Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1580/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6336 Pożyczki   na   sfinansowanie kosztów szkolenia, zorganizowanie   dodatkowych   miejsc  pracy oraz   podjęcie   działaln
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 76 ust. 7 pkt 1-4
journal: Dz.U. 2023 poz 735
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. j.)
article: art. 9, art. 61, art. 107 § 1 i § 3
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. sp. z o. o. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Po 91/24 w sprawie ze skargi A. sp. z o. o. z siedzibą w B. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 30 listopada 2023 r. nr PS-V.8642.1.2023.1 w przedmiocie odmowy umorzenia otrzymanych środków w ramach refundacji kosztów wyposażenia stanowiska pracy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Po 91/24 oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 30 listopada 2023 r. nr PS-V.8642.1.2023.1 w przedmiocie odmowy umorzenia otrzymanych środków w ramach refundacji kosztów wyposażenia stanowiska pracy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. sp. z o.o. z siedzibą w B. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 9, art. 61 oraz art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez niezastosowanie przez Sąd I instancji reguł obowiązujących w postępowaniu administracyjnym oraz uznanie, że Spółka nie kwestionowała wysokości udzielonej dotacji, pomimo że sama treść wniosku o umorzenie wskazuje na inną kwotę, niż kwota przyznanej dotacji;

2. art. 148 i art. 151 P.p.s.a. przez brak uchylenia zaskarżonej decyzji i przyjęcie, że w sprawie zaszły przesłanki do oddalenia skargi;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

1. art. 76 ust. 7 pkt 1-4 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2020 r. o promocji zatrudnienia i instytucji rynku pracy (Dz. U. z 2023 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.z.", przez błędną wykładnię i uznanie, że organ prawidłowo zastosował ten przepis, pomimo że organ może badać przesłanki określone enumeratywnie w art. 76 ust. 7 pkt 1-4 u.p.z. jedynie wówczas, gdy strona nie kwestionuje obowiązku zwrotu przyznanego jej świadczenia, a Spółka w treści wniosku wskazała, że wnosi o umorzenie kwoty 16 000 zł a nie 21 000 zł.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Złożono też oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd I instancji rozpoznając skargę pominął bardzo ważne okoliczności faktyczne, wpływające na zasadność podjętych przez organ decyzji. Całkowita wysokość refundacji wyposażenia dla stanowiska pracy, ustalona umową nr [...] wyniosła 21 000 zł. Pismem z 25 kwietnia 2023 r. Spółka zwróciła się do Starosty B. z prośbą o umorzenie "pozostałych do rozliczenia środków (ca. 16 000 zł)". Jak wyjaśniła wnosząca skargę kasacyjną, nie wnosiła o umorzenie całej kwoty refundacji wynoszącej 21 000 zł. Spółka uznała, że skoro zatrudniała osobę wskazaną przez Powiatowy Urząd Pracy w B. przez 4 miesiące, wypełniając w tym czasie zawartą umowę, to ewentualny zwrot kwoty dotacji powinien być odpowiednio pomniejszony.

Wnosząca skargę kasacyjną wskazała przy tym, że żądanie strony w postępowaniu administracyjnym należy oceniać na podstawie treści pisma przez nią wniesionego, a nie na podstawie tytułu pisma. Jeżeli charakter pisma budzi wątpliwości organu, ma on obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Organ jest też zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenia ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, organy administracji bezpodstawnie przyjęły, że Spółka nie kwestionuje obowiązku zwrotu całej kwoty dotacji. Jak wskazał WSA w Szczecinie w wyroku z 20 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 1212/09, w sytuacji gdy istnieje spór co do obowiązku zwrotu dotacji, brak jest podstaw prawnych do rozpoznania wniosku o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń, ponieważ instrumenty prawne przewidziane w art. 76 ust. 7 u.p.z. mogą być stosowane, gdy dla strony istnieje obowiązek zwrotu otrzymanych świadczeń, którego ta strona nie kwestionuje. W opinii wnoszącej skargę kasacyjną, powyższe stanowisko powinno znaleźć analogiczne zastosowanie, gdy istnieje spór co do częściowego zwrotu dotacji, co zostało pominięte przez organy oraz przez Sąd I instancji.

