Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1746/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2024-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Maria Mikolik WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2024 r. sprawy ze skarg A. W., W. U. i A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 18 lipca 2023 r. nr SKO.415/239/2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - skargi oddala -


UZASADNIENIE

Przedmiotem skarg [...] (dalej: "Skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "Organ odwoławczy" lub "Organ Il instancji") z 18 lipca 2023 r. nr SK0.415/239/2023, wydana w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że wnioskiem z 25 listopada 2022 r. WK zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent" lub "Organ I instancji") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej (2 zespoły po 4 budynki), na działkach nr [...].

Decyzją z [...] maja 2023 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Organ I instancji podał, że wniosek inwestora był kompletny i spełniał wymogi określone ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 997 z późn. zm.) - dalej: "u.p.z.p.". Teren objęty wnioskiem nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pozwoliła ustalić, że planowana inwestycja spełnia przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., niezbędne do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Projekt decyzji został uzgodniony z właściwymi organami oraz został sporządzone przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Mając na uwadze powyższe, obowiązkiem organu było uwzględnienie wniosku inwestora.

Odwołania od powyżej decyzji wnieśli [...] zarzucając ustalenie warunków zabudowy z naruszeniem u.p.z.p. Zdaniem odwołujących, wnioskowana inwestycja stanowi w rzeczywistości realizację zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej, a nie jak wskazano we wniosku - jednorodzinnej. Odwołujący zarzucili ponadto wadliwe ustalenie parametrów dla wnioskowanej inwestycji oraz obowiązującej linii zabudowy, a także nieudokumentowanie przez Organ I instancji posiadania stosownych uprawnień przez autora projektu decyzji.

Decyzją 18 lipca 2023 r. nr SKO.415/239/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszów utrzymało w mocy decyzję Prezydenta.

W ocenie Kolegium, Organ i instancji przeprowadził analizę funkcji i cech zabudowy zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a następnie na jej podstawie ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, nie naruszając zasady dobrego sąsiedztwa. Prawidłowo również przyjął Prezydent, ze w realiach sprawy zostały spełnione pozostałe przesłanki, określone art. 61 ust. 1 pkt 1 - 6 u.p.z.p. W trakcie przeprowadzonego postępowania Organ I instancji przeprowadził analizę na podstawie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz.1588 z późn. zm.) - dalej: "rozporządzenie" i na jej podstawie prawidłowo ustalił parametry wnioskowanej inwestycji.

Odnosząc się do zarzutów odwołań Kolegium podało, że zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Dlatego też pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. Kontynuacja funkcji nie oznacza zatem tożsamości, ale powinna umożliwiać uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące w nią w kolizję.

Z analizy urbanistycznej (część tekstowa) wynika, iż w analizowanym obszarze zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca, bliźniacza oraz szeregowa. Z kolei w świetle przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.) - dalej: "u.p.b.", budynek mieszkalny jednorodzinny jest to budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych. Zasadnie zatem przyjął Organ I instancji, że wnioskowana inwestycja stanowi realizacje zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i w konsekwencji, ze spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa. Za prawidłowe Kolegium uznało również wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Organ odwoławczy uznał, że wyjaśnienia sposobu ustalenia ww. parametrów zawarte w analizie funkcji i cech zabudowy uprawniały do wyznaczenia wartości ww. wskaźników

w sposób wskazany w decyzji. Kolegium zaznaczyło przy tym, że analiza została sporządzona przez mgr inż. Architekta [...] posiadającego uprawnienia zgodne z art. 60 ust.4 u.p.z.p. (wpisanego na listę izby samorządu zawodowego architektów). Odnośnie zaś spełnienia warunku art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Kolegium wskazało, że do wniosku inwestor dołączył oświadczenia właściwych podmiotów o zapewnieniu lub możliwości zapewnienia dostaw energii elektrycznej gazu, wody oraz odbioru ścieków sanitarnych. Celem art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. nie jest natomiast uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucili naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 3 u.p.b. poprzez ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, która stanowi realizację zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej;

2. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wadliwe przyjęcie, że w opisywanej sprawie zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji w szczególności wadliwe przyjęcie że planowana inwestycja stanowi kontynuację cech, wskaźników, gabarytów, formy architektonicznej oraz intensywności wykorzystania terenu;

3. art. 61 ust. 1 w zw. z art. 1 ust, 2 pkt 1 i art. 2 u.p.z.p. poprzez zezwolenie na zrealizowanie zabudowy o intensywności, gabarytach i formie, która godzi w zastany ład przestrzenny, przeczy zasadzie dobrego sąsiedztwa i narusza ład przestrzenny;

4. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 5, § 6, §7i§8 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe ustalenie parametrów nowej zabudowy;

5. art. 53 ust. 3 u.p.z.p. poprzez brak dostatecznej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych i stanu faktycznego i prawnego terenu, w tym znaczącego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie i środowisko;

6. art. 62 ust. 1 u.p.z.p. poprzez zaniechanie rozpoznania wniosku o zawieszenie postępowania i ustalenia, czy w sprawie ziściły się przesłanki warunkujące zawieszenie postępowania;

7. art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, albowiem przygotowana analiza urbanistyczna jest wadliwa, niepełna i nie posiada wartości dowodowej, poprzez niewłaściwe ustalenie rzeczywistego wskaźników, dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego;

8. art. 107 w zw. z art. 3 i art. 11 k.p.a. poprzez sporządzenia uzasadnienia decyzji niespełniającego wymogów stawianych przepisami k.p.a.;

9. art. 138 § 1 pkt 2 i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy błędnej decyzji Organu I instancji zaniechanie uchylenia decyzji tego organu;

10. art. 28 k.p.a. poprzez błędne ustalenie kręgu stron postępowania i pominięcie właścicieli nieruchomości, na których planowana inwestycja będzie miała wpływ;

11 .art. 10 § 1 k.p.a. poprzez wezwanie strony do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego przed dniem ich zgromadzenia, co potwierdził organ w swych wyjaśnieniach dołączonych do decyzji Organu i instancji.

[...] zarzucili dodatkowo naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez wadliwe przyjęcie, że uzbrojenie terenu jest wystarczające dla projektowanej inwestycji;

2. art. 61 ust. 5a w u.p.z.p. w zw. z § 9 rozporządzenia poprzez ustalanie warunków zabudowy w oparciu o wadliwe sporządzoną analizę funkcji i cech zabudowy, zawierającą zawyżone parametry wpływające na parametry planowanej inwestycji, zawiera blankietowe, ogólne i lakoniczne sformułowania, przyjmując do analizy część działki i ją przecina

W odpowiedzi na skargę Organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.

Postanowieniami z 15 grudnia 2023 r. II SA/Rz 1747 i II SA/Rz 1748 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy II SA/Rz 1746/23, II SA/Rz 1747 i II SA/Rz 1748.

W piśmie procesowym z 5 marca 2024 r. Wojciech Kawa wniósł o oddalenie skarg, uznając stanowisko Organów za zgodne z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Skarga jako niezasadna, została przez Sąd oddalona w całości.

I. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art.

134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 269; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Sądowa kontrola przedmiotu skargi nie wykazała jakichkolwiek naruszeń przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, które mogłyby stanowić argument za uznaniem zarzutów skarżących stron. Stan faktyczny sprawy został ustalony zgodnie z wymogami zasady prawdy materialnej tj. przepisami art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., dzięki czemu mógł stanowić oparcie dla ustaleń faktycznych Sądu - art. 133 § 1 P.p.s.a. Przekazane do WSA akta sprawy dostatecznie przedstawiają konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego okoliczności faktyczne, nie wymagając tym samym przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a.

Przedmiotem skarg uczyniono decyzję SKO wydaną w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej (2 zespoły po 4 budynki), na działkach [...].

Wydając powyższe rozstrzygnięcia Organy obu instancji oparły się o przepisy prawa materialnego wyrażone w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 997 ze zm.). Otóż w myśl brzmienia aktualnego na dzień wydania decyzji art, 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w przypadku gdy dla inwestowanego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, w szczególności jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - zasada dobrego sąsiedztwa.

