Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 505/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 115a ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1219
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 15
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ł.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 282/22 w sprawie ze skargi Ł.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 9 lutego 2022 r. nr SKO 4131/2/2022 w przedmiocie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu przenikającego do środowiska oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 282/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej "WSA we Wrocławiu" lub "Sąd I instancji"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Ł.W. (dalej "skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu (dalej "organ") z dnia 9 lutego 2022 r. Nr SKO 4131/2/2022 w przedmiocie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu przenikającego do środowiska – oddalił skargę w całości.

Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska we Wrocławiu przesłał do Starosty Z. w dniu 17 września 2021 r. informację o przeprowadzonej kontroli gospodarstwa rolnego skarżącego wskazując, że wyniki tej kontroli wykazały przekroczenie standardów akustycznych przewidzianych dla zabudowy zagrodowej. Pismem z dnia 20 września 2021 r. Starosta Z. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu. W toku postępowania Starosta Z. uzyskał informacje o braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów, na których przeprowadzona była kontrola, tj. dla miejscowości B.

Starosta Z., decyzją z dnia 14 grudnia 2021 r., znak WŚR.6241.2.2021, działając na podstawie art. 104 k.p.a., art. 115a ust. 1, 3, 5 oraz art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm.), art. 2 ustawy z dnia 8 września 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz ustaw o odpadach (Dz. U. z 2021 r. poz. 1648), Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 112) – orzekł o ustaleniu dla instalacji służącej do czyszczenia zbóż zlokalizowanej na terenie działki nr [...] obręb B., gmina S., prowadzonej przez skarżącego, prowadzącego gospodarstwo rolne w miejscowości B. [...], dopuszczalnego poziomu hałasu wyrażonego równoważnym poziomem dźwięku A, przenikający do środowiska z terenu zakładu w wysokości: LAeqD= 55 dB(A) dla pory dziennej w godz. 600– 2200. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji powołał się w szczególności na ustalenia kontroli i pomiary hałasu przenikającego do środowiska wykonane przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska i wyjaśnił, że zgodnie z art. 115a ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska organ wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu po stwierdzeniu przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu. Organ zaznaczył, że sprawozdanie z kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska jest środkiem dowodowym, o którym mowa w art. 76 § 1 k.p.a., tj. dokumentem urzędowym, a nie opinią. Stanowi więc dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Korzysta tym samym z domniemania prawdziwości oraz domniemania zgodności z prawdą oświadczenia organu, od którego dokument pochodzi.

Działając na skutek odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu, decyzją z dnia 9 lutego 2022 r., znak SKO 4131/2/2002, utrzymało w mocy decyzję Starosty Z. z dnia 14 grudnia 2021 r. Uzasadniając to rozstrzygnięcie, organ odwoławczy wskazał w szczególności, że teren, na który oddziałuje instalacja do suszenia zbóż, to teren zabudowy zagrodowej położonej we wsi B. w bezpośrednim sąsiedztwie tej instalacji, co obrazują zdjęcia z mapy geoportal.gov.pl umieszczone w sprawozdaniu z dnia 16 sierpnia 2021 r. Teren ten nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego. Teren zabudowy zagrodowej zaś jest jednym z rodzajów terenów podlegających ochronie akustycznej, o której mowa w art. 113 Prawa ochrony środowiska. W ocenie organu, prawidłowo w sprawie ustalono, że skarżący prowadzi gospodarstwo rolne zlokalizowane m.in. na terenie działki [...] obręb B., gmina S., na której znajduje się hala, w której znajdują się urządzenia emitujące hałas. Na miejscu w dniu 11 sierpnia 2021 r. wykonane zostały przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska pomiary poziomu dźwięku emitowanego do środowiska w związku z funkcjonowaniem instalacji służącej do czyszczenia zbóż. Z pomiarów tych zostało sporządzone sprawozdanie NR 704/HZ/21, które przekazano do Starosty Z. celem podjęcia stosownych kroków. Z przekazanego sprawozdania wynika, że nastąpiły przekroczenia poziomu hałasu dla pory dziennej, ponieważ pomiar był wykonany jedynie w ciągu dnia. Dla przedmiotowego terenu wartość dopuszczalnego poziomu hałasu przenikającego do środowiska z zakładu zawiera się w punkcie 3 tabeli 1 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. i dla tych obszarów dopuszczalny poziom hałasu przenikającego do środowiska z zakładu wynosi: LAeqD 55 dB(A) dla pory dziennej w godz. 600- 2200LAeqN = 45 dB(A) dla pory nocnej w godz. 2200- 600. Z ustaleń kontroli i wykonanych pomiarów hałasu przenikającego do środowiska wykonanych przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska wynika, że głównym źródłem hałasu są urządzenia pracujące w hali, służące do czyszczenia zbóż. W trakcie prowadzonych czynności kontrolnych wykonano pomiary poziomu hałasu w porze dnia, w punktach reprezentujących obszary istniejącej zabudowy mieszkaniowej typu zagrodowego. Uchwycony podczas pomiarów w porze dnia 11 sierpnia 2021 r. wariant pracy zakładu obejmował funkcjonowanie w hali czyszczalni. Obliczony na podstawie pomiarów równoważny poziom hałasu przenikający z terenu zakładu wyniósł 58,8 ± 1,5 dB (A) przy budynku mieszkalnym nr 55 (nr pkt kontrolnego 1), zaś przy punkcie kontrolnym nr 2 – 59,1 dB.

