Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 399/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2023-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 10 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 54 , art. 53 ust. 4 pkt 8
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 122a ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1219
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2023 r. sprawy ze skargi T. B. i M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 11 maja 2023 r. znak: SKO.PZ-71/1789/103/2023 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 11 maja 2023 r. znak: SKO.PZ-71/1789/103/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (zwane dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania T. B. i M .G. od decyzji Prezydenta Miasta Kielce z dnia 5 stycznia 2023r. znak: UA-II.6733.73.2022.BT ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce o nr ewid. [...], w granicach oznaczonych na załączniku graficznym linią koloru czarnego, sprostowanej postanowieniem tego organu z dnia 25 stycznia 2023 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że w jego ocenie złożony w sprawie wniosek Spółki [...] o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, którego elementy wymieniono w decyzji organu I instancji (po jego uzupełnieniach) spełnia wszelkie wymagania art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.". Zdaniem organu zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej stanowi urządzenie techniczne służące łączności publicznej, a zatem jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Skoro zaś na terenie przyszłej inwestycji nie ma obowiązującego planu miejscowego to organ pierwszoinstancyjny prawidłowo uznał, iż dla zamierzonego przedsięwzięcia inwestycyjnego powinno nastąpić ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, zgodnie z art. 50 ust. 1 ww. ustawy.

Planowaną inwestycję przewidziano jako składającą się z wieży telekomunikacyjnej o wysokości 56,95 m n.p.t. (wraz z instalacją odgromową), anten sektorowych (9 szt.), anten radiolinii (2 szt.), wewnętrznej linii zasilającej, systemu antenowego wraz z okablowaniem łączącym wszystkie elementy oraz kanalizacji teletechnicznej na potrzeby przyłącza światłowodowego. U podnóża wieży przewidziano urządzenia zasilające, sterujące i nadawczo-odbiorcze. Parametry wnioskowanej inwestycji przedstawiono w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej.

Jak podniósł organ, planowana inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wymagane byłoby wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, co miało wpływ na sposób prowadzonego postępowania. Aktualnie stacje bazowe telefonii komórkowej nie zostały wymienione w rozporządzeniu z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839). Powyższa zmiana nastąpiła na skutek zmiany tegoż rozporządzenia - § 2 ust. 1 pkt 7 został uchylony przez § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia z dnia 5 maja 2022 r. (Dz.U. z 2022 poz. 1071) zmieniającego nin. rozporządzenie z dniem 4 czerwca 2022 r. a przytoczone w decyzji organu I instancji orzecznictwo sądowe dotyczy stanu, kiedy tego rodzaju przedsięwzięcia wymienione były w ww. rozporządzeniu i wymagały na etapie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oceny miejsc dostępnych dla ludności, w nawiązaniu do mocy anten EIRP, nachylenia (tilt) oraz azymutu i wysokości ich zawieszenia.

W niniejszej sprawie decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana po uzgodnieniu z Regionalnym Dyrektorem Lasów Państwowych w Radomiu, Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Kielcach, Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie – Zarząd Zlewni w Kielcach.

