Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1892/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność par 23 ust. 1 pkt 1, par 28 ust. 5 pkt 1 i par 33 zaskarżonej uchwały oraz par 1 załącznika nr 4
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 2 oraz 14 ust. 1, art. 21 ust. 1 pkt 3, art. 23 ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 172
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie SWSA Ewa Michna SWSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2019 r. nr XXX/794/19 w przedmiocie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz tymczasowych pomieszczeń I. stwierdza nieważność § 23 ust. 1 pkt 1, § 28 ust. 5 pkt 1 i § 33 pkt 2 zaskarżonej uchwały oraz § 1 załącznika nr 4 do zaskarżonej uchwały w zakresie słów: "i nieposiadające prawa własności lub współwłasności do lokalu lub nieruchomości położonych na terenie Krakowa i miejscowości pobliskiej", II. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

Rzecznik Praw Obywatelskich w piśmie z dnia 22 listopada 2022 r. zaskarżył w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uchwałę nr XXX/794/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków oraz tymczasowych pomieszczeń (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2019 r., poz. 9006), zwanej dalej uchwałą.

Ww. uchwale zarzucono naruszenie art. 4 ust.1 i 2; art. 5 ust. 2; oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 172 z późn. zm.) zwanej dalej ustawą o ochronie praw lokatorów, art. 7 i art. 32 Konstytucji RP, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.

Przedstawiając stan prawny dotyczący zaskarżonej uchwały wskazano, że ww. akt uchwalony został w oparciu o przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506, z poźn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.s.g. oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów.

W dniu 13 kwietnia 2022 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę nr LXXXII/2326/22 zmieniającą uchwałę nr XXX/794/19 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków oraz tymczasowych pomieszczeń (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2022 r., poz. 2980).

W skardze strona skarżąca zarzuciła niezgodność uchwały nr XXX/794/19 z przepisami w zakresie, w jakim nie określa ona w sposób czytelny wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającej oddanie w najem lub podnajem lokalu na czas nieoznaczony, jak też wysokości dochodu uzasadniającej oddanie lokalu w najem socjalny; oraz w zakresie, w jakim wyklucza możliwości zawierania umów najmu socjalnego na czas nieoznaczony, czyniąc regułą zawieranie takich umów na czas oznaczony.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub podnajem lokalu na czas nieoznaczony i najem socjalny lokalu oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą stosowanie obniżek czynszu. Zaskarżona uchwała nie reguluje wskazanej materii w sposób należyty. Jej § 3 przewiduje kryteria dochodowe, w których wskazuje się, co należy uznawać za niski dochód dla osób ubiegających się o zawarcie umowy najmu lokalu (pkt 1); dla osób ubiegających się o zawarcie umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony w programie "Mieszkanie za remont" (pkt 2) oraz dla osób ubiegających się o ponowne zawarcie umowy najmu socjalnego lokalu (pkt. 3). W punkcie pierwszym nie zostało sprecyzowane, o jaką umowę najmu lokalu chodzi - umowę najmu na czas nieoznaczony, czy na czas oznaczony (najem socjalny lokalu), co powoduje daleko idące wątpliwości interpretacyjne. Natomiast w punkcie drugim przedmiotowego postanowienia uchwały, wskazuje ona wprawdzie wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniająca oddanie w najem lokalu na czas nieoznaczony, ale wyłącznie w odniesieniu do osób ubiegających się o zawarcie takiej umowy w programie "Mieszkanie za remont". Innymi słowy, uchwała nie określa w sposób czytelny wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającej oddanie w najem lokalu na czas nieoznaczony w pozostałych przypadkach (poza programem "Mieszkanie za remont").

Inne możliwości zawierania umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony zostały w uchwale expressis verbis ograniczone podmiotowo oraz przedmiotowo. Można je zawrzeć tylko w szczególnym (bliżej nieokreślonym) trybie z osobami repatriowanymi z terenów byłego ZSRR i zaproszonymi uchwałą Rady Miasta Krakowa w celu osiedlenia się na stałe na terenie Gminy (§ 10 ust. 1 uchwały); najemcami lokali położonych w budynkach placówek oświatowych, kulturalnych, służby zdrowia i pomocy społecznej, które powinny zostać opróżnione i wykorzystane na realizację podstawowej działalności placówki (§10 ust. 3 uchwały). § 3 ust. 1 pkt 2 uchwały może być podstawą do takiej interpretacji jej postanowień, zgodnie z którą jedyną możliwością zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony jest dla mieszkańców wykonanie remontu. Art. 5 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów stanowi, że umowa o odpłatne używanie lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem lokalu związanego ze stosunkiem pracy lub najmu socjalnego lokalu, może być zawarta wyłącznie na czas nieoznaczony, chyba że zawarcia umowy na czas oznaczony żąda lokator. Przytoczone postanowienia uchwały wprowadzają zatem zasadę przeciwną do tej, którą przewidział ustawodawca, co uwidacznia wyraźną sprzeczność z aktem wyższego rzędu, jakim jest ustawa.

W punkcie trzecim skargi zarzucono niezgodność uchwały nr XXX/794/19 z przepisami w zakresie, w jakim nie określa ona kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony.

Zgodnie z art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i umowy najmu socjalnego lokalu. Wskazano, że o ile uchwała w § 14 określa kryteria pierwszeństwa zawarcia umowy najmu socjalnego lokalu, to brak jest uregulowań dotyczących kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony. Stan ten przesądza o tym, że organ stanowiący Miasta Krakowa nie zrealizował w tym zakresie obowiązku wynikającego z przepisu wyznaczającego zakres materii, która powinna zostać uregulowana w rozporządzeniu.

W kolejnym punkcie strona skarżąca podniosła niezgodność uchwały nr XXX/794/19 z przepisami w zakresie, w jakim przewiduje ona górną granicę czasu, na jaki można zawrzeć umowę najmu socjalnego.

