Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1497/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 5 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 303
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym
article: aty. 145 par.1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, , Protokolant starszy specjalista Aleksandra Weiher, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2024 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2023 r., nr [...], Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej także: "Prezes ZUS" lub "organ") - działając na podstawie przepisu art. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 1051), po rozpatrzeniu wniosku K. M. (dalej także: "skarżąca" lub "strona skarżąca") z dnia [...] lutego 2023 r. - odmówił skarżącej przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego.

Zaskarżona decyzja Prezesa ZUS została wydana w następującym stanie faktycznym.

W wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącej K. M. z dnia [...] lutego 2023 r. o przyznanie rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - powołując się na art. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym - decyzją z dnia [...] kwietnia 2023 r. odmówił przyznania stronie skarżącej wnioskowanego świadczenia.

W uzasadnieniu decyzji Prezes ZUS, powołując się na brzmienie przepisu art. 3 cyt. ustawy, zauważył na wstępie, że wszystkie wymienione w tym przepisie przesłanki, w tym warunek urodzenia i wychowania lub wychowania co najmniej czwórki dzieci przez matkę wnoszącą o przyznanie spornego świadczenia, powinny być spełnione łącznie, a niespełnienie którejkolwiek z nich wyklucza możliwość przyznania tego świadczenia.

Prezes ZUS wskazał, że zgodnie z ustawą o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, wychowanie oznacza sprawowanie osobistej opieki nad dziećmi polegającej na stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących względem dzieci w celu należytego sprawowania pieczy nad nimi i nad ich majątkiem.

Jednocześnie, organ stwierdził, że proces wychowawczy obejmuje pieczę nad osobą dziecka, pieczę nad majątkiem dziecka oraz prawo do jego wychowania z poszanowaniem jego godności i praw. Organ zauważył, że zasadą jest, iż proces wychowawczy powstaje z chwilą urodzenia dziecka i zazwyczaj ustaje z chwilą uzyskania przez dziecko pełnoletności. Ponadto, Prezes ZUS podniósł, że długotrwałość wychowania należy rozumieć jako proces, który łączy się z systematycznością sprawowania ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących względem dziecka.

Prezes ZUS wskazał, że z akt sprawy wynika, iż skarżąca urodziła i wychowywała dwoje dzieci: L. M. (urodzonego w dniu [...] października 1998 r.) i R. M. (urodzonego [...] października 1989 r.). Organ podniósł, że z dniem [...] kwietnia 1987 r. skarżąca przyjęła na wychowanie dwoje dzieci współmałżonka: P. i K., które w dacie [...] kwietnia 1987 r. miały odpowiednio 15 i 10 lat.

Mając na względzie powyższe, Prezes ZUS uznał zatem, że skarżąca wychowała dwoje dzieci poprzez stałe, ciągłe i bezpośrednie sprawowanie ogółu obowiązków spoczywających względem dzieci do czasu osiągnięcia pełnoletności.

W tej sytuacji, organ stwierdził, że nie można zatem uznać, iż został spełniony warunek konieczny do przyznania prawa do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego z uwagi na wychowanie czworga dzieci, tj. uczestniczenia w procesie stałej, bezpośredniej i ciągłej opieki od urodzenia do osiągnięcia pełnoletności.

W konsekwencji, organ wskazał, że w przedstawionym w sprawie stanie faktycznym i prawnym, nie znalazł podstaw do przyznania skarżącej rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego na podstawie ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

W piśmie z dnia [...] maja 2023 r. skarżąca - działając za pośrednictwem organu - wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Prezesa ZUS z dnia [...] kwietnia 2023 r.

