Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 377/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2024-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w całości
Powołane przepisy: article: art. 151a § 1, art. 200 w zw. z art. 64b § 1, art. 210 § 2,
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 48, art. 52 ust. 1, art. 28 ust. 2, art. 50, art. 51,
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 138 § 2, art. 134, art. 28 ust. 2, art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 kwietnia 2024 r. sprawy ze sprzeciwu J. Ł. od decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 16 lutego 2024 r. nr 18/II/2024 w przedmiocie legalności robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję w całości, 2) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz skarżącego J. Ł. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu wniesionego przez J. Ł. [dalej: skarżący, inwestor] jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu [dalej: WINB, organ odwoławczy] z 16 lutego 2024 r. nr 18/II/2024, wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572) [dalej: kpa], po rozpatrzeniu odwołania I. R. i V. R. Zaskarżoną decyzją WINB uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim [dalej: PINB, organ I instancji] z 13 czerwca 2023 r. nr 113/23 umarzającą wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wykonania robót budowlanych, polegających na wykonaniu okien na ścianie budynku mieszkalnego nr [...] znajdującego się na działce nr a w G. od strony działki nr b będącej własnością V. R. i I. R. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Sprzeciw został wniesiony w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z 5 lipca 2021 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wykonania samowolnych robót budowlanych, na skutek których nastąpiło wydłużenie okapu budynku na działce nr a w G. nr [...] ze szkodą dla działki sąsiedniej, tj. nr b stanowiącej własność V. R. i I. R. zamieszkałych w G. nr [...]. Zawiadomienie doręczono J. Ł. oraz V. R. i I. R.

Decyzją z 14 kwietnia 2022 r. nr [...] PINB, na podstawie art. 81c ust. 2 w związku z art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.) [dalej: upb], nakazał J. Ł., jako właścicielowi i inwestorowi na działce nr a w G. nr [...], przywrócenie stanu poprzedniego, poprzez skrócenie wydłużonych krokwi dachowych na budynku mieszkalnym nr [...] usytuowanym na działce nr a w G., oraz naklejenie folii nieprzeźroczystej na szyby do wysokości 1/2 licząc od spodu okna na parterze (dwa okna), która to sytuacja stworzy zachowanie prywatności dla działki nr b w terminie 60 dni od otrzymania decyzji.

Po rozpatrzeniu odwołania J. Ł., WINB decyzją z 12 września 2022 r. nr [...] uchylił ww. decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją z 6 czerwca 2023 r. nr [...] PINB, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 upb, nakazał J. Ł., jako właścicielowi i inwestorowi robót budowlanych w budynku mieszkalnym nr [...] na działce nr a w G. nr [...], skrócenie wydłużonych krokwi dachowych na budynku mieszkalnym o nr [...] usytuowanym na działce nr a oraz usunięcie dwóch warstw dachówek, założenie pasa nadrynnowego i rynny w terminie 60 dni od otrzymania decyzji.

Ponadto decyzją z 13 czerwca 2023 r. nr 113/23, na podstawie art. 105 § 1 oraz 104 § 1 i 2 kpa, PINB umorzył - jako bezprzedmiotowe - wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wykonania robót budowlanych, polegających na wykonaniu okien na ścianie budynku mieszkalnego nr [...] znajdującego się na działce nr a w G. od strony działki nr b będącej własnością V. R. i I. R.

Od decyzji PINB z 13 czerwca 2023 r. nr 113/23 odwołanie wnieśli I. R. i V. R., reprezentowani przez radcę prawnego P. W. Pismem z 18 grudnia 2023 r. WINB wezwał radcę prawnego P. W. do przedłożenia pełnomocnictwa udzielonego mu przez I. R. i V. R. do działania w ich imieniu w postępowaniu prowadzonym przez PINB oraz WINB. Organ odwoławczy zakreślił przy tym termin odpowiedzi na wezwanie wynoszący 7 dni od dnia otrzymania pisma oraz wyznaczył rygor pozostawienia sprawy bez rozpoznania w przypadku niezastosowania się do wezwania. W elektronicznych aktach sprawy administracyjnej przekazanych do Sądu znajduje się skan tylko jednej strony zwrotnego potwierdzenia odbioru korespondencji skierowanej do radcy prawnego P. W., z którego wynika, że nieoznaczona bliżej przesyłka polecona została mu doręczona 2 stycznia 2024 r. Przy piśmie z 3 stycznia 2024 r., wysłanym za pośrednictwem Poczty Polskiej 4 stycznia 2024 r., pełnomocnik przesłał do WINB wymagane pełnomocnictwo, a dokładnie jego odpis opatrzony datą udzielenia - 27 czerwca 2022 r. oraz datą uwierzytelnienia przez profesjonalnego pełnomocnika - 31 grudnia 2023 r. Pismem z 22 stycznia 2024 r. WINB zawiadomił strony postępowania o tym, że pozostawił bez rozpatrzenia odwołanie wniesione przez pełnomocnika w imieniu I. R. i V. R. od decyzji PINB z 13 czerwca 2023 r. nr 113/23, ponieważ pełnomocnik w zakreślonym terminie nie przedłożył dokumentu potwierdzającego posiadanie upoważnienia do wniesienia odwołania od decyzji PINB z 13 czerwca 2023 r. nr 113/23. Następnie w piśmie z 5 lutego 2024 r. WINB zawiadomił strony postępowania o tym, że sprawa zostanie załatwiona w terminie do 29 lutego 2024 r., ponieważ pełnomocnik radca prawny P. W., przy piśmie z 3 stycznia 2024 r. (w terminie) uzupełnił jednak odwołanie o pełnomocnictwo uprawniające go do występowania w imieniu V. R. i I. R. Z uwagi na powyższe organ odwoławczy stwierdził, że jest zobowiązany do zakończenia postępowania poprzez wydanie decyzji.

