Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2092/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. S., M. M. i W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2534/19 w sprawie ze skargi C. S., M. M. i W. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2019 r. znak KOA/2361/Ar/19 w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 12 marca 2020 r., IV SA/Wa 2534/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę C. S., M. M. i W. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie ("SKO" lub "Kolegium") z 26 sierpnia 2019 r., znak KOA/2361/Ar/19, w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, C.S. oraz M.M. i W.M. złożyli wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na działce nr [...], położonej we wsi C., budynku handlu i usług dla konsumentów (np. drobny handel, drobne naprawy, usługi osobiste – rekreacji, fryzjerskie, kosmetyczne, związane z kulturą i sportem, itp.) wraz z zapleczem i towarzyszącą niezbędną infrastrukturą techniczną. Organ rozpatrujący ten wniosek, działając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2017, poz. 1073 ze zm., Upzp), zwrócił się do Mazowieckiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Warszawie o uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji opisanej w załączonym wniosku. Planowana inwestycja graniczy z drogą wojewódzką nr [...] (dz. nr ew. [...] - ul. [...]).

Dalej w wyroku IV SA/Wa 2534/19 przywołano, że w toku postępowania, pismem z 9 lipca 2018 r., Departament Nieruchomości i Infrastruktury Urzędu Marszałkowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie negatywnie zaopiniował zjazdy publiczne z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę nr ew. [...] (obiekt handlowo - usługowy) w miejscowości [...], gmina J. Zdaniem opiniującego planowana inwestycja zwiększy natężenie ruchu pojazdów na skrzyżowaniu ul. W., przy czym brak jest możliwości wykonania pasa do skrętu w lewo. Opiniujący zaproponował, aby obsługę działki wykonać od projektowanej drogi przewidzianej do obsługi Urzędu Gminy oraz parkingów zlokalizowanych wzdłuż torów kolejowych.

Wyrokując w sprawie kolejno wskazano, że postanowieniem z 9 lipca 2018 r., Nr I-1.467.709.2018.1.AD, Zarząd Województwa Mazowieckiego odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z zapleczem i niezbędną infrastrukturą na terenie działki nr ew. [...] położonej w miejscowości C., gmina J. w zakresie wpływu na ruch drogowy i drogę wojewódzką nr [...]. W treści uzasadnienia w/w postanowienia Zarząd podniósł, że projekt decyzji wskazuje w zakresie obsługi komunikacyjnej przedmiotowej działki na możliwość dostępu do drogi wojewódzkiej nr [...] oraz na wykorzystanie zjazdów z możliwością ich przebudowy na warunkach uzyskanych od zarządcy drogi. Projekt zakłada, że należy zbilansować ilość miejsc parkingowych dla zabudowy docelowej i zaprojektować parkingi według wskaźnika minimum jedno miejsce na każde 100 m² powierzchni użytkowej budynku, w granicach własnej działki. Zdaniem Zarządu analiza przedłożonych dokumentów nie daje możliwości właściwej oceny wpływu planowanej inwestycji na drogę wojewódzką nr [...] i ruch drogowy. Również zaproponowany wskaźnik miejsc parkingowych (jedno miejsce na każde 100 m²) może być niewystarczający. Biorąc pod uwagę stanowisko organu zarządzającego ruchem na drogach wojewódzkich, sygnalizujące zwiększenie natężenia ruchu pojazdów, jak również brak możliwości wykonania pasa do skrętu w lewo, organ odmówił uzgodnienia projektu przedmiotowej decyzji.

Z zachowaniem terminu ustawowego, zażalenie na w/w postanowienie wnieśli C.S. oraz M.M. i W.M.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że SKO w Warszawie postanowieniem z 25 marca 2019 r., Nr KOA/2578/Ar/18, uchyliło w całości ww. postanowienie Zarządu i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolegium wskazało, że ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę organ powinien wyjaśnić, czy i w jakim zakresie planowana zmiana sposobu zagospodarowania działki nr ew. [...] doprowadzi do pogorszenia warunków drogowych na drodze wojewódzkiej nr [...] i na skrzyżowaniu z ul. [...] oraz fakt istnienia pasa skrętu w lewo z działki skarżącej.

