Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1400/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art 61 ust 1 i ust 3
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia WSA Jacek Bursa Protokolant: sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2024 r. sprawy ze skarg Z. C. i E. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 28 sierpnia 2023 r. znak SKO.ZP/415/196/2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargi.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 28 sierpnia 2023 r., znak SKO.ZP/41 5/1 96/2023, po rozpoznaniu odwołań Z. C. i E. J., utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Miasta Bochnia z dnia 3 lipca 2023 r., znak: AiPP.6730.27.2022 ustalającą na wniosek G. S.A. w W. warunki zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa pięciu farm fotowoltaicznych o mocy do 100 kW każda (łącznie 500 kW), przy każdej zespół magazynów energii o mocy do 15 MW (łącznie 75 MW) i powierzchni zabudowy do 0,99 ha wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na części działki ewidencyjnej numer [...] w miejscowości B.".

Z uzasadnienia powyższego rozstrzygnięcia wynika, że organ I instancji pierwotnie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla opisanej powyżej inwestycji, jednakże rozstrzygnięcie to zostało uchylone, a po ponownym rozpoznaniu sprawy wniosek został rozpatrzony pozytywnie. Przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne polega na budowie pięciu farm fotowoltaicznych o mocy do 100 kW każda (łącznie 500 kW), przy każdej zespół magazynów energii o mocy do 15 MW (łącznie 75 MW) i powierzchni zabudowy do 0,99 ha wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Główne elementy przedsięwzięcia to: panele (moduły) fotowoltaiczne, ażurowe konstrukcje (stelaża stalowe) pod panele fotowoltaiczne, inwertery (przetwornice) - od 2 do 15 sztuk w zależności od mocy inwertera, - stacje transformatorowe - od 1 do 5 sztuk, kontenery - magazyny energii (pięć zespołów o mocy do 15 MW każdy).

W odwołaniach od powyższej decyzji zarzucono, że organ nie uwzględnił zasady dobrego sąsiedztwa, ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju terenu, a także zapisów studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na powyższe zarzuty Kolegium przytoczyło adekwatne przepisy, a w szczególności art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 977, zwanej dalej u.p.z.p.), z którego wynika, że przepisów art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie stosuje się do instalacji odnawialnego źródła energii.

Powołując się na orzecznictwo, w szczególności na ostatnie wypowiedzi NSA, Kolegium stwierdziło, że lokalizacja farmy fotowoltaicznej dokonywana na podstawie przepisów u.p.z.p. niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 tej ustawy, nie wymaga oceny przesłanki zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej.

Brak rozmieszczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii nie wyłącza a priori dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla takiej inwestycji. Jest to podyktowane tym, że stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych ale nie przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, gdyż studium nie jest aktem prawa miejscowego.

W konsekwencji analizując niniejszą sprawę, należy rozpatrywać ją bez konieczności spełnienia wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy tj. dotyczących kontynuacji funkcji i dostępu do drogi publicznej, pozostałe zaś przesłanki zostały zdaniem organu spełnione.

W tym zakresie organ wskazał, że istnieje możliwość przyłączenia projektowanej instalacji fotowoltaicznej do sieci elektroenergetycznej, co wynika z informacji T. D. S.A. z dnia 17 sierpnia 2022 r., a eksploatacja instalacji fotowoltaicznej nie spowoduje powstawania ścieków. W konsekwencji uznano, że istniejące i projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego (warunek zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy).

Inwestycja realizowana na gruntach klasy IV i V, co do zasady nie wymaga uzyskania zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze (art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Przede wszystkim jednak z mocy art. 10a w/w ustawy, przepisów rozdziału 2 ("Ograniczanie przeznaczania gruntów na cele nierolnicze i nieleśne") nie stosuje się do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast. Użytki rolne położone w granicach administracyjnych miast są bowiem gruntami odrolnionymi. Niezależnie od tego Starosta Powiatu Bocheńskiego, jako organ właściwy w zakresie ochrony gruntów rolnych, dokonał uzgodnienia projektu decyzji w trybie art. 53 ust. 5 u.p.z.p. W konsekwencji uznano, że warunek zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy, również jest spełniony.