Po rozpatrzeniu odwołania I. R. i V. R. od decyzji PINB z 13 czerwca 2023 r. nr 113/23, WINB wydał 16 lutego 2024 r. decyzję nr 18/II/2024, uchylającą zaskarżoną decyzję w całości i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W jej uzasadnieniu stwierdził, że zakres postępowania powinien być potraktowany szeroko, jako zbadanie legalności istniejących okien, tak by ustalić, jaki był wcześniejszy stan faktyczny i pod rządami jakich przepisów doszło do wykonania przedmiotowych okien, co jest niezbędne dla określenia reżimu prawnego, jakiemu podlegałyby roboty budowlane polegające na wykonaniu okien albo ewentualnie na ich powiększeniu. Organ odwoławczy zalecił PINB by ten ponownie rozpatrując sprawę:

a) szeroko potraktował zakres postępowania jako zbadanie legalności istniejących okien;

b) ustalił jaki był stan faktyczny i pod rządami jakich przepisów doszło do wykonania przedmiotowych okien, w tym rozważył kwestię wymiany okien, czyli kiedy dokładnie dokonano wymiany okien na nowe i czy towarzyszyła temu zmiana ich rozmiaru - ustalenia w tym zakresie są niezbędne dla określenia reżimu prawnego, jakiemu podlegałyby roboty budowlane polegające na wykonaniu okien oraz ewentualnie na ich powiększeniu;

c) poszukał materiałów dowodowych mogących potwierdzić, czy okna, które zostały obecnie wymienione, istniały legalnie - i od kiedy - oraz czy faktycznie kiedykolwiek ich wymiary były inne (mniejsze/większe), i w tym celu powinien w szczególności:

- wystąpić do Starosty o sprawdzenie, czy jest on w posiadaniu dokumentacji, w tym archiwalnej, dotyczącej powstania budynku oraz wykonywania w nim jakichkolwiek robót,

- przeprowadzić np. kwerendy dokumentów w archiwum państwowym w wydziale urbanistyki w celu ustalenia, jak budynek wyglądał wcześniej i czy legalnie posiadał okna w takiej wielkości, jak zostały uwidocznione na fotografiach przedłożonych przez stronę,

- przesłuchać strony postępowania i świadków,

- rozważyć konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego ewentualnie o ekspertyzę techniczną, w której biegły, posiadający specjalistyczną wiedzę, na podstawie techniki wykonania i doboru zastosowanych materiałów określiłby czas wykonania otworów okiennych oraz oceniłby, czy i w którym przypadku doszło do ich powiększenia;

d) omówił w uzasadnieniu decyzji:

- zebrany materiał zdjęciowy, a przy tym wyjaśnił metodologię wykonanej analizy w zakresie wielkości okien,

- szeroko odniósł się do przekazanych informacji jak i oświadczeń,

- wyjaśnił jakie znaczenie dla oceny legalności spornych robót ma okoliczność, że budynek najprawdopodobniej został wybudowany w ubiegłym stuleciu.

Dalej WINB stwierdził, że po uzupełnieniu materiału dowodowego organ I instancji powinien dokonać całościowej i wnikliwej jego oceny (rozważenia), a następnie ustalenia stanu faktycznego, który będzie stanowił podstawę do zastosowania właściwego przepisu prawa materialnego (subsumcja normy prawnej do ustalonego w sprawie stanu faktycznego), przy czym ustalenia stanu faktycznego sprawy nie należy utożsamiać ze zrelacjonowaniem podjętych przez organ czynności w toku prowadzonego postępowania. Organ odwoławczy podkreślił, że tylko do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy możliwe jest zastosowanie przepisu prawa materialnego, który powinien znaleźć w niej zastosowanie. Dokonane ustalenia i ocena powinny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymogi wynikające z art. 107 § 3 kpa. Obowiązkiem organu I instancji jest również wskazanie i omówienie przepisów prawa materialnego, które zadecydowały o treści rozstrzygnięcia.

Z opisaną decyzją nie zgodził się J. Ł. i wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu sprzeciw. Zaskarżonej decyzji zarzucił, że:

1. Organ dopuścił się naruszenia art. 28 kpa, poprzez uznanie za stronę postępowania V. R. oraz I. R., podczas, gdy art. 28 upb przewiduje jako stronę właścicieli sąsiednich nieruchomości w sprawie pozwolenia na budowę, natomiast zarówno organ jak i Państwo R. nie wskazali na swój interes prawny w przedmiotowym postępowaniu. W wyroku z 7 listopada 2023 r., II SA/Wr 87/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził: w świetle art. 28 ust. 2 upb nie wystarczy samo przekonanie właściciela sąsiedniej nieruchomości, że ma on interes prawny uzasadniający jego udział jako strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Tylko bowiem przepisy prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarzają legitymację procesową strony określonemu podmiotowi, który zgłaszając swoje żądanie powinien ten interes wykazać. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do wykazania związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania prawa może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania tej normy nie wywiera bezpośredniego wpływu na sytuację prawną danego podmiotu, to nie można mówić o jego interesie prawnym. W realiach niniejszej sprawy kwestia jest o tyle istotna, że postępowanie organu eskaluje zarzewie konfliktu, zamiast je ograniczać. Państwo R., jak i organy, do dnia sporządzenia skargi nie wykazały interesu prawnego Państwa R. do występowania w charakterze strony, oprócz interesu wyrządzenia krzywdy. To Państwo Polskie wytyczało granice pomiędzy sąsiadującymi działkami i istniejącymi na nich zabudowaniami, a skutki tych decyzji odczuwa strona skarżąca i jej rodzina.

2. Organ przyjął i rozpoznał odwołanie od decyzji bez umocowania pełnomocnika V. i I. R. Zgodnie z pismem z 22 stycznia 2024 r. radca prawny P. W. nie był umocowany do złożenia odwołania i wezwany do jego uzupełnienia w terminie 7 dni, czego nie wykonał do dnia 9 stycznia 2024 r. Z treści decyzji natomiast wynika, że takie pełnomocnictwo przedłożył 3 stycznia 2024 r. Wobec tego istnieją poważne wątpliwości co do rzetelności działania organu, wykazywanej nadgorliwości i bezstronności. Całokształt procedowania wskazuje na kierunkowe działania organu w celu wykazania stronie skarżącej jakiegokolwiek naruszenia prawa.

