Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2613/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Zagranicznych
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 133 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 25 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2275/19 w sprawie ze skargi M.P. na decyzję Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 9 sierpnia 2019 r., nr 4/BRP/2019 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Ministra Spraw Zagranicznych na rzecz M.P. kwotę 560 (pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2275/19, oddalił skargę M.P. na decyzję Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 9 sierpnia 2019 r., nr 4/BRP/2019 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Wnioskiem z dnia 8 września 2016 r. M.P. zwrócił się do Ministra Spraw Zagranicznych o udzielenie, w trybie art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej "u.d.i.p."), informacji dotyczącej wykonania przez władze polskie wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie A.N. p. Polsce, skarga nr [...], poprzez wydanie i przesłanie drogą pocztową na wskazany przez niego adres kopii następujących dokumentów:

1. noty dyplomatycznej przekazanej w dniu 6 marca 2015 r. przez Ministerstwo Spraw Zagranicznych RP do Ambasady [...] o udzielenie gwarancji [...] w związku z wyrokiem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia [...] lipca 2014 r. w sprawie A.N. p. Polsce;

2. noty dyplomatycznej z dnia 2 kwietnia 2015 r. przekazanej przez Ambasadę [...] do Ministerstwa Spraw Zagranicznych RP w odpowiedzi na notę przekazaną w dniu 6 marca 2015 r.;

3. noty dyplomatycznej przekazanej w dniu 13 maja 2015 r. przez Ministerstwo Spraw Zagranicznych RP do Ambasady [...] o udzielenie gwarancji [...] w związku z wyrokiem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia [...] lipca 2014 r. w sprawie A.N. p. Polsce;

4. noty dyplomatycznej z dnia 5 czerwca 2015 r. przekazanej przez Ambasadę [...] do Ministerstwa Spraw Zagranicznych RP w odpowiedzi na notę przekazaną w dniu 13 maja 2015 r.;

5. listu Podsekretarza Stanu Artura Nowaka-Fara do Ambasadora [...] z dnia 14 października 2015 r. w związku z wyrokiem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia [...] lipca 2014 r. w sprawie A.N. p. Polsce;

6. odpowiedzi udzielonej przez władze [...] na list Podsekretarza Stanu Artura Nowaka-Fara z dnia 14 października 2015 r.

Dyrektor Biura Rzecznika Prasowego MSZ w piśmie z dnia 28 września 2016 r., nr BRP.0518.44.2016/2, wskazał, że żądane informacje stanowią korespondencję dyplomatyczną pomiędzy Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem [...] i związku z tym nie podlegają upublicznieniu, gdyż nota dyplomatyczna nie jest dokumentem dotyczącym spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

W związku z powyższym, M.P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych w rozpoznaniu wniosku z dnia 8 września 2016 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Wa 752/16, stwierdził bezczynność organu i zobowiązał Ministra Spraw Zagranicznych do rozpatrzenia wniosku z dnia 8 września 2016 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Wyrok ten stał się prawomocny od dnia 7 maja 2019 r., wskutek oddalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, sygn. akt I OSK 1992/17, skargi kasacyjnej wywiedzionej przez Ministra Spraw Zagranicznych. Prawomocny wyrok wraz z aktami sprawy został doręczony organowi w dniu 1 sierpnia 2019 r.

Wykonując wyrok sądu administracyjnego, Minister Spraw Zagranicznych, decyzją z dnia 9 sierpnia 2019 r., nr 4/BRP/2019, na podstawie art. 5 ust. 1 u.d.i.p., odmówił udostępnienia żądanej we wniosku z dnia 8 września 2016 r. informacji publicznej.

Z powyższą decyzją nie zgodził się M.P., wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a.") uznał skargę za niezasadną.

