Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 193/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Konserwator Zabytków
Treść wyniku: zobowiązano do wydania decyzji
Powołane przepisy: article: art 35 par 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Dnia 7 listopada 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Monika Niedźwiedź WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. na bezczynność Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie w sprawie udzielenia pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie robót budowlanych z wniosku z dnia 21 grudnia 2021 roku, I. zobowiązuje Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie do wydania w terminie jednego miesiąca decyzji w sprawie z wniosku z dnia 21 grudnia 2021 roku; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie o udzielenie pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie robót budowlanych; III. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Starosty Dąbrowskiego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest bezczynność Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie w sprawie pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie robót budowlanych na obszarze spisanym do rejestru zabytków (układ urbanistyczny dawnego miasta P. nr rej. [...]) polegających na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z garażem podziemnym, instalacjami wewnętrznymi i infrastrukturą techniczną oraz rozbiórką budynku mieszkalnego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K..

Wnioskiem z dnia 21.12.2021 r. (data wpływu: 23.12.2021 r.), złożonym przez Spółkę pod firmą [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K., adres: ul. [...] lok.[...], [...], działającą przez pełnomocnika L. K., adres: ul. [...], [...], wystąpiono do Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie o wydanie pozwolenia konserwatorskiego na "wykonanie budynku zlokalizowanego w obszarze wpisanym do rejestru zabytków". Do wniosku dołączono dokumentację projektową pn. "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z garażem podziemnym, instalacjami wewnętrznymi i infrastrukturą techniczną oraz rozbiórką budynku mieszkalnego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.".

Ww. działka znajduje się w obrębie układu urbanistycznego dawnego miasta P. , który wpisany jest do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z dnia 26.10.1981 r. oraz leży na obszarze uznanym za pomnik historii "Kraków - historyczny zespól miasta" zarządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 08.09.1994 r. Dla przedmiotowego terenu obowiązują również ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "S. P. - M." przyjętego uchwałą Rady Miasta Krakowa nr XCII/1363/13 z dnia 4 grudnia 2013 roku. Ponadto, planowana inwestycja znajduje się w obrębie strefy buforowej dla obszaru wpisanego na listę światowego dziedzictwa UNESCO.

W odpowiedzi na wniosek Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków pismem z dnia 23 lutego 2022 roku zwrócił do pełnomocnika wnioskodawcy o korektę dokumentacji - projektu budowlanego, m.in. w taki sposób, aby projektowany budynek dopasować gabarytem do tkanki urbanistycznej w którą jest on wprowadzany, poprzez nawiązanie wysokością budynku do okalającej zabudowy.

Ww. pismo z dnia 23 lutego 2022 roku zostało skutecznie doręczone pełnomocnikowi wnioskodawcy w dniu 7 kwietnia 2022 roku, zatem termin na uzupełnienie dokumentacji upłynął w dniu 28 kwietnia 2022 roku.

W dniu 26 kwietnia 2022 roku Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie, dokonał przyjęcia jako strony postępowania, pełnomocnika wnioskodawcy L. K.. Na tę okoliczność spisano protokół: "(...) Projektant wskazuje, iż wartością układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków (P. jest siatka ulic. Budynek pod nr [...] jest "ruiną" i nie przedstawia żadnych wartości." Natomiast Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie zwrócił uwagę, istotne jest jaki wpływ projektowana inwestycja będzie miała na chroniony wpisem do rejestru układ urbanistyczny dawnego miasta P.. MWKZ podkreślił, że projektowany budynek nie wpisuje się w charakter P. .

W związku z powyższym MWKZ, uznając postępowanie wyjaśniające za zakończone i decyzją z dnia 23 maja 2022 roku, znak: ZN-I.5142.136.2022.ESG.KT odmówił wydania pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków (układ urbanistyczny dawnego miasta P. : nr rej.: [...]) polegających na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z garażem podziemnym, instalacjami wewnętrznymi i infrastrukturą techniczną oraz rozbiórką budynku mieszkalnego na działce nr [...] obr[...] przy ul. [...] w K..

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka.

Po rozpoznaniu sprawy w wyniku wniesionego odwołania Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia 24 stycznia 2023 roku, znak: DOZ-OAiK.650.694.2022.BS uchylił zaskarżoną decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania.

Decyzja Ministra wraz z aktami sprawy została przekazana do Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie w dniu 30 stycznia 2023 roku (jest to – jak wynika z treści prezentaty – data wpływu decyzji Ministra na dziennik podawczy MWKZ).

