Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2531/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budżetowe prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 1 art. 5 ust. 1 art. 71a ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 7 grudnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Piotr Broda /spr./ Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 69/15 w sprawie ze skargi K. G. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] nr [..] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego stanu użytkowania 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pruszkowie z dnia 6 marca 2014 r. nr 67/14; 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. G. kwotę 650 (sześćset pięćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K. G. kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 października 2015r. sygn. akt VII SA/Wa 69/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. G. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 czerwca 20[..]r. nr [..] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pruszkowie (dalej: PINB) zawiadomieniem z dnia 4 października 2013 r. powiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie punktu przedszkolnego w lokalu mieszkalnym Pruszkowskiej Spółdzielni Mieszkaniowej przy ul. C. m [..].

W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 22 października 2013 r. przedstawiciele organu stwierdzili, że w ww. lokalu istnieje punkt przedszkolny. Lokal składający się z 3 pomieszczeń - pokoi, dwóch toalet i kuchni został zaadaptowany na potrzeby punktu przedszkolnego. Została usunięta ścianka działowa gipsowa, w jednej w łazience zamontowano sedesy i umywalki dla dzieci. Ustalono, że w punkcie przedszkolnym mającym pod opieką 20 dzieci, zatrudnionych jest 3 pracowników i inwestor - K. G.. W dniu oględzin nie przedstawiono dokumentów świadczących o legalnej zmianie sposobu użytkowania.

W dniu 28 października 2013 r. do organu wpłynęło pismo K. G., do którego załączyła zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [..] w budynku przy ul. C. w Pruszkowie z przeznaczeniem na punkt przedszkolny, złożone w dniu 22 października 2013 r.

Postanowieniem z dnia [..] Nr [..] PINB w Pruszkowie, działając na podstawie art. 71 a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz. [..]09 z późn. zm.), nakazał K. G. wstrzymanie użytkowania lokalu nr [..] w budynku przy C. w Pruszkowie oraz nałożył obowiązek dostarczenia odpowiedniej dokumentacji.

W toku postępowania inwestorka przedłożyła następujące dokumenty:

- wypis aktu notarialnego Repertorium A nr [..],

- zawiadomienie Sądu Rejonowego w Pruszkowie VI Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia 20 maja 2010 r. o wyodrębnieniu lokalu i założenia dla niego nowej księgi wieczystej,

- pismo Pruszkowskiej Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia 22 listopada 2013 r.,

- zaświadczenia Prezydenta Miasta Pruszkowa z dnia 22 listopada 2013 r.,

- pisma do Departamentu Prawnego Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 27 listopada 2013 r.

Wobec nieprzedłożenia wymaganej kompletnej dokumentacji, PINB w Pruszkowie decyzją z dnia 6 marca 20[..] r. nakazał K. G. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [..] w budynku przy ul. C. w Pruszkowie. Jednocześnie mając na uwadze treść art. 71 ust. 7 Prawa budowlanego uznał, że dokonane zgłoszenie nie wywołało skutków prawnych.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła K. G. podnosząc, że nie mogła dostarczyć dokumentów, które znajdują się w posiadaniu właściciela budynku. Nadto zakwestionowała konieczność przedłożenia w niniejszej sprawie ekspertyzy technicznej i wskazała, że wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu, prowadzona przez nią działalność w postaci punktu przedszkolnego jest dopuszczalna.

Decyzją z dnia 5 czerwca 20[..] r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: MNINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia [..] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej k.p.a.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie wskazał, że rozpoczęcie działalności polegającej na prowadzeniu punktu przedszkolnego w lokalu użytkowanym uprzednio jako lokal mieszkalny spowodowało zmianę sposobu użytkowania w świetle art. 71 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. W przypadku zmiany sposobu użytkowania bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ ma obowiązek wstrzymać użytkowanie oraz wyznaczyć termin, w którym osoba dokonująca samowolnej zmiany sposobu użytkowania ma obowiązek przedstawić dokumenty wymagane przy dokonywaniu zgłoszenia o zmianie sposobu użytkowania obiektu. PINB w Pruszkowie zobowiązał inwestora do przedłożenia stosownej dokumentacji. Organ wskazał, że pomimo upływu terminu inwestor nie przedłożył wymaganej dokumentacji pozbawiając się tym samym możliwości doprowadzenia zrealizowanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem, czego konsekwencją jest obligatoryjnie orzekany w drodze decyzji nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu lub jego części. MWINB zauważył ponadto, że przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 maja 2009 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania, przewidują szereg warunków, jakie musi spełnić podmiot, który zamierza rozpocząć działalność związaną z prowadzeniem punktu przedszkolnego lub zespołu przedszkolnego, co nie wyklucza zastosowania innych przepisów, w tym prawa budowlanego.

