Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 786/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-08-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Asesor WSA Magdalena Gawlikowska ( spr.) Protokolant Specjalista Dominika Janik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 1 marca 2024 r. nr SKO.NP/4115/6/2024 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie na rzecz skarżącego K. P. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z 1 marca 2024 r. nr SKO.NP/4115/6/2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, po rozpatrzeniu odwołania K. P. (dalej: skarżący) od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Z. z 28 listopada 2023 r. znak: MOPS/5240/SP/O/13/11/2023 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad bratem A. P. - uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i postanowiło przyznać skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym bratem od 1 listopada 2023 r. do 4 listopada 2023 r.

Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z dnia 23 grudnia 2021 r. znak: GOPS/5240/SP/O/6/12/2021 Burmistrz Miasta i Gminy Z. w wyniku rozpoznania wniosku skarżącego z 9 listopada 2021 r. odmówił skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad bratem, legitymującym się orzeczeniem Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia Nr 18 w W. z dnia 21 listopada 1990 r. o zaliczeniu go do pierwszej grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia z ustaleniem, że inwalidztwo istnienie od listopada 1990 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pomocowy stwierdził, że w przedmiotowym wypadku nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która uzależnia ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Organ zwrócił też uwagę na brak jego zdaniem istnienia związku przyczynowo - skutkowego. Wreszcie podał, że skarżący posiada prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką B. P., orzeczone decyzją z dnia 28 października 2021r., nr GOPS/5242/SZO/19/10/2021 na okres od 1.11.2021 r. do 31.10.2022 r., co stanowi dodatkowo negatywną przesłankę uniemożliwiającą przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawnego brata.

W dniu 27 grudnia 2021 r. wpłynęło do organu pismo skarżącego (k. 40 akt adm.) stanowiące uzupełnienie wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, w którym skarżący działając na podstawie art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w sposób jednoznaczny oświadczył, że rezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W piśmie tym skarżący wniósł o uprzednie uchylenie decyzji ustalającej mu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego ze skutkiem na 31 października 2021 r. ewentualnie o stwierdzenie wygaśnięcia tej decyzji. Jednocześnie wniósł aby uchylenie ww. decyzji nastąpiło po ustaleniu spełnienia przez wnioskodawcę wszelkich pozostałych przesłanek do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego.

Na skutek odwołania skarżącego od decyzji organu I instancji z 23 grudnia 2021 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z 17 lutego 2022 r., sygn. akt SKO.NP/4115/33/2022 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu l instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że pomimo dokonania błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych należało przyznać rację organowi l instancji, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo ich niepodejmowaniem przez skarżącego a koniecznością sprawowania stałej opieki nad bratem. Nadto Kolegium stwierdziło, że dopełnieniem powyższego jest pobieranie przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką na okres od 1.11.2021 r. do 31.10.2022 r.