Wskazano, że zgodnie z § 5 ust. 2 uchwały umowę najmu socjalnego lokalu zawiera się na czas nie dłuższy niż osiem lat. Zdaniem strony skarżącej - określenie górnej granicy okresu, na jaki może zostać zawarta umowa najmu socjalnego lokalu wykracza poza upoważnienie ustawowe określone w art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów w zw. z art. 23 ust. 1 tej ustawy. Termin ten powinien być ustalany stosownie do okoliczności konkretnego przypadku i w tym zakresie stosowne kompetencje posiadać powinien Prezydent Miasta Krakowa.

W punkcie piątym skargi zarzucono niezgodność uchwały nr XXX/794/19 z przepisami, w tym konstytucyjnymi w zakresie, w jakim zrównują niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe z brakiem tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub innej nieruchomości, stanowiącego podstawę do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie; oraz w zakresie, w jakim stanowią, że o najem lokalu mogą ubiegać się osoby wnioskujące o pomoc mieszkaniową w przypadku braku tytułu prawnego do lokalu.

Zarzucono też niezgodność § 1 załącznika nr 4 uchwały nr XXX/794/19 w brzmieniu nadanym § 1 pkt 41 w zw. z załącznikiem nr 2 uchwały nr LXXXII/2326/22 z przepisami, w tym konstytucyjnymi w zakresie, w jakim ogranicza możliwość uczestnictwa w programie "Mieszkanie za remont" do osób nieposiadających prawa własności lub współwłasności do lokalu lub nieruchomości położonych na terenie Krakowa i miejscowości pobliskiej.

Strona skarżąca wyjaśniła, że przesłanki uzyskania lokalu mieszkalnego z zasobu gminy określa art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie praw lokatorów. Są nimi niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe oraz niskie dochody ubiegających się o lokal. W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich - niedopuszczalne jest tworzenie dodatkowych kryteriów, które stoją z powyższymi w sprzeczności i w konsekwencji utrudniają dostęp do uzyskania mieszkania komunalnego. W uchwale nr XXX/794/19 Rada Miasta Krakowa uzależniła przyznanie lokalu mieszkalnego od nieposiadania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub innej nieruchomości, zrównując pojęcie niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych z brakiem tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub innej nieruchomości, stanowiącego podstawę do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie (§ 2 pkt 18 uchwały). Natomiast w dziale II, w rozdziale 3 w § 12 uchwały wprowadzono zasadę, zgodnie z którą: "Osoby wnioskujące o pomoc mieszkaniową są uprawnione do ubiegania się o najem lokalu w przypadku braku tytułu prawnego do lokalu oraz udokumentowania faktu osiągania niskich dochodów w rozumieniu niniejszej uchwały". Postanowienie to koresponduje ze znajdującym się wcześniej - w dziale II, w rozdziale l w § 7 uchwały postanowieniem, zgodnie z którym osoby uprawnione do ubiegania się o najem lokalu z powodu braku tytułu prawnego do lokalu oraz osiągania niskich dochodów nabywają uprawnienia do otrzymania oferty zawarcia umowy najmu socjalnego lokalu, po objęciu ostateczną listą mieszkaniową.

W załączniku nr 2 do uchwały nr LXXXII/2326/22 Rada Miasta Krakowa ograniczyła możliwość udziału w programie "Mieszkanie za remont" do osób nieposiadających prawa własności lub współwłasności do lokalu lub nieruchomości położonych na terenie Krakowa i miejscowości pobliskiej (§ 1 załącznika nr 2 do uchwały nr LXXXII/2326/22; § załącznika nr 4 do uchwały nr XXX/794/19 po uwzględnieniu zmian).

Z treści art. 21 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie praw lokatorów wynika, że rada gminy ma możliwość ograniczenia kręgu osób uprawnionych do ubiegania się przydział lokalu jedynie poprzez określenie wysokości dochodu gospodarstwa domowego. Uzależnienie takiego uprawnienia natomiast od innych, nieprzewidzianych w ustawie, kryteriów - jak to ma miejsce w niniejszej sprawie - od nieposiadania tytułu prawnego do innego lokalu, czy nieposiadania prawa własności lub współwłasności do lokalu lub nieruchomości położonych na terenie Krakowa i miejscowości pobliskiej - przekracza zakres upoważnienia wynikający z art. 21 ust. 3 ww. ustawy. Posiadanie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego nie rozstrzyga jednoznacznie o braku po stronie zainteresowanego przesłanki niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Taki tytuł prawny może być bowiem obciążony wadą - czy to wynikającą z okoliczności o charakterze prawnym czy też faktycznym (np. lokale o złym stanie technicznym, nienadające się do zamieszkania), która uniemożliwia zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych uprawnionego. Może też na przykład zaistnieć sytuacja, gdy w nieruchomości, w której osoba jest współwłaścicielem, zamieszkuje osoba, która stosowała wobec niej przemoc. W tego typu sytuacjach, zdaniem Rzecznika bezpodstawne jest arbitralne, automatyczne pozbawienie pomocy mieszkaniowej ze strony gminy, bez zbadania, czy wnioskodawca ma realną możliwość zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych.

Dodatkowo strona skarżąca wskazała, iż na gruncie powołanej ustawy - jedynie w przypadku ubiegania się o najem lokalu socjalnego dopuszcza się wyłączenie z kręgu uprawnionych osoby posiadające tytuł prawny do innego lokalu (art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów). A contrario uznać należy, iż takie wyłączenie nie może mieć zastosowania do osób ubiegających się o inne lokale z zasobu gminy.

