Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 704/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2017-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 190, art. 147 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 40 ust. 1-3, art. 41 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 3, art. 5, art. 4 ust. 1-2
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2017r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Zgromadzenia Ekologicznego Związku Gmin Dorzecza Koprzywianki z siedzibą w Baćkowicach z dnia 27 marca 2013r. Nr XIV/52/2013 w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Ekologicznego Związku Gmin Dorzecza Koprzywianki stwierdza nieważność § 2 pkt 7 dotyczącego nieruchomości zamieszkałych, § 2 pkt 8-9, § 5 ust. 1-3 pkt 1-3, § 6 ust. 6-13, § 7 pkt 1-2, § 8 ust. 11 pkt 1-2, § 12 pkt 3-4, § 13 ust. 4 pkt 2-3 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 27 marca 2013 r., Nr XIV/52/2013, Zgromadzenie Ekologicznego Związku Gmin Dorzecza Koprzywianki z siedzibą w Baćkowicach ustanowiło Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Ekologicznego Związku Gmin Dorzecza Koprzywianki. Jako podstawę prawną wskazano art. 4 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012 r. poz. 391 ze zm.), art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.), po zasięgnięciu opinii – Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Opatowie, Powiatowego Inspektora w Sandomierzu, Powiatowego Inspektora w Staszowie.

Skargę na powyższą uchwałę złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części obejmującej: § 1, § 2 pkt 1 - 11, § 3, § 4 ust. 2 pkt 1b i 1c, § 4 ust. 2 pkt 2a – f, § 5 ust. 1 – 3 pkt 1 – 3, § 6 ust. 1 pkt 1, 4 – 6, 8 – 9, 11 i 13, § 6 ust. 6 - 13,16, § 7 pkt 1 - 2, § 8 ust. 5 – 6 i 11 pkt 1 i 2, § 9 ust. 2, § 10 ust. 1, § 12 pkt 3 – 4, § 13 ust. 3 pkt 2, ust. 4 pkt 2 – 4, § 14, § 16 załącznika nr 1 do uchwały (dalej "Regulaminu").

Prokurator zarzucił:

– istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ("ustawa") w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 115, § 135 w zw. z § 143, § 118 i § 137 w zw. z § 143, a także § 116 i § 136 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - polegające na zawarciu w regulaminie regulacji z przekroczeniem delegacji ustawowej przy określeniu obowiązków właścicieli nieruchomości, obowiązujących ich zakazów i nakazów oraz nieuprawnione powtórzenie, modyfikację zapisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz innych ustaw, jak również powtórzenie, modyfikację i stworzenie definicji poprzez:

1. przekroczenie delegacji ustawowej, powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację w § 1 Regulaminu art. 1 ust. 1 oraz art. 4 ust. 2 zd. 1 ustawy przez zapis, że Regulamin określa szczegółowe obowiązki wszystkich podmiotów przebywających na terenie gminy związane z utrzymaniem czystości i porządku;

2. przekroczenie upoważnienia ustawowego, powtórzenie oraz określenie własnych definicji i pojęć w § 2 okt 1 – 11 Regulaminu, a którymi posługuje się Ustawa, bądź które zostały przez ustawy zdefiniowane, jak również utworzonych na potrzeby zaskarżonej uchwały;

3. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 3 oraz § 4 ust. 2 pkt 1b i 1c Regulaminu poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku prowadzenia selektywnego zbierania odpadów komunalnych obejmujących dziewięć frakcji odpadowych, prowadzenie ich selektywnego zbierania w zakresie określonym w Regulaminie oraz selektywne zbieranie odpadów innych niż komunalne, powstających na terenie nieruchomości w wyniku prowadzenia działalności gospodarczej oraz postępowanie z nimi zgodnie z zasadami przewidzianymi w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach – co nadto stanowi nieuprawnione odesłanie do uregulowań ustawowych;

4. powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację oraz przekroczenie upoważniania ustawowego w § 4 ust. 2 pkt 2 a-f Regulaminu - art. 5 ust. 1 pkt 4 oraz art. 5 ust. 4 pkt 2 ustawy, przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku oczyszczania ze śniegu i lodu – przy pominięciu "błota" – poprzez odgarnięcie w miejsce niepowodujące zakłóceń w ruchu pieszych lub pojazdów i podjęcie działań w celu usunięcia lub co najmniej ograniczenia śliskości chodnika, niezwłoczne usunięcie piasku do tych celów zastosowanego, przy czym właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych; ponadto nałożono obowiązek niezwłocznego usuwania z dachu sopli lodu i nawisów śniegu stwarzających zagrożenie dla przechodniów, a ponadto nałożono zakazy stosowania środków chemicznych, szkodliwych dla środowiska przy usuwaniu śniegu i lodu z chodników i placów publicznych oraz zakaz zgarniania śniegu, lodu i błota lub innych zanieczyszczeń z chodnika na jezdnię i sprecyzowano, że usunięcie błota, śniegu i lodu i innych zanieczyszczeń uprzątniętych z chodników przez właścicieli nieruchomości należy do zarządcy drogi;

5. powtórzenie istniejących regulacji ustawowych, ich modyfikację i przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 5 ust. 1-3 pkt 1-3 Regulaminu przy określeniu zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i poza warsztatami samochodowymi poprzez ustalenie, że mycie pojazdów samochodowych może odbywać się wyłącznie na własnej posesji, przy użyciu czystej wody niezawierającej innych substancji chemicznych, może być ono dokonywane wyłącznie w części obejmującej nadwozie pojazdu, zaś naprawa pojazdów samochodowych może odbywać się wyłącznie w zakresie obejmującym drobne naprawy własnych samochodów oraz nadto pod warunkiem niepowodowania uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości oraz negatywnego oddziaływania na środowisko, w tym emisji hałasu i spalin, gromadzenia powstających odpadów w pojemnikach do tego przeznaczonych, jak i zabezpieczenia przed przedostawaniem się płynów samochodowych do środowiska – które to zagadnienia w sposób szczegółowy uregulowane są w przepisach aktów prawnych rangi ustawy i rozporządzenia właściwego ministra, i z których to przepisów wynikają różne ograniczenia w zakresie możliwości odprowadzania ścieków do wód, gleby i kanalizacji sanitarnej, jak również stanowi powtórzenie regulacji ustawowych i wkroczenie w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 Kc;

6. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 6 ust. 1 pkt 1, 4-6, 8-9, 11, 13 Regulaminu poprzez zapis określający zasadę gromadzenia odpadów komunalnych w pojemnikach i kontenerach o różnej pojemności – pojemnik 110 l lub 120 l;

7. powtórzenie istniejących regulacji ustawowych i upoważnienia ustawowego w § 6 ust. 6-10, 12-13, § 8 ust. 5-6 Regulaminu, przy określeniu zasad postępowania w wykonaniu obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych ulegających biodegradacji – odpadów opakowaniowych, odpadów zielonych i w tym zakresie składania deklaracji, odpadów szklanych, zawierających azbest, odpadami medycznymi – przeterminowanymi lekami, zasad postępowania ze zużytym sprzętem elektrycznym i elektronicznym, zużytymi bateriami i akumulatorami, które to zagadnienia w sposób szczegółowy uregulowane są w ustawie o odpadach;

8. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 6 ust. 11 pkt 1 i 2 oraz § 8 ust. 11 pkt 1 i 2 regulaminu poprzez zawarcie własnej procedury postępowania w przypadku stwierdzenia przez operatora naruszenia zasad selektywnej zbiórki odpadów;

9. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 6 ust. 16 Regulaminu poprzez nałożenie na organizatorów imprezy masowej obowiązku wyposażenia miejsca, w którym się ona odbywa w odpowiednią ilość pojemników na odpady oraz zapewnienia odpowiedniej liczby szaletów, oraz opróżnienia i uprzątnięcia ich w sytuacjach gdy jest to wymagane – podczas gdy obowiązki te określa ustawa z 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych;

10. przekroczenie upoważnienia ustawowego oraz powtórzenie istniejącej regulacji prawnej z jednoczesnym odesłaniem do przepisów wykonawczych w § 7 pkt 1 i 2 Regulaminu, poprzez zapis określający uwzględnienie przepisów § 22 i § 23 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – podczas lokalizowania miejsc gromadzenia odpadów komunalnych, a nadto nałożenie obowiązku przetrzymywania pojemników i worków w miejscu wyodrębnionym dostępnym dla pracowników przedsiębiorcy bez konieczności otwierania wejścia na teren nieruchomości lub gdy takiej możliwości nie ma – wystawienia ich w dniu odbioru zgodnie z harmonogramem przed posesję;

11. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 9 ust. 2 Regulaminu, przez nałożenie zakazu gromadzenia w pojemnikach przeznaczonych na odpady komunalne: śniegu, lodu, gruzu, gorącego popiołu, żużlu, szlamów, substancji toksycznych, żrących, wybuchowych, przeterminowanych leków, zużytych olejów, resztek farb, rozpuszczalników, lakierów i innych odpadów niebezpiecznych oraz odpadów innych aniżeli komunalne pochodzących z działalności gospodarczej;

12. powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację w § 10 ust. 1 Regulaminu obowiązku nałożonego w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3b ustawy przy jednoczesnym przekroczeniu upoważnienia ustawowego i wskazania opróżnienia zbiorników bezodpływowych (szamb) z częstotliwością zapewniającą niedopuszczenie do przepełnienia;

13. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 12 pkt 3 i 4 Regulaminu poprzez nałożenie na utrzymujących zwierzęta domowe dodatkowo obowiązków prowadzenia psów na smyczy na terenach ogólnodostępnych, a dodatkowo w kagańcu psów ras uznawanych za agresywne oraz psów wskazujących cechy agresywności lub swoim wyglądem i zachowaniem mogące stwarzać zagrożenie dla ludzi przebywających w otoczeniu oraz obowiązku, że przy przewozie środkami komunikacji psy muszą być trzymane na smyczy i w kagańcu, a pozostałe zwierzęta powinny być przewożone w przystosowanych do tego transporterach lub pojemnikach;

14. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 13 ust. 3 pkt 2 Regulaminu, poprzez bezpodstawne określenie dopuszczenia utrzymywania zwierząt gospodarskich jedynie pod warunkiem ograniczenia do obszaru nieruchomości wszelkich uciążliwości hodowli dla środowiska, w tym emisji będących jej skutkiem;

15. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 13 ust. 4 pkt 2 Regulaminu, poprzez powtórzenie istniejącej regulacji prawnej, jej nieuprawnioną modyfikację i nałożenie obowiązku składowania obornika, tak aby odcieki nie mogły przedostawać się na teren sąsiednich nieruchomości, w sytuacji gdy kwestia przechowywania nawozów naturalnych została już uregulowana w ustawie z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu;

16. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 13 ust. 4 pkt 3 Regulaminu poprzez nałożenie na prowadzących chów zwierząt gospodarskich obowiązku deratyzacji pomieszczeń, w których prowadzona jest hodowla zwierząt dwa razy do roku wiosną i jesienią za pomocą środków dopuszczonych do obrotu handlowego;

17. przekroczenie upoważnienia ustawowego § 13 ust. 4 pkt 4 Regulaminu, poprzez określenie zasad hodowli pszczół, a w szczególności by trzymać je tak, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich;

18. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 14 i § 16 Regulaminu, przez nałożenie na podmioty prywatne – wszystkich właścicieli nieruchomości zamieszkałych w zabudowie wielorodzinnej oraz niezamieszkałych obowiązku przeprowadzenia co najmniej raz w roku deratyzacji na terenie nieruchomości oraz nałożenie na właścicieli budynków jednorodzinnych obowiązku deratyzacji tylko w miarę potrzeby, jak również postanowienie, że ww. właściciele będą obciążeni kosztami deratyzacji.