Na skutek skargi skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 6 października 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 628/22 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Rozpoznając ponownie sprawę, organ l instancji decyzją z 14 marca 2023 r. znak: MOPS/5240/SP/O/05/03/2023 po raz kolejny odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia. Jako podstawę odmowy przyjęto, że w sprawie nie istnieje związek przyczynowo - skutkowy, gdyż w okresie uzyskania przez brata skarżącego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności (1990) skarżący nie zrezygnował z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad bratem. Ponadto wskazano, że skarżący pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką od 09.08.2016 r. do nadal (ostatnia decyzja o ustaleniu prawa do ww. świadczenia z 12.10.2022 r. na okres od 1.11.2022 r. do 31.10.2023 r). Tym samym uznano, że w przedmiotowej sprawie ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca listopada 2021 r. nie jest możliwe z uwagi na uprawnienie skarżącego do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jednocześnie organ pomocowy wskazał, że zakres sprawowanej opieki nie różni się wiele od zakresu jaki przedstawiony był w wywiadzie środowiskowym z 3 grudnia 2021 r. Nadto uznano, że zakres i rodzaj sprawowanej opieki w odniesieniu do stanu brata skarżącego nie odpowiada przesłankom z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W wyniku rozpoznania wniesionego przez skarżącego odwołania od ww. decyzji organu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z 17 maja 2023 r. sygn. akt: SKO.NP/4115/147/2023 uchyliło zaskarżoną decyzję organu l instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało za wyrokiem WSA w Krakowie z 6 października 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 628/22, że okoliczność braku rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącego w okresie uzyskiwania przez brata orzeczenia o niepełnosprawności nie ma znaczenia, bowiem ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 powinna być dokonywana jako aktualna, to jest odnosząca się do czasu, w którym skarżący wystąpił o przyznanie świadczenia. Brak spójności między datą stwierdzenia tej niepełnosprawności (1990 r.), a ostatnim okresem pozostawania w zatrudnieniu (2013-2015) nie może stanowić przesądzającego argumentu przemawiającego za brakiem związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia a podjęciem opieki. Odnośnie stanowiska, że ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od listopada 2021 r. nie jest możliwe z uwagi na uprawnienie strony do specjalnego zasiłku opiekuńczego, stwierdzono, że nie zachodzi zbieg uprawnień, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy, dlatego, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje skarżącemu na matkę, a aktualnie ubiega się on o przyznanie świadczenia na brata. Ponadto Kolegium zwróciło uwagę na twierdzenia Sądu, że brat skarżącego długotrwale cierpi na schizofrenię paranoidalną, co wymaga od organu podjęcia czynności zmierzających do ustalenia choćby tego, czy osoba ta przejawia zachowania agresywne, czy może stanowić zagrożenie dla siebie lub innych osób znajdujących się w jej otoczeniu, czy też, poprzez zaburzenia psychiczne - jest w stanie rozpoznawać swoje potrzeby, a finalnie zostać sam w domu przez większą część dnia. W tej sytuacji Kolegium stwierdziło, że istnieje potrzeba ustalenia czy z uwagi na schorzenia psychiczne brata skarżącego jest on w stanie zostać sam w domu przez część dnia.

Rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji decyzją z 9 czerwca 2023 r. ponownie odmówił skarżącemu wnioskowanego świadczenia, uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wystąpieniem przesłanki negatywnej w postaci uprawnienia skarżącego do specjalnego zasiłku opiekuńczego na matkę oraz brakiem związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad bratem.

Na skutek odwołania skarżącego decyzją z 10 sierpnia 2023 r. sygn. akt SKO.N P/4 115/252/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie uchyliło zaskarżoną decyzję organu l instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z 28 listopada 2023 r. znak: MOPS/5240/SP/O/13/11/2023 organ l instancji po raz kolejny odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazano, że skarżący pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad matką od 9.08.2016 r. do nadal. Ostatnia decyzja nr MOPS/5242/SZO/8/10/2022 r. na okres od 1.11.2022 r. do 31.10.2023 r. We wniosku brak informacji o rezygnacji z ww. świadczenia w okresie od 1.11.2022 r. do 31.10.2023 r. Z tego powodu stwierdzono brak możliwości ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto zwrócono uwagę, iż we wnioskach o specjalny zasiłek opiekuńczy od 2016 r. brat skarżącego nigdy nie występował w składzie rodziny skarżącego. Podczas wywiadów nigdy nie poinformował, że opiekuje się bratem. Dalej opisano zakres opieki jaką skarżący sprawuje nad bratem. Opisano chronologicznie jakie ustalenia poczyniono co do stanu zdrowia brata skarżącego oraz zakresu sprawowanej nad nim opieki. W podsumowaniu organ stwierdził, że pomoc w codziennym funkcjonowaniu brata skarżącego jest niezbędna, jednak z uwagi na wystąpienie przesłanki negatywnej w postaci uprawnienia skarżącego do specjalnego zasiłku opiekuńczego na matkę oraz brak związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a sprawowaniem opieki przez skarżącego nad bratem, ponownie odmówiono przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, w którym zarzucił decyzji organu I instancji naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1/ art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych na skutek jego zastosowania przez organ i uznanie, że skarżący nie wykazał ścisłego związku między niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad bratem, w sytuacji gdy skarżący nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji,

2/ art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy poprzez ich zastosowanie, co skutkowało brakiem uznania, że w sytuacji skarżącego nastąpił zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego uzasadniający prawo dokonania wyboru jednego ze świadczeń i przesądziło o braku prawa skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego na wniosek złożony w trakcie pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego, co w konsekwencji doprowadziło do załatwienia sprawy w sposób sprzeczny ze słusznym interesem skarżącego.

