Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 708/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2014-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 2 pkt 12, art. 30 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Teza: Przepis art. 29 ust. 2 pkt 12 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.) stanowi o przebudowie dróg, torów i urządzeń kolejowych bez wyszczególniania charakteru dróg, w szczególności bez odnoszenia wskazanych w nim robót budowlanych do dróg publicznych. Dopuszcza zatem zgłoszenie budowlane dla przebudowy dróg bez względu na ich charakter.

TEZY

Przepis art. 29 ust. 2 pkt 12 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.) stanowi o przebudowie dróg, torów i urządzeń kolejowych bez wyszczególniania charakteru dróg, w szczególności bez odnoszenia wskazanych w nim robót budowlanych do dróg publicznych. Dopuszcza zatem zgłoszenie budowlane dla przebudowy dróg bez względu na ich charakter.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 października 2014 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto Z. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty Z. z dnia [...] kwietnia 2014 roku numer [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz strony skarżącej Gminy Miasta Z. kwotę 500,00 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Bk 708/14

UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta Z., działający w imieniu Miasta Z. zgłosił w dniu 28 marca 2014 r. Starostwu Powiatowemu w Z. zamiar wykonania robót budowlanych polegających na "przebudowie zatoki postojowej przy drodze wewnętrznej od ul. M. w Z. na terenie działki nr [...]". Planowaną datę rozpoczęcia robót określił jako 30 kwietnia 2014 r. Do zgłoszenia dołączył oświadczenie o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością nr [...] na cele budowlane (własność), projekt budowlany, w którym określił zakres prac jako rozebranie istniejącej nawierzchni zatoki oraz krawężników i poszerzenie do szerokości umożliwiającej parkowanie skośne do krawędzi jezdni. Wskazał, że projektuje się zatokę o szerokości zmiennej 4,30 – 4,80 m na odcinku 0+000 – 0+063 i o szerokości stałej 4, 80 m na odcinku 0+063 – 0+143,86.

W dniu 24 kwietnia 2014 r. Starosta Z. zgłosił na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), dalej p.b., sprzeciw do zgłoszenia budowlanego (oznaczony jako AB.6743.1.166.2014). Jak ustalił, istniejąca zatoka mieściła około 23 miejsc postojowych, zaś projektowana ma mieścić około 43 takich miejsc. Zgłoszone zamierzenie budowlane stanowi więc w istocie rozbudowę zatoki postojowej, która nie mieści się w katalogu robót budowlanych wymagających zgłoszenia, zatem wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Nadto inwestycja jest zrealizowana na terenie Z. K. S. A. w Z. wpisanym do rejestru zabytków, zaś zgodnie z art. 39 ust. 1 p.b. prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót wydanego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. Oznacza to, że należy dla zamierzenia budowlanego uzyskać pozwolenie na budowę. Organ dopatrzył się również nieścisłości w dokumentach przedłożonych przez inwestora w zakresie numeru działki: zgłoszenie wskazuje na nr [...] zaś projekt na nr [...], jednakże uznał, że nie mają one wpływu na rozstrzygnięcie, stąd nie wzywał do wyjaśnień w tym zakresie.

