Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1993/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Zabezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1a pkt 2, art. 17 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
article: art. 188
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędzia NSA Piotr Niczyporuk po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 385/22 w sprawie ze skargi C.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia 28 lutego 2022 r., nr Rep. 420/ŚR/22 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 17 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 385/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi C.K. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu (dalej: Kolegium, organ) z 28 lutego 2022 r., nr Rep. 420/ŚR/22 w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Miasta Ostróda z dnia 21 stycznia 2022 r. nr MOPS.SR-SR.5220.17.78.2022 w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego; w punkcie drugim zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ostródzie, działając z upoważnienia Burmistrza Miasta Ostróda, decyzją z 21 stycznia 2022 r. odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, wnioskowanego na babcię. Organ I instancji stwierdził, że niepełnosprawna ma troje dzieci, które nie są w stanie zaopiekować się matką. Organ I instancji uznał, że mimo spełnienia pozytywnych przesłanek z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej: u.ś.r.), nie został jednak spełniony warunek z art. 17 ust. 1b u.ś.r. W ocenie organu, jakkolwiek Trybunał Konstytucyjny w sprawie K 38/13 orzekł o niezgodności tego przepisu z Konstytucją RP w części, w jakiej różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na moment powstania niepełnosprawności, to skoro ustawodawca nie zmienił zapisu ustawy, to nie należy domniemywać rozstrzygnięcia.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Kolegium stwierdziło, że w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły okoliczności wskazane w art. 17 ust. 1a u.ś.r., wedle których osoba inna (tu: wnuczka) mogłaby ubiegać się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Obowiązek opieki nad członkiem rodziny wywodzony jest z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, dlatego przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej mogłoby nastąpić wyłącznie w razie ustalenia, że jej dzieci legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Odnośnie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o przesłankę powstania niepełnosprawności w okresie późniejszym niż do ukończenia 18. lub 25. roku życia, Kolegium stwierdziło, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmownej na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji oraz zobowiązania Kolegium do wydania decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji oraz przyznającej świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką sprawowaną nad babcią. Skarżąca wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i rozpoznania sprawy na rozprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi, w całości podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uwzględnił skargę i uchylił wydane w sprawie decyzje. W uzasadnieniu wyjaśnił, że obowiązkiem organu odwoławczego jest rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, jednak nie jest to możliwe, gdy zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do poczynienia niezbędnych ustaleń faktycznych. Zdaniem Sądu I instancji, przy dokonywaniu wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie można ograniczać się jedynie do wykładni literalnej, której zastosowanie prowadziłoby do przyjęcia, że dalszym krewnym będzie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, tylko w sytuacji, gdy bliżsi krewni legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Konieczne w tym zakresie jest również posiłkowanie się wykładnią celowościową i systemową omawianych przepisów, przemawiającą za uznaniem, że ograniczenia wynikające z regulacji art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie powinny mieć zastosowania w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (a więc niezależnych od niego) nie jest w stanie sprawować opieki nad potrzebującym. Zdaniem Sądu I instancji, warunkiem niezbędnym do stwierdzenia uprawnienia do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne przez zobowiązanego do alimentacji w dalszej kolejności, jest ustalenie, że zobowiązany do alimentacji w pierwszej kolejności z obiektywnych, a nie subiektywnych przyczyn nie może zajmować się swoim rodzicem. Należało zatem ustalić sytuację bytową i zdrowotną dzieci niepełnosprawnej, aby można było obiektywnie stwierdzić czy są w stanie sprawować opiekę nad matką. Tymczasem w toku postępowania administracyjnego nie ustalono danych tych osób, gdzie mieszkają, jaki jest dokładnie ich wiek, stan ich zdrowia, jaka jest sytuacja rodzinna i bytowa. Wobec tego, przekonanie organu I instancji, że osoby zobowiązane w pierwszej kolejności nie są w stanie zaopiekować się matką było przedwczesne, gdyż nie poparte żadnymi weryfikowalnymi danymi. Organ I instancji błędnie rozważył stan prawny sprawy i nie żądał od strony żadnych dowodów i materiałów na temat wszystkich uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności. Uchybienie to powinien dostrzec organ II instancji i zażądać od strony stosownych wyjaśnień i dokumentów. Jednak wobec dokonania błędnej wykładni art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r., Kolegium skupiło się tylko na stwierdzeniu, że dzieci niepełnosprawnej nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, chociaż okoliczność ta również nie była w ogóle przedmiotem ustaleń.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, zaskarżając wyrok w całości, wniosło o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Sądowi I instancji zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej: u.ś.r.), polegającą na przyjęciu, iż zastosowanie wyłącznie językowej wykładni tego przepisu narusza konstytucyjne zasady równości i sprawiedliwości społecznej, a także zasadę ochrony i opieki nad rodziną (a co za tym idzie - uznanie przez Sąd o konieczności zbadania okoliczności, dotyczących możliwości sprawowania opieki nad matką przez dzieci Pani G.L. w sytuacji, gdy dzieci te nie legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności);

