Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 41/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie

SENTENCJA

Dnia 8 marca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi G. B. na postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 18 listopada 2022 r., nr [...] w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga G. B. (zwanego dalej "stroną", "zobowiązanym" lub "skarżącym") na postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (zwanego dalej "WPWIS" lub "organem II instancji") z dnia 18 listopada 2022 r., nr [...]. W postanowieniu tym utrzymano w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. (zwanego dalej "PPIS", "wierzycielem" lub organem I instancji") nr [...] z dnia 26 września 2022 r., znak: [...] w przedmiocie zarzutów podniesionych w postępowaniu egzekucyjnym. Zaskarżone postanowienie zapadło w oparciu o poniżej przedstawiony stan faktyczny i prawny.

Pismem z dnia 24 sierpnia 2017 r. Przychodnia Lekarska X. sp. z o.o. sp. k. w J. powiadomiła PPIS o tym, że A. B. odmówiła zaszczepienia jej córki – K. B. – szczepionką przeciwko odrze, śwince i różyczce. Wielokrotne próby skontaktowania się z matką dziecka zakończyły się niepowodzeniem.

PPIS wezwał w dniu 11 listopada 2017 r. A. B. oraz zobowiązanego do zaszczepienia dzieci – K. i I. B..

Pismem z dnia 22 stycznia 2018 r. zostało wysłane upomnienie. PPIS wezwał stronę do poddania zaszczepienia córki – K.B. – szczepieniu przeciwko wirusowemu zapaleniu wątroby typu B, błonicy, krztuścowi, tężcowi, inwazyjnemu zakażeniu streptococcus pneumoniae, inwazyjnemu zakażeniu haemophilus influenzae oraz ostremu znagminnemu porażeniu dziecięcemu poliomyelitis. Obowiązek poddania dziecka szczepieniom wynika z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 151, zwanej dalej "ustawą"). PPIS zagroził, że niewykonanie obowiązku w terminie siedmiu dni doprowadzi do wszczęcia postępowania egzekucyjnego.

Dnia 16 marca 2018 r. zostały wystawiony tytuł wykonawczy o nr [...] Tytuł wykonawczy został doręczony Wojewodzie W. (zwanemu dalej "Wojewodą" lub "organem egzekucyjnym").

Wojewoda wszczął postępowanie egzekucyjne w dniu 22 marca 2018 r. W dniu 10 maja 2018 r. sprawa została przekazana Wojewodzie D. z uwagi na fakt, że zobowiązany mieszka w W. (województwo d. ). K. B. mieszka razem z matką w J. (województwo w. ).

Pismem z dnia 27 maja 2022 r. pełnomocnik zobowiązanego – adw. A. T. – wniósł zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Podniesiono zarzut naruszenia art. 27 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1438 z późn. zm., zwanej dalej "u.p.e.a.") poprzez wskazanie w treści tytułu wykonawczego błędnego adresu zobowiązanego. Zobowiązany mieszka przy ul. [...] w J., a więc wskazany adres jest błędny. Prowadzenie postępowania egzekucyjnego jest możliwe tylko w przypadku prawidłowo sporządzonego tytułu wykonawczego. Zdaniem zobowiązanego, D. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie jest właściwy do prowadzenia postępowania w tej sprawie. Wszystkie organy z województwa dolnośląskiego są niewłaściwe w sprawie, dlatego zachodzą przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego. Ponadto PPIS, wystawiając tytuł wykonawczy, zastosował nieobowiązujący obecnie wzór tytułu wykonawczego.

Dalej podniesiono, że harmonogram szczepień nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego, a więc nie można nakładać obowiązku zaszczepienia dziecka w oparciu o akt wewnętrznie obowiązujący.

Zdaniem zobowiązanego, nie można prowadzić postępowania egzekucyjnego, kiedy nie przeprowadzono badań co do stanu zdrowia dziecka. Obowiązek przeprowadzenia badań wynika z art. 17 ust. 2 i 4 ustawy. Dopiero potem można zdecydować, czy dziecko powinno zostać zaszczepione. Nikt nie przedstawił zaświadczenia lekarza o kwalifikacji dziecka do szczepienia.