Ponadto, Spółka nie podzieliła poglądu, że wysokość kwoty zwrotu nie podlegała weryfikacji na tym etapie postępowania, a ewentualne zarzuty i roszczenia stanowią zagadnienie cywilnoprawne. Ma to jej zdaniem istotne znaczenie, ponieważ Spółka domagała się umorzenia kwoty 16 000 zł a nie całości udzielonej dotacji. Gdyby przyjąć pogląd organów i Sądu I instancji za prawidłowy, wniosek Spółki nie miałby żadnego znaczenia, gdyż to i tak organ decydowałby o wysokości umarzanej dotacji. To na organie spoczywał obowiązek dokładnego wyjaśnienia tej różnicy i ustalenia prawidłowego stanu faktycznego. Skoro organ nie miał żadnych wątpliwości przy rozpatrywaniu wniosku, to niezrozumiałe jest, dlaczego przyjął, że Spółka wnosi o umorzenie całości udzielonej dotacji, choć jest to sprzeczne z treścią wniosku. W opinii wnoszącej skargę kasacyjną, organ może badać przesłanki określone w art. 76 ust. 7 pkt 1-4 u.p.z. jedynie wówczas, gdy strona nie kwestionuje obowiązku zwrotu (tak NSA w wyroku z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 2408/19). Skoro Spółka kwestionuje zwrot, to organ nie miał prawa badać przedmiotowej sprawy, dopóki nie wyjaśnił wyżej wykazanej rozbieżności pomiędzy wnioskowaną kwotą umorzenia a udzieloną dotacją.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 § 1 i § 3 w związku z art. 61 i art. 9 K.p.a., wnosząca skargę kasacyjną zaznaczyła, że w rozstrzygnięciu oraz uzasadnieniu decyzji nie uwzględniono kwestii rozłożenia płatności na raty, chociaż stosowny wniosek został złożony w odwołaniu od decyzji Starosty B. Sąd I instancji błędnie przyjął, że organ nie był zobligowany do rozpatrzenia na późniejszym etapie wniosku o rozłożenie na raty. Tymczasem, obowiązkiem organu jest ustosunkowanie się do złożonych przez stronę wniosków. Jak wskazał NSA w wyroku z 19 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 428/08, jeżeli strona domagała się umorzenia należności, bądź jej rozłożenia na raty, to w pierwszej kolejności powinno być rozpatrzone żądanie dalej idące, a więc dotyczące umorzenia.

Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, złożony wniosek o rozłożenie płatności na raty oraz częściowe spełnienie warunków umowy (zatrudnianie pracownika przez 4 miesiące), powinny też skłonić organ do rozważenia częściowego umorzenia płatności, czego jednak żaden z organów nie zrobił. Na taką możliwość wskazuje WSA w Gdańsku w wyroku z 5 sierpnia 2009 r. sygn. akt III SA/Gd 307/09, stwierdzając, że pomoc przedsiębiorcy tworzącemu miejsca pracy dla bezrobotnych nie powinna, w przypadku niepowodzenia prowadzonej działalności, przeradzać się w instrument czyniący z beneficjenta tej pomocy klienta instytucji pomocy społecznej. Przywołany przepis daje organom zatrudnienia możliwość uwzględnienia interesu publicznego polegającego nie tylko na tym, by Skarb Państwa uzyskał należne mu należności, ale i na tym, by przedsiębiorca mógł w racjonalnym terminie należności te spłacić – nie tracąc możliwości utrzymania siebie i swej rodziny z dochodów uzyskiwanych z wykonywanej pracy zarobkowej.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Ocenę naruszenia przepisów powołanych w skardze kasacyjnej poprzedzić należy przypomnieniem stanu sprawy. Otóż Starosta B. decyzją z 9 października 2023 r. nr RR.6114.1.49.2022 odmówił umorzenia A. sp. z o.o. z siedzibą w B. (powoływanej dalej również jako "Spółka") otrzymanych środków w ramach refundacji kosztów wyposażenia stanowiska pracy w kwocie 21 000,00 zł wraz z odsetkami ustawowymi.

