Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1494/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 § 3-5 , art. 133 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 85 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 4 pkt 1, art. 40 ust. 12
journal: Dz.U. 2024 poz 320
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
article: art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 21 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1752
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski Protokolant Justyna Mordwiłko-Osajda po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1394/20 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2020 r. nr KOC/5925/Dr/18 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz A. B. 1800 (słownie: tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I. Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 1394/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. B. (skarżący, strona) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (SKO, organ odwoławczy) z dnia 24 kwietnia 2020 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 29 sierpnia 2018 r. oraz zasądził od SKO w Warszawie na rzecz skarżącego kwotę 4.182 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

II. Sąd Wojewódzki orzekał w następującym stanie sprawy.

Z akt administracyjnych wynika, że w dniu 11 maja 2018 r. pracownicy Zarządu Dróg Miejskich m.st. Warszawy przeprowadzili kontrolę pasa drogowego drogi wojewódzkiej przy ul. [...] w rejonie numeru [...] w W. Podczas kontroli stwierdzono funkcjonowanie w nim ogródka gastronomicznego bez wymaganego zezwolenia. Kolejne kontrole przeprowadzone w dniach 17 i 22 maja oraz 1 i 4 czerwca 2018 r. potwierdziły dalsze nielegalne funkcjonowanie ogródka. Z przeprowadzonych kontroli pasa drogi publicznej każdorazowo sporządzano protokół oraz dokumentację fotograficzną.

Decyzją z dnia 29 sierpnia 2018 r. Prezydent m.st. Warszawy wymierzył skarżącemu karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) ul. [...] w rej. nr [...], w okresie od 24 kwietnia 2018 r. do 4 czerwca 2018 r., poprzez umieszczenie w nim ogródka gastronomicznego o pow. 23,56 m kw. bez zezwolenia zarządcy drogi, w wysokości 18.800,88 zł obliczonej jako iloczyn: powierzchni ogródka, ustalonej stawki opłaty powiększonej dziesięciokrotnie i liczby dni zajęcia pasa drogowego oraz wskazał termin jej wpłacenia. Orzeczenie to zostało wydane na podstawie art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w zw. z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (udp), uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXIV/1023/2008 z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Mazow. z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał m.in., że w sprawie ogródka gastronomicznego umieszczonego w pasie drogowym ul. [...] było już prowadzone postępowanie administracyjne i w dniu 12 lipca 2018 r. wydano decyzję nr ZDM/GKP/O/626/2018/K nakładającą karę za okres od dnia 26 marca 2018 r. do 23 kwietnia 2018 r. Ogródek pozostawał nadal w pasie drogowym.

Skarżący złożył odwołanie, w którym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w niniejszej sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia 24 kwietnia 2020 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia 29 sierpnia 2018 r., wskazując, że materialnoprawną podstawę nałożenia na skarżącego kary stanowi przepis art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. z którego wynika, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 6 u.d.p. Użyte w art. 40 ust. 12 u.d.p. sformułowanie "wymierza (...) karę pieniężną" oznacza, iż organ ma obowiązek wymierzenia kary w przypadku stwierdzenia stanu faktycznego wymienionego w tym przepisie. Przyczyna zajęcia pasa drogowego jest przy tym obojętna, o ile nie jest to cel związany z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem czy ochroną dróg. W ocenie organu odwoławczego, granicę pasa drogowego wyznacza granica działki drogowej, w której był umieszczony ogródek gastronomiczny. Wynika to zdaniem organu jednoznacznie ze zdjęć stanowiących materiał dowodowy zgromadzony w sprawie oraz z mapy na którą zostały naniesione granice pasa drogowego wraz ze spornym ogródkiem.

Na ww. decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie.

III. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 29 sierpnia 2018 r., a także zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącego kwotę 4.182 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W ocenie WSA, w rozpoznawanej sprawie organy wydające decyzje I i II instancji nie wykazały istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy faktów dotyczących przebiegu granicy pasa drogowego w terenie. W rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy, na których oparto decyzję o nałożeniu kary, stanowią protokoły kontroli pasa drogowego, fotografie oraz wypis z rejestru gruntów, wyrys z mapy ewidencyjnej i wydruk z mapy zasadniczej, na której zaznaczono zajęcie pasa drogowego i granice pasa drogowego. Zdaniem organów z tych dokumentów wynika, że doszło do zajęcia pasa drogowego. W ocenie Sądu pierwszej instancji należało podzielić zarzut strony skarżącej niewyjaśnienia w sprawie stanu faktycznego i zaniechania zebrania wyczerpującego materiału dowodowego. Na bazie zebranych dowodów oraz poczynionych na ich tle przez organy ustaleń i ocen, nie ma bowiem pewności co do powierzchni zajęcia pasa drogowego, a w konsekwencji wysokości nałożonej na skarżącego kary pieniężnej. WSA wskazał, że na żadnej spośród znajdujących się w aktach sprawy map nie został przez uprawnioną do tego osobę wrysowany w odpowiedniej skali przedmiot zajmujący pas drogowy. Dokumentacja załączona do akt sprawy wskazuje ponadto, że przedmiotem zajęcia jest reklama (lub jej nośnik), a nie prowadzony przez skarżącego ogródek piwny, stanowiący przedmiot postępowania w sprawie. WSA podkreślił, że obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność administracyjną. Sąd I instancji wskazał, że w tej sprawie dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego, powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Tymczasem w aktach rozpoznawanej sprawy brak jest tego rodzaju mapy. Posłużono się natomiast innego rodzaju dowodami, tj. wyrysem mapy bez naniesienia obiektu oraz wydrukiem mapy zasadniczej, na której namalowano flamastrem miejsce, w którym zlokalizowano nośnik i reklamę. Dokumenty te nie spełniają kryteriów stawianych mapom do celów prawnych, nie pozwalając Sądowi pierwszej instancji na dokonanie jednoznacznej oceny prawidłowości poczynionych przez organy ustaleń. Brak w nich jest bowiem obligatoryjnych elementów pozwalających na weryfikację tego, czy istotnie opisane w decyzji przedmioty znajdują się w pasie drogowym. Ponadto, jak wspomniano powyżej, na mapie został naniesiony inny obiekt (reklama lub jej nośnik), niestanowiący przedmiotu postępowania w niniejszej sprawie. Ostatecznie WSA stwierdził, że zaskarżona decyzja dotknięta jest "naruszeniem art. 7, art. 75 § 1 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa, art. 85 § 1 i 2 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", co uzasadniało jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a.

IV. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ odwoławczy, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 4-6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (u.d.p.) w zw. z § 75-77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. Nr 263, poz.1572) "poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na mocy art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. w zw. z art. 40 ust. 4-6 u.d.p. organy mogą wymierzyć karę pieniężną za zajęcia pasa drogowego za zajęcie pasa drogowego, bez zezwolenia zarządcy drogi, które to zajęcie zostało wykazane jedynie na mapie do celów prawnych z wyrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia w/w przepisów prowadzi do stwierdzenia, że organ wydając decyzję w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi ustala, że spełnienie przesłanki zajęcia pasa drogowego, bez zgody zarządcy drogi, wynika z całokształtu dowodów zgromadzonych i ocenionych w sprawie z uwzględnieniem zasad logiki i doświadczenia życiowego";

2. przepisów § 75-77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. Nr 263, poz.1572) "poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż mapa dla celów prawnych z wyrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego, jest wyłącznym dowodem na bezprawne zajęcie pasa drogowego, podczas gdy stosowanie tych przepisów i sporządzenie mapy dla celów prawnych nie musi mieć zastosowania w sprawach dotyczących kary za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi".

