Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 282/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1lit. a oraz art. 182 § 2, ,art. 200 i art. 205 § 2 i art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: § 14 ust. 1 pkt 1 lit. b i c
journal: Dz.U. 2023 poz 1935
law: rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 października 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 293/22 w sprawie ze skargi B. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 28 lutego 2022 r., nr SKO/RŚ-423/30/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z 17 grudnia 2021 r., nr 000067/SP/12/2021; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy na rzecz B. R. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 25 października 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 293/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę B. R. (dalej również: "wnioskodawczyni", "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie", "strona") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy (dalej również: "organ odwoławczy", "organ II instancji", "SKO", "Kolegium") z 28 lutego 2022 r., nr SKO/RŚ-423/30/2022 w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z 28 lutego 2022 r., nr SKO/RŚ-423/30/2022 Kolegium utrzymało w mocy kwestionowaną przez B. R. decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy S. (dalej również: "Burmistrz", "organ I instancji") z 17 grudnia 2021 r., nr 000067/SP/12/2021, odmawiającą przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na jej legitymującego się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności męża – J.R.

Decyzją z 17 grudnia 2021 r. Burmistrz, na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze, zm. dalej: "uśr", "ustawa"), odmówił stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał na fakt powstania niepełnosprawności po ukończeniu przez podopiecznego wieku określonego w art. 17 ust. 1b ustawy, a w części imperatywnej decyzji podniósł art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr. Powołał się przy tym na obszernie ustalenia wywiadu środowiskowego uznając, że sprawowana opieka nad nie ma charakteru ciągłego i regularnego, a zakres czynności jaki wykonuje strona nie wyklucza możliwości jednoczesnego wykonywania pracy.

Odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła skarżąca, wskazując, że stan zdrowia męża znacznie się pogorszył. Podniosła m.in., że został on skierowany do Zakładu Teleradioterapii w [...] Centrum Onkologii [...] i przyjął kolejną dawkę radioterapii.

17 lutego 2022 r. do Kolegium wpłynęła informacja, że 15 lutego 2022 r. podlegający opiece zmarł.

SKO, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji zanegowało wykładnię art. 17 ust. 1b uśr. Podało, że Burmistrz nie uwzględnił zmiany stanu prawnego, która nastąpiła na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, orzekającego o niezgodności ww. normy z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wyjaśniło, że po wydaniu ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego, data powstania niepełnosprawności nie może stanowić negatywnej przesłanki ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W odniesieniu do drugiej podstawy odmowy przyznania świadczenia organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko Burmistrza. Przyjął, że istotne znaczenie dla sprawy ma tu okoliczność, czy konieczny zakres sprawowanej opieki uniemożliwia podjęcie zatrudnienia lub zmusza do rezygnacji z pracy zarobkowej. SKO, w oparciu o wywiad środowiskowy uznało, że wnioskodawczyni nie spełnia warunku przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na zakres i charakter sprawowanej względem męża opieki, który nie wyklucza jej aktywności zawodowej.

Skargę na ww. decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu B. R.

Sąd I instancji oddalił skargę uznając, że jest ona bezzasadna, gdyż zaskarżona decyzja Kolegium nie narusza norm prawa procesowego, ani materialnego w stopniu skutkującym jej uchyleniem.

W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki zauważył, że 15 lutego 2022 r. mąż skarżącej zmarł. WSA jako trafne ocenił przyjęcie przez Kolegium, że śmierć osoby wymagającej opieki w trakcie postępowania prowadzonego w przedmiocie przyznania opiekunowi prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie stanowi przesłanki do jego umorzenia. W oparciu o orzecznictwo wyjaśnił, że prawo to - pod warunkiem spełnienia wszystkich pozostałych wymogów określonych w uśr - obejmuje okres sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, po złożeniu przez opiekuna wniosku o przyznanie świadczenia. W konsekwencji, śmierć w trakcie okresu świadczeniowego "osoby podlegającej opiece", nie przesądza o bezprzedmiotowości żądania opiekuna o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres rzeczywiście sprawowanej przez niego opieki, tj. za okres od złożenia wniosku o przyznanie świadczenia do momentu śmierci osoby podlegającej opiece.