Skargę na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 czerwca 20[..] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła K. G.. Wskazała na okoliczności prowadzonego postępowania podkreślając, że pracownicy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pruszkowie na podstawie złożonych przez nią wyjaśnień i dokumentów w pierwszym etapie postępowania uznali, że nie ma żadnych podstaw do stwierdzenia, że miała obowiązek zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania własnościowego lokalu mieszkalnego na punkt przedszkolny. Upewnili ją, że jej postępowanie jest zgodne z obowiązującym prawem. Zarzuciła przy tym, że nie została poinformowana o konieczności posiadania również zgłoszenia o zmianie sposobu użytkowania lokalu.

W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły, że w niniejszej sprawie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania, bowiem w lokalu mieszkalnym nr [..] w budynku przy ul. C. w Pruszkowie prowadzony jest punkt przedszkolny, który ma pod opieką 20 dzieci. Jednocześnie skarżąca nie dokonała zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania zgodnie z art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu podjęcie w lokalu mieszkalnym działalności polegającej na prowadzeniu punktu przedszkolnego, zmienia warunki bezpieczeństwa pożarowego, higieniczno-sanitarne oraz pracy, w zakresie jakim odrębne przepisy tego wymagają. Sąd zwrócił uwagę, że organy podjęły próbę legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu, ale skarżąca nie przedłożyła niezbędnych dokumentów, do czego była zobowiązana postanowieniem PINB w Pruszkowie. Odnosząc się do argumentów skarżącej, że dopełniła procedury związane z prowadzeniem punktu przedszkolnego uzyskując zezwolenia straży pożarnej i sanepid-u Sąd wskazał, że uzyskanie opinii nie świadczy o tym, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. Obowiązek ich uzyskania związany jest z administracyjną reglamentacją działalności w zakresie oświaty, polegającej w przypadku niepublicznych punktów przedszkolnych przede wszystkim na obowiązku uzyskania wpisu do właściwej ewidencji prowadzonej przez gminę (art. 89a ust. 1 ustawy o systemie oświaty). Opinie te stanowią potwierdzenie, że obiekt budowlany, w którym ma być prowadzony punkt przedszkolny, spełnia wymogi bezpieczeństwa określone w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania. Nie przesądzają one natomiast o tym, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. G. zarzucając naruszenie prawa materialnego tj.

- art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że prowadzenie działalności opiekuńczo-wychowawczej w stosunku do dzieci (tj. prowadzenie punktu przedszkolnego) mieści się w definicji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, konsekwencją czego było uznanie, iż skarżąca winna dokonać zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania;

- art. 71a ust. 4 prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo nakazały skarżącej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, podczas gdy prowadzenie przez nią punktu przedszkolnego nie wymaga dokonania zgłoszenia.

Nadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. [..]5 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 ustawy z dnia [..] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: "k.p.a.") polegające na uznaniu zaskarżonej decyzji za zgodną z prawem i jej nieuchyleniu, podczas gdy organy nadzoru budowlanego wydając w sprawie rozstrzygniecie dokonały błędnych, niepełnych ustaleń faktycznych i uznały, że prowadzenie przez K. G. placówki-punktu przedszkolnego wymaga dokonania zgłoszenia, podczas gdy funkcja mieszkalna lokalu nr [..] położonego w Pruszkowie przy ul. C. nie została zmieniona;

- art. [..]1 § 4 p.p.s.a. poprzez brak szczegółowego wyjaśnienia podstawy prawnej zaskarżonej decyzji oraz bezkrytycznym odniesieniu do ustaleń i argumentacji przedstawionej przez organy, bez podjęcia polemiki z zarzutami zawartymi w skardze.

Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o rozpoznanie przez NSA skargi i uchylenie decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 czerwca 20[..] roku oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pruszkowie z dnia 6 marca 20[..] roku i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2017r., poz.1369 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy.

W szczególności trafny jest zarzut naruszenia prawa materialnego, mianowicie art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. [..]09 z późn. zm.), przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że prowadzenie punktu przedszkolnego w lokalu mieszkalnym powoduje zmianę sposobu jego użytkowania.

