Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 510/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od orzeczenia wydanego na podstawie art.138 par.2 k.p.a.
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2024 poz 725
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 64a, art. 64e, art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 sierpnia 2024 r. sprawy ze sprzeciwu E. M. od decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 24 maja 2024 r. nr 124/2024 znak: WOP.7721.53.2024.DM, RPW/1176/2024-N w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami oddala sprzeciw. ał


UZASADNIENIE

Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi decyzją z 24 maja 2024 r. nr 124/2024, znak: WOP.7721.53.2024.DM wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572), powoływanej dalej jako: "k.p.a." uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kutnie z 14 lutego 2024 r. nr 10/2024, znak: PINB.7355.25.8.2023-2024.WS nakazującą J. J., M. J. i K. J. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami i jednocześnie niezagrażających życiu lub zdrowiu ludzi oraz bezpieczeństwu mienia, poprzez: a) zdemontowanie balustrady tarasowej na stropodachu istniejącego budynku gospodarczego położonego na działce nr [...] przy ul. [...] w K., b) zamontowanie barierki zabezpieczającej przed wyjściem drzwiami balkonowymi znajdującymi się na pierwszym piętrze budynku mieszkalnego na dach budynku gospodarczego w terminie do 31 maja 2024 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Z akt sprawy wynika, że 8 maja 2023 r. E.M. (współwłaścicielka działki nr [...] ) wniosła o przeprowadzenie kontroli sąsiedniej działki nr [...] w celu ustalenia czy znajdujący się na tej nieruchomości taras jest zgodny z § 12 ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, powoływanego dalej jako: "r.w.t.". 22 maja 2023 r. organ poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wykonania tarasu na dachu budynku mieszkalnego jednorodzinnego wybudowanego w granicy działki nr [...] oraz w granicy działki sąsiedniej nr [...] .

14 czerwca 2023 r. PINB w Kutnie przeprowadził oględziny tarasu na dachu budynku mieszkalnego jednorodzinnego wybudowanego w granicy działki nr [...] i [...] . Organ ustalił, że taras wykonany jest nad pomieszczeniem gospodarczym w granicy obu działek, zewnętrzna warstwa została wyłożona terakotą, którą wykonano w dacie budowy - nadbudowy piętra. Współwłaściciele budynku oświadczyli, że parterowa część budynku mieszkalnego została wybudowana w latach 30-tych XX-wieku. Budynek gospodarczy na którym obecnie znajduje się taras został wybudowany w tym samym czasie, co parterowa część budynku mieszkalnego, a więc w latach 30-tych XX-wieku. Nadbudowę budynku mieszkalnego zakończono w 2000 r. Wówczas również wyłożono stropodach glazurą, wykonano na budynku balustradę tarasu od strony zachodniej, północnej i wschodniej z tym, że wschodnia część tarasu znajduje się w granicy działki sąsiada. Współwłaściciele budynku nie posiadają żadnych dokumentów wymaganych prawem budowlanym w oparciu o które mogliby prowadzić takie roboty budowlane.

Pismami z 16 czerwca 2023 r. organ wystąpił do Archiwum Państwowego w P., Oddział w K., Starostwa Powiatowego w K., Urzędu Miasta K. o udostępnienie dokumentacji budowlanej dotyczącej budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego zlokalizowanych przy ul. [...] w K. w granicy działki nr [...] z działką sąsiednią [...] . 4 lipca 2023 r. Starostwo Powiatowe w Kutnie przesłało dokumentację archiwalną dotyczącą nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w K. przy ul. [...] (dz. nr [...]). 4 sierpnia 2023 r. Archiwum Państwowe w P., Oddział w K. poinformowało, że w wyniku przeprowadzonej kwerendy nie odnaleziono dokumentów o charakterze projektowo-budowlanym dotyczących nieruchomości przy ul. [...] w K.. 18 sierpnia 2023 r. Urząd Miasta K. przesłał poświadczoną za zgodność z oryginałem decyzję Prezydenta Miasta K. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] , znak: [...] z 30 czerwca 1998 r. dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego przewidzianej dla realizacji w K. przy ul. [...] (dz. nr [...]).

