Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1948/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 135
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska – Urbaniak, Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska – Jóźków, , Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2015 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji; uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] października 2014 r.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi złożonej przez E. B. (zwanego dalej stroną skarżącą lub stroną) jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (zwanego dalej Ministrem, organem odwoławczym lub II instancji), nr [...], z [...] lutego 2015r. utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwanego dalej Prezesem ARiMR), nr [...], z [...] października 2014 r. stwierdzającą nieważność decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P., nr [...], z dnia [...] listopada 2012 r. o uchyleniu zaskarżonej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z., nr [...], z dnia [...] listopada 2010 r. i odmowie uchylenia decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z., nr [...], z dnia [...] lutego 2006 r. o przyznaniu płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

W dniu [...] maja 2005 r. E. B. złożył wniosek o przyznanie płatności z tytułu ONW na rok 2005.

Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. przyznał E. B. płatności z tytułu ONW na rok 2005. Decyzja została doręczona stronie dnia [...] lutego 2006 r.

W dniu [...] stycznia 2009 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Z. wpłynęło pismo z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, Placówka Terenowa w P., przy którym przekazano umowę dzierżawy zawartą w dniu [...] października 2002 r. pomiędzy E. B. a W. T., oświadczenie E. B. z dnia [...] grudnia 2008 r. oraz oświadczenie W. T. z dnia [...] grudnia 2008 r.

W dniu [...]lutego 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. wezwał E. B. do złożenia wyjaśnień.

W dniu [...] lutego 2010 r. E. B. złożył wyjaśnienia w Biurze Powiatowym ARiMR w Z.

Postanowieniem z dnia [...] października 2010 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. wznowił postępowanie administracyjne z urzędu.

Postanowieniem z dnia [...] października 2010 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. dopuścił dowody w sprawie tj.:

1. umowę dzierżawy zawartą w dniu [...] października 2002 r. pomiędzy E. B. a W. T.;

2. oświadczenie E. B. złożone w KRUS w Placówce Terenowej w P. z dnia [...] grudnia 2008 r. dotyczące podpisania ww. umowy dzierżawy oraz nieużytkowania gruntów będących przedmiotem ww. umowy;

3. oświadczenie W. T. złożone w KRUS w Placówce Terenowej w P. z dnia [...] grudnia 2008 r. dotyczące podpisania ww. umowy dzierżawy oraz nieużytkowania gruntów będących przedmiotem ww. umowy;

4. odpowiedź na wezwanie z dnia [...] lutego 2010 r. do złożenia wyjaśnień z dnia [...] lutego 2010 r. W przedmiotowym piśmie E. B. oświadczył, że "Nie prowadziłem działalności rolniczej na działkach ewidencyjnych [...] w K. oraz działkach o numerach [...] w S. w okresie [...] października 2002 do dzisiaj''.

Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. uchylił decyzję dotychczasową i odmówił przyznania płatności z tytułu ONW na rok 2005.

W dniu [...] listopada 2010 r. E. B. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w Z. odwołanie od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z., nr [...], z dnia [...] listopada 2010 r. do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P., który decyzją, nr [...], z dnia [...] stycznia 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Na ww. decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P. E. B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt III SA/Po 261/11, uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P.

W dniu [...] października 2011 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P. wezwał E. B. do złożenia wyjaśnień. W dniu [...] października 2011 r. do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P. wpłynęły wyjaśnienia E. B.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P. decyzją, nr [...], z dnia [...] listopada 2011 r. ponownie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z., nr [...], z dnia[...] listopada 2010 r.

Na ww. decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P. E. B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt III SA/Po 984/11, uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P.