W odpowiedzi na sprzeciw WINB wniósł o jego oddalenie i wyjaśnił, że stanowi on w istocie polemikę z twierdzeniami organu II instancji. Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego uznania V. i I. R. za strony postępowania WINB nie zgodził się z nim, bowiem nieruchomość należąca do wyżej wymienionych jest zlokalizowana w bezpośrednim sąsiedztwie z nieruchomością, na której zlokalizowany jest dom mieszkalny, w którym znajdują się okna, będące przedmiotem postępowania. Organ odwoławczy wskazał, że pismem z 22 stycznia 2024 r. faktycznie uprzednio zawiadomił strony postępowania o pozostawieniu odwołania wniesionego przez pełnomocnika V. i I. R. bez rozpatrzenia z uwagi na jego nieuzupełnienie o pełnomocnictwo. Pełnomocnik radca prawny P. W., przy piśmie z 3 stycznia 2024 r. (w terminie) uzupełnił jednak odwołanie o pełnomocnictwo, uprawniające go do występowania w imieniu V. R. i I. R. cyt. "w sprawie legalności wykonanych prac budowlanych przez J. Ł. polegających na wykonaniu okien na ścianie budynku mieszkalnego nr [...], położonego w miejscowości G. nr [...]". Z uwagi na powyższe WINB był zobowiązany do zakończenia postępowania odwoławczego, poprzez wydanie decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sprzeciw zasługiwał na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Jak stanowi art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) [dalej: ppsa], kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 kpa.

W przypadku sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego zakres rozpoznania sprawy przez sąd oraz zakres stosowanych środków są ograniczone. Na podstawie art. 64a ppsa, od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw od decyzji organu odwoławczego, wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa, uruchamia postępowanie sądowe szczególnego rodzaju. Jego zakres przedmiotowy jest bowiem ograniczony do kontroli tylko jednej kategorii ostatecznych decyzji organu odwoławczego. Stosownie do treści art. 64e ppsa kontrola ta obejmuje tylko ocenę zaistnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 kpa.

Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa (art. 151a § 1 zd. 1. ppsa). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 ppsa). Sprzeciw uruchamia postępowanie w sprawie sądowoadministracyjnej, ale jej przedmiotem jest sprawa administracyjna procesowa, a właściwie - nierozstrzygnięta sprawa indywidualna, w której doszło jedynie do wyczerpania toku instancji w rozumieniu procesowym. Decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa nie kształtuje bowiem stosunku materialnoprawnego, lecz stanowi przeszkodę dla ukształtowania tego stosunku wydanym wcześniej rozstrzygnięciem organu I instancji, uniemożliwiając mu uzyskanie przymiotu ostateczności. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie przed sądem administracyjnym postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych.

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza w istocie konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego, rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej, będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 kpa, a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa, sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (wyrok NSA z 9 maja 2017 r., II OSK 2219/15).

Mając to na uwadze, powtórzenia wymaga, że - w poddanej kontroli sądowej sprawie - przedmiot zaskarżenia stanowiła wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa decyzja kasatoryjna organu odwoławczego, która - na podstawie art. 64a ppsa - została zaskarżona w drodze sprzeciwu. Sprzeciw ten na mocy art. 64d § 1 ppsa, podlegał rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, w składzie jednego sędziego (art. 16 § 2 ppsa), a w myśl art. 64b § 1 ppsa odpowiednie zastosowanie znajdował do niego przepis art. 134 § 1 ppsa, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres kontroli dokonywanej przez sąd w niniejszej sprawie wynikał natomiast z art. 64e ppsa, zgodnie z którym sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa.

Wskazania wymaga, że sprzeciw jest środkiem prawnym służącym wyłącznie skontrolowaniu, czy uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania znajduje uzasadnienie w treści art. 138 § 2 kpa Kontrola decyzji objętej sprzeciwem, dokonywana przez sąd administracyjny, ma charakter formalny i - w porównaniu z zakresem kontroli w odniesieniu do decyzji objętej skargą - jest ograniczona jedynie do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. Zasadniczo sąd nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego w ramach, których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa, ocenia jedynie, czy zaistniały przesłanki uprawniające organ do wydania tej decyzji. Niemniej jednak, jak zauważył NSA w wyroku z 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem przypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Tym samym, sąd może badać decyzję odwoławczą tylko przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 kpa, a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw (art. 151a § 1 ppsa).

W doktrynie wskazuje się cztery cechy charakterystyczne sprzeciwu, odróżniające go jednocześnie od skargi. W pierwszej kolejności wskazuje się, że sprzeciw ogranicza się tylko do decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 kpa Po drugie, postępowanie ze sprzeciwu od decyzji kasacyjnej ukierunkowane jest na weryfikację wspomnianej decyzji wyłącznie z uwzględnieniem kryteriów formalnoprawnych. Wynika to z treści art. 64e ppsa, który wyznacza zakres kontroli sprawowanej przez sąd jedynie z perspektywy istnienia przesłanek wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Przywołany przepis istotnie ogranicza zasadę niezwiązania sądu granicami skargi, wynikającą z art. 134 § 1 ppsa Trzecią cechą charakterystyczną sprzeciwu jest fakt, iż w wyniku wniesienia tego środka zaskarżenia, zgodnie z treścią art. 151a ppsa, sąd może decyzję uchylić w całości (§ 1) albo sprzeciw oddalić (§ 2). Czwarta z omawianych cech sprzeciwu wynika z art. 151a § 3 ppsa, który wprowadza ograniczenie konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania sądowego, od wyroku uwzględniającego sprzeciw nie przysługuje środek odwoławczy. Sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji kasacyjnej, dokonuje kwalifikacji działania organu jako zgodnego albo niezgodnego z normą prawa wynikającą nie tylko z art. 138 § 2 kpa, stanowiącą w tym względzie normę odniesienia, lecz także ze związanymi z nią normami dopełnienia. W związku z tym, poza normą odniesienia, wyrażoną w art. 138 § 2 kpa, sąd administracyjny jest zobligowany uwzględnić również normy dopełnienia, które stanowią: 1) normy prawa procesowego i ustrojowego formułujące wymogi zarówno procesowe, jak i ustrojowe, jakie zobowiązany jest spełnić organ odwoławczy przy wydawaniu decyzji kasatoryjnej; 2) normy prawa, które wykorzystał organ odwoławczy, dokonując kwalifikacji decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji jako rozstrzygnięcia naruszającego prawo w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Kontrola sądowa przeprowadzana w ramach sprzeciwu od decyzji kasacyjnej obejmuje również: 1) ocenę ogólnych przesłanek podjęcia decyzji warunkujących wydanie jakiejkolwiek decyzji, jak np. właściwość organu, zachowanie terminu wniesienia odwołania, dopuszczalność załatwienia sprawy w formie decyzji; 2) wykładnię prawa materialnego; 3) badanie, czy istniała możliwość ustalenia faktów niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, w przypadku gdy sąd dojdzie do wniosku, że zostały spełnione wyżej wymienione przesłanki (K. Sobieralski, Rozpoznanie przez sąd administracyjny sprzeciwu od decyzji kasacyjnej [w:] Administracja w demokratycznym państwie prawa. Księga jubileuszowa Profesora Czesława Martysza, pod red. A. Matana, Warszawa 2022, s. 663-667).

Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie, przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dla zastosowania przywołanego przepisu niezbędne jest zatem kumulatywne wystąpienie dwóch przesłanek, bowiem wydanie tego rodzaju decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy warunkowane jest ustaleniem, że: po pierwsze - zaskarżona (w odwołaniu) decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto po drugie - konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Sąd podkreśla przy tym, że art. 138 § 2 kpa powinien być wykładany łącznie z art. 136 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przy czym zakres ten nie może naruszać zasady dwuinstancyjności. Zatem, wydanie decyzji kasacyjnej - na podstawie art. 138 § 2 kpa - uzasadnione jest wówczas, gdy do jej rozstrzygnięcia nie będzie wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 kpa.

Wydanie decyzji przewidzianej w art. 138 § 2 kpa ma charakter wyjątkowy. Ustawodawca jedynie w odniesieniu do decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 kpa określa wprost przesłankę jej wydania (gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie). Decyzja taka nie może być podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa. Co do zasady, organ odwoławczy powinien powtórnie rozstrzygnąć merytorycznie sprawę (R. Hauser, M. Wierzbowski (red), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 8, Warszawa 2023, art. 138 kpa).

NSA w wyroku z 15 maja 2008 r., II GSK 57/08, stwierdził, że rozstrzygnięcie kasacyjne przewidziane w art. 138 § 2 kpa jest wyjątkiem od zasady merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy, które nie może być interpretowane rozszerzająco i nadużywane z pominięciem rozważania możliwości działania organu odwoławczego w ramach art. 136 kpa WSA we Wrocławiu w wyroku z 31 stycznia 2008 r., II SA/Wr 530/07, orzekł, że decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, nie może być podjęta w sytuacjach innych niż określone w tym przepisie. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej przez organ I instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 kpa. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego, to ma obowiązek orzec co do istoty sprawy. W wyroku z 17 czerwca 2008 r., II SA/Lu 204/08, WSA w Lublinie podkreślił, że organ odwoławczy, w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa, powinien wskazać, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego jest niewystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, gdyż zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przy czym, organ odwoławczy ma również obowiązek wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji, z jakich powodów zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy trafnie odkodował przesłanki wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 kpa, wskazując tak na wady postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji mające wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie, jak i wykazując, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest znaczny, czyli wymagający - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności - ponownego procedowania organu I instancji we wskazanym przez organ odwoławczy zakresie.

Mając na względzie powyższą wykładnię prawa, w ramach niniejszej sprawy, Sąd mógł badać decyzję organu odwoławczego wyłącznie przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Wobec wskazanych ram badania zasadności sprzeciwu należy stwierdzić, że ustalenia organu odwoławczego, co do wystąpienia przesłanek do wydania decyzji o charakterze kasacyjnym są trafne.

W ocenie Sądu badanie istnienia przesłanek wydania decyzji kasacyjnej obejmuje również ustalenie czy odwołanie rozpatrzone przez organ II instancji zostało wniesione przez osobę, której przysługuje w sprawie status strony postępowania administracyjnego. Według dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych, odwołanie wnieśli właściciele działki nr b sąsiadującej z działką nr a, na której zrealizowano roboty budowlane będące przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Organy obu instancji od początku postępowania administracyjnego uznały za jego strony, oprócz inwestora, także V. R. i I. R., zamieszkujących na nieruchomości sąsiedniej.

Sądowi znany jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 października 2021 r., II GSK 2051/21, w którego uzasadnieniu wyjaśniono, że z uwagi na zawężony zakres podmiotowy spraw wywołanych sprzeciwem oraz ograniczenie kontroli sprawowanej przez sąd drugiej instancji (art. 151a § 3 ppsa) - sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji. Z uwagi na skutki prawne wynikające z art. 170 ppsa i art. 153 ppsa, art. 64e i art. 151a § 1 ppsa należy wykładać w ten sposób, że określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, co do ich brania udziału w postępowaniu. W konsekwencji zatem przyjmuje się, że przepis art. 64e ppsa ogranicza zakres kontroli sądu jedynie do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. W postępowaniu sądowoadministracyjnym bierze wyłącznie organ odwoławczy, którego decyzję zaskarżono oraz skarżący, czyli wnoszący sprzeciw od tej decyzji. Kwestię tego, czy status strony powinien przysługiwać również innym podmiotom, czy też nie przysługuje im to uprawnienie, powinien rozpoznać organ administracyjny na wstępnym etapie prowadzenia postępowania. Krąg podmiotów, stron, uczestników postępowania, adresatów decyzji winien zostać wyznaczony w postępowaniu administracyjnym, nie zaś na etapie postępowania sądowoadministracyjnego i to szeroko okrojonego w zakresie prowadzonej oceny skarżonego aktu administracyjnego. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. Artykuł 64e ppsa, jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 ppsa, zasadniczo różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym (art. 134 i 145 ppsa), zaś art. 64e ppsa zawęża kontrolę sądową jedynie do oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa. Kontrola sądu dokonywana w trybie rozpoznawania sprzeciwu od decyzji ma charakter wyłącznie formalny, ściśle ograniczony w swym zakresie, wobec czego ustalenie kręgu podmiotów posiadających w sprawie interes prawny, tj. adresatów decyzji jako odbiorców przyznawanych praw lub nakładanych obowiązków może nastąpić wyłącznie w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ administracji publicznej, który wydając ponownie rozstrzygnięcie na skutek uchylenia jego decyzji decyzją kasacyjną, będzie zobligowany do zastosowania prawidłowej normy prawa materialnego regulującej prawa stron, a tym samym do ustalenia na tej podstawie kręgu legitymowanych podmiotów. W związku z powyższym nieuprawnione są twierdzenia, że sąd I instancji zobligowany był w toku orzekania w przedmiocie sprzeciwu, przesądzić o uprawnieniu podmiotu, który wniósł odwołanie w sprawie. Uprawnienie do bycia stroną danego postępowania sądowoadministracyjnego wynikają w rozpoznawanej sprawie z norm prawa materialnego, które to nie podlegają ocenie przez WSA co do prawidłowości ich zastosowania w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem od decyzji. Takie postępowanie wykraczałoby bowiem poza ramy kontroli sądowej zakreślonej przepisami art. 64e ppsa. Zdaniem NSA podkreślenia wymaga, że Sąd I instancji nie mógł przesądzić w toku prowadzonego postępowania przy rozpoznawaniu sprzeciwu, iż określony podmiot miał, bądź nie miał przymiotu strony, wywodzącego się z normy prawa materialnego.