Ponadto zarzucono naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a.

W toku postępowania odwoławczego ustalono, że po 31 października 2023 r. skarżący nie miał przyznanego specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką na okres zasiłkowy 2023/2024, ponieważ nie składał wniosku o to świadczenie. Ponadto skarżący od 5 listopada 2023 r. posiada uprawnienia emerytalno-rentowe.

Decyzją z 1 marca 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie orzekło jak na wstępie.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy uznał, że niepodejmowanie przez skarżącego aktywności zawodowej związane było z opieką nad niepełnosprawnym bratem. Jednakże stwierdzono, że świadczenie to może zostać przyznane dopiero od 1 listopada 2023 r. gdyż skarżący nie zrezygnował z przysługującego mu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego zatem brak jest podstaw do przyznania mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres do 31 października 2023 r.

Zaznaczono, że decyzje przyznające skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy w okresach zasiłkowych 2021/2022 i 2022/2023 (decyzja z 28.10.2021 r. nr GOPS/5242/SZO/19//10/2021 oraz z 12.10.2022 r. nr GOPS/5242/SZO/8//10/2022 z datą obowiązywania do 31.10.2023 r.) ekspirowały. Natomiast postępowanie administracyjne w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnej może dotyczyć jedynie aktu administracyjnego istniejącego w obrocie prawnym, ponieważ celem takiego postępowania jest wyeliminowanie decyzji lub jej części z obrotu prawnego. Jeśli natomiast decyzja wygasła, to znaczy, że nie istnieje już w obrocie prawnym, a zatem nie można jej zmienić - bowiem została już wyeliminowana z obrotu prawnego z mocy samego prawa. Wskazano też, że przepis art. 155 k.p.a. ma zastosowanie do takich decyzji, które nie zostały jeszcze "skonsumowane", takich, których cel nie został jeszcze całkowicie zrealizowany. W konsekwencji stwierdzono, że brak jest obecnie podstaw do uchylenia decyzji, które nie funkcjonują już w obrocie prawnym. A zatem w analizowanej sprawie wobec wcześniejszego hipotetycznego zrzeczenia się przez skarżącego prawa do konkurencyjnego świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego obecnie nawet wyraźne zrzeczenie nie mogłoby odnieść skutku z wyżej omówionych powodów.

Dalej zwrócono uwagę, że wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane od 1 do 4 listopada 2023 r., gdyż skarżący od 5 listopada 2023 r. pobiera emeryturę z ZUS, która nie została zawieszona.

Na powyższą decyzję skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę, zaskarżając ww. decyzję w zakresie, w jakim odmówiono przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad bratem w okresie od 23 listopada 2021 r. do 31 października 2023 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzemieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2024 r. poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało brakiem uznania, że w sytuacji skarżącego w okresie od 23 listopada 2021 r. do 31 października 2023 r. nastąpił zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego uzasadniający prawo dokonania wyboru jednego ze świadczeń oraz że skarżący faktycznie dokonał wyboru świadczenia pielęgnacyjnego, co przesądziło o braku prawa skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego na wniosek złożony w trakcie pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego i w konsekwencji doprowadziło do załatwienia sprawy w sposób sprzeczny ze słusznym interesem skarżącego;

2. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego błędną wykładnię polegającą na pominięciu prawnie uzasadnionych celów ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęciu, że okoliczność pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi kryterium negatywne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że sam fakt uzyskania i pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego ma przesądzające znaczenie dla oceny wniosku skarżącego o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego,

II. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjmując, iż fakt pobierania przez Skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organ rozstrzygający w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony, a także na skutek niewzięcia pod uwagę złożonego przez właściwie umocowanego pełnomocnika w imieniu skarżącego oświadczenia o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego.

Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie w zaskarżonej części oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania poniesionych w sprawie w zakresie objętym skargą.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) zwanej dalej "p.p.s.a.". Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak określonych granicach sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.), powoływanej dalej także jako "u.ś.r." w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. W tym miejscu należy wskazać, że od dnia 1 stycznia 2024 r. nastąpiła zmiana przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, dokonana na mocy art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U. z 2023 r., poz. 1429) dalej u.ś.w. Organ drugiej instancji wydał zaskarżoną decyzję w dniu 16 lutego 2024 r., a zatem już po wejściu w życie ustawy o świadczeniu wspierającym, które nastąpiło w dniu 1 stycznia 2024 r. Zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. O powstaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego można natomiast mówić jedynie w takim wypadku, gdy osoba ubiegająca się o jego przyznanie, przed wskazanym dniem spełniła wszystkie wymagane przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych warunki, a jedynie organ nie zdążył przed tą datą wydać decyzji przyznającej świadczenie. Aby ustalić, czy wszystkie warunki nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zostały w niniejszej sprawie spełnione do dnia 31 grudnia 2023 r. należy dokonać oceny stanu faktycznego na podstawie przepisów u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do tej daty (por. wyrok WSA w Łodzi z 12 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 104/24).

Zgodnie treścią art. 17 ust. 1 cyt. ustawy w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego.

Zgodnie z treścią art. 17 ust. 5 pk1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

Zgodnie natomiast zgodnie z art. 27 ust. 5 ust. 2 i 3 u.ś.r. w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

W kontrolowanej sprawie sporna była data początkowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Organ odwoławczy stwierdził istnienie związku przyczynowego, co orzekający w niniejszej sprawie Sąd w pełni aprobuje i co nie było przedmiotem sporu. Jednocześnie jednak organ odwoławczy wskazał, że co do zasady, zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie należałoby przyznać począwszy od miesiąca w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Jednakże wobec faktu, że obydwie decyzje w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego (tj. z 28 października 2021 r. za okres od 1 listopada 2021 r. do 31 październik 2022 r. oraz z 12 października 2022 r. od 1 listopada 2022 r. do 31 października 2023 r.) ekspirowały i przestały istnieć w obrocie prawnym, zdaniem organu nie ma możliwości ich uchylenia. Zatem złożone oświadczenie o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, zdaniem organu, nie mogło odnieść skutku. Z tego powodu przyznanie skarżącemu świadczenia za okres od dnia złożenia wniosku do 31 października 2023 r. uznano za niemożliwe.