Zauważyć bowiem należy, że zawarty w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego zwrot w "szczególności" nie oznacza, iż każda zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymaga zgłoszenia. Jedynie zmiany wymienione w tym przepisie lub zmiany, których skutki są zbliżone do wymienionych, powodują konieczność dokonania stosownego zgłoszenia do właściwego organu. Jak słusznie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 maja 20[..]r. sygn. akt II OSK 785/10 brak jest podstaw do dokonania takiej wykładni art. 71 ust.1 pkt 2, która prowadziłaby do uznania, iż każda działalność opiekuńczo-wychowawcza, a w tym prowadzenie małego przedszkola w części domu jednorodzinnego (mieszkaniu), powinna być zakwalifikowana jako zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Kierując się bowiem celem, jaki przyświecał ustawodawcy stanowiącemu powyższy przepis, należy stwierdzić, że wydaje się oczywiste, iż prowadzenie działalności opiekuńczej, czy wychowawczej wobec niewielkiej grupki dzieci nie powoduje zaistnienia takich okoliczności, jakie są w tej normie przewidziane. W mieszkaniu może bowiem zamieszkiwać liczna, nawet wielopokoleniowa rodzina, a więc liczba osób przebywających w takim lokalu może być porównywalna z liczbą osób przebywających w punkcie przedszkolnym.

Zatem podstawowy błąd w procesie wykładni powołanego przepisu polegał na nieuwzględnieniu celu regulacji dotyczącej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, której art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, zawierający ustawową definicję zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, jest istotnym elementem. Uwzględnienie celu regulacji dotyczącej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest konieczne, gdyż literalne odczytanie art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego nie daje pełnej odpowiedzi na pytanie jakie zmiany w sposobie użytkowania obiektu budowlanego podlegają reglamentacji administracyjnej, polegającej na obowiązku zgłoszenia zamierzonej zmiany właściwemu organowi administracji. Przede wszystkim jest tak dlatego, że konstrukcja legalnej definicji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego opiera się na przykładowym wskazaniu sytuacji, które uznaje się za zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, przy czym także te przykładowe sytuacje nie są jednoznaczne. Dokonując wykładni art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego z uwzględnieniem celu regulacji, której ten przepis stanowi istotny element, zauważyć należy, że administracyjna reglamentacja zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego ogranicza wykonywanie prawa własności, gdyż właściciel nieruchomości nie jest całkowicie swobodny w decydowaniu o sposobie użytkowania obiektu budowlanego. Zamierzoną zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego musi zgłosić właściwemu organowi administracji (art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego) i następnie dopiero po upływie 30 dni od zgłoszenia może przystąpić do planowanej zmiany lub musi jej zaniechać, jeżeli właściwy organ zgłosi w tym terminie sprzeciw (art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego). Prawo własności jest prawem konstytucyjnie chronionym (art. 64 Konstytucji RP). Zgodnie z konstytucyjną zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Jednym z ustawowych ograniczeń korzystania z prawa własności jest ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Uzasadnieniem ograniczenia korzystania z prawa własności wynikającego z Prawa budowlanego są wartości, które zgodnie z art. 5 ust. 1 powołanej ustawy, podlegają ochronie przy projektowaniu i budowie obiektu budowlanego. Instytucja prawna zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego ma natomiast na celu zapewnienie ochrony tych wartości już po wybudowaniu obiektu budowlanego, na etapie jego użytkowania. Chodzi przede wszystkim o to, aby poprzez niekontrolowaną przez organy administracji zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie doszło do zagrożenia wartości chronionych przepisami Prawa budowlanego. Zatem, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego może być uznana za odpowiadającą definicji zawartej w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego jedynie wtedy, gdy zachodzi niebezpieczeństwo, że jej skutkiem może być zagrożenie wartości chronionych przez Prawo budowlane. Wówczas bowiem istnieje konstytucyjne uzasadnienie dla ograniczenia prawa własności, polegającego na administracyjnej reglamentacji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Nadmiernym natomiast ograniczeniem prawa własności i co za tym idzie naruszającym konstytucyjną zasadę proporcjonalności, byłoby przyjęcie, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego w znaczeniu przyjętym w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, gdy zmiana ta nie stwarza żadnego zagrożenia wartości chronionych Prawem budowlanym ( por. wyrok NSA z dnia 13 maja 20[..]r. sygn. akt II OSK 1532/13, LEX nr 1586370).

