Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 573/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 136 par. 1, art. 15
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 64a, art. 64d par. 1, art. 64e, art. 151a
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 czerwca 2024 r. sprawy ze sprzeciwu E. M. i M. M. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 25 marca 2024 r. nr WINB.WOA.7721.466.2023.KS w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zrealizowanych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach solidarnie na rzecz skarżących kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] znak [...] z dnia 22 listopada 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (dalej: organ pierwszej instancji, PINB), działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: k.p.a.) oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 83 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 682 z późn. zm., dalej: Pr. bud.) umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie zmian istotnych powstałych w trakcie realizacji inwestycji: budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 1 obręb Z. (powstałej w wyniku podziału działki nr 2) przy ul. [...] w S.

W uzasadnieniu wskazał, iż wobec powzięcia przez organ informacji o wybudowaniu na opisanej wyżej działce budynku mieszkalnego w lustrzanym odbiciu w stosunku do zatwierdzonego projektu, w dniu 28 marca 2023 r. zostały przeprowadzone czynności kontrolne. W dniu 28 kwietnia 2023 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zmian istotnych powstałych w trakcie realizacji inwestycji: budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego oznaczonego nr [...] na projekcie zagospodarowania terenu zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta S. nr [...] z dnia 16 grudnia 2019 r. zmieniającą decyzję nr [...] z dnia 20 marca 2019 r. o pozwoleniu na budową "trzech budynków jednorodzinnych (I etap w ramach zadania budowa dziewięciu budynków jednorodzinnych) na dz. nr 3 obręb Z. przy ul. [..] w S." w zakresie "objętym projektem zagospodarowania terenu, dotyczącym zmniejszenia ilości budynków jednorodzinnych do 7, budowy 4 budynków jednorodzinnych (II etap), zmiany układu komunikacyjnego (dojazdy, dojścia, ilość miejsc postojowych), zmiany układu uzbrojenia na działkach 2, 4" (w brzmieniu po sprostowaniu postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2021 r.). Pismem z dnia 23 maja 2023 r. "D." S.K. następca prawny "M." Sp. z o.o. S.K. złożyła wyjaśnienia wskazując, że "zmiana budynku BLP na lustrzane odbicie została uzgodniona z projektantem, który zakwalifikował ją jako zmianę nieistotną (nie zmienia ona obszaru odziaływania). Niestety w procedurze odbiorowej, kierownik budowy nie zgłosił tej zmiany". W dniu 13 czerwca 2023 r. projektant przedłożył: kopię projektu zagospodarowania terenu z naniesionymi zmianami nieistotnymi dotyczącymi budynku oznaczonego nr [...] oraz rzuty tego budynku po zmianach nieistotnych.

W ocenie organu wszczęcie postępowania w celu zbadania zgodności przedmiotowego budynku mieszkalnego z zatwierdzonym projektem budowlanym było w pełni uzasadnione, jednak po analizie zebranego materiału dowodowego należało stwierdzić, że postępowanie jest bezprzedmiotowe. Obiekt został wykonany w lustrzanym odbiciu w stosunku do zaprojektowanego obiektu, co zostało zakwalifikowane jako zmiana nieistotna, niewymagająca przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 Pr. bud. Przedłożona przez projektanta dokumentacja jednoznacznie wskazuje na dokonanie zmiany nieistotnej. Ponadto na dzień zakończenia budowy osiedla "[...]" jego Inwestorem była spółka "M.". Decyzja o pozwoleniu na budowę nie została przeniesiona w zakresie poszczególnych budynków na indywidualnych właścicieli. Działki objęte ww. pozwoleniem na budowę stanowiły w całości własność Spółki, zatem analiza obszaru oddziaływania inwestycji jak i jej zgodności z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 z późn. zm.) obejmuje całość zamierzenia budowlanego, a nie indywidualne budynki na wydzielonych geodezyjnie działkach, których własność została przeniesiona po zakończeniu inwestycji. Jak wynika z zapisu zawartego w KW nr [...] (Dział II: E. M., M. M.), przeniesienie własności nieruchomości nastąpiło w czerwcu 2021 r., a zawiadomienie z dnia 30 marca 2021 r. o zakończenie budowy, uzupełnione w dniu 5 maja 2021 r. zostało przyjęte milczącą zgodą w dniu 20 maja 2021 r. Odstępstwo miało charakter odstępstwa nieistotnego, a sama inwestycja była legalna. Późniejsze dokonanie zbycia części nieruchomości nie stanowi czynności podważającej legalność obiektu czy wpływającej na jej prawidłowość. Organ podkreślił także, że spory związane z naruszeniem własności, wzajemnych roszczeń z tytułu prawa własności nieruchomości nie należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego, a właściwy jest w tym zakresie sąd powszechny.

