Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2561/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 156 § 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy J.O. po rozpoznaniu w dniu 19 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2294/15 po wznowieniu ze skargi Rzymskokatolickiej Parafii p.w. A. w [...] postępowania sądowoadministracyjnego w Warszawie zakończonego wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1788/13 wydanego po rozpoznaniu sprawy ze skargi Rzymskokatolickiej Parafii p.w. A. w [...] na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2294/15 po rozpoznaniu sprawy, po wznowieniu, ze skargi Rzymskokatolickiej Parafii p.w. A. w [...] postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1788/13 wydanego po rozpoznaniu sprawy ze skargi Rzymskokatolickiej Parafii p.w. A. w [...] na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę o wznowienie. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1788/13, oddalił skargę Parafii Rzymskokatolickiej pw. A. w [...], dalej jako "Parafia" na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, dalej jako "MTBGM" lub "Minister" z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

W dniu [...] lipca 2015 r. do WSA w Warszawie wpłynęła skarga Parafii o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1788/13. Podstawę wznowienia oparto na art. 272 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", w związku z wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny, dalej zwany "TK", wyroku z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13. Jednocześnie wskazano, że dochowany został termin do wniesienia skargi wskazany w art. 272 § 2 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że ww. wyrokiem TK orzekł o niezgodności art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz, 267, ze zm.), dalej zwanej "k.p.a." w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy z art. 2 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącej mimo, że przedmiotem orzeczenia był art. 156 § 2 pkt 2 k.p.a., to stwierdzenie niekonstytucyjności tego przepisu rzutuje na sposób wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. dokonywanej przez sądy.

W konsekwencji skarżąca wniosła o zmianę wyroku WSA w Warszawie z 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1788/13 oraz uchylenie zaskarżonej nim decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, stosownie do zasady pewności prawa oraz zasady zaufania do organów państwa.

Pismem z [...] lutego 2016 r. uczestnik postępowania – T.M. wniósł o odrzucenie lub oddalenie skargi wskazując, iż w niniejszej sprawie nie występuje nagromadzenie okoliczności wymienionych w pkt 10.1 ww. wyroku TK skutkujące naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawa. W piśmie z [...] lutego 2016 r., będącym uzupełnieniem ww. pisma, stwierdzono, iż skoro skarżąca była stroną postępowania administracyjnego dotyczącego zwrotu nieruchomości będącej w jej posiadaniu, to nie można uznać, że w dobrej wierze otrzymała w zarząd, a następnie w użytkowanie wieczyste tę nieruchomość.

Na rozprawie w dniu 4 marca 2016 r. uczestnik postępowania Prezydent Miasta [...] wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej reprezentujący Skarb Państwa przyłączył się do skargi o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył treść art. 272 § 1 p.p.s.a. i wskazał, że termin do wniesienia skargi o wznowienie postępowania sądowego, został zachowany. Następnie Sąd przedstawił rys historyczny przedmiotowej sprawy. Wynika z niego, że orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 1952 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. [...], dalej jako "Prezydium", orzekło w punkcie 1 o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], o powierzchni [...] m2, nr hip. [...], rep. Hip. [...], stanowiącej własność H.B., E.B., J.M. i A.B.. w oparciu o przepisy dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945 (Dz. U. nr 20, poz. 138), dalej jako "dekret"). Z treści uzasadnienia ww. orzeczenia z dnia [...] kwietnia 1952 r. wynika, że nieruchomość została zajęta w styczniu 1945 r. przez władze państwowe, które władały tymi nieruchomościami do dnia wydania orzeczenia, wykorzystując je na cele użyteczności publicznej.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] kwietnia 1952 r. nr [...] - w części dotyczącej wywłaszczenia ww. nieruchomości wystąpił, do Prezydenta Miasta [...], M.M.. W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż zaskarżone orzeczenie narusza art. 2 pkt 1 dekretu, ponieważ wywłaszczenie mogło dotyczyć tylko tych nieruchomości, które zostały zajęte na cele użyteczności publicznej.