Decyzja uzgodniona została również w zakresie melioracji wodnych z Państwowym Gospodarstwem Wodnym -Wody Polskie, Dyrektorem Zarządu Zlewni w Krakowie, również w trybie art. 53 ust. 5 u.p.z.p.

Teren inwestycji nie podlega specjalnym warunkom ekologicznym, nie występują na nim pomniki przyrody, ani inne elementy przyrodnicze podlegające ochronie. Działka inwestycyjna nie leży na terenie osuwiskowym lub zagrożonym osuwaniem się mas ziemnych.

W decyzji uwzględniono wskazanie wynikające z pisma Kierownika Nadzoru Wodnego w Brzesku Państwowego Gospodarstwa Wodnego - Wody Polskie z dnia 9 marca 2023 r., aby wzdłuż istniejącego na działce rowu pozostawić nieogrodzony pas o szerokości min. 3 m od górnej krawędzi skarpy rowu, planowaną inwestycję uzgodnić z administratorem znajdującego się na niej urządzenia melioracyjnego, a roboty inwestycyjne wykonać zgodnie z ustawą Prawo wodne oraz uzyskać zgodę wodnoprawną jeśli będzie wymagana.

Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Z. C. zarzuciła naruszenie:

1. art. 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 w zw. art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.p.z.p., wyrażające się w zastosowaniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. i wydanie decyzji o warunkach zabudowy pomimo braku spełnienia tzw. zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w sytuacji, gdy art. 61 ust. 3 u.p.z.p. powinien być interpretowany łącznie z art. 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p, co prowadzi do wniosku, że zwolnienie z zasady dobrego sąsiedztwa nie powinno zatem naruszać zastanej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu, które to uchybienie doprowadziło do wydania przez organ decyzji o warunkach zabudowy pomimo, że wniosek o wydanie warunków zabudowy nie spełnia wymagań przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.;

2. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., wyrażające się w wydaniu decyzji sprzecznej z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Bochnia.

Mając na względzie powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zawrotu kosztów postępowania.

E. J. zarzucił z kolei naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z przepisem prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na zaniechaniu przez organ I instancji wyczerpującego ustalenia, wyjaśnienia i rozważenia istotnych w sprawie okoliczności faktycznych, przedmiotem których są okoliczności wskazane w ww. przepisach.

Skarżący wniósł w konsekwencji o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej i przekazanie niniejszej sprawy organowi administracji publicznej I instancji do ponownego rozpoznania.

Skarżący zawnioskował ponadto o przeprowadzenie dowodu z 11 zdjęć obrazujących bliskość sąsiedztwa planowanej inwestycji z nieruchomością skarżącego, zastany na obszarze analizowanym sposób zagospodarowania przestrzennego, potencjalne i rzeczywiste oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie, obniżenie wartości i atrakcyjności nieruchomości sąsiednich oraz całkowitą zmianę ładu przestrzennego w przypadku realizacji ww. przedsięwzięcia.

Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skarg, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania wniósł również o oddalenie skarg, powołując się na najnowsze orzecznictwo NSA dotyczące braku konieczności uwzględnienia zasady dobrego sąsiedztwa w przypadku instalacji odnawialnych źródeł energii.

Postanowieniem z dnia 16 stycznia 2024 r. na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz.U z 2023 r. poz. 1634, zwanej dalej p.p.s.a.) zarządzono połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt II SA/Kr 1400/23 i II SA/Kr 1401/23 oraz prowadzenie ich pod wspólną sygn. akt II SA/Kr 1400/23.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym:

1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego,

2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z art. 60 ust. 1 tej ustawy wynika zaś, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje na wniosek inwestora wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 oraz uzyskania uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.

Art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach 1-6.

W art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. sformułowano warunek polegający na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wymóg ten określany jest w doktrynie prawa i orzecznictwie sądowym jako przesłanka tzw. dobrego sąsiedztwa. W art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wskazano zaś, że dla wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest, aby teren miał dostęp do drogi publicznej.

Jak wynika z treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wymogi te nie mają zastosowania do ściśle określonych przez ustawodawcę kategorii przedsięwzięć. Zgodnie z jego treścią, przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 art. 61 u.p.z.p. nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnych źródeł energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (t.j. Dz.U. z 2022, poz. 1378 ze zm.), zwanej dalej u.o.z.e.

W orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym tej regulacji zarysowały się odmienne stanowiska. W świetle pierwszego z nich oceniając ustawowe przesłanki lokalizacji instalacji odnawialnego źródła energii, należy mieć na uwadze również unormowania zawarte w art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., w których ustawodawca wprowadził odrębne reguły dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej wskazane w tych przepisach parametry. Wykładnia przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. powinna być zatem systemowa i celowościowa. W konsekwencji zwolnienie z wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 dotyczy tylko mikroinstalacji odnawialnego źródła energii.

W aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważa przeciwne stanowisko, zgodnie z którym treść art. 61 ust. 3 u.p.z.p przesądza, iż warunków określonych w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się m. in. do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. (por. wyroki NSA: z dnia 17 stycznia 2023 r., II OSK 2706/22; z dnia 22 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 2249/22; z dnia 3 listopada 2022 r., II OSK 2130/22; z dnia 12 października 2022 r., II OSK 1482/21; z dnia 11 stycznia 2022 r., II OSK 667/21). Podkreśla się przy tym, że jednoznaczne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie daje podstaw do wprowadzania ograniczeń w jego zastosowaniu wynikających m.in. z mocy czy innych parametrów jakimi ma się charakteryzować lokalizowana instalacja odnawialnego źródła energii (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2022 r., II OSK 1276/21).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie powyższe stanowisko w pełni podziela. Interpretacja przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. powinna opierać się na zastosowaniu reguł wykładni językowej wobec jednoznacznego i jasnego brzmienia tej regulacji. Wykładnia systemowa art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z odwołaniem się do treści art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW (przed dniem 30 października 2021 r. – 100 kW) nie może mieć miejsca, gdy brzmienie przepisu nie budzi wątpliwości. Jak podkreśla się w aktualnym orzecznictwie wprawdzie wskazane regulacje zawarte są w tej samej ustawie, jednakże z uwagi na prawny charakter decyzji o warunkach zabudowy, jak i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nieprawidłowe jest dążenie do ich systemowego powiązania. Instytucje te zostały uregulowane odrębnie, w sposób kompletny. Brak jest uzasadnionych podstaw, by w drodze wykładni rozszerzającej przepisy prawne regulujące w sposób kompletny wydawanie decyzji o warunkach zabudowy były uzupełniane innymi przepisami u.p.z.p. nie odnoszącymi się do tej kwestii. Znaczenie ma także okoliczność, że studium jest aktem planowania przestrzennego, nie jest jednak aktem prawa miejscowego, a tym samym źródłem prawa. Nie wiąże zatem organu wydającego decyzję administracyjną. Jeżeli teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to obowiązuje na nim tzw. państwowy porządek planistyczny, którego konkretyzacja może nastąpić w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzji o warunkach zabudowy. Jak podkreślił NSA w przywołanym wyżej wyroku z 17 stycznia 2023 r., II OSK 2706/22 wyeliminowanie bądź nieuchwalenie planu miejscowego, w sytuacji, gdy obszar inwestycji objęty jest ewentualnie tylko studium nie oznacza, że na tym terenie obowiązują odpowiednie ustalenia studium. Są one wiążące jedynie przy uchwalaniu planu miejscowego i nie mogą zastępować ustaleń planu.

NSA w wyroku z 12 października 2022 r., II OSK 1482/21 wskazał także, że nowelizację art. 61 ust. 3 u.p.z.p. mocą ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1524) trzeba postrzegać systemowo jako realizację celów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych Jednym z celów tej dyrektywy, który został uprzednio również wyrażony w Dyrektywach 2009/28/EC oraz 2001/77/EC, jest zalecenie uproszczenia i skrócenia procedur administracyjnych dotyczących realizacji inwestycji w zakresie odnawialnych źródeł energii. Wdrożenie technologii fotowoltaiki słonecznej oraz energii słonecznej termicznej daje szanse przynoszenia obywatelom i przedsiębiorstwom korzyści, tak w zakresie ochrony klimatu, jak i korzyści ekonomiczne. Wykorzystanie energii słonecznej, w połączeniu z efektywnością energetyczną, stanowi sposób na ochronę obywateli i przedsiębiorców przed zmiennością cen paliw kopalnych. Te wartości w pełni uzasadniały odejście przez ustawodawcę od badania przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