W odwołaniu od opisanej na wstępie decyzji M.S. podniósł, iż organ pominął w rozstrzygnięciu kwestię braku dostępu do drogi publicznej od strony ulicy [...] i [...] dla działki Odwołującego się o nr 5 oraz blokowanie przez właścicieli działki objętej postępowaniem – o nr 6 budowy drogi dojazdowej na działce 7. Uzasadnienie decyzji nie odnosi się do analizy oddziaływania wprowadzonych zmian oraz nie stwierdza, że z punktu widzenia prawa budowlanego nie ma przeciwskazań do budowy drogi dojazdowej na działce 7. Działki 4 nie można traktować jako drogi dojazdowej, gdyż nie ma zagwarantowanej służebności przejazdu.

Odwołujący się przedstawił przebieg czynności zmierzających do nabycia nieruchomości oraz towarzyszących temu ustaleń z deweloperem. Podał, iż aktem notarialnym z dnia [...] r. Repertorium A numer [...] została zawarta umowa deweloperska w trybie przepisów ustawy z dnia 16 września 2011 r. o ochronie prawa nabywcy lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego (tekst jedn. Dz. U z 2017 r., poz. 1468). Poza zobowiązaniem wybudowania domu o nr [...] oraz przeniesienia prawa własności działki oznaczonej wstępnie nr [...] powstałej po podziale działki oznaczonej nr 2 wraz z domem jednorodzinnym, akt notarialny przewidywał także przeniesienie udziału wynoszącego 1/15 części w drodze dojazdowej do drogi publicznej mieszczącej się na ulicy [...]. Ponadto Spółka poinformowała, że będzie właścicielem działki o nr 4 w lipcu 2021 roku. Jako zabezpieczenie zawarto umowę notarialną, która gwarantuje, zabudowę drogi dojazdowej przez działkę 7. Po pozyskaniu informacji, że Spółka nie jest i nie była właścicielem działki 4 oraz wezwaniu do podjęcia prac związanych z budową drogi nabywcy skierowali sprawę do rozpatrzenia w trybie postępowania przed sądem powszechnym, zaś wobec niewywiązania się dewelopera z oświadczenia złożonego przed sądem złożyli wniosek o wykonanie zastępcze, uzyskując informacje, że ukształtowanie terenu na działce nr 7 oraz usytuowanie garażu na działce nr 6 uniemożliwiają budowę drogi dojazdowej do działki 5. W dalszej kolejności Odwołujący się wymienili zagadnienia, o wyjaśnienie których zwrócili się do organu nadzoru, zwracając uwagę, że wydana decyzja nie odnosi się do kwestii uzyskania przez Inwestora pozwolenia na budowę na działce, której nie był właścicielem oraz kwestii wydania postanowienia o zakończeniu budowy w sytuacji gdy, nie wykonano prac objętych pozwoleniem na budowę i projektem, czego konsekwencją jest brak dróg dojazdowych, kanalizacji deszczowej oraz infrastruktury ulicznej. Zauważyli także, iż organ w piśmie z dnia 21 grudnia 2022 r. poinformował, że nie może zająć stanowiska w sprawie budowy drogi dojazdowej, ponieważ projekt zagospodarowania terenu nie dotyczył dojazdu do działek, które powstały po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Odwołującego się projekt zagospodarowania terenu obejmuje logiczny układ działek i przebieg dróg osiedlowych. Zwrócił uwagę, że w dniu 24 maja 2023 r. zostało wydane postanowienie nr [...] o zakończeniu budowy, pomimo że Inwestor nie wszedł w posiadanie działki nr 4, na której powinna powstać droga dojazdowa do ulicy [...], kanalizacja deszczowa, miejsca parkingowe, oświetlenie uliczne oraz przebudowany zjazd na ulicę [...]. Nadto brak kanalizacji deszczowej na tej działce (nr 4) oraz jej ukształtowanie powodują, że działki sąsiadujące (w tym 5 oraz 6) są zalewane wodami opadowymi spływającymi z tej działki. Deweloper nie poinformował również nabywców o zgłoszonych do PINB pismem z dnia 23 października 2022 r. zmianach istotnych dokonanych przy prowadzeniu wewnętrznych linii zasilających, a tym samym nie zapewnił gwarancji przesyłu energii i możliwości dokonywania napraw, z uwagi na brak stosownych wpisów w księgach wieczystych. W ocenie Odwołującego się organ naruszył art. 8 i art. 7 k.p.a.

