Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1918/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8a ust 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 228/19 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 listopada 2018 r. nr 1169/kadr/18 w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz M. C. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 lipca 2019 r. II SA/Wa 228/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. C., uchylił zaskarżona decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 19 listopada 2018 r. nr 1169/kadr/18 w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, zaskarżając wyrok w całości. Zarzucił mu:

I. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj.:

1. art. 8 a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno - Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288 ze zm.; dalej: ustawa lub ustawa zaopatrzeniowa) poprzez jednoznaczne przyjęcie, że według Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy należy przyjąć, że okres 1 roku, 1 miesiąca i 16 dni był okresem krótkotrwałym, gdy przepis ten powinien być rozumiany w ten sposób, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością, co nawet w przypadku 1 roku, 1 miesiąca i 16 dni w stosunku do 24 lat, 10 miesięcy i 1 dnia służby nie daje podstawy do jednoznacznego przyjęcia, że w sprawie mamy do czynienia z krótkotrwałością.

2. art. 8 a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej poprzez jednoznaczne przyjęcie, że ustawodawca nie wymaga w art. 8 a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, aby przez rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. rozumieć wyłącznie przypadek pełnienia służby z narażeniem zdrowia i życia, gdy przepis ten powinien być rozumiany w ten sposób, że przesłanka narażenia zdrowia i życia musi wystąpić, a dopiero, gdy zostanie ustalone jej istnienie można badać ewentualne inne przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. Wynika to jednoznacznie ze znaczenia słowa "w szczególności", które można tłumaczyć jako: "zwłaszcza", "szczególnie", "głównie", "przede wszystkim", "nade wszystko", "w głównej mierze", "w pierwszej kolejności", "w pierwszym rzędzie".

3. art. 8 a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej poprzez jednoznaczne przyjęcie, że z konstrukcji przepisu art. 8 a ustawy wynika, że szczególnie uzasadniony przypadek zachodzi przy kumulatywnym spełnieniu przesłanek krótkotrwałości i rzetelności. Nie jest to zatem dodatkowa – trzecia przesłanka, gdy przepis ten powinien być rozumiany w ten sposób, że odnosząc się do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, uzasadniającego wyłączenie względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, wskazać należy, że w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji spełnienie tego warunku trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. "Szczególnie uzasadniony przypadek", w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zachodzi wówczas, gdy strona

- poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych, legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Jak wynika z powyższego, uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni rozważania Sądu i dokona oceny w kontekście faktów dotyczących służby skarżącego (...), a zatem przyjmie, że w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 8 a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Sąd dokonał rozstrzygnięcia poza granice sprawy i w konsekwencji doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji, a nie oddalenia skargi.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania,

2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych,

3. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył M. C. wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie od organu kosztów zastępstwa procesowego według załączonego w toku postępowania spisu kosztów, a w przypadku jego niezałączenia według norm przepisanych, z uwzględnieniem nakładu pracy adwokata oraz stopnia skomplikowania sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w zakresie wyznaczonym przez podstawy skargi kasacyjnej.

Analizując środek odwoławczy w powyższym zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie.

W skardze kasacyjnej zgłoszone zostały zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się jednak w sposób bezpośredni z zarzutami naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do podstawowej kwestii w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 8a ust. 1 ustawy i jego zastosowania w realiach rozpoznawanej sprawy.

Wskazać zatem należy, że art. 8a ustawy, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (ust. 1.). Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Nie budzi wątpliwości, że decyzja wydawana na podstawie art. 8a ustawy ma charakter uznaniowy, a sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, mimo że ma ograniczony zakres, to jednak wymaga zbadania, czy organ ustalił i rozważył okoliczności faktyczne istotne z punktu widzenia przepisu prawa materialnego, który ma w sprawie zastosowanie. Jeżeli zaś pojawiają się wątpliwości dotyczące przepisu prawa materialnego, który stanowi podstawę prawną wydania decyzji uznaniowej, to kontrola sądowa musi objąć w pełnym zakresie prawidłowość przeprowadzonej wykładni przepisów materialnoprawnych i wywiedzionej z nich normy materialnoprawnej. Stąd też zagadnieniem fundamentalnym jest dokonanie prawidłowej wykładani art. 8a ustawy.

Z treści art. 8a ust. 1 ustawy wynika, że wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy może być zastosowane do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, czyli pełniących "służbę na rzecz totalitarnego państwa". Konieczne jest zatem ustalenie zarówno treści tego pojęcia na tle unormowań ustawy, jak i charakteru regulacji prawnych odnoszących się do tego pojęcia.