Prezydent Miasta Krakowa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Zwrócił uwagę, iż przedmiotowa uchwała doczekała się dwóch nowelizacji (tj. uchwałą z dnia 18 lutego 2021 nr LIII/1473/21 oraz uchwałą z dnia 13 kwietnia 2022 nr LXXX/2326/22 ). W ocenie Prezydenta Miasta Krakowa mimo, iż w uzasadnieniu do skargi Rzecznik zgłasza zastrzeżenia co do wprowadzonego uchwałą z dnia 13 kwietnia 2022 programu "Mieszkanie za Remont" to jednak w treści skargi nie wybrzmiało w sposób jednoznaczny, czy skarga dotyczy jedynie uchwały z 2019 r. czy również uchwał zmieniających.

Ustosunkowując się merytorycznie do zarzutów podniesionych w skardze wskazano, że wyliczenie zawarte w art. 21 ww. ustawy jest katalogiem otwartym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może także zawrzeć w przedmiotowej uchwale dodatkowe regulacje. W ocenie Prezydenta Miasta Krakowa regulacje zawarte w zaskarżonej uchwale nie naruszają zapisów ustawy o ochronie praw lokatorów oraz mieszczą się w zakresie dyspozycji ustawowej.

Gmina Miasto Kraków nie wynajmuje należących do niej lokali w sposób dowolny. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w tej ustawie, zapewnia lokale w ramach najmu socjalnego i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. W ramach udzielanej przez Gminę Miasto Kraków pomocy mieszkaniowej przede wszystkim zawierane są umowy najmu socjalnego lokali.

Przyjęte rozwiązanie nie oznacza braku możliwość zawierania umów najmu na czas nieoznaczony. Uchwała przewiduje zawieranie takich umów między innymi w ramach uprawnień przysługujących poprzedniemu najemcy przez osoby, które nie wstąpiły w najem i pozostają w lokalu po jego śmierci lub wyprowadzeniu się, a także w ramach uprawnień do otrzymania lokali zamiennych. Organ wskazał, iż przyjęte przez Gminę Miasto Kraków zasady udzielania pomocy mieszkaniowej funkcjonują od wielu lat i dotychczas pomimo, iż regulacje uchwał w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasto Kraków oraz tymczasowych pomieszczeń były poddawane kontroli sądowej, nie zostały zakwestionowane w zakresie udzielania pomocy mieszkaniowej poprzez zawieranie umów najmu socjalnego lokalu.

Wyjaśniono, że Rada Miasta Krakowa, korzystając z ustawowego upoważnienia, podjęła w dniu 5 grudnia 2019 r. uchwałę nr XXX/794/19 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków oraz tymczasowych pomieszczeń, która następnie została zmieniona: uchwałą nr LIII/1473/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 18 lutego 2021 roku oraz uchwałą nr LXXXII/2326/22 Rady Miasta Krakowa z dnia 13 kwietnia 2022 roku.

W załącznikach do ww. uchwały określono: 1. Tryb rozpatrywania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu; 2. Tryb załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu; 3. Kwestionariusz kwalifikacji punktowej warunków socjalno-mieszkaniowych; 4. Regulamin określający tryb wyłonienia najemców lokali w ramach programu "Mieszkanie za remont"; 5. Kwestionariusz kwalifikacji punktowej

warunków socjalno - mieszkaniowych osób ubiegających się o wynajęcie mieszkania w programie "Mieszkanie za remont"; 6. Regulamin określający tryb wyłonienia podmiotów, o których mowa w art. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 roku o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, uprawnionych do wynajęcia lub użyczenia lokalu z zasobu.

Regulacje uchwały Rady Miasta Krakowa nr XXX/794/19 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków oraz tymczasowych pomieszczeń były m.in. analizowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który wyrokiem z dnia 24 stycznia 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 301/21 oddalił skargę dotyczącą zapisów określonych w § 1 ust. 2 załącznika nr 2 ww. uchwały.

Ustosunkowując się do zarzutu zawartego w pkt II skargi wskazano, że zgodnie z art. 21 ust. 3 pkt 1 ww. ustawy zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności - m.in. wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub podnajem lokalu na czas nieoznaczony i najem socjalny lokalu oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą stosowanie obniżek czynszu.

Zgodnie z § 12 Rozdziału 3 zaskarżonej uchwały zatytułowanego "Najem socjalny lokali" - osoby wnioskujące o pomoc mieszkaniową są uprawnione do ubiegania się o najem lokalu w przypadku braku tytułu prawnego do lokalu oraz udokumentowania faktu osiągania niskich dochodów w rozumieniu uchwały.

Realizację zawartego w art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów upoważnienia ustawowego w zakresie najmu socjalnego lokalu stanowi § 3 ust. 1 pkt 1 oraz § 12 zaskarżonej uchwały, w którym zostało określone kryterium dochodowe do zawarcia umowy najmu socjalnego lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasto Kraków.

Powołany art. 23 ust. 1 ustawy wyraźnie wskazuje, że umowę najmu socjalnego lokalu zawiera się na czas oznaczony, zatem zarzut zawarty w skardze, że uchwała wyklucza możliwość zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego na czas nieoznaczony – w ocenie organu należy uznać za chybiony i stojący w sprzeczności z regulacjami ustawy.

Organ nie zgodził się ze stwierdzeniem zawartym w pkt II uzasadnienia skargi, iż umowy najmu na czas nieoznaczony zawierane są tylko w trybie szczególnym (§10 ust. 1 i 3 uchwały) oraz w programie "Mieszkanie za remont". Taki charakter mają bowiem umowy lokali zamiennych (§ 16 uchwały), zastępczego pomieszczenia mieszkalnego (§ 17-18 uchwały) oraz umowy zawierane w trybie likwidacji lokali niesamodzielnych (§ 20 ust. 2 uchwały) lub nabycia tytułu prawnego do zajmowanego lokalu (§ 23-24 uchwały). O ile w trzech pierwszych kategoriach nie jest konieczne spełnienie kryterium dochodowego - o tyle w ostatniej wskazano kryterium określone w § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały. Kryterium określone w § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały stosuje się również do nabycia tytułu prawnego do zajmowanego lokalu, w związku z tym nie wskazano wprost, iż jest to kryterium dochodowe uzasadniające oddanie w najem socjalny lokalu.