Organ odwoławczy zarzucił ponadto naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. "poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego skutkującej uchyleniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie rozpatrzyły sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, przez co naruszyły art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania uchylonych decyzji, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie rozważyło całokształt okoliczności niniejszej sprawy, czemu dało wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji";

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. "poprzez wadliwe przyjęcie, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie nie były wystarczające do wydania decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie zawierał braków i był wystarczający do wydania w stosunku do skarżącej decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi";

3. naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. przez "bezzasadne przyjęcie przez Sąd, iż materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie zawiera dowodów pozwalających na nieuwzględnienie skargi, w szczególności przez pominięcie dokumentów określających granice pasa drogowego, w tym wydruku z mapy zasadniczej, podczas gdy w aktach sprawy zgromadzono wystarczający materiał dowodowy obrazujący granice pasa drogowego ul. [....] w W. oraz kolizję ogródka gastronomicznego z tymi granicami, a tym samym pozwalający na oddalenie skargi na decyzję organu odwoławczego";

4. naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi "wskutek naruszenia przez Sąd w/w przepisów p.p.s.a., podczas gdy uwzględnienie przez Sąd stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy i treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2020 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 29 sierpnia 2020 r., a w szczególności stwierdzonego i udokumentowanego faktu zajęcia przez Stronę pasa drogowego ul. [...] w rejonie nr [...] w dniach od 24 kwietnia 2018 r. do dnia 4 czerwca 2018 r. poprzez umieszczenie w nim ogródka gastronomicznego, bez zezwolenia zarządcy drogi, powinno skutkować oddalenie skargi Strony na decyzję SKO z dnia 24 kwietnia 2020 r. nr KOC/5925/Dr/18";

5. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. poprzez "błędne uznanie, że zaskarżona decyzja dotknięta jest naruszeniem art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 85 § 1 i 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a które to naruszenie ww. przepisów k.p.a. miało polegać na braku wydania przez organ I instancji postanowienia w przedmiocie włączenia sporządzonych przed wszczęciem postępowania dokumentów w poczet materiału dowodowego oraz uznaniu, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie nie były wystarczające do wydania decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy przepisy k.p.a. nie przewidują wydawania przez organ postanowienia w przedmiocie włączenia sporządzonych przed wszczęciem postępowania dokumentów w poczet materiału dowodowego, a zebrany w sprawie materiał dowodowy nie zawierał braków i był wystarczający do wydania w stosunku do strony skarżącej decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, a ponadto strona skarżąca nie kwestionowała faktu zajęcia przez nią pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi".

W związku z powyższym, organ odwoławczy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku na podstawie art. 188 p.p.s.a. i oddalenie skargi, ewentualnie, w sytuacji gdyby Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie zaskarżonego wyroku na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten Sąd I instancji. Ponadto organ odwoławczy wniósł o: 1) przeprowadzenie na podstawie art. 193 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodu z dokumentów w postaci: a) odpisu z wydruku z mapy zasadniczej z zaznaczonymi granicami pasa drogowego ul. [...] w W. i kolizją ogródka gastronomicznego z granicami tego pasa, b) odpisu wyrysu z mapy ewidencyjnej, c) odpisu wypisu z ewidencji gruntów i budynków dot. działki ewid. nr [...] przy ul. [...] w W. - wszystkich na okoliczność umieszczenia ogródka gastronomicznego A. B. w granicach pasa drogowego ul. [...] w W. jako dokumentów przydatnych do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w w/w zakresie, co nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie; 2) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; 3) zasądzenie od skarżącego na rzecz skarżącego kasacyjnie organu niezbędnych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, stosowanie do art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

V. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

1. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) postępowanie kasacyjne przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie związania granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych. Jedynie w drodze wyjątku – w razie stwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., lub podstaw do zastosowania art. 189 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny jest upoważniony i zobowiązany do przekroczenia granic skargi kasacyjnej i wyjścia poza zakres zaskarżenia oraz zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. W takiej sytuacji Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę podstawy z art. 183 § 2 lub art. 189 p.p.s.a. oraz sankcjonuje je niezależnie od granic zaskarżenia kontrolowanego orzeczenia oraz podniesionych zarzutów (art. 183 § 1, art. 186, art. 189 p.p.s.a.).