Zobowiązany podniósł zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Nie zbadano sytuacji majątkowej rodziny.

Pismem z dnia 9 września 2022 r. zobowiązany zwrócił się do PPIS, aby wierzyciel zawnioskował o zawieszenie postępowania egzekucyjnego w związku z tym, że lekarz stwierdził przeciwskazania do zaszczepienia dziecka.

Postanowieniem nr [...] z dnia 26 września 2022 r., znak: [...] wierzyciel oddalił wszystkie zarzuty zobowiązanego w prowadzonej sprawie egzekucyjnej. PPIS wyjaśnił, że w związku z brakiem informacji o miejscu zamieszkania ojca dziecka, zwrócił się do Urzędu Miejskiego w W. z wnioskiem o udostępnienie danych jednostkowych z rejestru mieszkańców. Z udostępnionych informacji wynika, że adres ten jest prawdziwy, co więcej, w dniu 28 listopada 2017 r. zobowiązany odebrał wezwanie wierzyciela do zaszczepienia dziecka. Również upomnienie zostało odebrane pod tym adresem, tj. w W. (województwo d. ). To, że po ponad dwóch latach od wszczęcia postępowania egzekucyjnego zobowiązany przeprowadził się do R., nie zmienia faktu, że w momencie wystawienia tytułu egzekucyjnego, wskazano prawidłowy adres. W myśl art. 36 § 3 u.p.e.a. zobowiązany miał obowiązek powiadomić wierzyciela o zmianie miejsca zamieszkania.

Zastosowanie grzywny celem przymuszenia ma na celu zmobilizowanie zobowiązanego do wykonania obowiązku publicznoprawnego. Jednocześnie zobowiązany nie wyjaśnił, w jakim znaczeniu należy postrzegać zawyżenie grzywny.

Według wierzyciela, nie ziściły się podstawy do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Kiedy wszczynano postępowanie egzekucyjne, właściwym miejscowo organem egzekucyjnym był D. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, wykonujący zadania Wojewody D. jako organu egzekucyjnego, na mocy zawartego między nimi porozumienia. W dniu wystawienia tytułu wykonawczego obowiązywał wzór tego dokumentu określony przez Ministra Finansów w drodze rozporządzenia. To, że z biegiem lat ten wzór zmienił się, nie oznacza, że postępowanie z tego powodu nie może się toczyć.

Wierzyciel wskazał, że w tytule wykonawczym nie ma mowy o harmonogramie szczepień wydawanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego. Harmonogram ten jest wydany na podstawie przepisu ustawowego, tj. art. 17 ust. 11 ustawy. Zdaniem PPIS, poddanie się badaniu kwalifikującemu do szczepienia jest integralnym elementem "procesu" szczepienia. Skoro nie poddano dziecka badaniu, nie doszło do spełnienia obowiązku ustawowego, z którym wiąże się obowiązek szczepienia. Do dnia wydania tego postanowienia, zobowiązany nie stawił się z dzieckiem na badanie. W aktach sprawy nie ma zaświadczenia od lekarza rodzinnego, który zwalniałby K. B. od obowiązku szczepienia.

W terminowo wniesionym zażaleniu od postanowienia organu I instancji, pełnomocnik zobowiązanego zakwestionował je w całości. Podniesiono zarzut naruszenia:

1) art. 124 § 2 w związku z art. 107 § 3 i art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, zwanej dalej "k.p.a.") w związku z art. 18 u.p.e.a. poprzez brak odniesienia się przez wierzyciela w uzasadnieniu postanowienia do sytuacji indywidualnej zobowiązanego – kiedy obowiązek zaszczepienia jego córki przeciwko poszczególnym chorobom stał się – zdaniem wierzyciela – wymagalny, na podstawie jakich dowodów stwierdził, iż obowiązek szczepień u małoletniej jest wymagalny i może być wykonany, a jedynie poprzestał na przytoczeniu szeregu przepisów prawnych nie dokonując subsumpcji, organ nie wskazał na podstawie jakich dowodów uznał, że małoletnia nie została zaszczepiona;

