Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 714/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 5 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2023 r. sprawy ze skargi W. W., J. W. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 20 lutego 2023 r. nr IFXIV.7840.10.33.2022 w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Śląskiego solidarnie za rzecz skarżących 1014 (tysiąc czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Starosta B. decyzją z dnia 28 czerwca 2022 r., Nr [...], działając m. in. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej: k.p.a.), art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r – Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm., dalej: p.b.), po rozpatrzeniu wniosku J. W. i W. W. (dalej: strony, skarżący) odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę pensjonatu wraz z infrastrukturą towarzyszącą na dz. nr [...], Gmina S. , obręb [...] S. .

W uzasadnieniu organ wskazał m. in., że przeprowadzona analiza zgodności planowanej inwestycji z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. (uchwała Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. , obejmującego swym zasięgiem tereny położone w granicach administracyjnych miasta; Dz. Urz. Woj. [...] z 2006 r., Nr [...], poz. [...] ze zm. – m.p.z.p.) wykazała, że działka objęta wnioskiem, położona jest w jednostce urbanistycznej oznaczonej symbolem A10.7MU - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami, z dopuszczeniem funkcji UP - pensjonaty, domy wypoczynkowe i in. Zgodnie z zapisami § 7 ust. 2 pkt 6 m.p.z.p., określającego ogólne zasady zagospodarowania terenów i standardy zabudowy, szerokość elewacji frontowej nowych budynków, winna odpowiadać szerokości elewacji frontowych budynków analogicznych funkcji, położonych na sąsiednich działkach, w przypadku szerokości budynków sąsiednich poniżej 5m lub braku zabudowy, należy przyjąć szerokość elewacji frontowej nie większą niż 18m. Tymczasem w przypadku niniejszej sprawy szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku wynosi 34,90 m. Sąsiednie działki zabudowane są budynkami mieszkalnymi o szerokości elewacji frontowej ok. 7,81 m; 11,67 m; 13,65 m. W związku z powyższym brak jest w sąsiedztwie projektowanej inwestycji budynków o analogicznej funkcji. W takim przypadku należy przyjąć szerokość elewacji frontowej nie większą niż 18 m.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyły strony. Zarzucono naruszenie § 7 ust. 2 pkt 6 m.p.z.p. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 977 z późn. zm. – dalej: u.p.z.p.), art. 35 ust. 5 pkt 1 p.b. oraz art. 7 i 77 §1 k.p.a., poprzez m. in. błędną wykładnię oraz wadliwe uznanie, że sąsiednie działki zabudowane są jedynie budynkami mieszkalnymi o szerokości frontowej mniejszej niż 18 m, podczas gdy w rzeczywistości niektóre z budynków położonych na działkach sąsiednich posiadają szerokość elewacji frontowej większą niż 18 m, a nadto poprzez nieustalenie, że niektóre z tych budynków są wykorzystywane przez właścicieli działek również jako pensjonaty, co oznacza, iż funkcja mieszkalna nie jest ich jedyną funkcją.

Wojewoda Śląski decyzją z dnia 20 lutego 2023 r., nr IFXIV.7840.10.33.2022, działając na mocy art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazano m. in., że z dostępnych źródeł: tj. geoportalu oraz Google Maps wynika, iż wskazane przez pełnomocnika działki znajdują się w odległości odpowiednio 96,6 m i 126 m od działki inwestorów. Trudno zatem uznać je za działki sąsiednie. Nie pozostają więc w zasięgu wpływów ani też w związku gospodarczym z działką inwestycyjną. Na jednej z działek istnieją dwa zlokalizowane obok siebie budynki, jeden z nich to budynek mieszkalny jednorodzinny, a drugi to niższy budynek usługowy. Nie jest to jeden budynek o szerokości elewacji frontowej wynoszącej 26 m. Wykładnia m.p.z.p. prezentowana w odwołaniu nie jest prawidłowa. Argumenty stron nie mogły zatem zostać podzielone.