W obszernym uzasadnieniu, z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Prokurator wskazał, że w niniejszej sprawie upoważnienie do stanowienia przez organ jednostki samorządu terytorialnego przepisów prawa miejscowego w materii utrzymania czystości i porządku na terenie gminy zostało określone w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku

w gminach. Z kolei szczegółowe obowiązki właścicieli nieruchomości, celem zapewnienia utrzymania czystości i porządku zostały określone w art. 5 ust. 1 ww. ustawy.

Dalej autor skargi podał, że ustawowe upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 ustawy zobowiązuje Radę (tu Związek) do określenia w drodze regulaminu szczegółowych zasad utrzymania porządku i czystości w gminie, tylko i wyłącznie w kwestiach wyliczonych w tym przepisie. Oznacza to w świetle zasad także konstytucyjnych, iż regulamin musi formułować postanowienia jedynie w granicach upoważnienia ustawowego, regulując jedynie kwestie, które wynikają z delegacji ustawowej, bez jej przekroczenia w jakiejkolwiek formie, przy czym postanowienia te, ponieważ mają na celu uzupełnienie, uszczegółowienie wydanych przez inne podmioty przepisów powszechnie obowiązujących kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, muszą być pozbawione powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności rangi ustawowej. Nie może zatem Rada (Związek) tego upoważnienia, ani zawężać, ani też rozszerzać - przekraczać. Ma ona obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważnionej, nie może domniemywać swej kompetencji, dokonywać wykładni rozszerzającej, czy wprowadzać kompetencji w drodze analogii. Rada musi precyzyjnie respektować zakres delegacji zawartej w aktach prawnych wyższego rzędu - regulując wszystkie i tylko te kwestie, które zostały dlań wskazane w ustawie upoważniającej. Przepis 4 ust. 2 ustawy, zatem jedynie precyzuje zagadnienia, których mają dotyczyć szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określone Regulaminem. Regulamin ma określać jedynie sposób realizacji określonych już obowiązków, o których mowa w ustawie. Brak jest podstaw prawnych do poszerzania ich zakresu w uchwale, do przywoływania w treści uchwały obowiązków nakładanych na określone podmioty przez inne akty prawne. Regulamin nie może powielać uregulowań zawartych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jak i innych ustawach, nie może także ich modyfikować. Powtarzanie przepisów ustawowych w regulaminie uchwalonym przez Radę - Związek, albo ich "dostosowanie" w celu tzw. objaśnienia ułatwiającego stosowanie Regulaminu, jest niedopuszczalne. Regulamin stanowi prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm w tym definicji zawartych w innych przepisach. Takie "powtarzanie" przepisów za innymi aktami prawnymi, wyższego rzędu, pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony (wyrok NSA z 08.11.2012 r. II OSK 2012/12, wyrok NSA z 14.12.20011 r. II OSK 2058/11, wyrok WSA w Poznaniu z 23.10.2014 r. IV SA/Po 145/14).

W obszernie uzasadnionej odpowiedzi na skargę Ekologiczny Związek Gmin Dorzecza Koprzywianki z siedzibą w Baćkowicach wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Zdaniem Związku uchwała nie zmienia, nie modyfikuje i nie wprowadza nowych regulacji prawnych stojących w sprzeczności z normami Konstytucji oraz ustawy o utrzymaniu czystości i porządku na terenie gminy, lecz jest wyrazem działania Związku z uwzględnieniem granic upoważnienia ustawowego do stanowienia prawa miejscowego. Uchwała bowiem konkretyzuje obowiązujące przepisy ustawowe dostosowując do rzeczywistych warunków wykonywania obowiązków w zakresie utrzymania czystości na terenie Związku.

Wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 592/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w pkt I stwierdził nieważność § 1, § 3, § 4 ust. 2 pkt 1b i 1c, § 4 ust. 2 pkt 2 a-f, § 6 ust. 16, § 9 ust. 2, § 14 oraz § 16 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały; w punkcie II oddalił skargę w pozostałej części.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w zakresie pkt II wniósł Prokurator Okręgowy w Kielcach zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa, naruszenie:

a) art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zapisy § 2 pkt 1-11 załącznika do zaskarżonej uchwały mieszczą się w delegacji ustawowej i nie zawierają powtórzeń istniejących definicji ustawowych;

b) art. 4 ust. 2 pkt 1c ustawy o utrzymaniu czystości, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zapisy § 5 ust. 1-3 załącznika do zaskarżonej uchwały mieszczą się w delegacji ustawowej;

c) art. 4 ust. 2 pkt 1a ustawy o utrzymaniu czystości, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zapisy § 6 ust. 6-10 i 13 oraz § 8 ust. 5-6 załącznika do zaskarżonej uchwały nie przekraczają delegacji ustawowej;

d) art. 4 ust. 2 pkt 1a ustawy o utrzymaniu czystości, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zapisy § 6 ust. 11-12 pkt 1 i 2 oraz § 8 ust. 11 pkt 1 i 2 załącznika do zaskarżonej uchwały mieszczą się w delegacji ustawowej;

e) art. 4 ust. 2 pkt 1a ustawy o utrzymaniu czystości, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zapisy § 7 pkt 1 i 2 załącznika do zaskarżonej uchwały nie przekraczają delegacji ustawowej;

f) art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3b ustawy o utrzymaniu czystości, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zapisy § 10 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały nie powtarzają i nie modyfikują istniejących regulacji ustawowych;

g) obrazę art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zapisy § 12 pkt 3 i 4 załącznika do zaskarżonej uchwały nie przekraczają delegacji ustawowej i nie stanowią zagrożenia dla opisanej w skardze prokuratora zasady proporcjonalności oraz nie prowadzą do niehumanitarnych działań i nie stanowią nadmiernego ograniczenia praw właścicieli zwierząt;

h) obrazę art 4 ust. 2 pkt 7 i 8 ustawy o utrzymaniu czystości, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zapisy § 13 ust. 4 pkt 2-4 załącznika do zaskarżonej uchwały nie przekraczają delegacji ustawowej.

Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2873/15, Naczelny Sąd Administracyjny w pkt 1 uchylił pkt II zaskarżonego wyroku w części obejmującej § 2 pkt 7 dotyczący nieruchomości zamieszkałych, § 2 pkt 8-9, § 5 ust. 1-3 pkt 1-3, § 6 ust. 6-13, § 7 pkt 1-2, § 8 ust. 11 pkt 1-2, § 12 pkt 3-4, § 13 ust. 4 pkt 2-3 załącznika na 1 do zaskarżonej uchwały i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach; w pkt 2 oddalił skargę kasacyjną w pozostałej części.

W uzasadnieniu NSA, w kontekście upoważnienia zawartego w art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wyjaśnił, że w sytuacji gdy ustawa zawierająca upoważnienie reguluje przedmiot właściwy także normom (przedmiotom) regulacji innych ustaw, to wykonawczy charakter Regulaminu (np. wzory zachowania z przeterminowanymi lekami) ma się odpowiednio także i do przedmiotu regulacji tych innych ustaw. Wskazano, że celem i zadaniem Regulaminu jest uszczegółowienie zasad mieszczących się w ramach upoważnienia ustawowego. Jednocześnie ustawodawca posłużył się w omawianym upoważnieniu ustawowym pojęciem zasady w szerokim tego słowa znaczeniu, w pewnych przypadkach utożsamiając zasadę z normą prawną. NSA nie wykluczył, że wykonawczy charakter regulaminu może być uzupełniony o mieszczącą się w ramach upoważnienia pewną ograniczoną prawem samodzielność prawotwórczą prawodawcy lokalnego.

Ustosunkowując się do zarzutu z pkt a) skargi kasacyjnej, Sąd II instancji stwierdził, że jest uzasadniony w odniesieniu do norm Regulaminu zawartych w § 2 pkt 7 dotyczącym nieruchomości zamieszkałych, a także w § 2 pkt 8-9. W przekonaniu NSA ww. normy wychodzą w swej treści poza granice upoważnienia ustawowego. Zdaniem tego Sądu nie jest wykluczona zdolność prawodawcy lokalnego do tworzenia definicji w aktach prawa miejscowego bez wyraźnego upoważnienia ustawowego, ale powinny być do definicje, które mieszczą się w granicach upoważnienia ustawowego i zarazem są "technicznie-instrumentalne" wobec treści aktu prawa miejscowego i nie powtarzają brzmienia definicji ustawowych. Jednocześnie definicje te powinny mieć instrumentalny charakter wobec materii regulowanej danym aktem prawa miejscowego, co oznacza ew. możliwość posłużenia się definicjami, które interpretują/określają w ramach upoważnienia ustawowego treść pojęć, którymi posługuje się prawodawca lokalny, a które nie zostały zdefiniowane w ustawie i które zarazem nie posiadają wymiaru/charakteru pojęcia ustawowego takiej rangi, którego treść należy odkodowywać z ustawy. W tym ostatnim przypadku podkreślono, że przyjęta definicja "techniczna" wobec treści aktu prawa miejscowego nie może w żadnym wypadku wykraczać poza granice upoważnienia ustawowego i zarazem ograniczać sfery praw i obowiązków podmiotów administrowanych, a także innych zagadnień związanych z pojęciem tzw. materii ustawowej.

Wobec powyższych ustaleń, zdaniem NSA regulacja § 2 pkt 7 Regulaminu, w części dotyczącej nieruchomości zamieszkałych, a także § 2 pkt 8-9 Regulaminu wychodzi poza granice upoważnienia ustawowego. Definiując pojęcie nieruchomości zamieszkałej i niezamieszkałej prawodawca lokalny ograniczył bowiem prawa człowieka w związku z gospodarowaniem odpadami komunalnymi przez gminę wychodząc w tym zakresie poza upoważnienie ustawowe. We wskazanych definicjach w sposób nieuzasadniony prawem i wbrew celom i aksjologii ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zawęził pojęcie nieruchomości zamieszkałej i niezamieszkałej, ograniczającym tym samym zakres przedmiotowego stosowania ustawy wobec nieruchomości nie posiadających tych atrybutów, o których jest mowa w omawianych definicjach. Z kolei, definicja punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych, stanowi definicję pojęcia, które jest pojęciem ustawowym, o którym jest mowa m.in. w art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a zatem na gruncie tej ustawy i odpowiednio ustawy o odpadach należy szukać ustawowej treści tego ustawowego pojęcia, w związku z czym, jego "zamknięte" definiowanie w akcie prawa miejscowego stanowi przekroczenie treści i granic ww. upoważnienia ustawowego. Ponadto, przy definiowaniu tego pojęcia prawodawca lokalny posłużył się trafnie zakwestionowanym w skardze kasacyjnej zawężonymi pojęciami nieruchomości zamieszkałej i niezamieszkałej.

Sąd II instancji nie uwzględnił natomiast argumentacji skargi kasacyjnej negujących w pozostałym zakresie definicje zawarte w § 2 Regulaminu, przychylając się w tym przedmiocie do stanowiska Sądu I instancji. Prawodawca lokalny dla potrzeb regulacji Regulaminu wprowadził pojęcie nieruchomości (zabudowy) wielorodzinnej i pojęcie nieruchomości (zabudowy) jednorodzinnej odchodząc tym samym semantycznie od aparatury pojęciowej Prawa budowlanego, ale sformułowane definicje mieszczą się w ramach porządku prawnego i granic upoważnienia ustawowego jako przydatne do wykonania obowiązku prawotwórczego i nie zawężają praw podmiotowych.