Organ nie przyznał również racji zarzutom wskazanym w pkt III uzasadnienia skargi, iż w zaskarżonej uchwale nie zostały określone kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony.

Gmina Miasto Kraków co do zasady wynajmuje lokale na podstawie umowy najmu socjalnego lokalu. Reagując na negatywne przykłady niewłaściwych zachowań i szybko narastającego zadłużenia najemców, w szczególności tych, którzy otrzymali mieszkania w nowym budownictwie, zdecydowano o tym, że osoby w ramach pomocy mieszkaniowej będą uprawnione jedynie do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego, którą będzie można przedłużać na kolejne okresy (aktualnie może to być umowa nawet na 8 lat). Decyzja taka, była uzasadniona możliwością bieżącego monitorowania zachowań, jak i płatności najemców, zwiększeniem rotacyjności lokali socjalnych, co umożliwia szybsze przydzielanie lokali osobom objętym listami mieszkaniowymi oraz sprawniejszą realizację wyroków eksmisyjnych.

Wdrożono nowy program mieszkaniowy pod nazwą "Mieszkanie za remont", który umożliwia wynajem gminnych lokali mieszkalnych na czas nieoznaczony w zamian za wykonanie w nich remontu. Uprawnionymi do starania się o wynajem lokalu z zasobów Gminy Miasto Kraków w ramach tego programu są osoby spełniające kryteria wskazane w Regulaminie określającym tryb wyłonienia najemców w ramach "Mieszkanie za remont", stanowiącym załącznik nr 4 do uchwały.

Wskazano, że kryteria oceny wniosków zostały określone w załączniku nr 5, stanowiącym kwestionariusz kwalifikacji punktowej warunków socjalno - mieszkaniowych osób ubiegających się o wynajęcie mieszkania w programie "Mieszkanie za remont". Tak jak w każdym postępowaniu opartym o system kwalifikacji punktowej pierwszeństwo zawarcia umowy najmu posiadają osoby, które otrzymały największą ilość punktów. Zasada ta jest wyartykułowana w § 3 załącznika nr 4 do uchwały.

Dodatkowo, w przypadku najmu lokali zamiennych, a więc również umów zawieranych na czas nieoznaczony w § 16 ust. 1 uchwały określone zostały kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu zamiennego.

Odpowiadając na zarzut z pkt IV wskazano, że zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, umowa najmu socjalnego lokalu zawiera się na czas oznaczony. Rada Miasta Krakowa korzystając z ustawowego upoważnienia dającego możliwość zamieszczenia w uchwale jeszcze innych zagadnień związanych z najmem, niż wynikające z art. 21 ust 2 w zw. art. 21 ust 3 powołanej ustawy przyjęła, że pojedyncza umowa najmu lokalu socjalnego może być zawarta na maksymalny okres 8 lat, co nie wyklucza możliwości jej przedłużenia na kolejny okres. Uchwała przewiduje jedynie maksymalny okres trwania jednej umowy.

W zakresie zarzutu nr V podano, że zgodnie z art. 23 ust 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, umowa najmu socjalnego lokalu może być zawarta z osobą, która nie ma tytułu prawnego do lokalu i której dochody gospodarstwa domowego nie przekraczają wysokości określonej w uchwale. Pojęcie tytułu prawnego nie jest zdefiniowane w ustawie. Tytuł prawny do lokalu można zdefiniować jako pisemne lub ustne oświadczenie woli, jednostronne lub w formie umowy stron, albo orzeczenie lub decyzja właściwego sądu lub organu, z którego wynika dla danej osoby możliwość korzystania z lokalu.

Stanowisko w sprawie wykluczenia wnioskodawcy posiadającego tytuł prawny do lokalu (umowę najmu) z możliwości skutecznego ubiegania się o najem socjalnego lokalu, znalazło potwierdzenie w rozstrzygnięciu postępowania sądowego toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, w związku ze skargą wnioskodawcy na akt z zakresu administracji publicznej (wyrok WSA w Krakowie z 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 1059/18).

Jednocześnie organ podkreślił, iż z treści art. 4 ust. 2 ww. ustawy wynika, że gmina na zasadach i w przypadkach określonych w ustawie zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach. Priorytetem powinno być wypełnianie obowiązków ustawowych (zadanie obligatoryjne), a w ramach możliwości realizowanie pomocy mieszkaniowej dla osób o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych (zadanie fakultatywne).

Uzyskanie lokalu mieszkalnego z zasobów gminy jest formą wsparcia socjalnego na rzecz mieszkańców danego terytorium. Prawo nakazuje udzielenie pomocy mieszkaniowej osobom, których sytuacja materialna nie pozwala na wynajęcie lokalu na wolnym rynku, dotyczy to tylko tych osób, których nie stać na zakup lub wynajem mieszkania. Pomoc gminy powinna być skierowana wyłącznie do osób, które obiektywnie potrzebują stosownej pomocy, z uwagi na warunki materialne, czy ograniczenia socjalne. Chodzi o pomoc dla osób, które nie mogą zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych na zasadach komercyjnych - z uwzględnieniem reguł rynkowych wynajmu nieruchomości.

Organ nie zgodził się zatem z zarzutem niezgodności uchwały z art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów. Przyjmując argumenty zawarte w skardze należałoby uznać, że każdemu, kto posiada dochody kwalifikujące do zawarcia umowy najmu, należy się lokal z zasobów gminy - pomimo, że osoba ubiegająca się o pomoc posiada tytuł prawny do nieruchomości, który umożliwia jej zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie.

Autor odpowiedzi na skargę nie zgodził się również ze stwierdzeniem Rzecznika, że uchwała z niezaspokojonymi potrzebami mieszkaniowymi zrównuje wszystkie sytuacje, w których wnioskodawca posiada tytuł prawny do lokalu mieszkalnego lub innej nieruchomości.