Uwzględniając powyższe rozważania wskazać należy, że dokonując wykładni art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego niezbędne jest wyważenie interesów związanych z ochroną wartości wskazanych w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego z interesem właściciela obiektu budowlanego, w którym nastąpiła zmiana sposobu użytkowania. Wyważenie tych interesów jest szczególnie konieczne w sprawach, w których nie można uznać, iż zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego w sposób oczywisty może zagrażać wartościom chronionym przez Prawo budowlane.

W rozpoznawanej sprawie, co jest niekwestionowane, zmieniono sposób użytkowania lokalu mieszkalnego mieszczącego się na parterze budynku wielorodzinnego, przeznaczając go na punkt przedszkolny, w którym mają przebywać dzieci oraz osoby dorosłe w związku z realizacją opieki nad tymi dziećmi. Można więc powiedzieć, że nie doszło do zasadniczej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, gdyż lokal mieszkalny też jest przeznaczone do tego, aby przebywały w nim dzieci i osoby dorosłe, przy czym przez pewien czas, w szczególności w dzień, mogą być to dzieci i dorośli, którzy w tym lokalu nie mieszkają. Mieszkanie będzie więc nadal użytkowane zgodnie z przeznaczeniem, nawet jeżeli w dzień przebywać będą w nim dzieci i dorośli w większej liczbie niż typowa dla jednej rodziny, przy czym pobyt ten może być związany z celami zbliżonymi do wychowania przedszkolnego, mianowicie zapewnienie opieki dzieciom w wieku przedszkolnym, których rodzice pracują.

Za przyjęciem takiej wykładni przemawia również charakter prowadzonej w lokalu mieszkalnym działalności w postaci punktu przedszkolnego, który jak wynika z § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 31 sierpnia 2010r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania ( Dz. U. Nr 161, poz. 1080 z późn. zm.) w określonych warunkach może być prowadzony dla grupy dzieci nie większej niż 25 osób. Z kolei z art. [..]a ust. 1a ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty ( Dz. U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) wynika, że inne formy wychowania przedszkolnego, a więc także punkty przedszkolne, organizuje się dla dzieci w miejscu zamieszkania lub innym możliwie najbliższym miejscu. Zatem fakt, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego sprowadza się do urządzenia punktu przedszkolnego, a nie przedszkola, może wskazywać, że nie jest to zmiana na tyle istotna z punktu widzenia ochrony wartości wymienionych w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego, aby konieczne było uznanie jej za zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedmiotowy lokal mieszkalny zachował swoją funkcję, mimo, iż stał się siedzibą palcówki wychowania przedszkolnego. Dla oceny, czy zachowana została funkcja mieszkalna przedmiotowego lokalu pozostaje bez znaczenia również okoliczność, że lokal ten musi spełniać wymagania wynikające z innych przepisów, w tym powołanego wyżej rozporządzenia.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut skargi kasacyjnej błędnej wykładni art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego jest zasadny. Nieuwzględnienie w procesie wykładni celu regulacji dotyczącej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego spowodowało, że Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organów administracji sprowadzające się do pominięcia istotnej kwestii, jaką było to, że według skarżącego zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego polegała jedynie na podjęciu w mieszkaniu działalności w postaci punktu przedszkolnego.

W konsekwencji zasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 71 a ust. 4 Prawa budowlanego, bowiem brak było podstaw do nakładania na właściciela lokalu obowiązku przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2, a w następstwie niewykonania którego, organ nakazał przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania uznać należało za nietrafne, bowiem w istocie zmierzają do wykazania naruszenia art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. Ustalony w sprawie stan faktyczny nie budzi wątpliwości, a uzasadnienie Sądu I instancji pomimo, że zawiera niewłaściwą wykładnię wskazanych w zarzutach kasacyjnych przepisów prawa materialnego, spełnia wszystkie wymogi wynikające z art. [..]1 § 4 p.p.s.a., który jest przepisem proceduralnym regulującym wymogi uzasadnienia. Należy zauważyć, że w ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Sąd zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku jedynie z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. [..]1 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna opiera się na uzasadnionych podstawach, przy czym podstawy te są związane jedynie z naruszeniem prawa materialnego. Mając to na uwadze NSA na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznając skargę na mocy art. [..]5 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 powołanej ustawy uchylił decyzje organów administracji.

Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej oraz skargi Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. orzekł o zwrocie kosztów postępowania.