8 września 2023 r. PINB w Kutnie zawiadomił, że o zebraniu materiału dowodowego w sprawie wykonania tarasu na dachu budynku gospodarczego wybudowanego w granicy dz. nr [...] położonej przy ul. [...] w K. oraz w granicy działki sąsiedniej nr [...] położonej przy ul. [...] .

21 września 2023 r. wpłynęło pismo M.J. stwierdzające, że zostały dopełnione wszystkie formalności związane z powstaniem tarasu, a dokumentacja prawdopodobnie zaginęła. Jednocześnie ocena sprawy powinna uwzględniać planowaną zabudowę sąsiedniej działki (8 m mur w granicy działki). Zarzucił w nim, że organ posługuje się nieaktualną mapą sprzed podziału działki nr [...].

5 października 2023 r. organ wystąpił do Starostwa Powiatowego w Kutnie, Wydział Architektury i Budownictwa o przesłanie dokumentów związanych z zawiadomieniem o zakończeniu budowy inwestycji wykonanej w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę z 17 lipca 1998 r. znak ANB.7351.509.1-270.98. W odpowiedzi Starostwo Powiatowe w Kutnie, Wydział Architektury i Budownictwa wskazało, że w dokumentach archiwalnych brak jest zawiadomienia o zakończeniu budowy dotyczącej nadbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w K. przy ul. [...].

15 listopada 2023 r. organ zawiadomił strony o przysługującym prawie do zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma.

Przywołaną na wstępie decyzją organ I instancji nakazał J. J., M. J. i K. J. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami i jednocześnie niezagrażających życiu lub zdrowiu ludzi oraz bezpieczeństwu mienia, poprzez: a) zdemontowanie balustrady tarasowej na stropodachu istniejącego budynku gospodarczego położonego na działce nr [...] przy ul. [...] w K., b) zamontowanie barierki zabezpieczającej przed wyjściem drzwiami balkonowymi znajdującymi się na pierwszym piętrze budynku mieszkalnego na dach budynku gospodarczego w terminie do 31 maja 2024 r.

J.J. i M.J. wnieśli odwołanie od ww. decyzji. J.J. stwierdziła, że taras nie jest tylko tarasem, ale również dachem budynku gospodarczego. Budynek powstał w latach 50. i został wykorzystany jako taras w czasie nadbudowy w 2000 r. Natomiast postanowieniem z 10 maja 2024 r. nr 105/1/2024, znak: WOP.7721.53.2024.DM organ odmówił M. J. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, a postanowieniem z 20 maja 2024 r., nr 82/2024, znak: WOP.7721.53.2024.DM, stwierdził, że odwołanie skarżącego zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a.

Zaskarżoną niniejszym sprzeciwem decyzję Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi uchylił w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ II instancji po przywołaniu treści art. 51 ust. 1 pkt 1, ust. 7 prawa budowlanego stwierdził, że podstawowym obowiązkiem organów nadzoru budowlanego w toku postępowania naprawczego pozostaje precyzyjne określenie jakie roboty budowlane zostały wykonane przez inwestora oraz czy wymagały one uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, co oznacza konieczność prawidłowego ustalenia czasu i zakresu wykonanych robót budowanych oraz dokonania ich kwalifikacji według definicji legalnych zawartych w prawie budowlanym. W ocenie organu odwoławczego zgromadzony materiał dowodowy jest niepełny i nie pozwala na prawidłowe zrekonstruowanie stanu faktycznego sprawy.

Poza sporem pozostaje jedynie, że decyzją z 17 lipca 1998 r., znak: ANB 7351/509/1-270/98 Urząd Rejonowy w Kutnie zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. J. i M. J. pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego o pow. użytk. 49,02 m2 , kubaturze 243,00 m3 , izb 4, zlokalizowanego w K. przy ul. [...], nr ewid. działki [...]. Nie ulega też wątpliwości, że pozyskany ze Starostwa Powiatowego w Kutnie, Wydziału Architektury i Budownictwa projekt budowlany nie przewidywał wykonania analizowanego tarasu (nie odnaleziono w archiwach innych instytucji żadnej dokumentacji mogącej potwierdzić legalność jego powstania), jak również schodów na taras oraz wykonania okna balkonowego.