Po rozpoznaniu wniesionego odwołania Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzją nr WINB.WOA.7721.466.2023.KS z dnia 25 marca 2024 r., w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Pr. bud., uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W pierwszej części uzasadnienia organ odwoławczy przedstawił szczegółowo przebieg postępowania. Następnie zwrócił uwagę, iż do akt sprawy nie dołączono kompletnej dokumentacji budowy, pozwalającej na ocenę, czy w sprawie tej dokonano także innych odstępstw od pozwolenia na budowę i zatwierdzonej nim dokumentacji projektowej. Wyjaśnił, iż uznanie przez PINB, że inwestycja została zrealizowana legalnie i bez istotnych odstępstw od dokumentacji projektowej, nie wyklucza możliwości naruszenia innych przepisów prawa przy jej realizacji, zatem i konieczności przeprowadzenia w niniejszej sprawie postępowania naprawczego i wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. W dalszej części organ odwoławczy przedstawił charakter zaświadczenia o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu od zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych, a także istotę postępowania naprawczego i spoczywające na organach nadzoru obowiązki w toku tego postępowania. Przypomniał, iż celem postępowania z art. 50-51 Pr. bud. jest doprowadzenie wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, przez co należy rozumieć obecnie obowiązujące przepisy prawa budowlanego, w tym także obecnie obowiązujące normy techniczno-budowlane. Przywołał również brzmienie ww. uregulowań oraz wskazał, iż w niniejszej sprawie z uwagi na zakończenie robót budowlanych znajduje zastosowanie art. 51 ust. 7 Pr. bud., co oznacza, że PINB nie miał obowiązku wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowalnych.