Najogólniej rzecz biorąc wynikająca z tej regulacji zasada dobrego sąsiedztwa stawia przed inwestorem konieczność takiego ukształtowania nowej zabudowy, aby współgrała ona ze stanem wyznaczonym w obszarze najbliższego sąsiedztwa, pod względem wypełnianych funkcji, zagospodarowania oraz formy architektonicznej planowanej inwestycji. Warto też uwypuklić, iż badanie spełnienia wymogów dobrego sąsiedztwa odbywa się obowiązkowo przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, poprzez analizę istotnych dla prawa uwarunkowań istniejącego stanu zagospodarowania terenu. W tym celu wokół terenu objętego wnioskiem wyznacza się tzw. obszar analizowany. Legalną definicję tego obszaru wyraża ari. 61 ust. 5a u.p.z.p., stanowiąc : W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

Obszar analizowany jest istniejącym stanem zagospodarowania terenów sąsiadujących z obszarem inwestowanym, wyznaczającym organom pole dla sformułowania wniosku o spełnieniu warunku dobrego sąsiedztwa oraz władczego kształtowania wymogów dotyczących planowanej inwestycji. Prawidłowe wyznaczenie tego obszaru, ma zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy zgodnie wymogami z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tj. zasadą "dobrego sąsiedztwa".

W niniejszej sprawie analiza o jakiej mowa została opracowana przez osobę o potwierdzonych uprawnieniach, których obowiązek posiadania wynika z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. W świetle § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej zwane rozporządzeniem), wyniki analizy, o której mowa wart. 61 ust. 5a ustawy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Ponieważ szerokość frontu terenu objętego wnioskiem została określona na 31 m, to autor analizy wyznaczył granice tego obszaru na ok. 93 m od granic terenu inwestycyjnego objętego wnioskiem (s. 1 i 2 części tekstowej).

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi stwierdzić należało co następuje :

Jako nieznajdujący jakiegokolwiek uzasadnienia Sąd uznał zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z art. 3 u.P.b. poprzez ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, która pod względem funkcji oraz formy architektonicznej jest zabudową wielorodzinną. Na podstawie treści wniosku Organy prawidłowo ustaliły bowiem, że zamiar inwestycyjny obejmuje budowę, w 2 zespołach, po 4 budynki, łącznie 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej.

Przez funkcje obiektu budowlanego Sąd rozumie zgodny z obowiązującymi przepisami sposób użytkowania tego obiektu. De lege lata obowiązujące definicje budynku oraz budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawierają przepisy u.P.b.. Budynek mieszkalny, w którym inwestor przewiduje dwa lokale mieszkalne w sposób oczywisty odpowiada definicji ustawowej wyrażonej w art 3 pkt 2 u.P.b. W myśl tej regulacji prawnej, ilekroć jest mowa w ustawie o budynku mieszkalnym jednorodzinnym - należy przez to rozumieć budynek wolno - stojący, albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.

Ponieważ inwestor wyraźnie oświadczył w treści swego wniosku o wydanie decyzji, że planuje zmianę sposobu zagospodarowania terenu działki poprzez budowę w postaci budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwu - lokalowych w zabudowie szeregowej, to jego plany nie stanowią zabudowy wielorodzinnej. Zgodnie z przytoczoną definicją z u.P.b., budynek, w którym planuje się budowę jedynie 2 odrębnych lokali mieszkalnych pozostaje budynkiem jednorodzinnym, pomimo że będzie występował w zabudowie szeregowej- Dopiero wówczas gdy w budynku miałoby nastąpić wyodrębnienie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych, to taki obiekt odpowiadałby zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej. Dlatego jeżeli chodzi o kontynuacje funkcji o jakiej była mowa w pierwszej kolejności w zasadzie dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., to należało potwierdzić trafność ustalenia organów co do tego, że w analizowanym obszarze obecna jest zabudowa o funkcji identycznej z zabudową planowaną przez inwestora. Z dokumentacji właściwej dla analizy wynika jednoznacznie, że w analizowanym obszarze dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca, bliźniacza oraz szeregowa. Inwestor planuje realizacja zabudowy szeregowej, przez którą rozumie się w orzecznictwie zabudowę stanowiącą ciąg co najmniej trzech budynków jednorodzinnych przylegających do siebie ścianami. Zabudowę szeregową tworzy ciąg budynków, z których każdy stanowi z punktu widzenia techniczno-budowlanego konstrukcyjnie samodzielną całość. Dopuszczalne jest stwierdzenie, że budynki jednorodzinne w zabudowie szeregowej tworzą ciągi od trzech, nawet do kilkunastu budynków (por. wyrok WSA w Krakowie z 26 października 2017 r., sygn. II SA/Kr 686/17, LEX nr 2407751.). Taki ciąg przylegających do siebie budynków, pomimo wielości lokali, nie jest zabudową wielorodzinną, którą należy wiązać z budynkiem o samodzielnej konstrukcji, w którym będzie znajdować się dwa i więcej lokali mieszkalnych lub usługowych.