WSA w Warszawie przypominał, że poglądy orzecznictwa wskazują, że: "nie byłby uprawniony generalny i bezwarunkowy pogląd, zgodnie z którym w każdym przypadku noty dyplomatyczne należałoby traktować jako takie dokumenty urzędowe, których nie tylko treść, ale i postać podlega bezwzględnemu udostępnianiu w trybie u.d.i.p. Kwalifikacja informacji jako publicznej nie wynika wyłącznie z samego uznania dokumentu za urzędowy. Co do zasady, dokument urzędowy zawiera informację publiczną, a jej treść winna być udostępniana publicznie, czy to z urzędu czy w trybie wnioskowym w oparciu o przepisy u.d.i.p. Niemniej jednak, nie można tracić z pola widzenia, że przedmiotem żądania wniosku o udostępnienie informacji jest zawsze informacja publiczna, a więc istotą jest uzyskanie informacji o wiedzy, działalności, zamierzeniach organów władzy publicznej. Nie można więc generalnie wywodzić, że każda nota dyplomatyczna będzie zawierać treść, której udostępnienia można domagać się z powołaniem się na dostęp do informacji publicznej. Kwestie udostępnienia dokumentów, nie ich treści, lecz formy, również winny być badane indywidualnie w każdym przypadku, nie każdy bowiem dokument wytworzony przez władzę publiczną będzie z założenia zawierał informację o sprawach publicznych, bądź informację publiczną podlegającą udostępnieniu w całości lub w części. W kontekście not dyplomatycznych, nie można tracić z pola widzenia sytuacji, gdy noty te kierowane są w związku z koniecznością udzielenia gwarancji dyplomatycznych osobie prywatnej, co nie wyłącza możliwości domagania się informacji o działalności organów w sprawie, nie musi jednak oznaczać konieczności udostępnienia pełnej treści noty dyplomatycznej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 2499/16).

Nawiązując do wskazanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego i podlega ograniczeniom na zasadach określonych w art. 5 ust. 1 u.d.i.p., tj. w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Ponadto, problematyka udostępniania opinii publicznej dokumentów jest uregulowana w ratyfikowanych przez RP umowach międzynarodowych. Zgodnie z art. 91 ust. 2 Konstytucji RP umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. Przy czym strona polska nie zawarła (w przeciwieństwie do 33 innych państw) umowy dwustronnej o ochronie informacji niejawnych. Powyższe nie powoduje jednak pełnej dowolności w ujawnianiu informacji na poziomie not dyplomatycznych, między obu państwami. Przedstawiając argumenty dotyczące niemożności udostępnienia konkretnych informacji wnioskowanych przez skarżącego organ w znacznej mierze odwołał się do pewnych utrwalonych praktyk strony [...], czy adnotacji na dokumentach, co jest jednym z argumentów potrzeby daleko posuniętej ochrony tego typu informacji. Ponadto, w świetle ujęcia źródeł regulacji prawnych w zakresie dostępu do informacji, korespondencja dyplomatyczna będąca przedmiotem wniosku, z uwagi na jej formę i treść odnosi się do sytuacji o charakterze jednostkowym i nie mogła zostać udostępniona wnioskodawcy, ponieważ objęta jest tajemnicą korespondencji dyplomatycznej.

Prawo do reprezentowania państwa bez konieczności przedstawienia odpowiednich pełnomocnictw przysługuje wyłącznie głowom państw, szefom rządów i ministrom spraw zagranicznych. Te trzy kategorie przedstawicieli państwa są jedynymi upoważnionymi do wymiany korespondencji dyplomatycznej, którą przygotowuje dla nich i prowadzi w ich imieniu Protokół Dyplomatyczny. Pisma, które kierują do swych odpowiedników, mogą dotyczyć wszystkich aspektów stosunków łączących ich państwa. Natomiast wszelkie inne osoby muszą być upoważnione ich pisemnym pełnomocnictwem, czyli przedstawione lub uwierzytelnione władzom obcego państwa ich dokumentem autentycznym. Instytucjami państwa uprawnionymi do prowadzenia korespondencji dyplomatycznej jest Ministerstwo Spraw Zagranicznych oraz sieć jego przedstawicielstw dyplomatycznych na całym świecie (zasada wprowadzona jeszcze w czasach Rewolucji francuskiej, potwierdzona następnie dekretem Napoleona z dnia 29 grudnia 1810 r., że cała korespondencja władz państwowych z przedstawicielami dyplomatycznymi państw obcych musi być prowadzona wyłącznie za pośrednictwem Ministerstwa Spraw Zagranicznych. Otrzymana korespondencja musiała być przekazywana w ciągu 24 godzin do MSZ, które uprawniono do udzielania odpowiedzi. Przyjęta zasada gwarantowała spójność i konieczną koordynację polityki zagranicznej - jako taka nie straciła aktualności i nadal obowiązuje).