Burmistrz Z. złożył odwołanie od decyzji zgłaszającej sprzeciw. Wskazał, że organ błędnie zakwalifikował roboty jako przebudowę zatoki postojowej, podczas gdy stanowią one w istocie przebudowę drogi wewnętrznej przez poszerzenie jej części stanowiącej zatokę postojową z 2,25 m do 4,30 – 4,80 m, co kwalifikuje się jako roboty wymagające zgłoszenia na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 12 w związku z art. 3 pkt 7a p.b. W konsekwencji organ błędnie również zastosował art. 39 ust. 1 p.b. wyprowadzając z niego obowiązek uzyskania – przed uzyskaniem pozwolenia na budowę - pozwolenia konserwatora zabytków. Tymczasem jest możliwe prowadzenie robót budowlanych wymagających tylko zgłoszenia na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Odwołujący się wskazał, że jeśli organ ocenił, iż zgłoszenie zawiera braki (w zakresie niedołączenia pozwolenia konserwatorskiego) powinien inwestora wezwać do ich uzupełnienia. Nadto zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 6, 7, 9, 1- § 1, 77 § 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. Wojewoda P., stosując art. 30 ust. 2 p.b., nałożył na inwestora obowiązek: jednoznacznego wskazania numeru działki, na której planowane są prace budowlane (użyto w postanowieniu terminu rozbudowa), przedłożenia stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz przedłożenia dokumentu, z którego jednoznacznie wynika, czy droga przy której planuje się rozbudowę zatoki postojowej jest drogą gminną, powiatową czy wojewódzką. Przy piśmie z dnia 5 czerwca 2014 r. inwestor przedłożył: wyjaśnienie odnośnie numeru działki – wskazując, że chodzi o nr [...]; pozwolenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w B. Delegatura w Ł. z dnia [...] czerwca 2014 r., z którego wynika zezwolenie udzielone Gminie Miastu Z. na prowadzenie działań na obszarze wpisanym do rejestrze zabytków (działka nr [...]) polegających na przebudowie drogi wewnętrznej w zakresie przebudowy zatoki; wypis z rejestru gruntów oraz oświadczenie, że droga ma charakter drogi wewnętrznej.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. znak [...] Wojewoda P. utrzymał zaskarżoną decyzję (sprzeciw) w mocy wskazując, że zgłoszony zakres robót budowlanych wymaga pozwolenia na budowę. Wywiódł, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa zatok parkingowych na drogach wojewódzkich, powiatowych i gminnych, natomiast droga wskazana przez inwestora, na której mają być wykonane dodatkowe miejsca postojowe, ma charakter drogi wewnętrznej bez kategoryzacji. Nadto, zdaniem Wojewody, nie jest zasadny argument inwestora, że zgłoszona inwestycja kwalifikuje się jako przebudowa drogi przewidziana art. 29 ust. 2 pkt 12 p.b. i tym samym wymaga zgłoszenia. W jego ocenie, wniosek został sprecyzowany jako przebudowa zatoki postojowej a nie przebudowa drogi, a zatem sprzeciw znajduje swoje uzasadnienie i należało orzec o utrzymaniu go w mocy.

Skargę na powyższą decyzję złożył do sądu administracyjnego Burmistrz Z. zarzucając:

1. naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 6 k.p.a. poprzez nałożenie w pkt 3 postanowienia z dnia [...] maja 2014 r. obowiązku nieprzewidzianego przepisami prawa; art. 7 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego dotyczącego rodzaju zgłaszanego zamierzenia budowlanego; art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zgromadzonych materiałów i dowodów; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty Z. wydanej z istotnym naruszeniem prawa;

2. naruszenie art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b. poprzez wniesienie sprzeciwu do zgłoszenia wykonywania robót budowlanych nieobjętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

Uzasadniając skargę Burmistrz wskazał, że organ odwoławczy nie mógł nałożyć na inwestora obowiązku przedstawienia dokumentu, z którego wynika charakter drogi, przy której zaprojektowano zatokę postojową. Nadto kwalifikując zgłoszone przedsięwzięcie budowlane w kontekście wymagania uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia – oparł się jedynie na dosłownym brzmieniu treści zgłoszenia (przebudowa zatoki postojowej przy drodze wewnętrznej) a nie na merytorycznej części wniosku tj. rodzaju i zakresie robót objętych zgłoszeniem. Nie ustalił organ czy zatoka postojowa jest częścią liniowego obiektu budowlanego jakim jest droga wewnętrzna, czy też stanowi samodzielny obiekt budowlany. Także Wojewoda nie umożliwił stronie przed wydaniem decyzji zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Nieprawidłowe było zgłoszenie sprzeciwu w sytuacji, gdy dopiero w II instancji zobowiązano inwestora do uzupełnienia materiału dowodowego. Spowodowało to sytuację, w której organy obydwu instancji rozstrzygnęły w oparciu o różne ustalenia materialnoprawne. Zdaniem skarżącego, z przepisów prawa budowlanego (art. 3 pkt 3a), przepisów ustawy o drogach publicznych (art. 4 pkt 2) oraz z § 110 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, wynika że zatoki postojowe są elementem drogi, a nie odrębnym obiektem budowlanym, a roboty zamierzone przez inwestora wymagają dokonania zgłoszenia a nie uzyskania pozwolenia na budowę. Tym samym stanowisko organu odwoławczego nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach, zwłaszcza że organ ten nie dokonał nawet oceny czy ustawodawca umożliwił stosowanie art. 29 ust. 2 pkt 12 p.b. do dróg wewnętrznych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jako uzasadniona podlegała uwzględnieniu, przy czym z mocy art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., sąd uprawniony był do wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji (sprzeciwu) organu I instancji. Organy administracji architektoniczno – budowlanej dopuściły się naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, jak i naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Skutkowało to uchyleniem wydanych w sprawie rozstrzygnięć.