MTBGM decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium z dnia [...] kwietnia 1952 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości położonej w L. przy ul. [...]. Na skutek wniosku Parafii o ponowne rozpatrzenie sprawy, MTBGM decyzją z dnia [...] maja 2013 r. utrzymał w mocy ww. decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z wniosku z dnia [...] grudnia 1949 r. o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości wynika, iż została ona zajęta w dniu 1 kwietnia 1948 r. przez Warsztaty [...] Ministerstwa Bezpieczeństwa Publicznego, na wniosek tego urzędu, na jego cele tj. "przechowywania samochodów oczekujących kapitalnego remontu".

W aktach znajdują się również dokumenty (pismo Głównego Urzędu Tymczasowego Zarządu Państwowego w [...] z dnia [...] marca 1946 r. nr [...] oraz odpis protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia [...] marca 1946 r.), z których wynika, iż przedmiotowy grunt został wcześniej oddany w zarząd i użytkowanie Parafii, na podstawie art. 13 ustawy z dnia 6 maja 1945 r. o majątkach opuszczonych i porzuconych (Dz.U. R.P nr 1,7 poz. 97), dalej jako "u.m.o.p.". Przedmiotowa nieruchomość była zatem użytkowana przez Parafię od dnia [...] marca 1946 r. Przy czym brak jest dokumentów opisujących losy nieruchomości w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r.

Zdaniem organu, ww. przeznaczenie nie wypełnia przesłanki celu użyteczności publicznej. Organ wskazał, iż cel użyteczności publicznej cechuje ogólna dostępność i powszechna użyteczność dla ogółu ludności, czego w niniejszym przypadku nie sposób stwierdzić. W związku z powyższym, zdaniem organu, orzeczeniem Prezydium z dnia [...] kwietnia 1952 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], został rażąco naruszony art. 2 pkt 1 lit f Dekretu.

Na skutek skargi wniesionej przez Parafię na decyzję MTBGM z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1788/13 oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że wśród przyczyn skutkujących stwierdzeniem nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, ustawodawca wymienił rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Badane orzeczenie Prezydium z dnia [...] kwietnia 1952 r. w ocenianej części wydane zostało w oparciu o przepisy dekretu. Zgodnie z art. 1 ust. 1 dekretu, dopuszczalne było wywłaszczenie nieruchomości zajętych w okresie od dnia 1 września 1939 r. do dnia 9 maja 1945 r. na cele wymienione w art. 2 i znajdujące się w dniu wejścia w życie dekretu (tj. w dniu 16 kwietnia 1948 r.) we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych.

Wskazano, że w 1945 r. zarząd nad nieruchomością sprawował Główny Urząd Tymczasowego Zarządu Państwowego w [...], który administrował nieruchomością jako porzuconą. Następnie nieruchomość została przekazana w użytkowanie Parafii, zaś w dniu 1 kwietnia 1948 r. została zajęta przez Urząd Bezpieczeństwa Publicznego, dalej jako "Urząd", na parking dla samochodów ciężarowych i to zajęcie stanowiło podstawę wniosku wywłaszczeniowego. W ocenie WSA organ słusznie ocenił, że zajęcie, a następnie wywłaszczenie nieruchomości pod parking/przechowalnię samochodów dla Ministerstwa Bezpieczeństwa Publicznego nie wypełniało przesłanki zajętości na cel użyteczności publicznej.

Sąd I instancji podniósł, w ślad za organem, że wywłaszczenie nieruchomości na cele Urzędu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie może być identyfikowane jako wywłaszczenie na cel użyteczności publicznej. Pod pojęciem użyteczności publicznej mieści się wszystko to, co jest dostępne dla całego społeczeństwa i jego członków. Urzędy bezpieczeństwa publicznego sprawowały wprawdzie funkcje publiczne, lecz funkcje te nie mogą być traktowane jako funkcje związane z realizacją celów użyteczności publicznej. W ocenie Sądu I instancji cel wywłaszczenia został określony w sposób sprzeczny z postanowieniami dekretu. Sąd podkreślił, że mienie przeznaczone dla organów administracji państwowej niewątpliwie realizuje cel publiczny, lecz nie cel użyteczności publicznej.

Według WSA organ słusznie uznał, że w postępowaniu zakończonym orzeczeniem Prezydium z dnia [...] kwietnia 1952 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], został rażąco naruszony art. 2 pkt 1 lit f Dekretu.

