Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1406/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

SENTENCJA

Dnia 17 lipca 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 119/23 w sprawie ze skargi W.F. i P.F. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 23 listopada 2022 r., znak: WI-I.7840.10.1.2021.PL w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od W.F. i P.F. (solidarnie) kwotę 370 zł na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w części.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 24 marca 2023 r., II SA/Kr 119/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Krakowie w sprawie ze skargi W.F. i P.F. na decyzję Wojewody Małopolskiego z 23 listopada 2022 r., znak: WI-I.7840.10.1.2021.PL, w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję, w pkt II. zasądził zwrot kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

2.1. Jak wynika z ustaleń sądu pierwszej instancji, po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. (Spółka, inwestor) z 10 czerwca 2020 r., Starosta Oświęcimski decyzją z 16 listopada 2020 r., znak: WAB.6740.1.351.2020.AWK, zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej: stację bazową [...]A wraz z wewnętrzną linią zasilającą, na działce nr ewid. [...] położnej w [...], jedn. ewid. [...], obręb ewid.: Nr [...], [...]).

2.2. Wyrokując w sprawie II SA/Kr 119/23 kolejno wskazano, że odwołanie od w/w decyzji złożyli W.F. i P.F. (właściciele działki nr [...]). W odwołaniu podniesiono, że:

(1) nie dokonano ustaleń dotyczących sumy mocy wszystkich anten;

(2) nie zweryfikowano występowania pola elektromagnetycznego o wartościach wyższych niż dopuszczalne w miejscach przebywania ludzi;

(3) błędnie przyjęto, że inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko;

(4) przyjęto, że natężenie wyższe niż wartości dopuszczalne występuje wyłącznie w wolnej przestrzeni, tj. od poziomu 46,4 m n.p.m., w związku z czym teren nad dachami budynków nie stanowi miejsca przebywania ludności;

(5) przyjęto, że miejscem dostępnym dla ludności jest jedynie dom posadowiony na działce nr [...] odwołujących się, zatem fakt, że promieniowanie przekraczające dopuszczalne wartości "wchodzi" na w/w działkę nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ nie obejmuje domu, a jedynie róg działki.

2.3. Następnie sąd pierwszej instancji stwierdził, że Wojewoda Małopolski powołaną na wstępie decyzją z 23 listopada 2022 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazując art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2022, poz. 2000, K.p.a.) i art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2021, poz. 2351, uPb).

2.4. W uzasadnieniu decyzji II instancji wskazano, że Wojewoda Małopolski, wezwał Starostę Oświęcimskiego o przedłożenie wyjaśnień:

1) na jakiej podstawie organ I instancji określił obszar oddziaływania inwestycji; z projektu budowlanego wynika, że inwestycja zostanie zrealizowana na działce nr: [...] (maszt stacji bazowej, instalacja elektryczna - linia kablowa), a obszar o ponadnormatywnym natężeniu pola elektromagnetycznego (wyznaczony przez inwestora) będzie występował jedynie nad działką nr [...]; obszar odziaływania inwestycji, określony przez organ I instancji obejmuje, poza ww. nieruchomością, również działki nr [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...];

2) dotyczących kwestii zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego planowanej inwestycji z uwagi na usytuowanie stacji bazowej poza jednostką planu o symbolu P.ITT - tereny infrastruktury technicznej -telekomunikacja;

oraz uzupełnienie akt sprawy o:

1) kwalifikację przedsięwzięcia (z zastrzeżeniem, iż w przypadku uzupełnienia dokumentacji po 4 czerwca 2022 r., uzupełnienie dokumentacji w tym zakresie nie będzie wymagane – z uwagi na wykreślenie m. in. instalacji radiokomunikacyjnych z listy przedsięwzięć, których dotyczy stosowne rozporządzenie);

2) opracowanie dotyczące przewidywanego obszaru o ponadnormatywnym natężeniu pola elektromagnetycznego; w załączonej do projektu budowlanego analizie nie uwzględniono kumulacji oddziaływań, a przewidywane obszary pól elektromagnetycznych wyznaczono dla dopuszczalnych wartości określonych dla poszczególnych pasm pracy stacji bazowej, co - w ocenie Wojewody Małopolskiego -jest nieprawidłowe.

2.5. W odpowiedzi na ww. wezwanie organ I instancji przedłożył pismo, w którym wyjaśnił, że:

1) obszar oddziaływania został przez niego wyznaczony na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8, lit d rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2019, poz. 1839, rozp. RM 2019), tj. w odległości do 70 m, z uwagi na miejsca dostępne dla ludności od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anten, gdyż maksymalna moc promieniowania izotropowo dolnej granicy pasma pracy wynosi 1042 W, a lokalizacja stacji bazowej została zaprojekowana w bliskim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem PR.70MN-U;

2) podstawowym przeznaczeniem, ustalonej w miejscowym planie zagospodarowania terenu jednostki o symbolu "P.ITT - tereny infrastruktury telekomunikacja", jest budowa stacji bazowej telefonii komórkowej, dojazdy, powierzchnie manewrowe, miejsca postojowe, zieleń; jednakże przeznaczenie w ww. jednostki planu nie determinuje możliwości budowy stacji bazowej, w skład której wchodzi między innymi wieża, tylko w tej jednostce, gdyż jak wskazano wyżej, stacja bazowa stanowi infrastrukturę techniczną, która – jako przeznaczenie dopuszczalne jednostki planu "R" – umożliwia jej budowę.

2.6. Dalej w wyroku przywołano, że Starosta – jeśli chodzi o uzupełnienie akt sprawy – poinformował Wojewodę, że zwrócił się do inwestora o złożenie stosownych wyjaśnień i uzupełnienie materiału dowodowego we wszystkich 4 egzemplarzach projektu budowlanego, określając termin do 15 lipca 2022 r. W dniu 15 lipca 2022 r. inwestor przedłożył pismo z prośbą o przedłużenie terminu dostarczenia opracowania dotyczącego przewidywanego obszaru o ponadnormatywnym natężeniu pola elektroenergetycznego, do 30 września 2022 r. inwestor nie przedłożył ww. opracowania, jak również nie udzielił żadnych wyjaśnień.