W ocenie Kolegium, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydana w sprawie przez organ działający w pierwszej instancji, zawiera wszystkie elementy określone w art. 54 u.p.z.p. Z akt rozpatrywanej sprawy wynika, iż wydanie tej decyzji poprzedzone zostało stosownym zawiadomieniem o wszczęciu postępowania podanym do publicznej wiadomości, bo ogłoszonym na stronie internetowej urzędu i na tablicy ogłoszeń urzędu, czyli w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Nadto, indywidualne zawiadomienia doręczono właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości, na których ma powstać inwestycja. W taki sam sposób zawiadamiano o kolejnych czynnościach podejmowanych w toku postępowania oraz o wydanej decyzji. Dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Powyższe wskazuje na spełnienie zarówno materialnoprawnych, jak i procesowych warunków do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji projektowanej inwestycji, dlatego brak jest podstaw prawnych do zakwestionowania zaskarżonej decyzji organu I instancji. Według art. 52 ust. 3 oraz art. 56 u.p.z.p. nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków, jak również nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w danym miejscu nie podlega swobodnej ocenie organu, a tym bardziej nie jest zależne od woli właścicieli i innych osób, mających prawa do nieruchomości, na których inwestycja ma być położona. W punkcie 6 decyzji organ I instancji określił wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. W uzasadnieniu decyzji organ ten przedstawił także analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikającą z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 pkt 1) oraz analizę prawną i faktyczną dotycząca terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p.). Wbrew zarzutom odwołania w uzasadnieniu decyzji podano szczegółowo parametry każdej z projektowanych anten sektorowych i radiolinii. Organ I instancji dokonał analizy sprawy, w tym całości analiz załączonych do wniosku i w uzasadnieniu wyjaśnił, iż obszary pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych będą występować wyłącznie w przestrzeni niedostępnej dla ludności. W ocenie Kolegium, załączone akta sprawy potwierdzają takie ustalenia organu I instancji. W niniejszej sprawie nie nastąpiło także naruszenie przepisów K.p.a. wskazanych w odwołaniach. Odnosząc się do pozostałych zarzutów Kolegium wyjaśniło, iż etapy kontroli środowiskowej, techniczno-projektowej i następczej instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych emitujących pola elektromagnetyczne opierają się na badaniu rzeczywistego oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej, dla którego obowiązujące normy określają: rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz rozporządzenie Ministra Klimatu z dnia 17 lutego 2020 r. w sprawie sposobów sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Rozporządzenia te wyznaczają bezwzględnie obowiązujący normatyw – dopuszczalne poziomy promieniowania elektromagnetycznego i dopiero one mają charakter "techniczny" w tym znaczeniu, że w przypadku, gdyby była wymagana decyzja środowiskowa, to na etapie jej wydawania, a gdyby nie była wymagana, to na etapie pozwolenia na budowę, organ administracji w oparciu o zgromadzoną dokumentację, w tym w szczególności projekt budowlany, dokonuje sprawdzenia, czy planowana inwestycja nie będzie emitowała pola elektromagnetycznego na poziomie przekraczającym obowiązujące normy. Wówczas, lub też już po wybudowaniu inwestycji, bada się nie tylko moc wypromieniowywaną przez anteny, ale także nakładanie się pól, kumulację czy odbicia promieniowania. Pomimo powyższych okoliczności organ I instancji dokonał analizy oddziaływania inwestycji i ustalił, że ponadnormatywne oddziaływanie nie wykracza poza miejsca niedostępne dla ludności. Jednocześnie ocena poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku i obserwacja zmian dokonywana jest w ramach państwowego monitoringu środowiska, a Główny Inspektor Ochrony Środowiska prowadzi okresowe badania poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (art. 123 ust. 1 i 2 Prawa ochrony środowiska). Niedopuszczalne jest więc przerzucanie takich obowiązków na organ prowadzący postępowanie w sprawie lokalizacji pojedynczej stacji bazowej telefonii komórkowej jako inwestycji celu publicznego. Natomiast zgodnie z art. 122a ust. 1 i 2 Prawa ochrony środowiska, prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia emitującego pola elektromagnetyczne, które jest między innymi instalacją radiokomunikacyjną emitującą pole elektromagnetyczne, którego równoważna moc promieniowana izotropowo wynosi nie mniej niż 15 W, emitującą pole elektromagnetyczne o częstotliwościach od 30 kHz do 300 GHz, są obowiązani do wykonania pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku bezpośrednio przed rozpoczęciem użytkowania instalacji lub urządzenia oraz przekazania wyników tych pomiarów wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska i państwowemu wojewódzkiemu inspektorowi sanitarnemu w terminie 30 dni od dnia wykonania pomiarów (por. wyrok WSA w Kielcach sygn. akt II SA/Ke 212/20).