Następnie pismem z dnia 14 kwietnia 2023 roku [...] sp. z o.o. złożyła wniosek o ustalenie terminu spotkania z pracownikiem urzędu celem wyjaśnienia wątpliwości powstałych w sprawie, a ponadto w tym piśmie spółka zapytania Konserwatora o przewidywany termin pozwolenia konserwatorskiego.

W dniu 12 maja 2023 roku spółka skierowała do Ministra za pośrednictwem Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie ponaglenie na działanie Wojewódzkiego Konserwatora. Konserwator przekazał ponaglenie Ministrowi za pismem z dnia 11 sierpnia 2023 roku.

W tym samym dniu 11 sierpnia 2023 roku Konserwator Zabytków przeprowadził oględziny nieruchomości, której dotyczy wniosek.

Pismem z dnia 1 sierpnia 2023 roku (data wpływu na dziennik podawczy Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie – 4 sierpnia 2023 roku) Skarżąca spółka złożyła skargę na bezczynność Konserwatora w rozpoznawaniu sprawy dotyczącej ponownie prowadzonego postępowania w I instancji na skutek uchylenia przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej "MKiDN" lub "Organ II instancji") decyzji Organu z dnia 23 maja 2022 roku, nr ZN-I.5142.136.2022, odmawiającej wydania pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków (układ urbanistyczny dawnego miasta P. nr rej.: [...]) polegających na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z garażem podziemnym, instalacjami wewnętrznymi i infrastrukturą techniczną oraz rozbiórką budynku mieszkalnego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K..

Powołując się na powyższe Spółka wniosła o:

1) stwierdzenie, że Organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa;

2) w przypadku nieuwzględnienia pkt 1, wnoszę o stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania przez Organ z rażącym naruszeniem prawa;

3) zobowiązanie Organu do merytorycznego zakończenia sprawy poprzez wydanie w wyznaczonym przez Sąd terminie decyzji administracyjnej w tym postępowaniu;

4) przyznanie na rzecz Skarżącej od Organu sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. a ponadto wymierzenie Organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;

5) zasądzenia na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych;

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje.

W myśl art. 3 § 2 pkt. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm. - dalej jako p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej.

Na wstępie należało ocenić, czy skarga jest dopuszczalna. Zgodnie z przepisem art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie.

Skarżąca spółka dopełniła wymogu, o którym mowa w art. 52 p.p.s.a. wnosząc pismem z dnia 12 maja 2023 roku e trybie art. 37 § 1 pkt. 1) ustawy z dnia 17 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 roku, poz. 775 ze zm.) – dalej jako "K.p.a." ponaglenie do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w związku z bezczynnością Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie w rozpoznawaniu sprawy dotyczącej ponownie prowadzonego postępowania w I instancji na skutek uchylenia przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej "MKiDN" lub "Organ II instancji") decyzji Organu z dnia 23 maja 2022 roku, nr ZN-I.5142.136.2022, odmawiającej wydania pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków (układ urbanistyczny dawnego miasta P. nr rej.: [...]) polegających na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z garażem podziemnym, instalacjami wewnętrznymi i infrastrukturą techniczną oraz rozbiórką budynku mieszkalnego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K..

Kontrolę skargi należy jeszcze poprzedzić ustaleniem dopuszczalności skargi w warunkach jej wniesienia do sądu administracyjnego przed rozpoznaniem ponaglenia przez organ wyższego stopnia. Zdaniem Sądu, sam tylko fakt poprzedzenia skargi wniesieniem ponaglenia wyczerpuje tryb w rozumieniu art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., a o przedwczesności (niedopuszczalności) tej skargi nie może świadczyć okoliczność, że skarga została złożona przed rozpatrzeniem tego ponaglenia przez organ wyższego stopnia nad organem prowadzącym postępowanie. Sąd podziela pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I GSK 957/19, w myśl którego, skarga na przewlekłość (bezczynność) może być wnoszona niezależnie od tego, czy organ wyższego stopnia rozpatrzy ponaglenie oraz niezależnie od tego, czy jego stanowisko będzie pozytywne lub negatywne (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2013 r. I OZ 893/13, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2016 r. II OSK 326/16, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2012 r. II OSK 1478/12). Innymi słowy, prowadzenie postępowania przez organ na skutek ponaglenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 k.p.a. i wydanie w tym zakresie merytorycznego rozstrzygnięcia stosownie do art. 37 § 6 k.p.a. nie decyduje o wyczerpaniu toku środków zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1210/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 maja 2022 roku, sygn. IV SAB/Wr 458/21). Przesłanką wyczerpania środków zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. jest bowiem w tym przypadku już samo wniesienie ponaglenia.

