Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1157/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
article: art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 182 § 2, art. 183 § 1 i 3, art. 184, art. 209, art. 210, art. 250
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: NSA Marek Stojanowski NSA Jolanta Rudnicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 392/23 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 15 marca 2023 r., nr SKO Gd/4785/22 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W GDAŃSKU WYROKIEM Z 20 GRUDNIA 2023 R. ODDALIŁ SKARGĘ M. G. NA DECYZJĘ SAMORZĄDOWEGO KOLEGIUM ODWOŁAWCZEGO W GDAŃSKU Z 15 MARCA 2023 R. W PRZEDMIOCIE ŚWIADCZENIA PIELĘGNACYJNEGO.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca zastępowana przez pełnomocnika procesowego ustanowionego w ramach prawa pomocy. Pełnomocnik zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie prawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania bądź rozpoznanie skargi oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu według stawek jak dla pełnomocnika z wyboru w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt SK 66/19. Dodatkowo pełnomocnik zrzekł się prawa rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: p.p.s.a., polegające na niedostrzeżeniu przez sąd, że organy naruszyły normy art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: k.p.a., przez:

a) niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, odnoszących się do zakresu faktycznej opieki sprawowanej przez skarżącą i realnych możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką przez jej syna i wnuka, w zakresie wymaganym stanem zdrowia matki skarżącej, co doprowadziło do nieuprawnionego uznania, że skarżąca tylko w niewielkim stopniu wykonuje czynności opiekuńcze wobec matki, bowiem dzieli je z synem i wnukiem matki, mimo że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy wskazuje, że zarówno brat, jak i wnuk czynności te wykonują w niewielkim, doraźnym zakresie;

b) błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, prowadzącą do niesłusznego uznania, że nie zachodzi ścisły związek pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a koniecznością sprawowania opieki nad matką;

c) błędne przypisanie sobie kompetencji do weryfikowania zakresu czynności opiekuńczych, mimo obowiązującego orzeczenia o zaliczeniu matki skarżącej do znacznego stopnia niepełnosprawności, determinującego charakter i zakres opieki, jakiej wymaga matka skarżącej,

co w konsekwencji doprowadziło Sąd do oddalenia skargi na skutek niesłusznego uznania za prawidłową oceny organu, że zakres opieki wykonywanej przez skarżącą nie usprawiedliwia jej całkowitej bierności zawodowej;

2) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez istotne wady uzasadnienia, polegające na wewnętrznych sprzecznościach, niepozwalających na prawidłowe odcyfrowanie toku rozumowania sądu, a tym samym powodujących, że rozumowanie to umyka pełnej kontroli instancyjnej, a jednocześnie skutkujących błędnym niestwierdzeniem naruszenia prawa, uzasadniającego wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 390), dalej: u.ś.r., przez błędną jego wykładnię, polegającą na:

a) uznaniu – w ślad za uzasadnieniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 618/22 – że zakres pomocy niezbędnej osobie niepełnosprawnej może być ustalony odmiennie, niż w orzeczeniu o niepełnosprawności;

b) przyjęciu, że faktyczne sprawowanie przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką nie jest wystarczające do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na okoliczność, że niepełnosprawna matka mieszka z pracującym i studiującym synem oraz uczącym się wnukiem;

c) uznaniu, że wykonywana przez skarżącą opieka umożliwia jej podjęcie zatrudnienia, mimo że wynikający z orzeczenia o niepełnosprawności zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącą jest znaczny, obejmujący również czynności higieniczne, intymne, których nie są w stanie wykonywać syn ani wnuk matki skarżącej;

d) uznaniu, że dla uzyskania, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego znaczenie ma fakt, że skarżąca wcześniej nie zmierzała do podjęcia aktywności zawodowo-zarobkowej, co skutkowało brakiem stwierdzenia naruszenia przez organ prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przed przystąpieniem do badania poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że w rozpoznawanej prawie organy rozpatrujące wniosek skarżącej o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką skarżącej uznały, że skarżąca nie spełnia przesłanki związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zakresem sprawowanej opieki a możliwością podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Kontrolujący działalność organów administracji publicznej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podzielił stanowisko przedstawione przez organy obu instancji i oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku.

Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym [niż wskazane w punktach poprzedzających] osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Analiza zacytowanego powyżej przepisu wskazuje, że do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną osobą na podstawie tego przepisu niezbędne jest łączne występowanie trzech przesłanek, tj.: (1) istnienie obowiązku alimentacyjnego, (2) rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki oraz (3) legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Brak któregokolwiek z tych elementów powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane. Jednocześnie zauważyć należy, że przesłanka legitymowania się stosownym orzeczeniem o niepełnosprawności i przesłanka rezygnacji z pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki są odrębnymi przesłankami, a zatem istnienia związku pomiędzy zaprzestaniem lub niepodejmowaniem zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej a opieką nad niepełnosprawnym nie można wywodzić z samego faktu legitymowania się przez niepełnosprawnego orzeczeniem lekarskim o określonej treści. Stanowisko takie byłoby bowiem niezgodne z ogólnymi zasadami wykładni przepisów zakazującymi dokonywania takiej ich interpretacji, w której wyniku część przepisu okazałaby się zbędna.