2) art. 6, art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. poprzez nieustosunkowanie się do twierdzeń strony dotyczących istotnych okoliczności faktycznych i prawnych, co miało wpływ na wynik postepowania – organ w żaden sposób nie odniósł się do naruszenia art. 4 ustawy;

3) art. 8 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. poprzez nierozpoznanie w sposób wyczerpujący i budzący zaufanie do władzy publicznej całego materiału dowodowego;

4) art. 87 Konstytucji RP w związku z art. 17 ust. 11 ustawy poprzez zaliczenie komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego do katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego i przyjęcie na tej podstawie, iż może nakładać na obywateli obowiązek zaszczepienia dziecka określoną ilością dawek szczepionek w ustalonych odgórnie okresach, mimo iż akt prawny o nazwie komunikat nie zalicza się do aktów stanowienia prawa powszechnego, a jest jedynie aktem prawa wewnętrznego, w ramach którego brak jest możliwości nakładania obowiązków i ograniczenia praw obywateli;

5) art. 5 ust. 1 pkt 1b ustawy w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2172, zwanego dalej "rozporządzeniem") poprzez uznanie, iż obowiązek szczepień ochronnych u małoletniej jest wymagalny ze względu na osiągnięcie przez nią przedziału wiekowego;

6) art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w związku z § 3 rozporządzenia poprzez uznanie iż szczepienia ochronne wymienione w tytule wykonawczym są wymagalne, a termin ich wymagalności wynika z treści komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego, podczas gdy ten akt nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, zaś programy zapobiegania i zwalczania określonych zakażeń lub chorób zakaźnych, zgodnie z art. 4 w związku z art. 2 pkt 96 ustawy może określać wyłącznie Rada Ministrów w drodze rozporządzenia, a nie Główny Inspektor Sanitarny, co wskazuje, iż zobowiązany może zaszczepić córkę w terminie przewidzianym w treści rozporządzenia;

7) art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 31 ust. 1 w związku z art. 47 i art. 68 Konstytucji RP poprzez uznanie, iż zachodzą przesłanki do ograniczenia przysługującego zobowiązanemu prawa do ochrony życia prywatnego oraz prawa do ochrony zdrowia.

Zobowiązany podniósł, że wierzyciel nie wskazał daty, od której obowiązek zaszczepienia jego córki jest wymagalny. Na tę okoliczność nie przeprowadzono dowodów. Wierzyciel nie odniósł się do zarzutu naruszenia art. 4 ustawy. Zobowiązany powtórzył, że program szczepień ochronnych nie jest źródłem prawa i nie może stanowić podstaw w procesie stosowania prawa.

Zobowiązany stwierdził, że obowiązek szczepienia jest ingerencją w prawo prywatności. Egzekwując ten obowiązek należy zachować zasadę proporcjonalności. Zobowiązany przedstawił zaświadczenie lekarskie o przeciwskazaniach do zaszczepienia K.B..

Postanowieniem z dnia 8 listopada 2022 r., nr [...] D. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny zawiesił postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec zobowiązanego. Zawieszenie postępowania egzekucyjnego nastąpiło na wniosek wierzyciela.

Postanowieniem z dnia 18 listopada 2022 r., nr [...] WPWIS utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. WPWIS szczegółowo zrelacjonował stan faktyczny sprawy. Swoje rozważania rozpoczął od odniesienia się do zarzutów podniesionych przez zobowiązanego w zażaleniu. Organ II instancji jest przekonany o niezasadności zarzutów. Zaskarżone postanowienie PPIS zawiera wszystkie elementy, jakie powinno mieć postanowienie. W aktach sprawy nie odnaleziono żadnego dokumentu, który zwalniałby czasowo małoletnią K. B. z obowiązku szczepienia, wystawionego przez lekarza rodzinnego z podmiotu: "Przychodnia Lekarska X. sp. z o.o. sp. k. w J.". Co więcej, przedstawiono pismo, że dziecko nie zostało zaszczepione.