Po zapoznaniu się z dokumentacją dotyczącą sytuacji materialnej Spółki, Powiatowa Rada Rynku Pracy uchwałą z dnia 25 września 2023 r. Nr 10/2023 zaopiniowała negatywnie wniosek A. sp. z o.o. dotyczący umorzenia należności z tytułu rozwiązania umowy nr [...] z [...] maja 2022 r. w sprawie refundacji kosztów w kwocie 21 000,00 zł wraz z odsetkami ustawowymi.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z 30 listopada 2023 r. nr PS-V.8642.1.2023.1 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Skargę na powyższą decyzję wniosła Spółka, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga ta jest niezasadna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyjaśnił, że rozstrzygnięcie w sprawie umorzenia należności zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, na co wskazuje użyte w art. 76 ust. 7 u.p.z. sformułowanie "może umorzyć". Kontrola legalności rozstrzygnięcia organu, wydanego w ramach tzw. uznania administracyjnego, sprowadza się więc do tego, czy postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, czy zgodnie z nimi ustalono stan faktyczny sprawy, a także czy rozstrzygnięcie wynika z tych ustaleń i nie ma znamion rozstrzygnięcia dowolnego. Sam wybór rozstrzygnięcia dokonany przez organy nie podlega kontroli sądu.

Sąd I instancji wskazał, że w sprawach o umorzenie należności prowadzonych na podstawie art. 76 ust. 7 u.p.z., postępowanie wyjaśniające koncentruje się na zweryfikowaniu, czy sytuacja wnioskodawcy podpada pod jedną z określonych w art. 76 ust. 7 pkt 1-4 u.p.z. okoliczności. Omawianą regulację cechują niejako dwie fazy (etapy) postępowania. W ramach pierwszego etapu organ obowiązany jest ustalić, czy zachodzi jedna z opisanych w powołanym przepisie przesłanek przyznania ulgi. Dopiero jej wystąpienie umożliwia wkroczenie w kolejną fazę, w której organ dokonuje opcji decyzyjnej w zakresie przyznania ulgi, bądź odmowy udzielenia takiego prawa. Jak podkreślił Sąd I instancji, nawet spełnienie przez dłużnika kryteriów określonych w art. 76 ust. 7 u.p.z. nie gwarantuje pozytywnego rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych środków.

Sąd wyjaśnił też, że przesłanki istniejące po stronie podmiotów zobowiązanych do zwrotu refundacji ustawodawca ograniczył do przypadków wymienionych w pkt 1 i 4 omawianego przepisu. Tylko bowiem w tych jednostkach redakcyjnych art. 76 ust. 7 ustawy, przesłanki umorzenia odniesione zostały do sytuacji podmiotów zobowiązanych do zwrotu refundacji. Oznacza to, że możliwość zastosowania instytucji przewidzianej w art. 76 ust. 7 w odniesieniu do tych podmiotów, ograniczono do przypadków wskazanych w pkt 1 i 4. Sąd I instancji zgodził się więc z Wojewodą, że analiza sytuacji skarżącej Spółki powinna dotyczyć przesłanek z pkt 1 i 4.