Najbardziej powszechną formę korespondencji dyplomatycznej stanowią noty, które uważa się nawet za korespondencję dyplomatyczną w najwęższym i najściślejszym znaczeniu słowa. Noty dyplomatyczne kierują do siebie ministerstwa spraw zagranicznych w państwach przyjmujących i akredytowane w nich przedstawicielstwa dyplomatyczne, organizacje międzynarodowe ze stałymi przedstawicielstwami państw członkowskich i pomiędzy sobą ambasady działające w tej samej stolicy. Należy przy tym podzielić pogląd organu, iż z prawa międzynarodowego publicznego wynika obowiązek nieupubliczniania not dyplomatycznych, o ile nie są to noty dotyczące ściśle określonych spraw publicznych (przeznaczone do upublicznienia ze względu na treść i formę). Obowiązek ten przestrzegany jest przez państwa i znajduje umocowanie w zasadzie suwerennej równości państw. Jest to jedna z podstawowych zasad prawa międzynarodowego, zasada mająca charakter bezwzględnie obowiązujący (tj. ius cogens). Została ona w sposób wyraźny wyrażona w Karcie Narodów Zjednoczonych ratyfikowanej przez Polskę i ogłoszonej w Dzienniku Ustaw (Dz. U. 1947 nr 23 poz. 90) oraz w innych powszechnie przyjętych dokumentach rangi międzynarodowej. Zasada suwerennej równości wymaga od organów Polski poszanowania poufności korespondencji dyplomatycznej prowadzonej z innymi podmiotami prawa międzynarodowego, w tym z państwami. Należy zauważyć, że w międzynarodowej przestrzeni publicznej brak jest swobodnego dostępu do not dyplomatycznych i innej korespondencji dyplomatycznej sporządzanej przez poszczególne państwa. Obowiązek nieupublicznienia not dyplomatycznych będących podstawowym sposobem komunikacji pomiędzy suwerennymi państwami wynika z faktu, że jest to sposób, w jaki państwa mogą pomiędzy sobą wymieniać informacje o charakterze wrażliwym w przypadku, gdy nie obowiązują pomiędzy nimi umowy dwustronne w zakresie ochrony informacji niejawnych. Według stanu na dzień 15 sierpnia 2019 r. Polska zawarła takie umowy z 33 państwami. Nie zawarto takiej umowy ze S. Strona [...] nie publikuje not dyplomatycznych wymienianych z innymi państwami, które nie stanowią umów międzynarodowych. Słusznie przy tym organ podkreślił, że w okolicznościach sprawy będącej przedmiotem rozstrzygnięcia, nota Ambasady [...] z dnia 5 czerwca 2015 r. opatrzona została oznaczeniem "confidential" (poufne). Czyli przyjmując odpowiednik krajowy, dokument stanowi korespondencję niejawną z klauzulą "poufne" (kolejne klauzule to: "tajne" i "ściśle tajne", ustawa z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych, Dz. U. z 2019 r., poz.742). Przy czym U. posługuje się podobnymi oznaczeniami dokumentów niejawnych. Podstawowe dokumenty niejawne oznaczone są poprzez określenie confidential (poufne), następnie secret (tajne), top secret (ściśle tajne), te ostanie mogą być opatrzone dodatkową klauzulą TS/SCI (top secret/sensitive compartmented information). Sąd nie ma zatem żadnej wątpliwości, że nadanie przez władze U. wspomnianej klauzuli (confidential-poufne) wyklucza udostępnienie noty z dnia 5 czerwca 2015 r. w trybie dostępu do informacji publicznej. Nie można bowiem tracić z pola widzenia okoliczności, iż noty dyplomatyczne stanowią formę korespondencji pomiędzy suwerennymi państwami. Jeśli jedno z tych państw opatrzy notę certyfikatem dokumentu niejawnego, nie ma możliwości upublicznienia noty. Wynika to z poszanowania zasady równości państw będących stroną korespondencji oraz z zasady poszanowania woli jednej ze stron takiej korespondencji.

Prawidłowo wskazał organ, że obowiązek nieupubliczniania not dyplomatycznych wynika też z potrzeby ochrony informacji, które są w nich zawarte. Noty dyplomatyczne zawierają często informacje o charakterze wrażliwym, w tym: informacje dotyczące sytuacji indywidualnych, informacje powodujące konieczność podjęcia przez ich adresata decyzji jednostkowej bądź informacje objęte ochroną danych osobowych, informacje dotyczące kwestii bezpieczeństwa oraz informacje dotyczące sytuacji wewnętrznej państwa przyjmującego lub wysyłającego. We wskazanych powyżej przypadkach dotyczących sytuacji indywidualnych, kwestii bezpieczeństwa oraz spraw wewnętrznych zasada suwerennej równości państw oraz wzajemnego zaufania i ochrony relacji dwustronnych nakazują, by noty dyplomatyczne nie były upublicznione.