W odniesieniu do zarzutu z pkt b) skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny podzielił argumentacje Prokuratora odnoszącą się do § 5 ust. 1-3 pkt 1-3 Regulaminu. Z prostego porównania treści upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ustawy i wywodzących się z ustawy zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy wynika bowiem, że treść § 5 Regulaminu jako wkraczająca, ingerująca bez odpowiednego upoważnienia w prawa podmiotowe jednostki, w tym w prawo własności, wychodzi tym samym poza zakres upoważnienia ustawowego. W ramach postanowień ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach brak jest norm, z których wynikałoby upoważnienie dla lokalnego organu prawotwórczego do regulacji, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się wyłącznie na własnej posesji przy użyciu czystej wody niezawierającej innych substancji chemicznych. Taka sama teza odnosi się do stwierdzenia, że naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi może odbywać się wyłącznie w zakresie obejmującym drobne naprawy własnych samochodów, a zarazem sformułowanie do tego nieuzasadnionego prawem ograniczenia wymogów wskazanych w pkt od 1-3 spowodowało, że te wymogi jako związane z wypowiedzą nieuzasadnioną w prawie – też nie mogą mieć znaczenia prawnego i nie powinny funkcjonować w porządku prawnym.

W odniesieniu do zarzutów z pkt pkt c i d skargi kasacyjnej, Sąd II instancji podzielił argumentację Prokuratora odnoszącą się do § 6 ust. 6-13 i § 8 ust. 11 pkt 1-2 jako wychodzących, wskutek błędnej wykładni, poza granice upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1a ustawy. W przekonaniu NSA, z treści art. 4 ust. 2 pkt 1a ustawy nie wynika uprawnienie dla lokalnego pracodawcy do wprowadzania bezwzględnie obowiązującego obowiązku prowadzenia selektywnej zbiorki odpadów ulegających biodegradacji. Gmina w tym zakresie została wyposażona w środki prawne (instrumenty), którymi może zachęcić właścicieli nieruchomości do dokonywania takiej selektywnej zbiorki. W ustawie brak jest także upoważnienia do nakazania określonych, jak wyżej, wzorów postępowania (zachowań), z odpadami. Wzory zachowana, o jakich jest mowa ww. fragmencie Regulaminu ingerują zaś bez odpowiedniej wyraźnej podstawy prawnej w prawa podmiotowe jednostki i ich wolność. Obowiązujące przepisy nie zawierają podstaw do wprowadzania w treści § 6 ust. 11 i ust. 12 regulacji przewidującej swoistą kontrolę i tryb postępowania związane ze stwierdzonym naruszeniem zasad selektywnej zbiórki odpadów. Treść § 6 ust. 13 Regulaminu ma charakter czysto informacyjny, co nie jest przedmiotem regulacji prawych, i tym samym jako regulacja nie przewidziana wychodzi poza granice upoważnienia ustawowego.

Jeśli chodzi o § 8 ust. 11 pkt 1-2 Regulaminu, to w ocenie NSA jego treść nie mieści się w granicach obowiązującego prawa i treści upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1a ustawy. W obowiązującym porządku prawnym brak jest normy do zobowiązania przez prawodawcę lokalnego podmiotów prawa do składania oświadczeń, o jakich jest mowa w tym przepisie.

W odniesieniu do zarzutu z pkt d) skargi kasacyjnej, odnośnie treści § 6 ust. 12 pkt 1-2 Regulaminu, Sąd II instancji zauważył, że § 6 ust. 12 nie posiada jednostek redakcyjnych w postaci pkt 1-2. W zakresie nie uwzględnionym wobec zarzutów skargi kasacyjnej jak w pkt c) i d) skargi kasacyjnej - NSA podzielił stanowisko Sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił argumentację skargi kasacyjnej zawartą w pkt e) skargi kasacyjnej. Stwierdził, że treść § 7 pkt 1 Regulaminu ma charakter czysto informacyjny i zarazem odsyłający w system prawa, co nie jest przedmiotem regulacji prawych, i tym samym jako regulacja nie przewidziana prawem wychodzi poza granice upoważnienia ustawowego. Z kolei treść § 7 pkt 2 Regulaminu wkracza w materie właściwą dla umów, a poza tym ingeruje w sferę praw podmiotowych nakazując wystawianie pojemników lub worków w dniu odbioru zgodnie z harmonogramem. Regulacja pomija, wbrew wymogowi równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej, sytuacje, w których dany podmiot, z różnych względów nieobojętnych prawnie, jest zainteresowany otwieraniem wejścia na teren nieruchomości.

Sąd II instancji nie podzielił natomiast w żadnym zakresie argumentacji skargi kasacyjnej zawartej w pkt f), stwierdzając, że wypowiedź prawodawcy lokalnego w kontrolowanym przypadku posiada upoważnienie ustawowe w treści art. 4 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Kontrolowany przepis § 10 ust. 1 wypowiada się, znajdując oparcie w obowiązującym prawie, w sposób opisowy i efektywnościowy o częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych. Z kolei ust. 2 tego przepisu tworzy "uszczegóławiający" ustawę wzór postępowania dot. sposobu pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zarzut zawarty w pkt g) skargi kasacyjnej, stwierdzając, że w odniesieniu do § 12 pkt 3 Regulaminu, Sąd I instancji pominął skutki wynikające z wprowadzenia bezwzględnego nakazu, nie przewidującego żadnego wyjątku, prowadzenia psów na smyczy na terenach ogólnodostępnych, a dodatkowo w kagańcu psów ras uznawanych za agresywne oraz psów wykazujących cechy agresywności lub swoim wyglądem i zachowaniem mogące stwarzać zagrożenie dla ludzi przebywających w otoczeniu - a polegające na prowadzeniu do niehumanitarnych działań oraz stanowieniu nadmiernego ograniczenia praw właścicieli zwierząt. Przywołując treść art. 77 Kodeksu wykroczeń NSA wskazał, że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W konsekwencji, postanowienia Regulaminu nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego. NSA wskazał, że powyższe rozważania znajdują także zastosowanie do § 12 pkt 4 Regulaminu, który również nie przewiduje żadnych uzasadnionych prawem wyjątków.

