Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 371/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 188 w zw. z art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 9 ust. 2 pkt 2, art. 15 ust. 4, art. 19 ust. 5 pkt 8, art. 19 ust. 2 pkt 1, art. 19 ust. 5 pkt 8
journal: Dz.U. 2001 nr 72 poz 747
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego w Stargardzie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 października 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 728/21 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Stargardzie na uchwałę Rady Miejskiej w Stargardzie z 20 grudnia 2005 r., nr XXXVIII/410/2005 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków uchyla zaskarżony wyrok w całości i stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Stargardzie z dnia 20 grudnia 2005 r. nr XXXVIII/410/2005 w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 13 października 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 728/21, oddalił skargę Prokuratora Rejonowego w Stargardzie ("skarżący kasacyjnie, Prokurator"), na uchwałę Rady Miejskiej w Stargardzie z dnia 20 grudnia 2005 r. nr XXXVIII/410/2005, w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków ("Regulamin", "uchwała").

Prokurator Rejonowy w Stargardzie pismem z dnia 28 kwietnia 2021 r. zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności z uwagi na rażące naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2001 r. Nr 72, poz. 747 ze zm.) – dalej "u.z.z.w.", poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej, a nadto art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 19 ust. 2 u.z.z.w., poprzez wkroczenie poza delegację ustawową, a także wejście w materię już uregulowaną przepisami wyższego rzędu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 13 października 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 728/21, oddalił skargę.

Uzasadniając swoje stanowisko WSA wskazał, że nieważność uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy akt ten pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu I instancji dokonana przez niego kontrola legalności zaskarżonego aktu nie dała podstaw do uznania, że zarzuty stawiane uchwale mają cechy istotności.

Przede wszystkim Sąd nie podzielił zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w., poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej i nieokreślenie w Regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo w zakresie co najmniej ilości dostarczanej wody, minimalnej ilości odprowadzonych ścieków oraz minimalnych wymagań dotyczących jakości dostarczanej wody.

W ocenie Sądu I instancji w przepisie § 5 Regulaminu zawarte są niezbędne informacje wynikające z art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w., w odniesieniu do minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, z przywołaniem ustaleń określonych w umowie o zaopatrzenie w wodę zawartej z odbiorcą, a także w warunkach technicznych podłączenia oraz powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Wymagany minimalny poziom jakości wody został określony w Regulaminie poprzez przepisy wydane na podstawie art. 13 ustawy, tj. w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U z 2017 r., poz. 2294). Przepisy te wyznaczają pewien minimalny poziom świadczonych usług, a co za tym idzie, skoro w regulaminie nie dokonano dalszego uszczegółowienia parametrów jakościowych wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, oznacza to, że przedsiębiorca dostarczający usługi jest zobowiązany zachować przynajmniej ten minimalny, wskazany w wyżej wymienionych przepisach poziom usług. Sąd I instancji uznał zatem, że doszło do wyczerpania delegacji ustawowej i określenia minimalnej jakości wody.

Zdaniem WSA zarzut skarżącego dotyczący wskazanego w skardze § 1 pkt 2 Regulaminu (w uchwale jest to § 1 ust. 2 lit. h), odnoszący się do wprowadzenia definicji legalnej pojęcia "okres obrachunkowy" na poziomie aktu wykonawczego jest nieuzasadniony, gdyż jak podkreśla się w orzecznictwie, w przypadku aktów prawa miejscowego wprowadzenie postanowień ogólnych jest dopuszczalne. Stąd też możliwe jest wyodrębnienie pewnych zagadnień, w tym o charakterze definicyjnym, jeśli czyni się to konsekwentnie i logicznie.

Sąd I instancji nie podzielił również zarzutu skargi dotyczącego § 8 ust. 1 i 3 Regulaminu zawierającego określenie czasu na jaki może być zawarta umowa oraz warunki jej rozwiązania. W ocenie Sądu zaskarżone przepisy przedmiotowej uchwały stanowią jedynie doprecyzowanie obowiązków ustawowych. Dlatego nie można mówić o przekroczeniu delegacji ustawowej, a poza tym również nie mają charakteru istotnego.