W niniejszym postępowaniu noty dyplomatyczne, których udostępniania domaga się wnioskodawca wymienione zostały między Rządem RP a Rządem [...] w sprawie gwarancji dla obywatela A.N. w ramach procedury wykonania wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia [...] lipca 2014 r. w sprawie A.N. p. Polsce. W notach tych, zgodnie z informacją udzieloną przez organ wnioskodawcy, władze polskie zwróciły się do Ambasady [...] o przekazanie Departamentowi [...] wniosku Ministerstwa Spraw Zagranicznych o udzielenie gwarancji, iż w stosunku do A.N., podlegającego jurysdykcji S., nie zostanie orzeczona ani wykonana kara śmierci. Tym samym noty te dotyczyły indywidualnej sytuacji jednostki, a celem ich skierowania do władz [...] było uzyskanie decyzji właściwych organów administracji [...] w odniesieniu do jednostkowej sprawy. Noty te nie miały skutków powszechnych. Od wyżej wymienionych not dyplomatycznych należy odróżnić noty dyplomatyczne zawierające informacje o charakterze powszechnym wywierające różnego rodzaju skutki, w tym skutki prawne. W takich przypadkach praktyką państw jest upublicznianie ich treści. Obowiązek publikowania not dyplomatycznych wynika wtedy zarówno z prawa krajowego, jak też z prawa międzynarodowego i stanowi realizację postulatu jawności zawierania umów międzynarodowych.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że skarżący wnosił również o udostępnienie listu Podsekretarza Stanu Artura Nowaka-Fara do Ambasadora [...] z dnia 14 października 2015 r. w związku z wyrokiem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia [...] lipca 2014 r. w sprawie A.N. p. Polsce oraz odpowiedzi udzielonej przez władze [...] na ten list.

Na podstawie art. 9 Konstytucji RP władze polskie mają obowiązek przestrzegania prawa międzynarodowego. Treść żądanej korespondencji dyplomatycznej dotyczyła podjęcia przez władze [...] indywidualnych decyzji w odniesieniu do wskazanej osoby. Ograniczenie w prawie dostępu do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie korespondencji dyplomatycznej ma charakter jedynie częściowy, ponieważ odnosi się do korespondencji dotyczącej działań władz publicznych niewywierających powszechnych skutków prawnych. Taki charakter działań odnosi się do realizacji wyroku ETPCz w sprawie A.N. p. Polsce. Skarżący podnosił, iż wniosek nie dotyczy jedynie indywidualnej, jednostkowej sprawy, ale dotyczy wykonywania przez władze Rzeczypospolitej Polskiej publicznoprawnych zobowiązań związanych z członkostwem w Radzie Europy i uznaniu jurysdykcji oraz mocy wiążącej wyroków Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Nie sposób się z tym zgodzić, gdyż skarżący reprezentował A.N. przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka, a żądana informacja publiczna dotyczy tej właśnie sprawy (sprawa A.N. p. Polsce). Korzystanie z trybu dostępu do informacji publicznej nie może natomiast zastępczo służyć pozyskiwaniu informacji na potrzeby danego postępowania. Zwłaszcza, że w zakresie realizacji wyroku ETPCz funkcjonują procedury pozwalające na weryfikację tych kwestii. Nie jest zatem wykluczone, że realizując ten tryb procesowy działania w indywidualnej sprawie, wnioskodawca (jako pełnomocnik A.N.) uzyskał informacje zakresowo zbliżone, do tych których domaga się we wniosku. Przedmiotem wniosku jest zatem realizacja indywidualnych interesów osoby, którą wnioskodawca reprezentuje jako pełnomocnik. Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej sensu stricto i nie powinno być udostępniane w trybie u.d.i.p. Nie można bowiem przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w sprawie, w której wnioskodawca występuje jako pełnomocnik. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny, a nie subiektywny, przejawiający się w dbałości o interesy strony, którą pełnomocnik reprezentuje. Podkreślenia wymaga, iż prawo skarżącego do informacji zostało zrealizowane poprzez przedłożenie mu przez organ informacji o treści korespondencji dyplomatycznej oraz nieograniczoną możliwość zapoznania się z dokumentacją przedkładaną przez Rząd w procedurze wykonywania orzeczeń Europejskiego Trybunału Praw Człowieka do Komitetu Ministrów Rady Europy.