Obowiązek szczepienia jest obowiązkiem wynikającym bezpośrednio z przepisów prawa. Oznacza to, że wykonanie tegoż obowiązku jest zabezpieczone zastosowaniem przymusu w toku postępowania egzekucyjnego. Jak wynika z § 5 rozporządzenia, szczepienia odbywają się zgodnie z programem szczepień ochronnych, a ten jest wydawany na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego – art. 17 ust. 11 ustawy.

Organ II instancji stwierdził, że zarzut naruszenia art. 4 ustawy przez PPIS jest bezpodstawny, ponieważ ten nie był podnoszony w zarzutach z art. 33 u.p.e.a. Program szczepień wydaje Główny Inspektor Sanitarny, a nie Rada Ministrów. WPWIS zwrócił uwagę na odmienność programu szczepień ochronnych od programów, o których mowa w art. 4 ustawy, a ten fakt nigdy nie budził wątpliwości w orzecznictwie.

Wierzyciel nie naruszył przepisów ustawy. Obowiązek szczepienia jest obowiązkiem ustawowym. Data wymagalności obowiązku ustalana jest w oparciu o komunikat, zgodnie z § 5 rozporządzenia. Komunikat ten jest z kolei wydawany na podstawie przepisów ustawy.

Termin zaszczepienia K.B. został przekroczony przez jej rodziców. Do dnia wydania postanowienia przez organ I instancji obowiązek nie został wykonany. Tryb postępowania zmierzającego do zaszczepienia dziecka został określony w art. 17 ust. 9 ustawy oraz § 7 ust. 3 rozporządzenia. Lekarz rodzinny stwierdza zdolność dziecka do poddania go szczepieniom ochronnym. Tylko jego zaświadczenie, w którym określa się przeciwskazania, może doprowadzić do czasowego odroczenia tego obowiązku. Badanie lekarskie jest integralną częścią całego procesu szczepiennego. Skoro więc zobowiązany nie pozwolił na przebadanie dziecka przez lekarza rodzinnego, obowiązek zaszczepienia staje się wymagalny po osiągnięciu odpowiedniego wieku.

Przepisy Konstytucji RP oraz Konwencji stanowią o prawie do prywatności, ale jeżeli ma zostać ona naruszona z uwagi na bezpieczeństwo czy zdrowie społeczne, to prawo może doznawać ograniczeń.

Pełnomocnik skarżącego wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, kwestionując postanowienie organu II instancji w całości. Podniesiono zarzut naruszenia:

1) art. 87 Konstytucji RP w związku z art. 17 ust. 11 ustawy poprzez zaliczenie komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego do katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego i przyjęcie na tej podstawie, iż może nakładać na obywateli obowiązek zaszczepienia dziecka określoną ilością dawek szczepionek w ustalonych odgórnie okresach, mimo iż akt prawny o nazwie komunikat nie zalicza się do aktów stanowienia prawa powszechnego, a jest jedynie aktem prawa wewnętrznego, w ramach którego brak jest możliwości nakładania obowiązków i ograniczenia praw obywateli;

2) art. 5 ust. 1 pkt 1b ustawy w związku z § 3 rozporządzenia poprzez uznanie, iż obowiązek szczepień ochronnych u małoletniej jest wymagalny ze względu na osiągnięcie przez nią przedziału wiekowego, mimo iż nawet sam organ nie wskazuje z jakiego aktu normatywnego o charakterze powszechnie obowiązującym wynika obowiązek podania dziecku tych dawek szczepionek, a co więcej małoletnia posiada zaświadczenie o odroczeniu obowiązku szczepień;

3) art. 33 § 2 pkt 6c u.p.e.a. w związku z § 3 rozporządzenia poprzez uznanie, iż szczepienia ochronne wymienione w tytule wykonawczym są wymagalne, a termin ich wymagalności wynika z treści komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego, podczas gdy ten akt nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, zaś programy zapobiegania i zwalczania określonych zakażeń lub chorób zakaźnych zgodnie z art. 4 w związku z art. 2 pkt 96 ustawy może określać wyłącznie Rada Ministrów, a nie Główny Inspektor Sanitarny, co wskazuje iż skarżący może zaszczepić córkę w terminie przewidzianym w treści rozporządzenia;