Mając na względzie wskazane wyżej zasady postępowania kasacyjnego, wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego oraz podstaw do zastosowania art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji zarzutów skargi kasacyjnej, uznając je za pozbawione uzasadnionych podstaw.

2. Oddaleniu podlegał zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. przez "bezzasadne przyjęcie przez Sąd, iż materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie zawiera dowodów pozwalających na nieuwzględnienie skargi, w szczególności przez pominięcie dokumentów określających granice pasa drogowego, w tym wydruku z mapy zasadniczej, podczas gdy w aktach sprawy zgromadzono wystarczający materiał dowodowy obrazujący granice pasa drogowego ul. [...] w W. oraz kolizję ogródka gastronomicznego z tymi granicami, a tym samym pozwalający na oddalenie skargi na decyzję organu odwoławczego".

Powyższy zarzut został skonstruowany nieadekwatnie do treści normatywnej przepisu stanowiącego wzorzec kontroli kasacyjnej. W utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie przyjmuje się, że przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. może stanowić przedmiot zarzutu kasacyjnego, jeżeli sąd administracyjny: wyda wyrok na podstawie niekompletnych akt sprawy; pominie w toku postępowania istotną część materiału procesowego; przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem granic wyznaczonych w art. 106 § 3-5 p.p.s.a.; poczyni ustalenia faktyczne lub prawne w sprawie, które nie znajdują odzwierciedlenia w aktach sprawy lub dowodach wyjątkowo dopuszczonych w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Skarżący kasacyjnie organ z jednej strony nie wykazał, że kontrolowany Sąd Wojewódzki pominął w procesie oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy istotną część materiału procesowego (dokumenty określające granice pasa drogowego, w tym "wydruk z mapy zasadniczej"), z drugiej zaś – błędnie utożsamił negatywną ocenę Sądu a quo w zakresie kompletności i wartości dowodowej zgromadzonego przez kontrolowane organy materiału procesowego, jako podstawy ustaleń faktycznych co do granic i powierzchni zajęcia pasa drogowego, z pominięciem określonych dowodów. Tymczasem, jak wynika explicite z rozważań Sądu Wojewódzkiego, określone dowody zgromadzone przez skarżony organ oraz organ pierwszej instancji (w tym protokoły kontroli pasa drogowego, fotografie oraz wypis z rejestru gruntów, wyrys z mapy ewidencyjnej i wydruk z mapy zasadniczej) zostały uznane za niewystarczające do dokonania na ich podstawie pełnych i zgodnych z rzeczywistym stanem rzeczy ustaleń faktycznych. Prawidłowość oceny legalnościowej w tym zakresie nie może być natomiast kwestionowana za pośrednictwem zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a.

3. Nie znajdują uzasadnionych podstaw poddane łącznej ocenie zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 85 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Zarzuty te zmierzały do podważenia negatywnej oceny legalności proceduralnej kontrolowanych decyzji przez wykazanie, że prawidłowość określonych czynności procesowych organów (włączenie do akt postępowania dokumentów kontrolnych sporządzonych przed formalnym wszczęciem postępowania, bez wydawania w tym przedmiocie odrębnego postanowienia) oraz kompletność zgromadzonego materiału dowodowego (mającego dowodzić przebieg granic pasa drogowego oraz zakres jego zajęcia: protokoły kontroli pasa drogowego, fotografie, wypis z rejestru gruntów, wyrys z mapy ewidencyjnej i wydruk z mapy zasadniczej) były wystarczające do wydania kwestionowanych rozstrzygnięć w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów, stwierdza kategorycznie, że sformułowana w kwestionowanym zakresie ocena prawna Sądu Wojewódzkiego, jest zasadniczo prawidłowa, a podstawa dowodowa przyjętych przez kontrolowane organu ustaleń faktycznych nie może być uznana za wystarczającą do wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za nielegalne zajęcie pasa drogowego.