O brakach w materiale dowodowym świadczy przede wszystkim to, że nie sposób określić w stosunku do jakiego obiektu prowadzone jest postępowanie administracyjne. Z zawiadomienia z 22 maja 2023 r. wynika, że organ prowadzi postępowanie w sprawie "wykonania tarasu na dachu budynku mieszkalnego jednorodzinnego wybudowanego w granicy działki nr [...] położonej przy ul. [...] w K.". Natomiast analiza zebranego materiału dowodowego wykazuje na rozbieżność, co do tego, co właściwie stanowi przedmiot postępowania – budynek mieszkalny czy budynek gospodarczy. Z protokołu oględzin z 14 czerwca 2023 r. wynika, że wspomniany taras wykonany został ok. 2000 r. przy okazji realizacji inwestycji nadbudowy budynku mieszkalnego, na stropodachu budynku gospodarczego położonego w granicy działek [...] i [...] . Żelbetowy stropodach został wyłożony glazurą, a także zamontowano obwodowo wzdłuż krawędzi stropodachu balustradę. Organ musi wyjaśnić, czy analizowany taras stanowi część budynku gospodarczego, czy też mieszkalnego.

Ponownie prowadząc postępowanie organ powinien też ustalić, kiedy dokonano podziału działki nr [...]. M.J. wielokrotnie w toku postępowania pierwszoinstancyjnego podnosił, że organ posługuje się nieaktualnymi mapami nieuwzględniającymi podziału ww. działki po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę z 30 czerwca 1998 r.

PINB w Kutnie nie dokonał również kwalifikacji wykonanych robót budowlanych związanych z powstaniem tarasu przez pryzmat art. 3 pkt 7 prawa budowlanego, co powinno zostać uzupełnione w toku postępowania. Dopiero poprawne zdefiniowanie wykonanych robót umożliwia dokonanie subsumpcji do właściwych przepisów prawa materialnego. W szczególności przesądzenie czy roboty budowlane podlegały reglamentacji ustawowej w momencie ich rozpoczęcia (uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia). Od prawidłowej kwalifikacji prawnej rodzaju naruszonego przez inwestora obowiązku zależy poprawność rodzaju postępowania legalizacyjnego, jaki powinien przyjąć organ nadzoru budowlanego. Postępowanie naprawcze z art. 50-51 prawa budowlanego znajduje zastosowanie tylko do robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego bądź jego części. Ponadto w zaskarżonej decyzji PINB w Kutnie nie wyjaśnił, w związku ze spełnieniem jakiej przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 1-4 prawa budowlanego, wdrożył tryb z art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego.

Organ odwoławczy stwierdził, że wadliwość przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ma istotny wpływ na wynik sprawy, więc należało wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżone postanowienie. W ocenie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest znaczny dlatego niemożliwe pozostaje skorzystanie z przyznanych kompetencji kasacyjno-reformatoryjnych.

Sprzeciw od ww. decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła E.M., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że okoliczność kiedy został przeprowadzony podział nieruchomości nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie, bowiem kwestie podziału działek są przedmiotem ewentualnego postępowania w Wydziale Geodezji Starostwa Powiatowego.