Wnosząc w petitum skargi o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS, jak również o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie: art. 7, art. 9 k.p.a., art. 67 k.p.a., art. 68 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 84 k.p.a. a także art. 80 § 1 k.p.a. - poprzez wydanie spornej decyzji odmawiającej przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz bez zebrania i rozpoznania całego materiału dowodowego, a w szczególności w wyniku bezkrytycznego przyjęcia, że nie został spełniony warunek konieczny do przyznania prawa do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego w postaci wychowywania czworga dzieci, tj. uczestniczenia w procesie stałej, bezpośredniej i ciągłej opieki do osiągnięcia pełnoletniości;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym - przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym przyjęciu, że przesłanka wychowania czworga dzieci zostanie spełniona tylko i wyłącznie w przypadku uczestniczenia w procesie stałej, bezpośredniej i ciągłej opieki od ich urodzenia do osiągnięcia pełnoletniości.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca zarzuciła przede wszystkim, że nie zgadza się z oceną organu, jakoby nie można było uznać, że został spełniony warunek konieczny do przyznania prawa do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego w postaci wychowania przez nią czworga dzieci, tj. uczestniczenia w procesie stałej, bezpośredniej i ciągłej opieki od urodzenia do osiągnięcia pełnoletniości.

Skarżąca zwróciła uwagę, że w art. 2 pkt 1 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym zostało zdefiniowane pojęcie dziecka, które w bezpośredni sposób wpływa i kształtuje rozumienie terminu matka.

Organ podniósł, że zgodnie z definicją dziecka, zawartą w art. 2 pkt 1 cyt. ustawy, dzieckiem jest dziecko własne lub współmałżonka lub dziecko przysposobione lub przyjęte na wychowanie w ramach rodziny zastępczej z wyjątkiem rodziny zastępczej zawodowej.

Tym samym, jak zauważyła skarżąca, w świetle art. 3 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, matka to nie tylko matka w sensie biologicznym i prawnym, ale również pojęcie to obejmuje kobiety, które wychowywały dzieci współmałżonka.

Skarżąca podniosła, że w tym przypadku wychowywanie dzieci współmałżonka następowało mimo braku jakiegokolwiek, w sensie prawnym, związku pomiędzy kobietą a dziećmi, a oparte było wyłącznie na związku i relacjach faktycznych.

W tej sytuacji, skarżąca stwierdziła, że urodzenie dziecka nie jest zatem ani przesłanką konieczną, ani wystarczającą do nabycia uprawnienia. Według strony skarżącej, decydujące znaczenie i charakter konieczny ma przesłanka wychowania, zaś wychowywać można dzieci własne (przez siebie urodzone) lub urodzone przez inną osobę.

Strona skarżąca zauważyła ponadto, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 września 2022 r., sygn. akt III OSK 2735/21 zwrócił uwagę, iż czynności podejmowane w toku wychowania nie w każdym przypadku muszą mieć początek w chwili urodzenia dziecka. Według skarżącej, o świadczenie może ubiegać się również matka, która rozpoczęła faktyczną opiekę nad dziećmi współmałżonka, a w tych przypadkach początek czynności podejmowanych w toku wychowania może dotyczyć również dzieci starszych. Zdaniem strony skarżącej, możliwa jest zatem i taka sytuacja, w której osoba będąca dzieckiem współmałżonka jest już nastolatkiem, a do uzyskania pełnoletniości pozostał stosunkowo krótki okres. W tej sytuacji, strona skarżąca stwierdziła, że nie można - jak to uczynił organ - wprowadzać konkretnych ram czasowych "od urodzenia do osiągnięcia pełnoletniości", ale w każdym konkretnym przypadku należy ustalać, czy czynności podejmowane względem dziecka przez matkę doprowadziły do jego wychowania, czy też nie.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, skarżąca podniosła, że w 1987 r. wyszła za mąż za wdowca i z dniem zawarcia związku małżeńskiego podjęła się trudu wychowania dwojga jego małoletnich dzieci P. i K.. Następnie, jak zauważyła skarżąca, z małżeństwa tego urodziło się dalszych dwoje dzieci – L. i R..

Skarżąca wskazała, że mając sześcioosobową rodzinę, nie miała możliwości podjęcia pracy zawodowej, a każda próba podjęcia takiej pracy kończyła się bardzo szybko, gdyż dzieci z uwagi na częste choroby wymagały stałej jej obecności w domu, troski, a także wizyt u lekarzy różnych specjalności. Z tej przyczyny, jak zauważyła skarżąca, jej mąż był jedynym żywicielem rodziny.

W tej sytuacji, strona skarżąca zarzuciła, że przez sam fakt wieku dzieci współmałżonka w chwili przyjęcia ich na wychowanie nie można przyjąć - jak uznał w zaskarżonej decyzji organ - że ich nie wychowywała, czy też nie opiekowała się nimi na równi z dziećmi biologicznymi.