Postanowieniem z 17 maja 2019 r., znak: I-1.4671.246.2019.3.AD, Zarząd Województwa Mazowieckiego po ponownym rozpatrzeniu sprawy orzekł o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo- usługowego wraz z zapleczem i niezbędną infrastrukturą na terenie działki nr ew. [...] położonej w miejscowości [...], gmina J. w zakresie wpływu na ruch drogowy i drogę wojewódzką nr [...]. W treści uzasadnienia organ ten wskazał, iż według pomiarów Generalnego Pomiaru Ruchu w roku 2015 na drodze wojewódzkiej nr [...] notowane jest duże natężenie ruchu. Na odcinku drogi przylegającej do przedmiotowej działki w rejonie skrzyżowania z ul. [...] wynosiło ono 10.201 pojazdów na dobę. Pomiary wykonane na potrzeby niniejszej sprawy potwierdziły występowanie zwiększonego natężenia ruchu drogowego w rejonie przedmiotowej działki. W godzinach od 7.00 do 18.00 zanotowano natężenie ruchu pojazdów na obu zjazdach w ilości 1.215 pojazdów, co w przeliczeniu na jeden obiekt wynosi 202 pojazdy. Realizacja dodatkowego obiektu zwiększyłaby łączne natężenie ruchu na obu zjazdach do ok. 1417 pojazdów. Wykonane pomiary porównawcze w rejonie działek nr ew. [...] i [...], na których zlokalizowane są dwa obiekty (bank i poczta) w godzinach od 7.00 do 18.00 wykazały łącznie 608 pojazdów, co pozwoliło na oszacowanie natężenia ruchu pojazdów na jeden obiekt w ilości 304. Z wykonanych pomiarów i analiz wynika, że podobne zjazdy obsługują dużo mniejszy ruch, niż zlokalizowane na przedmiotowej działce. W ocenie organu zmiana natężenia ruchu związana ze zmianą zagospodarowania terenu przedmiotowej działki spowoduje zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym, zwiększenie natężenia ruchu pojazdów na drodze wojewódzkiej nr [...]. Dociążenie ww. zjazdów w rejonie skrzyżowania z ul. [...] wpływało będzie na zachowanie płynności ruchu pojazdów na drodze wojewódzkiej, co nie pozostanie bez wpływu na bezpieczeństwo wszystkich uczestników ruchu drogowego w tym rejonie. Organ I instancji uznał, że przedmiotowa inwestycja zwiększy natężenie ruchu pojazdów na skrzyżowaniu z ul. [...], a brak jest możliwości wykonania pasa skrętu w lewo z drogi wojewódzkiej. Powyższe spowoduje zakłócenia w zachowaniu płynności w ruchu drogowym na drodze wojewódzkiej. Nadto z przepisu § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. 2016, poz. 124 ze zm., "rozp. MTiGM 1999") wynika, że zjazd publiczny nie może być usytuowany w obszarze oddziaływania skrzyżowania.

Z akt sprawy wynika, że zażalenia na powyższe postanowienie wnieśli C. S. oraz M.M. i W.M., zaś rozpoznając je SKO w Warszawie – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096 ze zm., K.p.a.) – przywołanym na wstępie postanowieniem z 26 sierpnia 2019 r. utrzymało w mocy postanowienie Zarządu Województwa Mazowieckiego z 17 maja 2019 r. wydane w I instancji.