Skarżąca nie zgodziła się również z twierdzeniem, że nie wiadomo w stosunku do jakiego obiektu organ I instancji prowadzi postępowanie. W aktach sprawy jedynie w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania mowa jest o budynku mieszkalnym, a dalsza dokumentacja odnosi się już do budynku gospodarczego. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania wynikało z treści wniosku złożonego wniosku o wszczęcie postępowania. Z punktu widzenia zawiadamiających taras był elementem budynku mieszkalnego, bowiem to z tego budynku prowadziło do niego wejście. Na etapie zawiadomienia organ nie dysponował jeszcze dokumentami, które potwierdzałby, że sprawa dotyczy budynku gospodarczego. Po przeprowadzeniu dalszych czynności dowodowych w sprawie, w tym oględzin nieruchomości, organ I instancji posługuje się sformułowaniami odnoszącymi się do budynku gospodarczego, zatem nie można się zgodzić z twierdzeniami organu II instancji, że w sprawie nie wiadomo o jaki budynek chodzi.

W ocenie skarżącej organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe dokonując oceny, czy inwestorzy naruszyli przepisy prawa przy budowie tarasu na budynku gospodarczym. Twierdzenie organu odwoławczego o dokonaniu przez organ pierwszej instancji błędnej kwalifikacji wykonanych robót przez pryzmat art. 3 pkt 7 prawa budowlanego nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach faktycznych sprawy. Zdaniem skarżącej nie znajduje również potwierdzenia okoliczność aby organ I instancji nie przedstawił przesłanki, z której to powodu nałożył na stronę obowiązek dokonania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, gdyż zagrażały one zdrowiu i życiu ludzi oraz bezpieczeństwu mienia. W toku postępowania ustalono, że projekt nie zawierał wykonania drzwi balkonowych oraz schodów na dach budynku gospodarczego a zatem przebywania na nim osób stanowi zagrożenie.

Jednocześnie skarżąca nadmieniła, że długotrwałość stanu naruszającego przepisy prawa budowlanego nie może być okolicznością przemawiającą za odstąpieniem od zastosowania sankcji wynikającej z obowiązujących przepisów prawa, a wręcz przeciwnie, stwierdzenie wykonania robót budowlanych (montażu drzwi i schodów) niezgodnych z przepisami technicznobudowlanymi, obliguje organ nadzoru budowlanego do przeprowadzenia postępowania naprawczego i nałożenia obowiązku służącego do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, co miało miejsce w sprawie i uzasadnienia wniesienie sprzeciwu.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując argumentację przywołaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Granice sądowej kontroli legalności decyzji kasacyjnej, wydanej na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572), powoływanego dalej jako: "k.p.a.", zostały wyraźnie zawężone przez ustawodawcę na skutek nowelizacji przepisów p.p.s.a., dokonanej mocą art. 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r., poprzez dodanie w dziale III po rozdziale 3 rozdziału 3a w brzmieniu: "Rozdział 3a Sprzeciw od decyzji" art. 64a – art. 64e p.p.s.a. i dodanie po art. 151, art. 151a p.p.s.a.

Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). W postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 nie stosuje się (art. 64b § 3 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. W myśl art. 151a p.p.s.a. uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 151a § 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie (art. 151a § 3 p.p.s.a.).

Z powyższego wynika więc, że kontrola decyzji kasacyjnej dokonywana przez sąd administracyjny w ramach sprzeciwu ma co do zasady wyłącznie charakter formalny i ogranicza się w tym wypadku do zbadania, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Przyjmuje się bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle przywołanej normy prawnej, że decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2019 r., sygn. akt I GSK 3515/18, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, przywoływanej dalej jako: "CBOSA").

Należy mieć jednakże na uwadze, że sąd kontrolując wydaną przez organ decyzję kasacyjną czyni to w kontekście przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Nie odnosi się zatem bezpośrednio do kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu. Konieczne jest jednoczesne wyjaśnienie, że sąd w składzie rozpoznającym sprzeciw podziela stanowisko wyrażone w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z 23 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 512/21; z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19; z 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19 oraz z 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 286/21, CBOSA) zgodnie z którym, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m.in. dyspozycja cytowanego art. 138 § 2a k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zauważa, że sąd administracyjny dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej nie może sprowadzać tej kontroli do fikcji. A tak w istocie się dzieje, jeśli sąd administracyjny abstrahuje od przepisów prawa materialnego mających w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności z prawem zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji objętej sprzeciwem.