Wobec powyższych okoliczności zdaniem SKO wszelkie zarzuty odwołania nie mogą przynieść oczekiwanego skutku na etapie wydawania decyzji lokalizacyjnej. Strony mogą dochodzić swoich praw na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Wskazane przez odwołujących zarzuty nie są ujęte w zakresie przesłanek odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stosownie bowiem do treści art. 56 ustawy, wyłącznie niezgodność wnioskowanej inwestycji z przepisami odrębnymi może stanowić przesłankę odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego i zarzuty odwołania w tym zakresie nie są zasadne. Sprzeciw mieszkańców, aczkolwiek będący odzwierciedleniem sprzeciwu społecznego dla wnioskowanej inwestycji, nie ma decydującego znaczenia prawnego przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy. Kolegium rozumie obawy stron postępowania w aspekcie wnioskowanej inwestycji, jednakże wbrew oczekiwaniom odwołujących nie może wydać w niniejszej sprawie decyzji kasatoryjnej, bowiem nie zezwalają na to obowiązujące przepisy prawa. Przedmiotowa stacja bazowa będzie źródłem emisji promieniowania elektromagnetycznego do środowiska. Całość promieniowania będzie emitowana w powietrze, a emisja PEM o częstotliwościach występujących na stacji bazowej do powietrza nie powoduje jego zmian fizyko-chemicznych. Z dniem 1 stycznia 2020 r., zgodnie z art. 34 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1815), weszło w życie rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. 2019 poz. 2448). Rozporządzenie to, wydane na podstawie art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska, określiło nowe, istotnie łagodniejsze niż poprzednio zakresy częstotliwości pól elektromagnetycznych, dla których określa się parametry fizyczne charakteryzujące oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko, jednakże ww. badanie w powyższym zakresie następować będzie na kolejnych etapach realizacji inwestycji. Projekt decyzji organu I instancji sporządzony został przez osobę posiadającą wymagania ustawowe, uzyskał uzgodnienia wymagane art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Wbrew zarzutom wniesionych odwołań, zawiadomienie o decyzji osób niebędących inwestorem oraz właścicielami i użytkownikami wieczystymi nieruchomości poprzez udostępnienie jej na stronie podmiotowej urzędu gminy, a ponadto umieszczenie decyzji na tablicach ogłoszeń urzędu gminu i sołectwa przez okres 14 dni (jak to nastąpiło w sprawie), należy uznać za dokonanie zawiadomienia o decyzji organu pierwszej instancji w sposób odpowiadający wymogom zawartym w art. 53 ust. 1 i art. 49 § K.p.a., a strony skorzystały z prawa wniesienia odwołania. Obowiązujące przepisy prawa nie nakładają na organ prowadzący postępowanie w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego obowiązku dokonywania w tym postępowaniu obliczeń mocy EIRP w oparciu o budżet mocy oraz innych obliczeń wskazanych w odwołaniu, czego oczekują odwołujący.

W skardze na ww. decyzję SKO, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, T. B. i M .G. zarzucili naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 77 ust. 1 w zw. z art. 80 K.p.a., art. 6 ust. 1 i ust. 2, art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska i art. 2 ust. 1 i ust. 2 Dyrektywy 2002/49/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 25 czerwca 2002 r. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadami postępowania, zaniechanie poczynienia przez organ prawdziwych ustaleń faktycznych w oparciu o zgromadzenie przez organ kompletnego materiału dowodowego, niedokonanie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego;

2) art. 53 ust. 1 u.p.z.p. przez jego nieprawidłowe zastosowanie tj.:

a) nieuzasadnione odstąpienie przez organ I instancji od obowiązku informowania o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz o decyzji kończącej to postępowanie, co w konsekwencji prowadzi do nieważności postępowania z uwagi na pozbawienie stron prawa do udziału w postępowaniu, co z kolei stanowi podstawę do jego wznowienia zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.;

b) informowanie przez organ o czynnościach podejmowanych w sprawie wyłącznie w drodze obwieszczenia, w sytuacji, gdy zgodnie z literalną dyspozycją zawartą w przedmiotowym przepisie (zwrot "a także") jest on zobowiązany do dokonywania zawiadomień również w drugi, zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób, który umożliwia dotarcie do wszystkich stron postępowania;

3) art. 7, 77 § 1, 80, 84 § 1 K.p.a. w zw. z art. 54 ust. 2 u.p.z.p. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, jak również niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności nieustalenie charakteru inwestycji, sposobu jej wykonania, negatywnego wpływu na zagospodarowanie sąsiednich terenów, wpływu planowanej inwestycji na Obszar Natura 2000, który znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie, co przez doniosłość ustaleń w tym zakresie stanowi rażące naruszenie obowiązków organu;