Sąd meriti wyjaśnia w tym miejscu, że autorzy skargi kasacyjnej rozpoznanej przez NSA w cytowanym wyżej wyroku, kwestionowali uprawnienie strony skarżącej, która wniosła sprzeciw od decyzji kasacyjnej organu II instancji, do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony tego postępowania. Z tego powodu NSA kategorycznie stwierdził, że WSA, rozpoznając sprzeciw, nie był uprawniony do zweryfikowania tego, czy podmiot wnoszący sprzeciw, powinien być - w świetle przepisów prawa materialnego - uznany za stronę postępowania administracyjnego.

Sąd meriti podkreśla, że w sprawie niniejszej sytuacja prawna stron postępowania administracyjnego jest inna. Jak wynika z akt sprawy sprzeciw wniósł inwestor konsekwentnie uznawany przez organy nadzoru budowlanego za stronę postępowania administracyjnego. Przysługujący mu status strony postępowania administracyjnego nie był też kwestionowany przez inne strony tego postępowania. Zarzuty wniesionego sprzeciwu koncentrują się na podważeniu statusu strony postępowania administracyjnego przypisanego przez organy nadzoru budowlanego właścicielom nieruchomości sąsiadującej, w konsekwencji mają więc na celu zakwestionowanie tego, że status strony przysługuje również V. R. i I. R., a tym samym zmierzają do wykazania, że wniesione przez nich odwołanie od decyzji PINB nie powinno podlegać merytorycznemu rozpatrzeniu przez organ odwoławczy.

Odnosząc się do istoty wniesionego sprzeciwu Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 134 zd. 1 kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Warunkiem koniecznym, który musi zostać spełniony przed przystąpieniem przez organ odwoławczy do merytorycznego rozpoznania sprawy, jest stwierdzenie, że odwołanie jest dopuszczalne i zostało wniesione w terminie. Jeżeli organ odwoławczy stwierdzi, że zachodzi niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminowi do wniesienia odwołania, wtedy wydaje postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania albo uchybienie terminowi do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy powinien najpierw rozstrzygnąć kwestię dopuszczalności odwołania, a następnie dokonać kontroli zachowania terminu do jego wniesienia. Przed ustaleniem, że odwołanie zostało wniesione w terminie, należy najpierw ustalić, czy organ ma do czynienia z odwołaniem w rozumieniu kpa. Postępowanie odwoławcze może zakończyć się albo wydaniem postanowienia z art. 134 kpa, albo wydaniem jednej z decyzji określonych w art. 138 kpa. Kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje pojęcia niedopuszczalności odwołania, dlatego przyjmuje się, że warunki dopuszczalności odwołania wynikają z przepisów kpa określających przedmiot zaskarżenia, tok postępowania, a także określających podmioty uprawnione do wniesienia odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przesłanek o charakterze przedmiotowym albo podmiotowym. Do przesłanek niedopuszczalności odwołania o charakterze podmiotowym zalicza się: 1) niezdolność odwołującego się do czynności prawnych, 2) oczywisty brak legitymacji odwoławczej, tzn. brak, który ma charakter obiektywny i jego ustalenie nie wiąże się z oceną interesu prawnego. Twierdzenie wnoszącego odwołanie, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego interesu prawnego, podlega weryfikacji w toku postępowania odwoławczego i w razie jej negatywnego wyniku organ odwoławczy wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Art. 134 kpa nie stanowi bowiem podstawy do rozstrzygania o odmowie uznania za stronę. Organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania obowiązany jest zbadać dopuszczalność odwołania. Dopuszczalność odwołania jest wyznaczona przesłankami przedmiotowymi i przesłankami podmiotowymi. Przesłanki podmiotowe to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot - stronę postępowania w sprawie. Jeżeli ze złożonego odwołania wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że wnoszący nie ma w sprawie interesu prawnego, organ odwoławczy w formie postanowienia stwierdza niedopuszczalność odwołania. W razie jednak, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym, nie można przyjąć, że organ tych ustaleń będzie dokonywał poza formami postępowania administracyjnego, bez zapewnienia udziału jednostki powołującej się na własny interes prawny. W takim przypadku organ odwoławczy obowiązany jest podjąć postępowanie odwoławcze, a w razie, gdy ustali, że jednostka wnosząca odwołanie nie ma interesu prawnego, zakończy postępowanie odwoławcze w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Decyzja ta rozstrzyga tylko co do legitymacji wnoszącego odwołanie, nie ma znaczenia prawnego dla możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, w której odwołanie wniosły legitymowane podmioty (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, wyd. 8, Warszawa 2023, art. 134 i powołane tam orzecznictwo).