Podkreślić należy również fakt, że przepis art. 64e p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, lecz musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (por. wyroki NSA: z 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK [...]/19 oraz z 24 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2785/20, CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie konieczne było zatem odniesienie się także do kwestii materialnych, bowiem przepisy te mają wpływ na ocenę decyzji objętej sprzeciwem. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach sąd stwierdził, że decyzja organu odwoławczego nie została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Dla potrzeb rozstrzygnięcia niniejszej sprawy konieczne jest wskazanie, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle przywołanej normy prawnej przyjmuje się, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem orzeczenie organu odwoławczego powinno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok WSA w Łodzi z 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 264/17, CBOSA). Zatem żeby organ odwoławczy mógł wydać decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. muszą zostać spełnione dwie przesłanki: po pierwsze – postępowanie przed organem pierwszej instancji prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie – konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyznaczenie dopuszczalności zakończenia postępowania odwoławczego kasacyjnie wymaga wyprowadzenia naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozstrzygnąć, przy czym nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych ma zawsze istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2064/15, CBOSA). W związku z tym koniecznym staje się wskazanie, że decyzja organu odwoławczego wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, ale stanowi wręcz przeszkodę do jego ostatecznego ukształtowania. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Ponowne postępowanie jakie się będzie przed nim toczyć nie jest jednak dalszym ciągiem ani "przedłużeniem" postępowania odwoławczego. Sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje ustalony stan sprawy, zarówno faktyczny jak i prawny (por. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, CBOSA).

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy przypomnienia wymaga, że przedmiotem kontroli stała się decyzja Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kutnie i przekazująca sprawę dotyczącą nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami i jednocześnie niezagrażających życiu lub zdrowiu ludzi oraz bezpieczeństwu mienia do ponownego rozpoznania.

Organ I instancji nakazał zdemontowanie balustrady tarasowej na stropodachu istniejącego budynku gospodarczego położonego na działce nr [...] przy ul. [...] w Kutnie oraz zamontowanie barierki zabezpieczającej przed wyjściem drzwiami balkonowymi znajdującymi się na pierwszym piętrze budynku mieszkalnego na dach budynku gospodarczego.

Jak wynika natomiast wprost z uzasadnienia rozstrzygnięcia będącego przedmiotem sprzeciwu, organ odwoławczy stwierdził, że materiał dowodowy jest niepełny i nie pozwala na prawidłowe zrekonstruowanie stanu faktycznego sprawy. W ocenie ŁWINB w Łodzi wyjaśnienia wymagają przede wszystkim kwestie: określenia w stosunku do jakiego obiektu prowadzone jest postępowanie administracyjne – czy analizowany taras stanowi część budynku gospodarczego, czy mieszkalnego, daty dokonania podziału działki nr [...], kwalifikacji robót budowlanych związanych z powstaniem tarasu przez pryzmat art. 3 pkt 7 prawa budowlanego oraz związku ze spełnieniem jakiej przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 1-4 prawa budowlanego wdrożono tryb z art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego.

Z kolei w sprzeciwie skarżąca stwierdziła, że jedynie w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania mowa jest o budynku mieszkalnym, dalsza dokumentacja odnosi się już do budynku gospodarczego, okoliczność kiedy został przeprowadzony podział nieruchomości nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, roboty to budowa tarasu na budynku gospodarczym oraz wystarczające jest ustalenie możliwości zaistnienia zagrożeń zdrowia i życiu ludzi oraz bezpieczeństwa mienia.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszy sprzeciw w sprawie doszło do sytuacji w której organ I instancji nie przeprowadził kompleksowego postępowania, a w konsekwencji konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wskazany przez ŁWINB w Łodzi ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ewentualne uchylenie decyzji organu II instancji i zobowiązanie go do samodzielnego rozpatrzenia sprawy i wydania merytorycznej decyzji spowodowałoby konieczność samodzielnego uzupełnienia i przeanalizowania przez ten organ istotnych kwestii dla rozstrzygnięcia sprawy, co niewątpliwie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności. Podkreślić bowiem należy organ I instancji nakazując usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości pominął kwestie, które wzbudziły wątpliwości organu II instancji, a które mogą rzutować na kształt ostatecznego rozstrzygnięcia.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji Wojewody Łódzkiego jak również decyzji wydanej przez organ I instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 725), powoływanej dalej jako: "prawo budowlane".

