynikającymi z otaczającej zabudowy jednorodzinnej są wielkościami dużo większymi, nawet kilkukrotnie.

Z tych też względów należy uznać, iż przeprowadzona analiza nie daje jednoznacznej odpowiedzi, czy projekt zabudowy terenu w postaci trzech budynków wielorodzinnych, wysokich w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej będzie stanowiło kontynuację funkcji i zasadę dobrego sąsiedztwa.

Organ ponownie rozpoznając sprawę winien zastosować się do ocen i wskazań zawartych w motywach uzasadnienia Sądu.

Z uwagi na powyższe biorąc za podstawę art. 145 §1 pkt 1 lit.a) p.p.s.a. w związku z art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy orzeczono jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono biorąc za podstawę art. 200 i art. 205 §1 p.p.s.a.