2.7. Sąd pierwszej instancji podał dalej, że Wojewoda Małopolski stwierdził, iż obszar oddziaływania wynikający z projektu budowlanego może być zbyt wąsko ustalony, natomiast obszar oddziaływania wskazany przez organ I instancji został zbyt szeroko określony. W ocenie organu odwoławczego obszar oddziaływania inwestycji winien zostać określony w oparciu o opracowanie dotyczące przewidywanego obszaru o ponadnormatywnym natężeniu pola elektromagnetycznego, z uwzględnieniem kumulacji oddziaływań. Jednocześnie z doświadczenia tegoż organu wynikającego z prowadzenia wielu spraw z zakresu stacji bazowych telefonii komórkowej wynikać ma, że taki obszar uwzględniający skumulowane oddziaływanie jest niewiele większy od obszaru wyznaczonego dla poszczególnych częstotliwości (tak jak w projekcie), natomiast jest znacząco mniejszy, niż obszar ustalony w oparciu o odległości wynikające z rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W związku z powyższym, ważąc interes stron oraz inwestora, organ odwoławczy uznał za zasadne, w tej konkretnej sprawie, przyjąć obszar oddziaływania określony przez organ I instancji i rozpatrzyć merytorycznie odwołania złożone przez właścicieli działki nr [...]. Organ II instancji zwrócił uwagę, że z projektu budowlanego wynika, że zaplanowano budowę stalowej kratowej wieży kratowej typu BOT-E2/48, posadowionej na kwadratowej, żelbetowej płycie fundamentowej o boku 6,5 m i wysokości 0,6 m, posadowionej na głębokości 1,5 m p.p.t. Zamontowany do niej na poziomie terenu (241,50 m n.p.m.) maszt ma łączną wysokość 49,95 m. Odległość podpory masztu od granicy z działką nr 2102/1 wyniesie 3,90 m. Na wieży zostaną zamontowane anteny sektorowe i transmisyjne. Zaprojektowane zostało zasilanie stacji kablową linią ułożoną w gruncie na głębokości 1 m. Dostęp technologiczny do przedmiotowego terenu będzie realizowany istniejącym zjazdem z drogi publicznej do działki [...]. W terenie, w którym znajduje się działka nr [...] (na której zaplanowano realizację stacji bazowej oraz kablowej linii zasilającej) w miejscowości [...], obowiązuje uchwała nr [...] Rady Gminy [...] z [...] sierpnia 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (Dz. Urz. Woj. Małop. [...] z [...] listopada 2006 r. ze zm.; plan, MPZP). Z załącznika graficznego do tej uchwały wynika, że część działki nr [...], na której zaprojektowano stację bazową telefonii komórkowej oraz wewnętrzną linię kablową, znajduje się w jednostce strukturalnej planu o symbolu: PR.57R - tereny rolnicze. Pozostała część ww. działki, na której zaprojektowano pozostały fragment wewnętrznej linii kablowej znajduje się w jednostce strukturalnej planu o symbolu: PR.70MN-U - tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że obszar oddziaływania planowanej stacji bazowej sytuowany jest tylko nad działką inwestycyjną. W § 37 pkt h) planu dla jednostki strukturalnej planu PR.57R ustalono przeznaczenie: obiekty, urządzenia i sieci infrastruktury technicznej, natomiast w § 7 pkt k) dla jednostki strukturalnej planu PR.70MN-U ustalono przeznaczenie: elementy technicznego wyposażenia terenu: obiekty, urządzenia i sieci infrastruktury technicznej. W rozdziale 10 MPZP w § 65 ust. 7 ww. planu zatytułowanym: "Zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej i komunikacji" zawarto ustalenie: "Ustala się następujące zasady obsługi użytkowników systemów telekomunikacji oraz budowy: 1. lokalizacji urządzeń i sieci telekomunikacyjnej na obszarze objętym planem: 1) usługi telekomunikacji mogą świadczyć wszyscy uprawnieni operatorzy sieci telekomunikacyjnych, 2) obiekty i urządzenia infrastruktury telekomunikacji przewodowej i bezprzewodowej należy lokalizować stosownie do warunków wynikających ze szczegółowych rozwiązań technicznych nie kolidujących z innymi ustaleniami planu; w przypadku konieczności budowy kontenerowych obiektów telekomunikacji, należy je maskować wysokimi, gęstymi krzewami, aby uniknąć niekorzystnego wpływu tych obiektów na walory estetyczne przestrzeni", a w ust. 8, iż: "Sytuowanie zabudowy w odległościach mniejszych niż wynika z niżej określonych i oznaczonych na rysunku planu stref technicznych sieci infrastruktury, dopuszcza się na warunkach określonych przepisami odrębnymi".

2.8. Sąd wojewódzki stwierdził następnie, że powyższe w ocenie organu II instancji oznaczało to, że budowa stacji bazowej jest zgodna z ustaleniami prawa miejscowego. Niezależnie od powyższego, Wojewoda Małopolski wskazał, że rozpatrując możliwość realizacji stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, organy administracji architektoniczno-budowlanej są zobowiązane do uwzględnienia wytycznych zawartych w art. 46 ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. 2022, poz. 884 ze zm., Uwtel). Wojewoda Małopolski, wskazał, że dokonał szczegółowej analizy zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego w kontekście obowiązujących przepisów prawa, ze szczególnym uwzględnieniem przepisów mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Obszar oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej jest wyznaczany zgodnie z przewidywanym sumarycznym obszarem występowania pola elektromagnetycznego o poziomach ponadnormatywnych. Od ustalenia, czy działka należąca do określonego podmiotu znajduje się w obszarze takiego oddziaływania, czy poza nim, zależy m. in. ocena statusu tejże osoby jako strony postępowania. Zgodnie z art. 143 Kodeksu cywilnego (K.c.), w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. Podkreślono, że ten organ, a nie organy administracji architektoniczno-budowlanej, kontroluje potencjalne zmiany, w tym przekroczenia generowane przez powstały obiekt, zarówno w zakresie, w jakim byłyby generowane przy prawidłowym jak i nieprawidłowym (niezgodnym z pozwoleniem na budowę), użytkowaniu stacji bazowej telefonii komórkowej.

2.9. Wyrokując w sprawie II SA/Kr 119/23 następnie wskazano, że organ odwoławczy stwierdził, iż w projekcie budowlanym wskazywany jest zakres pochylenia anten oraz zestawienie dotyczące zasięgu gęstości natężenia pola elektromagnetycznego o ponadnormatywnych wartościach oraz zasięgu i przebiegu osi głównych wiązek promieniowania anten dla wartości granicznych ich nachylenia (tiltów), czyli wyniki dla projektowanych tiltów anten. Możliwy zakres pochylenia wskazanych w projekcie budowlanym modeli anten może wykraczać poza projektowany zakres wskazany przez projektanta. Podkreślono, że organ administracji architektoniczno-budowlanej, oceniając projekt budowalny nie jest uprawniony do analizy innych – niż te opisane w projekcie – parametrów inwestycji (stacji bazowej). Takie rozważania dotyczyłyby stanu innego niż projektowany, i w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej, z uwagi na specyfikę jej działania, odnosiłby się tym samym do innej inwestycji. Wojewoda wywodził, że nie jest uprawniony do analizy potencjalnego zachowania się stacji bazowej telefonii komórkowej związanego z eksploatacją obiektu. Podkreślono, że w razie ewentualnej zmiany pochylenia anten istnieje obowiązek wykonania pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, a dalsza część uzasadnienia decyzji zawiera odniesienie do tego etapu "życia" inwestycji i jej kontroli.