Skarżąca podniosła, że dzieci współmałżonka pomimo, że miały 15 i 10 lat, to wymagały szczególnej troski z uwagi na traumę, jakiej doznały ze względu na tragiczną śmierć ich matki biologicznej w 1985 r. w wyniku samobójstwa. Skarżąca zauważyła, że dzieci te, jako osoby małoletnie, zmuszone były do korzystania z wieloletniej pomocy specjalistów, wizyt i uczestnictwa w terapiach psychologicznych. Skarżąca wskazała jednak, że z uwagi na upływ czasu w chwili obecnej nie jest w stanie uzyskać jakiejkolwiek dokumentacji medycznej potwierdzającej tę okoliczność. Ponadto, skarżąca podniosła, że dzieci współmałżonka, które przyjęła na wychowanie, z oczywistych względów wymagały również typowej opieki matczynej polegające na przygotowywaniu im posiłków, nauki właściwych nawyków, pomocy w nauce, opieki podczas choroby, itp., którą to opiekę zapewniała im skarżąca.

Mając zatem na uwadze powyższe okoliczności faktyczne niniejszej sprawy, w której matka urodziła dwoje ale wychowywała czworo dzieci, skarżąca stwierdziła, że należy przyjąć, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, wychowała co najmniej czworo dzieci, albowiem w stosunku do całej czwórki dzieci ten proces wychowania został zakończony, a zatem zostały spełnione wszelkie przesłanki do nabycia rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego.

W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Ustosunkowując się do argumentów strony skarżącej przedstawionych w skardze, organ przypomniał na wstępie, że z akt sprawy wynika, iż skarżąca urodziła dwoje dzieci: L. M. i R. M.. Z kolei wcześniej, tj. z dniem [...] kwietnia 1987 r., skarżąca przyjęła na wychowanie dwoje dzieci współmałżonka – P. i K., które w tej dacie miały ukończone odpowiednio 15 i 10 lat. W tej sytuacji, Prezes ZUS uznał, że skarżąca wychowała dwoje dzieci poprzez stałe, ciągłe i bezpośrednie sprawowanie ogółu obowiązków spoczywających względem dzieci do czasu osiągnięcia pełnoletności. Organ stwierdził zatem, że nie można przyjąć, iż został spełniony warunek konieczny do przyznania stronie skarżącej prawa do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego z uwagi na wychowanie czworga dzieci, tj. uczestniczenia w procesie stałej, bezpośredniej i ciągłej opieki od urodzenia do osiągnięcia pełnoletności.

Ponadto, organ stwierdził, że okres do uzyskania pełnoletniości przez dwoje dzieci był jednak stosunkowo krótki, gdyż proces ich wychowywania rozpoczął się z chwilą ich narodzin i był w przeważającym okresie prowadzony przez ich naturalnych rodziców (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 6 października 2021 r., sygn. akt III OSK 4717/21).

W konsekwencji, Prezes ZUS podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, że mając na uwadze okoliczności faktyczne niniejszej sprawy, nie można przyjąć, że skarżąca - zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym - wychowała co najmniej czworo dzieci, albowiem w stosunku do dwójki dzieci uczestniczyła ona w procesie ich wychowywania przez krótki okres czasu.

Organ uznał, że z tych względów należy odrzucić wykładnię powyższych przepisów zaprezentowaną w skardze, gdyż pozostaje ona w sprzeczności z wynikiem wykładni systemowo-funkcjonalnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 935 - dalej także: "P.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga K. M. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2023 r., nr [...], odmawiająca przyznania skarżącej rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego - narusza obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał bowiem, że Prezes ZUS, rozpoznając wniosek strony skarżącej z dnia [...] lutego 2023 r. oraz wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2023 r. - dopuścił się przede wszystkim istotnego naruszenia przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 572 - dalej: "k.p.a."), w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., albowiem odmówił przyznania stronie skarżącej wnioskowanego świadczenia, ograniczając się wyłącznie do wyjątkowo lakonicznego w swej treści stwierdzenia, że wychowanie dzieci przyjętych przez skarżącą na wychowanie, a pochodzących z pierwszego małżeństwa ich ojca, nie miało charakteru "uczestniczenia w procesie stałej, bezpośredniej i ciągłej opieki od urodzenia do osiągnięcia pełnoletności".