Należy zatem przyjąć, że lokalizacja farmy fotowoltaicznej niezależnie od jej mocy i kwalifikacji inwestycji jako zabudowy przemysłowej, zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p, nie wymaga oceny przesłanki zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1) oraz dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2). Organy stosując powyższą interpretację nie naruszyły zatem cyt. przepisów prawa materialnego ani też wskazanych w skardze przepisów proceduralnych. Wbrew zarzutom skarg, nie było w szczególności potrzeby ustalenia, wyjaśnienia i rozważenia kwestii związanych z tzw. ładem sąsiedzkim.

Z tej też przyczyny oddaleniu podlegał wniosek skarżącego o przeprowadzenie dowodu ze zdjęć, które świadczyć miały o naruszeniu ładu sąsiedzkiego. Art. 106 § 3 p.p.s.a. stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Skoro przesłanka ładu sąsiedzkiego nie była istotna z punktu widzenia ustalenia warunków zagospodarowania spornej inwestycji, zawnioskowany dowód nie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Bezzasadny był również zarzut sprzeczności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji organu I instancji z zapisami studium. Stosownie do art. 9 ust. 1 u.p.z.p. w celu określenia polityki przestrzennej gminy, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zwanego dalej "studium". W myśl jednoznacznie brzmiącego art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium nie jest przepisem gminnym, a jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (ust. 4). W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym treść studium wpływa na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i determinuje ustalenia tego planu, bowiem ustalenia planu miejscowego stanowią konsekwencję ustaleń studium. Studium nie jest aktem prawa miejscowego, lecz aktem kierownictwa wewnętrznego i może jedynie pośrednio naruszyć interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy nim objętej. Z tego względu studium jedynie pośrednio może wpływać na prawa i obowiązki podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej (por. wyrok NSA z 3 sierpnia 2007 r., II OSK 614/07). Ustalenia studium dopóki nie zostaną w odpowiedniej formie uwzględnione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie mogą stanowić podstawy do wydawania decyzji administracyjnych, albowiem studium nie jest źródłem prawa (por. wyroki NSA: z 23 czerwca 2010 r., II OSK 1025/09; z 22 listopada 2010 r., II OSK 1203/10, z 26 sierpnia 2011 r., II OSK 1027/11).

Rację miał zatem organ odwoławczy, który stwierdził, że studium nie stanowi podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Prawidłowy był również wniosek Kolegium, że planowana inwestycja spełnia konieczne warunki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p. Istniejące i projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego – jak wynika z zapewnienia T. D. S.A. istnieje bowiem możliwość przyłączenia projektowanej instalacji fotowoltaicznej do sieci elektroenergetycznej, a eksploatacja instalacji fotowoltaicznej nie spowoduje powstawania ścieków. Objęty inwestycją teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i leśne - inwestycja jest bowiem realizowana na gruntach klasy IV i V, leży w granicach administracyjnych miasta, a ponadto została uzgodniona przez Starostę Powiatu Bocheńskiego, jako organ właściwy w zakresie ochrony gruntów rolnych. Decyzja uzgodniona została również w zakresie melioracji wodnych z Państwowym Gospodarstwem Wodnym - Wody Polskie, Dyrektorem Zarządu Zlewni w Krakowie i uwzględnia. Teren inwestycji nie podlega specjalnym warunkom ekologicznym, nie występują na nim pomniki przyrody, ani inne elementy przyrodnicze podlegające ochronie. Działka inwestycyjna nie leży na terenie osuwiskowym lub zagrożonym osuwaniem się mas ziemnych.

Podkreślenia wymaga, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma charakter związany. Stosownie bowiem do art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi oraz spełnia wymogi określone w powoływanym wyżej art. 61 u.p.z.p. Przedstawione założenie odpowiada podmiotowemu prawu do zabudowy, unormowanemu w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W niniejszej sprawie brak było podstaw do stwierdzenia, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy narusza interesy osób trzecich, w tym skarżących.

Wobec powyższego skargi podlegały oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.