Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2515/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 43 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Go 80/21 w sprawie ze skargi B.W. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 grudnia 2020 r. nr WOK.7721.126.2020.KBoj w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 23 czerwca 2021 r., II SA/Go 80/21 oddalił skargę B.W. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: LWINB) z 14 grudnia 2020 r., nr WOK.7721.126.2020.KBoj, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) z 15 października 2020 r., nr 73/2020, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 48 ust. 1 i art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., nakazał B.W., jako inwestorowi, dokonać rozbiórki reklamy o treści "Zakład kamieniarski wyroby z granitu, marmuru i piaskowca (...)" znajdującej się na działce ew. nr [...] w miejscowości B., gmina [...], wybudowanej bez uzyskanej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.), dalej: u.d.p., poprzez zdemontowanie nośnika reklamy (tablicy reklamowej) oraz zdemontowanie słupów stalowych.

B.W. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a.:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 43 ust. 1 u.d.p. wskutek przyjęcia, że nieruchomość położona w B. pod nr [...] jest położona poza terenem zabudowanym, podczas gdy faktycznie jest położona w terenie zabudowanym i sąsiaduje bezpośrednio z innymi budynkami mieszkalnymi i gospodarczymi; tym samym błędne przyjęcie, że reklama usadowiona na gruncie skarżącego jest położona w pasie drogi, podczas gdy zgodnie z przepisem art. 43 ust. 1 u.d.p., jest wyłączona w oparciu o art. 29 ust. 2 pkt 6 p.b., znajduje się poza pasem drogi wojewódzkiej, w terenie zabudowanym w odległości powyżej 11 metrów, a zatem podlega przepisom obowiązującym w terenie zabudowanym i spełnia wszelkie wymogi (nie wymaga zgody zarządcy drogi, pozwolenia na budowę ani też zgłoszenia);

2) naruszenie art. 3 pkt 4 p.b. poprzez przyjęcie, że reklama nietrwale związana z gruntem nie stanowi obiektu tzw. małej architektury i wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wbrew przepisowi art. 30 p.b., albowiem usadowiona jest poza pasem drogi wojewódzkiej, poza miejscem publicznym na gruncie prywatnym, której właścicielem jest skarżący;

3) przyjęcie bezzasadne, że znak drogowy D-42 oznaczający początek obszaru zabudowanego jest usadowiony w sposób właściwy, podczas gdy faktycznie jest to znak drogowy, którego usadowienie odbiega w sposób istotny od stanu faktycznego (usadowiony co najmniej 50 lat temu ) i nie jest dostosowany do obecnej rzeczywistości, to jest wybudowania przez mieszkańców B. kolejnych domów rodzinnych, a brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy nie może obciążać skarżącego.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącego na uzasadnionych podstawach.

Ta ocena w zasadniczej części jest spowodowana nieprawidłową konstrukcją podstaw kasacyjnych wpływającą na nieskuteczność zakwestionowania przyjętego przez Sąd I instancji wyniku kontroli legalności zaskarżonej decyzji LWINB z 14 grudnia 2020 r. Ograniczenie się przez wnoszącego skargę kasacyjną do wymienienia przepisów prawa, które - w jego ocenie - doznały naruszenia, nie stanowi wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Poszczególne zarzuty powinny być przedstawione szczegółowo, Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem we własnym zakresie ich konkretyzować ani uściślać. W celu zadośćuczynienia temu wymaganiu konieczne jest nie tylko precyzyjne wskazanie, które przepisy zostały naruszone, ale także - na czym dokładnie polegało ich naruszenie w świetle znaczenia normatywnego, jakie powinno być im przypisywane. W ten sposób strona wnosząca skargę kasacyjną precyzuje przedmiot i kierunek kontroli kasacyjnej, którymi Naczelny Sąd Administracyjny jest związany.

