Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2651/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Pirogowicz sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) asesor WSA Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. M. i E. L. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 sierpnia 2022 r. nr DAP-WN-727-53/2022/MŚ w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z 29 sierpnia 2022 r., nr DAP-WN-727-53/2022/MŚ, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ") po rozpatrzeniu wniosku K. M. i E. L. o ponowne rozpoznanie sprawy utrzymał w mocy własne postanowienie z 26 maja 2022 r., nr DAP-WPK-727-1-93/2022/MSte, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.

Postanowienie Ministra z 29 sierpnia 2022 r. zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.

Wojewoda K. decyzją z 26 września 1995 r., nr GG.V.7242/l/204/4201/95/Rk, działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), stwierdził nabycie przez Gminę K. z mocy prawa nieodpłatnie własności do całości nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej P. obręb nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy K. Wydział Ksiąg Wieczystych, zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] stanowiącej integralną część decyzji.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody K. z 26 września 1995 r., w części odpowiadającej dawnej parceli katastralnej pb [...], która to nieruchomość odpowiada częściom aktualnych działek [...] i [...] (powstałym w wyniku podziału działki nr [...]), wystąpiły K. M. i E. L. (dalej: "wnioskodawczynie", "skarżące"). Uzasadniając wniosek wyjaśniły, że są następczyniami prawnymi dawnego właściciela powyższej nieruchomości. Podkreśliły, że przedmiotowa nieruchomość została przejęta na własność Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Decyzją z 7 października 2021 r. Wojewoda Małopolski stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Od powyższej decyzji Prezydent Miasta K. złożył odwołanie i obecnie przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi prowadzone jest postępowanie odwoławcze. Dalej podniosły, że w ich ocenie, przedmiotowe mienie stanowi ich współwłasność i pomimo posiadania przymiotu strony ani one ani ich poprzednicy prawni nie brali udziału w postępowaniu.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji powołanym na wstępie postanowieniem z 26 maja 2022 r., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody K. z 26 września 1995 r.

Nie zgadzając się z podjętym rozstrzygnięciem skarżące wystąpiły z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy - przedstawiając argumenty świadczące o niezasadności podjętego przez Ministra postanowienia.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ww. postanowieniem z 29 sierpnia 2022 r. utrzymał w mocy własne postanowienie z 26 maja 2022 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z ugruntowanym poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa (jako dotychczasowy właściciel mienia) oraz właściwa gmina, która w wyniku postępowania komunalizacyjnego stała się nowym właścicielem nieruchomości. Inne podmioty mogą brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym jeżeli wykażą, że mienie to stanowi ich własność i nie podlega komunalizacji. Niewskazanie przez "inny podmiot" tytułu prawnorzeczowego do mienia będącego przedmiotem komunalizacji wyklucza możliwość skutecznego wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Podkreślił, że nie ma znaczenia dla postępowania komunalizacyjnego interes prawny osób posiadających przedmiot komunalizacji pod tytułem użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego lub bez tytułu prawnego, ponieważ komunalizacja nie wpływała na zmianę zakresu uprawnień tych osób, a wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmowała od Skarbu Państwa gmina. Zatem, w przypadku złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przez podmiot niebędący stroną, organ administracji publicznej powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Następnie Minister podniósł, że na podstawie zebranej w sprawie dokumentacji brak jest podstaw do twierdzenia, że skarżące wykazały tytuł prawnorzeczowy do mienia objętego komunalizacją, a w konsekwencji, że posiadają legitymację procesową do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody K. z 26 września 1995 r. Skarżące nie przedstawiły bowiem żadnego dokumentu potwierdzającego, że na dzień 27 maja 1990 r. przysługiwał im tytuł prawny do skomunalizowanej nieruchomości - odpowiadającej dawnej parceli katastralnej pb [...], która to nieruchomość odpowiada częściom aktualnych działek nr [...] i [...] (powstałym w wyniku podziału działki nr [...]).