W sprawie została zatem spełniona przesłanka wystąpienia innej tajemnicy ustawowo chronionej, o której mowa w art. 5 ust. 1 u.d.i.p., co stanowi podstawę do odmowy udostępnienia informacji publicznej w postaci przekazania żądanych dokumentów.

W dniu 19 lutego 2019 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi, ewentualnie, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. art. 106 § 3 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP polegające na zaniechaniu przez Sąd pierwszej instancji wezwania organu do przedłożenia - chociażby w warunkach zapewniających ochronę informacji niejawnych - dokumentów, o których udostępnienie wniósł skarżący w trybie u.d.i.p. i zapoznania się przez skład orzekający z tymi dokumentami i zawartymi w nich informacjami, celem wyjaśnienia przez Sąd pierwszej instancji - ponad wszelką wątpliwość - treści wnioskowanych dokumentów i charakteru znajdujących się w nich informacji w świetle zasadności objęcia tych informacji ochroną przewidzianą dla informacji niejawnych w aspekcie materialnym i formalnym, a co za tym idzie polegające na przedwczesnym uznaniu sprawy za dostatecznie wyjaśnioną dla wydania wyroku, co skutkowało niewyjaśnieniem istotnych okoliczności dotyczących charakteru informacji znajdujących się w dokumentach przed wydaniem orzeczenia, niezbędnych dla prawidłowego zastosowania właściwych przepisów prawa procesowego i prawa materialnego;

2. art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na niewyjaśnieniu w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz niewyjaśnieniu w sposób przejrzysty i czytelny jego motywów, szczególnie w aspekcie wskazania, jaki przepis prawa materialnego stanowił podstawę prawną odmowy udostępnienia informacji publicznej wnioskowanej przez Skarżącego, tj. każdego z sześciu dokumentów stanowiących informację publiczną, o której udostępnienie wnosił skarżący, co uniemożliwia prześledzenie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji, a w konsekwencji polemikę z zaskarżonym rozstrzygnięciem w środku odwoławczym, a ostatecznie przeprowadzenie instancyjnej kontroli orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny;

3. art. 170 P.p.s.a. polegające na zakwestionowaniu przez Sąd pierwszej instancji mocy wiążącej prawomocnego wyroku NSA z dnia 7 maja 2019 r., sygn. I OSK 1992/17, utrzymującego w mocy wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. II SAB/Wa 752/16 poprzez przyjęcie, że informacje wnioskowane przez skarżącego w trybie u.d.i.p. nie dotyczą sprawy publicznej sensu stricto pomimo, że okoliczność ta została w sposób odmienny i niebudzący wątpliwości wyjaśniona w toku dotychczasowego postępowania i wyrażona w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocena prawna jest dla Sądu pierwszej instancji wiążąca;

4. zasady prawa międzynarodowego publicznego - zasady suwerennej równości państw w zw. z art. 5 ust. 1 i art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w zw. art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez jej błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym i błędnym przyjęciu, że:

a) zasada suwerennej równości państw wymaga od organów Polski poszanowania poufności korespondencji dyplomatycznej prowadzonej z innymi podmiotami prawa międzynarodowego, w tym z państwami, co uniemożliwia udostępnienie skarżącemu informacji publicznej, o którą wnosił, podczas gdy z zasady tej taka norma nie wynika, na co wskazuje m.in. treść Deklaracji Zasad Prawa Międzynarodowego Dotyczących Przyjaznych Stosunków i Współdziałania Państw, Rezolucja Zgromadzenia Ogólnego 2625 (XXV) z 27 października 1970 r.,

b) zasada suwerennej równości państw stanowi bezwzględnie obowiązującą normę prawa międzynarodowego o charakterze ius cogens, podczas gdy jest to zasada prawa międzynarodowego a nie peremptoryjna norma prawa;