II. naruszenie przepisów prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 oraz art. 80 k.p.a., polegające na uwzględnieniu skargi przy błędnym przyjęciu, iż organy administracji naruszyły przepisy postępowania (tj. art. 7 oraz art. 80 k.p.a.) w stopniu istotnym, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że dokonana przez Sąd I instancji wykładnia przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. jest wadliwa. Bezsporne jest, że w myśl przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne może przysługiwać wnuczce, jako innej (niż wskazane w pkt 1 - 3 powyższego przepisu) osobie obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym wobec niepełnosprawnej wstępnej (tu: babci) - jednakże tylko w przypadku spełnienia wszystkich wymaganych przepisami ustawy przesłanek. Z kolei art. 17 ust. 1a u.ś.r. określa, że osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie warunki określone w punktach 1-3.

Wydany wyrok kwestionuje dokonanie wyłącznie literalnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. Jakkolwiek wykładnia literalna może, a nawet powinna być uzupełniana innymi jej rodzajami, to nie należy zapominać, że to właśnie ten rodzaj wykładni ma podstawowe znaczenie dla ustalenia rzeczywistego znaczenia konkretnego przepisu. Żadna wykładnia nie może jednak prowadzić do skutków oczywiście sprzecznych z wyraźnym brzmieniem przepisu (contra legem), czy też prowadzić do odmowy zastosowania przepisu w brzmieniu ustalonym przez ustawodawcę, poprzez wykreowanie nowej, niewynikającej z gramatycznego brzmienia przepisu, normy prawnej.

W ocenie Kolegium przyjąć należy, że skarżącej, jako osobie, która sprawuje opiekę nad babcią i wskutek tego nie podejmuje zatrudnienia, a jednocześnie osobie, którą dopiero w drugiej kolejności obciąża obowiązek alimentacyjny wobec babci, po żyjących dwojgu pełnoletnich dzieciach tej osoby, nie legitymujących się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Konieczność dokonania wyłącznie literalnej wykładni art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. czyni nieuzasadnionymi rozważania WSA w Olsztynie, dotyczące konieczności ustalenia w sposób obiektywny, czy dzieci osoby wymagającej opieki mogą sprawować opiekę nad swoją matką. Skoro w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. prawo do świadczenia zostało powiązane przez ustawodawcę z obowiązkiem alimentacyjnym, a obowiązek ten ciąży na krewnych w kolejności przewidzianej przez art. 129 i art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, to logiczną konsekwencją było ustanowienie odpowiadającej tym przepisom hierarchii osób mogących skutecznie ubiegać się o przedmiotowe świadczenie pielęgnacyjne tak, by z jednej strony uniknąć zbiegu prawa do świadczenia, a z drugiej uwzględnić fakt, że obowiązek alimentacyjny ma charakter osobisty i jest przenoszony na dalszych krewnych tylko m.in. w sytuacji która - w realiach stanu faktycznego omawianej sprawy - została wskazana w art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. Skoro osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki żyją i są pełnoletnie, to rozważanie o możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wnuczce byłoby zasadne tylko wtedy, gdyby jej dzieci legitymowały się orzeczeniami o niepełnosprawności w stopniu znacznym. W ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji, nakazując przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego (które jest oczywiście zbędne), naruszył art. 7 oraz art. 80 k.p.a., a co za tym idzie - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od Kolegium zwrotu kosztów postępowania, nie żądając przeprowadzenia rozprawy. Zdaniem skarżącej, organ koncentruje się na językowej wykładni przepisu art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r., pomijając zupełnie wykładnię celowościową i systemową tego przepisu. Do odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca przedłożyła kopię odpisu skróconego aktu zgonu swojej babci, która zmarła w dniu [..] września 2022 r.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023, poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu.