Sąd Wojewódzki podał, że podstawę materialną kwestionowanej decyzji Kolegium stanowiło niespełnienie przez skarżącą jednej z przesłanek opisanych w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, co w sprawie jest zasadniczą osią sporu. Zanegowano bowiem zaistnienie związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia (innej pracy zarobkowej), a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem. Wskazano przy tym, że zakres czynności opiekuńczych nie wyklucza aktywności zawodowej opiekuna.

WSA przytoczył normę art. 17 ust. 1 uśr, wskazując na pozytywne przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego tj.: stopień znacznej niepełnosprawności osoby wymagającej opieki (1), pozostawanie opiekuna i osoby niepełnosprawnej w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym (2) oraz ustalenie związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) przez opiekuna, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym, której zakres wyklucza aktywność zawodową opiekuna (3). Za bezsporne uznał, że mąż skarżącej ma orzeczony stopień znacznej niepełnosprawności, co przesądza o tym, że dana osoba jest niesamodzielna w stopniu wymagającym stałej opieki i pomocy osób trzecich. Ocenił, że orzeczenie to wiąże organy administracji publicznej, a więc skarżąca spełniła drugi z ww. warunków, gdyż należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do opieki nad mężem i tym samym jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego (związanie obowiązkiem alimentacyjnym z art. 130 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy; na datę wydania decyzji SKO: Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm. – dalej: "krio").

Sąd Wojewódzki jako sporne w sprawie wskazał spełnienie przez skarżącą trzeciego warunku: opieki nad niepełnosprawnym, uniemożliwiającej podjęcie lub zmuszającej do rezygnacji z zatrudnienia (innej pracy zarobkowej). Wyjaśnił jednocześnie, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wskazanej w nim osobie, która sprawuje stałą lub długotrwałą opiekę m. in. nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, której zakres i rozmiar nie pozwala opiekunowi na podjęcie lub kontynuację zatrudnienia (innej pracy zarobkowej).

W ocenie WSA, przesłankę niepodejmowania zatrudnienia przez opiekuna (rezygnacji z zatrudnienia), na gruncie art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, należy rozumieć i wykładać zgodnie z art. 3 pkt 22 uśr, w którym ustawodawca zawarł legalną definicję zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na gruncie uśr. Przez zatrudnienie lub inną pracę zarobkową należy więc rozumieć wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej (por. art. 3 pkt 22 uśr). Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, z art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 uśr wynika, że aby można było mówić o opiece w takim jej rozumieniu, musi ona być stała lub długoterminowa. Powinna być ona jednocześnie sprawowana w sposób, który uniemożliwia wykonywanie przez opiekuna pracy zarobkowej. Przesłanka warunkująca uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego zostanie więc spełniona, jeżeli znaczny stopień zaangażowania w pomoc osobie najbliższej, uniemożliwia opiekunowi podjęcie pracy zarobkowej lub zmusza do rezygnacji z pracy zarobkowej. Wniosek taki Sąd I instancji poparł poglądem, że świadczenie pielęgnacyjne ma kompensować potencjalny, utracony dochód z pracy zarobkowej z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Nie jest zatem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania.

Sąd Wojewódzki przychylił się do krytycznego stanowiska Kolegium wobec oparcia decyzji organu I instancji na art. 17 ust. 1b uśr.