W dniu [...] września 2012 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P. wezwał E. B. oraz W. T. na przesłuchanie w charakterze świadka. W dniu [...] października 2012 r. w siedzibie [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P. odbyło się przesłuchanie R. K., z którego został sporządzony protokół nr [...] z dnia [...] października 2012 r. Natomiast w dniu [...] października 2012 r. w siedzibie [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P. odbyło się przesłuchanie E.B., M. B. oraz W. T. Z przesłuchania zostały sporządzone odpowiednio protokół nr [...] z dnia [...] października 2012 r., nr [...] z dnia [...] października 2012 r. oraz nr [...] z dnia [...] października 2012 r.

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P. uchylił zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z., nr [...], z dnia [...] listopada 2010 r. oraz odmówił uchylenia decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z., nr [...], z dnia [...] lutego 2006. Decyzja została doręczona stronie dnia [...] listopada 2012 r.

Następnie w dniu [...] lutego 2014 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P. zawiadomił E. B. o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z., nr [...], z dnia [...] lutego 2006 r. w sprawie przyznania płatności z tytułu ONW na rok 2005 oraz poinformował o przysługującym prawie zapoznania się z aktami sprawy, a także złożenia wyjaśnień i dowodów. Przedmiotowe zawiadomienie zostało doręczone stronie postępowania za potwierdzeniem odbioru. Z akt sprawy wynika, że E. B. skorzystał z przysługującego w tym zakresie prawa i złożył pismo zawierające wyjaśnienia i wnioski.

Decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P. stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z., nr [...], z dnia [...] lutego 2006 r. przyznającej E. B. płatności z tytułu ONW na rok 2005.

Od przedmiotowej decyzji E. B. wniósł w dniu [...] marca 2014 r. odwołanie do Prezesa ARiMR, który decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P., nr [...], z dnia [...] marca 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, tj. Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P.

Decyzją, nr [...], z dnia [...] lipca 2014 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z., nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. przyznającej E. B. płatności z tytułu ONW na rok 2005.

W dniu [...] września 2014 r. Prezes ARiMR wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P., nr [...], z dnia [...] listopada 2012 r. o uchyleniu zaskarżonej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z., nr [...], z dnia [...] listopada 2010 r. i odmowie uchylenia decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z., nr [...], z dnia [...] lutego 2006 r. o przyznaniu E.B. płatności z tytułu ONW na rok 2005. Zawiadomienie o wszczęciu przedmiotowego postępowania zostało doręczone stronie za potwierdzeniem odbioru w dniu [...] września 2014 r. E. B. skorzystał z przysługującego mu w tym zakresie prawa i w dniu [...] września 2014 r. złożył pismo z wyjaśnieniami.

Decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...], Prezes ARiMR stwierdził nieważności decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P., nr [...], z dnia [...] listopada 2012 r. o uchyleniu zaskarżonej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z., nr [...], z dnia [...] listopada 2010 r. i odmowie uchylenia decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z., nr [...], z dnia [...] lutego 2006 r. o przyznaniu E.B. płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005.

Pismem z dnia [...] listopada 2014 r. E. B. wniósł odwołanie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od ww. decyzji Prezesa ARiMR.

W wyniku rozpoznania sprawy na skutek złożonego odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2015 r. utrzymał w mocy decyzję Prezesa ARiMR z [...] października 2014r.

Organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wyjaśnił że przedmiotem postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji jest ocena, czy określone rozstrzygnięcie dotknięte jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji trzeba mieć na względzie następujące uwarunkowania: stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa wart. 16 k.p.a. toteż może mieć miejsce jedynie w wypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Prowadzi to do wniosku, iż przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Dotyczy to również przesłanki stwierdzenia nieważności, jaką jest rażące naruszenie prawa. Koniecznym warunkiem dla ustalenia występowania przesłanki stwierdzenia nieważności jest ustalenie oczywistego charakteru naruszenia normy prawa materialnego przez organ orzekający w sprawie lub dokonanie przez ten organ oceny materiału dowodowego w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzoną w aktach dokumentacją sprawy lub innymi oczywistymi faktami.