Organ odwoławczy podkreślił, że stwierdzenie przekroczenia poziomu hałasu, jak wynika z treści przepisu art. 115a ust. 1 Prawa ochrony środowiska, powinno być oparte na konkretnych dowodach, wyraźnie wymienionych w tym przepisie tj. na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia. Przeprowadzenie takich dowodów przez wskazane podmioty stanowi podstawę do wszczęcia z urzędu przez organ ochrony środowiska postępowania w przedmiocie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu (art. 115a ust. 1 i 4 Prawa ochrony środowiska). W postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu co do zasady nie ustala się poziomu dźwięku emitowanego przez dany zakład, to bowiem ma miejsce poza tym postępowaniem i przed jego wszczęciem. Ponadto, decyzję o przekroczeniu dopuszczalnego poziomu hałasu opiera się wyłącznie na jednym z wyraźnie wskazanych w art. 115a ust. 1 Prawa ochrony środowiska środków dowodowych. Nie stanowi to oczywiście przeszkody do możliwości kwestionowania wskazanych środków dowodowych w już wszczętym postępowaniu o wydanie decyzji z art. 115a ust. 1 pr.śr., ale w oparciu o inne dowody, pozwalające na podważenie wyników badań, przeprowadzonych wszak przez wyspecjalizowany podmiot – np. przedstawioną przez stronę zainteresowaną opinię biegłego (czego jednak strona nie uczyniła). Wówczas to możliwe jest przeprowadzenie uzupełniającego dowodu w postaci ponownych pomiarów celem weryfikacji pomiarów przeprowadzonych poza postępowaniem. Niczym nie poparte twierdzenia strony o nieprawidłowościach przeprowadzonych pomiarów, zgłaszane w toku postępowania odwoławczego, nie mogły odnieść zamierzonego skutku w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 4 marca 2022 r. skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję organu do WSA we Wrocławiu. Skarżący podniósł w szczególności, że wydana decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego poprzez bezpodstawne niezbadanie prawidłowości dokonanych w sprawie badań poziomu hałasu, pomimo wielokrotnego podnoszenia przez skarżącego zarzutu co do ich prawidłowości. Skarżący sformułował obszerne zarzuty, w których wymienił liczne błędy popełnione przez organy ochrony środowiska przy wykonywaniu pomiarów. Wskazał, że organ pierwszej instancji błędnie nie poddał pomiarów hałasów i protokołu z tych pomiarów weryfikacji, a organ odwoławczy bezzasadnie błąd ten powieliło. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pierwszej instancji.