Powyższa decyzja została zaskarżona przez pełnomocnika stron. Zarzucono naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, tj.:

1) § 7 ust. 2 pkt 6 m.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez dokonanie błędnej wykładni pojęcia "działki sąsiedniej";

2) § 7 ust. 2 pkt 6 m.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że w sytuacji braku w sąsiedztwie projektowanej inwestycji budynków o analogicznej funkcji do budynku będącego przedmiotem przedłożonego przez skarżącego projektu budowlanego, tj. budynków o funkcji UP - pensjonaty, domy wypoczynkowe, przyjmuje się szerokość elewacji frontowej nie większą niż 18 m, podczas gdy szerokość takiej elewacji winna być przyjęta przez inwestora w projekcie budowlanym jedynie w sytuacji, gdyby szerokość elewacji budynków położonych na działkach sąsiednich była mniejsza niż 5m lub gdyby brak było na tych działkach zabudowy w ogóle, a nie tylko zabudowy o analogicznej funkcji;

3) art. 35 ust. 5 pkt 1 p.b., poprzez niewłaściwe zastosowanie, pomimo braku przesłanek do jego zastosowania;

II. przepisów prawa procesowego, tj.:

4) art. 10 § 1, 2 i 3 k.p.a., poprzez niezapewnienie skarżącym czynnego udziału w postępowaniu przed organem II Instancji, poprzez nieumożliwienie wypowiedzenia się co do zabranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji i niepodjęcie żadnych działań w tym zakresie w okresie od przekazania mu akt sprawy przez organ I instancji, aż do wydania decyzji przez organ odwoławczy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

5) art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie w sposób wystarczający w treści uzasadnienia decyzji przesłanek, którymi organ II instancji kierował się przy załatwieniu sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia decyzji niezgodnie z wymogami określonymi w treści tych przepisów, w tym niewskazanie w treści uzasadnienia, w jaki sposób i na jakiej podstawie organ ocenił, że działki sąsiednie wskazane przez skarżących w treści odwołania nie znajdują się w zasięgu wpływów działki inwestorów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

6) art. 8 § 1 i 2 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób ograniczający zaufanie stron do władzy publicznej oraz nieuzasadnione odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

7) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez nieustalenie, że część budynków położonych na działkach sąsiednich, których szerokość elewacji frontowej przekracza 18 m, jest położona na działkach położonych w analogicznej jednostce terenowej, jak działka, na której planowana jest inwestycja skarżących oraz nieustalenie, iż budynki te są wykorzystywane przez właścicieli jako pensjonat, w tym także obok zasadniczej funkcji budynku mieszkalnego, a część budynków, które jeszcze nie zostały ukończone, może w przyszłości pełnić taką funkcję, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

8) art. 77 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, że na działce w sąsiedztwie (...) znajdują się dwa budynki, podczas gdy fakt, iż budynek jest wybudowany w taki sposób, że jedna jego część jest wyższa od drugiej, nie świadczy o tym, iż mamy do czynienia z dwoma budynkami, gdyż w rzeczywistości części te nie są oddzielone od siebie tzw. "ścianą ogniową", tzn. jest to jeden budynek z przybudówkami, mający jedną, wspólną elewację frontową, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

9) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji w całości i zwrot kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 259 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

W świetle art. 35 ust. 5 pkt 1 p.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, m. in. w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust. 3 (nakładającego obowiązek usunięcia nieprawidłowości). Strony były wzywane do usunięcia nieprawidłowości, poprzez dostosowanie projektu do zapisów m.p.z.p. Zdaniem organów wad jednak nie usunięto.

Organy ustaliły jednocześnie, że działka objęta wnioskiem położona jest w jednostce urbanistycznej oznaczonej symbolem A10.7MU – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami, z dopuszczeniem funkcji UP – pensjonaty, domy wypoczynkowe i in. (§9 m.p.z.p.).

Zgodnie z zapisami § 7 ust. 2 pkt 6 m.p.z.p., zamieszczonym w Rozdziale pt. "Ogólne zasady zagospodarowania terenów i standardy zabudowy", wskazano, że "(...) szerokość elewacji frontowej nowych budynków, winna odpowiadać szerokości elewacji frontowych budynków analogicznych funkcji położonych na sąsiednich działkach, w przypadku szerokości budynków sąsiednich poniżej 5m lub braku zabudowy, należy przyjąć szerokość elewacji frontowej nie większą niż 18m".