4) art. 6 i art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. w zw. z art. 54 ust. 2 u.p.z.p. poprzez dokonanie ustaleń faktycznych z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że planowana inwestycja ma zostać zrealizowana i nie zachodzą podstawy do ustalenia negatywnego wpływu planowanej inwestycji na warunki środowiskowe, w tym na znajdujący się w bezpośrednim sąsiedztwie obszar Natura 2000;

5) art. 8 K.p.a., tj. nakazu prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, poprzez prowadzenie postępowania w sposób mający na celu li tylko fiskalny interes inwestora, co świadczy o tendencyjnym sposobie prowadzenia postępowania pod z góry założoną tezę o braku zagrożeń planowanej inwestycji dla środowiska i stron postępowania.

Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o:

1) rozpoznanie skargi na rozprawie;

2) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Kielce z dnia 5 stycznia 2023 r.;

3) zasądzenie kosztów postępowania;

Uzasadniając swe stanowisko skarżący podnieśli, że u podstaw wadliwości zaskarżonej decyzji legły błędy w zakresie procedowania zarówno organu I jak i II instancji co do warunków, jakim powinna odpowiadać decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wydanie takiej decyzji winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ wnikliwego postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. - co przesądza, że nie jest to decyzja uznaniowa.

Organ może oprzeć się na złożonej przez inwestora kwalifikacji przedsięwzięcia, ale pod warunkiem że dokona jej właściwej oceny i wypowie się m.in., czy kwalifikacja ta zawiera przekonujące uzasadnienie, czy są dostatecznie wyjaśnione kwestie istotne dla możliwości oceny inwestycji w świetle przepisów odrębnych, a więc wypowie się w takich kwestiach jak azymuty, możliwość pochylenia anteny, możliwość zmiany kierunku wiązki promieniowania (na skutek działania ludzi i sił natury), bądź przyjęte zabezpieczenia (rozwiązania techniczne) przed możliwą ingerencją ludzi i działaniem sił natury (np. silne wiatry), odległość, na jaką urządzenie może emitować pola elektromagnetyczne (równoważna moc promieniowana izotropowo) uwzględniając dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku. Powyższe okoliczności powinny być zbadane z uwzględnieniem bezpośredniego sąsiedztwa obszaru Natura 2000, niezależnie od konieczności uzyskania w tym zakresie decyzji środowiskowej.

W decyzji dokonującej lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej nie jest wystarczające określenie rodzaju inwestycji przez wskazanie, iż ma być zrealizowana wieża antenowa wraz z szafami do umieszczenia urządzeń nadawczo-odbiorczych i przyłącze energetyczne. Niezbędne jest także precyzyjne wskazanie w decyzji o dopuszczeniu montażu anten nadawczo - odbiorczych, które przecież zapewniają łączność publiczną i w którym to elemencie decyzji lokalizacyjnej skupia się pełna istota zgody organu planistycznego, ilości anten planowanej wieży telekomunikacyjnej, typu i mocy anteny wraz z podaniem konkretnej charakterystyki anteny, w tym emitowanych pól elektromagnetycznych, ich częstotliwości i równoważnej mocy promieniowanej izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny, a także sposobu skierowania anten. Organ I instancji nie wypełnił obowiązku wnikliwego wyjaśnienia tych okoliczności, zasłaniając się zmianą rozporządzenia z dnia 5 maja 2022 r. o braku konieczności wydania decyzji środowiskowej. Zdaniem skarżących zaś ta nowela nie zwalnia z obowiązku weryfikacji inwestycji, jej charakteru i wpływu na środowisko i mieszkańców. Do parametrów, które należy określić, należą: 1) rodzaj anteny - instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne; 2) liczba anten; 3) moc promieniowania poszczególnych anten; 4) emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny; 5) odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi, a zatem konkretne umiejscowienie inwestycji na terenie objętym wnioskiem, 6) występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej. Prawidłowe ustalenie wpływu na środowisko danej stacji bazowej telefonii komórkowej wymaga uprzedniego zbadania, czy ewentualne nakładanie się, bądź nachodzenie wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny nie spowoduje, że moc promieniowania przekroczy warunki dopuszczalne.