Sąd II instancji podzielił częściowo - w zakresie § 13 ust. 4 pkt 2-3 - zarzuty zawarte w pkt g) skargi kasacyjnej, wskazując, że przekroczenie upoważnienia ustawowego nastąpiło w § 13 ust. 4 pkt 2 Regulaminu przez swoiste powtórzenie (zastąpienie) istniejącej regulacji prawnej, jej nieuprawnioną modyfikację i nałożenie obowiązku składowania obornika tak, aby odcieki nie mogły przedostawać się na teren sąsiednich nieruchomości, w sytuacji gdy kwestia przechowywania nawozów naturalnych została już uregulowana w ustawie z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu. Ustawa ta zawiera w art. 25 ust. 1 regulację dotyczącą przechowywania gnojówki i gnojowicy z odesłaniem do przepisów art. 7 ust 2 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane dotyczących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. Mocą art. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. określono takie warunki techniczne dla urządzeń i budowli rolniczych służących do usuwania i przechowywania odchodów zwierzęcych w tym także w ust. 4 pkt 3 tego § 6 odległości zbiorników od granicy sąsiedniej.

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł przekroczenie upoważnienia ustawowego również w § 13 ust. 4 pkt 3 Regulaminu przez nałożenie na prowadzących chów zwierząt gospodarskich przeprowadzanie deratyzacji pomieszczeń, w których prowadzona jest hodowla zwierząt dwa razy do roku wiosną i jesienią za pomocą środków dopuszczonych do obrotu handlowego. W ocenie Sądu II instancji prawodawca lokalny, realizując postanowienia art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy, nie mógł nałożyć takich obowiązków, a na mocy art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy nie mógł także wskazać podmiotu zobowiązanego do przeprowadzenia deratyzacji. Norma kompetencyjna ww. przepisu nie obejmuje bowiem upoważnienia do regulowania przez radę gminy, a zatem i przez Związek, kwestii nałożenia na podmioty prywatne takiego obowiązku. Ponadto deratyzacja miejsc przebywania zwierząt wymaga wydania rozporządzenia przez Powiatowego Lekarza Weterynarii, Wojewodę lub Ministra właściwego do spraw rolnictwa, zgodnie z art. 45-47 ustawy z 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczania chorób zakaźnych u zwierząt. W pozostałym zakresie - nie uwzględnionych zarzutów i ich argumentacji zawartych w pkt h) - Sąd II instancji podzielił argumentację Sądu I instancji.

Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji, w zakresie wskazanym powyżej, uchybił prawu materialnemu przez błędną wykładnię i bezpodstawnie oddalił we wskazanych zakresach skargę. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy ze skargi polecił kierować się nie tylko wskazaniami i oceną prawną NSA, ale rozważyć też stopień integralność postanowień kontrolowanego Regulaminu w całości, po ocenie zgodności jego treści z powszechnie obowiązującym prawem, mając przy tym na uwadze sygnalizowaną powinność wyeliminowania jego przepisów sprzecznych z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie w części.

Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej "Ppsa", sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że Sąd I instancji nie posiada już na tym etapie swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku NSA.

Przez ocenę prawną, o której mowa w ww. unormowaniu należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku NSA może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. W niniejszej sprawie żadna z tych przesłanek nie zaistniała. Dalsze rozważania na temat legalności uchwały Zgromadzenia Ekologicznego Związku Gmin Dorzecza Koprzywianki z dnia 27 marca 2013 r., Nr XIV/52/2013, w sprawie ustanowienia Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Ekologicznego Związku Gmin Dorzecza Koprzywianki muszą być więc prowadzone w oparciu o stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2873/15.

Należy przy tym wskazać, że wyrok Sądu I instancji z dnia 28 sierpnia 2015 r. został zaskarżony wyłącznie w zakresie pkt II, tj. w części oddalającej skargę na ww. uchwałę, i to tylko w odniesieniu do § 2 pkt 1-11, § 5 ust. 1-3, § 6 ust. 6-13, § 7 pkt 1-2, § 8 ust. 5-6 i ust. 11 pkt 1-2, § 10 ust. 1, § 12 pkt 3-4 i § 13 ust. 4 pkt 2-4 załącznika nr I do uchwały. W pozostałej część, tj. zakresie pkt I, w którym Sąd I instancji stwierdził nieważność § 1, § 3, § 4 ust. 2 pkt 1b i 1c, § 4 ust. 2 pkt 2 a-f, § 6 ust. 16, § 9 ust. 2, § 14 oraz § 16 ww. załącznika, a nadto w zakresie pkt II, tj. w części oddalającej skargę w odniesieniu do § 4 ust. 2 pkt 1b i 1c, § 6 ust. 1 pkt 1, 4-6, 8-9, 11 i 13 oraz § 13 ust. 3 pkt 2 ww. załącznika, które to zapisy nie zostały zakwestionowane w skardze kasacyjnej – wyrok z dnia 28 czerwca 2015 r. jest prawomocny i w tej części zarzuty skargi nie mogą już być przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie.

Przechodząc do meritum, na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje swoje odzwierciedlenie, odnośnie rady gminy jako organu jednostki samorządu terytorialnego, w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie takie zawiera sama ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 2 co do spraw w nim szczegółowo wymienionych (tj. wewnętrznego ustroju gmin i jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej), a w art. 40 ust. 3, w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, odnośnie prawa do wydawania przepisów porządkowych, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju lub bezpieczeństwa publicznego.