Według Sądu, Prezes ZUS, wydając sporną decyzję administracyjną nie zbadał jednocześnie innych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Dopuszczając się wskazanego wyżej istotnego naruszenia przepisów procedury administracyjnej, organ odmówił jednak przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia, pomimo, że nie przeprowadził w sposób wszechstronny i zarazem pełny wyjaśnienia wszystkich istotnych kwestii, które mogły mieć istotny wpływ na właściwe rozstrzygnięcie sprawy, co w konsekwencji skutkowało przedwczesnym - zdaniem Sądu - uznaniem, iż w przypadku strony skarżącej nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające przyznanie jej rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego.

Tym samym, Sąd uznał, że organ, wydając wskazaną wyżej decyzję w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia, bez jednoznacznego uzasadnienia przyjętej interpretacji ustalonego stanu faktycznego - dopuścił się istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. w związku z art. 7 Konstytucji RP.

Przechodząc do oceny legalności spornej decyzji administracyjnej, na wstępie należy zauważyć, że nie ulega jakichkolwiek wątpliwości, iż Prezes ZUS, rozpoznając wniosek strony skarżącej z dnia [...] lutego 2023 r. o przyznanie rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, a następnie wydając sporną decyzję administracyjną z dnia [...] kwietnia 2023 r., zobowiązany był w sposób dokładny i jednoznaczny zarazem wyjaśnić, dlaczego - przyjmując ustalone okoliczności faktyczne w niniejszej sprawie - uznał, że skarżąca nie spełnia ustawowych przesłanek do przyznania wspomnianego świadczenia.

Obowiązek ten nie budzi wątpliwości, jeśli zważy się, iż w dotychczasowych poglądach zarówno nauki, jak i judykatury, zgodnie przyjmuje się, iż przyznawanie świadczeń w drodze wyjątku następuje w postępowaniu administracyjnym, a więc prezes ZUS związany jest wszystkimi regułami tego postępowania dotyczącymi obowiązków w zakresie jego prowadzenia oraz orzekania (por. m.in. Łukasz Prasołek /w:/ Emerytury i renty z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Komentarz, pod red. Beaty Gudowskiej i dr hab. Krzysztofa Ślebzaka, wyd. 1, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2013 i powołane tam m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/WA 618/07, czy też wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 marca 2007 r., sygn. akt II SA/WA 149/07).

W tej sytuacji, uznać należy, iż Prezes ZUS, rozstrzygając sprawę zainicjowaną wnioskiem strony skarżącej, był zobligowany do przedstawienia jasnych kryteriów, którymi kierował się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji (tak również /w:/ m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/WA 230/07).

W rozpatrywanej sprawie Prezes ZUS w zaskarżonej decyzji przyjął, że skarżąca, która urodziła dwoje dzieci oraz przejęła wcześniej na wychowanie dwoje dzieci swojego męża z pierwszego małżeństwa, nie spełnia przesłanki koniecznej do przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, dlatego, że owo wychowanie dzieci pochodzących z pierwszego małżeństwa ich ojca nie miało charakteru "uczestniczenia w procesie stałej, bezpośredniej i ciągłej opieki od urodzenia do osiągnięcia pełnoletności".

Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym stanowi, że świadczenie może być przyznane matce, która urodziła i wychowała lub wychowała co najmniej czworo dzieci (forma dokonana czasownika). Przy czym wychowanie, w myśl art. 2 pkt 9 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, oznacza sprawowanie osobistej opieki nad dziećmi polegającej na stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących względem dzieci w celu należytego sprawowania pieczy nad nimi i nad ich majątkiem.

W art. 2 pkt 9 cyt. ustawy zdefiniowano pojęcie wychowania, przyjmując, że wychowanie oznacza sprawowanie osobistej opieki nad dziećmi polegającej na stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących względem dzieci w celu należytego sprawowania pieczy nad nimi i nad ich majątkiem.

W art. 2 pkt 9 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym użyto czasownika w formie dokonanej ("wychować"), definiując to pojęcie przez określenie, na czym wychowanie polega - na sprawowaniu osobistej opieki nad dziećmi.