Sposób sformułowania podstaw kasacyjnych w niniejszej sprawie wymaga poczynienia w pierwszej kolejności kilku uwag dotyczących wymogów formalnych, jakim powinno odpowiadać kwalifikowane pismo w postępowaniu, jakim jest skarga kasacyjna. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. obligatoryjnym elementem tego środka odwoławczego jest wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu przepisów, jakie w ocenie strony składającej skargę kasacyjną zostały naruszone. Wnoszący skargę kasacyjną powinien przyporządkować każdy z zarzutów do konkretnej podstawy kasacyjnej, wskazanej w art. 174 P.p.s.a. Ma to istotne znaczenie dla spełnienia wymogów formalnych środka odwoławczego. W przypadku zarzutów opartych na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. niezbędne jest bowiem wskazanie formy naruszenia. Zgodnie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. są to błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia polega na mylnym zrozumieniu treści przepisu, natomiast niewłaściwe zastosowanie polega na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada (bądź nie odpowiada) hipotezie określonej normy prawnej (wyroki NSA z 5 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 1852/10, z 20 lipca 2011 r. sygn. akt II FSK 335/10, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku naruszenia przepisów postępowania nie ma obowiązku wskazania formy ich naruszenia, jednakże konieczne jest określenie, w jaki sposób zostały one naruszone i jaki to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno zawierać argumentację, mającą przekonać Naczelny Sąd Administracyjny o słuszności każdego z podniesionych zarzutów (wyrok NSA z 18 marca 2011 r. sygn. akt I GSK142/10). Uzasadnienie powinno być logiczne i precyzyjne, pozwalające na poznanie intencji jego autora, a następnie sformułowanie zwrotu stosunkowego o zgodności bądź niezgodności zaskarżonego wyroku z prawem (wyrok NSA z 26 stycznia 2012 r. sygn. akt II FSK 1313/10).

Ponownie warto więc wskazać, że skoro w myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie okoliczności przesądzające o nieważności postępowania, to zasadniczym elementem skargi kasacyjnej powinno być prawidłowe i zupełne wskazanie jej podstaw, tj. konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, z którego naruszeniem skarżąca wiąże wadliwość objętego skargą wyroku sądu pierwszej instancji i na czym opiera swoje żądanie jego uchylenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny.

W konstrukcji rozpoznawanej skargi kasacyjnej wystąpiły uchybienia w sposobie formułowania podniesionych w niej zarzutów, co z kolei rzutuje w bezpośredni sposób na możliwość i zakres dokonania merytorycznej oceny zaskarżonego wyroku w ramach sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej. Strona formułując zarzuty wobec zaskarżonego wyroku Sądu I instancji powołała się na obie podstawy kasacyjne z art. 174 P.p.s.a., tj. zarówno na naruszenie prawa materialnego jak i przepisów o charakterze proceduralnym.

Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Błędne zakwalifikowanie przepisów prawa w ramach podniesionych zarzutów kasacyjnych nie uniemożliwia zatem Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytorycznego odniesienie się do nich przez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1679/11).

W pierwszej kolejności wymagały ustosunkowania się zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego.

Strona skarżąca kasacyjnie wskazała na naruszenie art. 61 i art. 9 oraz 107 K.p.a. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sąd administracyjny nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. To nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie jako matrycą porównawczą w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd I instancji przepisom P.p.s.a. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów K.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom (wyrok NSA z 30 kwietnia 2002 r. I OSK 1133/19). W konsekwencji zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego strona skarżąca kasacyjnie powinna powiązać je z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, czego w niniejszej skardze kasacyjnej nie uczyniła.