W ocenie sądu w sprawie nie zaistniała okoliczność wniesienia odwołania od decyzji PINB przez osobę w sposób oczywisty nieposiadającą statusu strony postępowania administracyjnego. Słusznie zatem WINB przeprowadził postępowanie odwoławcze. Rzecz jednak w tym, że w uzasadnieniu zaskarżonej sprzeciwem decyzji nie uzasadnił, dlaczego uznał wnoszących odwołanie za strony postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Ustalenie kręgu stron postępowania stanowi istotny element uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji (art. 107 § 1 pkt 3 i art. 107 § 3 kpa). W każdej sprawie administracyjnej konieczne jest prawidłowe ustalenie stron postępowania i to każdorazowo indywidualnie - w zależności od przedmiotu postępowania. Koniecznym bowiem elementem postępowania jest prawidłowe ustalenie stron postępowania, których interesu prawnego to postępowanie dotyczy. Sądy administracyjne badają wyłącznie legalność podjętych decyzji i nie zastępują organów w załatwianiu spraw. Z tego powodu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w którym nie podano wyczerpujących ustaleń w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia oraz niedostatecznie wyjaśniono jego podstawy prawne, a więc uzasadnienie, które nie tłumaczy wydanej decyzji i nie poddaje w sposób wystarczający weryfikacji argumentacji stron, z całą pewnością stanowi o niespełnieniu wymogów z art. 80 (zasada swobodnej oceny dowodów) i art. 107 § 3 kpa.

Na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Przesłanką wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 3 kpa, jest bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego. Kodeks postępowania administracyjnego nie określa przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego. Przyjąć należy, że bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego zachodzi w przypadku: 1) skutecznego cofnięcia odwołania, 2) stwierdzenia przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa. Stwierdzenie, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa następuje w formie decyzji administracyjnej, ponieważ o braku interesu prawnego organ odwoławczy może rozstrzygać jedynie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Skutkiem prawnym wydania decyzji z art. 138 § 1 pkt 3 kpa o umorzeniu postępowania odwoławczego jest pozostawienie w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Dopóki w indywidualnej sprawie administracyjnej istnieje przepis prawa materialnego będący podstawą przyznania prawa lub nałożenia obowiązku oraz dopóki istnieje właściwy organ władny rozstrzygnąć tę sprawę w drodze decyzji administracyjnej, nie można przyjąć, że postępowanie jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 kpa czy w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, wyd. 8, Warszawa 2023, art. 138 i powołane tam orzecznictwo).

W takim stanie prawnym należy więc odpowiedzieć na pytanie, czy istnieje przepis prawa materialnego, na podstawie którego status strony postępowania prowadzonego przez PINB oraz WINB, przysługuje właścicielowi nieruchomości sąsiedniej w stosunku do nieruchomości, na której przeprowadzono roboty budowlane do których znajdują zastosowanie przepisy Rozdziału 5b Prawa budowlanego zatytułowanego "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy". W tym miejscu Sąd wskazuje, że organy nadzoru budowlanego nie przeprowadziły takiej analizy. Jakkolwiek konkludentnie na podstawie treści zaskarżonej sprzeciwem decyzji można stwierdzić, że w ocenie organu odwoławczego taki przepis istnieje, jednak nie znalazło to odzwierciedlenia w jej uzasadnieniu.

Stroną postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 upb jest zasadniczo inwestor. Prawo budowlane nie definiuje pojęcia "inwestor", ale przyjmuje się, że jest nim sprawca samowoli budowlanej, czyli podmiot, który we własnym imieniu i na własną rzecz prowadzi roboty budowlane (wyrok NSA z 14 maja 2018 r., II OSK 2943/17). Niemniej nie tylko na inwestora mogą zostać nałożone obowiązki na podstawie tego artykułu. Krąg takich podmiotów wskazany został w art. 52 ust. 1 upb. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu po nowelizacji, która weszła w życie 19 września 2020 r., obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w całym Rozdziale 5b, nakłada się na inwestora. Jeżeli jednak roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Wydawane postanowienia o wstrzymaniu budowy mogą być także kierowane do następców prawnych inwestorów lub właścicieli, którzy uzyskując prawo własności nieruchomości, nabyli wszelkie prawa i nałożyli na siebie obowiązki wiążące się z tą nieruchomością. W postępowaniach prowadzonych na podstawie art. 48 upb pełne zastosowanie znajduje też regulacja ogólna dotycząca strony postępowania administracyjnego wynikająca z art. 28 kpa. Stroną takiego postępowania będzie więc każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Przykładowo w sytuacji, w której obowiązek ma być nałożony na inwestora, stroną powinien być także właściciel (współwłaściciele) nieruchomości, na której stoi obiekt (o ile nie są inwestorami). Należy uznać, że postanowienie o wstrzymaniu budowy dotyczy niewątpliwego interesu prawnego wynikającego z prawa własności nieruchomości, które zgodnie z zasadą superficies solo cedit rozciąga się na wszystkie rzeczy trwale złączone z tą nieruchomością ziemską. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 48 upb nie znajdzie zastosowania norma szczególna wynikająca z art. 28 ust. 2 upb. Na mocy art. 28 ust. 2 upb stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ten, ustalający szczególne zasady określania stron postępowania, odnosi się jedynie do postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis art. 28 ust. 2 upb stanowi lex specialis i może mieć zastosowanie wyłącznie w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Nie ma zastosowania w sprawach samowoli budowlanej, nawet jeżeli istnieją przesłanki do jej zalegalizowania (Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, pod red. A. Plucińskiej-Filipowicz i M. Wierzbowskiego, LEX/el. 2023, art. 48 i powołane tam orzecznictwo). Uwagi powyższe, dotyczące podstaw prawnych ustalenia kręgu stron postępowania administracyjnego, zachowują swoją aktualność również w odniesieniu do czynności organów podejmowanych na podstawie art. 50 upb i art. 51 upb.