2.10. W wyroku wskazano ponadto, że Wojewoda zauważył, iż 4 czerwca 2022 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z 5 maja 2022 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2022, poz. 1071). Z dokonanych zmian w przepisach wynika, iż instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, nie wymagają w obecnym stanie prawnym w ogóle przeprowadzenia procedury oddziaływania na środowisko, a tym samym przedłożenia kwalifikacji przedsięwzięcia.

2.11. W wyroku przywołano dalsze argumenty organu odwoławczego, który eksponował, że projektant złożył oświadczenie, o którym mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 Pb, z którego wynika, że instalacja radiokomunikacyjna nie spełnia warunków, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 60 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Uioś). Oznacza to, że planowane zamierzenie nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z przepisami prawa przed uruchomieniem stacji oraz po każdej jej rekonfiguracji, wykonuje się stosowne pomiary natężenia pól elektromagnetycznych w miejscach dostępnych dla ludzi. Organ administracji architektoniczno-budowlanej II instancji w aspekcie rozbieżności interpretacyjnych w zakresie zagadnień związanych z tematyką stacji bazowych telefonii komórkowych oraz złożoności problematyki dotyczącej oddziaływania instalacji telekomunikacyjnej, przeanalizował szereg pozyskanych opinii i opracowań oraz wytyczne m. in. Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej i materiały dostępne na rządowych stronach internetowych. Wynikiem tej analizy było zaprezentowane w decyzji stanowisko tegoż organu.

2.12. Sąd pierwszej instancji przywołał dalszą argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewoda wywodził, w odniesieniu do zarzutu, że inwestor nie przedłożył opracowania dotyczącego przewidywanego obszaru o ponadnormatywnym natężeniu pola elektromagnetycznego, iż biorąc pod uwagę doświadczenie wynikające z prowadzenia wielu spraw z zakresu stacji bazowych telefonii komórkowej z którego wynika, że taki obszar uwzględniający skumulowane oddziaływanie jest niewiele większy od obszaru wyznaczonego dla poszczególnych częstotliwości (tak jak w projekcie), natomiast jest znacząco mniejszy niż obszar ustalony w oparciu o odległości wynikające z rozp. RM 2019, uznając w tej konkretnej sprawie za właściwy obszar oddziaływania określony przez organ I instancji. Wojewoda Małopolski wezwał inwestora do przedłożenia kwalifikacji przedsięwzięcia (z zastrzeżeniem, iż w przypadku uzupełnienia dokumentacji po 4 czerwca 2022 r., uzupełnienie dokumentacji w tym zakresie nie będzie wymagane (z uwagi na wejście w życie zmiany ww. rozporządzenia, którą ustawodawca wykreślił m. in. instalacje radiokomunikacyjne z listy przedsięwzięć, których dotyczy ww. rozporządzenie). Zdaniem organu odwoławczego budowa stacji bazowej telefonii komórkowej w terenach rolnych w odległości 70 m od najbliższej usytuowanego budynku nie narusza "prawa sąsiedzkiego", które reguluje niedozwolone zakłócenia korzystania z nieruchomości sąsiednich, roszczenia właścicieli nieruchomości sąsiednich oraz określa kryteria tych zakłóceń. W ocenie Wojewody Małopolskiego, z materiału dowodowego nie wynika, jakoby realizacja stacji bazowej telefonii komórkowej w tej lokalizacji naruszała ustalenia planu lub uniemożliwiała zabudowę nieruchomości sąsiednich w ramach określonego planem przeznaczenia. Możliwości dotyczące realizacji zabudowy w terenie, w którym występuje pole elektromagnetyczne o ponadnormatywnej wartości, zostało szerzej opisane w niniejszej decyzji.

2.13. Zdaniem Wojewody Małopolskiego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do udzielenia pozwolenia na budowę oraz potwierdzał, że inwestycja została przygotowana w sposób prawidłowy, nie naruszać ma występujących w obszarze oddziaływania uzasadnionych interesów osób trzecich. Zakres uprawnień kontrolnych organu administracji architektoniczno-budowlanej dotyczących projektu budowlanego określony został w art. 35 ust. 1 uPb, organy administracji nie badają prawidłowości przyjętych w projekcie budowlanym rozwiązań, jeżeli nie dotyczą zakresu wynikającego z wyżej cytowanego przepisu.

W świetle powyższych ustaleń, organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji Starosty Oświęcimskiego zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

3.1. Dalej w wyroku II SA/Kr 119/23 przywołano, że opisaną wyżej decyzję Wojewody zaskarżyli W.F. i P.F., zarzucając jej:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie, jaki jest przewidywany obszar pola elektromagnetycznego o ponadnormatywnej gęstości, z uwzględnieniem kumulacji oddziaływania i wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji pomimo niezastosowania się przez inwestora do wezwania i nieprzedłożenia opracowania dotyczącego przewidywanego obszaru o ponadnormatywnym natężeniu pola elektromagnetycznego (opracowania takiego brak w przedstawionym przez inwestora projekcie budowlanym);

b) art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie zakresu oddziaływania inwestycji i powołanie się w tym zakresie przez organ II Instancji na "doświadczenie wynikające z prowadzenia wielu spraw z zakresu stacji bazowych telefonii komórkowych";

c) art. 7, 77 § 1 i 80 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia, czy inwestycja będzie generować pola elektromagnetyczne o poziomach przekraczających dopuszczalne w miejscach dostępnych dla ludności;

d) art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez brak weryfikacji, czy ilość anten, na konkretnych azymutach w przestrzeni, powodować będzie przekroczenie dopuszczalnej gęstości mocy pól elektromagnetycznych w obszarach dostępnych dla ludności;

e) art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji i orzeczenia o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę przez organ odwoławczy;

2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

a) § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2022, poz. 1225, rozp. MI 2002) w zw. z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, poprzez niezweryfikowanie przez organ II Instancji czy ilość anten, na konkretnych azymutach w przestrzeni, powodować będzie przekroczenie dopuszczalnej gęstości mocy pól elektromagnetycznych w obszarach dostępnych dla ludności;

b) 35 ust. 1 pkt 1) uPb poprzez przyjęcie, że planowana inwestycja pomimo, iż nie znajduje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w jednostce P.ITT, gdzie ustalono przeznaczenie "stacja bazowa telefonii komórkowej", może być zrealizowana w jednostce R - tereny rolnicze, gdzie wskazano na infrastrukturę techniczną.