Przede wszystkim zauważyć należy, że po wpłynięciu do organu administracji architektoniczno – budowlanej zgłoszenia budowlanego, organ ten ma obowiązek sprawdzenia w pierwszej kolejności czy zgłoszone do wykonania roboty budowlane wymagają zgłoszenia, pozwolenia na budowę bądź zwolnione są z mocy ustawy od tych formalności procesowych. Ustaleń dokonać powinny organy biorąc pod uwagę ustawowe definicje podmiotowe (obiektów budowlanych lub ich części) oraz przedmiotowe (robót budowlanych, w tym budowy). Inaczej określając, należy przyporządkować zgłoszenie do treści art. 3 pkt 1, 2, 2a, 3, 3a, 4 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), dalej p.b. (kwalifikacja podmiotowa) oraz art. 3 pkt 6, 7, 8 p.b. (kwalifikacja przedmiotowa). W zależności od wyników takiej kwalifikacji przepisy art. 28, 29, 29a, 30 i 31 p.b. dadzą odpowiedź, czy i jakich formalności (pozwolenie na budowę, zgłoszenie) wskazane przez inwestora działania będą wymagały.

W sprawie niniejszej organ I instancji dokonał błędnej kwalifikacji zgłoszonego zamierzenia inwestora bezzasadnie zaliczając je do rozbudowy. Jakkolwiek ustawodawca nie zawarł bezpośredniej definicji "rozbudowy", to rozróżnił zbliżone do niej roboty budowlane w postaci "przebudowy", zawierając w art. 2 pkt 7a p.b. jej definicję. Odróżnianie "rozbudowy" od "przebudowy" jest o tyle istotne, że rozbudowa należy do "budowy" (art. 3 pkt 6 p.b.) – węższej kategorii niż pojęcie "robót budowlanych (art. 3 pkt 7a p.b.), wymagającej innych formalności przed przystąpieniem do realizacji zamierzenia budowlanego. Starosta Z. zasugerował się zwiększeniem parametrów zatoki drogowej nie zauważając, że w definicji "przebudowy" w końcowej części zawarto stwierdzenie, iż "w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego". Skoro roboty budowlane nie miały spowodować zmiany pasa drogowego (a tak stwierdził już w zgłoszeniu inwestor, co potwierdzał dołączony projekt budowlany), to kwalifikowały się do "przebudowy" a nie "rozbudowy" mimo widocznego zwiększenia rozmiaru zatoki, ale w ramach pasa drogowego nie na zewnątrz. Skoro stanowiły "przebudowę", to zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 12 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 p.b. wymagały zgłoszenia budowlanego (które inwestor złożył) a nie pozwolenia budowlanego jak błędnie uznały organy.

W tym miejscu przytoczyć można wywód prawny zawarty w wyroku z dnia 13 czerwca 2013 r. w sprawie VII SA/Wa 2984/12, który skład orzekający w sprawie niniejszej podziela: "Wydzielenie zatok postojowych, o ile mieści się w zakresie robót obejmujących przebudowę drogi, tzn. niepowodujących zmiany granic pasa drogowego, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz jedynie zgłoszenia właściwemu organowi. Zgodnie z treścią art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.) pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie dróg. Przebudowa drogi zaś, stosownie do treści art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych drogi, w tym również charakterystycznych parametrów (np. szerokość), lecz jedynie w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Definicja ta koresponduje z definicją zawartą w art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, z późn. zm.), zgodnie z którą przebudową drogi jest wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego. Pasem drogowym z kolei, po myśli art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Definicja pasa drogowego we wskazanym brzmieniu obowiązuje od dnia 9 grudnia 2003 r. Do tego czasu art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych stanowił, że drogą lub pasem drogowym jest wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Konieczne jest zatem rozszyfrowanie znaczenia określenia: obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw [http://orka.sejm.gov.pl/proc4.nsf/opisy/1933.htm, Druk nr 1933 z dnia 22 sierpnia 2003 r., s. 75] wprowadzana zmiana porządkuje słowniczek definicji pojęć używanych w ustawie, poprzez rozdzielenie pojęcia "droga" i "pas drogowy". Pierwsze z nich ma oznaczać wyłącznie budowlę, zaś drugie nieruchomość - grunt, na którym znajdzie się ta budowla wraz z obiektami i urządzeniami z nią związanymi (obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu). Skoro zmiana miała charakter porządkujący, to należy przyjąć, że zamierzeniem ustawodawcy było objęcie ogólnym określeniem obiektów budowlanych i urządzeń technicznych związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu - dotychczas wymienionych obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, w tym również zatok postojowych" (wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).