Organ wskazał, że w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji Wojewody K. z 26 września 1995 r., dotyczącej działki nr [...], położonej w jednostce ewidencyjnej P. obręb nr [...], przywołana została księga wieczysta nr [...]. Bezspornym zdaniem organu jest również istnienie na dzień 27 maja 1990 r. wpisu w księdze wieczystej Nr [...] prawa własności działki nr [...] z obrębu [...] na rzecz Skarbu Państwa. Jak wynika ze zgromadzonej dokumentacji działka nr [...] stanowi obecnie działki nr [...] i nr [...], natomiast dawniej działka nr [...] stanowiła pb [...]. Zgodnie z odpisem Lwh [...] dawnym właścicielem pb [...] był J. L. Następnie, w dniu 29 kwietnia 1949 r. w [...] c.d. lwh [...] prowadzonej dla pb [...], jako właściciela tej nieruchomości wpisano Skarb Państwa na podstawie wniosku z 27 stycznia 1949 r. i zaświadczenia z 20 stycznia 1949 r. Zgodnie z zaświadczeniem Starostwa Powiatowego w K. z 20 stycznia 1949 r., Nr L. Rol/UR-2/K17/l/49, nieruchomość objęta wykazami hipotecznymi księgi gruntowej gminy kat. K. przy Sądzie Okręgowym w K., m.in. lwh [...], składająca się z parceli budowalnej [...], wpisana dotychczas na J. L., została na podstawie art. 2 ust. 1 pkt e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej przejęta na cele reformy rolnej.

Faktem jest również, iż decyzją z 7 października 2021 r., nr WS-III.7515.1.15.2017.AM, Wojewoda Małopolski stwierdził, że nieruchomość oznaczona jako parcela katastralna pb [...] gm. kat. K., objęta wykazem hipotecznym Iwh [...] gm. K., stanowiąca byłą własność J. L. nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Z uwagi na złożenie odwołania przez jedną ze stron decyzja ta nie ma jednak charakteru decyzji ostatecznej, a tym samym charakteru wykonalnej.

Odnosząc się do pozostałych kwestii podniesionych we wniosku o ponowie rozpatrzenie sprawy Minister wyjaśnił, że w przypadku hipotetycznego uprawomocnienia ww. decyzji Wojewody Małopolskiego z 7 października 2021 r., skarżące mogą rozważyć złożenie nowego wniosku w warunkach zmienionych okolicznościami sprawy. Organ podkreślił również, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej organ nadzoru nie jest uprawniony do rozstrzygania o własności mienia objętego komunalizacją. Własność jest kategorią prawa cywilnego i spory o własność mogą być rozstrzygane tylko przez sądy powszechne w przewidzianych do tego postępowaniach. Dlatego, ustalenie czy przedmiotowa nieruchomość podlegała działaniu dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, nie może nastąpić w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej .

Następnie organ stwierdził, że zgodnie z przyjętymi w Kodeksie postępowania administracyjnego regulacjami, we wstępnej fazie postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest do zbadania w pierwszej kolejności formalnych przesłanek wszczęcia postępowania, takich jak np. formalna kompletność podania (art. 64 § 1 i 2 k.p.a.), właściwość organu (art. 19 i n. oraz art. 65 k.p.a.), czy też ustalenie legitymacji podmiotu do skutecznego wszczęcia postępowania (art. 28 i n. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a.). W pierwszej zatem kolejności oceniany jest przymiot strony w postępowaniu. Jeżeli ocena ta zaś wykaże, jego brak, organ ograniczy się do wytycznych zawartych w art. 61a k.p.a., tj. wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, nie rozważając przy tym jednocześnie zasadności podniesionych we wniosku zarzutów.

Skargę na powyższe postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 29 sierpnia 2022 r. wniosły K. M. i E. L., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika. Skargę sprostowano pismem z 20 lutego 2023 r.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów procesowych, które miało wpływ na treść wydanego w sprawie postanowienia, tj:

1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61a k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 4 w zw. art 18 ust. 1 Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990 r., Nr 32, poz. 191, z późn. zm.) w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945, Nr 3, poz. 13 późn. zm.) w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 10, poz. 51 późn. zm.) - poprzez błędne przyjęcie, że skarżące nie mają interesu prawnego a tym samym legitymacji do zainicjowania postępowania administracyjnego, podczas gdy są one następczyniami prawnymi właściciela spornej działki odpowiadającej parceli katastralnej pb [...], objętej Iwh [...] gmina katastralna K., a w sprawie wykazano, że ta część działki o powierzchni [...] m2 nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, co zostało stwierdzone decyzją Wojewody Małopolskiego z 7 października 2021 r., znak: WS-III.7515.1.15.2017.AM, która to decyzja została utrzymana w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 20 września 2022 r., znak: DN.rn.625.135.2021 i nigdy nie została przejęta na podstawie tegoż dekretu, a zatem nie mogła być skomunalizowana, jako nieruchomość niestanowiąca własności Skarbu Państwa;

2) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 4 w zw. art. 18 ust. 1 Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej - poprzez błędne przyjęcie, że skarżące nie mają bezpośredniego i aktualnego interesu prawnego do bycia stroną postępowania nieważnościowego skoro prejudycjalne postępowanie administracyjne, w wyniku którego Wojewoda Małopolski wydał decyzję z 7 października 2021 r., a decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 20 września 2022 r. potwierdziło, że działka odpowiadająca parceli katastralnej pb [...], o powierzchni [...] m2 objętej lwh [...] gm. kat. K., która to parcela odpowiada częściom aktualnych działek ewidencyjnych nr [...](w części o pow. [...] ha z całej jej powierzchni [...] ha) i nr [...](w części o pow. [...] ha z całej jej powierzchni [...] ha), zgodnie ze sporządzoną na zlecenie Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w sprawie o znaku sprawy: WS-III.7515.1.5.2012.AM opinią mgr inż. Z. S. z 10 października 2019 r., nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej, a w konsekwencji Skarb Państwa nie był jej właścicielem w dniu 27 maja 1990r. oraz w dniu wydania decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia 26 września 1995 r.;

3) art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, polegający na:

a) nierzetelnym przenalizowaniu skutków prawnych wydanej w sprawie skarżących decyzji Wojewody Małopolskiego z 7 października 2021 r., którą stwierdzono, że nieruchomość oznaczona jako parcela katastralna pb [...] gm. kat. K., o pow. [...] m2, objęta wykazem hipotecznym Iwh [...] gm. kat. K., stanowiąca byłą własność J. L. nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej;

b) niedopuszczalnym pominięciu bezspornego i stwierdzonego decyzją Wojewody Małopolskiego z 7 października 2021 r. faktu braku przysługiwania Skarbowi Państwa prawa własności spornej nieruchomości w dniu nacjonalizacji tj. 13 września 1944 r., a w konsekwencji w dniu 26 września 1995 r., a także w dniu komunalizacji, tj. w dniu 27 maja 1990 r.;

c) oczywiście błędnym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie dowodów powołanych przez skarżące w sprawie oraz błędnej ocenie dowodów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym a zwłaszcza:

– wpisów widniejących w księdze wieczystej KW nr [...] oraz w Iwh [...] gm. kat K., pomimo, iż na dzień 27 maja 1990 r. oraz na dzień 26 września 1995 r. właścicielem spornej działki nie był Skarb Państwa, a przed jego ujawnieniem - w dawnej księdze hipotecznej Iwh [...] J. L., poprzednik prawny skarżących;

– w szczególności nieuzasadnione pominięcie w zaskarżonej decyzji dowodu z następujących dokumentów: a) decyzji Wojewody Małopolskiego z 7 października 2021 r., znak: WS- III.7515.1.15.2017.AM; b) kopii wykazu hipotecznego Iwh [...] gm. kat. K., prowadzonego przez Sąd Powiatowy w S. i treści w niej zawartej dotyczącej podstawy prawnej wpisu prawa własności Skarbu Państwa; c) karty inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji Wojewody Krakowskiego z 26 września 1995 r.;

4) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 935, obecnie art. 8 § 1 i 2 k.p.a.) poprzez zaniechanie ustalenia w toku postępowania administracyjnego rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. dla nieruchomości składającej się m.in. z działki odpowiadającej parceli katastralnej pb [...] ujawnionej w tym dniu w księdze wieczystej KW nr [...], tj. nierzetelnego i w konsekwencji błędnego wyjaśnienia sprawy polegającego na tym, iż pomimo istnienia decyzji Wojewody Małopolskiego z 7 października 2021 r., którą stwierdzono, że nieruchomość oznaczona jako parcela katastralna pb [...] gm. kat. K., o pow. [...][...] m2, objęta wykazem hipotecznym Iwh [...] gm. kat. K., stanowiąca byłą własność J. L. nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, która to decyzja była organowi znana i nie była kwestionowana, a mimo to Minister utrzymał w mocy swoje postanowienie, którym odmówił wszczęcia postępowania i przyjął, iż doszło do komunalizacji nieruchomości decyzją Wojewody Krakowskiego z 26 września 1995 r., pomimo, iż wiedział, że w dniu 27 maja 1990 r., jak też w dniu 26 września 1995 r., Skarb Państwa nie był właścicielem spornej nieruchomości, a zatem z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 w zw. art. 18 ust. 1 Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych;

5) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 4 w zw. art. 18 ust. 1 Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Wojewodę Krakowskiego, stwierdzającej nabycie przez Gminę Kraków z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej P. obręb nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] w K. Wydział Ksiąg Wieczystych, zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji - w części odpowiadającej dawnej parceli katastralnej pb [...], gm. kat. K. w sytuacji, gdy parcela ta nie stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. ani 26 września 1995 r. własności Skarbu Państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2011 r., 1OSK 676/10, LEXnr 1079799);

6) art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece z dnia 6 lipca 1982 r. (Dz. U. Nr 19 poz. 147) w zw. z 2 § 1 i 3 k.p.c. w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w sprawie wykonania dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej - poprzez i niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu w zaskarżonym wyroku, iż w niniejszej sprawie organ nie może oceniać następstw prawnych prejudycjalnej dla niniejszego postępowania zakończonego decyzją Wojewody Małopolskiego z 7 października 2021 r., która to decyzja została utrzymana w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 20 września 2022 r., podczas gdy w rzeczywistości organ jest związany sentencją decyzji, podczas gdy skutki prawne tejże wiążącej decyzji sąd zobowiązany jest samodzielnie ocenić w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, które to rozstrzygniecie sporu o własność pomiędzy państwem a obywatelem, którego mienie zostało bezprawnie znacjonalizowane stanowi wyjątek od rozstrzygnięcia sądu powszechnego, zgodnie z art. 2 § 3 k.p.c. a w konsekwencji przez bezpodstawne przyjęcie wbrew poglądowi ugruntowanemu w orzecznictwie, iż podważenie domniemania wynikającego z art. 18 § 1 Prawa rzeczowego, jak i z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece z dnia 6 lipca 1982 r. jest w postępowaniu administracyjnym i/lub sądowo-administracyjnym niedopuszczalne, a na skutek wydania decyzji w oparciu o § 5 rozporządzenia w przedmiocie niepodpadania nieruchomości pod działanie dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej nie dochodzi do restytucji z mocą wsteczną przynależnego pierwotnemu właścicielowi tytułu prawnorzeczowego do tej nieruchomości, a prawo własności majątku ziemskiego nie wraca "w naturze" do właściciela, a tym samym zaskarżona decyzja narusza zagwarantowane Konstytucją RP prawo do sądu oraz zasadę proporcjonalności;

7) art. 365 § 1 k.p.c. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż podważenie domniemania z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece w niniejszej sprawie naruszałoby powołaną ostatnio normę, podczas gdy w rzeczywistości w takiej sytuacji organ ministerialny nie ustala niezgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym w sentencji orzeczenia, lecz jedynie w uzasadnieniu (jako przesłankę rozstrzygnięcia), a tym samym z obaleniem domniemania w takim postępowaniu nie wiążą się skutki przewidziane w art. 365 k.p.c.;

8) art. 8 § 1 i 2 k.p.a. - poprzez wydanie postanowienia naruszającego zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej oraz sprzecznej z utrwaloną praktyką organów administracji publicznej od blisko 30 lat;

9) art. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji poprzez wydanie postanowienia naruszającego zasadę ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz bezpieczeństwa prawnego jednostki;

10) art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności - sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z dnia 10 lipca 1993 r., nr 61, p. 284, dalej: "EKPC") i art. 14 EKPC w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 EKPC nie realizując wymogów dotyczących jednolitego stosowania prawa, prawa do rzetelnego, publicznego procesu sądowego obejmującego też zasadę pewności prawnej, a także zasady pewności prawnej gwarantującej stabilność prawną i przyczyniającą się do publicznego zaufania do organów administracyjnych, oraz całkowicie zlekceważył obowiązek utrzymywania spójności orzeczeń administracyjnego;

11) art. 1 Protokołu nr 1 do EKPCz i art. 14 EKPCz poprzez bezprawne wywłaszczenie poprzednika prawnego skarżących z objętej postępowaniem nieruchomości z naruszeniem prawa krajowego obowiązującego w dacie wywłaszczenia (nacjonalizacji) oraz poprzez wytworzenie stanu niepewności Skarżących z powodu przeszkód, za które odpowiedzialne są władze RP, a także art. 14 EKPCz poprzez nierówne traktowanie, które nie jest obiektywne i racjonalnie usprawiedliwione, to znaczy, że owo nierówne traktowanie nie zmierza do realizacji legitymowanego celu a dodatkowo, że między zastosowanymi środkami a zamierzonym celem nie istnieje racjonalny stosunek proporcjonalności, a także poprzez nieuzasadnione odejście od utrwalonej linii orzeczniczej w podobnych sprawach;

12) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędne niezastosowanie i nie zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania administracyjnego przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi o znaku sprawy: DN.m.625.135.2021 w sprawie rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody Małopolskiego z 7 października 2021 r., którą stwierdzono, że nieruchomość oznaczona jako parcela katastralna pb [...] gm. kat. K., o pow. [...] m2, objęta wykazem hipotecznym Iwh [...] gm. kat. K., stanowiąca byłą własność J. L. nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Mając powyższe na względzie skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości wraz z poprzedzającym go postanowieniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 26 maja 2022 r. oraz o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych.

Jednocześnie skarżące wniosły o dopuszczenie dowodu z dokumentu tj.: decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 20 września 2022 r., znak: DN.m.625.135.2021, którą to decyzją została utrzymana w mocy decyzja Wojewody Małopolskiego z 7 października 2021 r., znak: WS- IIL7515.1.15.2017.AM - na okoliczność, że decyzja Wojewody Małopolskiego z 7 października 2021 r. stała się ostateczna.

W uzasadnieniu skargi skarżące przedstawiły obszerne stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

Pismem procesowym z 10 stycznia 2023 r. uzupełniono skargę.

Postanowieniem z 6 marca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuścił dowód z ww. dokumentu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej: "p.p.s.a."), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. z zastrzeżeniem art. 57a.

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 29 sierpnia 2022 r. utrzymujące w mocy własne postanowienie z 26 maja 2022 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Krakowskiego z 26 września 1995 r. w przedmiocie komunalizacji nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej P., obręb [...], ozn. w ewidencji gruntów jako działka nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...] i opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] stanowiącej integralną część tej decyzji - nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie lub też stwierdzenie jego nieważności.

Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania, o którym mowa w art. 157 § 2 k.p.a., wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu nadzoru czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Ponieważ kwestii tej przepisy rozdziału 13 działu II k.p.a. nie normują autonomicznie, jest ona kształtowana przepisami ogólnymi regulującymi zagadnienie wszczęcia postępowania administracyjnego (Rozdział 1. Wszczęcie postępowania). Przepis art. 61a § 1 k.p.a. w tym zakresie przewiduje dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego: wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną oraz inne uzasadnione przyczyny niemożności prowadzenia postępowania. Na wystąpienie przyczyny podmiotowej wskazał w rozpatrywanej sprawie Minister i powyższą ocenę odnoszącą się do braku legitymacji skarżących przesądzającej o niedopuszczalności wszczęcia wnioskowanego postępowania nadzwyczajnego Sąd uznaje za trafną, przez co nie można zarzucić organowi naruszenia powołanych w skardze przepisów prawa.

I tak, zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotą wywiedzenia interesu prawnego jest istnienie konkretnej normy prawa materialnego, na podstawie której uprawniony może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Tym samym stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest każdy podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki prawne stwierdzenia nieważności tej decyzji.

W rozpatrywanej sprawie materialnoprawną podstawę ww. decyzji Wojewody Krakowskiego z 26 września 1995 r. stanowi art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym (...). Zgodnie z powołanym przepisem, mienie ogólnonarodowe (państwowe) staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że stronami postępowania komunalizacyjnego są co do zasady wyłącznie Skarb Państwa – jako dotychczasowy właściciel nieruchomości i gmina – jako podmiot nabywający własność nieruchomości. Ich bowiem praw i obowiązków bezpośrednio dotyczą skutki decyzji komunalizacyjnej. Inne osoby, aby mogły uczestniczyć w postępowaniu komunalizacyjnym (mieć w nim przymiot strony), a więc również mogły skutecznie żądać weryfikacji ostatecznej decyzji komunalizacyjnej w trybie stwierdzenia jej nieważności, musiałyby wykazać, że w dacie komunalizacji (tj. w dniu 27 maja 1990 r.), to im, a nie Skarbowi Państwa, przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, który stałby na przeszkodzie komunalizacji. Nie jest przy tym wystarczające samo powoływanie się na taki tytuł prawnorzeczowy, lecz konieczne jest jego udokumentowanie na dzień 27 maja 1990 r. Brak przedłożenia dokumentu potwierdzającego istnienie praw rzeczowych według stanu na dzień 27 maja 1990 r. uniemożliwia dowodzenie, że określony podmiot miał i ma interes prawny we wszczęciu postępowania nadzwyczajnego w celu wzruszenia decyzji komunalizacyjnej.