Warto w tym miejscu zauważyć, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 7273/21, sąd ten wskazał, że "W przepisie art. 2 pkt 9 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym przewidziano, że "wychowanie" oznacza sprawowanie osobistej opieki nad dziećmi polegającej na: stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu określonych w tym przepisie obowiązków przez osobę uprawnioną. Zatem ww. definicja ustawowa, poprzez fakt, że nie precyzuje, kiedy doszło do "wychowania" dziecka, w istocie rzeczy normuje jedynie sposób, w jaki ma postępować dana osoba względem dziecka, by móc w przyszłości ubiegać się o rodzicielskie świadczenie uzupełniające, podnosząc, że poprzez fakt, iż postępowała w stosunku do dziecka w taki właśnie sposób (jak nakazuje to ustawodawca), można w stosunku do niej przyjąć, że dziecko "wychowała". A zatem, że w jej przypadku została spełniona przesłanka z art. 3 ust. 1 pkt 1 lub 2 cyt. ustawy". Z kolei, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2022 r., sygn. akt III OSK 7666/21, sąd ten zauważył, że "Dokonanie prawidłowej wykładni pojęcia "wychowała", o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 9 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, zawierającym ustawową definicję wychowania, wymaga zwrócenia uwagi [również na fakt, iż] (...) Świadczenie to będzie miało za zadanie przeciwdziałać ubóstwu kobiet, które skończyły co najmniej 60 lat i mężczyzn, którzy skończyli co najmniej 65 lat i nie będzie związane z wcześniejszym opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z powyższym ów wyjątkowy charakter przepisów omawianej ustawy nakazuje by jej przepisy były wykładane ściśle, a więc przy pomocy generalnie wykładni językowej.".

Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie podziela także stanowisko wyrażone w dotychczasowym orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (por. m.in. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1064/19, z dnia 11 października 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1032/19, z dnia 15 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1432/19, z dnia 29 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 840/19, a także z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1014/19), że formy dokonanej czasownika "wychowywać" użyto celowo. Warto zauważyć bowiem, że ustawodawca w innym miejscu cyt. ustawy - w art. 3 ust. 5 pkt 2 - posłużył się pojęciem "wychowywania". Jednocześnie, nie sposób pominąć tego, iż ustawodawca nie odwołał się ponadto do żadnych kryteriów pozwalających uznać, że proces wychowywania dziecka doprowadził do jego wychowania. Ponadto, co również bardzo istotne, ustawodawca nie wskazał też czasokresu wychowywania, który doprowadził do stanu wychowania.

Zdaniem Sądu, ze względu na tę niemożność określenia rezultatu w postaci wychowywania, konieczne jest poszukiwanie innych wskazówek, które mogłyby dać podstawę do przyjęcia, że matka wychowała dziecko, w rozumieniu ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Należy sięgnąć więc do ustawowej definicji wychowania, zawartej w art. 2 pkt 9 cyt. ustawy, w której za wychowanie uznano stałe, bezpośrednie i ciągłe wykonywanie ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługującym względem dzieci.

Według Sądu, w świetle tej definicji, nieuprawniona jest sugestia Prezesa ZUS wyrażona w zaskarżonej decyzji, że proces wychowania ma być procesem długotrwałym. Długotrwałość nie jest bowiem synonimem stałości, ani ciągłości. Pewien stan może mieć charakter stały, czyli nieulegający zmianom, albo trwający bez przerwy, nawet jeżeli zamknął się w niedługim okresie czasu. Ta sama uwaga dotyczy pojęcia "ciągłości". Ciągłość nie oznacza długotrwałości. Stanowisko to wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie we wskazanym wyżej wyroku z dnia 15 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1432/19, a skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten w pełni aprobuje, uznając za własny.

Sąd podkreśla ponadto, że z ustawowej definicji wychowania (art. 2 pkt 9 cyt. ustawy) wynika, że określone tam działania składające się na proces wychowania odnoszą się do dziecka w każdym wieku.