Natomiast rozpoznając sprawę na skutek wznowienia WSA podniósł, że w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 TK wskazał, że w art. 156 § 2 k.p.a. wyłączono możliwość stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na upływ czasu częściowo, tj. w odniesieniu do niektórych wad decyzji. Jednakże po upływie dziesięciu lat od wydania lub ogłoszenia decyzji nie jest możliwe stwierdzenie jej nieważności, mimo że została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bądź wydana mimo uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną, bądź została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, bądź też zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Po upływie powyższego dziesięcioletniego terminu nadal jest natomiast możliwe stwierdzenie nieważności decyzji, która zawiera inne wady przewidziane w art. 156 § 1 k.p.a., tj. która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, lub była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, bądź decyzji, która w razie wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą. W ww. wyroku TK dokonał oceny zgodności z konstytucją art. 156 § 2 k.p.a., w którym nie przewidziano wyłączenia stwierdzenia nieważności z uwagi na upływ czasu decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

WSA przytoczył fragmenty wskazanego wyroku TK i wskazał, że zapadł on w wyniku kontroli konstytucyjności przeprowadzonej w związku z pytaniem prawnym zadanym przez sąd w konkretnej sprawie. Zatem istotne znaczenie miał stan faktyczny sprawy, w ramach którego kontroli konstytucyjności dokonał TK. Zasadnicze znaczenie w sprawie miała nie tylko okoliczność, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa i to, że od wydania decyzji, której stwierdzono nieważność, nastąpił znaczny upływ czasu, ale i to, że decyzja ta była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Sam upływ czasu od wydania decyzji nie jest tutaj decydujący, decydujące znaczenie ma okoliczność, że podmiot do którego decyzja była skierowana na jej podstawie nabył prawa lub ekspektatywę.

Jednakże w ocenie WSA stan ten, nie znajduje odzwierciedlenia w realiach sprawy objętej wnioskiem o wznowienie postępowania sądowego. Orzeczenie Prezydium z dnia [...] kwietnia 1952 r., którym orzeczono w punkcie 1 o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], nie było skierowane do Parafii. Parafia nie była stroną tego postępowania i orzeczenie z dnia [...] kwietnia 1952 r. nie było dla niej podstawą nabycia jakichkolwiek praw.

Sąd przypomniał, że w 1945 r. zarząd nad nieruchomością sprawował Główny Urząd Tymczasowego Zarządu Państwowego w [...], który administrował nieruchomością jako porzuconą. Następnie nieruchomość została przekazana protokołem zdawczo-odbiorczym z [...] marca 1946 r. w użytkowanie Rzymskokatolickiej Parafii pw. A., na podstawie art. 13 u.m.o.p., po czym w dniu [...] kwietnia 1948 r. nieruchomość została zajęta przez Urząd na parking dla samochodów ciężarowych i to zajęcie stanowiło podstawę wniosku wywłaszczeniowego.

Ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz Parafii nastąpiło w drodze decyzji Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 1995 r. nr [...]. Natomiast przed ustanowieniem użytkowania wieczystego Parafia użytkowała nieruchomość na podstawie umów cywilnoprawnych.

WSA zauważył także, że wyrok TK stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w jego sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej poprzez derogację tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. TK wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa.

Konkludując, w ocenie WSA, stan faktyczny przedmiotowej sprawy nie uzasadnia uwzględnienia skargi w postępowaniu wznowieniowym w oparciu o wyrok TK z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, wobec czego skargę oddalono.

Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiódł Prezydent Miasta [...] wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej reprezentujący Skarb Państwa, zaskarżając ten wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na treść wyroku w postaci:

- art. 141 § 4 w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez ograniczenie kontroli legalności postępowania administracyjnego a to przez pominięcie materiału dowodowego oraz nierozpatrzenie sprawy w zakresie okoliczności czy wystąpiły nieodwracalne skutki prawne a także, stosownie do rozumienia art. 156 § 2 k.p.a. wyrażonym w orzeczeniu TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, poprzez brak wszechstronnego zbadania, czy w oparciu o przedmiotową decyzję skarżący nabył pośrednio lub bezpośrednio prawo lub ukształtowaną ekspektatywę prawa, co stanowiłoby przesłankę wykluczającą orzeczenie nieważności decyzji

- art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sposób zgodny z jego rozumieniem wyrażonym w orzeczeniu TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 tj. poprzez odmowę uwzględnienia, że na skutek długotrwałości decyzji w obrocie oraz nabycia (pośrednio) na jej podstawie prawa użytkowania wieczystego przez skarżącego nie podlega ona uchyleniu

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację na poparcie zarzutów kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Chybiony jest zarzut naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sposób zgodny z jego rozumieniem wyrażonym w wyroku TK z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13.