W odniesieniu do zarzutu związanego z naruszeniem przez § 16 Regulaminu Sąd I instancji wskazał, że argumentacja skargi w tym zakresie jest niewystarczająca. W ocenie Prokuratora § 16 ust. 1 i 2 poprzez wprowadzenie zapisu, iż przyłącze do sieci wodociągowej jest odpłatne, a kwota należności za przyłączenie ustalana jest na podstawie obowiązujących cenników świadczonych przez ZWIK, narusza przepisy prawa, gdyż nie można uzależniać przyłączenia do gminnej sieci wodociągowej od wniesienia stosownej opłaty za włączenie do sieci. Zdaniem WSA skarżący pominął jednak fakt, że Rada Miejska w Stargardzie, uchwałą z dnia 25 stycznia 2011 r., Nr IV/45/2011 (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 28, poz. 456) zmieniła zaskarżoną uchwałę.

Zmiana ta objęła również kwestionowany przez skarżącego § 16 ust. 1 i 2. Od 1 kwietnia 2011 r. powyższe przepisy stanowiły, że przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej było nieodpłatne, a kwota należności za obsługę techniczną ustalana była na podstawie cenników usług świadczonych przez przedsiębiorstwo. Oznacza to, że od ponad dziesięciu lat kwestionowane przez skarżącego przepisy nie obowiązują, tak więc dochodzenie ewentualnych roszczeń o zwrot poniesionej opłaty jest już przedawnione, bowiem przedawnienie roszczenia o zwrot nienależnego świadczenia następuje w terminie 6 lat od dnia, w którym możliwe było najwcześniej wezwanie dłużnika do zapłaty, tj. do zwrotu nienależnego świadczenia. Termin ten należy liczyć nie od chwili dowiedzenia się przez wierzyciela o tym, że świadczenie było nienależne, ale od momentu dokonania przez niego wpłaty. Powyższe zdaniem Sądu I instancji oznacza, że "ze względu na upływ czasu od jego uchylenia tj. 10 lat, oraz ze względu na fakt, że trudno jest oceniać jakikolwiek wpływ przepisu, który od 10 lat nie istnieje na naruszenie porządku prawnego".

Odnośnie zarzutu dotyczącego § 35 ust. 1 Regulaminu, WSA wskazał, że mimo, iż w u.z.z.w. nie określono szczegółów formy załatwienia reklamacji, należy jednak stwierdzić, że zaskarżony przepis przedmiotowej uchwały stanowi jedynie doprecyzowanie obowiązków ustawowych w zakresie standardów obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposobu załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków. Dlatego Sąd I instancji podzielił stanowisko Rady, że nie można mówić o przekroczeniu delegacji ustawowej.

W kwestii zarzutu Prokuratora dotyczącego § 22 ust. 1 Regulaminu, zawierającego uprawnienie przedsiębiorcy do odmowy przyłączenia do sieci w przypadku braku wystarczających mocy produkcyjnych oraz niewystarczających technicznych możliwości realizacji usługi, WSA stwierdził, że przepis ten stanowi ochronę interesów zarówno przedsiębiorstwa, ale także odbiorcy usług. Poprzez określenie okoliczności kiedy to przedsiębiorstwo może odmówić przyłączenia, odbiorca usług jest chroniony przed działaniem niezgodnym z prawem.

Odnośnie zarzutu skarżącego dotyczącego § 27 regulaminu, zawierającego powtórzenie zapisów ustawowych dotyczących odcięcia przez przedsiębiorstwo dostawy wody i zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego, Sąd I instancji stwierdził, że powtórzenia zapisów ustawowych w akcie prawa miejscowego są dopuszczalne, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny albo uzasadnione jest względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego.

Dokonując analizy ostatniego z zarzutów, tj. § 40 Regulaminu i zarzutu Prokuratora dotyczącego wprowadzenia prymatu Regulaminu nad ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, Sąd stwierdził, że w regulaminie określono w jakim akcie prawnym można znaleźć pozostałe regulacje dotyczące zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków nieuregulowane w Regulaminie. Zatem zapis zawarty w § 40 stanowi informację i w żaden sposób nie narusza hierarchii źródeł prawa, dlatego zarzut ten należy uznać za nieuzasadniony.