Zasadny jest zarzut błędnej wykładni art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Równocześnie, zgodnie z art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4 ww. przepisu, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w przypadku, gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Wykładnia przytoczonych przepisów w orzecznictwie sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego nie była jednolita. W orzecznictwie ukształtowały się dwa stanowiska, które w odmienny sposób odnosiły się do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy istnieją rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu lub małżonek osoby wymagającej opieki.

Według pierwszego stanowiska, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób innych niż: matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka, osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, osoby na których zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego w dalszej kolejności, powstaje nie tylko w sytuacji, gdy osoby zobowiązane do alimentacji w bliższym stopniu oraz współmałżonek osoby wymagającej wsparcia legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale także wówczas, gdy osoby te z przyczyn obiektywnych nie są w stanie realnie sprawować opieki.

Natomiast według drugiego stanowiska, warunkiem koniecznym dla uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez wyżej wymienione osoby jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu lub małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – zgodnie z literalnym brzmieniem art. 17 ust. 1a u.ś.r.

W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji podzielił pierwsze ze stanowisk uznając, że sam fakt istnienia osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności, które nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie stoi na przeszkodzie do przyznania świadczenia osobie zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności, jeżeli osoby zobowiązane w kolejności pierwszej nie są w stanie opieki sprawować. W konsekwencji Sąd I instancji zalecił organom poczynienie ustaleń co do możliwości faktycznego sprawowania opieki przez dzieci osoby niepełnosprawnej.

Przyjęcie jednego z dwóch przedstawionych przeciwstawnych sposobów wykładni wyżej wymienionych przepisów ma kluczowe znaczenie w sprawie, albowiem z okoliczności sprawy wynika, że o świadczenie pielęgnacyjne wystąpiła wnuczka osoby wymagającej opieki w sytuacji, gdy żyją jej dzieci, które nie legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z uwagi na istniejącą rozbieżność wykładni wskazanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił o podjęcie uchwały przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. W dniu 14 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę I OPS 2/22 następującej treści:

"1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2022 r. poz. 615 ze zm.; dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.);

2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.)"

W uzasadnieniu uchwały wskazano w szczególności, że przepis art. 17 ust. 1a u.ś.r. w pierwotnym brzmieniu (od 1 stycznia 2010 r.) zawierał przesłankę odnoszącą się do braku faktycznej możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą tej opieki wymagającą. Dopiero z dniem 1 stycznia 2013 r. ustawodawca dokonał w tym zakresie zmiany i do przepisu art. 17 ust. 1a u.ś.r. wprowadził przesłankę legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności. W ten sposób ustawodawca zarówno powielił kryterium, jakim już wcześniej posłużył się w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. jak też odszedł od kryterium faktycznych możliwości sprawowania opieki przez osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności. Regulacja ta została skorelowana z przesłanką negatywną wprowadzoną z dniem 1 stycznia 2013 r. do art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., zgodnie z którą osoby wskazane w tym przepisie, jeżeli legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie mogą ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne. Na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności rzutuje na możliwość sprawowania przez osoby, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. opieki nad inną osobą legitymującą się takim orzeczeniem lub orzeczeniem ze wskazaniem na konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Przedstawione zmiany stanu prawnego wymagają uwzględnienia w procesie wykładni jako przejaw świadomej i celowej działalności prawodawcy.

Przed zmianą brzemienia art. 17 ust. 1a u.ś.r. osoby inne, niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osoba niepełnosprawną mogły się ubiegać o świadczenie, jeżeli osoby spokrewnione w pierwszym stopniu faktycznie nie były w stanie sprawować opieki. Po zmianie kryterium to zastąpione zostało warunkiem, aby osoby uprawnione do świadczenia w pierwszej kolejności legitymowały się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z domniemaniem interpretacyjnym, zmiana w brzmieniu przepisu powinna być wyjściowo traktowana jako wprowadzająca zmianę w dotychczasowym stanie prawnym i stan ten modyfikująca. Ustawodawca zastąpił przesłankę braku możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki na przesłankę legitymowania się przez tę osobę orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wyjściowo działanie prawodawcy musi być potraktowane jako zamierzone i celowe, to jest nakierowane na osiągnięcie skutku wyrażającego się zmianą normy prawnej. Dopiero obalenie tego domniemania w procesie wykładni mogłoby uzasadniać tezę, że mimo przeprowadzonej nowelizacji, stan prawny nie uległ zmianie. Wykładnia powinna w szczególności dostarczyć argumentów, że zmianie normy sprzeciwiają się względy systemowe (w tym konstytucyjne), funkcjonalne czy aksjologiczne, a ustawodawca przekroczył ograniczenia nałożone na niego normami Konstytucji.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale zaakceptował pogląd, że "Punktem wyjścia wszelkich działań interpretacyjnych jest wykładnia językowa, która powinna rozpoczynać proces wykładni zmierzającej do odkodowania z przepisów normy prawnej" (tak. W. Jakimowicz, Problemy stosowania..., op. cit., s. 569). Język jest podstawowym medium, jakim ustawodawca komunikuje się z adresatami prawa i na każdym poziomie, również ustalania zasad konstytucyjnych, czy kontekstu systemowego interpretowanego przepisu, względy językowe odgrywają rolę. Z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 573 ze zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wynika z przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej (...). Regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia. Skoro pod względem językowym analizowane przepisy nie mogą być uznane za rodzące wątpliwości, to decyzja o odstąpieniu od tego rozumienia pod wpływem argumentów systemowych, funkcjonalnych czy celowościowych może być podjęta na dostatecznie silnie umotywowanej podstawie, spójnie i konsekwentnie przemawiającej za takim odstąpieniem.