Z zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ ją wydający dokonał wszechstronnego wyjaśnienia powyżej wskazanych okoliczności i prawdziwych ustaleń faktycznych umożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Taki sposób procedowania organu w sposób jednoznaczny narusza zaufanie do organu wydającego decyzje o takim charakterze, która dotyczyć ma nie tylko stron postępowania ale również wszystkich mieszkańców miejsca planowanej inwestycji. Przez taki sposób procedowania organ w sposób rażący naruszył przepisy postępowania bowiem nie ustalając powyższych okoliczności nie jest w stanie zakreślić i ustalić kręgu podmiotów, które należy traktować jako stronę postępowania. U.p.z.p. nie zawiera przepisu, który normowałby krąg stron postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W związku z tym w kontrolowanej sprawie zastosowanie znajdowała ogólna reguła wysłowiona w przepisie art. 28 K.p.a., w myśl którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jednocześnie art. 28 K.p.a. nie daje żadnych podstaw do apriorycznego ograniczania kręgu stron postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego do właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości, na których planowana inwestycja ma być zlokalizowana. Takiego ograniczenia nie da się również wyprowadzić z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. Przeciwnie, z cytowanego przepisu jasno wynika, że ustawodawca zakłada, iż krąg stron postępowania w sprawach lokalizacji inwestycji celu publicznego będzie zwykle znacznie szerszy – stąd zastosowany tryb obwieszczenia (unormowany w art. 49 K.p.a.).

SKO w treści uzasadnienia skarżonej decyzji wskazuje jakoby organ I instancji wypełnił obowiązki wynikające z konieczności zawiadamiania stron o toczącym się postępowaniu. Jest to stanowisko oczywiście niezasadne. W pierwszej kolejności należy wskazać, że organ nie ustalił kręgu stron postępowania i nie mógł tego zrobić w prawidłowy sposób bo nie ustalił zakresu oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko. W konsekwencji sposobem prowadzenia postępowania wyłączył wszystkim stronom możliwość udziału, co stanowi o rażącym naruszeniu przepisów postępowania, która prowadzi do nieważności postępowania. Na żadnym z etapów postępowania organy nie zawiadomiły stron innych niż wymienione w art. 53 ust. 1 zd. 2 u.p.z.p. ani o wszczęciu postępowania, ani o wydanych decyzjach, w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Na ul. [...], ul. [...] znajdują się tablice ogłoszeniowe i to w miejscu planowanej inwestycji powinny zostać dokonane stosowne obwieszczenia o wszczęciu postępowania i o decyzji kończącej postępowanie. Tak to jest przyjęte zwyczajowo i spełnia wymogi prawidłowego powiadomienia osób, które mają status strony tego postępowania. Z kolei na podstawie informacji zawartych w aktach sprawy nie sposób ustalić, czy dokonane przez organ I instancji zawiadomienia w drodze obwieszczenia zostały zrealizowane w sposób prawidłowy, w szczególności zaś w jakich datach i w jakich miejscach miały nastąpić. Organ I instancji prawidłowo zawiadamiając o wszczęciu przedmiotowego postępowania oraz o decyzji kończącej to postępowanie powinien to prawidłowe wykonanie obowiązków udokumentować w aktach sprawy. Z tych dokumentów powinny jednoznacznie wynikać daty i miejsca upublicznienia dokonywanych obwieszczeń i ogłoszeń. Organ dokonując informowania i planowanych inwestycjach celu publicznego powinien wybrać taki sposób informowania stron postępowania, który przy uwzględnieniu lokalnych uwarunkowań, będzie skuteczny i zabezpieczy wszystkim stronom możliwość brania w nim udziału.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego.

Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja SKO, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zgodnie z art. 54 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania przez organ II instancji) decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa:

1) rodzaj inwestycji;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Rację ma Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że decyzja organu I instancji spełnia powyższe wymogi. W szczególności zaś nie można zgodzić się z zarzutem skargi jakoby w rozstrzygnięciu tym w sposób niewystarczający ustalono i opisano parametry planowanej inwestycji w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej, jak i poszczególnych anten. W punkcie 2. rozstrzygnięcia decyzji wskazano, że planowaną inwestycję przewidziano jako składającą się z wieży telekomunikacyjnej o wysokości 56,95 m n.p.t. (wraz z instalacją odgromową), anten sektorowych (9 szt.), anten radiolinii (2 szt.), wewnętrznej linii zasilającej, systemu antenowego wraz z okablowaniem łączącym wszystkie elementy oraz kanalizacji teletechnicznej na potrzeby przyłącza światłowodowego. U podnóża wieży przewidziano urządzenia zasilające, sterujące i nadawczo-odbiorcze. W uzasadnieniu decyzji na str. 9-14 w sposób bardzo szczegółowy opisane zostały poszczególne anteny, jakie mają być zainstalowane na wieży, z dokładnym określeniem parametrów technicznych każdej poszczególnej anteny, tj. symbolu, azymutu, wysokości zawieszenia, pochylenia wiązki (tilt, wraz z minimalnym i maksymalnym pochyleniem wiązek dla poszczególnych systemów), częstotliwości, na której będą działać, zasięgu występowania obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych w płaszczyźnie poziomej. Jako całkowicie niezasadne należy zatem ocenić uwagi skargi dotyczące braku określenia parametrów planowanego przedsięwzięcia w decyzji organu I instancji.

Prawidłowe jest również stanowisko Kolegium, że w stanie prawnym ukształtowanym od dnia 4 czerwca 2022 r. instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne, nie są zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1071) w § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839) uchylono pkt 7 (§ 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia zmieniającego) oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia uchylono pkt 8 (§ 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia zmieniającego). W konsekwencji dla tego rodzaju przedsięwzięć nie ma aktualnie obowiązku uzyskania, przed wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie bowiem z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1094 ze zm.), zwanej dalej "u.i.ś.", uzyskanie tej decyzji jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

W związku z faktem, że teren przedmiotowej inwestycji zlokalizowany jest na obszarze Natura 2000 – [...], Prezydent Miasta Kielce – mimo że planowana inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko – uruchomił procedurę przewidzianą w art. 96 ust. 3 u.i.ś., nakładając na inwestora postanowieniem z dnia 3 października 2022 r. obowiązek przedłożenia dokumentacji dotyczącej inwestycji Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska (RDOŚ) w Kielcach. Organ ten w postanowieniu z dnia 28 października 2022 r. orzekł o nienakładaniu obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 – [...] dla przedmiotowego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono m.in., że na przedmiotowej działce od strony północnej od planowanej inwestycji znajduje się siedlisko przyrodnicze o kodzie 9170 grąd środkowoeuropejski i subkontynentalny oraz 91E0 łęgi wierzbowe, topolowe, olszowe i jesionowe. Zgodnie z załączoną mapą planowany obiekt ma być oddalony od chronionych siedlisk o około 600 m. W sąsiedztwie nie znajdują się zimowiska nietoperzy oraz siedliska innych gatunków będących przedmiotem ochrony w tym obszarze. Biorąc pod uwagę skalę zamierzenia, a także posiadane informacje o obszarze oraz analizując pozostałe dane zawarte w karcie informacyjnej przedsięwzięcia, zdaniem RDOŚ inwestycja nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na siedliska przyrodnicze oraz gatunki, pod kątem których włączono obszar Natura 2000 [...] do sieci Natura 2000, a także na jego integralność i powiązania z innymi obszarami. W ocenie Sądu brak jest podstaw, aby stanowisko to kwestionować. Zostało ono wyrażone przez wyspecjalizowany organ, który przeanalizował ewentualny wpływ konkretnego przedsięwzięcia na obszar chroniony i wyraził jednoznaczne zapatrywanie w tym zakresie.

Stosownie do treści art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. projekt decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego podlegał także uzgodnieniu z RDOŚ w Kielcach (k. 210 i 201 akt postępowania) w trybie art. 106 K.p.a.