Stosownie do art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie TK o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. W uchwale NSA z dnia 28 czerwca 2010 r., sygn. II GPS 1/10 (publ. ONSAiWSA 2010 nr 5, poz. 81) przyjęto, że przepis art. 272 § 1 p.p.s.a. stanowi podstawę wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego w każdym przypadku, gdy orzeczenie TK o niezgodności przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, obejmuje akt normatywny, jaki stosował lub powinien zastosować sąd administracyjny, lub organ administracji publicznej w danej sprawie. Uchwała ta wyposażona jest w ogólną moc wiążącą (art. 269 p.p.s.a.), a zatem przyjęta w niej wykładnia art. 272 § 1 p.p.s.a. była wiążąca w niniejszej sprawie, co skutkowało przyjęciem, że również wyrok TK z 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13 może stanowić podstawę wznowienia postępowania sądowego w sytuacji, gdy rozstrzygnął o niekonstytucyjności art. 156 § 2 k.p.a. w związku z treścią art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., a więc tych przepisów, na podstawie których podjęte były orzeczenia w postępowaniu zakończonym wyrokiem NSA z 1 kwietnia 2014 r. Okoliczność, że wyrok TK ma charakter wyroku zakresowego o pominięciu prawodawczym nie stoi na przeszkodzie do uznania, że stanowi on przesłankę wznowienia określoną w art. 272 § 1 p.p.s.a. W stosunku do wyroków zakresowych orzecznictwo w miarę jednolicie uznaje je za podstawę wznowienia postępowania (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., red. R. Hauser, M. Wierzbowski. Warszawa 2011, s. 887). Kwestia przyczyny niezgodności przepisu z Konstytucją nie jest natomiast na gruncie art. 272 § 1 p.p.s.a. relewantna, przepis ten za przesłankę wznowienia uznaje orzeczenie TK o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, o czym wyrok z 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13 w stosunku do art. 156 § 2 orzeka.

W stosunku do wyroków o pominięciu prawodawczym zróżnicowane jest stanowisko doktryny, jak i samego TK co do tego, jaki skutek tego rodzaju wyroki wywierają na orzecznictwo organów stosujących, w tym sądów (por. M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne. Poznań 2006, s. 152 i nn.). W części przypadków skutki te ograniczane są przez sam Trybunał do zobowiązania prawodawcy do dokonania zmiany stanu prawnego (skutek "zobowiązujący"). Swemu stanowisku Trybunał daje wówczas wyraz w uzasadnieniu wyroku (por. wyrok z 25 czerwca 2002. sygn. K 45/01 lub z 23 października 2007 r., sygn. P 10/07), wskazując że uzupełnienie stanu prawnego o brakujące elementy wykracza poza kompetencje Trybunału i organów stosujących. Istnieją jednak również przypadki, gdy wyrokom o pominięciu prawodawczym nadawany jest przez Trybunał skutek "rozporządzający", polegający na przyjęciu możliwości uwzględnienia wyroku przez organy stosujące prawo mimo braku interwencji prawodawcy (por. wyrok z 16 grudnia 2009 , sygn. K 49/07 lub z 23 kwietnia 2009 r., sygn. K 65/07). Z uzasadnień wyroków Trybunału zawierających odmienne, wskazane wyżej stanowiska, wynika że skutek "rozporządzający" dopuszczany jest w tych wypadkach, gdy stosowanie zakwestionowanego przepisu jest możliwe z pominięciem ograniczeń lub warunków uznanych za sprzeczne z konstytucją, na drodze bezpośredniego stosowania Konstytucji lub przy uwzględnieniu wykładni zakwestionowanego przepisu zgodnej z Konstytucją, czego konsekwencją jest "wypełnienie" pominięcia stwierdzonego wyrokiem TK przy zastosowaniu norm Konstytucji. W wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13 Trybunał zarówno stwierdził, że wyrok nie prowadzi do derogacji art. 156 § 2 k.p.a., lecz nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia jego unormowania w zakresie określonym wyrokiem, jak też podał, że wyrok wskazuje na konieczność dokonywania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności (art. 7 Konstytucji), ale także wynikających z art. 2 Konstytucji zasad pewności prawa i zaufania obywatela do państwa. Takie zastrzeżenie wzmacnia tezę, że wyrok wskazujący na pominięcie prawodawcze, mimo że nie prowadzi do utraty mocy obowiązującej przez przepis, stanowi przesłankę do wznowienia postępowania sądowego w sprawie, w której zakwestionowany przepis znajdował zastosowanie w ten sposób, że w swym obowiązującym brzmieniu nie przewidywał negatywnej przesłanki wykluczającej dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji.