W wyroku przywołano zasadnicze wątki uzasadnienia postanowienia SKO w Warszawie. Organ II instancji argumentował, że inwestycja była przedmiotem uzgodnienia zarządcy drogi wojewódzkiej nr [...], którym jest Mazowiecki Zarząd Dróg Wojewódzkich, działający z upoważnienia Zarządu Województwa Mazowieckiego, z racji przylegania terenu planowanej inwestycji do pasa drogowego drogi nr [...]. Celem ustalenia wpływu planowanej inwestycji na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, Mazowiecki Zarząd Dróg Wojewódzkich w zwrócił się do Rejonu Drogowego Grodzisk Mazowiecki o przeprowadzenie wizji w terenie działki nr ew. [...] oraz drogi wojewódzkiej nr [...] w sąsiedztwie działki nr ew. [...] na odcinku od skrzyżowania z ul. [...] i [...] do skrzyżowania z ul. [...]. Chodziło o ustalenie, czy istnieje pas do skrętu w lewo z działki inwestycyjnej oraz w jaki sposób aktualnie ww. działka skomunikowana jest z drogą wojewódzką. Nadto Mazowiecki Zarząd Dróg Wojewódzkich wniósł o ustalenie jaki ruch będzie generowała planowana inwestycja, przy czym zaznaczył, że fakt ten należy ustalić na zasadzie prawdopodobieństwa i analizy porównawczej do innych podobnych obiektów znajdujących się przy tej drodze. Rejon Drogowy Grodzisk Mazowiecki przesłał dokumentację fotograficzną obrazującą możliwości obsługi przedmiotowej działki oraz protokół z wizji w terenie z 6 maja 2019 r., wyjaśniając że trudno jest kategorycznie stwierdzić, czy i o ile planowana inwestycja zwiększy natężenie ruchu pojazdów. Planowana inwestycja, zdaniem tego podmiotu, nie powinna istotnie wpłynąć na generowany ruch pojazdów (planowane są trzy miejsca postojowe), przy czym w chwili obecnej na przedmiotowej działce zlokalizowanych jest już ok. 20 miejsc parkingowych. Natomiast obsługa komunikacyjna przez istniejące zjazdy jest możliwa, aczkolwiek utrudniona ze względu na fakt, iż od strony skrzyżowania z ul. [...] umożliwia wyjazd jednokierunkowy- tylko w prawą stronę.

Kolegium oceniając powyższe podzieliło stanowisko Mazowieckiego Zarządu Dróg Wojewódzkich i uznało, że wyniki pomiarów natężenia ruchu pojazdów na zjazdach na działce nr ew. [...] w miejscowości [...] w porównaniu z porównywanym natężeniem na działkach [...] i [...] w J. wykazały, że jest ono znacznie wyższe i jeśli dodatkowe trzy miejsca postojowe już w niewielkim stopniu zwiększą natężenie ruchu pojazdów, to w sytuacji gdy ono jest już wysokie, nawet niewielkie jego zwiększenie może mieć duży – negatywny wpływ na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. W ocenie Kolegium na bezpieczeństwo w ruchu drogowym ma również fakt, że brak jest pasa skrętu w lewo z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę nr ew. [...].

Skargę na wskazane postanowienie SKO w Warszawie złożyli C.S. oraz M.M. i W.M., zarzucając mu naruszenie:

1. art. 7 K.p.a. poprzez niedokonanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i dowolne, sprzeczne z zebranym materiałem dowodowym ustalenie, że brak jest pasa skrętu w lewo z drogi wojewódzkiej nr [...],

2. art. 77 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co doprowadziło do wewnętrznej sprzeczności stanowiska zaprezentowanego przez organ administracji,

3. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie, poza gołosłownymi i dowolnymi stwierdzeniami, dlaczego uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe, pomimo, iż ze gromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, że planowana zmiana w zagospodarowaniu działki będzie miała znikomy wpływ na ruch drogowy,

4. art. 8 K.p.a. w zw. z art. 32 Konstytucji RP poprzez odmienne traktowanie stron w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej przez organ administracji,

5. art. 15 K.p.a. poprzez naruszenie przez SKO w Warszawie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i poprzestanie wyłącznie na kontroli postanowienie organu I instancji, a nie ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie,

6. § 9 rozp. MTiGM 1999, poprzez nieuzgodnienie inwestycji pomimo zaistnienia przesłanek do zastosowania ww. przepisu, bowiem zostały spełnione wszelkie warunki techniczne.

Mając na względzie tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę, organ II instancji wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę oddalił.