Dokonując oceny kwestionowanej decyzji SKO, WSA nie zgodził się z argumentacją skarżącej. Wskazał, że w ustalonych okolicznościach sprawy nie spełniła ona przesłanki sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad niepełnosprawnym mężem. Sąd Wojewódzki uznał, że zakres i rozmiar sprawowanej opieki nie uniemożliwiał stronie podjęcia zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) nie też nie zmuszał do rezygnacji z zatrudnienia, co stanowiło zasadniczą przyczynę odmowy. Ocenił, że w uzasadnieniu decyzji SKO trafnie stwierdziło, że skarżąca nie spełniła m. in. przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr. W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego przyjął, że skarżąca (lat 46) mieszkała razem z niepełnosprawnym mężem i synem. Była bierna zawodowo. Do 31 października 2021 r., na podstawie umowy zlecenia, świadczyła pracę dla [...] sp. z o. o. Obowiązki z tym związane wykonywała w miejscu zamieszkania. Sąd I instancji podał, że ze zlecenia strona zrezygnowała ponieważ "miała za dużo obowiązków, praca zajmowała jej bardzo dużo czasu, a żeby zarobić "parę groszy" musiała "bardzo dużo kokard zrobić", za jedną sztukę otrzymywała 0,05 gr. Wynikało to m.in. z: jej oświadczenia z 26 listopada 2021 r., wywiadu środowiskowego z 26 listopada 2021 r., zaświadczenia z 8 listopada 2021 r. WSA wskazał, że od 24 listopada 2021 r. strona była zarejestrowana w urzędzie pracy, jako osoba bezrobotna pracy bez prawa do zasiłku. Na podstawie akt sprawy Sąd I instancji ustalił, że źródłem utrzymania rodziny były świadczenia z pomocy społecznej (zasiłek stały, okresowy, pielęgnacyjny, zasiłki rodzinne oraz świadczenie wychowawcze). Sąd I instancji ocenił, że mało prawdopodobnym jest by po wydaniu 8 lipca 2021 r. orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności męża, skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia i nie podejmowała go tylko i wyłącznie wobec konieczności opiekowania się nim. Wskazał jednocześnie, że niepełnosprawność podopiecznego istnieje od kwietnia 2021 r. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, jeśli strona była w stanie wcześniej pracować chałupniczo i opiekować się niepełnosprawnym mężem, nie można twierdzić, że zakres opieki usprawiedliwiał jej rezygnację z tej pracy i późniejszą bierność zawodową. Podkreślił, że z treści złożonych przez skarżącą oświadczeń wynikało, że zrezygnowała z zatrudnienia m. in. bo była niezadowolona z wynagrodzenia za pracę. Sąd I instancji wskazał też, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynikało, że podlegający opiece jest osobą radzącą sobie z czynnościami samoobsługowymi, samodzielnym chodzeniem i spożywaniem posiłków. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, opisana szczegółowo przez organy, pomoc skarżącej świadczona wobec męża w znacznej mierze ograniczała się do typowych czynności dnia codziennego, ustalonych w trakcie wywiadu środowiskowego i nie kwestionowanych w skardze. W ocenie WSA, czynności takie mogły być realizowane także przez osobę aktywną zawodowo, gdyż miały one charakter uniwersalny, niedotyczący jedynie osób, dla których koniecznym jest zapewnianie opieki i pomocy w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Czynności tzw. porządku dziennego mogą być wykonywanie w czasie wolnym od pracy, w tym także przed udaniem się do pracy lub po powrocie z niej. Dodatkowo, większość ze wskazywanych czynności nich nie jest wykonywana codziennie i nie ma ściśle określonych ram czasowych.

Sąd Wojewódzki zauważył również, że przed wydaniem decyzji Kolegium stan męża skarżącej mógł ulec pogorszeniu z powodu przyjmowania kolejnych dawek radioterapii. Zaznaczył, że w skardze zakres faktycznej opieki został opisany w sposób bardzo ogólny, zgodny z ustaleniami przyjętymi przez Kolegium, nie został przy tym poparty żadnym dokumentem. W tej sytuacji, w ocenie WSA, nie było podstaw do stwierdzenia, że w sprawie zaistniał związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z podjęcia zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła B. R., kwestionując go w całości i zarzucając Sądowi I instancji: na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "ppsa") naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 uśr i niezasadne uznanie, że żona niepełnosprawnego J. R. nie jest uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż zakres opieki jakiej wymaga podopieczny nie wyklucza podjęcia przez nią zatrudnienia; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 uśr i niezasadne uznanie, że żona ww. niepełnosprawnego nie jest uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie ma związku między rezygnacją przez nią z zatrudnienia a sprawowaną nad niepełnosprawnym mężem opieką. Na mocy ww. normy ppsa, wskazano również na naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "kpa"), art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 9 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa, przez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, wbrew treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Z. z 8 lipca 2021 r., Nr [...] o znacznym stopniu niepełnosprawności i konieczności stałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością do samodzielnej egzystencji, że niepełnosprawny mąż skarżącej nie wymaga stałej opieki swojej żony, która nie musiała rezygnować z zatrudnienia.