Skarga była zatem dopuszczalna i Sąd mógł przystąpić do jej merytorycznej kontroli.

Stosownie do zapisów art. 35 § 1 – 3 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

W myśl natomiast art. 36 § 1 i § 2 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

Zgodnie natomiast z art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Jak wskazuje się w piśmiennictwie o bezczynności należy mówić nie tylko wtedy, gdy w ustalonym prawem terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale także wówczas, gdy prowadził postępowanie w sprawie i podejmował pewne czynności, lecz nie zakończył go wydaniem w ustawowym terminie rozstrzygnięcia (por. T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 116–117). Należy zatem przyjąć, że organ będzie pozostawał w bezczynności, jeśli nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub przepisach szczególnych i nie dopełnił obowiązku sygnalizacyjnego, jak i wówczas, gdy dopełnił obowiązku sygnalizacyjnego oraz wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy, ale nie załatwił sprawy w tym terminie, czy też nie załatwił sprawy w terminie wyznaczonym przez organ wyższego stopnia w trybie art. 37 lub sąd administracyjny na podstawie art. 149 p.p.s.a. (por. A. Golęba (w:) H. Knysiak-Molczyk (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; WK 2015, komentarz do art. 37 teza 1). O bezczynności można mówić wówczas, gdy w terminie nie zostanie wydana decyzja rozstrzygająca o istocie sprawy lub decyzja o umorzeniu postępowania.

Wskazać jeszcze należy, że na podstawie 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt. 1) p.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania. Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie art. 149 § 2 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Stosownie natomiast do powołanych powyżej przepisów, Sąd wyraża przy tym stanowisko, że brak jest podstaw do wydania rozstrzygnięcia stwierdzającego, że organ dopuścił się bezczynności w przeszłości. W sytuacji bowiem gdy organ zakończył już postępowanie poprzez wydanie decyzji, to tym samym odpadła możliwość wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy. W związku z tym Sąd uznaje, że nie ma podstaw do stwierdzenia bezczynności w okresie przed dniem 1 marca 2023 roku, kiedy to Wojewódzki Konserwator otrzymał decyzję kasatoryjną Ministra z dnia 24 stycznia 2023 roku, uchylającą decyzję Konserwatora z dnia 23 maja 2022 roku w całości.

Przechodząc natomiast bezpośrednio na grunt niniejszej sprawy, należy wskazać, że analiza podejmowanych w przedmiotowej sprawie czynności prowadzi do wniosku, że organ w okresie od 1 marca 2023 roku dopuścił się bezczynności.

Trzeba zauważyć, że wniosek do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 21.12.2021 r., wpłynął do organu w dniu 23 grudnia 2021 r. Konserwator wydał decyzję odmowną w dniu 23 maja 2022 roku. Po rozpoznaniu sprawy w wyniku wniesionego odwołania od decyzji Konserwatora Minister decyzją z dnia 24 stycznia 2023 roku, uchylił zaskarżoną decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Jak wynika dalej z akt, decyzja Ministra wraz z aktami sprawy została przekazana do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie w dniu 30 stycznia 2023 roku, co wynika z treści prezentaty – daty wpływu decyzji Ministra na dziennik podawczy Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

W związku z czym w zwykłym trybie postępowanie powinno zakończyć się do końca lutego 2023 roku. Zgodnie bowiem z przytoczonym art. 35 § 3 K.p.a. organ powinien załatwić sprawę nie później niż w ciągu miesiąca. Nie przy tym w ocenie Sądu podstaw aby przyjmować na gruncie tej sprawy termin dwóch miesięcy, jak dla sprawy szczególnie skomplikowanej, w szczególności, że Wojewódzki Konserwator rozpoznaje sprawę już po uchyleniu jego decyzji przez Ministra.

Pomimo tego jednak organ, aż do dnia 11 sierpnia 2023 roku nie podjął żadnej czynności zmierzającej do załatwienia sprawy. Nie podjął takiej czynności pomimo nawet tego, że Skarżąca pismem z dnia 14 kwietnia 2023 roku złożyła wniosek o ustalenie terminu spotkania z pracownikiem urzędu celem wyjaśnienia wątpliwości powstałych w sprawie, jak i też czy dopytywała o przewidywany termin wydania pozwolenia konserwatorskiego.