W tej sytuacji, wobec braku wyraźnej, normatywnie ustalonej czasowej miary wychowywania dziecka, pozwalającej ustalić, że dziecko zostało wychowane, nie jest uprawione prezentowane przez Prezesa ZUS stanowisko, że rodzicielskie świadczenie uzupełniające może być przyznane jedynie matce, która wychowywała dzieci przez okres "znaczący". Takie stanowisko organu wskazuje na "uzupełnienie" w ten sposób definicji ustawowej wychowania, przez dodanie, że chodzi wyłącznie o długotrwałość wychowania. Tymczasem, w art. 2 pkt 9 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym mowa jest natomiast jedynie o stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu obowiązków w zakresie wychowania.

Wobec normatywnej niedoskonałości ustawowej definicji wychowania zawartej w ustawie o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym należałoby mieć również na uwadze względy celowościowe. Warto zwrócić więc uwagę na fakt, iż w uzasadnianiu do projektu tej ustawy podniesiono na stronie 3, że "trudno określić ramy czasowe wychowania (...). Stąd też każdy wniosek o świadczenie będzie szczegółowo rozpatrywany indywidualnie". W uzasadnieniu tym, na stronie 1, przyjęto ponadto, że podstawowym celem tej regulacji jest "zapewnienie środków utrzymania osobom, które zrezygnowały z zatrudnienia lub go nie podjęły ze względu na wychowywanie dzieci w rodzinach wielodzietnych".

W tej sytuacji, wzięcie pod rozwagę ww. sformułowań zawartych w uzasadnieniu projektu ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym oraz definicji "wychowania" zawartej w tej ustawie, powoduje, że Prezes ZUS przy ocenie zasadności wniosku o przyznanie rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego powinien brać pod uwagę nie tylko okres wychowania dziecka (także ten krótkotrwały), lecz jego wpływ na możliwość podjęcia, czy też kontynuowania zatrudniania przez osobę wskazaną w art. 3 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Prezes ZUS powinien więc ocenić, czy czwarte macierzyństwo skarżącej, w jakikolwiek sposób ograniczyło jej możliwości na rynku pracy. Nie da się bowiem wykluczyć, że wychowywanie dwójki dzieci męża z pierwszego małżeństwa, przeszkodziły podjęciu zatrudnienia skarżącej.

Z uzasadnienia decyzji uznaniowej powinno zatem wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Niedopuszczalne jest przy tym uchylanie się od oceny zarzutów podnoszonych przez stronę, natomiast organ w przypadku rozstrzygnięcia negatywnego dla strony powinien wykazać, że nie mógł inaczej orzec z uwagi na konkretne okoliczności prawne lub faktyczne. W przeciwnym wypadku organ naraża się na skuteczny zarzut naruszenia zasady prawdy obiektywnej i obowiązku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) oraz wadliwie sporządzonego uzasadnienia, a więc dowolności (arbitralności) rozstrzygnięcia. Ponadto, w przypadku gdy prawo materialne pozostawia rozstrzygnięcie organu uznaniu administracyjnemu, obowiązkiem organu jest załatwić sprawę po dokładnym wyważeniu interesu społecznego i słusznego interesu strony (por. wyrok NSA z dnia 23 października 1998 r., sygn. akt I SA/Ka 225/97, Biuletyn Skarbowy z 1999 r. nr 1, poz. 20; podobnie: wyrok NSA z dnia 16 marca 1998 r., sygn. akt II SA 96/98, LEX nr 41681, czy też wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93, OSNC z 1994 r., z. 10, poz. 181).

Przenosząc powyższe stanowisko judykatury na realia faktyczne niniejszej sprawy, wskazać należało, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest zbyt lakoniczne i wskazuje na powierzchowne oraz "mechaniczne" podejście do sytuacji skarżącej. Tymczasem, jak podkreślano w uzasadnieniu do projektu ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, "każdy wniosek o świadczenie będzie szczegółowo rozpatrywany indywidualnie". Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1030/22, "Czynności podejmowane w toku wychowania dziecka nie w każdym przypadku muszą mieć początek w chwili urodzenia dziecka. Oświadczenie może bowiem ubiegać się również matka, która rozpoczęła wychowanie dziecka po osiągnięciu przez nie starszego wieku, np. wskutek jego przysposobienia, czy stania się dla niego rodziną zastępczą. Trzeba mieć bowiem na uwadze to, że w wyjątkowych przypadkach, z przyczyn zależnych albo niezależnych od opiekunów dziecka, władzę rodzicielską można zacząć sprawować nad dzieckiem po osiągnięciu przez niego starszego wieku, również nastoletniego. Dokonując wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym należy mieć na uwadze bardzo różne, ale dopuszczone przez ustawodawcę, okoliczności faktyczne sprawy, a to oznacza, że efektem wykładni powinno być takie rozumienie przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, które będzie przydatne w bardzo różnorodnych stanach faktycznych".