Wyjaśnił, iż z uwagi na wskazany brak kompletnej dokumentacji projektowej nie był w stanie ocenić, czy m.in. inne zgłaszane przez Odwołującego się nieprawidłowości przy realizacji inwestycji stanowią odstępstwa od dokumentacji projektowej, oraz czy są odstępstwami istotnymi, czy też nie. Dlatego też przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien uzupełnić akta sprawy o przedmiotową dokumentację oraz dokonać w tym zakresie stosownej analizy. W kolejnym etapie organ odwoławczy przywołał zawarty w art. 36 ust. 5 Pr bud. katalog istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu. Ocenił, iż zrealizowanie budowy budynku w lustrzanym odbiciu w stosunku do budynku pierwotnie projektowanego nie spowodowało zwiększenia obszaru jego oddziaływania poza działkę, główna zmiana nastąpiła bowiem od strony działki drogowej. Zdaniem ŚWINB w tym zakresie nie doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonej dokumentacji projektowej. Podał dalej, że z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika, iż projekt architektoniczno-budowlany objęty postępowaniem przewidywał budowę drogi wewnętrznej dla działki o nr 8 na działce o nr 9, Inwestor zaś nie kwestionuje, że drogi tej nie zrealizował, a winą obarcza właścicieli działki o nr 1, którzy mieli część działki przeznaczonej dla wykonania drogi wygrodzić i zaadaptować na ogród. Okoliczność niewybudowania wewnętrznej drogi może świadczyć o odstępstwie od dokumentacji projektowej, które powinno zostać w niniejszym postępowaniu ocenione. W ocenie ŚWINB z materiału dowodowego sprawy wynika także, że podczas realizacji inwestycji mogło dojść do naruszenia warunków technicznych, zatem PINB ponownie prowadząc postępowanie powinien ocenić, czy analizowany obiekt budowlany był od początku projektowany w zbliżeniu do granic geodezyjnych działki, na której został usytuowany i w zależności od dokonanych ustaleń ocenić, czy w sprawie tej doszło do naruszenia m.in. § 12 ww. warunków technicznych, a także ustalić czy wobec zalewania działki wodami opadowymi przy realizacji inwestycji doszło do naruszenia § 29 w zw. z § 30 warunków technicznych. Końcowo ŚWINB wskazał, iż organ pierwszej instancji powinien przede wszystkim pozyskać dokumentację budowy dla inwestycji objętej postępowaniem, następnie w oparciu o dotychczasowe ustalenia dokonane w wyniku przeprowadzanych czynności kontrolnych i oględzin nieruchomości objętej postępowaniem (lub ponowne oględziny nieruchomości objętej postępowaniem) oraz zgłaszane przez strony postępowania wadliwości związane z użytkowaniem spornych nieruchomości, ustalić, czy Inwestor dokonał jeszcze innych niż budowa budynku w lustrzanym odbiciu odstępstw od zatwierdzonej dokumentacji projektowej i w sytuacji stwierdzenia takich odstępstw dokonać ich stosownej oceny, następnie w zależności od dokonanych ustaleń PINB będzie miał obowiązek wydać stosowne rozstrzygnięcie w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3 Pr. bud. albo postępowanie administracyjne umorzyć.

Z rozstrzygnięciem nie zgodzili się Skarżący – E. i M. M. (dalej: Skarżący) reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. W sprzeciwie wniesionym w ustawowym terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach podnieśli zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji pomimo braku przesłanek do zastosowania tego przepisu. W ocenie Skarżących decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Podnieśli, iż organ odwoławczy dokonał czynności w sposób prawidłowy i wyczerpujący. Zwrócili uwagę, iż ŚWINB zakwalifikował zmianę w postaci wybudowania budynku w lustrzanym odbiciu jako zmianę nieistotną, co zdaniem Skarżących prowadzi do wniosku, że dalsza analiza dokumentacji obiektu pozostaje zbędna.

W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje.

Stosownie do brzmienia przepisu art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Granice rozpoznania sprzeciwu od decyzji przez sąd administracyjny określa art. 64e p.p.s.a. W myśl tego przepisu rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a k.p.a.).

W literaturze przedmiotu przyjmuje się, iż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. zachodzi, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów procesowych bądź w sytuacji nieustalenia istotnych okoliczności faktycznych niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Wystąpienie wskazanych naruszeń spowoduje, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy będzie miał wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. A. Kabat w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, Lex el. 2021, B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2017, s. 728-729). Sprzeciw powoduje zatem wszczęcie postępowania w zakresie ograniczonym do kontroli decyzji kasacyjnej, z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek określonych ww. przepisem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2021 r. sygn. akt II OSK 1190/21). W rezultacie uwzględnienie sprzeciwu może nastąpić w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia art. 138 § 2 k.p.a.