Podano, że już z samej definicji (§ 1 pkt 18), ale także innych przepisów uchwały (§ 23 ust. 1 pkt 1, § 24, § 30 ust. 6 pkt 2) wynika, że weryfikowane jest, czy posiadany tytuł prawny do nieruchomości może stanowić podstawę do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Decyzję w tym przypadku podejmuje się indywidualne w konkretnej sprawie. Jednocześnie uwzględniany jest zarówno zły stan techniczny, wysokość posiadanego udziału, jak i zajmowanie takiej nieruchomości przez osoby uprawione -dożywotników, innych współwłaścicieli. W okolicznościach konkretnej sprawy mieszkaniowej bierze się także pod uwagę przemoc w rodzinie udokumentowaną prawomocnym orzeczeniem. Z zastrzeżeniem iż na gruncie obecnie obowiązujących przepisów w tym zakresie to sprawca przemocy ma być usuwany z mieszkania, a nie jego ofiara.

Osoby wnioskujące o lokal z mieszkaniowego zasoby gminy wręcz oczekują precyzyjnych regulacji i nie zgadzają się nieostrymi pojęciami, jak to jest w przypadku niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych.

Odnosząc się do zarzutu wskazanego w dalszej części pkt V uzasadnienia dotyczącego niezgodności z przepisami konstytucyjnymi regulacji § 1 załącznika nr 4 do uchwały, w zakresie w jakim w ocenie skarżącego ogranicza możliwość uczestnictwa w programie "Mieszkanie za remont" do osób nieposiadających prawa własności lub współwłasności do lokalu lub nieruchomości położonych na terenie Krakowa i miejscowości pobliskiej organ wskazał, iż zapis ten koresponduje z regulacjami ustawy o ochronie praw lokatorów. Z uwagi na dobrą współpracę Gminy Miasto Kraków z sąsiadującymi gminami ustalone w ww. paragrafie kryterium nie jest trudne do zweryfikowana. Zdaniem organu, ocena przydatności danej nieruchomości do zamieszkiwania nastręcza wiele trudności, ponieważ na ogół wnioskodawcy twierdzą, że jest ona w złym stanie technicznym, a nawet gdyby nadawała się do zamieszkiwania przeniesienie się do miejscowości odległych od Krakowa pogorszy warunki funkcjonowania rodziny. Obiektywne ocenienie wniosku musiałoby się wiązać z zaangażowaniem służb nadzoru budowlanego i zlecaniem wyceny nieruchomości. Powodowałoby to nieuzasadnione przedłużanie postępowania, tym bardziej nieuzasadnione, że osoby spełniające aktualne kryteria zaangażują znaczne środki finansowe w remont lokalu należącego do gminy.

Prezydenta Miasta Krakowa nie zgodził się z zawartym w skardze wnioskiem o stwierdzenie nieważności całej uchwały nr XXX/794/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2019 r. z uwagi na fakt, iż w ocenie skarżącego wskazane w niej wadliwości stanowią istotne naruszenie prawa dyskwalifikujące możliwość jej funkcjonowania w obronie prawnym w całości.

Nadto organ zaakcentował, iż w pkt VI uzasadnieniu skargi (strona 9 in fine) ponownie błędnie został podniesiony zarzut braku określenia w przepisach uchwały możliwości zawierania umów najmu socjalnego lokalu na czas nieoznaczony, podczas gdy z art. 23 ust 1 ustawy o ochronie praw lokatorów wyraźnie wynika, że umowę najmu socjalnego lokalu zawiera się na czas oznaczony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu lub jego fragmentu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania organu administracji co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu (danej uchwały), organ nie naruszył prawo.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego będące aktami prawa miejscowego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa m.in. w art. 3 § 2 pkt 5 stwierdza jego nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności.

Skarga jest zasadna tylko w zakresie, w jakim Rada Miasta Krakowa wyeliminowała z jakiejkolwiek możliwości ubiegania się o najem lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasto Kraków osoby, posiadające jakikolwiek tytuł prawny do lokalu mieszkalnego lub nieruchomości.

Jak trafnie wskazała w tym zakresie strona skarżąca art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie praw lokatorów nie wprowadza przesłanki wykluczającej mieszkańca gminy z możliwości uzyskania pomocy w zakresie zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych, jaką miały być tytuł prawny do lokalu lub nieruchomości.

Z przepisów tych wynika, że obowiązkiem gmin jest tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej (art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów), a to z kolei oznacza, że mieszkaniec gminy nie mający zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych może starać się o pomoc w tym zakresie. Z kolei art. 4 ust. 2 ww. ustawy stanowi, że zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych następuje poprzez zapewnianie przez gminy lokali w ramach najmu socjalnego i lokali zamiennych, a także poprzez zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach. Tym samym to niskie dochody stanowią podstawowe kryterium pozwalające mieszkańcowi na uzyskanie pomocy w zakresie zaspokojenia potrzeby mieszkaniowej, o ile sam nie ma jej zaspokojonej.

Brak możliwości uzależnienia przez radę gminy dopuszczalności ubiegania się przez mieszkańca o pomoc w zakresie zaspokojenia potrzeby mieszkaniowej od posiadania tytułu prawnego do jakiejkolwiek nieruchomości jest szeroko akceptowany w orzecznictwie sądowym jako wykraczający poza zakres dopuszczalnej regulacji uchwałodawczej (por. wyrok NSA z 9 lutego 2023 r. sygn. akt III OSK 6685/21; wyrok NSA z 29 września 2011 r. sygn. akt I OSK 1126/11; wyrok NSA z 12 października 2022 r. sygn. akt III OSK 1530/21; wyrok NSA z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1716/19).