3.2. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz rozważenie uchylenia w całości także decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

3.3. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie.

4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Krakowie skargę uwzględnił, uchylając zaskarżoną decyzję.

4.2. W motywach swego wyroku sąd pierwszej instancji stwierdził, że stacja bazowa realizowana na gruncie, gdy polega na wykonaniu prawie 50 metrowej wieży antenowej wraz z cokołem, płytą, urządzoną komunikacją itp., jest budowlą, o której mowa w art. 3 pkt 3 uPb. Niezależnie od tego, zdaniem tegoż sądu, organ nie sprostał wymogom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., bowiem w wystarczający sposób nie wyjaśniono, jaki jest przewidywany dla planowanej inwestycji obszar pola elektromagnetycznego o ponadnormatywnej gęstości z uwzględnieniem kumulacji oddziaływania (czy ilość anten i ich EIRP na konkretnych azymutach w przestrzeni będzie powodować przekroczenie dopuszczalnej gęstości mocy pól elektromagnetycznych w obszarach dostępnych dla ludności). W konsekwencji, brak ustalenia jaki jest zakres oddziaływania planowanej inwestycji, czy inwestycja będzie generować pole elektromagnetyczne o poziomach przekraczających dopuszczalne w miejscach dostępnych dla ludności, oraz jak wpłynie na środowisko jako całość. Organ ograniczył rozważania do zakresu pochylenia anten deklarowanych przez inwestora (w aktach brak specyfikacji producenta, bowiem inwestor ich nie przedstawił), a koniecznym było określenie wiązek z uwzględnieniem maksymalnych możliwych pochyleń osi wiązek promieniowania poszczególnych anten, zwłaszcza wtedy, gdy operator anten może nim sterować. Analiza powinna bazować na danych poszczególnych anten zgodnie z informacjami uzyskanymi od producenta anten oraz na założeniach operatora. W aktach sprawy brak jest tych danych.

4.3. Organ wezwał inwestora do złożenia opracowania dotyczącego przewidywanego obszaru o ponadnormatywnym natężeniu pola elektromagnetycznego (którego brak w projekcie budowlanym). Jak wskazał organ - w załączonej do projektu budowlanego analizie nie uwzględniono kumulacji oddziaływań, a przewidywane obszary pól elektromagnetycznych wyznaczono dla dopuszczalnych wartości określonych dla poszczególnych pasm pracy stacji bazowej. Wyznaczony termin upłynął bezskutecznie, inwestor nie złożył wymaganego opracowania dotyczącego przewidywanego obszaru o ponadnormatywnym natężeniu pola elektroenergetycznego. Zamiast ocenić ten brak dokumentacji projektowej, organ II instancji powołał się ogólnie na "doświadczenie wynikające z prowadzenia wielu spraw z zakresu stacji bazowych telefonii komórkowych" i przyjął że taka analiza jest zbędna. Organ nie ocenił braku złożenia dokumentu przez inwestora, co mogło skutkować odmową udzielenia pozwolenia na budowę.

4.4. Sąd wojewódzki zwrócił też uwagę, że organy całkowicie dały wiarę zapewnieniom inwestora, że planowana stacja bazowa nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Organy w całości i bez zastrzeżeń zaakceptowały kwalifikację podaną przez inwestora – że obszar oddziaływania obiektu obejmuje wyłącznie działkę inwestycyjną nr [...], a przecież ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji należy wyłącznie do organu rozpoznającego sprawę. Wbrew twierdzeniom organu, na podstawie złożonych przez inwestora materiałów nie można było ustalić, jak projektowana stacja bazowa będzie oddziaływać na środowisko. Brak analizy rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej. Wymagane opracowanie jest niezbędne do dokonania wyczerpujących ustaleń faktycznych w sprawie.

4.5. Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ oparł się w całości na informacjach, twierdzeniach i ocenach przedstawionych w projekcie budowlanym. Nie przeprowadził w wystarczający sposób własnej analizy przedłożonych materiałów. Jak stwierdził organ w zaskarżonej decyzji - obszar oddziaływania inwestycji winien zostać określony w oparciu o opracowanie dotyczące przewidywanego obszaru o ponadnormatywnym natężeniu pola elektromagnetycznego, z uwzględnieniem kumulacji oddziaływań. Z tym stwierdzeniem zaskarżonej decyzji sąd się zgadza. Jednakże sąd a quo zauważa, że takiego opracowania w rozpoznawanej sprawie nie sporządzono, dlatego stwierdzenie, że wyłącznie z "doświadczenia wynikającego z prowadzenia wielu spraw z zakresu stacji bazowych telefonii komórkowej wynika, że taki obszar uwzględniający skumulowane oddziaływanie jest niewiele większy od obszaru wyznaczonego dla poszczególnych częstotliwości (tak jak w projekcie), natomiast znacząco mniejszy niż obszar ustalony w oparciu o odległości wynikające z rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko" – nie jest wystarczające.

4.6. Sąd wojewódzki wskazał też na brak odniesienia się organu odwoławczego do podnoszonej w odwołaniu, a następnie w skardze, kwestii występowania pola elektromagnetycznego o wartościach wyższych niż dopuszczalne w miejscach przebywania ludzi, z uwzględnieniem kumulacji oddziaływań. W ocenie tegoż sądu postępowanie wyjaśniające w tej kwestii nie zostało przez organ prawidłowo przeprowadzone. Obowiązkiem organu było dokonanie kontroli, czy inwestor dokonał zsumowania promieniowania wytwarzanego przez wszystkie anteny sektorowe i sprawdzenia, czy po dokonaniu tego zsumowania, promieniowanie osiągnie progi, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. 2019, poz. 2448, rozp. MZ 2019), w relacji do miejsc dostępnych dla ludności. Operacja taka nie została przez organ przeprowadzona, który jedynie powołuje się na zapewnienia projektanta, że stacja bazowa, której dotyczyło postępowanie nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła [...] Sp. z o.o. z/s w Warszawie – zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości.