Sąd zauważa, że 27 grudnia 2021 r. wpłynęło do organu pismo skarżącego stanowiące uzupełnienie wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, w którym skarżący działając na podstawie art. 27 ust. 5 w sposób jednoznaczny oświadczył, że rezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W piśmie tym skarżący wniósł o uprzednie uchylenie decyzji ustalającej mu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego ze skutkiem na 31 października 2021 r. ewentualnie o stwierdzenie wygaśnięcia tej decyzji. Jednocześnie wniósł aby uchylenie ww. decyzji nastąpiło po ustaleniu spełnienia przez wnioskodawcę wszelkich pozostałych przesłanek do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego. Zatem skarżący nie uzależnił woli rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego od przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego, a jedynie od ustalenia spełniania przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Oświadczenie to stanowiło zdaniem Sądu wyraz prawidłowej realizacji prawa wyboru przewidzianego w art. 27 ust. 5 u.ś.r. W toku postępowania organ pierwszej instancji konsekwentnie, bezpodstawnie ignorował złożone oświadczenie i wbrew wnioskowi w nim zawartemu nie doprowadził do wyeliminowania decyzji w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego mimo, że był organem właściwym w tej sprawie. Skarżący wnosząc odwołania od kolejnych decyzji organu pierwszej instancji stale podnosił zarzut naruszenia art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ odwoławczy już w decyzji uchylającej z 10 sierpnia 2023 r. (por. k. 151 i 152 akt adm.) zwrócił uwagę na potrzebę zastosowania art. 155 k.p.a. i wyeliminowania decyzji w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego, co jednak nie nastąpiło. Można jedynie domniemywać, że przyczyną braku działania właściwego organu w zakresie uchylenia decyzji w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego mogło być błędne stanowisko organu pierwszej instancji o braku związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaniem opieki nad chorym na schizofrenię bratem. Nie może to jednak usprawiedliwiać organu pierwszej instancji gdyż ostatecznie w zaskarżonej decyzji prawidłowo stwierdzono istnienie związku przyczynowego, natomiast skarżący nie może ponosić negatywnych konsekwencji z błędnego ustalenia faktów czy niewłaściwej oceny organu, przyjmowanych w kolejnych decyzjach na przestrzeni kilku lat. Natomiast mocą własnego działania skarżący nie mógł doprowadzić do wyeliminowania decyzji w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego gdyż wymagane było działanie organu właściwego w tym zakresie.

Zdaniem Sądu skarżący zasadnie też domagał się uchylenia decyzji w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego dopiero po ustaleniu istnienia pozostałych przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Uchylenie decyzji w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego przed ustaleniem istnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego pozbawiłoby skarżącego środków utrzymania w sytuacji gdzie opiekował się 94 letnią niepełnosprawną w stopniu znacznym matką oraz bratem chorującym na schizofrenię. Skarżący zapewne liczył się z tym, że wynik postępowania o świadczenie pielęgnacyjne nie jest pewny, natomiast nie mógł zakładać, że dopiero po 3 latach procedowania zostanie ustalone spełnienie pozostałych przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Orzekający w niniejszej sprawie Sąd podziela ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko, że wymaganie przez organ, aby strona wnioskująca w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego (korzystniejszego), stawia ją w trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już ustalonego i aktualnie otrzymywanego. W przypadku zrzeczenia się przez stronę prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a dopiero później wystąpienia z wnioskiem do świadczenie pielęgnacyjne strona w oczekiwaniu na rozpatrzenie jej wniosku zostałaby pozbawiona środków do życia nie mając gwarancji uzyskania nowego świadczenia. Skoro przepisy prawa umożliwiają wybór świadczenia (art. 27 ust. 5 u.ś.r.), to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać (zob. wyroki NSA z: 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2852/20; 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19; 18 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 254/20; 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20; 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20 i sygn. akt I OSK 2006/20; 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2010/20; 24 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 2631/20; 22 października 2021 r., sygn. akt I OSK 690/21, 22 września 2022 r., sygn. akt I OSK 2161/21).

Zdaniem Sądu zwrócić należy uwagę na istotny w tej sprawie aspekt sposobu działania organów, a mianowicie, gdyby organ pierwszej instancji od samego początku dokonał właściwych ocen na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, powinien już przed wydaniem pierwszego rozstrzygnięcia w sprawie poinformować skarżącego w ramach obowiązku wynikającego z art. 9, art. 10 i art. 79a k.p.a., że pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi przeszkodę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Tak się w niniejszej sprawie nie stało, a obowiązek wynikający z ww. przepisów k.p.a. nie został zrealizowany na żadnym etapie postępowania. Mimo tego skarżący uzupełniając wniosek o świadczenie pielęgnacyjne sam dopełnił wymogu rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, co jednak nie wywołało u organu właściwego adekwatnej reakcji w czasie kiedy obowiązywały decyzje w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Finalnie natomiast, po ponad 3 latach procedowania, fakt pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego, został poczytany jako jedyna przeszkoda do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres do 31 października 2023 r. W tym miejscu Sąd nadmienia, że w toku postepowania organ pierwszej instancji dopuścił się bezczynności, która została stwierdzona postanowieniem SKO z 17 listopada 2023 r. (k. 165 a.a.).