Wyjątek, w związku z wyraźną treścią art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, dotyczy umowy najmu lokalu socjalnego, która może być zawarta jedynie z osobą, która nie ma tytułu prawnego do lokalu, chyba że zaistnienie wyjątkowa sytuacja objęta art. 14 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, która w tej sprawie nie ma jednak zastosowania.

Mając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny unieważnił § 1 załącznika nr 4 do zaskarżonej uchwały znowelizowanego uchwałą nr LXXXII/2326/22 Rady Miasta Krakowa z dnia 13 kwietnia 2022 r. W ww. przepisie Rada Miasta uzależniła możliwość uczestniczenia w programie "Mieszkanie za remont" tylko takiej osoby, która nie posiadania tytułu prawnego (prawa własności lub współwłasności) do lokalu lub nieruchomości położonych na terenie Miasta Krakowa i miejscowości pobliskiej. W ten sposób wyeliminowano także i takich mieszkańców, którzy wprawdzie mają tytuł prawny do nieruchomości, ale dana nieruchomość nie zaspokaja ich potrzeb mieszkaniowych. Takie osoby nie mogą być z założenia wyeliminowane z możliwości ubiegania się o najem lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał za zasadny zarzut istotnego naruszenia prawa także w zakresie treści § 23 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały. Zgodnie z tym przepisem Rada Miasta Krakowa wyłączyła jakąkolwiek możliwość zawarcia umowy najmu lokalu z gminnego zasobu przez osobę, która wprawdzie nie posiada do niego tytułu prawnego i zajmuje ten lokal wspólnie z małżonkiem, byłym małżonkiem niebędącym współnajemcą lokalu, zstępnymi, wstępnymi, rodzeństwem, powinowatymi w linii prostej, osobami przysposobionymi lub przysposabiającymi, osobami przyjętymi na podstawie orzeczenia sądu na wychowanie, osobami pozostającymi faktycznie we wspólnym pożyciu z najemcą, jeżeli osoby te, ich małżonkowie lub osoby pozostające faktycznie we wspólnym pożyciu nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego lub innej nieruchomości bądź jej części mogącego stanowić podstawę do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie.

Nieważność tego przepisu wynika stąd, że wyeliminowane zostały możliwości zawarcia umowy najmu osoby, które wspólnie zamieszkiwały z innymi osobami mającymi tytuł prawny do innych lokali lub nieruchomości, które jedynie mogły stanowić podstawę do zaspokojenia ich potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie, ale przepis ten nie wymagał, aby taki lokal lub nieruchomość zapewniała zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Sama możliwość zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych nie oznacza, że rzeczywiście te potrzeby zostaną zaspokojone. Tym samym dotychczasowa treść § 23 ust. 1 pkt 1 uchwały eliminowała z możliwości zawarcia umowy najmu zarówno te osoby, których bliscy zamieszkujący wspólnie w danym lokalu posiadały prawa do innych nieruchomości lub lokalu pozwalającego na zaspokojenie takich potrzeb, jak i jedynie te osoby, wobec których można było tylko hipotetycznie zakładać, że ich lokale mogły stanowić zaspokojenie tych potrzeb, bez pewności, że rzeczywiście te inne nieruchomości (lokale) potrzeby te zaspokajają.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził istotne naruszenie prawa także w zakresie § 28 ust. 5 pkt 1 uchwały, który reguluje tryb zamiany lokali z gminnego zasobu mieszkaniowego. Zgodnie z tym przepisem obligatoryjnie odmawia się dokonania zamiany lokali w przypadku posiadania przez osobę obejmującą lokal tytułu prawnego do lokalu, budynku lub innej nieruchomości niestanowiących przedmiotu zamiany, który mógłby stanowić podstawę do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Również i w tym zakresie ww. przepis stanowi jedynie o możliwości zaspokajania potrzeb mieszkaniowych poprzez posiadanie tytułu prawnego do innego lokalu, budynku lub nieruchomości, a nie pewności w tym zaspokajaniu. Taki przepis eliminuje z możliwości zamiany lokali osoby, które posiadają tytuł prawny do innej nieruchomości, która nie pozwala na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych.

Ostatnim unieważnionym przepisem z zaskarżonej uchwały jest § 33 pkt 2, zgodnie z którym zawarcie umowy najmu tymczasowego pomieszczenia na kolejny okres może nastąpić w przypadku, gdy jedna z osób zamieszkujących w lokalu nie posiada tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego lub innej nieruchomości bądź jej części, mogącej stanowić podstawę do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie jak i takiego prawa nie posiada także małżonek tej osoby lub osoby pozostające faktycznie we wspólnym pożyciu. Także i ten przepis poprzez sformułowanie "mogące stanowić" wskazuje jedynie na określoną możliwość, a nie pewność związaną z tym, że nieruchomość będąca własnością danej osoby pozwala na zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych.

Wspólną cechą unieważnionych przepisów obejmujących § 23 ust. 1 pkt 1, § 28 ust. 5 pkt 1 i § 33 pkt 2 zaskarżonej uchwały jest to, że eliminują one mieszkańców gminy z możliwości zawarcia umowy najmu (lub zamiany) lokalu mieszkalnych tylko dlatego, że osoby te mogą posiadać prawo do innej nieruchomości, która jedynie może, ale nie musi zaspokajać ich potrzeby mieszkaniowe. Może to obejmować także i tych mieszkańców, którzy wprawdzie mają tytuł prawny do innej nieruchomości, ale te nieruchomości nie pozwalają na zaspokojenie ich własnych potrzeb mieszkaniowych.

Nie jest natomiast zasadny zarzut niedopuszczalnego uzależnienia zawarcia umowy najmu od posiadania tytułu prawnego do lokalu zawarty w § 12 zaskarżonej uchwały. Zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów umowa najmu socjalnego lokalu, z uwzględnieniem art. 14 ust. 1 tej ustawy, może być zawarta z osobą, która nie ma tytułu prawnego do lokalu. § 12 zaskarżonej uchwały dotyczył tylko umów najmu socjalnego lokali. Analogicznie należy ocenić treść § 7 zaskarżonej uchwały także odwołująca się do najmu socjalnego lokali.