Podnosząc powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi w całości oraz o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego we Wrocławiu. Złożono również wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie wskazanych wyżej zarzutów.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ppsa, ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała jej przeprowadzenia.

Stosownie do art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W ocenianej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wskazane enumeratywnie w art. 183 § 2 ppsa, nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa).

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Istotą sporu w sprawie jest spełnienie przez skarżącą przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, dotyczącej rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia wobec konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem (art. 17 ust. 4 uśr). Organ odwoławczy i Sąd I instancji przyjęły, że w stanie faktycznym sprawy, brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją przez stronę z zatrudnienia (jego niepodejmowaniem), a koniecznością wykonywania czynności opiekuńczych, których zakres również został zakwestionowany przez organy i WSA. Powyższe okoliczności stały się podstawą odmowy ustalenia przez organy prawa do wnioskowanego świadczenia, stanowisko to podzielił następnie Sąd Wojewódzki, oddalając skargę. W sprawie nie jest natomiast sporne, że na skarżącej ciążył obowiązek alimentacyjny wobec męża, oraz że osoba podlegająca opiece legitymowała się stosownym orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W tym miejscu przypomnieć należy, że zgodnie art. 17 ust. 1 uśr, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom wymienionym w pkt 1-4, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, albo orzeczeniem o niepełnosprawności, łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Norma ta wskazuje na warunek rezygnacji (zaprzestania) lub niepodejmowania zatrudnienia, bądź innej pracy zarobkowej, który należy brać pod uwagę przy ocenie spełnienia przesłanek koniecznych do ustalenia prawa do ww. świadczenia. Osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne musi więc sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w wymiarze, w związku z którym jest obiektywnie zmuszona do rezygnacji z dotychczasowego zatrudnienia, bądź nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia (lub innej pracy zarobkowej). Istotna jest tu również ocena, czy zakres sprawowanej opieki wypełnia ustawowe przesłanki, warunkujące ustalenie tego prawa i stwierdzenie związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy sprawowaną opieką a możliwością pogodzenia jej z pracą zarobkową. Zauważenia wymaga, że okoliczności rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia powinny być oceniane na moment rozpoznawania wniosku o przyznanie świadczenia.

Zdaniem Składu orzekającego w sprawie, bez znaczenia pozostaje przy tym, czy wnioskodawca zrezygnował z zatrudnienia wcześniej (z innych przyczyn), jeżeli w dacie wystąpienia z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne zaistniała realna konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, uniemożliwiająca podjęcie zatrudnienia.