Minister podkreślił, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest takie naruszenie normy prawa obowiązującego, które jest na tyle wyraźne, że nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

Organ II instancji wyjaśnił, że dla zachowania terminów zakreślonych w art. 146 § 1 k.p.a. konieczne jest wydanie decyzji przez organy obu instancji, jeśli orzeczenie organu pierwszej instancji poddane zostało kontroli instancyjnej. Upływ okresu określonego w przepisie art. 146 § 1 k.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie.

Dokonując analizy sprawy Minister wskazał, że zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a. w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności o których mowa w art. 146 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Zdaniem organu powyższe oznacza, iż po wznowieniu postępowania organ zobowiązany jest w pierwszej kolejności przeprowadzić postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, stosownie do art. 149 § 2 k.p.a. Następnie organ zobowiązany jest do dokonania oceny, czy w przedmiotowej sprawie upłynął termin wskazany w art. 146 § 1 k.p.a. Dopiero w przypadku, gdy po przeprowadzeniu przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, stwierdzone zostaną podstawy do uchylenia decyzji dotychczasowej, a jednocześnie od doręczenia decyzji dotychczasowej upłynął termin wskazany w art. 146 § 1 k.p.a., organ zobowiązany jest do wydania, na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. decyzji o stwierdzeniu wydania dotychczasowej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. W takim przypadku bowiem organ traci kompetencję nie tylko do uchylenia decyzji, ale i do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej.

Minister wskazał, że na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. organ wydaje decyzję wówczas, gdy wprawdzie stwierdzi wystąpienie wskazanej w art. 145 lub 145a przyczyny wznowienia, ale jednocześnie stwierdzi zaistnienie wskazanego w art. 146 k.p.a. powodu wyłączenia dopuszczalności uchylenia decyzji. W tych sytuacjach organ ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Zdaniem organu odwoławczego wzajemna relacja przepisów art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 oraz art. 146 § 1 k.p.a. prowadzi do wniosku, że przewidziane art. 146 § 1 k.p.a. negatywne przesłanki " uchylenia decyzji" z powodu upływu terminu od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, mogą mieć zastosowanie tylko względem takich decyzji, co do których - po wznowieniu postępowania -stwierdzono podstawy wznowieniowe o których mowa w art. 145 § 1 lub 145a k.p.a. Minister stwierdził, że dla zachowania terminów zakreślonych w art. 146 § 1 k.p.a. konieczne jest wydanie decyzji przez organy obu instancji, jeśli orzeczenie organu pierwszej instancji poddane zostało kontroli instancyjnej. Upływ okresu określonego w przepisie art. 146 § 1 k.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie.

Dalej organ stwierdził, że wydanie decyzji o stwierdzeniu wydania dotychczasowej decyzji z naruszeniem prawa na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. uwarunkowane jest uprzednim stwierdzeniem zaistnienia w przedmiotowej sprawie podstaw wznowienia postępowania oraz stwierdzeniem, iż dotychczasowa decyzja została wydana z naruszeniem prawa (z wyraźnym wskazaniem, na czym owo naruszenie prawa polegało i na jakiej podstawie organ stwierdził, iż miało ono miejsce w danej sprawie), a ponadto stwierdzeniem, iż od doręczenia decyzji dotychczasowej upłynął termin wskazany w art. 146 § 1 k.p.a. Jednocześnie zaistnienie ww. przesłanek wyklucza możliwość wydania przez organ decyzji o uchyleniu dotychczasowej decyzji, jak również decyzji o odmowie uchylenia dotychczasowej decyzji

Minister podkreślił, że w niniejszej sprawie w decyzji z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], (doręczonej stronie dnia [...] listopada 2012 r.) Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P. uchylił zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z., nr [...], z dnia [...] listopada 2010 r. i jednocześnie orzekł o odmowie uchylenia decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z., nr [...], z dnia [...] lutego 2006 r. (doręczonej stronie dnia [...] lutego 2006 r.) o przyznaniu E. B. płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005, co stanowi rażące naruszenie art. 151 § 2 k.p.a.