Służba, o której mowa w art. 13b ustawy, to "służba na rzecz totalitarnego państwa", którą ustawodawca definiuje jako "służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. w wymienionych w ustawie cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach" (art. 13b ust. 1 ustawy) oraz "służbę na etatach oraz w ramach szkoleń, kursów, a także oddelegowania w określonych instytucjach, wskazanych w ustawie (art. 13b ust. 2 ustawy)", chyba że służba ta rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. bądź której obowiązek wynikał z przepisów o powszechnym obowiązku obrony (art. 13c ustawy). Z powyższej definicji ustawowej wynika, że okolicznościami przesądzającymi o kwalifikacji służby danej osoby jako "służby na rzecz totalitarnego państwa" są wyłącznie ramy czasowe i miejsce pełnienia służby. Definicja ta, jak wynika z pozostałych unormowań ustawy, nie jest jednak ukierunkowana na objęcie restrykcyjnymi unormowaniami ustawy tych funkcjonariuszy, którzy wprawdzie pełnili służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, jednakże ich działalności nie można ocenić negatywnie z punktu widzenia aksjologii demokratycznego państwa prawnego i chronionych przez to państwo praw słusznie nabytych do zaopatrzenia społecznego. Definicja ustawowa "służby na rzecz totalitarnego państwa" przedstawia się jako kryterium wyjściowe w analizie sytuacji prawnej indywidualnych funkcjonariuszy mające w istocie konstrukcję ustawowego domniemania o istnieniu podstawy prawnej do obejmowania wszystkich funkcjonariuszy pełniących służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, restrykcyjnymi unormowaniami w zakresie ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego, ale domniemanie to może być obalone w konkretnym stanie faktycznym m.in. z uwagi na charakter, rodzaj wykonywanych czynności, których nie można ocenić negatywnie.

Nie jest zatem wystarczające dla stosowania restrykcyjnych unormowań ustawy poprzestanie wyłącznie na ustaleniu "okresów służby na rzecz totalitarnego państwa", lecz konieczne staje się również dążenie do ustalenia pełnej treści pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa" znajdującej oparcie w przepisach tej ustawy odczytywanych w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami wyznaczającymi standardy demokratycznego państwa prawnego. Samo pojęcie "państwa totalitarnego" ma jednoznacznie negatywne znaczenie. Oznacza to, że charakter taki ma również "służba na rzecz" takiego państwa. Przyjęcie, że zawarte w art. 13b w związku z art. 13c ustawy określenie: "służba na rzecz totalitarnego państwa" odwołujące się wyłącznie do ram czasowych i miejsc pełnienia służby miałoby być kryterium przesądzającym, że według ustawy sam fakt pełnienia służby w określonym czasie i miejscu bez względu na to, czy służba ta charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też ograniczała się do zwykłych, standardowych działań, czynności, które zawsze były i są podejmowane w każdej służbie publicznej, jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawnego, w tym zasadą równości wobec prawa.

Regulację zawartą w art. 8a ust. 1 ustawy należy zatem wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie. Stąd też treść art. 8a ust. 1 ustawy może stanowić podstawę do wyłączania restrykcyjnych unormowań tej ustawy w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, tj. decyzji administracyjnej rozstrzygającej konkretną sprawę indywidualnego podmiotu.

Jak wynika z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, ustawodawca nie ograniczył się do wskazania kryteriów "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", lecz kryteria te powiązał z przesłanką "szczególnie uzasadnionych przypadków". Ustawodawca zatem wyraźnie wyodrębnił przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", co w konsekwencji nie daje podstaw do przyjmowania, że wprowadził do tekstu ustawy nieostry zwrot "szczególnie uzasadnionych przypadków" po to tylko, by utożsamić go z kryteriami "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", skoro skutek taki mógłby osiągnąć rezygnując z odwoływania się do "szczególnie uzasadnionych przypadków". Ponadto "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" nie stanowią oddzielnych samoistnych przesłanek, ponieważ poprzez zwrot "ze względu na" dookreślają one treść "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. W konsekwencji, brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

Aby ustalić, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy. Niemniej jednak kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

Dokonując wykładni kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości tego pojęcia, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, nie można wskazać ogólnych, uniwersalnych cech, które mogłyby być wykorzystywane w każdym przypadku. Dlatego dokonując interpretacji tego pojęcia nie można poprzestać, jak tego chce organ, wyłącznie na wykładni językowej. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji odwołał się do rozumienia pojęcia "krótkotrwały" do jego znaczenia w języku potocznym, jak również do wykładni autentycznej, wykazując, że pojęcie to przy opisie różnych zjawisk czy wydarzeń, w zależności od kontekstu, może charakteryzować diametralnie różne okresy, od kilku dni, poprzez miesiące, a nawet lata. Skoro bowiem postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy dotyczy indywidualnej sprawy, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed dniem 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby nie spełnia tego kryterium. Podkreślić należy, że kryterium krótkotrwałości w realiach konkretnej sprawy może być uznane za spełnione również wówczas, gdy służba wyrażona była w latach.