W ocenie Sądu pierwszej instancji nie ma podstaw do unieważniania § 2 pkt 18 i § 2 pkt 21 w zakresie słów: "osób o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych oraz", a także § 30 ust. 6 pkt 1 w zakresie słów: "z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych" i § 31 ust. 4 pkt 1 zaskarżonej uchwały.

Ww. przepisy posługują się pojęciem "niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe". Pojęcie to zostało zdefiniowane w § 2 pkt 18 zaskarżonej uchwały i zgodnie z tym przepisem jest nim brak tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub innej nieruchomości, stanowiącej podstawę do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Innymi słowy w tym przepisie Rada Miasta Krakowa wprost przesądziła, że niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe występują wówczas, gdy mieszkaniec nie ma tytułu prawego do nieruchomości lub lokalu mieszkalnego, który stanowi podstawę do zaspokojenia jego potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten precyzyjnie określa, że tylko taka nieruchomość (lokal) do którego mieszkaniec ma tytuł prawny i który zaspokaja jego potrzeby mieszkaniowe pozwala na uznanie tego mieszkańca za posiadającego zaspokojone w tym zakresie potrzeby. Takie rozwiązanie nie narusza prawa i nie stanowi przeszkody przed staraniem się o najem lokali mieszkalnych z komunalnego zasobu (za wyjątkiem najmu socjalnego lokali) tych mieszkańców, którzy mają tytuł prawny do nieruchomości lub lokalu, ale ani taka nieruchomość, ani lokal nie zaspokajają potrzeby mieszkaniowego tego mieszkańca. Analogicznie należy ocenić także zgodność z prawem § 2 pkt 21 zaskarżonej uchwały. Przepis ten definiuje pojęcie listy mieszkaniowej pod którą rozumie się m.in. listę osób o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych. Także ten przepis nie pozwala na wykluczenie z umieszczenia na takiej liście mieszkańca, który ma tytuł prawny do nieruchomości lub lokalu, ale lokal ten (lub nieruchomość) nie zaspokaja jego potrzeb mieszkaniowych.

Nie jest zasadny zarzut skargi, dotyczący naruszenia przez Radę Miasta Krakowa prawa w zakresie nieprecyzyjnego lub nieczytelnego określenia wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającego oddanie w najem lub podnajem lokal.

Zgodnie z § 3 ust. pkt 1 ww. uchwały dla osób ubiegających się o zawarcie umowy najmu lokalu, średni miesięczny dochód w przeliczeniu na jednego członka gospodarstwa domowego nie może przekraczać 180% najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym, 155% najniższej emerytury w gospodarstwie dwuosobowym i 130% najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym. Kolejny przepis - § 3 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały definiuje niski dochód dla osób ubiegających się o zawarcie umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony w programie "Mieszkanie za remont" jako średni miesięczny dochód w przeliczeniu na jednego członka gospodarstwa domowego, który: a) nie przekracza 350% najniższej emerytury i nie jest niższy niż 150% najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym; b) nie przekracza 300% najniższej emerytury i nie jest niższy niż 125% najniższej emerytury w gospodarstwie dwuosobowym; c) nie przekracza 250% najniższej emerytury i nie jest niższy niż 100% najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym. W podobny sposób Rada Miasta Krakowa w § 3 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały określiła niski dochód dla osób ubiegających się o ponowne zawarcie umowy najmu socjalnego lokalu jako średni miesięczny dochód w przeliczeniu na jednego członka gospodarstwa domowego, który nie przekracza 230% najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym, 205% najniższej emerytury w gospodarstwie dwuosobowym oraz 180% najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym.

Przytoczone przepisy pozwalają na wystarczająco precyzyjnie określenie dochodu w taki sposób, aby ustalić kryterium dochodowe. Wbrew argumentacji zawartej w skardze nie powinno budzić wątpliwości, że opisany we wskazanym § 3 dochód to średni dochód gospodarstwa domowego, a wiec suma wszystkich dochodów osób tworzących gospodarstwo domowe dzielona na liczbę jego członków. Nie jest to jedynie dochód osoby zawierającej umowę najmu.

Wbrew argumentacji zawartej w samej skardze, treść § 3 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały nie zawęża ustalanie dochodu tylko dla osób, które mogą zawrzeć umowę najmu na czas określony. Zgodnie z jego treści, przepis ten określa niski dochód dla osób ubiegających się o zawarcie umowy najmu lokalu, bez wskazania, czy jest to umowa zawierana na czas oznaczony, czy na czas nieoznaczony. Natomiast określenie w § 3 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały umowy najmu zawieranej na czas nieoznaczony dotyczy tylko programu "Mieszkanie za remont". Rada gminy ma prawo do ustalania dodatkowych programów lub zasad pozwalających na zaspokajanie potrzeb mieszkańców danej gminy i takim programem jest właśnie "Mieszkanie za remont".

Nie stanowi to naruszenia art. 5 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, ponieważ program "Mieszkanie za remont" nie wyczerpuje całości trybów zawierania umów najmu w Gminie Miasto Kraków. W przypadku, gdy jeden z trybów wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego danej gminy obejmuje umowy zawierane na czas nieoznaczony, to nie stanowi to naruszenia art. 5 ust. 2 ww. ustawy.

Zarzut naruszenia prawa poprzez ograniczenie zawierania umów najmu socjalnego lokali tylko na czas określony jest niezasadny, ponieważ zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów umowę najmu socjalnego lokalu zawiera się tylko na czas określony.