Na podstawie art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Legitymacja strony jest ściśle związana z przedmiotem postępowania i oznacza możność udziału danego podmiotu w konkretnym postępowaniu administracyjnym w konkretnej sprawie administracyjnej. Legitymacja jest zatem kwalifikatorem przedmiotowo-podmiotowym o charakterze szczególnym, którego normatywnym wyrazem jest występujące w komentowanym przepisie pojęcie interesu prawnego. Swoją regulację prawną znajduje legitymacja w przepisie art. 28 kpa. Można więc powiedzieć, że legitymację (materialną) ma ten, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy konkretne postępowanie (prowadzone w ściśle określonej sprawie). Rozróżnia się przy tym legitymację formalną i materialną. Legitymacja formalna oznacza uprawnienie danego podmiotu do udziału oraz uzyskania merytorycznego rozstrzygnięcia w konkretnym postępowaniu administracyjnym w celu realizacji (ochrony) interesu prawnego własnego lub cudzego. Legitymacja materialna wyraża się natomiast posiadaniem przez dany podmiot własnego interesu prawnego mogącego podlegać realizacji (ochronie) w konkretnym postępowaniu administracyjnym. Legitymacja formalna i materialna jest zatem ściśle związana z przedmiotem postępowania (czyli sprawą administracyjną) i odnosi się zawsze do konkretnego postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie administracyjnej. Dany podmiot może dysponować jednocześnie legitymacją formalną i materialną, co jest pochodną reguły, że źródłem legitymacji formalnej jest legitymacja materialna. Ta sytuacja dotyczy właśnie strony (art. 28 kpa), która realizuje (chroni) w postępowaniu interes prawny własny i indywidualny, ale także podmiotów fakultatywnych (organizacja społeczna, prokurator, poszczególni rzecznicy oraz inne podmioty), których udział w postępowaniu jest podyktowany realizowanym przez te podmioty interesem prawnym o charakterze publicznym (społecznym); podmioty te występują wówczas w postępowaniu "własnym prawem" w ramach interesu publicznego (społecznego), z którego wypływa ich legitymacja materialna. Samo pojęcie interesu prawnego, kluczowe dla oceny istnienia legitymacji procesowej danego podmiotu, jest pojęciem otwartym (nieostrym), zatem szczegółowe ustalenie jego treści zależy od konkretnych okoliczności danej sprawy i jest pozostawione organowi rozstrzygającemu tę sprawę. Interes prawny strony musi wynikać z przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę ustalenia praw lub obowiązków w sprawie będącej przedmiotem postępowania. Musi więc istnieć norma prawa przewidująca - w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu - możliwość wydania wobec niego decyzji. Od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnia się natomiast interes faktyczny, polegający na tym, że dany podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa (materialnego). Co zarazem istotne, przyznanie statusu strony w postępowaniu administracyjnym w myśl art. 28 kpa uzależnione jest wyłącznie od posiadania interesu prawnego, nie zaś od wykazania jego naruszenia. Konstrukcja prawna prawa jednostki oparta na interesie prawnym różni się w sposób zasadniczy od konstrukcji prawnej prawa jednostki opartej na naruszeniu interesu prawnego. Jednostka, która dysponuje interesem prawnym, ma prawo domagać się czynności organu administracji publicznej; prawa tego nie można ograniczyć, kwestionując interes prawny jednostki tylko dlatego, że nie został on naruszony. Przyjmuje się, że interes prawny powinien być osobisty, własny, indywidualny, konkretny i aktualny, nie może być więc uzasadniony zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi lub niepewnymi, które wystąpią lub mogą wystąpić dopiero w przyszłości. Przymiotu strony nie posiada również osoba, która swój udział w postępowaniu administracyjnym opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu publicznego. Ponadto interes prawny powinien być oparty na normie prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim administracyjnego materialnego, choć dopuszcza się również, aby była to norma prawa cywilnego. W tym ostatnim przypadku zwraca się jednak uwagę, że przepisy prawa cywilnego mogą być uwzględnione przy wyprowadzeniu interesu prawnego strony tylko wówczas, gdy przepis materialnego prawa administracyjnego odsyła do instytucji prawa cywilnego (np. prawa własności, użytkowania wieczystego). Samoistnie natomiast normy prawa cywilnego nie dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego strony, bowiem przedmiotem regulacji tych norm są stosunki cywilne, a nie stosunki administracyjne. Na gruncie art. 28 kpa istnieje możliwość wywodzenia interesu prawnego z tzw. prawa refleksowego, polegającego na tym, że prawo podmiotowe wykonywane przez uprawniony podmiot może prowadzić do naruszenia nieobojętnych dla interesów osoby trzeciej norm prawnych, uzasadniających interes tej osoby w udzieleniu ochrony prawnej. Przy wywodzeniu interesu prawnego z tzw. prawa refleksowego należy mieć przy tym na względzie, że podstawę przyznania uprawnień jednemu podmiotowi stanowią normy prawa materialnego inne niż te, z których wywodzi się interes osoby trzeciej. Interes prawny powinien być też bezpośredni, a więc jego źródłem powinna być wprost norma prawa powszechnie obowiązującego. W istocie bowiem różnego typu zdarzenia prawne, w tym w szczególności umowy cywilnoprawne, są przejawami (aktami) stosowania prawa, a więc w najlepszym wypadku są prawem (źródłem praw i obowiązków) wyłącznie we wzajemnych stosunkach (relacjach) podmiotów uwikłanych w dane zdarzenie prawne. Tymczasem normę art. 28 kpa (w zw. z art. 61 § 4 i art. 61a kpa) stosuje organ administracyjny, który jest odpowiedzialny za dobór i utrzymanie właściwego kręgu stron postępowania. Jednocześnie organ ten pozostaje związany wyłącznie normami prawnymi o charakterze bezwzględnie obowiązującym, do których w pierwszej kolejności należą normy z zakresu prawa administracyjnego oraz prawa rzeczowego. Nie można też pominąć kwestii dotyczącej tego, że pojęcie interesu prawnego uosabia potencjalną możność nałożenia obowiązków lub przyznania uprawnień, które muszą wynikać z powszechnie obowiązującego prawa i których adresatem może być wyłącznie osoba określona (wskazana) przez to prawo. Wszystko to, przy uwzględnieniu również wymienionych wcześniej pozostałych cech interesu prawnego, prowadzi do wniosku, że źródłem tego interesu nie mogą być różnego typu zdarzenia prawne mieszczące się w sferze stosowania prawa. Interesu prawnego nie powinno się więc wywodzić w szczególności z toczących się w innych sprawach postępowań administracyjnych, jak też z zapadłych w tych postępowaniach orzeczeń, które wprawdzie przeważnie wiążą organy administracyjne, jednak same w sobie - niepoparte normą (bezwzględnie obowiązującą) prawa powszechnego - nie stanowią źródła interesu prawnego, ergo legitymacji procesowej w postępowaniu administracyjnym. Posłużenie się przez ustawodawcę tym pojęciem jest wyrazem przyjętej - ogólnej (otwartej) - formuły strony postępowania, a w ślad za tym jej legitymacji, która swoim zakresem ma obejmować dowolną, niezależną od ich przedmiotu liczbę spraw administracyjnych. Alternatywą byłoby stworzenie odrębnych definicji strony, a więc i odrębne ukształtowanie legitymacji stron na użytek poszczególnych kategorii spraw administracyjnych, co - jak dotąd w postaci wyjątków - można zaobserwować w wybranych regulacjach prawnych, na przykład w art. 28 ust. 2 upb. Warto zarazem zauważyć istniejącą w piśmiennictwie tendencję polegającą na poddawaniu analizie kategorii strony w poszczególnych rodzajach spraw administracyjnych, co w wielu przypadkach sprowadza się do wyznaczania (precyzowania) pojęcia interesu prawnego na użytek danej sfery działalności orzeczniczej organów administracyjnych. Dodać też należy, że obiektywna legitymacja strony główny nacisk kładzie na uprzednie ustalenie istnienia interesu prawnego opartego na prawie materialnym. Inicjatywa procesowa jednostki, jeśli w ogóle występuje, musi być legitymowana. Podstawą legitymacji jest interes oparty na prawie, a więc stosunek materialnoprawny określony w przepisie prawnym spoza kpa (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, wyd. 8, Warszawa 2023, art. 28 i powołane tam orzecznictwo).