W przypadku natomiast spraw dotyczących utrzymania czystości i porządku w gminach, upoważnienie takie zawiera regulująca tę problematykę ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, dalej jako "ustawa". Ustawa ta określa istotne, aczkolwiek ujęte w sposób ogólny, zadania gminy i obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące utrzymania czystości i porządku w gminie (art. 3 i art. 5). Szczegółowe natomiast regulacje w tym zakresie, z woli ustawodawcy, należą do kompetencji rad gmin, które w art. 4 ust. 1 zobligowane zostały do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stanowiącego akt prawa miejscowego. Zgodnie zaś z art. 64 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gminy mogą tworzyć związki międzygminne, zaś stosownie do treści ust. 3 tej ustawy, prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu.

Wspomniany Regulamin, stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy, w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia zaskarżonej uchwały, określać ma szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon,

a także odpadów zielonych,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniami terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych

z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Zaskarżona przez Prokuratora uchwała z dnia 27 marca 2013 r. podjęta została na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 ustawy, a granice tego upoważnienia określone zostały enumeratywnie w art. 4 ust. 2. Okoliczność, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego i w konsekwencji normatywny akt wykonawczy oznacza, że Związek uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego (regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Ekologicznego Związku Gmin Dorzecza Koprzywianki), nie może wykraczać poza granice upoważnienia określone art. 4 ust. 2 ustawy. Należy przy tym podkreślić, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu.

Skarżący Prokurator dopatrzył się przekroczenia upoważnienia ustawowego, powtórzenia oraz określenia własnych definicji i pojęć § 2 pkt 1-11 załącznika nr I do zaskarżonej uchwały. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne zarzuty Prokuratora w odniesieniu do norm Regulaminu zawartych w § 2 pkt 7 dotyczącym nieruchomości zamieszkałych, a także w § 2 pkt 8-9. Z uwagi na zawarcie w § 2 Regulaminu dwóch punktów oznaczonych cyfrą 7 – polecił Sądowi I instancji rozważenie jego stanowiska co do treści § 2 pkt 7 dotyczącego nieruchomości zamieszkałych.

Sąd II instancji przesądził, że regulacja Regulaminu o treści: "§ 2 Ilekroć w niniejszym regulaminie jest mowa o 7) nieruchomości zamieszkałej - należy przez to rozumieć nieruchomości przeznaczone do trwałego przebywania osób fizycznych w celu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych; 8) nieruchomości niezamieszkałe - należy przez to rozumieć obiekty i tereny nieprzeznaczone do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a w szczególności przeznaczone pod działalność gospodarczą, działalność handlową i usługową, oświatową, rekreacyjną, użyteczności publicznej; 9) punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych - punkt stacjonarny stanowiący wydzieloną część nieruchomości, na którą właściciel nieruchomości zamieszkałej i niezamieszkałej może samodzielnie dostarczyć nieodpłatnie odpady komunalne § 3 ust.1 Regulaminu;" - w części obejmującej § 2 pkt 7 dotyczący nieruchomości zamieszkałych, a także § 2 pkt 8-9 - wykracza poza granice upoważnienia ustawowego.

Zdaniem NSA, definiując, w sposób jak wyżej, pojęcie nieruchomości zamieszkałej i niezamieszkałej - prawodawca lokalny ograniczył tym samym prawa człowieka w związku z gospodarowaniem odpadami komunalnymi przez gminę wychodząc w tym zakresie poza upoważnienie ustawowe. We wskazanych definicjach w sposób nieuzasadniony prawem i wbrew celom i aksjologii ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, prawodawca lokalny zawęził pojęcie nieruchomości zamieszkałej i niezamieszkałej, ograniczającym tym samym zakres przedmiotowego stosowania ustawy wobec nieruchomości nie posiadających tych atrybutów, o których jest mowa w omawianych definicjach. Z kolei, definicja punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych, stanowi definicję pojęcia, które jest pojęciem ustawowym, o którym jest mowa m.in. w art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy, a zatem na gruncie tej ustawy i odpowiednio ustawy o odpadach należy szukać ustawowej treści tego ustawowego pojęcia, w związku z czym, jego "zamknięte" definiowanie w akcie prawa miejscowego stanowi przekroczenie treści i granic ww. upoważnienia ustawowego. Ponadto, przy definiowaniu tego pojęcia prawodawca lokalny posłużył się zawężonymi pojęciami nieruchomości zamieszkałej i niezamieszkałej.

W tym miejscu należy, w ślad za NSA wskazać, że nie jest wykluczona zdolność prawodawcy lokalnego do tworzenia definicji w aktach prawa miejscowego bez wyraźnego upoważnienia ustawowego, powinny być to definicje, które po pierwsze mieszczą się w granicach upoważnienia ustawowego i zarazem są "technicznie-instrumentalne" wobec treści aktu prawa miejscowego i nie powtarzają brzmienia definicji ustawowych. Przyjęta definicja "techniczna" wobec treści aktu prawa miejscowego nie może przy tym wykraczać poza granice upoważnienia ustawowego i zarazem ograniczać sfery praw i obowiązków podmiotów administrowanych, a także innych zagadnień związanych z pojęciem tzw. materii ustawowej.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił natomiast w wyroku z dnia 27 czerwca 2017 r. stanowisko Sądu I instancji co do pozostałych definicji zawartych w pkt 2 Regulaminu. Dla porządku należy więc przypomnieć, że wbrew twierdzeniom Prokuratora treść pkt 4: "Gmina – należy przez to rozumieć gminę będącą członkiem Ekologicznego Związku Gmin Dorzecza Koprzywianki, która przekazała zadania z zakresu utrzymania czystości i porządku temu związkowi § 4 statutu Związku" – nie oznacza powtórzenia terminu zdefiniowanego w art. 1 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409) brak jest określeń: "nieruchomość (zabudowa) wielorodzinna (pkt 10 § 2 regulaminu) czy "nieruchomość (zabudowa) jednorodzinna (pkt 11 § 2 regulaminu), z kolei ustawa z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21) w art. 3 ust. 1 nie określa terminu – punkt selektywnego zbierania odpadów. Sąd II instancji ze swej strony wyjaśnił, że prawodawca lokalny dla potrzeb regulacji Regulaminu odszedł semantycznie od aparatury pojęciowej Prawa budowlanego, ale sformułowane definicje mieszczą się w ramach porządku prawnego i granic upoważnienia ustawowego jako przydatne do wykonania obowiązku prawotwórczego i nie zawężają praw podmiotowych.