4) art. 124 § 2 w związku z art. 107 § 3 i art. 126 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia aktu prawnego, z którego wynika wymagalność obowiązku podania małoletniej poszczególnych dawek szczepionek, dowodów na których oparł się organ oraz dowodów, którym odmówił wiary stwierdzając, iż obowiązek zaszczepienia małoletniej przeciwko chorobom wymienionym w tytule wykonawczym jest wymagalny i podlega egzekucji administracyjnej;

5) art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 31 ust. 1 w związku z art. 47 i art. 68 Konstytucji RP poprzez uznanie, iż zachodzą przesłanki do ograniczenia przysługującego zobowiązanemu prawa do ochrony życia prywatnego oraz prawa do ochrony zdrowia.

Na podstawie powyższych zarzutów, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia PPIS, rozpoznanie sprawy na rozprawie, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Skarżący zwrócił się także z prośbą o zadanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, co do zgodności z Konstytucją RP przepisów art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2, art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 10 pkt 1 i 2, art. 17 ust. 11 ustawy. Skarżący wniósł ewentualnie o zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o dokonanie wykładni art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności czy system przymusu szczepień ochronnych państwa członkowskiego Unii Europejskiej, który nie przewiduje systemu odszkodowawczego dla dzieci rodziców dotkniętych powikłaniami poszczepiennymi nie stanowi naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji.

Uzasadnienie skargi jest zbieżne z uzasadnieniem zażalenia, a także zarzutów. Skarżący uzupełnił swoją skargę o twierdzenia, że państwo nie może nakazywać szczepienia dzieci, w wielu przypadkach w pierwszej dobie życia, bez przeprowadzenia badań. W wielu krajach Unii Europejskiej zrezygnowano z kalendarza szczepień oraz szczepień obowiązkowych. Ten stan rzeczy jest utrzymywany tylko w Polsce.

Skarżący podniósł także konieczność zachowania zasady proporcjonalności. Wielokrotnie po zaszczepieniu występują niepożądane odczyny poszczepienne. Służby Państwowej Inspekcji Sanitarnej powinny mieć na względzie konieczność dostosowania dawek do każdego przypadku szczepienia.

W odpowiedzi na skargę WPWIS wniósł o jej oddalenie. Organ II instancji w pełni podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. WPWIS odniósł się do zarzutów skargi. Obowiązek szczepienia jest obowiązkiem ustawowym, co potwierdził także Sąd Najwyższy. Zwolnienie z tego obowiązku, poza wykonaniem, może nastąpić w związku z wydaniem orzeczenia lekarskiego w przedmiocie przeciwskazań do szczepienia. Postępowanie egzekucyjne zostało zawieszone, ale tylko na czas, w jakim przeciwskazania lekarskie są obowiązujące.

Przepisy prawa powszechnie obowiązującego stanowią podstawę do wydania komunikatu przez Głównego Inspektora Sanitarnego co do programu szczepień ochronnych. Ogłoszenie tego komunikatu w Dzienniku Urzędowym Ministra Zdrowia uwierzytelnia moc prawną. Program szczepień ochronnych celowo cechuje się zmiennością, ponieważ musi on dostosowywać się do sytuacji epidemiologicznej, a także w związku z rozwijającymi się choroba oraz nowymi preparatami.

W pozostałym zakresie odpowiedź na skargę jest zbieżna z uzasadnieniem zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże z innych względów niż podniesiono w jej treści.

Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie". W niniejszej sprawie wydano postanowienie na skutek rozpoznania zażalenia w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym. Z tych względów, zarządzeniem z dnia 2 lutego 2023 r. Przewodnicząca Wydziału II tut. Sądu wyznaczyła termin posiedzenia niejawnego na dzień 8 marca 2023 r., zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

Przedmiotem skargi jest postanowienie WPWIS, utrzymujące w mocy postanowienie PPIS w przedmiocie rozpoznania zarzutów zgłoszonych przez zobowiązanego w toku postępowania egzekucyjnego dotyczącego zaszczepienia jego córki – K.B.. W wyniku rozpoznania skargi Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie nie odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji.

Sąd zwrócił uwagę, że w odpowiedzi na skargę WPWIS był świadomy faktu zawieszenia postępowania egzekucyjnego. W toku postępowania zażaleniowego zapadło postanowienie D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 8 listopada 2022 r., nr [...], w którym, z woli wierzyciela, zawieszono postępowanie egzekucyjne. Sąd nadmienia, że niezależnie od twierdzeń podniesionych przez obie strony sporu prawnego zawisłego przed tut. Sądem, orzeczenie D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego korzysta, jak każde orzeczenie organu administracji publicznej, a więc i organu egzekucyjnego, z domniemania legalności. Innymi słowy, dopóki postanowienie o zawieszeniu postępowanie egzekucyjnego nie zostanie wyeliminowane z obrotu prawnego, należy dawać jemu posłuch, a więc utrzymywać stan zawieszenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2021 r., sygn. akt I OSK 504/21, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Zarzuty o niewłaściwości D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego nie mogą być uznane przez Sąd za zasadne, ponieważ postanowienie o zawieszeniu postępowanie korzysta z domniemania legalności.

Postępowanie egzekucyjne zostało zawieszone, a więc organ II instancji nie mógł podejmować żadnej czynności procesowej, innej niż zmierzającej do podjęcia zawieszonego postępowania w ramach swoich kompetencji. Wbrew stanowisku WPWIS, które przedstawiono w odpowiedzi na skargę, organ II instancji nie mógł procedować zażalenia skarżącego. Stan zawieszenia postępowania (każdego postępowania) polega na tym, że organ nie podejmuje żadnej czynności procesowej zmierzającej do załatwienia sprawy, dopóki nie ustaną okoliczności implikujące stan zawieszenia. Oczywiście, są od tego wyjątki, jednakże w niniejszej sprawie, żaden z takich wyjątków nie ziścił się. Bezsporne jest bowiem to, że wierzyciel zawnioskował do D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego o zawieszenie postępowania egzekucyjnego w związku z tym, że skarżący przedstawił zaświadczenie lekarskie stwierdzające przeciwskazania do zaszczepienia małoletniej K.B.. Sąd w składzie orzekającym nie ocenia, czy zrobiono to prawidłowo czy nie, ponieważ Sąd nie może kwestionować postanowienia o zawieszeniu postępowania. To postanowienie nie jest bowiem przedmiotem skargi. Na dowód twierdzeń Sądu, wystarczy przytoczyć podstawę prawną postanowienia o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego. Powołano mianowicie przepis art. 56 § 1 pkt 4 u.p.e.a., który stanowi: "Postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu w całości lub w części: na żądanie wierzyciela".

W tym miejscu należy dokonać pewnego rozgraniczenia. Otóż, zgodnie z art. 35 § 1 u.p.e.a.: "Wniesienie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, nie później niż w terminie 7 dni od dnia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego, zawiesza postępowanie egzekucyjne w całości albo w części z dniem doręczenia tego zarzutu organowi egzekucyjnemu do czasu zawiadomienia tego organu o wydaniu ostatecznego postanowienia w sprawie tego zarzutu. Przepisy art. 56 § 3, art. 57 § 1 i art. 58 stosuje się odpowiednio". Przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dopuszczają więc procedowanie zażalenia na postanowienie w przedmiocie zarzutów, pomimo zawieszenia postępowania egzekucyjnego, jednakże to może mieć miejsce wyłącznie, gdy zarzuty zostały wniesione w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego. W niniejszej sprawie, taki stan rzeczy nie miał miejsca.