Zgodnie bowiem z art. 151 § 2 k.p.a. w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek upływu 5 lat od dnia jej doręczenia, organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji, co wyklucza jednoczesną odmowę uchylenia przedmiotowej decyzji.

Zdaniem Ministra decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P. z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], rażąco narusza art. 151 § 2 k.p.a.

Organ II instancji zauważył, że w zaskarżonej decyzji Prezes ARiMR stwierdził, że błędne jest twierdzenie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P., który uchylając - decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...]- decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z., nr [...], z dnia [...] listopada 2010 r. i orzekając o odmowie uchylenia decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z., nr [...], z dnia [...] lutego 2006 r. wskazał, że: "wobec konsekwentnych zeznań Odwołującego i dzierżawcy, a także z uwagi, że przesłuchani pracownicy Biura Powiatowego ARiMR w Z. nie pamiętają, czy E. B. informował o fakcie wydzierżawienia gruntów, uznać należy argumentację Beneficjenta za wiarygodną". Minister podkreślił, że Prezes ARiMR stwierdzając, że okoliczności, że E. B. nie był posiadaczem działek ewidencyjnych nr [...], na których były położone działki rolne, do których zostały przyznane płatności ONW na rok 2005 zostały ujawnione dopiero po wydaniu przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. decyzji, nr [...], z dnia [...] lutego 2006 r. nie wziął pod uwagę, w przeciwieństwie do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P., znajdujących się w aktach sprawy oświadczeń strony dotyczących informowania pracownika organu przed wydaniem decyzji o nieużytkowaniu tych działek.

Dalej organ zauważył, że w sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P., biorąc pod uwagę oświadczenia strony oraz przy braku dowodów podważających czas i treść informacji złożonej pracownikowi organu o nieużytkowaniu działek, nie miał podstaw do stwierdzenia, że okoliczności o nieużytkowaniu działek nie były znane Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w P. w dniu wydania decyzji o przyznaniu płatności do z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005.

W związku z powyższym, zdaniem Ministra, należy uznać, że ocena materiału dowodowego przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P. nie została dokonana w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzoną w aktach dokumentacją sprawy lub innymi oczywistymi faktami, a tym samym nie może prowadzić do stwierdzenia, że decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P., nr [...], z dnia [...] listopada 2012 r. o uchyleniu zaskarżonej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z., nr [...], z dnia [...] listopada 2010 r. i odmowie uchylenia decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P., nr [...], z dnia [...] lutego 2006 r. o przyznaniu E. B. płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005 została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Pismem z 23 marca 2015r. Strona skarżąca złożyła skargę na ww. decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. art. 49 ust. 4 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (DzU. UE L 327 z 12.12.2001 r. z późn. zm.), zgodnie z którym: "Obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy lub innej władzy oraz jeśli błąd nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności".

2. art. 7 k.p.a., który stanowi: iż: "W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli";

3. art. 8 k.p.a., który stanowi, iż: "Organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli";

4. art. 9 k.p.a., który stanowi, iż: "Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek";

5. art. 12 § 1 k.p.a., który stanowi, iż: "Organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia."

poprzez brak ich zastosowania i całkowite pominięcie w przedmiotowej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie zaznaczyć należy, iż zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Natomiast w żadnym razie sąd nie jest władny by samodzielnie rozstrzygnąć indywidualną sprawę w zastępstwie organu administracyjnego.

Rozpoznając skargę w świetle powyższych kryteriów uznać należało, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Sąd rozpoznając skargę korzysta ze wszystkich dowodów zebranych w toku postępowania administracyjnego, gdyż rozpoznaje sprawę na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W tym miejscu zaznaczyć należy, iż kontrolowane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia organów zapadły w ramach jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, tj. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej.