Niewątpliwie świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za sam fakt opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czy też za pozostawanie w gotowości do świadczenia czynności opiekuńczych. Jak przyjęto w orzecznictwie, powinno ono stanowić ekwiwalent za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania takiej opieki, bądź za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Normę art. 17 ust. 1 uśr należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Sąd kasacyjny nie neguje również stanowiska, że prawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z niego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 uśr, pozostawały w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Spełnienie przesłanek określonych w ww. normie oznacza, że opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. Oceny takiej powinien dokonać organ administracji, biorąc pod uwagę okoliczności konkretnej sprawy i ustalając, czy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest z niego zrezygnować. Kluczowym jest, że w przywołanej normie brak jest wskazania dotyczącego sprawowania opieki w sposób nieprzerwany, całodobowy, codzienny, samodzielny, jak też przebywania stale w pobliżu osoby, która opieki wymaga. Jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, pomoc tego typu powinna być stała, długotrwała w sensie rozciągłości w czasie i powtarzalna, a jej zakres wyznaczony być powinien niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, czyli koniecznością wykonywania czynności opiekuńczych w związku z ograniczoną możliwością podopiecznego do samodzielnej egzystencji, w warunkach dnia codziennego. Tak określony zakres opieki, uprawniającej do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, zależny jest więc od całokształtu okoliczności konkretnej sprawy, a przede wszystkim indywidualnej sytuacji osoby wymagającej opieki, w tym: rodzaju niepełnosprawności, stanu zdrowia, sprawności ruchowej i intelektualnej, trybu życia, warunków mieszkaniowych itp.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, zgodzić się należy ze skarżącą kasacyjnie, że jej mąż – mimo, że był w stanie samodzielnie się poruszać i w czasie, gdy był mniej osłabiony po terapii w związku z chorobą nowotworową, obsługiwać swoje potrzeby – nie powinien zostać uznany za osobę, która nie wymaga stałej opieki osoby trzeciej. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że podopieczny leczył się z powodu choroby układu oddechowego i krążenia (symbol: 07 – S) w postaci raka niedrobnokomórkowego typu NOS płuca prawego. W 2021 roku odbył chemioterapię i na datę wydania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności (8 lipca 2021 r.) został uznany za osobę, której stan zdrowia wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji od 28 kwietnia 2021 r. (data powstania niepełnosprawności). Z treści ww. orzeczenia jednoznacznie wynika, że podopieczny miał znaczne ograniczenia w funkcjonowaniu społecznym i zawodowym. Na podstawie przedstawionej dokumentacji stwierdzono także, że jego możliwości samodzielnego poruszania się były znacznie ograniczone. Zdaniem Sądu kasacyjnego już powyższe musiało prowadzić do wniosku, że osoba taka powinna zostać otoczona stałą, długotrwałą opieką, wymagającą pełnego zaangażowania czasu opiekuna, bez którego wsparcia nie byłaby w stanie samodzielnie funkcjonować.

Organy orzekające w sprawie, a za nimi Sąd Wojewódzki, swoje rozstrzygnięcia w sprawie oparli na twierdzeniach wywiadu środowiskowego (z 26 listopada 2021 r.). Na podstawie tego dokumentu przyjęto, że mąż skarżącej cierpiał na niepodlegający leczeniu operacyjnemu nowotwór płuca prawego i przebył chemioterapię oraz radioterapię. W wywiadzie wskazano, że podopieczny był osobą poruszającą się samodzielnie, bez pomocy dokonującą czynności samoobsługowych; był w stanie samodzielnie przygotować posiłek. Podano też, że kilka razy dziennie przyjmował leki przeciwbólowe, a wieczorem żona podawała mu zastrzyk stosownego leku. Zauważono też, że kilka dni chemioterapii podopieczny czuł się gorzej (3 – 5 dni), zdarzało się również, że był osłabiony, miewał zawroty głowy i wymagał pomocy żony w ww. czynnościach (bez związku ze wskazaną terapią). Wskazano tam m.in., że podopieczny musiał korzystać z pomocy żony przy zaścielaniu łóżka, gdyż "(...) nie może dźwigać, wysilać się." Skarżąca oświadczyła, że mąż do lekarza jeździł samodzielnie, w jej towarzystwie. W wywiadzie wyszczególniono również plan dnia, obejmujący czynności wykonywane standardowo przez skarżącą, w związku z opieką nad mężem. Plan ten obejmował rzeczywiście głównie czynności związane z prowadzeniem domu, jak: przygotowywanie posiłków, przynoszenie opału, rozpalanie w piecu, zakupy, sprzątanie, pranie, prasowanie, itp. W części dotyczącej ustaleń pracownika socjalnego wpisano, że według oświadczenia skarżącej, "(...) sprawowana opieka całkowicie uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia...", gdyż nie chce ona pozostawić męża samego w domu, wobec obaw w związku z wystąpieniem pogorszenia jego stanu zdrowia w czasie jej nieobecności. Wskazano również, że strona zrezygnowała z pracy 31 października 2021 r. (umowa zlecenia), gdyż miała za dużo obowiązków, a uzyskiwany z tego tytułu dochód był bardzo niski.