Sąd odnosząc się do argumentacji skargi podziela od lat jednolicie wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, obszar o przeważającej funkcji zabudowy jednorodzinnej nie wyklucza realizacji zabudowy wielorodzinnej i na odwrót, pod warunkiem, że parametry inwestycji wpisywać się będą w istniejący ład przestrzenny nie zakłócając zasady dobrego sąsiedztwa. Zabudowa jednorodzinna i wielorodzinna są formami zabudowy mieszkaniowej, tj. pełniącej jednakową funkcję, zaś ze względu na zasadę równości inwestycyjnej, każda z nich powinna być traktowana jako wystarczająca dla uznania kontynuacji funkcji, stanowiącej element ładu przestrzennego analizowanego obszaru sąsiedniego (np.: wyrok WSA w Poznaniu z 9 lipca 2021 r., sygn. II SA/Po 759/20, LEX nr 3207247, wyrok WSA w Gliwicach z 30 lipca 2014 r., II SA/Gl 300/14, LEX nr 1519825 oraz A. Despot- Mładanowicz [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. IV, red. T. Filipowicz, A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Warszawa 2024 r., art. 61).

Przechodząc do kwestii określenia w decyzji o warunkach zabudowy poszczególnych parametrów architektonicznych planowanej budowy domów szeregowych, należy wyjaśnić że Organy właściwe w tego typu sprawach uprawnione są do przeprowadzenia w sposób elastyczny oceny zaistnienia ustawowych przesłanek kontynuacji jakie wyprowadza się z zasady dobrego sąsiedztwa. Otóż po części w oparciu o przesłanki ustawowe z art. 61 ust. 1 ust. 1 u.p.z.p., a przede wszystkim w oparciu o przesłanki zawarte w rozporządzeniu do tej ustawy, właściwe organy mogą w pewnych umotywowanych przypadkach odstępować od ścisłych kryteriów ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, a także geometrii dachu. Adaptowanie zamierzeń inwestycyjnych do stanu aktualnego zagospodarowania terenu poprzez akceptacje odstępstw zostało wyraźnie dopuszczone warunkami, które zostały zdefiniowane normatywnie w treści § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 oraz w § 8 rozporządzenia. Przyjęcie odmiennych rozwiązań od uśrednionych poziomów wyjściowych zależy od okoliczności danej sprawy. W przypadku sporu dotyczącego parametrów projektowanej zabudowy należy przede wszystkim ustalić z jakimi regułami wyjściowymi mamy do czynienia, jeśli chodzi o dany parametr, a jeżeli inwestor domaga się ustalenia warunków zabudowy na zasadzie odstępstwa, rozważyć trzeba czy jest to dopuszczalne formalnie (wynika to z analizy sporządzonej przez osobę uprawnioną) i materialnie, czyli uzasadnione w świetle charakterystyki otaczającej zabudowy (zob. wyrok NSA z 28 sierpnia 2023 r., sygn. II OSK 885/22, LEX nr 3644066).

Istnienie powyższych przepisów nie pozwala zgodzić się z tezą, aby wymagania dotyczące nowej zabudowy interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania budynków tylko o takich samych parametrach co już istniejące. W przypadku gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy (tak słusznie NSA w wyroku z 16 października 2018 r., sygn. II OSK 2491/16, LEX nr 2577783).