W podstawie prawnej decyzji Prezesa ARiMR z [...] października 2014 r. wskazano przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, zgodnie z którym, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Skoro zatem organ uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, Sąd poddał analizie zasadność weryfikacji decyzji ostatecznej w drodze postępowania nieważnościowego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Może zostać wszczęte na wniosek lub jak w niniejszej sprawie z urzędu.

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym, działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (por. wyrok NSA z 27 października 1995 r., sygn. akt III SA 829/95, niepublikowany, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, OSNAP 1996/18/258). Powołany art. 156 § 1 k.p.a. stanowi zamknięty katalog przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji.

Przedmiotem weryfikacji organów administracyjnych w wymienionym postępowaniu nieważnościowym była decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P. z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], uchylająca decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z., nr [...], z dnia [...] listopada 2010 r. i orzekająca o odmowie uchylenia decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z., nr [...], z dnia [...] lutego 2006 r. o przyznaniu E. B. płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005.

Weryfikowana decyzja była decyzją organu II instancji wydaną w postępowaniu nadzwyczajnym wznowieniowym. Została zatem oparta na przepisie art. 138 § 1 pkt.2 w zw. z art.151 § 1pkt.1 k.p.a. Z jej treści wynika, że organ odwoławczy nie podzielił ustaleń organu I instancji w zakresie zaistnienia przesłanki wznowieniowej, która dawałaby podstawę do uchylenia decyzji weryfikowanej w postępowaniu wznowieniowym i podstawę do ponownego orzekania we wznowionej sprawie. Przy takim ustaleniu faktycznym organ wówczas orzekający prawidłowo uchylił kontrolowaną decyzję organu I instancji i orzekł merytorycznie stosownie do własnych ustaleń, tzn. po ustaleniu, że nie zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 i art. 145a lub art. 145b k.p.a., która uzasadniałaby uchylenie kontrolowanej wówczas decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] lutego 2006r., odmówił jej uchylenia w myśl art. 151 §1 pkt.1 k.p.a. Powyższe działanie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P. zawarte w decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. było działaniem prawidłowym zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie.

Z zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2015r., i decyzji ją poprzedzającej, wynika natomiast, że organy orzekające przyjęły, iż przy wydawaniu decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 151 § 2 w zw. z art. 146 k.p.a., tj. że organ wówczas orzekający nie uwzględnił upływu pięcioletniego terminu od daty wydania i doręczenia kontrolowanej wówczas decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] lutego 2006r., który to termin uniemożliwiał wydanie tej decyzji (z dnia [...] listopada 2012r.) o treści w niej wskazanej. Organ wskazał, że w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek upływu 5 lat od dnia jej doręczenia, organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji, co wyklucza jednoczesną odmowę uchylenia przedmiotowej decyzji.

Sąd stwierdza, że organy błędnie przyjęły, iż art. 146 k.p.a. ma zastosowanie do decyzji wydanych na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

W tym miejscu Sąd wyjaśnia, że w postępowaniu wznowieniowym organ wydaje rozstrzygnięcie dwojakiego rodzaju. Albo odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.), gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub 145a i art. 145b k.p.a. albo też uchyla decyzję dotychczasową (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.) gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub 145a k.p.a. i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Badanie zatem czy zaistniały podstawy wznowieniowe określone art. 145 § 1 lub 145a i art. 145b k.p.a. jest obligatoryjnym elementem postępowania, poprzedzającego wydanie decyzji opartej na przepisie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.- a więc odmawiającej - po wznowieniu postępowania - uchylenia decyzji, której postępowanie dotyczyło jak też decyzji opartej na przepisie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Oparta na tej drugiej podstawie decyzja - również wydana po wznowieniu postępowania - uchyla (wobec stwierdzenia podstawy wznowieniowej tj. z art. 145 § 1 lub 145a lub art. 145b k.p.a.) - decyzję dotychczasową, której dotyczyło postępowanie wznowieniowe) i zawiera rozstrzygnięcie o istocie sprawy w miejsce decyzji dotychczasowej.