Również bezzasadnie organ odwoławczy uznał za przeszkodę w zgłoszeniu budowlanym w sprawie niniejszej charakter drogi w ramach której ma nastąpić przebudowa zatoki postojowej. Wojewoda wykluczył dopuszczalność zgłoszonych robót budowlanych z uwagi na wewnętrzny charakter spornej drogi. Tymczasem przepis art. 29 ust. 2 pkt 12 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 p.b. stanowi o przebudowie dróg, torów i urządzeń kolejowych bez wyszczególniania charakteru dróg, w szczególności bez odnoszenia wskazanych w nim robót budowlanych do dróg publicznych. Dopuszcza zatem zgłoszenie budowlane dla przebudowy dróg bez względu na ich charakter. Wynika to z literalnego brzmienia przepisu art. 29 ust. 2 pkt 12 oraz porównania go z regulacją art. 29 ust. 1 pkt 11 p.b., w którym to przepisie ustawodawca zawarł wymóg uzyskania pozwolenia na budowę zatok parkingowych na drogach wojewódzkich, powiatowych i gminnych. Zatem ustawodawca zróżnicował wymogi formalne dla określonego charakteru dróg w zależności od rodzaju robót budowlanych. Bez wątpienia przebudowę dróg (a w sprawie niniejszej sporne roboty mieścić się będą w pasie drogowym istniejącej drogi) wymagającą zgłoszenia budowlanego odniósł do każdego rodzaju dróg tj. dróg publicznych jak i wewnętrznych.

W tym miejscu można powołać linię orzeczniczą sądów administracyjnych, iż przebudowa dróg, bez różnicowania na drogi publiczne i inne (wewnętrzne) wymaga zgłoszenia budowlanego, nie zaś pozwolenia na budowę (vide wyroki w sprawach II SA/Rz 237/12 z dnia 19 czerwca 2012 r. oraz II SA/Gd 587/12 z dnia 5 grudnia 2012 r., CBOSA).

Zaprezentowane w sprawie przez organ administracyjny odmienne stanowisko narusza prawo materialne - art. 3 pkt 7a, art. 29 ust. 2 pkt 12, art. 30 ust. 1 pkt 2 p.b., co miało wpływ na wynik sprawy i skutkowało uchyleniem zaskarżonych aktów.

Niezależnie od powyższego organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisu art. 30 ust. 2 in fine p.b. Regulacja ta stanowi: "W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji". Wynika z niej wprost, że nałożyć obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w odpowiednim terminie może organ przed zgłoszeniem sprzeciwu, dla której to czynności (sprzeciw) ma 30 dni. Po jego upływie niedopuszczalne jest zgłoszenie sprzeciwu. Termin ten ulega przedłużeniu wyłącznie w przypadku wydania postanowienia wzywającego do uzupełnienia sprzeciwu. Zatem niedopuszczalna jest sytuacja, by najpierw został zgłoszony sprzeciw, a dopiero później inwestor był zobowiązany do uzupełnienia zgłoszenia, które to zobowiązanie organ wystosował po upływie terminu na zgłoszenie sprzeciwu. Taka, naruszająca prawo materialne i procesowe sytuacja, zaistniała w sprawie niniejszej. Zgłoszenia dokonano 28 marca 2014 r., zatem 30-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu (skoro nie wzywano inwestora do uzupełnienia zgłoszenia) upływał w dniu 28 kwietnia 2014 r. Wojewoda pomimo tego (i wniesienia sprzeciwu z innych przyczyn przez Starostę Z.) wezwał inwestora w dniu [...] maja 2014 r. do jednoznacznego wskazania numeru działki, na której planowane są prace budowlane, przedłożenia stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz przedłożenia dokumentu, z którego jednoznacznie wynika, czy droga przy której planuje się rozbudowę zatoki postojowej jest drogą gminną, powiatową czy wojewódzką. Było to niedopuszczalne ze względów wyżej wyłożonych i stanowiło naruszenie przepisów art. 30 ust. 2 i ust. 5 p.b.