Ustalone w decyzji o warunkach zabudowy parametry nowej zabudowy powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy istniejącej, co jak zaznaczono nie musi oznaczać, że powinny być w pełni z nimi identyczne, czyli wyłącznie powielać wskaźniki dominujące w obszarze analizowanym. Wyjaśnienie poszczególnych parametrów (wskaźników) kształtowania nowych budynków następuje na etapie sporządzenia obligatoryjnej analizy architektoniczno - urbanistycznej - art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Tego rodzaju dokument znajduje się w aktach niniejszej sprawy i wykazuje zgodność z przepisami u.p.z.p. i przepisami wykonawczymi do tej ustawy.

W zakresie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do terenu inwestycji wielkość tą określono w decyzji Organu I instancji za pomocą widełek od 0,13 do 0,23. Jako średni wskaźnik do tego obszaru ustalono na poziomie - 0,18. Autor analizy swe obliczenia oparł na precyzyjnie określonych wskaźnikach powierzchni zabudowy podanych dla każdej z działek znajdujących się w obszarze analizowanym. Przepisy rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w § 5 ust. 1 jako zasadę wyznaczają określenie tego parametru w stosunku do powierzchni działki albo terenu na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Regulacje tego aktu dopuszczają wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy architektoniczno-urbanistycznej - § 5 ust. 2 w/w rozporządzenia.

Organy w niniejszej sprawie zaakceptowały poprzez zastosowanie przytoczonego wyżej § 5 ust. 2 rozporządzenia ewentualność odstępstwa od reguły wyznaczania wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w oparciu o średnią wielkość występującą w obszarze analizowanym. Sąd nie może się zgodzić, że wyjaśnienie tego zabiegu zawarte w części tekstowej analizy jest niejasne, ogólnikowe i blankietowe. Specjalista, który sporządził dokument analizy przekonująco wyjaśniania, że teren projektowanej inwestycji znajduje się w obrębie granic miasta [...], gdzie duże działki ulegają ciągłym podziałom, przez co musi wzrastać intensywność zabudowy. Dlatego, aby zapewnić inwestorowi niezbędną swobodę projektową w ramach obowiązujących przepisów ustalono dla przedmiotowej inwestycji wskaźnik 0,13 do 0,23. Nie można też pominąć faktu, że przyjęty wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy mieści się w granicach minimalnego i maksymalnego wskaźnika występującego w obszarze analizowanym. Ponadto, wzrost intensywności zabudowy w tym o funkcji mieszkaniowej jest typowy dla terenów miast wojewódzkich, co także zostało należycie zaakcentowane. Dlatego sporządzone dla odstępstwa uzasadnienie znajduje oparcie w przytoczonym w § 5 ust. 2 rozporządzenia.

Kolejnym kwestionowanym przez Skarżących parametrem jest ustalona w decyzji Organu I instancji wielkość dotyczącą szerokości elewacji frontowej. Szerokość elewacji frontowej południowo-wschodniej od strony dojazdu, decyzja określa na poziomie 15 m z tolerancją do 20%. Stosownie zatem do § 6 ust. 1 przytoczonego rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu terenu, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy. Podobnie jak w przypadku wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do teren inwestycji, autor analizy sporządził wykaz działek znajdujących się w obszarze analizowanym i odrębnie ustalił szerokość elewacji frontowej dla każdego z istniejących tam budynków. Działania analityczne pozwoliły na tej podstawie stwierdzić, że średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi około 15 m. Najbliższe budynki mieszkalne posiadają szerokość elewacji odpowiednio: 15m, 16 m, 13m,18m oraz 18 m. Natomiast dla budynków w zabudowie szeregowej na działce o nr [...] zlokalizowanych w podobnym układzie względem ul. Parkowej co wnioskowana inwestycja, szerokość elewacji południowo-wschodniej wynosi 15 m. Biorąc pod uwagę te względy wyznaczono szerokość elewacji frontowej odpowiadającą wyliczonej średniej z tolerancją + -20%.