Niezależnie od powyższego, jak wynika z przytoczonego wyżej art. 54 pkt 2 lit. b) u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa m.in. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w tym w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Decyzja Prezydenta Miasta Kielce z dnia 5 stycznia 2023 r. zawiera szczegółowe odniesienie do tego zagadnienia w punkcie 5. rozstrzygnięcia, tj. na stronach 1-5 decyzji. Z uzasadnienia decyzji wynika także (str. 8-9), że przeanalizowano zgromadzoną dokumentację w zakresie oddziaływania na otoczenie stwierdzając, że dla rozpatrywanej instalacji obszary pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych będą występować wyłącznie w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludności. Taki też wniosek wynika z załączonego do wniosku opracowania pt. "Dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko oraz prezentacja obszaru oddziaływania" autorstwa Urszuli Kądzieli – specjalisty systemów ochrony atmosfery.

Należy zauważyć, że kontrola instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych emitujących pola elektromagnetyczne opiera się na badaniu rzeczywistego oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej, dla której obowiązujące normy określa obecnie rozporządzenie Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. poz. 2448). Rozporządzenie to wyznacza dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych i w aktualnym stanie prawnym dopiero etapie pozwolenia na budowę, organ administracji w oparciu o zgromadzoną dokumentację, w tym w szczególności projekt budowlany, dokonuje sprawdzenia, czy planowana inwestycja nie będzie emitowała pól elektromagnetycznych na poziomie przekraczającym obowiązujące normy (por. też m.in. wyrok WSA we Wrocławiu z 23 marca 2023 r., sygn. II SA/Wr 886/22).

Wreszcie, jak słusznie zauważyło Kolegium, zgodnie z art. 122a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. z 2022 r. poz. 2556 ze zm.) prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia emitującego pola elektromagnetyczne, które są stacjami elektroenergetycznymi lub napowietrznymi liniami elektroenergetycznymi o napięciu znamionowym nie niższym niż 110 kV, lub instalacjami radiokomunikacyjnymi, radionawigacyjnymi lub radiolokacyjnymi, emitującymi pola elektromagnetyczne, których równoważna moc promieniowana izotropowo wynosi nie mniej niż 15 W, emitującymi pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 30 kHz do 300 GHz, są obowiązani do wykonania pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku m.in. bezpośrednio przed rozpoczęciem użytkowania instalacji lub urządzenia, a wyniki pomiarów przekazuje się w postaci elektronicznej wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska i państwowemu wojewódzkiemu inspektorowi sanitarnemu w terminie 30 dni od dnia wykonania pomiarów. Dodatkowo, zgodnie z art. 123 ust. 1 i 2 ww. ustawy oceny poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku i obserwacji zmian dokonuje się w ramach państwowego monitoringu środowiska, a Główny Inspektor Ochrony Środowiska prowadzi okresowe badania poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku.

W świetle powyższych rozważań w ocenie Sądu nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi odnoszące się do braku dostatecznej analizy wpływu planowanej inwestycji na środowisko. Wydając decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego organy dokonały wszelkiej możliwej analizy i dopełniły wymogów przewidzianych dla tego etapu inwestycji.

Zgodnie z art. 53 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w czasie orzekania przez organy, o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie.

Odnosząc się do zarzutów skargi w tym zakresie po pierwsze należy podnieść, że to komu decyzja została doręczona na piśmie przez organ I instancji jest nieistotne z punktu widzenia ustalenia kręgu stron postępowania innych niż inwestor i właściciel. Sam fakt dokonywania zawiadomień przez obwieszczenia nie oznacza, że nie ma i nie było w postępowaniu innych stron niż inwestor i właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości, na której zlokalizowana będzie inwestycja (por. wyrok WSA w Krakowie z 12 stycznia 2023 r., sygn. II SA/Kr 1190/22). Nie ma znaczenia, czy podmiot o którym mowa w art. 53 ust. 1 u.p.z.p. został wcześniej formalnie uznany za stronę przez organ prowadzący postępowanie, gdyż w sytuacji objętej art. 53 ust. 1 u.p.z.p. organ zasadniczo nie ma obowiązku precyzyjnego ustalania kręgu stron postępowania. W sytuacji bowiem, gdy ustawodawca zwolnił organy administracji od obowiązku doręczania orzeczenia, mając na względzie potrzebę uproszczenia procedury w określonego rodzaju sprawach, nieracjonalnym byłoby uznanie, że równocześnie konieczne jest ustalenie precyzyjnego kręgu stron postępowania, w szczególności w celu zamieszczenia wykazu stron w orzeczeniu (wyrok WSA w Poznaniu z 19 czerwca 2019 r., sygn. IV SA/Po 302/19).