5.2. W skardze kasacyjnej zarzucono nieważność postępowania, bowiem Spółka zostać miała pozbawiona możności obrony swych praw, podnosząc w związku z tym naruszenie art. 183 § 2 pkt 5) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 259 ze zm., Ppsa) w zw. z art. 34, art. 67 § 5, art. 91 § 2 Ppsa, a także art. 2, art. 7, art. 8 ust. 1 i 2, art. 45 ust. 1 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 15 ust. 1 i 3 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021, poz. 2095 ze zm., uCOVID-19), poprzez:

- niedoręczenie pełnomocnikowi skarżącej odpisu skargi, odpisu odpowiedzi na skargę oraz zawiadomienia o posiedzeniu w sprawie pomimo, że od 2 marca 2023 r. sąd wojewódzki miał wiedzę, że reprezentuje on skarżącą;

- poprzez zignorowanie wniosku pełnomocnika skarżącej o rozpoznanie sprawy na rozprawie i umożliwienie mu zdalnego udziału w posiedzeniu sądu (wniosek z 2 marca 2023 r.);

- poprzez doręczenie samej skarżącej zawiadomienia o posiedzeniu sądu oraz odpisu skargi, odpisu odpowiedzi na skargę w dniu 27 marca 2023 r., czyli 3 dni po wydaniu wyroku w sprawie (zawiadomienie nadane zostało do skarżącej dzień przed wydaniem wyroku), a tym samym pozbawienie możliwości przedstawienia stanowiska w sprawie, zgłoszenia wniosku o rozpoznanie na rozprawie itp.

5.3. Skarżąca kasacyjnie, w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 Ppsa, zarzuca naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 (Dz. U. 2020, poz. 1842) poprzez rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym, w sytuacji gdy przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy nawet potencjalnie nie mogłoby wywołać nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1) K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 uPb poprzez uchylenie decyzji organu odwoławczego pomimo, że ww. decyzja nie naruszała wskazanych przez sąd przepisów, ponieważ stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób zgodny z tymi przepisami oraz regułami prowadzenia postępowania dowodowego;

3) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez przyjęcie, że organy nie przeprowadziły wyczerpującego postępowania dowodowego i błędnie ustaliły okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy w kontekście ustalenia stron postępowania, podczas gdy postępowanie administracyjne było prowadzone zgodnie z tymi przepisami, a organy te prawidłowo ustaliły i wnikliwie uzasadniły wyznaczenie obszaru oddziaływania przedmiotowego obiektu oraz związany z nim krąg stron postępowania,

4) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 Ppsa oraz art. 141 § 4 Ppsa z uwagi na nieprzeprowadzenie właściwej kontroli sądowej działalności organów administracji, co przejawia się:

- brakiem wskazania przez sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dowodów, na podstawie których poczynił odmienne od organów obydwu instancji ustalenia co do zasięgu obszaru pola elektromagnetycznego o wartości gęstości mocy przekraczającej wartości graniczne wynikające z przepisów prawa;

- brakiem wskazania przepisu prawa, zwłaszcza uPb, który stanowiłby podstawę prawną do przedłożenia przez skarżącą dokumentu prywatnego zwanego przez sąd opracowaniem dotyczącym przewidywanego obszaru o ponadnormatywnym natężeniu pola elektromagnetycznego i to o treści wymaganej przez sąd pierwszej instancji, czyli np. z określeniem "...wiązek z uwzględnieniem maksymalnych możliwych pochyleń osi wiązek promieniowania poszczególnych anten, zwłaszcza wtedy gdy operator anten może nim sterować...";

- brakiem wskazania podstawy prawnej, która nakazywałby ustalenie, czy ilość anten i ich EIRP na konkretnych azymutach w przestrzeni będzie powodować przekroczenie dopuszczalnej gęstości mocy pól elektromagnetycznych w obszarach dostępnych dla ludności;

- oraz brakiem wskazania, jakie konkretne inne ograniczenia w zagospodarowaniu działek sąsiednich powoduje przedmiotowa inwestycja Spółki i z jakich konkretnie przepisów odrębnych one wynikają;

5) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 Ppsa poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej, co polegało na zastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) Ppsa, a co za tym idzie uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy Wojewoda Małopolski rozstrzygając sprawę, nie uchybił przepisom prawa procesowego, a sąd ją (zaskarżoną decyzję – uzup. Sądu) uchylił opierając się nieprawidłowych przesłankach, co przejawia się brakiem wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku przyczyn, dlaczego zdaniem sądu obszar odziaływania obiektu nie został prawidłowo ustalony;

6) art. 133 Ppsa poprzez wydanie wyroku z pominięciem treści dowodów znajdujących się w aktach sprawy i na podstawie twierdzeń, które nie mają oparcia w dowodach znajdujących się w tych aktach;

7) art. 269 § 1 Ppsa poprzez odstąpienia od stanowiska wyrażonego w uchwale NSA wydanej w sprawie sygn. III OPS 1/22 w dniu 7 listopada 2022 r., bez przedstawienia powstałego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi NSA.

5.4. Skarżąca kasacyjnie w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1) Ppsa, zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) § 37 pkt h) oraz § 7 pkt k) MPZP, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, iż planowana do realizacji inwestycja jest niezgodna z ww. ustaleniami planu;

2) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20) uPb w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) Ppsa przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, iż obszar odziaływania obiektu i krąg stron ustalony przez Wojewodą Małopolskiego, narusza ww. przepisy prawa oraz przepisy odrębne tj. przepisy rozp. MZ 2019 czy wynikającego z rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219, poz. 1864 ze zm., rozp. MI 2005), ani z jakichkolwiek innych przepisów odrębnych (sąd pierwszej instancji jakiegokolwiek przepisu w tym względzie nie wskazał).

5.5. Wobec powyższych podstaw kasacyjnych Spółka wnosi o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz wydanego przez niego postanowienia z 28 lutego 2023 r. o wstrzymaniu zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie, jak również o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz zrzeka się rozprawy.

5.6. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka wskazuje, że WSA w Krakowie najpierw doręcza korespondencję Spółce na jej nieaktualny adres siedziby, następnie wiedząc, że działa ona przez pełnomocnika od 2 marca 2023 r. dwukrotnie kieruje korespondencję na adres siedziby Spółki, a nie do niego (postanowienie z 28 lutego 2023 r. oraz zawiadomienie o posiedzeniu sądu wraz z odpisem skargi oraz odpisem odpowiedzi na skargę). W konsekwencji doprowadziło to do braku możliwości przedstawienia przez skarżącą swojego stanowiska w sprawie i pominięcia jej pełnomocnika w toku całego postępowania przed sądem pierwszej instancji, w tym do niezawiadomienia tego pełnomocnika o terminie rozprawy i przeprowadzenia posiedzenia niejawnego bez dania szansy skarżącej przedstawienia stanowiska w sprawie.

5.7. Spółka podnosi dalej, że organy dokonały zebrania całości materiału dowodowego oraz dokonały rzetelnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W szczególności co istotne dla niniejszej sprawy, nie było konieczności uzupełnienia dokumentacji projektowej przedmiotowej sprawy poprzez m. in. przedłożenie "analizy rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej nr [...]" sporządzonej w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy prawne, w tym oparciu o rozporządzenie Ministra Zdrowia z 11 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczenie poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, albowiem w samej treści projektu budowlanego są dane odpowiadające owej analizie i nie było potrzeby, aby przedkładać dodatkowy dokument prywatny nie przewidziany przepisami prawa, aby ocenić prawidłowość ustalenia obszaru oddziaływania obiektu przez projektanta.