WSA podkreślił, że wskazane naruszenia polegają w głównej mierze na powtórzeniu uregulowań z u.z.z.w. i z aktów wykonawczych do u.z.z.w., jak też na doprecyzowaniu regulacji ustawowej, czy też na unormowaniu przyszłych umów cywilnoprawnych, tj. wejściu w sferę stosunków cywilnoprawnych z odbiorcami.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano również, że przedmiotowa uchwała była badana przez Wojewodę Zachodniopomorskiego w trybie nadzoru i wobec niestwierdzenia uchybień, została skierowana do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego. Ponadto, zaskarżony akt prawny był również przedmiotem kontroli Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, a zgłoszone przez niego uwagi i zastrzeżenia zostały w całości uwzględnione i wyrażone w treści uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Sąd I instancji podkreślił, że zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 20 grudnia 2005 r. i weszła w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego (§ 43 uchwały) i utraciła moc w dniu 8 sierpnia 2019 r. Obowiązywała już zatem w formie przyjętej przez organ przez około 14 lat, a nie obowiązuje już od dwóch lat. Żadnego z jej przepisów nie zakwestionował organ nadzoru. Z uzasadnienia skargi Prokuratora nie wynika, aby mieszkańcy gminy z powodu jej obowiązywania ponosili negatywne konsekwencje.

Na powyższe rozstrzygnięcie Sądu I instancji Prokurator wniósł skargę kasacyjną, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) poprzez jego błędną wykładnię tj.:

1) art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w. polegającą na uznaniu, iż nie stanowi istotnego naruszenia prawa i wypełnia delegację ustawową określenie w przepisie § 5 Regulaminu minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków poprzez przywołanie ustaleń określonych w umowie o zaopatrzenie w wodę zawartej z odbiorcą, a także w warunkach technicznych podłączenia, a w odniesieniu do minimalnego poziomu jakości wody poprzez przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wymagań dotyczących jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, podczas gdy ww. norma kompetencyjna nakłada na uchwałodawcę obowiązek określenia w regulaminie konkretnych parametrów dotyczących minimalnego poziomu usług;

2) art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. poprzez uznanie, że nie stanowi istotnego naruszenia prawa i nie wykracza poza delegację ustawową przepis § 8 ust. 1 i 3 Regulaminu zawierający określenie czasu na jaki może być zawarta umowa oraz warunków jej rozwiązania albowiem powyższe przepisy regulaminu stanowią jedynie doprecyzowanie obowiązków ustawowych, podczas gdy pod pojęciem "szczegółowe warunki i tryb zawierania umów" użytym w art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. należy rozumieć jedynie określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich które muszą być spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę;

3) art. 19 ust. 2 u.z.z.w. polegającą na uznaniu, że nie stanowi istotnego naruszenia prawa uregulowanie w § 16 ust. 1 i 2 Regulaminu, że przyłącze do sieci wodociągowej jest odpłatne, a kwota należności za przyłączenie ustalana jest na podstawie obowiązujących cenników usług świadczonych przez ZWiK wobec znacznego upływu czasu od uchylenia ww. przepisu, a w konsekwencji przedawnienia roszczeń o zwrot poniesionej opłaty, podczas gdy przepis ten rażąco wykracza poza delegację ustawową, a okoliczność jego uchylenia i przedawnienia roszczeń pozostają bez wpływu na ocenę istotności naruszenia prawa;

4) art. 19 ust. 2 pkt 8 u.z.z.w. polegającą na uznaniu, że nie stanowi istotnego naruszenia prawa i nie wykracza poza delegację ustawową ustanowienie w § 35 ust. 1 regulaminu wymogu złożenia reklamacji na piśmie, gdyż przepis ten stanowi jedynie doprecyzowanie obowiązków ustawowych w zakresie standardów obsługi odbiorców usług, podczas gdy w treści art. 19 ust. 2 pkt 8 u.z.z.w. ustawodawca nie określił w jaki sposób ma być skutecznie zgłoszona reklamacja, ani nie ograniczył reklamacji do formy pisemnej;

5) art. 19 ust. 2 u.z.z.w. w zw. z 15 ust. 4 u.z.z.w. poprzez uznanie, że nie stanowi istotnego naruszenia prawa i nie wykracza poza delegację ustawową ustanowienie w § 22 ust. 1 regulaminu uprawnienia przedsiębiorstwa do odmowy przyłączenie do sieci w przypadku braku wystarczających mocy produkcyjnych oraz niewystarczających warunków technicznych umożliwiających realizację usługi podczas, gdy treść art. 15 ust. 4 u.z.z.w dopuszcza taką możliwość jedynie w przypadku braku spełnienia przez osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci warunków przyłączenia określonych w regulaminie lub braku istnienia technicznych możliwości świadczenia usług;

6) art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 19 ust. 2 u.z.z.w. poprzez uznanie, że przepis § 40 Regulaminu ma charakter informacyjny podczas, gdy wprowadza on prymatu Regulaminu nad aktami prawnymi hierarchicznie wyższymi.