W konsekwencji w przypadku wyroku o pominięciu prawodawczym, rozpoznanie sprawy w granicach jakie zakreśla podstawa wznowienia (art. 282 § 1 p.p.s.a.) oznacza zbadanie, czy przy uwzględnieniu kryteriów konstytucyjności zakwestionowanego przepisu, określonych w wyroku Trybunału, okoliczności sprawy uzasadniają przyjęcie, że standardy te zostały naruszone, co daje podstawę do przyjęcia zasadności zgłoszonej podstawy wznowienia. W przypadku wyroku zakresowego o pominięciu prawodawczym do przyjęcia zaistnienia przesłanki wznowienia nie jest bowiem wystarczający sam fakt orzeczenia przez Trybunał o niezgodności przepisu z Konstytucją, wagę ma natomiast związek stwierdzonego pominięcia w relacji do rozstrzygnięcia objętego skargą o wznowienie.

Wyrok TK powołany w podstawie kasacyjnej, ze względu na swój charakter i skutki jakie wywarł, nie mógł podważyć zaskarżonego wyroku Sądu I instancji o sygn. akt I SA/Wa 2294/15. Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu nadzoru, zgodnie z którym przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, że orzeczenie wywłaszczeniowe z [...] kwietnia 1952 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Mając na uwadze przedmiot sprawy rozstrzyganej w niniejszym postępowaniu sądowym należy zwrócić uwagę na charakter wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13 i okoliczności jego wydania. Mianowicie, jak zaznaczono w jego uzasadnieniu, jest to wyrok zakresowy o pominięciu prawodawczym, a więc nie skutkuje utratą mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu. Z uwagi na zakres kontroli konstytucyjności, obejmujący pominięcie ustawodawcze, Trybunał nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami. Trybunał zaznaczył, że ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych.

W orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłych w podobnych sprawach przyjmuje się, że do czasu określenia przez ustawodawcę przesłanki "znacznego upływu czasu", powodującej ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, nie jest możliwe jej konkretyzowanie przez sądy administracyjne w każdej indywidualnej sprawie poprzez wykładnię art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 in fine k.p.a. Okoliczność ta w istotnym stopniu ogranicza możliwość dokonania przez sądy wykładni zgodnej z Konstytucją, albowiem określenie okresu, którego upływ wyklucza stwierdzenie nieważności musi mieć charakter arbitralny, nie jest zaś możliwe w drodze czynności interpretacyjnych. Uwzględniając poczynione wyżej uwagi należało uznać, że również w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw przemawiających za ochroną konstytucyjną Skarbu Państwa i Gminy, o której mowa w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, stanowiącym podstawę wznowienia postępowania sądowego. Znaczny upływ czasu od wydania decyzji wywłaszczeniowej nie mógł w aktualnym stanie prawnym stanowić negatywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.

Przede wszystkim nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. Jeśli chodzi o naruszenie powołanych w tym zarzucie przepisów postępowania administracyjnego, to przypomnieć należy, że przedmiot oceny sądu administracyjnego w postępowaniu wznowieniowym wszczętym wskutek wydania wyroku TK zdeterminowany jest przedmiotem rozstrzygnięcia tego wyroku TK. W rozpoznawanej sprawie, niezależnie od argumentów wskazanych w odniesieniu do zarzutu pierwszego skargi kasacyjnej przypomnieć należy, że niekonstytucyjność przepisu odnosi się do braku terminu prekluzyjnego stwierdzenia nieważności decyzji. Zatem argumenty podnoszące brak ustaleń w zakresie wywołania nieodwracalnych skutków przez decyzję wywłaszczeniową, należało uznać za nietrafne.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. skargę oddalił.