Wobec tak przyjętego wskaźnika szerokości elewacji frontowej, który znajduje odzwierciedlenie w zastanym układzie architektoniczna nie sposób mówić o jakiejkolwiek postaci naruszenia przepisów wykonawczych i przepisów u.p.z.p. Podany w decyzji dla nowej zabudowy wskaźnik nie zaburzy ładu architektonicznego w najbliższej okolicy projektowanego przedsięwzięcia.

Skarga próbuje też podważyć wyrażone w decyzji wartości dotyczące wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz kształtu geometrii dachów budynków jednorodzinnych. Ten parametr decyzja o warunkach zabudowy kształtuje w następujący sposób: dachy dwuspadowe o spadku głównych połaci od 25 stopni do 45 stopni z główną kalenicą o wysokości od 7 do 9 m, równoległą do północno- wschodniej granicy terenu inwestycji. Natomiast wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych, mierząc od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku do poziomu okapu głównych połaci dachowych, należało będzie kształtować w widełkach : od 3 m do 5 m.

Dla działań orzeczniczych Organu w zakresie wyznaczania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki istotne znaczenie odgrywa § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań. W świetle tej regulacji, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Natomiast w myśl § 7 ust. 3 rozporządzenia, jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym.

Autor analizy ustalił, że najbliższe względem terenu inwestycji budynki mieszkalne położone na działkach o nr [...], charakteryzują się wysokością elewacji około 3 do 4 m, natomiast dla budynków zabudowy szeregowej na działkach o nr [...], wysokość elewacji wynosi około 5 m. Na działkach sąsiadujących bezpośrednio z tą inwestycją wzdłuż ul. [...] brak zabudowy istniejącej.

Z obliczeń przedstawionych w tekście analizy wynika, że zaistniała w niniejszej sprawie ewentualność pozwalająca Organom na dopuszczenie odstępstw od reguły wynikającej z § 7 ust. 1 rozporządzenia (tj. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich), bowiem wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na działkach sąsiednich przebiega nierównomiernie, tworząc uskok. Poza tym w § 7 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza na kolejne odstępstwo poprzez wyznaczenie innej wysokości tego wskaźnika, jeżeli będzie to wynikać z analizy.

Zdaniem Sądu, autor specjalistycznego dokumentu dokonał właściwych działań w obszarze dookreślenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych planowanych budynków, bowiem działając wg § 7 ust. 4 rozporządzenia określił ten parametr od 3 do 5 m. Ten fragment rozstrzygnięcia decyzji odpowiada w/w wysokości obiektów o tożsamych funkcjach na działkach znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, bowiem w tym obszarze istniejąca zabudowa posiada wysokość górnej elewacji frontowej od 3 do 5 m. Nie można zatem mówić o jakichkolwiek zagrożeniach dla realizacji zasady dobrego sąsiedztwa, bowiem planowane budynki będą pod tym względem podobne do obiektów sąsiednich już istniejących.

Ustalenie geometrii dachu, a więc kąta nachylenia wysokości głównej kalenicy i układu połaci dachowych, a także kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu ustala się w oparciu o treść normatywną z § 8 rozporządzenia. Wg wyraźnie wyrażonej tam reguły charakterystyka tego elementu zabudowy następuje odpowiednio w oparciu o ustalenia dotyczące geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Decyzja Prezydenta Miasta [...] wysokość głównej kalenicy ustala za pomocą tzw. widełek od 7 do 9 metrów. W analizie przedstawiono geometrię dachów występujących na obszarze analizowanym w odniesieniu do każdej z działek znajdujących się w jej granicach. Szczegółowo ustalono, że najbliższe budynki mieszkalne mają wysokość kalenicy około 8,5 m, podobnie jak budynki w zabudowie szeregowej. Przedział wysokości głównej kalenicy budynków w zasięgu analizy został ustalony od 6,5 do 9,5 m.