W oparciu o wskazane powyżej zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, jednocześnie oświadczając, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.

Uzasadniając swoje stanowisko skarżący kasacyjnie w pierwszej kolejności wskazał, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego, a zgodnie z art. 94 Konstytucji akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Taką delegację ustawową upoważniającą do wydania ww. regulaminu jest art. 19 u.z.z.w.

Zdaniem Prokuratora wskazane przez niego przepisy regulaminu istotnie naruszają prawo, albowiem nie mieszczą się w zakresie delegacji ustawowej, a mimo to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie znalazł podstaw do stwierdzenia ich nieważności.

W ocenie skarżącego kasacyjnie WSA niezasadnie stwierdził, że zaskarżony regulamin w § 5 realizuje w oczekiwany sposób postanowienia art. 19 ust 2 pkt 1 u.z.z.w., zgodnie z którym regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Ustalenia uchwały podejmowanej w przedmiocie dostarczania wody i odprowadzania ścieków winny bezwzględnie regulować kwestię, o której mowa w art. 19 ust 2 pkt 1 u.z.z.w., z uwzględnieniem obowiązujących standardów przy określeniu obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie zapewnienia minimalnego poziomu świadczonych usług. Tymczasem w zaskarżonym Regulaminie (§ 5), nie wyrażono tych koniecznych z punktu widzenia minimalnego poziomu usług zbiorowego dostarczania wody parametrów dotyczących minimalnej ilości dostarczanej wody oraz jej jakości. Nieokreślenie w Regulaminie minimalnego poziomu usług w ww. zakresie jest równoznaczne z brakiem elementu obligatoryjnego uchwały wynikającego z art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w. Powyższe natomiast, stanowi istotne naruszenie prawa wobec niewyczerpania delegacji ustawowej i narusza nie tylko przepis upoważniający, ale i konstytucyjną zasadę praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie można się również zgodzić ze stanowiskiem Sądu I instancji, że regulacje zawarte w § 8 pkt 1 i 3 regulaminu stanowią "jedynie doprecyzowanie obowiązków ustawowych". We wskazanym przepisie ustalono bowiem czas zawarcia umowy i warunki jej rozwiązania, wykraczając w tej kwestii poza delegacje ustawową. Z upoważnienia wprost wynika, że należy wskazać warunki niezbędne do skutecznego zawarcia umowy, a więc takie, które muszą być przez strony spełnione w tym celu. Czym innym natomiast jest określenie treści samej umowy, której ustalanie powinno mieć miejsce z uwzględnieniem zasady swobody. Wskazane regulacje wkraczają w treść umowy łączącej przedsiębiorstwo z odbiorcą usług, a zatem nie można ich zaliczyć do szczegółowych warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami, które to określa się w Regulaminie. Z orzecznictwa wprost wynika, że wskazanie w regulaminie elementów treści umowy powoduje nieuprawnione wejście w sferę stosunków cywilnoprawnych pomiędzy stronami.

Uzasadniając zarzuty dotyczące oceny § 16 ust. 1 i 2 Regulaminu skarżący kasacyjnie wskazał, że ani u.z.z.w ani żaden inny przepis nie upoważnia Rady Miejskiej do wprowadzenia w Regulaminie tego rodzaju opłaty, a postanowienia § 16 ust. 1 i 2 regulaminu wykraczają poza ramy upoważnienia (por. wyr. NSA z dn. 12 lutego 2008 r., II OSK 2033/06, LEX nr 437507). Okoliczności te wskazują, że naruszenie to jest nie tylko oczywiste, ale i rażące. W ustawie wprowadzono bowiem wymóg powszechnego dostępu do sieci, a do realizacji zadań własnych gminy należy zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. Gmina nie może przerzucać kosztów na mieszkańca nawet za jego zgodą.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie błędna jest również wykładnia tj. art. 19 ust. 2 u.z.z.w. w zw. z 15 ust. 4 u.z.z.w. poprzez uznanie, że nie stanowi istotnego naruszenia prawa i nie wykracza poza delegację ustawową ustanowienie w § 22 ust. 1 Regulaminu uprawnienia przedsiębiorstwa do odmowy przyłączenia do sieci w przypadku braku wystarczających mocy produkcyjnych oraz niewystarczających warunków technicznych umożliwiających realizację usługi. Treść art. 15 ust. 4 u.z.z.w dopuszcza bowiem taką możliwość jedynie w przypadku braku spełnienia przez osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci warunków przyłączenia określonych w regulaminie lub braku istnienia technicznych możliwości świadczenia usług. Samo sformułowanie "braku wystarczających mocy produkcyjnych" jako przesłanka do odmowy przyłączenia do sieci umożliwia arbitralne traktowanie osób ubiegających się o przyłączenie ich nieruchomości do sieci wodociągowo-kanalizacyjnych. Prokurator zauważył również, że treść ww. przepisu nie upoważnia organu do określenia negatywnych przesłanek przyłączenia do sieci.