Zgodnie z treścią zastosowanego w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Unormowanie to znajduje swoje zastosowanie również w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały zakończone.

Ratio legis art. 51 prawa budowlanego polega na wymuszeniu na inwestorze realizującym roboty budowlane w warunkach, które zgodnie z art. 50 ust. 1 prawa budowlanego nie są akceptowane z punktu widzenia ich legalności, doprowadzenia ich do stanu zgodnego z aktualnie obowiązującym prawem. Zasadniczy obowiązek organu w postępowaniu naprawczym koncentruje się rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane, w przypadkach wskazanych w art. 50 prawa budowlanego, doprowadzić do stanu zgodnego z obecnie obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z 23 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1880/15, CBOSA). Tylko w sytuacji stwierdzenia, że roboty wykonane w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 prawa budowlanego są zgodne z aktualnie obowiązującymi przepisami, możliwe jest odstąpienie od nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że podstawowym elementem prawidłowo przeprowadzonego postępowania jest prawidłowe i jednoznaczne określenie jego przedmiotu. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika natomiast jednoznacznie, że sporny taras stanowi część budynku gospodarczego, a w konsekwencji, że postępowaniem powinien zostać objęty budynek gospodarczy. Z protokołu oględzin z 14 czerwca 2023 r. wynika, że taras wykonany został ok. 2000 r. w momencie nadbudowy budynku mieszkalnego, na stropodachu budynku gospodarczego położonego w granicy działek [...] i [...] . Żelbetowy stropodach został wyłożony glazurą, zamontowano obwodowo wzdłuż krawędzi stropodachu balustradę. Z akt sprawy wynika, że wejście na taras odbywa się z kolei wyłącznie po schodach z nadbudowanego budynku mieszkalnego. Tak zgromadzony materiał budzi uzasadnione wątpliwości dotyczące prawidłowego określenia przedmiotu postępowania, zatem obowiązkiem organ będzie jednoznaczne wyjaśnienie, czy analizowany taras stanowi część budynku gospodarczego, mieszkalnego czy postępowaniem powinny zostać objęte oba budynki.

W konsekwencji powyższego organ powinien dokonać również jednoznacznej kwalifikacji robót budowlanych oraz ich oceny i zbadać jakim wymogom podlegały wykonane roboty budowlane i jaki był ich charakter. Aby dokonać właściwej kwalifikacji samowolnie zrealizowanych robót budowlanych niezbędna staje się zatem precyzyjność w ustaleniu cech ocenianego obiektu i odniesienie opisu obiektu (robót budowlanych) do ustawowych definicji prawa budowalnego. Ustalenia ta maja bowiem wpływ nie tylko na dalszą możliwość prowadzenia postępowania naprawczego, lecz również uzależniają zastosowanie właściwych przepisów prawa budowlanego. Dokonanie właściwej kwalifikacji ma kluczowe znaczenie dla określenia trybu legalizacji inwestycji, a w konsekwencji dla ustalenia ewentualnego trybu legalizacji samowoli budowlanej i związanych z tym konsekwencji prawnych.

Jednocześnie należy przyznać rację ŁWINB w Łodzi, że organ I instancji powinien wyjaśnić w związku ze spełnieniem jakiej przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 1-4 prawa budowlanego wdrożył tryb z art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Zgodnie zaś z treścią art. 50 ust. 1 prawa budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. Prowadząc postępowanie w trybie art. 50 i art. 51 prawa budowlanego organ powinien zbadać i odnieść się do wszystkich okoliczności wskazanych w art. 50 ust. 1, natomiast organ I instancji nie odniósł się zaś w ogóle do tych przesłanek. Ponadto z treści decyzji organu I instancji nie wynika, wbrew twierdzeniu skarżącego, że stwierdzone nieprawidłowości zagrażały zdrowiu i życiu ludzi oraz bezpieczeństwu mienia. Ponadto treść uzasadnienia nie zawiera jakiegokolwiek odniesienia się i analizy przesłanek określonych w art. 50 ust. 1 pkt 1-4 prawa budowlanego.

Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, że organ I instancji wydając decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, nie odniósł się w ogóle do tego, czy taras będący przedmiotem postepowania narusza przepisy techniczno-budowlane, określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2020 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.), a doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem może nastąpić jedynie przez wykonanie obowiązków nałożonych swoją decyzją, co również rzutuje na konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania przed organem I instancji.

Sąd nie podzielił natomiast stanowiska Wojewody w zakresie konieczności ustalenia daty podziału działki nr [...]. Należy zaznaczyć, że sporny obiekt znajduje się na granicy działek nr [...] oraz [...] , w konsekwencji czego w ocenie Sądu wykonanie stwierdzonego przez organ obowiązku nie będzie miał wpływu na dokonane przez organy ustalenia i ocenę zebranego materiału dowodowego.

Odnosząc się zaś do stanowiska skarżącej zawartego w sprzeciwie, wyjaśnić należy, że oddalenie sprzeciwu ze wskazanych przyczyn nie oznacza, że jej argumentacja odnosząca się meritum sprawy, tj. legalności spornego tarasu, pozbawiona jest racji. Jednak sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw w granicach zakreślonych art. 64e p.p.s.a. i uznając za prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., nie ma możliwości odniesienia się do kwestii merytorycznych, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Wobec konieczności przeprowadzenia ponownego postępowania przez organ I instancji, ocena taka byłaby przedwczesna na tym etapie postępowania. Organ odwoławczy, wskazując na zakres, w jakim ponowne postępowanie powinno być uzupełnione i prawidłowo przeprowadzone, nie przesądził o wyniku sprawy, co oznacza, że do wszystkich twierdzeń i argumentów skarżącej organy powinny się odnieść w ponownie prowadzonym postępowaniu.

Mając zatem na względzie powyższe okoliczności Sąd stwierdził, że w sprawie spełnione zostały obie przesłanki do wydania przez organ II instancji decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Zarówno zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i dowodowego niezbędnego dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy, a jednocześnie przekraczający wynikające z art. 136 k.p.a. uprawnienia organu odwoławczego do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego oraz wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, uniemożliwiały merytoryczne rozpatrzenie sprawy, co niewątpliwie obligowało Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy może bowiem wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy stwierdzi, że naruszył on przepisy procesowe nie przeprowadzając postępowania wyjaśniającego albo wprawdzie je przeprowadzając, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych, np. nie dokonując ustalenia istotnych okoliczności faktycznych sprawy wymagających przeprowadzenia postępowania w znacznej części. Naruszenie takie nie może być usunięte przez organ odwoławczy w wyniku przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, naruszałoby bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 12 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 402/22, CBOSA).

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że organ odwoławczy jest kompetentny do przeprowadzenia wyłącznie uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie przez organ II instancji postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części narusza zasadę dwuinstancyjności. Każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana co do istoty przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron (por. wyrok NSA z 20 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 2058/97, CBOSA). W świetle zasady dwuinstancyjności nie może jednak dojść do sytuacji, że większość faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zostałaby wyjaśniona dopiero w postępowaniu odwoławczym.

Skoro więc poddana kontroli tutejszego Sądu decyzja ŁWINB w Łodzi kasująca decyzję organu pierwszej instancji dotyczącą nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości odpowiada wymogom art. 138 § 2 k.p.a., sprzeciw należało oddalić. Końcowo Sąd podkreśla, że wobec uchylenia decyzji organu I instancji, ponownie przeprowadzone postępowanie pozwoli na wyeliminowanie wszelkich nieprawidłowości wskazanych przez organ II instancji.

Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

MR