Zwraca się uwagę, że w aktach przedmiotowej sprawy znajduje się projekt budowlany tej stacji składający się m. in. z projektu zagospodarowania terenu sporządzonego zgodnie z obowiązującymi przepisami. Na projekcie zagospodarowania wskazano obszar zasięgu pól elektromagnetycznych o wartościach większych lub równych 10 W/m², oznaczenie działki, nad którą będzie on występował. Podkreśla Spółka, że zasięg tych pól wskazanych na ww. mapie obejmuje w całości działkę ewidencyjną nr [...], na której zrealizowano inwestycję, przy czym strefa zasięgu pól elektromagnetycznych o wartościach granicznych nie sięga nawet granic działki [...], do której przysługuje tytuł prawny skarżącym. W części opisowej zawarto m. in. opis przedsięwzięcia z podaniem parametrów anten sektorowych, wysokości zawieszenia, tiltów itp., a następnie przedstawiono wyniki obliczeń. W dokumencie tym zawarto podstawy sporządzenia analizy m. in. dane techniczne anten, karty katalogowe anten sektorowych itp. W tabeli nr 1 (s. 10) zamieszczono natomiast szczegółowe dane i dokonane na ich podstawie obliczenia zasięgów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od granicznych, z których wynika, że obszar ten zawiera się w granicach działki inwestycyjnej. Powyższy obszar zasięgu w postaci eliptycznych obwiedni wokół strzałek wskazano również na rysunku Z-1, sporządzonym w oparciu o mapę ewidencyjną w skali 1:500. Skala mapy – zdaniem Spółki – pozwala jednoznacznie stwierdzić, że strefa obejmująca pole elektromagnetyczne o gęstości mocy powyżej granicznym (obwiednie o kształcie zbliżonym do eliptycznego wokół strzałek), nie występuje poza terenem działek, na których realizowana jest inwestycja, a tym bardziej nie występuje nad działką, do której tytuł prawny prawdopodobnie przysługuje Państwu W.F. i P.F. Co jednak kluczowe, inwestor uwzględnił również potencjalne oddziaływanie zamierzenia inwestycyjnego, przyjmując przy tym jednak, iż obszar oddziaływania planowanej inwestycji obejmuje obszar, w jakim poziom pól elektromagnetycznych na dowolnej wysokości przekracza dopuszczalny poziom określony w rozp. MZ 2019, a dopuszczalne poziomy są statuowane w przepisach prawa jedynie dla miejsc dostępnych dla ludności. Zatem występowanie pola elektromagnetycznego o wartości większej niż graniczna w miejscu niedostępnym dla ludności, nie przekracza jakichkolwiek norm i jest w pełni dopuszczalne.

5.8. W odpowiedzi skarżących na skargę kasacyjną Spółki wniesiono o jej oddalenie i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zdaniem skarżących Spółka rezygnując ze złożenia pisemnej odpowiedzi na skargę, winna była liczyć się z tym, że w przypadku, gdy któraś ze stron nie będzie miała technicznych możliwości uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sąd rozpozna sprawę na posiedzeniu niejawnym. Mimo powyższego skarżąca podjęła ryzyko i nie wniosła odpowiedzi na skargę doręczoną jej w dniu 28 lutego 2023 r. Także pełnomocnik, który zgłosił swój udział w sprawie już 2 marca 2023 r. nie złożył odpowiedzi na skargę, a jedynie wniosek o umożliwienie uczestnictwa w rozprawie zdalnej. Zdaniem skarżących z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej co do nieważności postępowania pozostają całkowicie bezzasadne.

Dalej skarżący podnoszą, że interpretacja sądu pierwszej instancji przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest spójna, logiczna, zgodna z zasadami wykładni i znajduje swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowym, zgodnie z którym "Stacja bazowa telefonii komórkowej z wieżą jest bowiem budowlą, a nie urządzeniem technicznym".

5.9. Postanowieniem z 17 lipca 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek [...] z siedzibą w K. o dopuszczenie do udziału w przedmiotowej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

6.2. Skarga kasacyjna została oparta na częściowo usprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.

6.3. Nie jest usprawiedliwiony zarzut dopuszczenia się przez sąd pierwszej instancji nieważności postępowania, w ramach którego to zarzutu eksponowano, że pełnomocnikowi nie doręczono odpisu skargi, odpisu odpowiedzi na skargę oraz zawiadomienia o posiedzeniu sądu pierwszej instancji, przez co miało dojść do pozbawienia praw strony do udziału w postępowaniu (art. 183 § 2 pkt 5 Ppsa). Podnosząc te zarzuty pełnomocnik Spółki wskazywał na swoje wstąpienie do udziału w postępowaniu od 2 marca 2023 r. Rzecz w tym, że – jak trafnie to ujęto w odpowiedzi skarżących na skargę kasacyjną – uprzednio (w dniu 28 lutego 2023 r.) sąd pierwszej instancji doręczył Spółce ze skutkiem prawnym pod prawidłowym adresem jej siedziby (w Warszawie ul. [...]) skargę, odpowiedź na skargę i zawiadomienie o posiedzeniu w sprawie, wyznaczonego na 28 marca 2023 r. W tych okolicznościach sąd wojewódzki nie miał obowiązku powtarzania tej czynności tylko z tego względu, że po jej zrealizowaniu czynności do sprawy zgłosił się później ustanowiony przez Spółkę pełnomocnik. Skoro Spółka miała świadomość, że w razie braku możliwości technicznych stron sprawa będzie rozpoznana w trybie posiedzenia niejawnego, nic nie stało na przeszkodzie, aby pełnomocnik mógł złożyć do akt sprawy stanowisko inwestora.

6.4. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19. W skardze kasacyjnej przyznano, że formalnie dopuszczalne było rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym, choć podkreślano znaczenie umożliwienia wypowiedzenia się Spółce w sprawie. Skoro Spółce doręczono skutecznie skargę i odpowiedź na skargę, jak również poinformowano o terminie posiedzenia z wyprzedzeniem, to brak jest podstaw, by uwzględnić zarzut naruszenia wskazanego przepisu art. 15zss4 uCOVID-19, z którego wynika, iż przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego. W przedmiotowej sprawie było to usprawiedliwione okolicznością złożenia przez skarżących oświadczenia o braku możliwości technicznych do udziału w rozprawie prowadzonej w trybie zdalnym. O takim skutku także Spółka była powiadomiona. Nie stało na przeszkodzie, by stanowisko w sprawie uczestnik mógł przedstawić na piśmie. Zarzut zaś, że nie było zagrożenia, które miało uzasadniać nie przeprowadzaniem rozprawy, opiera się wyłącznie na subiektywnym przekonaniu Spółki.