W dniu 6 grudnia 2022 r. WSA we Wrocławiu wydał opisany na wstępie wyrok, którym oddalił skargę w całości. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji przytoczył art. 115a ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska i wskazał, że właściwy organ, po otrzymaniu od Inspektora Ochrony Środowiska informacji o przekroczeniu dopuszczanych poziomów hałasu wraz z protokołem pomiarów tego hałasu, zobligowany był do wszczęcia postępowania. Wbrew stanowisku wyrażonemu w rozstrzygnięciach obu decyzji, przekazane wyniki pomiaru hałasu, nie tylko mogą, ale powinny zostać poddane weryfikacji pod względem formalnym, przez organy prowadzące postępowanie w sprawie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu. Sąd I instancji dostrzegł opisany błąd w działaniu organów, ale zarazem wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. podstawą uchylenia decyzji może być naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem w ocenie Sądu I instancji uchybienie to wpływu na wynik sprawy nie ma. Protokół pomiaru hałasu owszem jest dokumentem korzystającym z domniemania prawdziwości, jednakże wcale nie oznacza to, że organy nie są uprawnione do zbadania, czy pomiary wykonane zostały zgodnie z warunkami określonymi w ustawie i akcie wykonawczym, tj. Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Organy zobowiązane są bowiem do badania takiego dokumentu pod względem formalnym, tak jak każdego innego dokumentu, albowiem jak każde domniemanie, także i to dotyczące prawidłowości przekazanych wyników, może zostać obalone. Organy bezpodstawnie odmówiły przeprowadzenia takiej weryfikacji. Sąd I instancji w tym kontekście podkreślił, że sam dokonał oceny nie tylko dokumentów składających się na akta sprawy, ale przede wszystkim posiadał z urzędu wiedzę, że zarządzenie pokontrolne wydane na podstawie tego samego sprawozdania z badań i protokołu pomiarów było przedmiotem zaskarżenia do WSA we Wrocławiu, który stwierdzając prawidłowość czynności Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, skargę na to zarządzenie pokontrolne oddalił wyrokiem z dnia 1 grudnia 2022 r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt II SA/Wr 185/22.

Sąd ocenił dalej, że – wbrew zarzutom skargi – pomiary hałasu dokonane w niniejszej sprawie i stanowiące podstawę ustaleń nie budzą wątpliwości co do swej wiarygodności. Zostały one przeprowadzone w sposób prawidłowy i przez podmiot posiadający odpowiednie wiadomości specjalne, przy użyciu odpowiedniej aparatury pomiarowej. Podczas pomiarów wyznaczono odpowiednie punkty pomiarowe oraz uwzględniono tło akustyczne, a wszystkie ustalenia znajdują odzwierciedlenie w protokołach i raportach z pomiarów. Analiza treści protokołu pomiaru zaprzecza w zasadzie wszystkim wymienionym w skardze zarzutom. Protokół zawiera bowiem zdjęcia i szkice sytuacyjne oraz sposób wykonania pomiaru (próbkowanie). Nadto, do wszystkich zarzutów, które w zasadzie w kształcie niezmienionym podnoszone były już w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, ustosunkował się obszernie organ wykonujący badania. Badania wykazały przekroczenia norm hałasu, zatem organy zobowiązane były wydać decyzję o określeniu poziomu dopuszczalnego hałasu. Decyzje tego rodzaju mają jedynie charakter deklaratoryjny, z uwagi na fakt, iż dopuszczalne poziomy hałasu obowiązują na danym terenie z mocy prawa. Decyzje te nie nakładają na ich adresatów żadnych obowiązków podlegających wykonaniu w drodze egzekucji. Ich konsekwencją jest wykonywanie w stosunku do adresata decyzji badań kontrolnych w celu zweryfikowania, czy dopuszczalny poziom hałasu nie jest przekraczany. Okoliczność, że zakład jest modernizowany i że strona podejmuje wysiłki do tego, aby wygłuszyć zakład i nie emitować hałasu przekraczającego dopuszczalne normy, jest normalnym postępowaniem przedsiębiorcy, a nie przesłanką do wykonywania nowych badań i ewentualnego umorzenia postępowania czy też odmowy wydania decyzji o ustaleniu dopuszczalnych norm. Normy hałasu, jakie mogą być emitowane do środowiska na terenach podlegających ochronie akustycznej, wynikają z powszechnie obowiązujących przepisów prawa i każdy podmiot ma obowiązek się do nich stosować. Wydanie decyzji o ustaleniu dopuszczalnego poziomu hałasu oznacza jedynie, że wobec określonych podmiotów będą przeprowadzane okresowe kontrole przestrzegania tych norm. Jeżeli, jak podnosi skarżący, wykryte przekroczenie było jednostkowym przypadkiem, wynikającym z hałasu pracujących kombajnów podczas żniw, skarżący powinien podjąć kroki, aby w czasie kolejnych zbiorów hałas emitowany przez należącą do niego instalację został utrzymany w wyznaczonych przez decyzję granicach. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji uznał, że dostrzeżone i opisane w uzasadnieniu wyroku uchybienia organów administracji nie mogły stanowić o uchyleniu decyzji, albowiem – w szczególności w świetle orzeczenia wydanego w sprawie II SA/Wr 185/22 – ponowne przeprowadzenie postępowania przez organy administracji, musiałoby doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia o takiej samej treści.