W motywach tego wyroku sąd pierwszej instancji stwierdził za organami, że realizacja planowanej inwestycji zwiększyłaby natężenie ruchu na zjazdach obsługujących włączenie ruchu z planowanej inwestycji do drogi publicznej w sposób pogorszający poziom bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze nr [...]. W ocenie tegoż sądu włączenie ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu działki objętej projektem decyzji, spowoduje zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym, poprzez zwiększenie natężenia ruchu pojazdów na drodze wojewódzkiej nr [...]. Szczegółowej analizy w tym zakresie, opierając się na porównaniu natężenia ruchu dla innych działek przyległych do tej samej drogi publicznej, dokonał organ I instancji, zaś organ odwoławczy ustalenia te uznał za prawidłowe. Sąd wojewódzki, mając na uwadze, że właściwy organ posiada wiedzę specjalistyczną w tym zakresie, a nadto swoje ustalenia poparł stosownymi pomiarami natężenia ruchu, ustalenia te uznał także za miarodajne dla niniejszej sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli C.S., M.M. i W.M. – zastępowani przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325, Ppsa), naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

1) art. 35 ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2018, poz. 2068 ze zm., Udp) poprzez jego nieprawidłową wykładnię i uznanie, że zmiana zagospodarowania wywołana planowaną inwestycją spowodowałaby zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu lądowym w stopniu uniemożliwiającym uzgodnienie projektu decyzji;

2) art. 8 K.p.a. w zw. z art. 32 Konstytucji RP poprzez odmienne traktowanie stron w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej przez organ administracji, to jest naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i nierówne potraktowanie skarżących w stosunku do innych przedsiębiorców – właścicieli nieruchomości znajdujących się przy drodze krajowej nr [...], którym uzgodniono decyzje o warunkach zabudowy;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa, naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa, poprzez oddalenie skargi w miejsce jej uwzględnienia, a w konsekwencji zaakceptowanie przez sąd I instancji stanowiska organu odwoławczego pomimo naruszenia przez ten organ art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie zbadania czy realizowana inwestycja faktycznie wpłynie na ruch pojazdów w stopniu uniemożliwiającym jej realizację.

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 141 § 4 Ppsa, wobec sporządzenia uzasadnienia wyroku w sposób nie odpowiadający wymogom określonym w powołanym przepisie. Uzasadnienie wyroku w ocenie skarżących jest lakoniczne, stanowi w znacznej części powtórzenie argumentacji przedstawionej przez organ. Poza przedstawieniem stanu faktycznego i wskazaniu przepisów znajdujących zastosowanie w przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku sprowadza się do stwierdzenia, że rozstrzygnięcie jest prawidłowe, albowiem wydane zostało przez organ wyspecjalizowany. Takie stanowisko – zdaniem skarżących kasacyjnie – "poddaje w wątpliwość" sens wnoszenia jakiejkolwiek skargi w podobnych sprawach. Zaniechał sąd I instancji przy tym odniesienia się do sygnalizowanych w skardze rozbieżności wynikających także z materiału dowodowego zgromadzonego przez organ.

Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wnoszą o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie;

2) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;

3) rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną orzekające w sprawie organy nie przeprowadziły analizy pod kątem, czy wykonanie trzech miejsc postojowych wpłynie na tyle negatywnie na bezpieczeństwo ruchu, że uzasadniona jest odmowa uzgodnienia projektu tej decyzji. Sąd pierwszej instancji zaakceptował natomiast stanowisko orzekających w sprawie organów, pomimo, że nie było ono jednolite. Podnoszą, że skoro przedmiotowa działka już teraz jest obsługiwana dwoma zjazdami i znajdują się na niej inne obiekty, analizie powinien zostać poddany stan istniejący w kontekście zwiększenia ruchu poprzez trzy dodatkowe miejsca postojowe. Analiza dotyczyła jednak ogólnie ruchu drogowego na danym odcinku drogi i płynące z niej wnioski dotyczą ponadnormatywnego w stosunku do parametrów tej drogi natężenia ruchu. W konsekwencji – w ich ocenie – to nie planowana zmiana zagospodarowania wpłynie negatywnie na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a negatywny wpływ na bezpieczeństwo w ruchu drogowym mają zaniechania jej zarządcy w zakresie modernizacji drogi. Zdaniem skarżących kasacyjnie planowana inwestycja nie zmieni bowiem obsługi komunikacyjnej działki, na której ma zostać zrealizowana.