Nie stanowi istotniejszego naruszenia prawa określenie w § 14 pierwszeństwa zawarcia umowy najmu tylko do najemców lokali socjalnych (najmu socjalnego lokalu). Wprawdzie zgodnie z art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i umowy najmu socjalnego lokalu, tym niemniej należy przyjąć, że skoro zdecydowana większość umów najmu lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu komunalnego Gminy Miasta Krakowa stanowią umowy najmu socjalnego lokali, to tym samym nie stanowi istotniejszego naruszenia prawa brak uregulowania kryteriów dla osób, z którymi mogą być zawierane inne niż najem socjalny umowy najmu lokali. Znajduje to potwierdzenie w odpowiedzi na skargę. Ponadto § 16 zaskarżonej uchwały określa zasady pierwszeństwa dla osób zamierzających dokonać zamiany lokali mieszkalnych.

Stosując kryterium proporcjonalności w oparciu o art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego Sąd pierwszej instancji uznał, że w okolicznościach tej sprawy jedynie częściowy brak uregulowania kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia innym umów najmu niż najem socjalny lokali lub zamiana lokali stanowi naruszenie prawa, ale w Gminie, w której większość umów najmu dotyczy lokali socjalnych to naruszenie prawa nie jest istotne i nie może uzasadniać unieważnienie całej zaskarżonej uchwały. Uchwała ta ma bowiem istotne znaczenie dla wspólnoty samorządowej Miasta Krakowa i pozbawienie obowiązywania tej uchwały z ww. przyczyny byłoby działaniem nie wyważającym należycie zakres regulacji i jej znaczenia z zakresem naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie uznał za zasadny zarzut istotnego naruszenia prawa w zakresie objętym § 5 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Zgodnie z tym przepisem umowę najmu socjalnego lokalu zawiera się na czas oznaczony, ale nie dłuższy niż 8 lat.

NSA w wyroku z dnia 9 lutego 2023 r. sygn. akt III OSK 6685/21 stwierdził, że nie stanowi istotnego naruszenia prawa określenie terminu, na jaki maksymalnie może być zawarta umowa najmu socjalnego lokalu. Art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie lokatorów stanowi, że umowę najmu socjalnego zawiera się na czas oznaczony. Tym samym § 5 ust. 2 zaskarżonej uchwały precyzujący okres, na jaki zawierana jest umowa najmu socjalnego lokalu w Mieście Kraków nie prowadzi do naruszenia zasady, że takie umowy zawierane są na czas określony. Nie stanowi to także ingerencji w kompetencje Prezydenta Miasta Krakowa, który nie musi zawierać umów najmu socjalnego na okres tylko 8 lat, ale na każdorazowo czas określony, adekwatny do okoliczności każdej sprawy pod warunkiem, że nie będzie ten czas przekraczał 8 lat. Wyznaczenie takiego maksymalnego okresu stanowi przeszkodę przed celowym zawieraniem umów najmu socjalnego lokali na okres kilkunastu lat, które w istocie tylko formalnie będą umowami na czas określony, a w praktyce bardzo długi przedział czasu (np. dwudziestu lat) będzie traktowany jako czas nieokreślony.

Dopuszczalność ustalenia okresu, na jaki może być zawarta umowa najmu lokalu socjalnego wynika z art. 21 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, zgodnie z którym rada gminy ma obowiązek ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Zasady wynajmowania lokali mieszkalnych obejmują również ustalenie okresu, na jaki zawierana jest umowa najmu, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Tym samym dopuszczalnym było doprecyzowanie czasu, na jaki zawierane są umowy najmu lokali socjalnych w Mieście Kraków. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu znana jest okoliczność braku jednolitości orzecznictwa sądowoadministracyjnego w zakresie dopuszczalności ustalenia w uchwałach o zasadach wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład gminnego zasobu. WSA we Wrocławiu w wyroku z 20 grudnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 647/13 oraz WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 14 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Go 791/12 uznały, że ustalenie w uchwale okresu wynajmowania socjalnego lokalu stanowi naruszenie prawa, ponieważ to organ wykonawczy gminy określa w umowie o najem lokalu socjalnego czas, na jaki zawierana jest umowa po ustaleniu tej kwestii z drugą stroną. W późniejszych orzeczeniach sądy administracyjne zaakceptowały ustalenie w takiej uchwale terminu zawarcia umowy najmu socjalnego lokalu (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 2150/16).

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w tej sprawie w istotnym zakresie prawo zostało naruszone w § 23 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały, § 28 ust. 5 pkt 1 i § 33 pkt 2 zaskarżonej chwały oraz § 1 załącznika nr 4 do zaskarżonej uchwały w zakresie słów: "i nieposiadające prawa własności lub współwłasności do lokalu lub nieruchomości położonych na terenie Krakowa i miejscowości pobliskiej". W tym zakresie Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Wprowadzenie bowiem kryterium w postaci posiadania tytułu prawnego do nieruchomości jako wykluczającego z możliwości starania się o najem lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego niezależnie od tego, czy taki tytuł prawny pozwalał na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych mieszkańca Miasta Krakowa, stanowi naruszenie art. 32 Konstytucji RP jak i art. 7 Konstytucji RP. Wprowadzono w ten sposób kryterium różnicujące prawa mieszkańców bez należytej podstawy prawnej.

W pozostałym zakresie wyznaczonym zarzutami skargi, zaskarżona uchwała nie zawiera istotnego naruszenia prawa, a tylko istotne naruszenie uzasadnia, na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. stwierdzenie nieważności uchwały.

Mając powyższe Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność § 23 ust. 1 pkt 1, § 28 ust. 5 pkt 1 i § 33 pkt 2 zaskarżonej uchwały oraz § 1 załącznika nr 4 do zaskarżonej uchwały w zakresie słów: "i nieposiadające prawa własności lub współwłasności do lokalu lub nieruchomości położonych na terenie Krakowa i miejscowości pobliskiej" oraz w pozostałym zakresie oddalił skargę Rzecznika Praw Obywatelskich.