Sąd podzielił ocenę organu nadzoru, że na dzień 27 maja 1990 r. skarżące nie legitymowały się i nadal nie legitymuje tytułem prawnorzeczowym do spornej nieruchomości, który stałby na przeszkodzie jej komunalizacji. Stan prawny spornej nieruchomości na dzień komunalizacji był uregulowany w księdze wieczystej nr [...] a wpis dokonany był na rzecz Skarbu Państwa. Minister dysponował materiałem dowodowym, z którego jednoznacznie wynikało, że nieruchomość skomunalizowana wywodząca się z parceli budowlanej [...], wpisana poprzednio na J. L., została przejęta na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej.

W konsekwencji, w ocenie Sądu, wobec treści wpisu w księdze wieczystej na dzień 27 maja 1990 r. - interesu prawnego skarżących do wszczęcia postępowania nadzorczego nie można wywodzić z decyzji Wojewody Małopolskiego z 7 października 2021 r., nr WS- IIL7515.1.15.2017.AM – jak twierdzą skarżące. Wprawdzie decyzją tą Wojewoda stwierdził, że nieruchomość oznaczona jako parcela katastralna pb [...] gm. kat. K., objęta wykazem hipotecznym Iwh [...] gm. K., stanowiąca byłą własność J. L. nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej zaś Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 20 września 2022 r., nr DN.m.625.135.2021, utrzymał ją w mocy, jednakże decyzja ta (wydana w trybie zwykłym), wywiera skutek ex nunc, tzn. dopiero z dniem, w którym stała się ostateczna.

Natomiast, na dzień wydania kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej, hipotecznym właścicielem spornej działki był Skarb Państwa. W tej sytuacji sam fakt wydania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji z 20 września 2022 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego w przedmiocie, że sporna nieruchomość nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, bez doprowadzenia do odpowiednich zmian zapisów w księdze wieczystej nie mogła być podstawą do uznania przymiotu strony skarżących w postępowaniu nadzorczym. Zgodnie bowiem art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Ponadto, według art. 5 tej ustawy, w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym, treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe.

Ponadto Sąd zauważa i co istotne w sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 lutego 2023 r., sygn. akt I Sa/Wa 2619/22 (okoliczność znana Sądowi z urzędu) uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 20 września 2022 r., nr DN.rn.625.135.2021 oraz decyzję Wojewody Małopolskiego z 7 października 2021 r. nr WS-III.7515.1.15.2017.AM. Tym samym argumenty skargi odnoszące się do treści tych decyzji i wiązanie z nimi interesu prawnego skarżących nie mają znaczenia w sprawie.

Jednocześnie (wobec zarzutu skargi) wyjaśnić należy, że ustalony przez organ brak przesłanki podmiotowej dopuszczalności wszczęcia postępowania sprawiał, że w sprawie nie zachodziła możliwość zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Nie może ulegać wątpliwości, że zawieszeniu może podlegać postępowanie, które zostało wszczęte z urzędu lub na wniosek strony i w dacie podjęcia postanowienia o jego zawieszeniu nie zostało ukończone, tj. pozostaje w toku. Odmiennego poglądu strony skarżącej nie można zaaprobować. Pozostaje on niezgodny ze stanowiskiem, jakie w tym zakresie prezentowane jest w piśmiennictwie (por. G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków 2005, s. 32), jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2016 r., sygn. I OSK 1577/14). Skutek procesowy wynikający z wydania postanowienia, o którym mowa w art. 61a § 1 k.p.a., sprzeciwiał się tym samym prawnej możliwości zastosowania przez organ nadzoru w kontrolowanej sprawie powołanego przez skarżące art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Ewentualnemu zawieszeniu w sytuacji odmowy wszczęcia postępowania w sprawie głównej (w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej) mógł podlegać natomiast tok postępowania zażaleniowego (z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy). Jednakże, zdaniem Sądu, w sprawie nie wystąpiło jakiekolwiek zagadnienie wstępne, które uzasadniałoby przerwanie toku instancji. Istota kwestii prejudycjalnej wyraża się w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to jest zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że organy prawidłowo oceniły stan faktyczny sprawy i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające prawu. Złożona skarga jest więc bezzasadna i podlega oddaleniu.

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 p.p.s.a.