W ocenie Prokuratora do istotnego naruszenia prawa doszło również przy uchwalaniu § 35 pkt 1 Regulaminu, który wskazując na pisemną formę reklamacji, wykracza poza upoważnienie ustawowe. Nie sposób przyjąć, że powyższe stanowi jedynie doprecyzowanie obowiązków ustawowych. Ustawa nie zawęża formy składania reklamacji, a ustawodawca nie wskazał formy jej składania przez odbiorcę. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje ugruntowane stanowisko, że dopuszczenie wyłącznie formy pisemnej istotnie ogranicza odbiorcom dostęp do świadczonych usług (por. wyr. WSA w Szczecinie z dnia 28 października 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 876/21, Lex).

Końcowo skarżący kasacyjnie wskazał, że nie do zaakceptowania jest stanowisko Sądu jakoby stawiane zarzuty nie miały cechy istotności naruszenia prawa z uwagi na upływ czasu od ich uchylenia. Po pierwsze, uchwała została zmieniona jedynie częściowo, po drugie zaś - okoliczność ta jest bez znaczenia dla oceny istotności naruszeń. Jak już wskazywano, naruszeniami istotnymi są te o charakterze znaczącym. Chodzi m.in. o naruszenie przepisów prawa materialnego, ustrojowego lub regulujących podejmowanie uchwał. Konsekwencją samego zaistnienia tego rodzaju wady jest konieczność wyeliminowania aktu prawa miejscowego z obrotu, jako że w ogóle nie powinien do niego wejść. Ponadto, dopiero stwierdzenie nieważności aktu pozwala ocenić działanie organu administracyjnego jako wadliwe i daje podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym. Sam upływ czasu nie stanowi przesłanki uznania uchybienia za nieistotne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego, a zgodnie z art. 94 Konstytucji akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Taką delegację ustawową upoważniającą do wydania ww. regulaminu jest art. 19 u.z.z.w.

Zgodnie z art. 19 ust. 2 u.z.z.w. (z daty uchwalenia regulaminu, który brzmieniem odpowiada treści obecnego art. 19 ust. 5 u.z.z.w), regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, art. 19 u.z.z.w. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w cytowanym przepisie ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jej podstawie regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień mających być objętymi regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "może określić", ale sformułowaniem "regulamin powinien określać", co prowadzi do wniosku, że treść regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 19 ust. 2 ustawy przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie nieważności w całości bądź w części (por. np.: wyroki WSA z Krakowie z 26 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 279/19; z 4 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 136/19; wyrok WSA w Rzeszowie z 15 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 191/19; wyrok WSA w Łodzi z 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 156/19).

Należy w tym miejscu zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie więc akty normatywne niższego rzędu, powinny być zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Takimi aktami niższego rzędu są akty prawa miejscowego w stosunku do ustaw jako aktów wyższego rzędu. W konsekwencji więc, organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego zobligowany jest do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy. Konstytucyjna zasada praworządności określona w art. 7, nakazuje, aby organy władzy publicznej działały w granicach i na podstawie prawa. Każda norma kompetencyjna musi być zatem tak realizowana, aby nie naruszała przepisów ustawy i uwzględniała treść delegacji ustawowej. Podstawowymi dyrektywami wykładni norm o charakterze kompetencyjnym są: zakaz domniemania kompetencji, powinność interpretowania normy upoważniającej w sposób ścisły i literalny oraz zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych i wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