Pismem z dnia 2 lutego 2023 r. skarżący (dalej także "skarżący kasacyjnie") wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 6 grudnia 2022 r., zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjne zarzucił zaskarżonemu wyrokowi "w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuchylenie przez Sąd I instancji decyzji organu pomimo naruszenia przez organ odwoławczy art. 15 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez brak rozpoznania merytorycznego sprawy przez organ I instancji i organ II instancji oraz przejęcie na siebie obowiązku merytorycznego zweryfikowania poprawności przeprowadzonych badań poziomu hałasu, po stwierdzeniu, że ww. organy zaniechały tego".

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz o rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.

Skonstruowany przez skarżącego kasacyjnie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w i art. 3 § 1 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 15 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. mógłby odnieść zamierzony skutek tylko w przypadku kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek: po pierwsze, w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności; po drugie, Sąd I instancji to naruszenie stwierdził; po trzecie, Sąd I instancji bezpodstawnie uznał, że nie mogło ono mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przesłanki te nie zachodzą, a w szczególności nie można przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.).

Istotę administracyjnego toku instancji stanowi przejście sprawy administracyjnej z jednej instancji do drugiej z inicjatywy strony dla realizacji zespołu celów, przy czym najistotniejszym spośród nich jest ochrona interesu indywidualnego (zob. J. Zimmermann, Administracyjny tok instancji, Kraków 1986, s. 13-14). Organ odwoławczy ma zatem przede wszystkim po raz drugi rozpatrzyć całą sprawę administracyjną i ponownie zastosować normę prawa materialnego, a jego czynności kontrolne w stosunku do organu I instancji, jakkolwiek również znajdują pewne oparcie w prawie pozytywnym, schodzą na plan dalszy i powinny być postrzegane jako uboczne (por. T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z 23 IX 1986, III AZP 11/86, Państwo i Prawo nr 8/1989, s. 147). "Sama czynność uruchamiająca tok instancji nie ma jedynie charakteru »zaskarżenia« czy »zaczepienia« dotychczasowej decyzji, ale jest wnioskiem o działanie merytoryczne – wnioskiem o załatwienie danej sprawy administracyjnej, czyli o ponowne zastosowanie normy materialnego prawa administracyjnego" (J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 185). Odwołanie powoduje podjęcie merytorycznego działania przez właściwy organ administracji, ale nie kształtuje ani zakresu tego działania, ani treści ferowanych rozstrzygnięć. Stąd też nie można mówić o związaniu organu odwoławczego granicami środka zaskarżenia – organ ten, podobnie jak organ I instancji, jest związany wyłącznie granicami danej sprawy administracyjnej, a te mają charakter obiektywny, są kształtowane przez prawo materialne i relewantne fakty (J. Zimmermann, Administracyjny tok..., s. 55-56). "Uruchomienie postępowania odwoławczego zobowiązuje więc organ odwoławczy do rozpatrzenia całej sprawy administracyjnej po raz drugi oraz do ponownego zastosowania normy prawa materialnego, a nie jedynie do dokonania kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu w stosunku do decyzji organu" (A. Golęba, w: H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 919). "Ochrona adresata aktu w administracyjnym toku instancji nie polega więc na tym, że ktoś zbada, czy nie został on pokrzywdzony, ale na tym, że zyskuje on gwarancję wydania nowego aktu" (J. Zimmermann, Aksjomaty postępowania administracyjnego, Warszawa 2017, s. 192).

Z zasady dwuinstancyjności, ustanowionej w art. 15 k.p.a., wynika prawo do odwołania, które ma znamiona publicznego formalnego prawa podmiotowego o treści pozytywnej i które – zważywszy na opisaną wyżej istotę administracyjnego toku instancji – można utożsamiać z prawem do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (por. J. Zimmermann, Kilka refleksji o nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 8/2017, s. 15).