Kontrolowane organy nie uwzględniły bowiem, że w sprawach z zakresu wymierzania administracyjnych kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi (art. 40 ust. 12 u.d.p.) ustalenia faktyczne w zakresie przebiegu granic pasa drogowego, granic i powierzchni obszaru zajęcia pasa, podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie oraz okresu zajęcia muszą być nie tylko niewątpliwe, lecz także i przede wszystkim muszą bazować na wiarygodnym materiale dowodowym, szczególnie w zakresie urzędowego wykazania granic pasa drogowego, utrwalonej geodezyjnie i kartograficznie lokalizacji obiektu zajmującego pas oraz weryfikowalnego obliczenia powierzchni zajęcia.

W związku z powyższym należy przyznać rację Sądowi Wojewódzkiemu, że w świetle zebranych i włączonych do akt administracyjnych przez kontrolowane organy dowodów (protokoły kontroli pasa drogowego, fotografie, wypis z rejestru gruntów, wyrys z mapy ewidencyjnej i wydruk z mapy zasadniczej) "nie ma (...) pewności co do powierzchni zajęcia pasa drogowego, a w konsekwencji wysokości" nałożonej na skarżącego kary pieniężnej. Prawidłowo wskazał również Sąd pierwszej instancji, że "na żadnej spośród znajdujących się w aktach sprawy map nie został przez uprawnioną do tego osobę wrysowany w odpowiedniej skali przedmiot zajmujący pas drogowy", a załączona do akt sprawy dokumentacja wskazuje, że przedmiotem zajęcia jest "reklama (lub jej nośnik)", a nie prowadzony przez skarżącego "ogródek gastronomiczny", stanowiący przedmiot postępowania w sprawie. Podzielić zatem należy ocenę, że w sprawie istnieją zasadnicze wątpliwości co do rodzaju i lokalizacji obiektu, który ma zajmować nielegalnie pas drogowy (jak wskazał Sąd Wojewódzki, na wydruku mapy zasadniczej "namalowano flamastrem miejsce, w którym zlokalizowano nośnik i reklamę", a postępowanie dotyczy kary za zajęcie pasa drogowego przez tzw. ogródek gastronomiczny), a ponadto brak jest wiarygodnej podstawy do ustalenia wskazanej przez organy powierzchni zajęcia (23,56 m kw.) oraz jej relacji do granic pasa drogowego drogi wojewódzkiej przy ul. [...] w W. (rejon numeru [...]).

Pierwotnym i zasadniczym błędem kontrolowanych organów było jednak zaniechanie wykazania – za pośrednictwem załączonej z urzędu do akt sprawy dokumentacji inwestycyjnej oraz geodezyjno-kartograficznej – przebiegu granic i powierzchni spornego pasa drogowego, który miał zostać nielegalnie zajęty w określonym fragmencie obszarowym przez obiekt należący do skarżącego. W tym zakresie w orzecznictwie od dawna eksponuje się obowiązek organów orzekających w sprawach nakładania administracyjnych kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia właściwego zarządcy w zakresie jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu zajmującego ten pas (zob. np. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2019 r., II GSK 3850/16, LEX nr 2653533; wyrok NSA z dnia 19 października 2021 r., II GSK 587/21, LEX nr 3267790; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2023 r., II GSK 773/20, LEX nr 3662534).