Jednocześnie trzeba wskazać, że organ nie zawiadomił strony stosownie do art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, ani też nie podał przyczyn zwłoki jak i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy.

Co więcej, jak wynika z akt sprawy organ poinformował Skarżącą, że akta sprawy przez Ministra zostały przekazane organowi I instancji dopiero w dniu 14 lutego 2023 r. (por. uzasadnienie ponaglenia z dnia 12 maja 2023 roku – str. 2 ponaglenia), pomimo, że jak wynika z treści prezentaty Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie decyzja Ministra wraz z aktami sprawy została mu przekazana w dniu 30 stycznia 2023 roku.

Organ nie podjął również żadnej czynności pomimo tego nawet, że w dniu 12 maja 2023 roku Skarżąca spółka skierowała do Ministra za pośrednictwem Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie ponaglenie na działanie Wojewódzkiego Konserwatora. Co istotne Konserwator przekazał wniesione ponaglenie Ministrowi dopiero za pismem z dnia 11 sierpnia 2023 roku, czyli po upływie trzech miesięcy od dnia złożenia ponaglenia. W tym samym też dniu, to jest w dniu 11 sierpnia 2023 roku Konserwator Zabytków przeprowadził oględziny nieruchomości, której dotyczy wniosek. Jak wynika przy tym z akt sprawy do dnia wydania wyroku organ nie załatwił sprawy.

W świetle powyższych okoliczności nie budzi wątpliwości, że organ nie załatwił sprawy w terminie wynikającym z art. 35 § 3 K.p.a. Organ przy tym zaniechał także, stosownie do art. 36 K.p.a., zawiadamiania stron o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie.

Analiza czynności organu, w kontekście art. 35 i art. 36 K.p.a. nakazuje przyjąć, że organ nie tylko pozostaje w bezczynności, ale co więcej bezczynność ta przyjmuje kwalifikowaną postać bezczynności rażącej.

O rażącej bezczynności można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań, czy zaniechań, organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Chodzi tutaj o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, takim jak oczywiście lekceważący stosunek organu do złożonego wniosku strony, duże natężenie braku woli organu w załatwieniu wniosku, działanie organu wbrew określonym standardom, bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki (por. uzasadnienia: do wyroku NSA z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. I OSK 3918/18, do wyroku WSA w Krakowie z dnia 17 lutego 2022 roku, sygn. II SAB/Kr 242/21). O rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu.

Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12). Dla uznania rażącego naruszenia prawa przekroczenie terminu załatwienia sprawy musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. np. uzasadnienia do wyroku: NSA z 7 kwietnia 2022 r., sygn. III OSK 4394/21).

Taka sytuacja ma miejsce na gruncie niniejszej sprawy. W okresie między końcem stycznia 2023 roku, a 11 sierpnia 2023 roku organ nie podjął praktycznie żadnej czynności w sprawie. Co więcej sprawa nie została załatwiona przez organ również do dnia wydania wyroku.

Powyżej przytoczone okoliczności potwierdzają w ocenie Sądu stanowisko, że w sprawie prowadzonej przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie doszło do bezczynności postępowania, która ma charakter rażący.

Odnosząc się natomiast do zawartego w skardze wniosku o przyznanie sumy pieniężnej, to Sąd oddalił ten wniosek i nie przyznał takiej sumy.

Trzeba zauważyć, że ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd przyznając określoną sumę pieniężną. Podkreślenia jeszcze wymaga, że stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której Sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na przewlekłość, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu przewlekłości w postępowaniu. (por. uzasadnienia do: wyroku NSA z dnia 7 września 2021 r., sygn. Akt III OSK 1029/21, wyroku WSA w Krakowie z dnia 17 lutego 2022 roku, sygn. II SAB/Kr 242/21).

W praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych można dostrzec regułę, że sądy decydują się na zastosowanie któregoś z instrumentów finansowych, określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a., w przypadku stwierdzenia, że bezczynność lub przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2021 r., sygn. akt I OSK 2817/20). Nie oznacza to jednak, że samo stwierdzenie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa stanowi samo w sobie uzasadnienie dla przyznania sumy pieniężnej. Wskazuje się w orzecznictwie, że rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej zasądzanej w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i jest zależne wyłącznie od uznania sądu, o czym świadczy użycie w czasownika "może", a może być podjęte jedynie w przypadku uwzględnienia skargi. Ustawodawca pozostawił zatem sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jej sprawy. Natomiast w przypadku skorzystania przez sąd z tej instytucji, wskazany przepis nie zawiera żadnych przesłanek, którymi miałby kierować się sąd ustalając wysokość sumy pieniężnej (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 20 września 2023 roku, sygn. I OSK 727/22).