Wniesiona skarga kasacyjna nie respektuje powyższego wymagania, albowiem wskazując na dopuszczenie się przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 43 ust. 1 u.d.p., autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił, jakie znaczenie zostało nadane w zaskarżonym wyroku wskazanemu przepisowi prawa materialnego, jakie odmienne znaczenie powinno się mu przypisywać i jakie racje stoją za tego rodzaju wnioskiem, które zostały przeoczone przez Sąd w toku podjętych czynności interpretacyjnych. Czynione w skardze kasacyjnej przez stronę wyjaśnienia sprowadzają się wyłącznie do zarzucenia Sądowi I instancji błędnego zastosowania ww. przepisu, niemniej podstawą nakazującą skarżącemu oprzeć się na takim poglądzie są samodzielnie przyjmowane przez stronę ustalenia faktyczne, które nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym za jednolite należy uznać stanowisko, zgodnie z którym zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez skarżącego kasacyjnie) ustaleniu faktu. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych również w związku z ich wykładnią zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego dowiedzenia ich wadliwości (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2023 r., II OSK 2091/22; wyrok NSA z 11 maja 2022 r., II OSK 1309/21; wyrok NSA z 19 stycznia 2021 r., II OSK 2489/20; wyrok NSA z 15 maja 2019 r., II OSK 1630/17).

Zauważenia wymaga, że zwalczając przyjętą przez Sąd I instancji ocenę wskazującą na naruszenie przez skarżącego obowiązku usytuowania zrealizowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości B. obiektu (reklamy) w odpowiedniej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...] (km 62+476, strona lewa), autor skargi kasacyjnej nie uznał za konieczne, by nawiązać do tych elementów normy prawnej zamieszczonej w przepisie art. 43 ust. 1 u.d.p., które kształtują jego sens normatywny. Nie ulega wątpliwości, że przyjęte przez ustawodawcę odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni, w jakiej może zostać umieszczony przy drodze dany obiekt budowlany albo reklama, są różnicowane, po pierwsze, rodzajem drogi, której jezdnia ta jest częścią przeznaczoną do ruchu pojazdów, a po drugie tym, czy miejsce, w którym dochodzi do usytuowania wskazanych obiektów, ma charakter "terenu zabudowy". Pomimo, że kryterium zgodności z prawem zaskarżonego wyroku powinno być odnoszone do pojęcia terenu zabudowy, skarżący, na co wskazuje treść wniesionej skargi kasacyjnej, uczynił przedmiotem swoich rozważań pojęcie terenu zabudowanego, z czym łączy się uwaga, iż budynek mieszkalny należący do skarżącego "położony jest w obrębie wioski w obszarze zabudowanym". Nie może tymczasem mieć charakteru spornego wniosek, że pojęcie terenu zabudowy ma charakter odrębny w stosunku do pojęcia terenu czy też obszaru zabudowanego. W wyroku z 17 grudnia 2019 r., II OSK 2715/18 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zwrócił uwagę na to, że ta rozdzielność terminologiczna dostrzegalna jest już nawet w samej treści art. 43 ust. 1 u.d.p., w którym mowa jest z jednej strony o sytuowaniu obiektów budowlanych przy drogach oraz o niebędących obiektami budowlanymi reklamach umieszczanych przy drogach "poza obszarami zabudowanymi", a z drugiej strony - w analizowanej tabeli - o "terenie zabudowy". Obszar zabudowany jest również punktem odniesienia dla ustanowionego w art. 39 ust. 1 pkt 5 lit. b u.d.p. zakazu umieszczania reklam, co powoduje, że to ze sposobem zagospodarowania danego terenu, który prowadzi do powstania na nim skoncentrowanej (zwartej) zabudowy, nakazującej mówić o jego zurbanizowaniu (por. wyrok NSA z 5 grudnia 2023 r., II OSK 620/21), a nie z granicą obszaru zabudowanego oznaczonego wskazanymi w przepisach ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 110), dalej: p.r.d., znakami drogowymi, powinno się wiązać zakres ustaleń, które przesądzają o tym, czy stanowiący przedmiot postępowania obiekt budowlany znajduje się w terenie zabudowy, bądź poza nim.