Na wyznaczoną w tej sprawie rozprawę nikt się nie stawił.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 259) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

A. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że postanowienie uzgodnieniowe, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 Upzp jest wydawane w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że przepis ten umożliwia organowi dokonanie wyboru treści rozstrzygnięcia po wyważeniu pomiędzy interesem publicznym a słusznym interesem obywatela.

B. Przechodząc do oceny pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 35 ust. 3 Udp, zwrócić należy uwagę, że przepisy Upzp stanowiące o konieczności uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, nie zawierają wskazań odnośnie merytorycznego zakresu tych uzgodnień. Zakres ten wynika natomiast z zadań, jakie przekazane zostały zarządcy drogi przepisami Udp. Jak wynika z art. 19 ust. 1 Udp do właściwości zarządcy drogi należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Ochrona drogi oznacza zaś działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu - art. 4 pkt 21 Udp. A zatem, z mocy art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 Udp do zadań zarządcy drogi należy między innymi planowanie i ochrona dróg, polegająca na niedopuszczaniu do ograniczenia funkcji drogi i pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Nie ulega wątpliwości, że zarządca drogi powinien mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi jedną z przesłanek oceny dopuszczalności uzgodnienia przez zarządcę drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego i mieści się w pojęciu "możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego", o jakim mowa w art. 35 ust. 3 Udp. Jest to więc przesłanka dopuszczalności inwestycji mającej powstać przy drodze. Niezapewnienie koniecznego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowi uzasadnioną przesłankę odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy (por. wyroki NSA: z 19 lutego 2021 r., II OSK 2985/20, LEX nr 3172877; czy z 5 października 2021, II OSK 262/21, LEX nr 3318611).

Należy w całości podzielić stanowisko organu jak i sądu pierwszej instancji, że na zachowanie tego bezpieczeństwa ma wpływ zwiększenie natężenia ruchu pojazdów na drodze wojewódzkiej nr [...]. Dociążenie bowiem zjazdów na działce nr ew. [...] w miejscowości [...] w rejonie skrzyżowania z ul. [...] – mając na uwadze wyniki pomiarów natężenia ruchu pojazdów na zjazdach na działce nr ew. [...] w miejscowości [...] z porównywanym natężeniem na działkach [...] i [...] w J. – wpływało będzie na zachowanie płynności ruchu pojazdów na drodze wojewódzkiej, co nie pozostanie bez wpływu na bezpieczeństwo wszystkich uczestników ruchu drogowego w tym rejonie. Niewątpliwie też – jak trafnie zauważyło Kolegium – na bezpieczeństwo w ruchu drogowym ma również fakt, że brak jest pasa skrętu w lewo z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę nr ew. [...], co uwidacznia dokumentacja fotograficzna (P1010621.JPG). W niniejszej sprawie kluczowym jest również to, że droga wojewódzka nr [...] posiada klasę GP, a zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozp. MTiGM 1999 "(...) stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości". Zgodnie ze stanowiskiem organu zarządzającego ruchem na drogach wojewódzkich (pismo z 9 lipca 2018 r.) zaproponowana w projekcie decyzji o warunkach zabudowy obsługa komunikacyjna działki nr ew. [...] została zaopiniowana negatywnie pod względem bezpieczeństwa ruchu drogowego, gdyż planowana inwestycja zwiększy natężenie ruchu pojazdów na skrzyżowaniu ul. [...], przy czym brak jest możliwości wykonania pasa do skrętu w lewo. Przywołać tu dodatkowo należy przepis § 113 ust. 7 rozp. MTiGM 1999, wedle którego zjazd publiczny nie może być usytuowany w obszarze oddziaływania skrzyżowania. W/w stanowisko organu opiniującego zgodne jest z ww. przepisami rozp. MTIGM 1999. W świetle przywołanych powyżej przepisów nie można zasadnie twierdzić, że planowana zmiana zagospodarowania nie wpłynie negatywnie na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a negatywny wpływ na bezpieczeństwo w ruchu drogowym mają zaniechania jej zarządcy w zakresie modernizacji drogi, na którą to okoliczność skarżący nie przedstawili w toku postępowania administracyjnego przekonujących dowodów podważających ustalenia organów.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny podziela wykładnię art. 35 ust. 3 Udp dokonaną przez sąd pierwszej instancji, jak i ocenę zastosowania art. 53 ust. 4 pkt 9 Upzp. Realizacja inwestycji wpłynie bowiem negatywnie na ruch drogowy i drogę wojewódzką nr [...], a dociążenie istniejących zjazdów – szczególnie w sytuacji, gdy nie spełniają one parametrów wynikających z odrębnych przepisów co do ilości pasów ruchów przy wskazanym tam natężeniu ruchu – wpływało będzie na zachwianie płynności ruchu na drodze wojewódzkiej, a w konsekwencji na bezpieczeństwo wszystkich uczestników tego ruchu, w tym bezpieczeństwo pieszych i rowerzystów, co stanowi uzasadnioną podstawę odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji.