Z kolei w odniesieniu do kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", należy stwierdzić, że kryterium to należy rozumieć w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Rzetelnie działanie to działanie, które powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Analiza art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy wykazuje, że wskazanie na "narażenie życia i zdrowia", po określeniu w art. 8a ust. 1 pkt 2 tej ustawy zasadniczego kryterium – "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków", nie zawęża "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy element oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia – w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia. Nie bez przyczyny ustawodawca posługuje się pojęciem "rzetelności" pełnionej służby, co nie wyklucza zastosowania art. 8a ustawy do funkcjonariusza, który służbę pełnił nienagannie, lecz nie narażał zdrowia i życia. Nie sposób też przyjąć, że wolą ustawodawcy było zastosowanie tego przepisu jedynie wobec funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych w służbie, bowiem wprost takiego kryterium ustawodawca nie wyartykułował. Zatem trudno zaakceptować pogląd, iż wolą ustawodawcy było wyjęcie z systemu ograniczenia przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa PRL jedynie funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych, którzy narażali życie, utracili zdrowie lub legitymują się wybitnymi osiągnięciami w służbie, a bezwzględne pominięcie tych funkcjonariuszy, którzy krótko, epizodycznie na początku swojej kariery zawodowej, pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, a następnie długotrwale rzetelnie wykonywali obowiązki służbowe, sądząc, iż sumienna służba spowoduje wypracowanie okresu uprawniającego do godziwej emerytury. Zaakceptowanie powyższego stanowiska godziłoby w zasadę sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP. Zasada ta jest wyznacznikiem zmierzającym do tego, aby Państwo podejmowało wobec swoich obywateli działania, które nie będą miały cech dowolności. Powinna ona uwzględniać indywidualne przypadki, które pozwalają na uwzględnienie szczególnej sytuacji danego podmiotu. Podnosi się w doktrynie, że "w ujęciu art. 2 Konstytucji RP sprawiedliwość społeczna jest celem, który ma urzeczywistniać demokratyczne państwo prawne. Nie jest bowiem demokratycznym państwem prawnym państwo, które nie realizuje idei sprawiedliwości społecznej, przynajmniej pojmowanej jako dążenie do zachowania równego w stosunkach społecznych i powstrzymywania się od kreowania nieusprawiedliwionych, niepopartych obiektywnymi wymogami i kryteriami przywilejów" (P. Tuleja [w:] Konstytucja RP tom I Komentarz do art. 1-86, red. M. Safian, L. Bosek, Warszawa 2016, s. 243). Zasada sprawiedliwości społecznej oznacza zatem nakaz formułowania przepisów prawa w taki sposób, aby uniemożliwiały one obywatelom ochronę słusznie nabytych praw lub uwzględniania przypadków, w których odebranie pewnych przywilejów byłoby uznane za oczywistą niesprawiedliwość. Przypomnieć nadto należy, że ustawa ma zastosowanie do osób, które przeszły już weryfikację funkcjonariuszy na początku lat dziewięćdziesiątych, co oznacza, że Rzeczpospolita Polska uznała, że ich dotychczasowa służba nie nosi znamion wskazujących na popełnienie w okresie Polski Ludowej czynów niegodnych.

W konkluzji należy stwierdzić, że zgodnie z wynikającą z art.8a ustawy zaopatrzeniowej normą materialnoprawną, organ badając, czy została ona spełniona przez wnioskodawcę powinien przede wszystkim zbadać, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, a pomocniczą rolę w ustaleniu czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek pełnią dwa kryteria, tj. kryterium krótkotrwałej służby oraz kryterium rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków. Przy czym sam brak spełnienia któregoś z pomocniczych kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków". Jak podnoszono bowiem wcześniej, brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie podejmowane były wówczas w ramach służby publicznej, tj. służby na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji negatywnych.