Z treści odwołania z 4 stycznia 2022 r. wynika, że stan zdrowia podopiecznego "dramatycznie się pogorszył". Został on skierowany do Zakładu Radioterapii w [...] Centrum Onkologii [...], gdzie przyjął kolejną dawkę radioterapii. W piśmie tym wskazano, że zakres podejmowanych czynności opiekuńczych uległ w związku z tym radykalnej zmianie. Polegały one już wtedy na: pomocy w zakresie czynności samoobsługowych (w tym przy higienie osobistej), gdyż mąż skarżącej zaczął mieć problemy ruchowe (według oświadczenia: nie mógł samodzielnie się poruszać), przestał wychodzić z domu, jeździć samochodem. W planach była kolejna chemioterapia. W załączeniu przedstawiono podpisaną przez podopiecznego kopię zgody na leczenie w ww. ośrodku, z którego wynika cały szereg skutków ubocznych radioterapii, w tym: nudności, wymioty, obrzęk mózgowia, objawy neurologiczne, senność, zaburzenia pamięci, demencja, zmęczenie, spowolnienie psychoruchowe, popromienna martwica tkanki, stany zapalne skóry. Wśród konsekwencji radioterapii wymieniono nawet zgon. Przed wydaniem przez Kolegium decyzji, mąż skarżącej zmarł, co pozostało bez wpływu na podjęty następnie akt organu odwoławczego i wyrok WSA.

Sąd I instancji przyjął, że sytuacja skarżącej przed decyzją SKO pozostała bez zmian i pozwalała jej na podjęcie zatrudnienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko takie nie znajduje oparcia w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie. Trudno bowiem przyjąć, że osoba chorująca na nowotwór, po radioterapii, której negatywne skutki zostały wyżej wskazane i wynikają wprost ze złożonego wraz z odwołaniem dokumentu, nie implikowały w tym zakresie żadnych skutków. Sąd Wojewódzki nie wziął pod uwagę treści opisanego powyżej załącznika do odwołania, określającego skutki uboczne terapii radiologicznej, które pokrywają się z argumentacją podniesioną w złożonym środku. Sąd I instancji winien był ocenić całokształt sprawy, a więc i złożony przy odwołaniu załącznik oraz jego treść (mimo złożenia go w formie kopii). Dodatkowego zauważenia wymaga, że informacje o skutkach ubocznych tego rodzaju terapii są szeroko dostępne, choćby w internecie. Z powyższego wynika, że w sytuacji powzięcia przez Sąd I instancji wątpliwości, co do wynikającej z treści odwołania konieczności zwiększenia zakresu opieki, można było łatwo to sprawdzić.

W ocenie Sądu kasacyjnego sytuacja skarżącej, była niewątpliwie bezpośrednio związana ze stanem zdrowia i sprawnością jej męża, a więc również zakres faktycznej opieki zależał bezpośrednio od kondycji podopiecznego. Nie można w tej sytuacji zbyt ogólnymi i potwierdzającymi ustalenia Kolegium zarzutami skargi uzasadniać odmowy pomocy w postaci świadczenia, gdy związek pomiędzy brakiem możliwości podjęcia przez stronę zatrudnienia a stanem zdrowia podopiecznego wynikał z dokumentacji akt administracyjnych. Tak więc stwierdzenie przez WSA braku poparcia sformułowanych zarzutów żadnym dokumentem w aktach administracyjnych sprawy, pozbawione było podstaw.