Sąd podkreśla w tym miejscu, że uwzględniając wniesiony sprzeciw w żaden sposób nie przesądził o tym, że odwołanie V. R. i I. R. zostało wniesione przez osoby do tego nieuprawnione. Wskazuje jedynie, że organ odwoławczy nie wyjaśnił, dlaczego jego zdaniem status strony postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w trybie przepisów Rozdziału 5a Prawa budowlanego przysługuje również właścicielom działki bezpośrednio sąsiadującej z działką, na której zrealizowano roboty budowlane, do których to postępowanie się odnosi. W ocenie Sądu nie jest możliwe - można by rzec "proste" albo "konkludentne" - stwierdzenie, że podmioty wnoszące odwołanie rozpatrzone merytorycznie przez WINB miały albo nie miały statusu strony postępowania administracyjnego. Ze względu na przyjęcie przez ustawodawcę ogólnej (otwartej) formuły strony postępowania kwestia ta musi być odrębnie analizowana w każdej sprawie administracyjnej z uwzględnieniem ustalonego przez organy stanu faktycznego. Nie można bowiem wykluczyć, że właściciele nieruchomości sąsiedniej mają w niniejszej sprawie interes prawny wynikający z przepisów prawa administracyjnego materialnego umiejscowionych w szeroko rozumianym prawie budowalnym, czy też w innych przepisach ustawowych albo ich interes prawny wynika z prawa własności nieruchomości. W przypadku robót budowalnych wykonanych niezgodnie z przepisami katalog ewentualnie istniejących sytuacji prawnych jest szeroki, może tu mieć znaczenie na przykład na naruszenie prawa własności przysługującej danej osobie do nieruchomości sąsiedniej, czy stworzenie zagrożenia dla życia, zdrowia lub mienia sąsiada, istotne jest jednak by organ administracyjny ustalił, że istnieje norma prawa materialnego, w której interes prawny potencjalnej strony postępowania administracyjnego ma swoje umocowanie. Jeżeli jednak do ustalonego przez organ odwoławczy stanu faktycznego sprawy nie można będzie odnieść normy prawa materialnego, która stanowiłaby podstawę legitymacji procesowej potencjalnej strony, to organ będzie zobowiązany do stwierdzenia, że postępowanie odwoławcze podlega umorzeniu, ponieważ odwołanie pochodzi od podmiotu, który nie posiada interesu prawnego w sprawie (art. 138 § 1 pkt 3 kpa). Ustalenia i oceny w tym zakresie należą do organu administracji publicznej, oczywiście po rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Ustalenia i oceny w tym zakresie muszą stanowić element uzasadnienia decyzji (art. 107 § 1 pkt 6, art. 107 § 3 kpa). Ponieważ w zaskarżonej sprzeciwem decyzji WINB zabrakło takich analiz, to pod znakiem zapytania stanęła dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 kpa, co słusznie wytknął wnoszący sprzeciw inwestor. Należy zatem stwierdzić, że - w takim kontekście sprawy - w uzasadnieniu zaskarżonej sprzeciwem decyzji kasacyjnej WINB nie wykazał, że istniały przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Sąd podkreśla, że jednym z warunków wydania decyzji kasacyjnej jest dopuszczalność wniesionego i rozpatrzonego merytorycznie odwołania, czego WINB nie wykazał, a co powinien był ustalić w pierwszej kolejności przystępując do analizy sprawy odwoławczej.

W kwestii drugiego zarzutu rozpatrzonego sprzeciwu od decyzji kasacyjnej Sąd stwierdził, że wnoszący odwołanie pełnomocnik V. R. i I. R. prawidłowo i w zakreślonym terminie wykazał swoje umocowanie, co jednoznacznie wynika z akt sprawy. Zatem podniesiony zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie.

Z tych przyczyn Sąd orzekł, na podstawie art. 151a § 1 ppsa, jak w punkcie 1. sentencji wyroku.

O kosztach postępowania, na które składa się uiszczony przez skarżącego wpis od sprzeciwu w kwocie 100 zł, Sąd orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 64b § 1 ppsa oraz art. 210 § 2 ppsa. Skarżący nie był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, a sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w takim przypadku o kosztach należnych stronie sąd orzeka z urzędu.