Nie ulega wątpliwości, że nikt nie kwestionował statusu stron M .G. i T. B. w sytuacji wniesienia przez nich odwołania. Jak wynika zaś z powyższych poglądów, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, organ I instancji nie miał obowiązku ustalania pełnego kręgu stron postępowania.

W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, nie można także uznać, że zachodzi podstawa do uchylenia decyzji, a tym bardziej stwierdzenia jej nieważności, z powodu niedochowania wymogów prawidłowego zawiadamiania stron, określonych w przytoczonym art. 53 ust. 1 u.p.z.p. Jak wynika z akt postępowania, sposób zawiadomienia przez organ I instancji zarówno o wszczęciu postępowania, o poszczególnych postanowieniach, jak i decyzji kończącej postępowanie, każdorazowo był taki sam i obejmował zawiadomienie w drodze obwieszczenia na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta Kielce, o czym świadczą zamieszczone w aktach obwieszczenia wraz ze wskazaniem miejsca i okresu ich wywieszenia (por. np. k. 95, 122, 124, 147, 281 akt postępowania), w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej Urzędu Miasta Kielce (por. np. k. 101, 118, 120, 144, 278 akt postępowania), a także treść obwieszczenia umieszczano na słupie, co udokumentowano na fotografiach (por. k. 99-100, 114-117, 146, 280 akt postępowania). W przypadku tego ostatniego sposobu zawiadomienia brak jest co prawda stosownego opisu w jakim dokładnie miejscu i okresie były wywieszane obwieszczenia, co stanowi niewątpliwie uchybienie ze strony organu. Niemniej jednak po pierwsze, jak wynika z wyjaśnienia skarżącego złożonego na rozprawie, o decyzji organu I instancji dowiedział się właśnie z informacji zamieszczonej na słupie. Może to świadczyć o tym, że udokumentowana na k. 280 publikacja obwieszczenia informującego o wydaniu decyzji na słupie nastąpiło w miejscu dostępnym dla skarżącego, a po drugie w okresie, który umożliwił mu (podobnie jak M .G.) skuteczne zaskarżenie decyzji – w przewidzianym ustawowo terminie. Sposób zamieszczenia obwieszczenia udokumentowanego na k. 146 pozwala wnosić, że zostało umieszczone na tym samym słupie, oznaczonym nr 10. Po drugie, nawet jeśli uznać, że doszło w powyższym zakresie do naruszenia przepisów postępowania, skarżący musieliby wykazać, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotowe uchybienie należałoby rozpatrywać przez pryzmat naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, przewidzianej w art. 10 § 1 K.p.a. O naruszeniu tej zasady można zaś mówić wówczas gdy zostanie wykazane, iż to uchybienie uniemożliwiło stronie dokonanie konkretnych czynności procesowych. Skarżący ostatecznie mieli zaś możliwość złożenia odwołania od decyzji organu I instancji, ich odwołania zostały rozpatrzone przez SKO. Skoro zaś ani w skardze, ani wcześniej w odwołaniu nie zgłoszono żadnych wniosków dowodowych mogących podważać dokonane w sprawie ustalenia faktyczne, to w konsekwencji formalne naruszenie przez organ odwoławczy treści art. 10 § 1 K.p.a. (o ile w ogóle do niego doszło) nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Końcowo należy podkreślić, na co zwracało uwagę Kolegium, że organ orzekający w sprawie wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie działa w warunkach uznania administracyjnego, lecz jest związany w tym znaczeniu, że jeżeli badając planowaną inwestycję w zaproponowanym przez inwestora kształcie, stwierdzi zgodność tego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi, to jest zobowiązany ustalić lokalizację inwestycji celu publicznego zgodnie z żądaniem inwestora. Wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest więc wyłącznie zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 lutego 2021 r. sygn. II SA/Kr 1398/20).

Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.