Tytuł wykonawczy dotyczący obowiązku zaszczepienia K.B. został wystawiony w dniu 16 marca 2018 r. Wierzyciel przekazał odpis tytułu wykonawczego Wojewodzie tego samego dnia, tj. 16 marca 2018 r. (k. [...] akt administracyjnych organu I instancji). Zarzuty skarżącego zostały wniesione w piśmie z dnia 27 maja 2022 r. (k. [...] akt administracyjnych organu I instancji). Minęły zatem ponad cztery lata, a więc procedura z art. 35 § 1 u.p.e.a. nie mogła zostać zastosowana. Również stan, w którym pomimo zawieszenia postępowania, można byłoby rozpoznać zarzuty, a także zażalenie na postanowienie w sprawie zarzutów. Sąd w składzie orzekającym zwraca więc uwagę, że fakt zawieszenia postępowania egzekucyjnego nie może pozostać niezauważonym w toku postępowania zażaleniowego, kiedy zawieszenie nastąpiło na wniosek wierzyciela. Ponadto należy zwrócić jeszcze uwagę na treść art. 58 § 1 u.p.e.a.: "W przypadku zawieszenia postępowania egzekucyjnego pozostają w mocy dokonane czynności egzekucyjne, z tym że w okresie zawieszenia z przyczyn określonych w art. 56 § 1 pkt 1 i 4 [pkt 4 – zawieszenie na żądanie wierzyciela – uw. Sądu] mogą być dokonywane, za zgodą organu egzekucyjnego, wypłaty z rachunków bankowych zobowiązanego po przedstawieniu przez niego dokumentów świadczących o konieczności poniesienia danych wydatków". Z zacytowanego przepisu wynika jednoznacznie, że jeżeli postępowanie egzekucyjne jest zawieszone na żądanie wierzyciela, to wszelkie czynności mogą być podejmowane jedynie, gdy wyrazi na to zgodę organ egzekucyjny. Bez tej zgody, żadna czynność nie może być podjęta.

Warto zatrzymać się nad poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Sąd ten stwierdził, że: "Ustawa nie przewiduje konkurencyjności podstaw zawieszenia postępowania egzekucyjnego. W razie zbiegu kilku podstaw uzasadniających zawieszenie postępowania zastosowanie ma każda z nich. Skoro postępowanie egzekucyjne zawieszone zostało na podstawie art. 56 § 1 pkt 4 u.p.e.a., tj. na żądanie wierzyciela, to nie można twierdzić, że nie wywołuje ono skutków prawnych, bowiem zastosowanie mogłaby mieć jeszcze inna podstawa prawna zawieszenia postępowania (art. 34 § 3 u.p.e.a.). Postanowienie z dnia 17 marca 2015 r. weszło do obrotu prawnego i do czasu wyeliminowania go z tego obrotu w przewidzianym przez procedurę trybie, wywołuje wszelkie skutki prawne, jakie są związane z zawieszeniem postępowania egzekucyjnego na wskazanej w nim podstawie prawnej, tj. na żądanie wierzyciela. Skutki zawieszenia postępowania egzekucyjnego reguluje art. 58 u.p.e.a., zgodnie z którym w przypadku zawieszenia postępowania egzekucyjnego pozostają w mocy dokonane czynności egzekucyjne, z tym że w okresie zawieszenia z przyczyn określonych w art. 56 § 1 pkt 1 i 4 mogą być dokonywane, za zgodą organu egzekucyjnego, wypłaty z rachunków bankowych zobowiązanego po przedstawieniu przez niego dokumentów świadczących o konieczności poniesienia danych wydatków (§ 1)." [wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt I SA/Gd 211/16, dostępny w CBOSA].