Kolejno należy wskazać, że analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej w zakresie powyższego zarzutu wskazuje, że Spółka kwestionuje ocenę Sądu I instancji dotyczącą treści wniosku inicjującego postępowanie w niniejszej sprawie administracyjnej. Spółka wskazuje bowiem, że Sąd I instancji nie zastosował reguł obowiązujących w postępowaniu administracyjnym oraz wadliwie uznał, że Spółka nie kwestionowała wysokości udzielonej dotacji, pomimo że sama treść wniosku o umorzenie podaje inną kwotę, niż kwota przyznanej dotacji. W rzeczywistości zatem zarzut ten zmierza do zakwestionowania prawidłowości oceny stanu faktycznego sprawy. Stan faktyczny sprawy administracyjnej ustalany jest przez organy stosownie do wymogów zawartych w art. 7 i 77 § 1 K.p.a. przy zastosowaniu art. 80 K.p.a. i to w ramach prawidłowości ich zastosowania sąd administracyjny weryfikuje stan faktyczny sprawy administracyjnej. Jeżeli Spółka uważa, że Sąd I instancji wadliwie skontrolował ustalenia (pominął treści znajdujących się w aktach dokumentów), to powinien zakwestionować to w ramach zarzutu naruszenia właśnie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. (jeżeli chodzi o niewyjaśnienie lub wyjaśnienie pewnych okoliczności) i 80 K.p.a. (jeżeli chodzi o ocenę zgromadzonych dowodów), w powiązaniu z przepisami procedury sądowoadministracyjnej, a nie w ramach zarzutu naruszenia art. art. 61 i art. 9 K.p.a. Pierwszy z tych przepisów stanowi bowiem, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Jeżeli chodzi zaś o art. 61 K.p.a., to wskazać należy, że składa się on z sześciu paragrafów o zróżnicowanej treści normatywnej. Z punktu widzenia formalnego więc należy przypomnieć, że przepis, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, paragrafu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2008 r. sygn. akt II FSK 557/07; wyrok NSA z 7 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 2019/12; wyrok NSA z 28 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 552/12; wyrok NSA z 22 stycznia 2013 r. sygn. akt II GSK 1573/12; wyrok NSA z 27 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 218/11; wyrok NSA z 8 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2496/10; wyrok NSA z 14 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2232/10). Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest zatem ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego stosowania zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5 października 2010 r. sygn. akt I GSK125/09; 23 listopada 2010 r. sygn. akt II FSK 1165/09; 8 grudnia 2010 r. sygn. akt I GSK 619/09; 19 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 2766/12, 14 września 2021 r. sygn. akt I OSK 411/21; aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 860, nb 19). Zarzuty i ich uzasadnienie, powinny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26 października 2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt OSP 2005/3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjnej, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 P.p.s.a.). Już tylko z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do oceny zarzutu naruszenia art. 61 K.p.a.

Również postawiony samodzielnie zarzut naruszenia art. 148 i art. 151 P.p.s.a. nie może być skuteczny. Przepis art. 148 P.p.s..a stanowi: "Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.". Przepis ten nie był stosowany w niniejszej sprawie. Przepis art. 151 P.p.s.a. wskazuje, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku, gdy skarga nie jest uwzględniona. Unormowanie to jest przepisem kompetencyjnym - dającym sądowi administracyjnemu kompetencje do podejmowania przewidzianych prawem rozstrzygnięć oraz "wynikowym" - mówiącym o tym, jaki może być wynik sprawy. Jego naruszenie jest zawsze następstwem uchybienia innym normom prawnym, a zatem wymienione w analizowanym zarzucie przepisy nie mogą być samoistną podstawą skargi kasacyjnej (por. np. wyroki NSA z 11 października 2018 r. sygn. akt I OSK 2674/16, z 26 września 2018 r. sygn. akt II OSK 104/18, z 12 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 970/15; z 4 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2387/12; z 9 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2054/14). Przepis art. 151 P.p.s.a. można naruszyć jedynie w powiązaniu z wyraźnie wskazanymi przepisami postępowania lub prawa materialnego. Dopiero bowiem naruszenie konkretnych przepisów postępowania lub prawa materialnego może doprowadzić do konieczności uwzględnienia skargi. Ocena, czy nieuwzględnienie skargi jest wadliwe i stanowi naruszenie art. 151 P.p.s.a. - przez jego zastosowanie możliwa jest zatem wtedy, gdy zostanie wykazane naruszenie konkretnych przepisów postępowania lub prawa materialnego.