Nieuprawnione również było stanowisko Kolegium, podzielone następnie przez Sąd I instancji, że zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącą miał charakter czynności dnia codziennego i nie kolidował z możliwością podjęcia przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zauważenia w tym miejscu wymaga, że podopieczny od marca 2021 r. wielokrotnie przebywał w ośrodkach leczniczych (co wynika ze skierowań i kart informacyjnych złożonych do akt sprawy), uzyskał też orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności (8 lipca 2021 r.), którego treść jest jasna. Od 30 sierpnia 2021 r. do 7 października 2021 r. był hospitalizowany w [...] Centrum Onkologii [...] (karta informacyjna z 7 października 2021 r.), a więc przed zaprzestaniem świadczenia przez skarżącą pracy (31 października 2021 r.) korzystał z pomocy i opieki głównie profesjonalnej, poza miejscem zamieszkania. Trudno w tej sytuacji nie zauważyć, że kwestionowany przez organy i Sąd I instancji związek pomiędzy rezygnacją przez stronę z zatrudnienia (po powrocie podopiecznego do miejsca zamieszkania) i brak możliwości ponownego podjęcia pracy, pozostawały bez związku z koniecznością opieki nad mężem. Organy oraz Sąd I instancji w swoich rozważaniach dotyczących zakresu świadczonej przez skarżącą opieki skupiły się na tzw. czynnościach dnia codziennego, pomijając kwestie związane ze specyfiką jego choroby i wynikającymi z niej czasowymi ograniczeniami w funkcjonowaniu np. występującego po przebytej chemioterapii ogólnego osłabienia, które nie pozwalało mu nawet samodzielnie przygotować łóżka przed snem (co wynika z wywiadu środowiskowego). Rzeczywiście, w aktach sprawy brak jest oświadczenia, czy dowodu wskazującego by skarżąca poszukiwała zatrudnienia, jednak nie oznacza to, że w zaistniałej sytuacji miała ona możliwość podjęcia pracy, czy zrezygnowała z niej wyłącznie z powodu niskich zarobków. Z przytaczanego przez organy i Sąd I instancji wywiadu środowiskowego wynika bowiem również, że nie pozwalają jej na to obowiązki związane z opieką.

Zdaniem Sądu kasacyjnego, skarżąca pozostawała do dyspozycji męża przez cały dzień, dbając o jego dobrostan, wykonując czynności związane z prowadzeniem domu, opiekując się nim i zapewniając mu tym samym wsparcie i poczucie bezpieczeństwa w chorobie, a więc w sytuacji gdy nie był on w stanie samodzielnie funkcjonować. Ocena całokształtu sprawy związana z pogarszającym się stanem zdrowia podopiecznego, w odniesieniu do charakteru wykonywanych przez skarżącą kasacyjnie czynności wskazuje zaś, że wyczerpują one znaczenie pojęcia opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 uśr. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tym samym stanowiska Sądu I instancji, że poczynione w sprawie ustalenia były bezsporne i wynikało z nich, że "(...) zakres oraz rozmiar czasowy opieki sprawowanej przez skarżącą nad niepełnosprawnym mężem, w świetle zasad doświadczenia życiowego, były do pogodzenia z równoczesną pracą zarobkową, choćby w systemie chałupniczym, wykonywaną w domu, w nieregulowanych godzinach pracy, w niepełnym wymiarze czasowym." Mąż strony bez wątpienia potrzebował stałej opieki i uczestniczenia osoby trzeciej w codziennym funkcjonowaniu, jego stan zdrowia ulegał stałemu pogorszeniu, co wynika choćby z analizy licznych kart informacyjnych, przebywania w kolejnych ośrodkach leczniczych, a w końcu jego śmierci.

Ponownie rozpoznając wniosek skarżącej organy uwzględnią wskazaną powyżej wykładnię art. 17 ust. 1 uśr oraz ocenę okoliczności niepodejmowania przez skarżącą kasacyjnie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a także charakteru opieki i pomocy udzielanej przez nią niepełnosprawnemu mężowi.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 182 § 2 ppsa uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) - 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania przed sądem I instancji i art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b tego rozporządzenia - 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.