Zdaniem Sądu takie działanie w sposób oczywisty godzi w podstawowe zasady postępowania administracyjnego takie jak: zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasada zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), zasada informowania stron (art. 9 k.p.a.), czy zasada szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.). Dodatkowo doszło do wypatrzenia celu ustawy o świadczeniach rodzinnych, którym niewątpliwie jest dostarczenie środków utrzymania osobie, która z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny nie jest w stanie podjąć zatrudnienia. Sytuacja skarżącego była o tyle szczególna, że miał on pod swoją opieką dwoje takich osób: 94 letnią niepełnosprawną matkę i brata chorego na schizofrenię. W ocenie Sądu zaakceptowanie zaskarżonego rozstrzygnięcia godziłoby także w chronione konstytucyjnie dobra takie jak równość wobec prawa czy sprawiedliwość społeczna.

Podkreślić należy, że w stanie faktycznym zbliżonym do rozpoznawanej sprawy zapadły wyroki NSA z 22 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 101/23 oraz z 9 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 1435/23, które znajdują zdaniem Sądu zastosowanie w niniejszej sprawie.

W drugim w powołanych wyroków stwierdzono, że "art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 oraz art. 24 ust. 2 u.ś.r., wprowadzającego zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca wpływu wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Rozbieżność między tymi normami wykładać należy w ten sposób, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z konkurencyjnych świadczeń jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Dokonanie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., nie oznacza konieczności rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem decyzji organu przyznającej drugie z tych świadczeń (zob. wyrok NSA z 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 235/18). Problem ten był już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych i w konsekwencji przyjęto, że sam fakt przyznania wcześniej (bądź pobrania) na dany okres świadczenia z art. 27 ust. 5 u.ś.r., co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten sam okres świadczenia pielęgnacyjnego. Ma to miejsce w sytuacji, gdy nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń, za ten sam okres, zwłaszcza wtedy, gdy strona deklaruje gotowość zrzeczenia się wcześniej ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego".

Dalej NSA stwierdził, że "(...) wola skarżącego co do tego, jakie świadczenie chce pobierać (świadczenie pielęgnacyjne) i które jest dla niego bardziej korzystne, została wyrażona (...) w sposób wystarczający. Treść sformułowanych przez skarżącego oświadczeń świadczy o woli wstecznego zrezygnowania ze specjalnego zasiłku opiekuńczego w przypadku przyznania mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jest to zatem równoznaczne z warunkową zgodą na uchylenie albo zmianę decyzji odnoszącej się do pierwszego z wymienionych świadczeń. Zatem sam fakt pobierania przez stronę ww. zasiłku, w świetle oświadczenia o wyborze świadczenia korzystniejszego, nie mógł stanowić przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od daty złożenia wniosku. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych – w przypadku złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i rezygnacji z prawa do konkurencyjnego świadczenia, wykluczającego możliwość przyznania świadczenia wnioskowanego, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie uprawnionej, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Brak jest bowiem norm prawa umożliwiających zmodyfikowanie tego przepisu, w tym w szczególności zmianę terminu początkowego ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego".

Sądowi znane jest oczywiście orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, że dopiero uchylenie lub zmiana decyzji w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego eliminuje przeszkodę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jednakże Sąd uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy, należy dokonać wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. w zw. z art. 27 ust. 5 oraz art. 24 ust. 2 u.ś.r. zgodnie z orzecznictwem przywołanym we wcześniejszych akapitach.