Z powyższych regulacji wynika, że badanie istnienia lub braku podstaw wznowienia - podstaw uchylenia decyzji dotychczasowej określonych art. 145 § 1 lub 145a lub art. 145b k.p.a., musi poprzedzić wydanie decyzji opartej na przepisie 151 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. Obowiązek badania czy zachodzi w sprawie rzeczywiście powołana przez stronę w podaniu o wznowienie postępowania podstawa wznowieniowa nie jest ograniczony żadnym terminem.

Jeśli organ ustali, że nie występuje podstawa wznowienia to nie przechodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, bowiem nawet w przypadku, gdyby istniały inne rodzaje wadliwości nie może decyzji uchylić w trybie wznowieniowym. Wydaje wówczas decyzję opartą na przepisie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej. Przepis art. 146 k.p.a. nie ma w tej sytuacji w ogóle zastosowania.

Dopiero w przypadku, gdy organ stwierdzi istnienie podstaw wznowieniowych, a zatem gdy co do zasady istnieją przesłanki do wydania decyzji opartej na przepisie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., w grę wchodzi przepis art. 151 § 2 k.p.a.

Nakazuje on organowi ograniczenie się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, oraz wskazania okoliczności z powodu, których nie uchylił decyzji w sytuacji, gdy mimo zaistnienia podstaw wznowienia nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a.

Podkreślić należy, że wzajemna relacja przepisów art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 oraz art. 146 § 1 k.p.a. prowadzi do wniosku, że przewidziane art. 146 § 1 k.p.a. negatywne przesłanki uchylenia decyzji z powodu upływu terminu od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, mogą mieć zastosowanie tylko względem takich decyzji, co do których - po wznowieniu postępowania - stwierdzono podstawy wznowieniowe, o których mowa w art. 145 § 1, 145a lub art.145b k.p.a.

Taka regulacja oznacza, że stwierdzenie przez organ w toku postępowania po jego wznowieniu, że upłynął termin przewidziany art. 146 § 1 k.p.a. od doręczenia lub ogłoszenia decyzji, nie zwalnia tego organu od przeprowadzenia zgodnego z regułami art. 7 i 77 k.p.a. postępowania co do przyczyn wznowienia.

Stwierdzenie ich braku daje podstawę do oparcia decyzji na podstawie art. 151 § pkt 1 k.p.a. Stwierdzenie zaś zaistnienia takich podstaw, obliguje organ do wydania decyzji określonej art. 151 § 2, a więc stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa i wskazującej - w uzasadnieniu - okoliczności (objęte przepisem art. 146 § 1 lub 146 § 2), z powodu których nie uchylił decyzji.

Skutkiem takiego rozstrzygnięcia, jest pozostawienie w obrocie prawnym decyzji, co do której zaistniały podstawy wznowienia lecz nie można jej uchylić .

Powyższa linia orzecznicza została zaaprobowana m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 805/07, Lex nr 460709.

Mając powyższe na względzie podstawą dla stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) nie może być przyjęta w tej decyzji wykładnia przepisów prawa.

Reasumując, należy stwierdzić, że nie można przyjąć, wbrew twierdzeniom organu, iż treść decyzji jaką podjął Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P. o uchyleniu zaskarżonej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z., nr [...], z dnia [...] listopada 2010 r. i odmowie uchylenia decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z., nr [...], z dnia [...] lutego 2006 r. o przyznaniu płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005, stoi w oczywistej, jaskrawej sprzeczności z treścią zastosowanych w sprawie przepisów prawa bądź rozstrzygnięcie organu zawiera wadę tkwiącą w samej decyzji, a tylko w takiej sytuacji zaistniałyby przesłanki do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. W świetle wskazanych wyżej argumentów, w ocenie Sądu brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2012 r., w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Z racji natomiast, że Prezes ARiMR, również w sposób nieprawidłowy dokonał oceny sprawy, to także jego decyzja wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego.

Z przedstawionych wyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 135 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji.