Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1532/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Dnia 26 marca 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 353/21 w sprawie ze skargi M.P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 grudnia 2020 r. nr 20-IP/DBI/2020 w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 353/21 oddalił skargę M.P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 grudnia 2020 r. nr 20-IP/DBI/2020 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał w dniu 18 grudnia 2020 r. decyzję nr 20-IP/DBI/2020, którą utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 14 października 2020 r. o odmowie udostępnienia M.P. żądanej informacji publicznej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, iż pismem z dnia 4 września 2020 r. M.P. zwrócił się do Wojewody [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dotyczącym wysokości nagród/premii przyznanych w 2019 roku wszystkim zatrudnionym w [...] Urzędzie Wojewódzkim pracownikom, wraz z podaniem ich imion i nazwisk, stanowisk służbowych, kwoty przyznanej gratyfikacji oraz uzasadnieniem jej przyznania.

Pismem z dnia 18 września 2020 r. Wojewoda [...] udzielił wnioskodawcy odpowiedzi w zakresie przedziału kwot nagród otrzymanych przez pracowników [...] Urzędu Wojewódzkiego w 2019 roku, tj.: "pracownicy zatrudnieni w [...] Urzędzie Wojewódzkim w 2019 r. otrzymali nagrody w wysokości od 50 zł do 4.300 zł". W pozostałym zakresie organ pierwszej instancji powiadomił wnioskodawcę, że cyt.: "Informacja publiczna, o którą (...) wnioskuje jest informacją publiczną przetworzoną", której udzielenie związane jest z potrzebą wykazania przez wnioskodawcę przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., dalej w skrócie "u.d.i.p."), wnioskodawca został wezwany do wykazania, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, że udostępnienie pozostałych informacji objętych jego wnioskiem jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

M.P. w dniu 18 września 2020 r., w odpowiedzi na powyższe wezwanie, wniósł o "udzielenie wnioskowanej informacji" oraz wskazał, iż cyt.: "w zakresie wykazania, że uzyskanie informacji publicznej – dotyczy wniosku z dnia 4 września 2020 r. jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, w pierwszej kolejności informuję Pana Wojewodę, że zakres wniosku z całą pewnością posiada walor informacji publicznej o charakterze prostym, dlatego też nie zachodzi potrzeba wykazywania szczególnych przesłanek przemawiających za udostępnieniem wnioskowanej informacji".

Wojewoda [...], powołując się na art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., wydał w dniu 14 października 2020 r. decyzję, którą odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej w zakresie dotyczącym wysokości przyznanych nagród/premii w 2019 roku dla wszystkich pracowników zatrudnionych w [...] Urzędzie Wojewódzkim, wraz z podaniem ich imion i nazwisk, stanowisk służbowych, kwoty przyznanej gratyfikacji oraz uzasadnienia jej przyznania. Organ pierwszej instancji stwierdził, że wnioskodawca nie wyjaśnił, w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje oraz że ma obiektywną możliwość ich wykorzystania dla lepszej ochrony interesu publicznego lub poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej, nie kierował się interesem publicznymi, nie podjął nawet próby jego wykazania.

W wyniku rozpoznania odwołania strony, organ odwoławczy utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wskazał, iż informacją przetworzoną jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Jest to informacja przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy w oparciu o wskazane przez niego kryteria. Jest to zatem jakościowo nowa informacja, która nie istnieje w przyjętej treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu. Organ podkreślił, iż warunkiem udostępnienia informacji publicznej przetworzonej nie jest istnienie jedynie przesłanki istotności dla interesu publicznego, a jest nim istnienie szczególnej istotności. Przygotowanie wnioskowanej informacji wymaga od organu uprzedniego przygotowania analitycznego, mającego na celu wyodrębnienie w pierwszej kolejności listy kilkuset osób – pracowników Urzędu, którzy ze względu na zajmowane stanowiska lub wykonywane faktycznie zadania mogą być zaliczeni do tych, którym przysługuje przymiot funkcjonariusza publicznego oraz tych, którzy wykonują cząstkowo zdekoncentrowane uprawnienia organu, to jest posiadają określony zakres uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Łączy się to z zaangażowaniem określonych środków osobowych, czasochłonnością oraz wysiłkiem intelektualnym prowadzącym do uzyskania jakościowo nowej informacji wykreowanej z informacji jednostkowych. Należałoby zatem przeprowadzić ocenę w stosunku do około 1.160 osób, które były zatrudnione w 2019 roku w [...] Urzędzie Wojewódzkim. Wyselekcjonowanie w pierwszej kolejności zbioru takich pracowników, którzy są osobami pełniącymi funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., dopiero w następstwie pozwoliłoby Wojewodzie na sporządzenie zestawień zawierających żądane we wniosku dane, w szczególności zawierających indywidulane i opisowe uzasadnienie przyznanych nagród.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję M.P. zarzucił naruszenie: art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez błędne zakwalifikowanie przedmiotowej informacji publicznej jako informacji przetworzonej, art. 5 ust. 2 u.d.i.p., poprzez nieuprawnione ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej oraz art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1154 ze zm.), poprzez ograniczenie swobodnego dostępu do informacji o działalności państwa w wymiarze finansowym.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku, podzielając argumentację organów, zauważył, że art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wprowadza ograniczenie dostępu do informacji przetworzonej, wskazując na konieczność wykazania, że jej udzielenie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ trafnie uznał, że rozpatrzenie przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymagać będzie ze strony adresata tego wniosku poczynienia szeregu ustaleń zmierzających do określenia tego, czy dany pracownik [...] Urzędu Wojewódzkiego jest osobą pełniącą funkcję publiczną, czy też nie można zaliczyć go do kategorii takich osób. Osoby niepełniące funkcji publicznej mają bowiem konstytucyjne zagwarantowane prawo do ochrony życia prywatnego (art. 47 Konstytucji RP). Ujawnienie informacji o przyznanych im nagrodach będzie zatem dopuszczalne jedynie wówczas, gdy wyrażą na to zgodę. Rację ma w konsekwencji organ, przyjmując, iż wnioskodawca winien wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania żądanej informacji publicznej dla dobra ogółu. W analizowanej sprawie wnioskodawca nie wskazał na tak rozumianą możliwość wykorzystania żądanej informacji publicznej, twierdząc, że informacja ta nie ma charakteru informacji publicznej przetworzonej. Organ również z urzędu nie stwierdził żadnych okoliczności wskazujących na występowanie po stronie wnioskodawcy tak rozumianej przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł M.P. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez niezasadne przyjęcie, że zakres żądanej wnioskiem z dnia 4 września 2020 r. informacji publicznej stanowi informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., w sytuacji, gdy żądana przez skarżącego kasacyjnie informacja publiczna nie jest informacją przetworzoną, a tym samym nie jest niezbędne istnienie interesu publicznego w jej uzyskaniu.

Wskazując na powyższy zarzut, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji. Ponadto wniósł o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu kasacyjnie z urzędu oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionego w niej zarzutu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.

W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że jakkolwiek informacja publiczna przetworzona nie posiada na gruncie obowiązującego prawa swojej definicji legalnej, to jednak należy przyjąć, że charakter taki mogą mieć dane publiczne, które – co do zasady – wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób umożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie ma ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, może być traktowana jako informacja przetworzona (por. np. wyroki NSA z dnia: 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14 i 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14). W orzecznictwie NSA przyjmuje się również, że w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i zaangażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo, że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem udostępnienia informacji publicznej. Jest to zatem informacja przygotowana niejako "specjalnie dla wnioskodawcy", wedle wskazanych przez niego kryteriów, na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. np. wyroki NSA z dnia: 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11 i 19 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 189/17).

Jak prawidłowo przyjął Sąd pierwszej instancji, realizacja wniosku skarżącego wymagałaby podjęcia dodatkowych, czasochłonnych, czynności i działań o znacznym nakładzie pracy, wynikających m.in. z dokonania analizy akt dokumentacji osobowej i zestawienia danych dotyczących 1.160 pracowników [...] Urzędu Wojewódzkiego, zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych i nieurzędniczych. Powyższe fakty i okoliczności potwierdzają, że w efekcie tych czynności doszłoby do wytworzenia informacji publicznej przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., do uzyskania której niezbędne jest wykazanie przesłanki "szczególnie istotnego interesu publicznego". Ustawodawca w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. powiązał bowiem prawo dostępu do informacji publicznej przetworzonej z istnieniem po stronie wnioskodawcy przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego. Z uwagi na brak definicji ustawowej przyjmuje się, że interes publiczny w istocie odnosi się do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz jego ciał publicznych jako pewnej całości, szczególnie zaś łączy się z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. Pozyskanie informacji publicznej przetworzonej musi być więc nie tylko istotne dla interesu publicznego, ale istotność ta musi mieć również charakter szczególny. Żądane dane mogą być istotne dla interesu publicznego, jednakże w wyniku np. zestawienia kosztów ich wytworzenia, a przede wszystkim potrzeby ich pozyskania, nie będą miały szczególnie istotnej wartości dla wskazanego interesu publicznego. Przetworzenie ich i poniesiony w związku z tym trud nie przełoży się bowiem na wskazywane przez ustawodawcę ulepszenia działania organu. W konsekwencji charakter, czy też pozycja podmiotu, który występuje z żądaniem udzielenia informacji publicznej przetworzonej, a zwłaszcza realne możliwości przyszłego wykorzystania uzyskanych danych, ma wpływ na ocenę istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, uzasadniającego udzielenie żądanych informacji.

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie zignorował wezwanie organu do wykazania okoliczności potwierdzających, że udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej byłoby szczególnie istotne dla interesu publicznego. W związku z tym Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że na podstawie analizy akt sprawy nie sposób wywieść, że pozyskanie żądanej informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Również organ, w ramach prowadzonego postępowania, poczynił w tym zakresie własne ustalenia, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez pełnomocnika ustanowionego dla skarżącego kasacyjnie w ramach prawa pomocy, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa w oparciu o art. 250 p.p.s.a., przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.