W tym miejscu powtórzyć należy za orzecznictwem sądów administracyjnych, że dla zachowania terminu z art. 30 ust. 5 p.b. konieczne jest wydanie i wysłanie przed upływem tego terminu albo sprzeciwu, albo postanowienia o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia. W sytuacji nałożenia obowiązku uzupełnienia brakujących dokumentów (art. 30 ust. 2 p.b.), termin do zgłoszenia sprzeciwu rozpoczyna bieg na nowo od dnia złożenia tych dokumentów, a w wypadku ich niezłożenia, od upływu wyznaczonego postanowieniem terminu. Termin z art. 30 ust. 5 p.b. do wniesienia sprzeciwu jest terminem prawa materialnego (nie instrukcyjnym czy procesowym), zatem skutek jego przekroczenia wiąże się z utratą możliwości wniesienia sprzeciwu, a tym samym z utratą podstawy prawnej do wydania decyzji o sprzeciwie (vide wyroki w sprawach II OSK 1147/12 z dnia 22 października 2013 r., II SA/Łd 964/12 z dnia 16 stycznia 2013 r. oraz II OSK 2471/10 z dnia 14 marca 2012 r., CBOSA).

Powyższe reguły zaskarżoną decyzją i wydanym postanowieniem wzywającym do uzupełnienia zgłoszenia zostały naruszone.

W tym miejscu ponownie należy podkreślić, że to organ I instancji miał możliwość, a w realiach sprawy niniejszej obowiązek, wezwania inwestora do uzupełnienia zgłoszenia w zakresie określonym później przez Wojewodę w postanowieniu z dnia [...] maja 2014 r. W szczególności niejasność dotyczyła numeru działki, a także – wbrew twierdzeniu skargi – z uwagi na położenie terenu inwestycji na obszarze wpisanym do rejestru zabytków ([...]) wymagane było pozwolenie na prowadzenie robót wydane przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. Ten ostatni warunek wynika z redakcji art. 39 ust. 1 p.b. w związku z art. 36 ust. 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.). Co prawda art. 39 ust. 1 p.b. traktuje tylko o pozwoleniu na budowę, ale art. 36 ust. 8 ustawy o ochronie zabytków wymienia wprost zarówno pozwolenie na budowę jak i zgłoszenie. Ostatnio wymieniony przepis należy traktować jako przepis szczególny w stosunku do regulacji prawa budowalnego. Zatem zgodnie z zasadą lex specialis derogat legi generali wyprzedza on regulację prawa budowlanego. Te braki zgłoszenia zostały wyeliminowane w postępowaniu odwoławczym, inwestor sprecyzował numer działki oraz przedłożył pozwolenie z dnia [...] czerwca 2014 r. P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Co prawda zostało nieprawidłowo wydane po wniesieniu sprzeciwu, ale zmienia obraz sprawy na datę orzekania przez sąd.

W sytuacji, gdy przed wniesieniem sprzeciwu organ nie skorzysta z możliwości i obowiązku wydania postanowienia na podstawie art. 30 ust. 2 p.b. to strona nie może ponosić konsekwencji prawnych nieprawidłowego działania organu. Inaczej wyjaśniając, jeśli organ nie wezwał do uzupełnienia zgłoszenia budowlanego, to traktuje się je jako zgłoszenie niewadliwe i nie można po wydaniu sprzeciwu z innych powodów w późniejszym terminie zobowiązać inwestora do uzupełnienia sprzeciwu. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest zgodne stanowisko, że strona nie może ponosić konsekwencji nieprawidłowego postępowania organów państwowych (vide np. orzeczenia w sprawach I OSK 14/13 z dnia 29 lipca 2014 r., II SA/Po 519/14 z dnia 26 czerwca 2014 r., V SA/Wa 317/14 z dnia 11 czerwca 2014 r., CBOSA).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej stwierdzić należy, że to Starosta Z. przed upływem terminu do wniesienia sprzeciwu winien był wydać postanowienie wzywające do uzupełnienia zgłoszenia, czego nie uczynił. Upływ terminu do wniesienia sprzeciwu uniemożliwiał późniejsze zobowiązanie, ale inwestor nie mógł być obciążony zaniedbaniem organu. Inaczej rzecz ujmując, skoro zgłoszone roboty budowlane mieściły się w dyspozycji art. 29 ust. 2 pkt 12 p.b. i z mocy art. 30 ust. 1 pkt 2 p.b. wymagały zgłoszenia, to w sytuacji gdy organ I instancji nie widział braków zgłoszenia, traktować je należy jako prawnie skuteczne. Zatem na skutek niniejszego wyroku uchylającego decyzje organów obydwu instancji pozostaje prawnie skuteczne zgłoszenie robót budowlanych z dnia 28 marca 2014 r. na działce nr [...] (w zgłoszeniu oczywista omyłka pisarska).

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w punkcie 1 wyroku. Orzeczenie w punkcie 2 wyroku oparto na art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.