Powyższe dane charakteryzujące budynki z najbliższego sąsiedztwa również nie pozwalają na wątpić, że wskazany w decyzji parametr wysokości głównej kalenicy budynków w przedziale od 7 do 9 m, nie spowoduje zakłócenia harmonii geometrii dachów budynków występujących na obszarze analizowanym. Parametr ten został ustalony odpowiednio do geometrii dachów obiektów w najbliższym sąsiedztwie, zatem zgodnie z literalną treścią § 8 rozporządzenia. Dodatkowo autor analizy wyjaśnia, że podając takie granice wysokości kalenicy dachów planowanych budynków, brał pod uwagę wartości budynków z obszaru sąsiadującego z terenem inwestycji, zróżnicowanie kształtu dachów w zasięgu analizy, wysokość budynków, koncepcje zamierzeń inwestycyjnych, a także w celu zapewnienia inwestorowi minimalnej i niezbędnej swobody projektowania. Analiza w części tekstowej zawiera motywy uzasadniające zastosowanie przyjętych rozwiązań.

Nie znalazł także potwierdzenia zarzut podnoszący niespełnienie warunku dotyczącego uzbrojenia terenu działek przeznaczonych do zabudowy. W aktach administracyjnych, a dokładnie do wniosku o wszczęcie postępowania o ustalenie warunków zabudowy, załączono oświadczenie złożone przez przedsiębiorstwo energetyczne o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej dla projektowanej inwestycji na działkach o nr [...], warunki przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej projektowanych 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na w/w działkach, warunki techniczne budowy sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej, oświadczenie Polskiej Spółki Gazownictwa o możliwości przyłączenia do sieci gazowej 8 budynków jednorodzinnych dwu lokalowych.

Podnoszone w skardze zarzuty dotyczące określenia warunków przyłączenia do kanalizacji deszczowej i sanitarnej związane z błędnym określeniem lokalizacji inwestycji w zakresie określenia ulicy, nie miały jakiegokolwiek wpływu na rozstrzygnięcie sprawy bowiem stanowiły omyłką pisarską. Do tych dokumentów dołączono załączniki graficzne w postaci map, które jasno obrazują, że warunki o jakich mowa dotyczą projektowanej inwestycji.

Nie ulega też wątpliwości, że projektowana inwestycja spełnia wymóg dostępu do drogi publicznej bowiem dostęp ten gwarantuje droga wewnętrzna oraz droga w postaci ul. [...]. Słusznie podnosi Organ I instancji, że kwestia parametrów technicznych istniejącego dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej musi pozostawać poza zakresem orzekania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i powinna być rozważona na kolejnych etapach realizacji przedsięwzięcia. Istniejący standard drogi w świetle obowiązujących regulacji u.p.z.p. i przepisów wykonawczych, nie może być podstawą do zakwestionowania prawidłowości spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Innymi słowy, w niniejszej sprawie dostęp do drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy został wykazany, przez co należy rozumieć dostęp do drogi publicznej także przez drogę wewnętrzną - art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Na etapie określania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu istotne jest zweryfikowanie dostępu przez teren do drogi publicznej, tj. ustalenie, czy teren, na którym zaplanowano realizację inwestycji, ma zapewnioną możliwość obsługi komunikacyjnej celem zapewnienia dojazdu (zob. A. Despot-Mładanowicz [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. IV, red. T. Filipowicz, A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Warszawa 2024, art. 61). Wskazać zatem należy, że korzystanie z nieruchomości w sposób zgodny z jej przeznaczeniem nie stanowi czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu. Z ewidencji w gruntów i budynków działka, z której będzie odbywał się wyjazd na teren inwestycji o nr. [...], stanowi w 1/6 przedmiot współwłasności inwestora. Ponieważ działka o tym numerze ma charakter drogowy, to inwestor będzie z niej mógł korzystać poprzez przychód i przejazd, bez konieczności uzyskiwania zgody pozostałych współwłaścicieli na podstawie art. 199 Kodeksu cywilnego. W tym kontekście odpowiedzieć też należy, że inwestor w myśl obowiązujących przepisów nie ma obowiązku przedkładania planu komunikacji wewnętrznej.

