Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1004/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8, art. 12 §1, art. 35 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 149 § 1a, art. 149 § 2, art. 133 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Joanna Skiba (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 8 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 marca 2022 r. sygn. akt III SAB/Gd 129/21 w sprawie ze skargi D. K. na bezczynność Wojewody Pomorskiego w przedmiocie przyznania świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 3 marca 2022 r. sygn. III SAB/Gd 129/21 zobowiązał Wojewodę Pomorskiego do rozpoznania wniosku skarżącej D. K. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres świadczeniowy 2019/2021 w terminie dwóch miesięcy od doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku (pkt I wyroku), stwierdził, że bezczynność Wojewody Pomorskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku), przyznał od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej D. K. sumę pieniężną w kwocie 1 000 zł (pkt III wyroku) oraz wymierzył Wojewodzie Pomorskiemu grzywnę w wysokości 1000 zł (pkt IV wyroku).

Skargę kasacyjną od opisanego wyroku wywiódł Wojewoda Pomorski, zaskarżając wyrok ten w zakresie jego punktu 2, 3 i 4.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2022, poz. 329 - dalej jako: p.p.s.a.), Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:

1) polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 149 § 1a p.p.s.a w związku z naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 8, art. 12 § 1 i art. 35 § 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. - dalej: k.p.a.) i uznaniu, że w przedmiotowej sprawie bezczynność i przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy niniejsza przewlekłość winna zostać uznana za "zwykłą", gdyż działania organu nie nosiły znamion złej woli, ani też nie powodowały dla strony dolegliwych skutków, równocześnie nie miały charakteru zamierzonego,

3) art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 35 § 1 k.p.a. przez wymierzenie Wojewodzie Pomorskiemu grzywny w wysokości 1000 zł, podczas gdy wymierzenie grzywny jest fakultatywne, a w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzą przesłanki aby stosować środki dyscyplinujące albowiem zwłoka w załatwieniu sprawy nie była drastyczna,

3) art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a oraz art. 35 § 1 k.p.a. i uznaniu, że w przedmiotowej sprawie skarżąca na skutek przewlekłości organu doznała uszczerbku i tym samym niezasadne przyznanie od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł, podczas gdy skarżąca nie wykazała, aby na skutek bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania doznała uszczerbku, poniosła stratę finansową lub krzywdę.

Żądaniem skargi objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania. Na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. wniesiono o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. wniesiono o przeprowadzenie rozprawy w celu rozpoznania wniesionej skargi kasacyjnej.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymieniono w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec tego, że przesłanki nieważnościowe w rozpatrywanej sprawie nie występują, podlegała ona rozpoznaniu tylko w kontekście wskazanych zarzutów, z uwzględnieniem granic zaskarżenia ograniczonych w skardze kasacyjnej do punktu II, III i IV wyroku Sądu pierwszej instancji.

Jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 149 § 1. p.p.s.a. w zw. z naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 8, art. 12 § 1 i art 35 § 2 k.p.a. (zarzut 1). Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, okoliczności niniejszej sprawy przemawiają za uznaniem, że w tej sprawie, w zakresie wskazanym przez WSA w Gdańsku, miała miejsce bezczynność organu o charakterze rażącym. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter bezczynności nie można pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., I OSK 585/15 to, jak również inne przytoczone w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia, publikowane są na stronach internetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego www.orzeczenia.nsa.gov.pl CBOSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że rażącym naruszeniem prawa – w rozumieniu art. 149 § 2 p.p.s.a. – jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14).

Taka też sytuacja, jak słusznie uznał Sąd pierwszej instancji, wystąpiła w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Z akt sprawy wynika, że pismem z 19 września 2019 r. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w L[...] przekazał do Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego przedmiotowy wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego w celu ustalenia czy mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Wniosek ten wpłynął do organu wojewódzkiego 23 września 2019 r. (k. 16 akt administracyjnych). Po tej dacie pierwszą czynnością podjętą w sprawie przez organ wojewódzki była weryfikacja informacji o składkach na ubezpieczenie zdrowotne dokonana 14 lipca 2020 r. Następnie pismem z 7 października 2020 r. wezwano wnioskodawczynię do dostarczenia zaświadczenia o ustawodawstwie osoby uprawnionej na druku A1 w terminie 14 dni od otrzymania niniejszego. Ostatnią czynnością podjętą przez organ wojewódzki przed wpłynięciem skargi na bezczynność do Sądu była weryfikacja danych w rejestrze PESEL, która miała miejsce 21 lipca 2021 r. Trafnie wskazał przy tym Sąd I instancji, że organowi nie można zarzucić bezczynności jedynie w okresie między 14 marca a 23 maja 2020 r., kiedy zawieszeniu uległ bieg terminów procesowych w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym – obecnie uchylonym - przepisem, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

W świetle ustalonego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy należy stwierdzić, że postępowanie administracyjne było prowadzone dłużej, niż było to niezbędne do załatwienia sprawy, co wyczerpuje znamiona bezczynności organu. A wobec niczym nieusprawiedliwionego, podejmowania przez organ czynności w sprawie w znacznych odstępach czasu należy uznać, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wojewoda utrzymuje także, że niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie wynika z oczekiwania na odpowiedź instytucji zagranicznej właściwej do spraw koordynacji oraz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Należy jednak zauważyć, że wniosek strony wpłynął do organu 23 września 2019 r., natomiast o nadesłanie informacji do ww. instytucji organ zwrócił się 26 października 2021 r. czyli po ponad 2 latach (nota bene już po wpłynięciu skargi do sądu).