5. art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. 2019 r., poz. 742 ze zm., dalej jako: "u.o.i.n.") w zw. art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym przyjęciu, że:

a) wnioskowane informacje, jako odnoszące się do sytuacji jednostkowej i jako noty dyplomatycznej, nie mogą zostać udostępnione skarżącemu ponieważ są objęte tajemnicą korespondencji dyplomatycznej, pomimo zaniechania przeprowadzenia przez Sąd pierwszej instancji testu proporcjonalności ograniczenia konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej, z uwzględnieniem formalnoprawnej podstawy ewentualnego ograniczenia;

b) nota Ambasady [...] z dnia 5 czerwca 2015 r. wskazana we wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej korzysta z ochrony na zasadzie przewidzianej dla "innych tajemnic ustawowo chronionych" jako zawierająca informacje objęte klauzulą "poufne" w rozumieniu u.o.i.n., podczas gdy przepisy u.o.i.n. nie dają podstaw do przyjęcia, że korespondencja dyplomatyczna jest objęta ochroną na gruncie tej ustawy;

6. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 w zw. z art. 6 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym przyjęciu, że:

a) informacje wnioskowane przez skarżącego nie dotyczą sprawy publicznej sensu stricto i stanowią realizację indywidualnych interesów osoby, którą Skarżący reprezentuje jako pełnomocnik,

b) prawo skarżącego do informacji zostało zrealizowane poprzez przedłożenie przez organ ogólnej informacji o treści korespondencji dyplomatycznej oraz nieograniczoną możliwość zapoznania się z dokumentacją przedkładaną w procedurze wykonywania orzeczeń ETPCz, a w konsekwencji naruszeń opisanych w zarzutach 2-6;

7. art. 10 w zw. z art. 46 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (dalej: "Konwencja") oraz art. 3 Konwencji w zw. art. 12 i art. 13 Konwencji w Sprawie Zakazu Stosowania Tortur oraz Innego Okrutnego, Nieludzkiego lub Poniżającego Traktowania albo Karania przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 10 grudnia 1984 r. (Dz. U. z 2 grudnia 1989 r.), polegające na uniemożliwieniu skarżącemu pozyskania informacji dotyczących działań podjętych przez polskie organy władzy publicznej na skutek i w celu wykonania wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu z dnia [...] lipca 2014 r., wydanego w sprawie A.N. p. Polsce, skarga nr [...], w sytuacji gdy przestrzeganie i wykonywanie ostatecznych wyroków Trybunału jest obowiązkiem Państw-Stron Konwencji, w tym także Rzeczypospolitej Polskiej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ wniósł o jej oddalenie z uwagi na brak uzasadnionych podstaw oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu kasacyjnym, według norm przepisanych.

W dniu 21 sierpnia 2023 r. skarżący kasacyjnie złożył wniosek o stwierdzenie braku spełnienia wymogów niezawisłości i bezstronności przez sędziów Mirosława Wincenciaka i Przemysława Szustakiewicza.

Naczelny Sąd Administracyjny, postanowieniem z dnia 5 września 2023 r. sygn. akt III OSK 2613/21, oddalił żądanie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, aczkolwiek nie określają formy naruszeń.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, możliwe jest badanie zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Zarzut obrazy art. 106 § 3 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w z w. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP należy uznać za zasadny. Przed przystąpieniem do oceny tych zarzutów przypomnieć należy istotę sprawy.

Żądanie zawarte we wniosku o udostępnienie informacji publicznej dotyczyło udostępnienia korespondencji dyplomatycznej związanej ze sprawą wykonania przez polskie władze wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka [...]. Dokumenty te obejmowały zarówno noty dyplomatyczne jak i korespondencję dyplomatyczną pomiędzy Ministerstwem Spraw Zagranicznych a Ambasadą [...]. W pierwszym procesowym zarzucie skargi kasacyjnej skarżący uważa, że skoro Sąd pierwszej instancji nie zapoznał się z treścią żądanych dokumentów, to nie zostały wyjaśnione okoliczności sprawy dotyczące charakteru informacji znajdujących się we wniosku z dnia 8 września 2016 r.