Wojewoda, oceniając powyższą regulację, stwierdził (s. 4 decyzji), że "Rację ma skarżący, że zapisy § 7 ust. 2 pkt 6 planu miejscowego nie są precyzyjne i mając na względzie jedynie te wskazane powyżej aspekty, interpretację ww. zapisu przedstawioną przez skarżących można by uznać za prawidłową, jednakże, w ocenie Wojewody Śląskiego, wykładni tej nie można dokonywać w oderwaniu od ustaleń sformułowanych w następnym punkcie tego przepisu tj. pkt 7 (...)".

Punkt 7 tego zapisu m.p.z.p. dotyczy jednak zupełnie innych funkcji – przeznaczenia USS, USK i UL, co zresztą organ zauważa. Stąd trudno mówić, że tak różne zapisy miałyby być podstawą rekonstrukcji normy relewantnej dla niniejszej sprawy. Dotyczą bowiem odmiennych stanów faktycznych i kreują różne stany prawne.

Zatem, § 7 ust. 2 pkt 6 m.p.z.p. nawet zdaniem Wojewody nie jest precyzyjny. Przez to powinny po stronie organów powstać wątpliwości, co do spełnienia przesłanki (będącej elementem zasady państwa prawa z art. 2 Konstytucji) w postaci należytej określoności regulacji prawnej, ingerującej w sferę własnościową. Jednocześnie to Wojewoda jest organem nadzorczym w świetle ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 40 z późn. zm. – dalej u.s.g.), zobowiązanym m. in. do nadzoru nad działalnością uchwałodawczą gmin. Wynika to także z art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 190). Ma kompetencję albo do stwierdzenia nieważności uchwały (art. 91 ust. 1 u.s.g.), albo – po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. – do zaskarżenia jej do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem (art. 93 u.s.g.).

Tenże organ odwoławczy, będący jednocześnie organem nadzoru nad działalnością uchwałodawczą gmin, zadowolił się jedynie uznaniem nieprecyzyjności zapisów planu miejscowego, a dla rozwiązania wątpliwości posłużył się wykładnią §7 ust. 2 pkt 7 m.p.z.p., który to zapis dotyczy innych stanów faktycznych i obejmuje obszary od odmiennym przeznaczeniu. Jednocześnie skutkami zauważonej wady prawnej m.p.z.p. i jego nieprecyzyjności obciążył strony, starające się o uzyskanie pozwolenia na budowę, a więc realizujące swoje konstytucyjne prawa właścicielskie.

Nie można zapominać, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.).

Zasada wolności budowlanej, jako prawo do zabudowy, ma dwa aspekty: cywilnoprawny i publicznoprawny. W aspekcie cywilnoprawnym prawo zabudowy jest pochodną prawa własności nieruchomości (ewentualnie innego prawa majątkowego o charakterze rzeczowym lub nawet obligacyjnym, w którym mieści się "prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane"); można więc przyjąć, że pośrednio zakotwiczone jest w art. 64 Konstytucji, gwarantującym "prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia" (ust. 1), równą dla wszystkich ochronę prawną (ust. 2) oraz dopuszczającym ograniczenie własności "tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności" (ust. 3). Trybunał Konstytucyjny - trafnie zaznaczając, że prawo własności stanowi najszersze przedmiotowo (zawierające otwarty katalog uprawnień właścicielskich) i najsilniejsze prawo do rzeczy, skuteczne erga omnes, i powołując się na art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 1360 z późn. zm. – dalej k.c.) – przyjmuje jednak klasyczną konstrukcję, że właściciel może czynić z rzeczą wszystko, z wyjątkiem tego, co zakazane. Co jednak istotniejsze twierdzi, że: "art. 140 k.c. wymienia jedynie podstawowe uprawnienia składające się na prawo własności, które jednakże nie wyczerpują jego treści, obejmujące m. in. - w odniesieniu do nieruchomości - uprawnienie do jej zabudowania" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. Kp 7/09; OTK-A 2011/3/26). W tym samym orzeczeniu TK zauważa również, że granice prawa własności wynikają zarówno z norm prawa cywilnego (stanowiącego część prawa prywatnego), jak i z prawa administracyjnego (stanowiącego część prawa publicznego). W odniesieniu do prawa zabudowy - składowej prawa własności nieruchomości - można wręcz stwierdzić, że kształtowane jest ono przede wszystkim przez prawo publiczne. Normy administracyjnoprawne wyznaczające granice prawa własności nieruchomości gruntowej zawarte są głównie w przepisach z zakresu szeroko pojętego prawa budowlanego (wraz z przepisami techniczno-budowlanymi) oraz przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w aktach prawnych dotyczących ochrony: przyrody, środowiska, gruntów rolnych i leśnych i zabytków, jak również w prawie wodnym, geologicznym i górniczym. Znaczna część tych przepisów odnosi się wyłącznie lub głównie do sposobu korzystania z prawa własności nieruchomości, ponieważ każde ograniczenie prawa zabudowy jest pośrednio ograniczeniem prawa własności nieruchomości.