6.5. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 269 § 1 Ppsa, upatrywany w odstąpieniu przez sąd pierwszej instancji od stanowiska wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z 7 listopada 2022 r., III OPS 1/22, bez przedstawienia powstałego zagadnienia odpowiedniemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stosownie do art. 269 § 1 zd. 1 Ppsa, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przywołana uchwała zawiera następującą tezę: "Przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71, z późn. zm.) jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten". Podjęto ją, wyjaśniając oznaczoną kwestię prawną na gruncie stosowania przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (rozp. RM 2010). Tymczasem w sprawie poddanej kontroli w zaskarżonym wyroku, przedmiotowa inwestycja była oceniana pod względem środowiskowym w świetle przepisów rozp. RM 2019, nie zaś na gruncie przepisów rozp. RM 2010. Z tego względu powyższa uchwała, odnosząca się do aktu normatywnego, nie obowiązującego już w chwili toczącego się postępowania administracyjnego, nie mogła mieć wprost zastosowania. Z tego względu zarzut naruszenia art. 269 § 1 Ppsa, nie jest skuteczny.

6.6. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 133 Ppsa, w podstawie skargi kasacyjnej ponadto nie dostrzeżono, że dzieli się on na trzy paragrafy. Uwzględniając uzasadnienie skargi kasacyjnej przyjdzie uznać, że Spółce chodzi o naruszenie art. 133 § 1 Ppsa. W aktualnej judykaturze wywodzi się słusznie, że orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 3 kwietnia 2024 r., II OSK 1277/23, CBOSA.nsa.gov.pl). W skardze kasacyjnej nie wykazano, aby sąd miał opierać wydany wyrok na materiałach spoza akt sprawy, przeto zarzut naruszenia cyt. przepisu nie jest trafny. Odrębną kwestią jest trafność oceny sądu a quo o niedostatecznym charakterze zebranego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym.

6.7. Usprawiedliwiony jest za to zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa, z którego wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Powołany przepis można naruszyć w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jeżeli uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, którymi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na jego kontrolę kasacyjną, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia.

6.8. Motywy uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji w części odnosiły się do uznanego jako nieprawidłowe, stanowiska zawartego w zaskarżonej decyzji, gdy idzie o zgodność z ustaleniami MPZP (w wyroku wskazano nietrafnie "zapisami" – uwaga Sądu). W zaskarżonym wyroku analizując kwestię zgodności decyzji Wojewody z prawem w aspekcie ustaleń MPZP stwierdzono, że: "kwestia ta budzi istotne wątpliwości", "nie została w sposób wystarczający zbadana przez organ w zaskarżonej decyzji" (s. 20-21 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Sąd pierwszej instancji przywołując ustalenia planistyczne zawarte w § 37 pkt h i § 7 pkt k MPZP stwierdził, że stanowisko Wojewody odnośnie zgodności inwestycji z ustaleniami tegoż planu, "nie jest prawidłowe". Dalej w wyroku zakwestionowano kwalifikację inwestycji jako urządzenia telekomunikacyjnego mieszczącego się w pojęciu "urządzenia infrastruktury technicznej" w rozumieniu art. 143 ust. 2 Ugn, stanowiącego element uzbrojenia, definiowanego w art. 2 pkt 13 Upzp (s. 21-22 uzasadnienia wyroku II SA/Kr 119/23). W konkluzji tego motywu uwzględnienia skargi sąd a quo stwierdził: "W tej sytuacji organ weźmie pod uwagę ten wyrażony pogląd prawny i dokona ponownej całościowej oceny zgodności zamierzenia budowlanego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego...".

Powyższe wywody sądu pierwszej instancji, w ocenie Sądu Naczelnego, nie pozwalają ustalić jednoznacznego stanowiska sądu pierwszej instancji, gdy idzie o podstawę rozstrzygnięcia tegoż sądu zawartego w sentencji zaskarżonego wyroku. W podstawie wyroku powołano się m. in. na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, wedle którego skarga na decyzję lub postanowienie prowadzi do uchylenia przedmiotu zaskarżenia, gdy sąd stwierdzi "naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy". Nie ulega wątpliwości, że przepisy MPZP mają charakter materialnoprawny. Skoro sąd pierwszej instancji wpierw doszedł do wniosku, że kwalifikacja inwestycji dokonana w zaskarżonej decyzji, gdy idzie o zgodność z ustaleniami MPZP, a zatem przepisami prawa materialnego (a nie "zapisami" – uwaga Sądu), nie jest prawidłowa, to niezrozumiałe było ustalanie w wytycznych dla organu II instancji, aby w rozpatrywanej sprawie "dokonać ponownej całościowej oceny (podkr. Sądu) zgodności zamierzenia budowlanego z obowiązującym MPZP". Wpierw sąd pierwszej instancji dochodzi do wniosku o braku takiej zgodności, by później nakazywać Wojewodzie raz jeszcze dokonywać oceny w tym zakresie, uwzględniając przy tym wyrażony pogląd prawny. Albo zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z ustaleniami planistycznymi, albo nie. Stanowisko sądu zawarte w tym względzie w zaskarżonym wyroku jest wewnętrznie sprzeczne, to zaś dowodzi naruszenia art. 141 § 4 Ppsa.

6.9. Przedwczesne jest w konsekwencje poprzednich stwierdzeń, uwzględniając uwagi zawarte w pkt. 6.8. niniejszego uzasadnienia, odniesienie się do zarzutu naruszenia § 37 pkt h) i § 7 pkt k) MPZP poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skoro usprawiedliwiony okazał się zarzut wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w odniesieniu do kwestii zgodności/niezgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami obowiązującego planu.