Jak jednoznacznie wskazano w wyroku NSA z dnia 16 stycznia 2024 r., II GSK 692/23, LEX nr 3683546, warunkiem prawidłowości ustalenia odpowiedzialności prawnej za nielegalne zajęcie pasa drogowego oraz nałożenia kary pieniężnej w tym przedmiocie jest zgromadzenie w aktach administracyjnych pewnego i wiarygodnego źródła ustalenia przebiegu granic pasa drogowego oraz jego powierzchni. Dowodem źródłowym tego rodzaju jest dokumentacja określająca podstawowe parametry geodezyjno-kartograficzne i techniczne pasa drogowego oraz położonej w jego ciągu drogi, a więc dokumentacja, która była podstawą ustalenia i wyznaczenia na mapie oraz w terenie pasa drogowego w związku z realizacją odpowiedniej inwestycji drogowej (np. załączniki mapowe do decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej) lub podstawą założenia (aktualizacji) odpowiedniej ewidencji drogowej (zob. § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom, Dz.U. Nr 67, poz. 582, oraz akty go poprzedzające – np. rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 28 lutego 2000 r. w sprawie numeracji i ewidencji dróg oraz obiektów mostowych, Dz.U. Nr 32, poz. 393 ze zm.).

Nie znajduje natomiast uzasadnienia normatywnego pogląd, że linie rozgraniczające pasa drogowego są zawsze wyznaczone przez granice geodezyjne działek drogowych. Dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków obejmują wprawdzie informacje dotyczące położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, a także oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne; u.p.g.k.), jednak granice pasa drogowego, rozumiane jako linie rozgraniczające grunt, w którym jest lub będzie usytuowana droga (art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych), nie muszą pokrywać się z granicami geodezyjnymi działek ewidencyjnych oznaczonych jako drogi (szczególnie w odniesieniu do pasów drogowych wyznaczanych kilkadziesiąt lat temu). Trzeba również pamiętać, że dane ewidencyjne mają charakter wtórny i rejestracyjny, a zatem nie mogą samoistnie stanowić podstawy do kształtowania stanu prawnego, co nie podważa ich znaczenia jako urzędowego źródła danych. Wniosek ten jest uzasadniony w świetle art. 21 ust. 1 u.p.g.k. Przepis ten ogranicza zakres zastosowania danych z ewidencji gruntów i budynków jako podstawy informacyjnej aktów urzędowych organów jedynie do spraw związanych z planowaniem gospodarczym i przestrzennym, wymiarem podatków i świadczeń, oznaczaniem nieruchomości w księgach wieczystych, statystyką publiczną, gospodarką nieruchomościami oraz ewidencją gospodarstw rolnych. Dane te nie są zatem rozstrzygające jako podstawa wyznaczenia granic pasa drogowego w sprawach nałożenia kary pieniężnej za nielegalne zajęcie tego rodzaju pasa. Nie jest również wystarczające samo odwołanie się do treści Załącznika Nr 1 do aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, który określając zasady zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych w lp. 19.1 stanowi jedynie, że do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty, które są pasami drogowymi dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, niewchodzące w skład gruntów, o których mowa w lp. 22. Z przepisu tego nie wynika jednak, że granice ewidencyjne działki oznaczonej jako "droga" pokrywają się z granicami pasa drogowego, co oznacza, że bez przedłożenia dokumentów stanowiących podstawę ustalenia linii rozgraniczających pasa nie jest dopuszczalne przyjmowanie jakichkolwiek domniemań lub założeń, iż linie te pokrywają się z granicami tego rodzaju działek ewidencyjnych.

4. Wobec oddalenia szczegółowych zarzutów naruszenia prawa procesowego, oddaleniu podlegały także ogólne zarzuty konsekwencyjne w zakresie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a.

5. Stwierdzenie bezzasadności wszystkich zarzutów naruszenia przepisów postępowania, pozwoliło na końcową ocenę zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego. Weryfikacja zasadności skargi kasacyjnej organu odwoławczego również w tym zakresie jest negatywna.