Należy także mieć na względzie, że organ nie powiadomił wnioskodawczyni choćby w trybie art.36 § 1 i § 2 k.p.a., nie wystosował też do niej żadnej informacji dotyczącej sprawy. Już sam okres oczekiwania na podjęcie przez Wojewodę pierwszej czynności w sprawie, a także brak informowania strony o przyczynach opóźnienia w wydaniu decyzji oraz brak wyznaczenia nowego terminu rozpoznania sprawy był wystarczający do stwierdzenia, że bezczynność Wojewody miała charakter rażący.

Skarżący kasacyjnie nie przedstawił przy tym żadnych argumentów, które pozwoliłyby na przyjęcie odmiennej oceny tej sytuacji, a prezentowane przez niego stanowisko stanowi jedynie polemikę z prawidłowymi ustaleniami i wnioskami zawartymi w zaskarżonym wyroku. Okoliczności związane z sytuacją kadrową organu, nie mogą w niniejszej sprawie stanowić podstawy pozwalającej na odmienną ocenę, niż uczynił to Sąd w zaskarżonym wyroku. Takie działanie organu, w szczególności podejmowanie przez organ czynności w sprawie dopiero po interwencji wnioskodawczyni, z całą pewnością wskazuje na opieszałe, niesprawne i nieefektywne działanie organu. Jest też sprzeczne z obowiązkiem rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie. Mając powyższe na uwadze, pierwszy z zarzutów kasacyjnych nie zasługuje na uwzględnienie.

Za niezasadny należy uznać także drugi i trzeci z zarzutów podniesionych przez skarżącego kasacyjnie tj. zarzut naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 35 § 1 p.p.s.a. poprzez wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1000 zł oraz przyznanie wnioskodawczyni sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł.

Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy tej kwoty. W świetle przywołanego przepisu, jedyną normatywną przesłankę, warunkującą nałożenie na organ grzywny, bądź przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej, stanowi uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji. To, że nie przewidziano w tym przypadku innych kryteriów, jakie sąd administracyjny winien uwzględnić, rozważając zastosowanie tych środków, jak też użycie przez ustawodawcę sformułowania "może orzec" oznacza, że decyzja o wymierzeniu grzywny lub przyznaniu sumy pieniężnej (albo zastosowaniu obu tych środków), została pozostawiona uznaniu sądu. W judykaturze podnosi się, że za ich orzeczeniem przemawia w szczególności sytuacja, gdy stwierdzona bezczynność lub przewlekłość ma kwalifikowany charakter, tj. wystąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie należy zastrzec, że z analizowanego przepisu nie wynika, by zastosowanie przewidzianych w nim instytucji ograniczało się jedynie do wyjątkowych sytuacji. Sąd winien wziąć pod uwagę możliwość zastosowania tych środków także wówczas, gdy okoliczności danej sprawy są niemożliwe do zaakceptowania w kontekście ochrony praw strony.

Rozważając zastosowanie środków przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a. w konkretnej sprawie, sąd administracyjny powinien uwzględnić także funkcje, jakie one pełnią. Grzywnie przypisuje się funkcję represyjną i prewencyjną - ma ona na celu zdyscyplinowanie organu. Natomiast suma pieniężna stanowi środek o charakterze kompensacyjnym w tym sensie, że ma zrekompensować stronie dolegliwości, niedogodności, negatywne przeżycia, na jakie została ona narażona wskutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroków z 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1695/16, z 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2230/17).

W zakresie wyboru środka dyscyplinującego organ, sąd administracyjny dysponuje luzem decyzyjnym. Oznacza to, że kontrola w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zastosowanego środka pieniężnego polega przede wszystkim na ocenie zachowania ustawowych granic stosowanej instytucji materialnoprawnej, a ponadto, czy wybór oparty został na obiektywnych kryteriach wynikających z celu stosowanych norm. Podkreślić przy tym trzeba, że luz decyzyjny sądu cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (zob. wyroki NSA z dnia 13 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3194/21, z dnia 21 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2326/21). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżony wyrok uwzględnia stopień naruszenia prawa przez organ, czas trwania postępowania administracyjnego (w tym także rozwiązania prawne przyjęte w związku z pandemią COVID-19), efektywność zastosowania danego środka dyscyplinującego, rodzaj sprawy i jej znaczenie dla skarżącej, a także zasadność wynagrodzenia skarżącej negatywnych konsekwencji, związanych z bezczynnością organu. Wobec wskazanej wyżej dyskrecjonalnej władzy Sądu w tym zakresie, umotywowania wysokości wymierzonej grzywny oraz wysokości przyznanej wnioskodawczyni sumy pieniężnej, jak również nieprzekroczenia zasad wskazanych w art. 149 § 2 p.p.s.a., rozstrzygnięcie w tym zakresie również należało uznać za zgodne z przepisami prawa. Tym samym, brak jest podstaw do przyjęcia, by w niniejszej sprawie Sąd I instancji przekroczył granicę uznania sądowego.

Wreszcie należy zauważyć, że bezspornie wnioskodawczyni nie wnosiła o przyznanie jej sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (nie wnosiła również o wymierzenie organowi grzywny). Z brzmienia przytoczonego wyżej przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. wynika jednak, że rozstrzygnięcie w tym przedmiocie może następować także z urzędu. Stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Sąd działając z urzędu w zakresie przyznania skarżącej sumy pieniężnej nie naruszył zatem powyższego przepisu.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.