W orzecznictwie przyjmuje się, że przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. I OSK 1905/16). Środek ten stanowi dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów skarżącego. Pełni nie tylko funkcję prewencyjno-represyjną, z uwagi na groźbę konieczności wydatkowania określonej kwoty ze środków publicznych na rzecz strony postępowania, a tym samym wzmacnia gwarancję terminowego załatwiania spraw, ale przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie stronie sumy pieniężnej pozostaje bez wpływu na przysługujące jej od organu odszkodowanie. Ma być ono natomiast swego rodzaju rekompensatą za krzywdę moralną spowodowaną bezczynnością organu i za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 11 maja 2018 r., sygn. I OSK 2230/17; NSA z dnia 1 sierpnia 2018 r., sygn. II OSK 1216/18; NSA z dnia 4 grudnia 2018 r., sygn. II GSK 1551/18). Sąd nie jest związany wnioskiem ani zakresem żądania strony, zaś oceniając przesłanki do przyznania sumy pieniężnej bierze pod uwagę indywidualne okoliczności sprawy, zarówno leżące po stronie organu, jak i samej strony, takie jak np. czas trwania postępowania, stopień bezczynności, jej okoliczności indywidualne i dolegliwości, jakich w związku z tym mogła doświadczyć strona, rodzaj sprawy, w której nastąpiła bezczynność (przewlekłość) oraz jej znaczenie dla strony skarżącej (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 23 listopada 2022 r., sygn. II OSK 557/22, NSA z dnia 7 września 2023 roku, sygn. II OSK 2663/22).

W tym kontekście trzeba wskazać, że jakkolwiek Konserwator dopuścił się bezczynności, to jednakże mając na uwadze całokształt sprawy oraz jej przedmiot w ocenie Sądu nie ma podstaw do przyznania od organu na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej. Nie stanowią przy tym wystarczającego uzasadnienia podnoszone przez Skarżącą jedynie kwestie związane z wzrostem cen materiałów budowlanych, czy dodatkowe koszty obsługi postępowania. W tym zakresie mogą przysługiwać Skarżącej określone roszczenia, których może ona dochodzić przed sądem powszechnym. Sąd wziął również pod uwagę podnoszone przez organ okoliczności związane z istnieniem niedoborów kadrowych.

Mając na uwadze te okoliczności Sąd nie uwzględnił wniosku o przyznanie sumy pieniężnej.

W skardze zawarto również wniosek o wymierzenie grzywny organowi. Grzywna, o której stanowi art. 149 § 2 p.p.s.a. jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco - represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Chodzi tu o sprawy, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. uzasadnienie do wyroku NSA z 24 maja 2019 r., sygn. I OSK 2553/17). Grzywna pełni funkcję prewencyjną i represyjną wobec organu administracyjnego w związku z krzywdą jaką strona poniosła wskutek zwłoki organu w rozpoznaniu wniosku i długotrwałego, bezskutecznego oczekiwania na rozstrzygnięcie sprawy przez organ (zob. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 16 listopada 2021 r., sygn. II OSK 1201/21). Ma ona na celu wymusić wydanie aktu administracyjnego przez organ. Podkreśla się także, że nałożenie grzywny może również być spowodowane nieuwzględnieniem zaleceń organu wyższego stopnia (por. uzasadnienie do wyroku WSA w Krakowie z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. II SAB/Kr 160/12). Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu na gruncie niniejszej sprawy nie ma podstaw do wymierzania grzywny organowi. Jakkolwiek organ dopuścił się w stopniu rażącym przewlekłości w postępowania, to jednak podjęte w końcu przez Konserwatora czynności pozwalają przyjąć, że organ będzie prowadził postępowanie, które we właściwym terminie zakończy wydaniem decyzji.

Sąd zobowiązał Konserwatora do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie jednego miesiąca. Mając na uwadze charakter sprawy oraz podjęte już czynności, w ocenie Sądu wyznaczony termin jest realny dla załatwienia tej sprawy przez Konserwatora.

Na zakończenie należy jeszcze wyjaśnić, że w myśl art. 119 ust. 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Dlatego też w takim trybie skarga została rozpoznana.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 149 § 1 pkt. 1 i 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w pkt I i II sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie III sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 597 zł, na co składa się 100 zł wpisu od skargi, 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz 480 zł wynagrodzenia radcy prawnego określonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 roku, poz. 1935).