6.10. Drugim zasadniczym powodem, obok zagadnienia ujętego w pkt 6.8. niniejszego uzasadnienia, dla którego sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę, było ustalenie, że w toku postępowania inwestor nie przedstawił – zażądanego uprzednio przez Wojewodę – opracowania dotyczącego przewidywanego obszaru o ponadnormatywnym natężeniu pola elektromagnetycznego. W wyroku uznano, że trafne było żądanie przedłożenia takiego opracowania, którego brak było w projekcie budowlanym, a które – oznaczając ów obszar – miało opierać się o skumulowane oddziaływanie wszystkich anten pracujących na różnych częstotliwościach. Zakwestionowano poprawność rezygnacji przez organ II instancji z żądania przedłożenia takiego dokumentu, dochodząc do wniosku, iż doszło w ten sposób do naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Sąd pierwszej instancji – zgadzając się co prawda z zakresem kontroli przeprowadzanej przez organy architektoniczno-budowlane projektu budowlanego w granicach ujętych w art. 35 uPb, uznał, że organ opierał się całkowicie na informacjach przedstawionych w projekcie, a nie przeprowadził w wystarczający sposób własnej analizy przedłożonych materiałów. W konkluzji tych uwag i wywodów, sąd a quo doszedł do wniosku, że brak było możliwości jakiejkolwiek weryfikacji tak określonego oddziaływania. Brak odniesienia się organu odwoławczego do podnoszonej w odwołaniu, a następnie w skardze kwestii występowania pola elektromagnetycznego o wartościach wyższych niż dopuszczalne w miejscach przebywania ludzi, z uwzględnieniem kumulacji oddziaływań. W ocenie sądu pierwszej instancji postępowanie wyjaśniające w tej kwestii nie zostało przez organ prawidłowo przeprowadzone. Obowiązkiem organu było dokonanie kontroli czy inwestor dokonał zsumowania promieniowania wytwarzanego przez wszystkie anteny sektorowe i sprawdzenia czy po dokonaniu tego zsumowania, promieniowanie osiągnie progi o których mowa w rozp. RM 2019.

6.11. Zdaniem Sądu Naczelnego powyższe uwagi zawarte w motywach zaskarżonego wyroku, spotykają się z trafnym zarzutem kasacyjnym odnośnie naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, jeśli idzie o brak dostatecznego wyjaśnienia przyczyn, dla których sąd pierwszej instancji doszedł do wniosku, że obszar oddziaływania projektowanego obiektu nie został prawidłowo ustalony, a w konsekwencji należało uznać, że materiał dowodowy był niekompletny.

Spółka eksponuje, że w projekcie budowlanym, sporządzonym przez uprawnioną osobę, na projekcie zagospodarowania terenu wskazano obszar zasięgu pól elektromagnetycznych o wartościach większych lub równych 10 W/m², przy czym strefa zasięgu pól elektromagnetycznych o wartościach granicznych nie sięga granic działki skarżących (nr [...]). Dodatkowo w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołano motywy uchwały III OPS 1/22, gdzie stwierdzono m. in.: "Niezasadnym jest też twierdzenie, że brak kumulacji mocy anten mógłby prowadzić do obejścia prawa przez inwestorów poprzez taki dobór anten, żeby uniknąć kwalifikacji stacji bazowej telefonii komórkowej jako przedsięwzięcia mogącego zawsze oddziaływać na środowisko, a tym samym, aby na użytek tej kwalifikacji podawać nierzeczywiste parametry, czy konfiguracje pracy anten. Poza tym, że nie ma nic niewłaściwego w projektowaniu takiego wariantu przedsięwzięcia, który nie będzie narażał ludzi na działanie pola elektromagnetycznego, a tym samym omijał miejsca dostępne dla ludności w osiach głównych wiązek ich promieniowania, to takie podejście, nie uwzględnia wyżej wskazanych regulacji Prawa ochrony środowiska. Nie ma zatem podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie, tj. innym układzie i nachyleniu do gruntu anten niż wskazuje inwestor w karcie przedsięwzięcia czy dokumentacji projektowej. Podane parametry są wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji". Wprawdzie przedmiotowa uchwała, jak to wskazano pkt. 6.5. niniejszego uzasadnienia, nie mogła mieć wprost zastosowania w przedmiotowej sprawie, to trudno całkowicie abstrahować od zawartej w niej argumentacji, skoro rozp. RM 2019 zastępujące rozp. RM 2010, zawierało w przepisach § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8, tożsame rozwiązanie, nakazujące wyznaczać równoważną moc promieniowaną izotropowo dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu jest realizowana lub została zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Tymczasem sąd pierwszej instancji, dyskwalifikując w istocie treść przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego i uznając ją za niewystarczającą, eksponował okoliczność braku przedłożenia przez inwestora opracowania, uwzględniającego zjawisko kumulacji (sumowania) natężenia pola elektromagnetycznego anten projektowanej stacji bazowej. Tym samym sąd pierwszej instancji oczekiwał przedłożenia przez inwestora stosownego opracowania (dokumentu prywatnego), zarazem uznając, iż dotychczas przedstawione informacje przez tegoż inwestora są niewystarczające i mogły skutkować odmową udzielenia pozwolenia na budowę. Rzecz w tym, że w projekcie budowlanym oznaczono przewidywane maksymalne obszary pola elektromagnetycznego, z tam zawartych danych wynikać ma, że pole to o wartości przekraczającej natężenie wyższe niż dopuszczalne przepisami wystąpi na wysokości 46,4 m n.p.m. i to wyłącznie nad niezabudowaną działką inwestycyjną. Zdaniem Sądu Naczelnego, sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku nie odniósł się należycie do tego projektu, a swoje stanowisko odnośnie potrzeby uzyskania dodatkowego opracowania sporządzonego przez inwestora, należycie nie umotywował, przedwcześnie odmawiając przedłożonej dokumentacji projektowanej waloru kompletności i wyczerpującego charakteru, pozwalającego na ocenę legalności merytorycznej decyzji organu odwoławczego.

6.12. Nie jest z kolei skuteczny zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20) uPb w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) Ppsa przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, iż obszar odziaływania obiektu i krąg stron ustalony przez Wojewodą Małopolskiego, narusza ww. przepisy prawa oraz przepisy odrębne tj. przepisy rozp. MZ 2019 czy wynikającego z rozp. MI 2005, ani z jakichkolwiek innych przepisów odrębnych. Poza przywołaniem w treści uzasadnienia wyroku powoływanych tu przepisów uPb, licznych judykatów, przepisów K.c., sąd a quo nie dokonywał takiej ich wykładni lub stosowania, które Spółka mogłaby skutecznie kwestionować, skoro zasadniczym powodem uchylenia zaskarżonej decyzji było przekonanie o braku prawidłowego postępowania wyjaśniającego. Nie jest sporne, że skarżący byli traktowani jako strony postępowania, w którym zapadły decyzje obu instancji.

7.1. Z wyłożonych względów i na zasadzie art. 185 § 1 Ppsa uchylono zaskarżony wyrok, a sprawę przekazano WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania.

7.2. Ponownie rozpoznając sprawę ze skargi wniesionej na decyzję Wojewody Małopolskiego, sąd wojewódzki weźmie pod rozwagę powyżej wyrażoną ocenę prawną. Uwzględni w szczególności – przy wykładni przepisów MPZP, treść art. 46 Uwtel. Raz jeszcze sąd wojewódzki oceni kompletność projektu budowlanego i zawarte tam informacje co do charakterystyki inwestycji.

7.3. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 203 pkt 2) Ppsa.