Skoro Prezes ZUS ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, że wychowanie nie miało charakteru długotrwałego, nie badając innych - zdaniem Sądu - istotnych okoliczności przy rozstrzyganiu rozpoznawanej sprawy, uznać należy, że w ten sposób doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Dodać należy, że urodzenie dziecka nie jest zatem ani przesłanką konieczną, ani wystarczającą do nabycia uprawnienia. Decydujące znaczenie i charakter konieczny ma przesłanka wychowania, wychowywać zaś można dzieci własne (przez siebie urodzone) lub urodzone przez inną osobę. Tym samym, stwierdzić należy, że użyte w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym pojęcie matka należy rozumieć w sensie funkcjonalnym, a nie prawnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2022 r., sygn. akr III OSK 2735/21).

Prezes ZUS w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie wziął też pod rozwagę w sposób należyty treści przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 pkt 2 oraz art. 2 pkt 9 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Tym samym, Sąd uznał również, iż Prezes ZUS dopuścił się w toku postępowania administracyjnego naruszenia zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów praworządnego państwa, o której mowa w art. 8 § 1 k.p.a., albowiem prowadząc postępowanie w kontekście zastosowania przepisu art. 3 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, nie wyjaśnił wszechstronnie wszelkich istotnych okoliczności dotyczących analizowanej sprawy, jak również nie wyjaśnił w sposób precyzyjny i jednoznaczny zarazem, dlaczego - w świetle wskazanego przepisu cyt. ustawy - nie zachodzą podstawy do przyznania stronie skarżącej wnioskowanego świadczenia.

W konsekwencji, uznać należy także, iż Prezes ZUS, wydając niniejszej sprawie sporną decyzję, dopuścił się - poza naruszeniem wskazanych wcześniej przepisów - istotnej obrazy zasady praworządności przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a.

Czyniąc rozważania organ powinien oczywiście mieć na względzie fakt, że ustawodawca nie uzależnił możliwości przyznania spornego świadczenia od nieprzerwanego sprawowania opieki na dziećmi od czasu ich urodzenia do czasu osiągnięcia pełnoletniości. Stosownie przecież do art. 3 ust. 5 pkt 2 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, Prezes ZUS może odmówić przyznania świadczenia w przypadku długotrwałego zaprzestania wychowywania dzieci. Z treści przywołanej normy prawnej w sposób niezbity wynika więc, że ustawodawca dopuścił możliwość przerw w wychowywaniu dzieci i negatywne dla wnioskodawczyni skutki uzależnił dopiero od "długotrwałego" zaprzestania wychowywania. Stąd organ przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy będzie zobligowany do tego, aby ocenić, czy faktyczny czas sprawowania opieki nad dziećmi przyjętymi na wychowanie był na tyle krótki, że uzasadniał uznanie zaistnienia negatywnej przesłanki opisanej w art. 3 ust. 5 pkt 2 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Na marginesie, zauważyć należy to, że organ prowadząc niniejsze postępowanie, powinien to czynić nie tylko w sposób wypełniający zasady ogólne K.p.a. ale także w sposób nie pozbawiony empatii, zrozumienia i zwykłego doświadczenia życiowego. Przy rozpoznawaniu każdej sprawy winien wykazać maksimum staranności pamiętając o tym, iż rozstrzyga kwestie związane ściśle z życiem ludzkim.

Zatem, rozpoznając sprawę ponownie, organ zobowiązany będzie uwzględnić przedstawione wyżej rozważania i ocenę prawną Sądu, wydając należycie uzasadnioną decyzję administracyjną w przedmiocie przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego.

Mając powyższe okoliczności na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za uzasadnioną i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.