W tym miejscu należy przypomnieć, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego uznaje, że sąd administracyjny w toku badania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej ze względu ma ochronę informacji niejawnej, posiada uprawnienie do kontroli materialnych przesłanek nadania klauzuli tajności (por. wyrok z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1047/10, wyrok z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 527/12). Również Trybunał Konstytucyjny wskazał, że taki zakres kontroli jest dopuszczalny, bowiem "na gruncie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla je w całości lub części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. Potwierdza to zasadę, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a., kontrola sądowa musi być dokonywana we wszystkich trzech wyżej wymienionych płaszczyznach. Wyeliminowanie którejkolwiek z nich czyniłoby ją ułomną, i to w sposób, który godziłby w konstytucyjne prawo do sądu, określone w art. 45 ust. 1 Konstytucji. To znaczy, że w zakresie kontroli decyzji odmawiających dostępu do informacji publicznych istnieją normatywne podstawy do objęcia nią także materialnoprawnych podstaw decydujących o przyznaniu klauzuli, co umożliwiłoby kontrolę materialnych przesłanek utajniania informacji" (wyrok TK z dnia 15 października 2009 r., sygn. akt K 26/08). Sąd Konstytucyjny podniósł, że zakres kontroli sądów administracyjnych określony w przepisach określających ich kompetencje kontrolne zezwala na kontrolę zasadności nadania klauzuli tajności uniemożliwiającej udostępnienie informacji. Sąd administracyjny nie może zatem poprzestać jedynie na zbadaniu elementu formalnego – a więc kwestii objęcia danego dokumentu klauzulą tajemnicy niejawnej, ale również jego obowiązkiem jest zbadanie elementu materialnego tajemnicy – czy istotnie informacja chroni wartości, które nie powinny być jawne. Powyższe stanowisko oznacza, że sąd administracyjny jest zobowiązany do kontroli całości dokumentacji związanej z wydaniem decyzji, w tym również dokumentu objętego klauzulą. Brak takiego dokumentu powoduje, że kontrola sądowa jest niepełna, przez co narusza zagwarantowane w art. 45 ust. 1 Konstytucji prawo do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy przez bezstronny i niezawisły sąd (por. wyrok z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 491/11, wyrok z dnia 1 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1149/10, wyrok z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1393/12 oraz wyrok z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1134/12).

W rozpoznawanej sprawie, jak słusznie podniósł skarżący kasacyjnie, WSA w Warszawie orzekał bez zaznajomienia się z dokumentami, których udostępnienia żądał skarżący kasacyjnie w swoim wniosku z dnia 8 września 2016 r. Sąd pierwszej instancji swoje rozstrzygnięcie oparł jedynie na dokumentach jawnych przesłanych mu przez organ wraz z odpowiedzią na skargę. Nie ma w nich żadnego z dokumentów, których ujawnienia żądał skarżący. Znajdują się w nich natomiast: wniosek skarżącego kasacyjnie z dnia 8 września 2016 r, odpowiedź na wniosek, wyroki sądów administracyjnych wydanych w sprawie bezczynności w zakresie udostępnienia informacji, decyzja będąca przedmiotem skargi wraz z dokumentami potwierdzającymi jej prawidłowe wydanie i doręczenie.

Przypomnieć należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, że "Sąd pierwszej instancji, bez zapoznania się z treścią żądanego pisma oraz bez precyzyjnego ustalenia jakiego rodzaju dane to pismo zawiera, jaki był cel wydania tego pisma oraz jakie zawiera skutki prawne, zwłaszcza w kontekście związania jego treścią adresata, nie mógł jednoznacznie przesądzić o charakterze tego pisma. W aktach administracyjnych nadesłanych do Sądu nie znalazło się bowiem sporne pismo. Z uwagi na to, że w sprawie chodzi o dostęp do jego treści, to powinno być ono złożone do wiadomości Sądu, aby mógł ocenić czy sporne pismo stanowi informację publiczną, czy też dokument wewnętrzny. Uznać zatem należy, że Sąd pierwszej instancji dokonał swoich ustaleń, na podstawie niepełnych akt sprawy" (wyrok NSA z 17 maja 2023 r., sygn. akt III OSK 246/22).

Natomiast ze zdania pierwszego art. 133 § 1 P.p.s.a. wynika, że "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2". "Naruszenie określonej w art. 133 § 1 P.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy (...)" (wyrok NSA z 8 marca 2023 r., III OSK 7045/21; wyrok NSA z 3 marca 2023 r., II FSK 1955/20,). Postawiony zatem w ramach drugiej podstawy kasacyjnej zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. należy uznać w tej sytuacji za usprawiedliwiony, bowiem Sąd pierwszej instancji orzekał w tej sprawie, opierając się jedyne na niepełnych aktach administracyjnych sprawy i wyjaśnieniach organu, bez zapoznania się z dokumentami, które stanowiły przedmiot żądania.