Nie miały jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy nieprawidłowości mające dotyczyć oznaczenia podmiotu, dla którego ustalane są warunki przyłączenia inwestycji do infrastruktury technicznej. Strony skarżące nie mogły podnosić w sposób skuteczny wadliwości dotyczących ustalenia stron postępowania bowiem zapewniono im w koniecznym zakresie czynny udział w prowadzonym postępowaniu. Zarzuty tego rodzaju może zgłosić w postępowaniu sądowoadministracyjnym skutecznie wyłącznie

taki podmiot, którego organy faktycznie pozbawiły, i to bez jego winy czynnego udziału w procesie. Jest to związane z osobistym charakterem przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Strony w toku postępowania nie wykazały w jakikolwiek sposób, aby zaistniała konieczność dokonywania uzgodnień projektu decyzji z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Przedsięwzięcie określone w decyzji nie jest bowiem zaliczane do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a poza tym nie znajduje się w obszarach specjalnych ochrony przyrody jak np. Obszar Natura 2000. Ponadto, park miejski, tereny rekreacyjne oraz pozostałe obiekty i urządzenia użyteczności publicznej nie należą do form ochrony przyrody, o jakich mowa w ustawie o ochronie przyrody.

Prawidłowo Organy nie dostrzegły okoliczności, które mogłyby świadczyć o konieczności zawieszenia wszczętego postępowania. W toku postępowania administracyjnego został złożony przez Skarżącą wniosek o jego zawieszenie na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. W myśl regulacji, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli:

w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo

w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany.

Sąd uznał, że kwestia dopuszczalności zawieszenia postępowania została przedstawiona dostatecznie jasno w uzasadnieniu decyzji Organu I instancji. Poinformowano bowiem, że na terenie planowanej inwestycji obowiązywał m.p.z.p. nr [...] o nazwie : teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w [...] uchwalony przez Radę [...] dnia [...] stycznia 2009 r. [...].

Nie było także potrzeby skorzystania przez Organ z powyższej regulacji u.p.z.p. z uwagi na trwające w Urzędzie Miasta pracę przy uchwalaniu m.p.z.p. Uzasadnienie nieskorzystania przez Organ z art. 62 u.p.z.p. jest przekonujące i pełne, a przez to zarzuty skargi [...] dotyczące tych kwestii, nie mogły wpłynąć na ocenę Sądu. Nie powstało zagrożenia dla niezgodności planowanej zmiany sposobu zagospodarowania terenu z ustaleniami nowego m.p.z.p., skoro teren inwestycji znajduje się obszarze objętym będącym w fazie opracowania [...], którego koncepcja projektowa zakłada przeznaczenie działek podanych we wniosku jako zabudowę mieszkaniową jednorodzinną lub usługi. Uznając tą informacje za istotną dla oceny zasadności zawieszenia postępowania, prawidłowo nie wstrzymano procesu bowiem wobec zgodności koncepcji planu z zamierzeniem inwestora nie zachodzi niebezpieczeństwo wydania decyzji o wygaśnięciu decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.

Zgromadzone w tej sprawie dokumenty, a przy tym dokonany skontrolowanymi decyzjami sposób zastosowania przepisów prawa procesowego i materialnego pozwoliły stwierdzić, że wnioskodawca poruszał się w warunkach gwarantowanej przepisami u.p.z.p. wolności budowlanej. Organy wykazały w sposób dostateczny, że projektowany sposób zmiany zagospodarowania terenu nie narusza obiektywnego porządku prawnego, a w tym chronionych tym porządkiem interesów osób trzecich - art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (zob. T. Bąkowski [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Kraków 2004, art. 6.).

V. Sąd działając poza granicami zarzutów skargi nie dostrzegł w czynnościach procesowych Organu II i I instancji, jakichkolwiek powodów do zastosowania kompetencji kasacyjnych - art. 134 § 1 P.p.s.a. Wobec tego zaskarżona decyzja powinna pozostać w obrocie prawnym i wywoływać określone w niej skutki.

Z wyłożonych względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania przez WSA nie orzeczono z uwagi na art. 200 P.p.s.a.

-----------------------

Sygn. akt II SA/Rz 1746/23

2

Sygn. akt II SA/Rz 1746/23

4

Sygn. akt II SA/Rz 1746/23

3