Należy zatem skonstatować, że trwający stan zawieszenia postępowania, wobec braku skutecznego jego podjęcia, obliguje organy do powstrzymania się przed podejmowaniem wszystkich – poza wyraźnie przewidzianymi w u.p.e.a. – czynności, do czasu podjęcia postępowania. Istota zawieszenia postępowania egzekucyjnego wyraża się bowiem w tym, że w czasie zawieszenia organ egzekucyjny w zasadzie nie działa, nie wykonuje dalszych czynności egzekucyjnych, następuje też wstrzymanie biegu terminów przewidzianych w u.p.e.a. Uprawnienie do podejmowania ściśle określonych czynności wynika z wyraźnych przepisów tej ustawy (np. z cytowanego wyżej art. 58 § 1 u.p.e.a.). Stan zawieszenia postępowania można porównać do stanu zamrożenia. W czasie zawieszenia nie podejmuje się żadnych działań. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, zawieszenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie właściwego tytułu wykonawczego wywołało taki stan postępowania, w którym trwa nadal stan zawisłości sprawy (lis pendens), w którym nadal istnieją powstałe w nim stosunki prawnoprocesowe, ale tok postępowania ulega wstrzymaniu, sprawa "spoczywa" bez biegu i w zasadzie żadne czynności nie są podejmowane (wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 783/10, dostępny w CBOSA).

Jakkolwiek w postępowaniu egzekucyjnym, co do zasady, nie stosuje się ogólnej procedury administracyjnej o zawieszeniu postępowania, zwłaszcza przepisów określających przesłanki takiego zawieszenia, to niewątpliwie istota zawieszenia we wszystkich postępowaniach, w tym w postępowaniu egzekucyjnym, jest taka sama. Mianowicie, w trakcie zawieszenia organ administracji nie może podejmować żadnych czynności poza enumeratywnie wskazanymi w ustawie. Kompetencję do podejmowania czynności procesowych pomimo zawieszenia postępowania, w szczególnych okolicznościach, przewiduje art. 102 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej może podejmować czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. Przepis ten znajduje zastosowanie także w postępowaniu egzekucyjnym, a to z uwagi na dyspozycję art. 18 u.p.e.a.

Warto nadmienić, że WPWIS mógł, w oparciu o art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a., ustalić czy stan faktyczny i prawny uległ zmianie od momentu złożenia zażalenia. Postępowanie wyjaśniające jest ograniczone w postępowaniu egzekucyjnym do minimum, gdyż postępowanie egzekucyjnego ma charakter wykonawczy, a nie rozpoznawczy. Dla skuteczności czynności procesowych, organ II instancji mógł zwrócić się do PPIS z zapytaniem, czy od momentu przekazania zażalenia, zaszły jakiekolwiek zmiany w stanie sprawy. Dotyczy to również pytania o wydanie kolejnych orzeczeń w sprawie.

Sad stwierdza, że w niniejszej sprawie nie sposób dopatrzyć się żadnej z przesłanek, o jakich mowa w art. 102 k.p.a. Zawieszenie postępowania egzekucyjnego obligowało więc organ do powstrzymania się przed podejmowaniem czynności (poza wyraźnie dopuszczonymi przez przepisy prawne), w tym także polegających na merytorycznym rozpatrzeniu zarzutów zgłoszonych w sprawie postępowania egzekucyjnego, do czasu podjęcia postępowania.

Wobec powyższych rozważań Sądu niewątpliwe jest to, że WPWIS dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego w sposób, w jaki miało to wpływ na wynik sprawy. Dopóki względy procesowe nie zostaną prawidłowo wyjaśnione w sprawie, nie można odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Z tego też względu, Sąd intencjonalnie powstrzymuje się od zajęcia stanowiska, co do strony merytorycznej tej sprawy. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie WPWIS (pkt I sentencji wyroku).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 z późn. zm.). Sąd zasądził zwrot kosztów w wysokości 597 zł, na co złożyło się: 100 zł – wpis stały od skargi, 480 zł – opłata za czynności adwokata reprezentującego skarżącego w postępowaniu przed sądem administracyjnym I instancji oraz 17 zł – opłata od udzielonego pełnomocnictwa (pkt II sentencji wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę, organ II instancji będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim WPWIS zweryfikuje, czy postępowanie egzekucyjne zostało podjęte. Organ II instancji rozpozna zażalenie skarżącego dopiero po podjęciu zawieszonego postępowania egzekucyjnego.