Zauważenie przez Sąd I instancji, że w celu określenia, czy na danym terenie obowiązują miejskie zasady zagospodarowania można "posiłkowo" sięgnąć do przepisów p.r.d., nie oznacza, iż możliwe jest podważenie prawidłowości zaskarżonego wyroku w oparciu o spostrzeżenia skarżącego odnoszące się wyłącznie do sposobu usytuowania znaku drogowego D-42, tym bardziej, gdy uwagi strony wyznaczenie "obszaru zabudowanego" miejscowości B. wiążą nie z faktycznym umieszczeniem tego znaku drogowego, który ma nie być dostosowany do rzeczywistości, ale taką jego lokalizacją, którą sam skarżący uznaje za właściwą, niezależnie od opinii podmiotu zarządzającego drogą, który ustalając organizację ruchu na niej jest upoważniony do oznakowania drogi zgodnie z właściwymi przepisami.

Za niezasadny uznać należało także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 pkt 4 p.b. wyrażający się w nieuznaniu reklamy będącej przedmiotem postępowania za obiekt małej architektury. Zgodnie z ww. przepisem przez obiekt małej architektury należy rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności: a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury; b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej; c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietnik. Pomimo, że zawarta w art. 3 pkt 4 p.b. definicja nie ma charakteru wyczerpującego i pozostaje otwarta, to jednak urządzenie reklamowe ustawione przy drodze nie znajduje żadnego związku z obiektami w ww. przepisie wymienionymi (por. wyrok NSA z 25 sierpnia 2017 r., II OSK 2758/15). Jeżeli parametry techniczne określonego urządzenia reklamowego i zaprojektowany sposób jego realizacji wskazują na jego trwałe związanie z gruntem, co w świetle treści art. 3 pkt 3 p.b. czyni z niego budowlę, nie zachodzi możliwość kwalifikowania takiego urządzenia jako obiektu małej architektury, ponieważ przyjęty przez ustawodawcę w art. 3 pkt 1 p.b. podział obiektów budowlanych ma charakter rozłączny w tym sensie, że każdy obiekt budowlany może być zaliczony tylko do jednej z kategorii - budynków, budowli lub obiektów małej architektury. Niemożność utożsamiania tablic i urządzeń reklamowych z obiektami małej architektury jest widoczna również w treści przepisu art. 29 ust. 1 i 2 p.b., w którym ustawodawca zwolnił budowę obiektów małej architektury z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 22 p.b.), wyodrębniając spośród wymienionych przez siebie typów robót budowlanych również realizację (w formie instalowania) tablic i urządzeń reklamowych (art. 29 ust. 2 pkt 6 p.b.).

Skarga kasacyjna pomija, że eksponowana w zarzucie kasacyjnym ocena nakazująca skarżącemu reklamę prowadzonego zakładu kamieniarskiego postrzegać jako obiekt małej architektury także w sytuacji podzielenia tego zapatrywania przez organy nadzoru budowlanego i Sąd I instancji nie mogłaby prowadzić do podważenia nałożonego na stronę nakazu rozbiórki, ponieważ niezgodność budowy spornego obiektu z wymaganiami przewidzianymi w art. 43 ust. 1 u.d.p. organy nadzoru budowlanego prowadzące tzw. postępowanie naprawcze nakierowane na doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodności z przepisami z racji zaistnienia sytuacji, o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b., musiałyby wziąć pod uwagę, czemu na przeszkodzie nie stałby fakt, iż reklama, jak podkreśla skarżący, "usadowiona jest poza pasem drogi wojewódzkiej, poza miejscem publicznym na gruncie prywatnym". Decyzja ustawodawcy o wyłączeniu części przedsięwzięć budowlanych spod reglamentacji, sprawiająca, że wykonanie robót budowlanych wymienionych w art. 29 ust. 1 i 2 p.b. nie jest uzależnione od uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, ani dokonania ich zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, nie oznacza wyłączenia tychże robót spod nadzoru budowlanego. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 października 2016 r., II OPS 1/16, ONSAiWSA 2017/1/2 przyjęto, że do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine p.b., a także art. 51 ust. 7 p.b., jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine p.b. Nie może budzić wątpliwości, że pod pojęciem "przepisów prawa" w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 in fine p.b. należy rozumieć również postanowienia u.d.p. kształtujące zasady budowy obiektów budowlanych, jeżeli ich lokalizacja jest przewidziana w sąsiedztwie z drogą publiczną.

W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.