Odnośnie interpretacji oświadczenia woli skarżącego zawartego w piśmie stanowiącym uzupełnienie wniosku Sąd zauważa, że było ono jednoznaczne i nie budziło wątpliwości. Wolą skarżącego była rezygnacja z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego i uprzednie uchylenie decyzji z 28 października 2021 r. ustalającej mu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, ze skutkiem na 31 października 2021 r. Sąd ma na uwadze, że 12 października 2022 r. zapadła kolejna decyzja w przedmiocie przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego na kolejny okres zasiłkowy, jednak, jak to już wcześniej wspomniano, skarżący nie został poinformowany przez organ o konieczności rezygnacji z alternatywnego świadczenia dla usunięcia przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a nadto na żadnym etapie postępowania skarżący nie odwołał swojej woli rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego i chęci otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Niewątpliwie natomiast w trakcie trwającego ponad 3 lata postepowania w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego musiał za coś żyć by móc opiekować się 94 letnią, niepełnosprawną matką oraz bratem cierpiącym na schizofrenię.

Jak wskazano w wyroku NSA z 22 września 2022 r., sygn. akt I OSK 2161/21, który orzekający w niniejszej sprawie Sąd w pełni aprobuje, art. 27 ust. 5 u.ś.r. stanowi o "wyborze" przez stronę świadczenia, a zatem nie nakłada nawet na stronę obowiązku by składała formalny, odrębny wniosek o uchylenie decyzji uprzednio przyznającej inne, konkurencyjne świadczenie, co do którego wykluczona jest kumulacja. Samo wskazanie przez stronę na świadczenie, które chce otrzymywać zgodnie ze swoją wolą oznacza zarazem rezygnację ze świadczenia dotychczas pobieranego.

Wobec zatem zaniechania przez organ pierwszej instancji uchylenia decyzji o specjalnym zasiłku opiekuńczym zgodnie z wolą skarżącego wtedy gdy decyzja w tym przedmiocie była jeszcze w obrocie prawnym konieczne jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, poprzez rozliczenie obu świadczeń za okres od 1 listopada 2021 r. do 31 października 2023 r., z których jedno już zostało wypłacone, a właściwy organ winien tego dokonać przez wzajemną kompensatę świadczeń i wypłacenie skarżącemu różnicy między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a kwotą wypłaconego za ww. okres specjalnego zasiłku opiekuńczego (wyroki WSA w: Opolu z 20.9.2018 r. II SA/Op 302/18; Poznaniu z 11.4.2019 r. II SA/Po 158/19). Do tego należy doliczyć kwotę świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 do 4 listopada 2023 r. W ten sposób nie dojdzie do niedopuszczalnego pobrania dwóch świadczeń.

Sądowi wiadomym jest, że ostatnio kształtuje się linia orzecznicza wyłączająca możliwość kompensacji konkurencyjnych świadczeń, nie mniej jednak w tych konkretnych okolicznościach sprawy, Sąd uznał za jedyne możliwe i zasadne przyjęcie przedstawionego wyżej stanowiska tak, aby wydane rozstrzygnięcie mogło w pełni realizować cel ustawy o świadczeniach rodzinnych i odpowiadać wymienionym już wyżej zasadom postepowania administracyjnego. Ugruntowany jest przy tym pogląd w orzecznictwie, że to na organie spoczywa główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, który zagwarantuje realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia samego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale również przyznania go na taki okres, jaki wynika z momentu złożenia stosownego wniosku.

Końcowo Sąd zauważa, że co do zasady organ odwoławczy właściwie przyjął, że decyzje w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego aktualnie ekspirowały i brak jest możliwości ich zmiany lub uchylenia. Jednakże biorąc pod uwagę wyjątkowe okoliczności niniejszej sprawy, w tym bardzo długi czas procedowania do momentu ustalenia istnienia związku przyczynowego (w tym stwierdzona bezczynność organu I instancji) oraz fakt, że skarżący zajmował się w tym czasie dwoma członkami rodziny ze znacznym stopniem niepełnosprawności, Sąd uznał, że zasadnym będzie przyjęcie wykładni przepisów art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. w oparciu o powołane wyżej wyroki sądów administracyjnych i przyznanie wnioskowanego świadczenia od momentu złożenia wniosku. Rozstrzygnięcie takie w największym stopniu uwzględni w ocenie Sądu interes społeczny i słuszny interes skarżącego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględni stanowisko zawarte w niniejszym wyroku.

Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).