Z powyższych względów, podniesiony zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 8a ust. 1 ustawy należy uznać za nieusprawiedliwiony. Jak wyżej podano, ustawodawca w powołanym przepisie wskazał jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Oznacza to, że Minister, rozważając, czy w przypadku skarżącego norma materialnoprawna określona w art. 8a ust. 1 ustawy została przez niego spełniona, powinien przede wszystkim zbadać przesłankę szczególnie uzasadnionego przypadku, gdyż dwa kryteria, tj. kryterium krótkotrwałej służby oraz kryterium rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, pełnią jedynie pomocniczą rolę w ustaleniu, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonał prawidłowej wykładni art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy, tj. ustawowego kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." i zasadnie uznał, że okres służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa może być uznany za krótkotrwały, gdyż około jednoroczny okres służby na rzecz totalitarnego państwa w stosunku do 24 lat, 10 miesięcy i 1 dnia może być uznany za okres chwilowy, przejściowy, tymczasowy. Dlatego też przyznać należy rację Sądowi pierwszej instancji, że skarżący spełnił przesłankę krótkotrwałości.

Podkreślić należy, że niespełnienie któregokolwiek z kryteriów określonych w przepisie art. 8a ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków". Dla stwierdzenia jej zaistnienia koniecznym jest natomiast sprawdzenie, jaki był charakter służby funkcjonariusza na rzecz totalitarnego państwa, tj. czy była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie były wówczas podejmowane w ramach służby publicznej, tj. służby na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji negatywnych. Organ, oceniając spełnianie przez skarżącego warunków do wydania wobec niego decyzji z art. 8a ust. 1 ustawy, powinien zbadać nie tylko występowanie okoliczności dotyczących krótkotrwałej służby i rzetelnego wykonywania zadań, ale również ocenić, w sytuacji gdy nie zostaną one spełnione, czy nie występują inne szczególne okoliczności pozwalające na zastosowanie dobrodziejstwa z art. 8a ustawy. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Minister, w ogóle nie odniósł się do charakteru służby skarżącego, a tym samym nie ocenił, czy w przypadku skarżącego zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy.

Informacyjnie przypomnieć należy, że informacja przygotowywana przez IPN w trybie art. 13a ustawy sporządzana jest dla organu emerytalnego dla potrzeb obliczenia zaopatrzenia emerytalnego przysługującego funkcjonariuszowi. Jednakże, w sytuacji gdy taką informacją będzie posługiwał się organ inny niż Dyrektor ZER MSWiA do spraw innych niż obliczenie zaopatrzenia emerytalnego, to wówczas informacja o przebiegu służby przygotowana przez IPN, stanowi dowód w postaci dokumentu urzędowego, który podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie z wykorzystaniem tej informacji. Powyższa informacja nie przesądza o tym, czy służba w tym okresie miała charakter realizacji zadań polegających na bezpośrednim zaangażowaniu w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru. To zaś należy do kompetencji Ministra w ramach prowadzonego postępowania na podstawie art. 8a ustawy. W postępowaniu tym, ze względu na konieczność stwierdzenia zaistnienia lub braku zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku, organ winien poddać ocenie sporządzoną w toku postępowania przez IPN informację o przebiegu służby wnioskodawcy. Informacja ta nie stanowi dla Ministra swego rodzaju niepodważalnego i ostatecznego orzeczenia przesądzającego kwestie związane z pełnieniem służby przez byłego funkcjonariusza na rzecz totalitarnego państwa. Nie jest bowiem ona oświadczeniem wiedzy i nie rozstrzyga konkretnej sprawy administracyjnej w stosunku do konkretnej osoby. Ma ona charakter stricte informacyjny, stanowi jedynie urzędowe potwierdzenie określonych faktów, zamieszczonych w aktach osobowych funkcjonariusza, celem ponownego ustalenia prawa do świadczeń emerytalnych. Powyższe znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt SK 36/09, w którym wskazano, że informacja o przebiegu służby sporządzona przez IPN stanowi tylko i wyłącznie dowód z akt osobowych funkcjonariusza w postępowaniu przed organem emerytalnym w sprawie ponownego ustalenia prawa do świadczenia emerytalnego oraz jego wysokości. Informacja, będąc tylko jednym ze środków dowodowych w postępowaniu przed organem emerytalnym, w żadnym wypadku nie rozstrzyga sprawy indywidualnej z zakresu zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariusza. Stąd też stwierdzenie pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa w okresie od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. nie może być dokonane wyłącznie na podstawie informacji Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (kryterium formalnej przynależności do służb), lecz na podstawie wszystkich okoliczności sprawy, w tym także na podstawie indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka służących reżimowi komunistycznemu (art. 13b ust. 1 w związku z art. 13a ust. 1 ustawy).

Natomiast zarzuty powołane w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) stanowią pewnego rodzaju "zbitkę" przepisów o różnym zakresie normowania i nie zostały w żaden sposób uzasadnione, co nie pozwala na odniesienie się do nich.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i z tych względów, stosownie do art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a.