Mając na uwadze przedstawione właściwości administracyjnego toku instancji i prawa do odwołania, można stwierdzić – z jednej strony – że wydanie dwóch decyzji w danej sprawie samo przez się nie czyni zadość wymogom wynikającym z zasady dwuinstancyjności, ale zarazem – z drugiej strony – nie każde uchybienie przepisom postępowania, w tym przepisom regulującym proces ustalania stanu faktycznego, pozwala od razu skonstatować naruszenie tej zasady. O jej naruszeniu, mimo wydania decyzji w dwóch instancjach, można mówić jedynie wtedy, gdy przynamniej jeden z wchodzących w rachubę organów błędnie zidentyfikował podmiotowe lub przedmiotowe granice sprawy administracyjnej, zaniechał ustalenia kluczowych okoliczności faktycznych opisanych w hipotezie stosowanej normy materialnej względnie dopuścił się innych równie istotnych uchybień, które uzasadniają ocenę, że do rozpoznania i rozstrzygnięcia przezeń sprawy tak naprawdę nie doszło. Naruszenia zasady dwuinstancyjności nie sposób upatrywać w ewentualnym przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów – w sytuacji, gdy organ prawidłowo przypisuje prawne znaczenie określonym okolicznościom faktycznym i, dokonawszy wspomnianej oceny, czyni co do nich ustalenia pozytywne lub negatywne.

Transponując powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że w odnośnym postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności. W sprawie administracyjnej wydano – w sensie formalnym – dwie decyzje, a ponadto – co ważne – sprawa podlegała dwukrotnemu merytorycznemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu. Organ pierwszej instancji prawidłowo przytoczył i wyczerpująco wyjaśnił podstawę prawną decyzji (art. 115a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska), następnie wskazał na przesłanki faktyczne jej zastosowania (stwierdzenie przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, są przekroczone dopuszczalne poziomy hałasu). Organ pierwszej instancji uznał, że wyniki pomiarów dokonanych przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska pozwalają na stwierdzenie, że są przekroczone dopuszczalne poziomy hałasu – wskazał przy tym, że jest to dokument urzędowy i nie ma podstaw, aby podważać jego wiarygodność; zaznaczył jednak także, że wstrzymał się z wydaniem decyzji, aby umożliwić stronie przedłożenie własnych wyników badań – co jednak nie nastąpiło. W tej sytuacji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można przyjąć, że organ pierwszej instancji nie rozpoznał merytorycznie sprawy. Podobne elementy zawiera decyzja organu odwoławczego, przy czym organ ten jeszcze szerzej odniósł się do mocy dowodowej pomiarów dokonanych przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Organ odwoławczy zaprezentował stanowisko, że: "Decyzję o przekroczeniu dopuszczalnego poziomu hałasu opiera się wyłącznie na jednym z wyraźnie wskazanych w art. 115a ust. 1 pr.śr. środków dowodowych (pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, podmiot obowiązany do ich prowadzenia lub przez organ ochrony środowiska). Powyższe nie stanowi oczywiście przeszkody do możliwości kwestionowania wskazanych środków dowodowych w już wszczętym postępowaniu o wydanie decyzji z art. 115a ust. 1 pr.śr., ale w oparciu o inne dowody, pozwalające na podważenie wyników badań przeprowadzonych wszak przez wyspecjalizowany podmiot np. przedstawioną przez stronę zainteresowaną opinię biegłego (czego jednak strona nie uczyniła)". Organ odwoławczy odniósł się także do zarzutów odwołania, w tym zarzutów dotyczących pomiaru hałasu; w tym kontekście wskazał w szczególności, że "w chwili wykonywania pomiarów tj. dnia 11 sierpnia 2021 r. metodyka pracy była zgodna z obowiązującymi wówczas przepisami prawa, przez co należy stwierdzić, że wykonanie pomiarów i przedstawienie wyników także zostało wykonane zgodnie z wytycznymi". W tej sytuacji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ulega wątpliwości, że organ odwoławczy, czyniąc zadość zasadzie dwuinstancyjności, rozpoznał sprawę po raz drugi w jej całokształcie.

Ponieważ w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia ustanowionej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności ani do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (skoro organ odwoławczy uznał, że należy rozstrzygnąć sprawę tak samo jak organ pierwszej instancji, to prawidłowo orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy) – zarzut skargi kasacyjnej konstruowany w oparciu o te przepisy, w powiązaniu z przepisami p.p.s.a., nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzutem odwołującym się do art. 15 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. nie można natomiast skutecznie kwestionować dokonanej przez organ oceny dowodów tudzież stanowiska Sądu I instancji co do tej oceny. W tym kontekście warto też zauważyć, że Sąd I instancji wprawdzie stwierdził uchybienia, które polegały – zdaniem tegoż Sądu – na braku pełnej weryfikacji wyników pomiaru hałasu pod względem formalnym, ale nie połączył tych uchybień z zasadą dwuinstancyjności.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.