Przeprowadzając łączną ocenę zarzutów naruszenia art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 4-6 u.d.p. w zw. z § 75-77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. Nr 263, poz.1572), należało w pierwszej kolejności zauważyć, że wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej Sąd Wojewódzki nie zajął kategorycznego i jednostronnego stanowiska, że wyłącznym dowodem "bezprawnego zajęcia pasa drogowego" jest tzw. mapa do celów prawnych. Sąd ten – nawiązując do rozważań prawnych NSA wyrażonych w wyroku z dnia 9 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 1414/19 (dotyczącego sprawy zajęcia spornego pasa drogowego przez reklamę przy ogródku gastronomicznym skarżącego w okresie od 26 marca do 23 kwietnia 2018 r.) – stwierdził jedynie, że dowodem tego rodzaju "powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego", co jednak nie oznacza, że jest to jedyny możliwy dowód o charakterze geodezyjno-kartograficznym (zob. wcześniejsze uwagi powyżej). Podobnie nie można zgodzić się z upraszczającym i jednostronnym poglądem organu odwoławczego, że przy wykonywaniu geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych oraz opracowywaniu wyników tego rodzaju pomiarów, na potrzeby postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, właściwe organy są zwolnione od obowiązku stosowania standardów technicznych określonych w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (w przedmiotowej sprawie – w ww. rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r., uchylonym z dniem 22 sierpnia 2020 r. i zastąpionym przez rozporządzenie Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, Dz.U. z 2022 r. poz. 1670).

Z treści § 1, § 28 i n., § 63 i n. oraz § 75 cyt. rozporządzenia z dnia 9 listopada 2011 r. nie sposób wyprowadzić wniosek, że w postępowaniach administracyjnych w sprawach, o których mowa w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., miałyby nie obowiązywać ustalone standardy techniczne sytuacyjnych pomiarów geodezyjnych oraz opracowywania ich wyników, albo że standardy te miałyby być odmienne. Zasadą jest więc stosowanie standardów technicznych określonych w ww. rozporządzeniu (aktualnie w rozporządzeniu Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego), natomiast nie jest wykluczone dopuszczenie innych jeszcze dowodów z zakresu dokumentacji geodezyjno-kartograficznej, jeżeli mają one walor wiarygodności i mocy dowodowej (tak należy również rozumieć stanowisko zajęte przez NSA w wyroku z dnia 1 marca 2022 r., II GSK 2664/21, LEX nr 3338157). Prawidłowy jest zatem pogląd, że wiarygodna dokumentacja geodezyjno-kartograficzna w sprawie, o której mowa w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., nie musi przyjąć ostatecznie postaci tzw. mapy do celów prawnych (§ 75 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. oraz § 24-29 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r.), jednak musi być ona sporządzona zgodnie ze standardami technicznymi określonymi w ww. rozporządzeniach.

6. Odnosząc się końcowo do wątpliwości skarżącego kasacyjnie organu co do stanowiska zajętego w wyroku z dnia 11 stycznia 2023 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 392/22, które dotyczyło zajęcia pasa drogowego przez sporny obiekt (tzw. ogródek gastronomiczny) w okresie od 26 marca do 23 kwietnia 2018 r., należy stwierdzić, że niniejsza sprawa ma odrębny prawnie i faktycznie charakter w stosunku do tej pierwszej, a zatem oceny prawne wyrażone przez NSA w tych sprawach na tle odmiennych zarzutów kasacyjnych (w pierwszej sprawie stroną skarżącą kasacyjnie był skarżący, a w drugiej – organ odwoławczy) nie mogą być ze sobą bezpośrednio porównywane i zestawiane.

Oddaleniu podlegał także wniosek dowodowy skarżącego kasacyjnie organu, zawarty w skardze kasacyjnie. Wniosek ten należało uznać za niedopuszczalny w świetle art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 i art. 193 p.p.s.a., albowiem zmierzał on uzupełnienia akt administracyjnych o dokumenty, które powinny były tam się znaleźć przed wydaniem zaskarżonej decyzji.

7. W tym stanie rzeczy, mając na względzie całość podniesionej argumentacji, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184, art. 204 pkt 2 oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i w zw. z § 2 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej oraz zasądzeniu od skarżącego kasacyjnie organu na rzecz strony skarżącej kwoty 1.800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.