Jednocześnie przepisy ingerujące w prawa i wolności powinny być możliwie precyzyjnie sformułowane. Wymóg określoności bez wątpienia odnosi się do relacji pomiędzy państwem i jednostkami – adresatami danej regulacji, które mają prawo oczekiwać jej czytelności, przejrzystości, poszanowania zasad systemowych, a także nierozmijania się jej skutków z intencjami prawodawcy. Jest tak, gdyż niejasność prawa jest wyrazem niedostatecznej troski prawodawcy o podmiotowe traktowanie jego adresatów, co odbiera im poczucie bezpieczeństwa prawnego i skutkuje utratą zaufania do państwa. Stąd zwłaszcza wszystkie przepisy ograniczające wolności i prawa jednostki muszą być dostatecznie dookreślone, aby nie naruszały art. 2 Konstytucji RP. To samo powinno dotyczyć zapisów aktów prawa miejscowego, skoro są one źródłem prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Jednocześnie, w świetle §143 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 283) do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady odnoszące się do innych źródeł prawa (z wyjątkami wskazanymi w przywołanym paragrafie).

Wymóg określoności nie wyklucza posługiwania się przez prawodawcę (także miejscowego) pojęciami pozaprawnymi, nieostrymi, czy odwołującymi się do funkcjonujących w społeczeństwie przekonań i ocen, jeśli mają ugruntowaną w świadomości prawnej jednostek podstawę aksjologiczną, z której wynika konkretny normatywny imperatyw. Przepis/zapis zawierający takie pojęcia powinien być jednak zredagowany w sposób umożliwiający jego dookreślenie we względnie jednolitej praktyce orzeczniczej oraz dopełniony gwarancjami proceduralnymi chroniącymi przed arbitralnością organów stosujących prawo.

Znaczenie ma także, czy na terenie planistycznym A10.7MU funkcjonują obiekty o gabarytach porównywalnych do projektowanego obiektu skarżących, nawet jeśli nie są posadowione w bezpośrednim jego sąsiedztwie. W ramach danej jednostki planistycznej nie powinno się bowiem traktować właścicieli w sposób skrajnie różny, dyskryminujący, skoro ich nieruchomości zostały w akcie prawa miejscowego w taki sam sposób zakwalifikowane. Kwestii tych sąd nie może tu oceniać, gdyż nie może samodzielnie czynić ustaleń za organy, a nie był to przedmiot postępowania administracyjnego.

Dodatkowo, w świetle art. 7a §1 k.p.a. "Jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ." Niewątpliwie w niniejsze sprawie doszło do ograniczenia uprawnienia zabudowy nieruchomości, poprzez uznanie, że gabaryty planowanej inwestycji przekraczają normy określone w m.p.z.p., a więc ograniczono uprawnienia właścicielskie. Stąd należało mieć ten przepis na uwadze i rozważyć zaistnienie opisanych tam przesłanek. Wielość stron postępowania nie oznacza istnienia ich spornych interesów. Jedynie ustalenie, że interesy te w czasie wydawania decyzji pozostają w konflikcie, powoduje wyłączenie możliwości zastosowania ww. regulacji.

Organ odwoławczy, będący jednocześnie organem nadzoru nad działalnością uchwałodawczą gmin, nie wziął pod uwagę powyżej sygnalizowanych kwestii i nie rozpoznał sprawy należycie.

Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu. Gdyby nie udało się usunąć ww. problemów w ramach wykładni i gdyby zaszła konieczność zaskarżenia zapisów m.p.z.p. do sądu administracyjnego, można rozważyć zawieszenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie.

Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne.

W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (500 zł) i koszty zastępstwa procesowego (514 zł, wraz z opłatami skarbowymi od pełnomocnictw), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.