W konsekwencji, za usprawiedliwiony należało również uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. "Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (...). Przypadek braku możliwości przeprowadzenia kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku zachodzi także, gdy w uzasadnieniu brakuje którejkolwiek z wymaganych prawem części, a również wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu" (wyrok NSA z 17 maja 2023 r., III OSK 246/22). W tym wypadku chodzi o brak możliwości oceny stanu faktycznego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku.

Z kolei zarzut naruszenia art. 170 P.p.s.a. polegający na zakwestionowaniu przez Sąd pierwszej instancji mocy wiążącej prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2019 r., sygn. I OSK 1992/17 nie jest uprawniony. Sąd pierwszej instancji nie był związany tym wyrokiem w zakresie ustalenia, że żądane dokumenty stanowią informację publiczną. NSA wskazał bowiem, że "podziela ogólne stanowisko wyrażone przez tut. Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 2499/16, w którym stwierdzono "że nie byłby uprawniony generalny i bezwarunkowy pogląd, zgodnie z którym w każdym przypadku noty dyplomatyczne należałoby traktować jako takie dokumenty urzędowe, których nie tylko treść, ale i postać podlega bezwzględnemu udostępnianiu w trybie u.d.i.p., w tym na stronach BIP. Należy mieć na uwadze, że kwalifikacja informacji jako publicznej nie wynika wyłącznie z samego uznania dokumentu za urzędowy. Co do zasady, dokument urzędowy zawiera informację publiczną, a jej treść winna być udostępniana publicznie, czy to z urzędu czy w trybie wnioskowym w oparciu o przepisy u.d.i.p. Niemniej jednak, nie można tracić z pola widzenia, że przedmiotem żądania wniosku o udostępnienie informacji jest zawsze informacja publiczna, a więc istotą jest uzyskanie informacji o wiedzy, działalności, zamierzeniach organów władzy publicznej. Nie można więc generalnie wywodzić, że każda nota dyplomatyczna będzie zawierać treść, której udostępnienia można domagać się z powołaniem się na dostęp do informacji publicznej. Kwestie udostępnienia dokumentów, nie ich treści, lecz formy, również winny być badane indywidualnie w każdym przypadku, nie każdy bowiem dokument wytworzony przez władzę publiczną będzie z założenia zawierał informację o sprawach publicznych bądź informację publiczną podlegającą udostępnieniu w całości lub w części. W kontekście not dyplomatycznych nie można tracić z pola widzenia sytuacji, gdy noty te kierowane są w związku z koniecznością udzielenia gwarancji dyplomatycznych osobie prywatnej, co nie wyłącza możliwości domagania się informacji o działalności organów w sprawie, nie musi jednak oznaczać konieczności udostępnienia pełnej treści noty dyplomatycznej"." (s. 15 uzasadnienia). Odwołując się zatem do innego orzeczenia, NSA w wyroku z dnia 7 maja 2019 r. , sygn. akt I OSK 1992/17, wskazał, że zgodnie z definicją przedmiotową informacji publicznej o tym, czy dany dokument zawiera dane, które mogą być ujawnione na podstawie u.d.i.p., decyduje jego charakter, a nie sam fakt wytworzenia przez organ państwowy. WSA w Warszawie w zakażonym orzeczeniu w żaden sposób nie kwestionował tego stanowiska, natomiast podniósł, że w sprawie można wskazać, że istnieją przesłanki do uznania, iż złożony wniosek może stanowić nadużycie prawa do informacji publicznej (s. 14 uzasadnienia).

W związku z powyższymi naruszeniami art. 133 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a., jako przedwczesne Naczelny Sąd Administracyjny uznał odnoszenie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, który, rozpoznając ponownie sprawę, powinien wyeliminować dostrzeżone przez NSA uchybienia.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w pkt. 2 wyroku, na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 209 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) lub lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804). Koszty te wynoszą 560 złotych, na które składają się: wynagrodzenie dla radcy prawnego będącego pełnomocnikiem strony skarżącej kasacyjnie za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej (360 zł), wpis od skargi kasacyjnej (100 zł), opłata kancelaryjna za sporządzenie uzasadnienia wyroku (100 zł).