Akceptując model wykładni kompleksowej, Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale nie zakwestionował dopuszczalności poddania objętych wnioskiem przepisów dalszym czynnościom interpretacyjnym, uznał natomiast, że w obliczu wskazanych do tej pory argumentów i efektów czynności interpretacyjnych, waga argumentów przemawiających za odmiennym rozumieniem norm prawnych regulujących dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego osób zobowiązanych do alimentacji osoby wymagającej opieki ze względu na niepełnosprawność powinna być dostatecznie doniosła, aby uzasadnić odstąpienie od stosowania przesłanek ustawowych. Językowe znaczenie tekstu nie jest bezwzględną granicą wykładni, natomiast do jej przekroczenia niezbędne jest dostatecznie silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych. Odstępstwo od reguły prymatu językowego sensu przepisu dopuszczalne jest również wtedy, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi lub do rażącej niesprawiedliwości, sankcjonuje nieracjonalność ustawodawcy, niweczy cel instytucji prawnej, prowadzi do wniosków niedorzecznych lub wynika z błędu legislacyjnego.

W przypadku objętych wnioskiem przepisów nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny, czy poddające w wątpliwość racjonalność albo celowość przyjętego rozwiązania, wskazuje na to przedstawiona historia zmian legislacyjnych. Przepisy te w zakresie analizowanej przesłanki nie są również pozbawione jednoznaczności. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny rozważał względy związane z wymogami zachowania spójności systemowej – również w wymiarze konstytucyjnym. Rozważania tego doprowadziły do wniosku, że przyjęcie wykładni językowej nie narusza konstytucyjnych zasad równości i sprawiedliwości społecznej, ochrony i opieki nad rodziną, szczególnej pomocy rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zabezpieczenia społecznego dla osób pozostających bez pracy nie z własnej woli, a zatem nie narusza przepisów art. 2, art. 32, art. 18, art. 67 ust. 2 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP.

Stanowisko wyrażone w przytoczonej uchwale podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie. Stanowisko zajęte w uchwale wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych i dopóki nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować (art. 269 § 1 p.p.s.a.). Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.). Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 17 ust.1 pkt 4 i art. 17 § 1a pkt 2 u.ś.r. przyjmując, że dopuszczalne jest przeprowadzenie innych dowodów, niż orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności na okoliczność potwierdzenia braku możliwości pełnienia opieki przez osoby do tego zobligowane w pierwszej kolejności, czyli przez dzieci osoby wymagającej opieki, podczas gdy art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. wskazuje wyraźnie, jakie okoliczności pozwalają na nabycie prawa do świadczenia przez inne osoby do tego uprawnione, niż dzieci.

W konsekwencji zasadny jest również zarzut naruszenia przepisów postępowania, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 80 k.p.a. Sąd I instancji nie miał podstaw do uwzględnienia skargi ze względu na braki w postępowaniu dowodowym, jego uzupełnienie we wskazanym przez Sąd I instancji kierunku nie jest w sprawie wymagane. Zakres koniecznych w sprawie ustaleń faktycznych wyznaczają przesłanki prawa materialnego. Wobec przedstawionej powyżej wykładni przepisu art. 17 ust. 1a u.ś.r., zbędne w sprawie było czynienie ustaleń co do faktycznej możliwości sprawowania opieki przez dzieci osoby niepełnosprawnej.

Mając na uwadze podane argumenty i uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.