C. Sąd Naczelny nie dopatrzył się również naruszenia art. 8 K.p.a. w zw. z art. 32 Konstytucji RP. Przede wszystkim wskazać trzeba, że odniesienie poczynione w kontekście naruszenia tych przepisów w skardze jest zbyt ogólne, zaś Sąd nie może zakładać, że w każdej sytuacji gdy inny podmiot uzyskał jakieś uprawnienia, których odmówiono skarżącym, to doszło do naruszenia ww. przepisów. Nie wiadomo bowiem jakie były uwarunkowania sprawy tego innego podmiotu.

D. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Wbrew zarzutowi kasacyjnemu stan faktyczny sprawy w postępowaniu administracyjnym został ustalony w sposób jednoznaczny i prawidłowy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego także materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej nie jest tak, jakoby organy obu instancji zaniechać miały przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia, czy realizowana inwestycja faktycznie wpłynie na ruch pojazdów w stopniu uniemożliwiającym jej realizację. Przeczą temu zarówno ustalenia organu I instancji, jak i treść postanowienia organu II instancji (s. 6 i n.). Także sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku (s. 11 i n.) sporo miejsca poświęcił szczegółowej analizie wpływu realizowanej inwestycji na bezpieczeństwo w ruchu drogowym w aspekcie treści art. 35 ust. 3 Udp, by podzielić ostatecznie stanowisko organów obu instancji, że realizacja planowanej inwestycji, z uwagi na poruszone wcześniej kwestie bezpieczeństwa, jak również niezgodność z przepisami rozp. MTiGM 1999, nie będzie możliwa. Nie jest więc usprawiedliwiony zarzut naruszenia tych przepisów postępowania administracyjnego wyłuszczonych w drugiej z podstaw kasacyjnych, a dotyczących realizacji w postępowaniu administracyjnym zasady prawdy materialnej.

E. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 Ppsa. Przepis art. 141 § 4 Ppsa odnosi się do wymogów uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego, wynika z niego, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.

W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd pierwszej instancji wskazał podstawę prawną swego wyroku (art. 151 Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy zaskarżonego postanowienia, poddaje się kontroli, ocena uzasadnienia tegoż orzeczenia jako lakonicznego czy też nielogicznego i niejasnego ma charakter wysoce subiektywny, a przede wszystkim nie dowodzi zarzucanego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 Ppsa. Nie są słuszne zarzuty skarżących, jakoby sąd pierwszej instancji miał zaniechać odniesienia się do sygnalizowanych w skardze rozbieżności wynikających m. in. także z materiału dowodowego zgromadzonego przez organ. Przeczą temu obszerne i logiczne motywy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ponadto wypadnie podkreślić, że brak podzielenia przez sąd pierwszej instancji meriti stanowiska skarżących i przyznania racji w tej mierze organom administracyjnym, w żadnym przypadku nie dowodzi skuteczności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa.

F. Skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się być oparte na nieusprawiedliwionych podstawach, podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.