Jako zasadny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w. Zaskarżony regulamin nie realizuje w sposób oczekiwany postanowień art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w. Przepis ten stanowi: regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Z powyższego wynika, że ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek określenia w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Dlatego odpowiednie regulacje stanowionego regulaminu winny zobowiązywać przedsiębiorstwo do zapewnienia usługobiorcom minimalnego ciśnienia wody, minimalnej ilości dostarczanej wody oraz określać minimalne wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody. W orzecznictwie sądowym wielokrotnie podkreślano, że pod ustawowym pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć zarówno ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, a także jej jakość (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 30 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 257/18, WSA w Szczecinie z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 300/18). Jednocześnie zaniechania prawodawczego polegającego na niewypełnieniu art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w., nie sanuje to, że wymagania dotyczące jakości wody regulowane są odrębnymi rozporządzeniami wydawanymi na podstawie przepisów u.z.z.w. Ustalenia uchwały podejmowanej w przedmiocie dostarczania wody i odprowadzania ścieków winny regulować kwestię, o której mowa w art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w., z uwzględnieniem obowiązujących standardów przy określeniu obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie zapewnienia minimalnego poziomu świadczonych usług (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2033/06, LEX, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 października 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 118/18). Tymczasem w zaskarżonym Regulaminie (§ 5), nie wyrażono tych koniecznych z punktu widzenia minimalnego poziomu usług zbiorowego dostarczania wody parametrów dotyczących dostarczania wody, poza kwestią dotyczącą minimalnego ciśnienia wody. Zauważyć należy, że wymagany minimalny poziom jakości wody został określony poprzez przepisy wydane na podstawie art. 13 u.z.z.w. tj. w rozporządzeniu Ministra Zdrowia w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, podobnie jak w przypadku minimalnego poziomu usług dotyczącego odprowadzania ścieków warunki te zostały określone w rozporządzeniu wydanym w oparciu o art. 11 u.z.z.w. Przepisy te wyznaczają pewien minimalny poziom świadczonych usług, co jednakże nie oznacza jakości wody dostarczanej na terenie gminy, a tym samym braku konieczności uszczegółowienia jej parametrów jakościowych. Z przepisów ww. rozporządzenia wynika jedynie, jaki musi być zachowany minimalny poziom jakościowy wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Czym innym jest zaś określenie w ramach stosownej uchwały, określonych parametrów jakościowych wody, dostarczanej już końcowemu odbiorcy, której to jakość musi być co najmniej równa minimalnym wskaźnikom wskazanym w powyższym rozporządzeniu, ale też może być wyższa, w zależności od konkretnego ujęcia wody. Dana gmina może bowiem wprowadzić - lub nie - zaostrzone wymagania jakościowe dla wody, która ma być dostarczana na terenie obowiązywania regulaminu, jednakże w każdym przypadku ma ona obowiązek określić stosowany na jej terenie poziom jakościowy wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, poprzez wskazanie jej konkretnych paramentów jakościowych.

Brak zatem zawarcia w Regulaminie pełnego określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w tym zakresie świadczy, że Regulamin nie zawiera elementu obligatoryjnego wynikającego z dyspozycji art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w.

Jako uzasadniony należy uznać także zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. dotyczący przekroczenia zakresu upoważnienia przewidzianego w tym przepisie wskutek zawarcia w regulaminie regulacji dotyczącej długości obowiązywania umowy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług. W myśl art. 6 ust. 1 u.z.z.w. dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. W art. 6 ust. 2-8 ustawodawca określił warunki zawarcia umowy oraz niezbędne elementy umowy o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków. Ze wskazanych przepisów ustawy wynika, że kwestie dotyczące m.in. wzoru wniosku o zawarcie umowy, okresu obowiązywania umowy czy też warunków jej zmiany oraz wypowiedzenia winny być uregulowane w umowie o oświadczenie usług, a nie w akcie prawa miejscowego. Sąd podziela pogląd, że ustawodawca upoważnił organ wyłącznie do formułowania wypowiedzi normatywnych w przedmiocie "zawierania" umowy, a nie np. jej zmiany, rozwiązania czy wygaśnięcia, zaś pozostałe kwestie powinny zostać uregulowane w zawieranej przez odbiorcę usług umowie (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 613/18). Analiza § 8 ust. 1 i 3 zaskarżonego regulaminu prowadzi do wniosku, że organ stanowiący zawarł w nich postanowienia, które wykraczają poza upoważnienie wynikające z art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. Treść takiej umowy, co należy podkreślić, podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny - rada gminy - nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 425/13 i wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 150/13).