O ile w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że na skarżącej kasacyjnie ciążą obowiązki alimentacyjne względem matki oraz że jej podopieczna legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to w ocenie organu odwoławczego oraz Sądu pierwszej instancji niespełniona została przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że wprawdzie rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest warunkiem niezbędnym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ale jej spełnienie nie może być sprowadzane wyłącznie do współwystępowania rezygnacji z zatrudnienia z faktem opieki nad niepełnosprawną osobą, w stosunku do której na wnioskodawcy ciążą obowiązki alimentacyjne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 128/23). Zgodnie bowiem z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną musi istnieć taki związek, w którym to konieczność sprawowania opieki jest przyczyną, a zarazem przeszkodą w podejmowaniu pracy zarobkowej. Dopiero istnienie takiego związku powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne staje się surogatem wynagrodzenia za pracę, której opiekun nie może podjąć bądź kontynuować (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1575/22, z 14 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 1239/22, z 21 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 794/22, z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 237/20, z 7 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 584/22, czy z 8 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1209/23). Pomiędzy zaprzestaniem (bądź niepodejmowaniem) zatrudnienia a sprawowaną opieką musi zatem istnieć bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy, którego brak wyklucza możliwość przyznania świadczenia (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1096/22, z 9 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 2449/22, z 28 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2131/22, czy z 8 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1209/23). W sytuacji zatem, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej (ciągłej) lub długotrwałej, taki związek przyczynowo-skutkowy nie istnieje (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2343/22).

Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że sytuacja skarżącej nie cechuje się wskazanym powyżej związkiem. Opieka sprawowana przez skarżącą obejmuje pomoc w zachowaniu higieny osobistej, założeniu bielizny i ubrania, umawianie wizyt lekarskich, zawożenie niepełnosprawnej do lekarza, wykupywanie leków, pomiar ciśnienia, sprzątanie, gotowanie, przygotowanie opału i palenie w piecu, załatwianie spraw urzędowych i płacenie rachunków. Organy ustaliły także, że skarżąca nie zamieszkuje z matką, ale prowadzi odrębne gospodarstwo domowe wraz z córką. Nie przebywa też stale u matki. Opieki takiej nie można uznać za opiekę sprawowaną nieprzerwanie. W znacznej mierze czynności wykonywane przez skarżącą sprowadzają się do normalnych czynności prowadzenia gospodarstwa domowego, które mogą być podejmowane przez pozostałych domowników niepełnosprawnej. Zauważyć przy tym należy, że zakres ten zasadniczo pokrywa się z zakresem czynności osób opiekujących się starszymi osobami (głównie rodzicami), które pomimo tego pozostają aktywne zawodowo. Rację zatem należy przyznać organowi odwoławczemu oraz Sądowi pierwszej instancji, które uznały, że tak sprawowana opieka nie wykazuje bezpośredniego skutku w postaci niemożliwości podjęcia pracy zarobkowej. Również historia zatrudnienia skarżącej a w szczególności fakt niepodejmowania przez nią pracy zawodowej w okresie znacznie wyprzedzającym wydane w 2022 r. orzeczenie o niepełnosprawności matki skarżącej, nie pozwalają na uznanie, że związek taki istnieje pomiędzy zakresem sprawowanej opieki a niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia.

Wnioski, do których doszły orzekające w sprawie organy, są przy tym logiczne i znajdują poparcie w zebranym materiale dowodowym, w szczególności wywiadzie środowiskowym. Prowadzi to do konstatacji, że postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organy rozstrzygające w przedmiocie wniosku skarżącej o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i ocena zgromadzonych dowodów była prawidłowa i nie nosiła cech dowolności. Odnotować przy tym należy, że orzeczenie o niepełnosprawności jest orzeczeniem o stanie zdrowia osoby poddanej kwalifikacji i jako takie nie wskazuje szczegółowego zakresu czynności opiekuńczych, które mają być wykonywane w stosunku do osoby wymagającej opieki. Podkreślenia także wymaga, że nawet wskazanie takich czynności w orzeczeniu o niepełnosprawności nie powodowałoby, że czynności te byłyby w rzeczywistości podejmowane przez opiekuna. Oznacza to, że dla przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego legitymowania się przez osobę wymagającą opieki orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym jest niezbędne z punktu widzenia zacytowanego powyżej art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., ale samo w sobie nie świadczy o istnieniu związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy podejmowanymi czynnościami opiekuńczymi a możliwością podjęcia bądź rezygnacją z kontynuowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

W konsekwencji powyższego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. okazał się niezasadny.

W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy brak było zatem również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. W rozpoznawanej sprawie nie została bowiem spełniona przesłanka związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zakresem sprawowanej opieki a możliwością podjęcia przez skarżącą zatrudnienia chociażby w niepełnym wymiarze czasu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zgodnie z pierwszym z przywołanych przepisów uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza tego przepisu wskazuje, że może on zostać naruszony przez pominięcie któregokolwiek z elementów wymienionych w tym przepisie lub takie sformułowanie wywodów sądu, które powoduje, że kontrolowany przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. Kontrolowany pod tym kątem wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego wbrew argumentacji autora skargi kasacyjnej nie wykazuje wad przemawiających za koniecznością jego uchylenia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wskazane w zacytowanym powyżej przepisie, a wywody składu orzekającego w sprawie są logiczne, wyczerpujące i jasne. Jako takie nie zawierają nieścisłości i wewnętrznych sprzeczności uniemożliwiających prześledzenie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji, który doprowadził do wydania zaskarżonego wyroku.

Na marginesie powyższego wskazać także należy, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, do czego zdaje się zmierzać autor skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. służy bowiem kwestionowaniu kompletności elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowości merytorycznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 kwietnia 2023 r., sygn. akt I FSK 2074/18, oraz z 8 listopada 2023 r., sygn. akt I OSK 239/22).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.