Gdyby jednak w drodze daleko posuniętej rekonstrukcji zarzutu naruszenia przepisów postępowania przyjąć, że dotyczył on art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 61 § 1 K.p.a., zgodnie z którym: "Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.", to w realiach rozpoznawanej sprawy nie mógłby on odnieść spodziewanego skutku.

W sprawie nie jest sporne, że Spółka otrzymała refundację kosztów wyposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego na podstawie umowy nr [...] ([...]) z [...] maja 2022 r. Sąd przyjął, że w piśmie z 25 kwietnia 2023 r. (wpływ do organu 28 kwietnia 2023 r.) Spółka wystąpiła z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu refundacji kosztów wyposażenia stanowiska pracy. Pismem z 17 maja 2023 r. rozwiązano ze Spółką umowę nr [...] i wezwano do zwrotu otrzymanych środków w wysokości 21 000,00 zł, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania wraz z odsetkami ustawowymi od 11 lipca 2022 r. do dnia terminu zwrotu ww. środków finansowych i dalszymi odsetkami ustawowymi za opóźnienie od dnia upływu terminu zwrotu ww. środków do dnia zapłaty. Przyczyną rozwiązania umowy i zwrotu powyższych środków finansowych było naruszenie warunków umowy, a w szczególności nieprzyjęcie do pracy na zwolnione miejsce pracy żadnej z 4 kolejnych skierowanych z Powiatowego Urzędu Pracy osób bezrobotnych, mimo że spełniały warunki zawartej umowy (§ 3 pkt 11 oraz § 1 ust. 1 pkt 1 ww. umowy). Rację ma Sąd I instancji i organy administracyjne, że wysokość kwoty zwrotu, stanowiąca całość wypłaconych skarżącej środków, nie podlegała weryfikacji na tym etapie postępowania. Organ nie był więc władny do weryfikowania zarzutów co do zatrudnienia bezrobotnego przez kilka miesięcy i wpływu tej okoliczności na zwrot udzielonej refundacji. Dlatego wskazanie przez Spółkę we wniosku z 25 kwietnia 2023 r. niższej kwoty niż kwota otrzymanych środków w wysokości 21 000 zł, co do której wezwano Spółkę do zwrotu, nie może mieć znaczenia w sprawie ani nie może świadczyć o naruszeniu art. 61 § 1 K.p.a. Niezależnie od tego, że w ocenie Spółki kwota ok. 16 000 zł była bardziej adekwatna w kontekście zatrudnienia skierowanego bezrobotnego przez 4 miesiące i wypełnienia w tym zakresie obowiązku zatrudnienia wskazanej osoby przez Powiatowy Urząd Pracy w B. Prawidłowo wskazały organy administracyjne i zaaprobował to Sąd I instancji, że ewentualne zarzuty i roszczenia, jako związane z umową o refundację, stanowią zagadnienia cywilnoprawne.

Kolejno wskazać trzeba, że z akt sprawy wynika, że Spółka wyraźnie we wniosku wskazała, że domaga się od organu umorzenia należności, a zatem zasadnie organ w tym kierunku prowadził postępowanie. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że skoro umorzenie jest najdalej idącą formą zwolnienia z długu, nie oznacza to, że organ nie był zobligowany rozpoznawać jednocześnie złożonego w późniejszych etapach postępowania alternatywnego wniosku o rozłożenie na raty. Spółka nie utraciła tego uprawnienia i nadal może do organu wystąpić z takim wnioskiem. Podkreślić przy tym należy, że w przypadku postępowania o przyznanie dobrodziejstwa w postaci zwolnienia z obowiązku zwrotu świadczenia wypłaconego ze środków publicznych, ciężar dowodu spoczywa w istotnej mierze na wnioskodawcy. Osoba ta jest bowiem przede wszystkim zainteresowana w uzyskaniu umorzenia należności. Wnioskodawca dysponuje ponadto najlepszą wiedzą o okolicznościach uzasadniających udzielenie rozważanego wsparcia ze środków publicznych. Podmiot ten ponosi zatem w powyższym zakresie główne negatywne konsekwencje swoich zaniechań.