Oparty na usprawiedliwionych podstawach jest także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 19 § 2 u.z.z.w. w zw. z § 16 ust. 1 i 2 zaskarżonego Regulaminu. Rację ma Wojewódzki Sąd Administracyjny, że powyższy paragraf został zmieniony uchwałą Rady Miejskiej w Stargardzie Szczecińskim z dnia 25 stycznia 2011 r. Od 1 kwietnia 2011 r., zgodnie z Regulaminem, przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej było nieodpłatne, a kwota należności za obsługę techniczną ustalana była na podstawie cenników usług świadczonych przez przedsiębiorstwo. Zmiana ta nie oznacza, że treść pierwotnej uchwały nie podlega kontroli sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny bezzasadnie przyjął, że upływ ponad 10 lat od zmiany uchwały skutkuje przedawnieniem roszczeń o zwrot należności, a co za tym idzie nie ma podstaw w takiej sytuacji do stwierdzenia nieważności uchwały. Podkreślić należy, że kompetencje do oceny kwestii przedawnienia należą do sądów powszechnych, a nie do sądu administracyjnego, przy czym podkreślić należy, że zagadnienie przedawnienia nie jest uregulowane w Kodeksie Cywilnym w sposób tak jednoznaczny jak ocenił to Sąd I instancji. Dodać przy tym należy, że sąd cywilny może w pewnych okolicznościach nie uwzględnić zarzutu przedawnienia.

W związku z powyższym podkreślić należy, że wprowadzenie regulacji w akcie prawa miejscowego w zakresie obciążenia obowiązkiem ponoszenia opłat, niezależnie czy mają charakter publicznoprawny, czy są związane z kosztami usługi, a zatem ma charakter prywatnoprawny, wymaga delegacji ustawowej. Artykuł 19 ust. 1 i 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, nie dawał podstaw do wprowadzenia regulacji opłat za czynności związane z podłączeniem nieruchomości do sieci. Takich podstaw nie daje też art. 19 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w brzmieniu aktualnie (Dz. U. z 2023 r., poz. 537). Na uwzględnienie zasługuje także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 19 ust. 2 pkt 8 u.z.z.w. W myśl § 35 ust. 1 Regulaminu, uchwalono, że reklamacja dotycząca sposobu wykonania przez przedsiębiorstwo umowy, jest zgłaszana w formie pisemnej. Przepisy ustawy nie zawężają formy składanej reklamacji do formy pisemnej, a ustawodawca w treści art. 19 ust. 2 pkt 8 u.z.z.w., określając sposób załatwienia reklamacji nie określił formy, w jakiej reklamacja ta może zostać przez odbiorcę usług złożona. Przepis dopuszczający wyłącznie formę pisemną reklamacji w sposób istotny ogranicza usługobiorcom prawo do składania zastrzeżeń co do świadczonych usług.

Na uwzględnienie zasługuje zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 19 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 4 u.z.z.w. Odnośnie do tego zarzutu skargi kasacyjnej wskazać należy, że zgodnie z powołanym przepisem regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. W regulaminie wskazano, przesłanki stanowiące podstawę do odmowy przyłączenia do sieci wodno-kanalizacyjnej.

Zauważyć należy, że zgodnie z art. 15 ust. 4 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. W myśl zaś art. 19 ust. 2 pkt 5 u.z.z.w. regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 5 u.z.z.w. organ stanowiący rady gminy ma określić warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, a nie formułować przesłanki stanowiące przyczynę odmowy przyłączenia odbiorcy usług do sieci, co uczyniła Rada Miejska w Stargardzie w zaskarżonej uchwale.

Zasadnie w skardze kasacyjnej postawiono także zarzut naruszenia art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Zakwestionowany przez skarżącą kasacyjnie § 40 uchwały, stanowił, że w sprawach nieobjętych niniejszym regulaminem obowiązują przepisy prawa, a w szczególności przepisy ustawy i przepisy wykonawcze do ustawy. Zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Ustęp 2 stanowi natomiast, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zatem akty prawa miejscowego są aktami niższego rzędu w stosunku do ustaw oraz rozporządzeń. Regulacją powyższą Rada naruszyła zasadę hierarchiczności aktów prawnych, dając przepisom aktu prawa miejscowego - jakim jest niewątpliwie zaskarżona uchwała - prymat przed aktami prawnymi hierarchicznie wyższymi.

Mając na względzie powyższe w oparciu o art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.