Rozpoznając sprzeciw Sąd nie może natomiast weryfikować, czy organ drugiej instancji trafnie zidentyfikował okoliczności istotne dla sprawy i dokonał prawidłowej oceny skutków prawnych poczynionych ustaleń faktycznych, albowiem w ten sposób wkroczyłby w materię z zakresu prawa materialnego, to jest w proces odkodowania z treści przepisu prawa materialnego hipotezy normy w nim zawartej uzasadniającej jego zastosowanie. Dokonując zaś tego rodzaju ocen bez udziału innych niż autor sprzeciwu stron postępowania oraz przy wyłączeniu instancyjnej kontroli sądowej w przypadku uwzględnienia sprzeciwu naruszyłby konstytucyjnie chronione uprawnienia obywateli, w tym w szczególności stron postępowania, które sprzeciwu nie wniosły. Tego rodzaju ocen mających wpływ na prawa i obowiązki obywateli sąd administracyjny dokonywać bowiem może jedynie w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną kończącą postępowanie w sprawie, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkich stron postępowania administracyjnego oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 1440/22 sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślenia też wymaga, że o ile skarga - w myśl art. 134 i art. 145 p.p.s.a. - otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz norm o charakterze proceduralnym, to art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową tylko do oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym więc również, co należy wyraźnie podkreślić, w postępowaniu kasacyjnym nie podlegają weryfikacji zarzuty, dotyczące zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego oraz przepisów procesowych - w zakresie wiążącym się z merytorycznym rozpoznaniem przedmiotowej sprawy administracyjnej.

Po dokonaniu, w świetle powyższych kryteriów, analizy zasadności wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, Sąd na gruncie rozpoznawanej sprawy stwierdził naruszenie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Stąd też w oparciu o art. 151a § 1 p.p.s.a. oraz art. 64d § 1 p.p.s.a., Sąd uchylił decyzję organu odwoławczego.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie stała się decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 25 marca 2024 r. nr WINB.WOA.7721.466.2023.KS, którą uchylono w całości zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. Nr [...] z dnia 22 listopada 2023 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zmian istotnych powstałych w trakcie realizacji opisanej na wstępie inwestycji. Organ odwoławczy opierając decyzję o treść art. 138 § 2 k.p.a., uznał, że wydana przez organ pierwszej instancji decyzja jest przedwczesna i obarczona wadami powodującymi konieczność jej uchylenia (str. 6 zaskarżonej decyzji). Jednocześnie nie wymienił przepisów postępowania, które w jego ocenie zostały naruszone przez organ pierwszej instancji i stanowiły podstawę uchylenia decyzji.

Dokonując tego rodzaju oceny organ odwoławczy w ramach wytycznych wskazał na konieczność uzupełnienia akt o dokumentację projektową dla inwestycji objętej postępowaniem, w tym projekt architektoniczno-budowalny, ponieważ - jak zauważył - w aktach pozostaje jedynie wyciąg z tego projektu oraz projekt zagospodarowania terenu wraz z naniesionymi na niego w analizowanym zakresie zmianami projektanta (str. 11 uzasadnienia zaskarżonej decyzji), a następnie konieczność przeprowadzenia oceny: czy niewybudowanie drogi wewnętrznej stanowi odstępstwo od dokumentacji projektowej (str. 13 uzasadnienia zaskarżonej decyzji), czy doszło do innych poza budową budynku w odbiciu lustrzanym odstępstw od dokumentacji projektowej, a także oceny czy w sprawie doszło do naruszenia warunków technicznych, w szczególności § 12 warunków technicznych - w kontekście ustalenia czy analizowany budynek został zaprojektowany w zbliżeniu do granic geodezyjnych działki oraz czy wobec zalewania działki objętej postępowaniem wodami opadowymi w sprawie tej doszło przy realizacji przedmiotowej inwestycji do naruszenia § 29 w zw. z § 30 ww. warunków technicznych (str. 14 uzasadnienia zaskarżonej decyzji).

ŚWINB wskazał również wyraźnie, że ponownie rozpoznając sprawę, po pozyskaniu pełnej dokumentacji projektowej, organ pierwszej instancji powinien oprzeć się o "dotychczasowe ustalenia" - dokonane w wyniku przeprowadzanych czynności kontrolnych i oględzin nieruchomości objętej postępowaniem oraz zgłaszane przez strony postępowania wadliwości związane z użytkowaniem spornych nieruchomości (str. 14 uzasadnienia zaskarżonej decyzji), a jedynie ewentualnie o ponowne oględziny nieruchomości objętej postępowaniem.

Zdaniem Sądu tego rodzaju ocena, oparta o "dotychczasowe ustalenia" oraz uzupełnioną dokumentację projektową mogła nastąpić przed organem drugiej instancji, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Należy bowiem mieć na względzie spoczywający na organach odwoławczych obowiązek rozpatrzenia sprawy na nowo w jej całokształcie. Przywołana argumentacja organu odwoławczego, która w istocie opiera się o niepełną dokumentację projektową oraz jej ocenę w zakresie wyżej wskazanym, nie stanowiła uzasadnionej podstawy dla rozstrzygnięcia kasatoryjnego. Sąd nie miał wątpliwości, iż zalecone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu odwoławczego – uzupełnienie przedmiotowej dokumentacji mogło zostać dokonane na etapie postępowania odwoławczego. Podobnie ewentualne ponowne oględziny mogły zostać wykonane w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a. bez przekroczenia granic "dodatkowego" postępowania dowodowego. W tym kontekście warto odnotować, że zasada czynnego udziału strony w postępowaniu obowiązuje w każdym stadium postępowania, a więc również w postępowaniu odwoławczym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 810/05, A. Wróbel w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postepowania administracyjnego. Komentarz, s. 181 w: Z. Kmieciak, J. Wagner, M. Wojtuń, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2023). Jednocześnie nie można pominąć, iż organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji dokonał już oceny odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowalnego w zakresie budowy budynku w lustrzanym odbiciu w stosunku do budynku pierwotnie projektowanego. Wyjaśnił, iż "jak wynika z akt sprawy budynek mieszkalny objęty postępowaniem ma nieregularne kształty, niemniej zdaniem ŚWINB wykonanie go w odbiciu lustrzanym nie spowodowało zwiększenia obszaru jego oddziaływania poza działkę. Główna zmiana ww. zagospodarowania terenu nastąpiła bowiem od strony działki drogowej", "zdaniem ŚWINB na gruncie niniejszej sprawy w ww. zakresie nie doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonej dokumentacji projektowej" (str. 12-13 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Ocena ta była zbieżna z oceną dokonaną przez organ pierwszej instancji. Nadto ŚWINB wykluczył konieczność wydania w sprawie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał przyjąć, aby sprawa wymagała ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ pierwszej instancji z uwzględnieniem wskazanych przez organ odwoławczy wytycznych, a do ich wyjaśnienia nie mogło dojść w postępowaniu odwoławczym bez naruszenia zarówno art. 136 k.p.a. jak i zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 k.p.a.

Sąd nie znalazł zatem uzasadnienia do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Wskazany przez organ odwoławczy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie stanowił uzasadnienia dla uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Należy pamiętać, że uchylenie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wymaga zarówno stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania jak również ustalenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zakres sprawy, który zdaniem organu odwoławczego wymagał wyjaśnienia i oceny nie miał takiego charakteru. Odnotowania również wymaga, że podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. niewątpliwie przyczynia się do wydłużenia postępowania, co godzi w zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasadą powinno być merytoryczne orzekanie przez organ odwoławczy, natomiast wyjątek przewidziany w art. 138 § 2 k.p.a., musi być interpretowany ściśle (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 października 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 800/21).

Na marginesie Sąd jedynie sygnalizuje, że w sprawie wywołanej wniesieniem sprzeciwu Sąd nie odnosi się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia,

Reasumując w sprawie nie istniały przeszkody do wykonania merytorycznej kompetencji orzeczniczej przez organ odwoławczy. Ponownie rozpoznając odwołanie organ odwoławczy powinien uwzględnić, że wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne w drodze wyjątku od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Ponadto nie powinien pomijać charakteru roszczeń pomiędzy deweloperem a nabywcami.

Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku – uchylił zaskarżoną decyzję.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz Skarżących kwotę 597,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2 sentencji wyroku), na które składa się: uiszczony wpis sądowy w wysokości 100,00 zł, opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa w wysokości 17,00 zł, wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych z dnia 22 października 2015 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 z późn. zm.).

Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.