W niniejszej sprawie skarżąca Spółka nie podważyła zatem skutecznie okoliczności faktycznych sprawy i prawidłowości ich oceny, tym samym w realiach tej sprawy nie mogły odnieść skutku zarzuty niewłaściwego zastosowania wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu prawa materialnego, tj. art. 76 ust. 7 pkt 1-4 u.p.z.

Stosownie do tego przepisu: "Starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady rynku pracy umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek:

1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, refundację lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności;

2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2 i 3, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania;

3) osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2 i 3, zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności;

4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne.

Jeśli chodzi zaś o błędną wykładnię art. 76 ust. 7 pkt 1-4 up.z., to Spółka podała, że polegała ona na uznaniu przez Sąd I instancji, że organ prawidłowo zastosował ten przepis, pomimo że organ może badać przesłanki określone enumeratywnie w art. 76 ust. 7 pkt 1-4 u.p.z. jedynie wówczas, gdy strona nie kwestionuje obowiązku zwrotu przyznanego jej świadczenia, a Spółka w treści wniosku wskazała, że wnosi o umorzenie kwoty 16 000 zł a nie 21 000 zł. Argumentacja skargi kasacyjnej powołana na poparcie tego zarzutu wskazuje zatem, że Spółka w istocie odwołuje się do ustaleń stanu faktycznego. Zarzut skargi kasacyjnej nie dotyczy tym samym błędnej wykładni powołanych przepisów. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być natomiast dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12, wyrok NSA z 4 lipca 2013 r. sygn. akt I GSK 934/12). Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Kwestionując ocenę stanu faktycznego nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, również w wyniku jego błędnej wykładni, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2747/12, wyrok NSA z 6 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2327/11).

Powołany przez Spółkę w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrok WSA w Szczecinie z 20 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 1212/09 nie jest adekwatny do okoliczności niniejszej sprawy, gdyż w toku postępowania Spółka nie wykazała, że nie istnieje obowiązek zwrotu otrzymanych środków. Wprost przeciwnie, z akt sprawy wynika, ze pismem z 17 maja 2023 r. rozwiązano ze Spółką umowę nr [...] i wezwano do zwrotu otrzymanych środków w wysokości 21 000,00 zł, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania wraz z odsetkami ustawowymi od 11 lipca 2022 r. do dnia terminu zwrotu ww. środków finansowych i dalszymi odsetkami ustawowymi za opóźnienie od dnia upływu terminu zwrotu ww. środków do dnia zapłaty. W takiej sytuacji dla twierdzenia, że w sprawie istnieje spór co do obowiązku zwrotu dotacji, nie jest wystarczające kwestionowanie kwoty zwrotu we wniosku o umorzenie należności, ale konieczne jest wykazanie, że toczy się spór cywilnoprawny przed sądem powszechnym. Tak jak była już o tym mowa, wszelkie kwestie związane z zawarciem umowy, jej wykonywaniem, czy rozwiązaniem nie mogą być dochodzone w trybie administracyjnym, a co za tym idzie nie mogą być przedmiotem oceny sądu administracyjnego (art. 1 i art. 3 § 1 i § 2 P.p.s.a.). Właściwym dla rozstrzygnięcia sporów wynikających z takiej umowy jest sąd powszechny.

Oznacza to, że organy dokonały prawidłowej wykładni art. 76 ust. 7 u.p.z., natomiast Sąd I instancji prawidłowo wykładnię tę zaakceptował, nie dopatrując się błędu w subsumcji ustalonego prawidłowo stanu faktycznego sprawy pod wspomnianą normę prawa materialnego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, jako nieopartą na usprawiedliwionych podstawach.