Jeśli chodzi o § 2 ust. 7 o treści: "Gospodarstwo domowe – należy przez to rozumieć gospodarstwo domowe zgodnie z definicją art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych", to orzecznictwo dopuszcza możliwość powtórzenia zapisów ustawowych w akcie prawa miejscowego, o ile zachowana jest forma powtórzenia treści In extenso z jednoczesnym powołaniem się na konkretny przepis ustawy. Ponadto takie sformułowanie w § 2 pkt 2 – 6 terminów wynika z faktu, że zaskarżony Regulamin został uchwalony przez organ stanowiący Ekologicznego Związku Gmin Dorzecza Koprzywianki (zgromadzenie związku o którym mowa w art. 69 ustawy o samorządzie gminnym), a nie radę gminy, do której wprost odnosi się upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 1 ustawy i stąd potrzeba ich doprecyzowania. W ocenie Sądu, z uwagi na charakter Regulaminu dotyczący różnorodnych zagadnień, sformułowany w § 2 słowiczek pojęć wpisuje się w ogólną dyrektywę dotyczącą czytelności i zrozumiałości aktu.

Kierując się oceną prawną NSA za uzasadniony zależy uznać zarzut dotyczący § 5 ust. 1-3 pkt 1-3 Regulaminu. W regulacji tej ustalono, że: "§ 5.1 Mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się wyłącznie na własnej posesji przy użyciu czystej wody niezawierającej innych substancji chemicznych; 2. Mycie pojazdów na własnej posesji może być dokonywane wyłącznie w części obejmującej nadwozie pojazdu; 3. Naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi może odbywać się wyłącznie w zakresie obejmującym drobne naprawy własnych samochodów oraz pod warunkiem: 1) niepowodowania uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości oraz negatywnego oddziaływania na środowisko w tym emisji hałasu lub spalin; 2) gromadzenia powstających odpadów w pojemnikach do tego przeznaczonych; 3) zabezpieczenia przed przedostawaniem się płynów samochodowych do środowiska".

Sąd II instancji, poprzez proste porównanie treści upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ustawy i wywodzących się z ustawy zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy przesądził, że treść § 5 Regulaminu ingeruje bez odpowiednego upoważnienia w prawa podmiotowe jednostki, w tym w prawo własności, a samym poza zakres upoważnienia ustawowego. W ustawie o brak jest bowiem norm, z których wynikałoby upoważnienie dla lokalnego organu prawotwórczego do regulacji, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się wyłącznie na własnej posesji przy użyciu czystej wody niezawierającej innych substancji chemicznych. Taka sama teza odnosi się do stwierdzenia, że naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi może odbywać się wyłącznie w zakresie obejmującym drobne naprawy własnych samochodów. W konsekwencji stwierdzić należy, że powyższe normy ograniczają - w sposób prawem nieuzasadniony - prawo własności, ograniczając zakres korzystania z nieruchomości, a także zakres dozwolonych zachowań.

Kierując się oceną prawną NSA za uzasadniony zależy uznać również zarzut dotyczący § 6 ust. 6-13 i § 8 ust. 11 pkt 1-2 Regulaminu. W myśl § 6 ust. 6-13 Regulaminu: "6. Prowadzenie selektywnego zbierania odpadów komunalnych podlegających biodegradacji, w tym odpadów opakowaniowych ulegających biodegradacji, a także odpadów zielonych z ogrodów i parków jest obowiązkowe we wszystkich rodzajach zabudowy, z tym że w zabudowie jednorodzinnej właściciele nieruchomości mogą korzystać z przydomowego kompostownika; pozostali właściciele nieruchomości we własnym zakresie dostarczają odpady ulegające biodegradacji do punktów selektywnej zbiórki odpadów; 7. Właściciel nieruchomości, aby móc prowadzić selektywną zbiórkę odpadów ulegających biodegradacji do własnego kompostownika, ma obowiązek w składanej deklaracji podpisać zobowiązanie, że będzie realizował obowiązek w sposób zgodny z zasadami prawidłowego kompostowania oraz wykorzystywał uzyskany materiał dla własnych potrzeb; 8. Z odpadów opakowaniowych posiadających zakrętki należy je odkręcić; można je ponownie nakręcić po zagnieceniu, tak by zachowały zmniejszoną objętość; 9. Opróżnione opakowania za wyjątkiem opakowań szklanych należy, jeśli rodzaj materiału na to pozwala, trwale zgnieść przed włożeniem do worka; 10. W przypadku prowadzenia selektywnej zbiórki odpadów w workach odpady przekazywane operatorowi należy szczelnie zamknąć; 11. Odpady powstałe na terenie nieruchomości, nie zbierane przez właścicieli w sposób selektywny zgodnie z zasadami określonymi w niniejszym Regulaminie, traktowane są jako odpady zmieszane. Operator odbierający odpady komunalne, stwierdzając naruszenie zasad selektywnej zbiórki odpadów jest zobowiązany sporządzić protokół zawierający co najmniej: 1) informację o odpadach objętych obowiązkiem selektywnej zbiórki, zebranych przez właściciela nieruchomości w pojemniku przeznaczonym na odpady zmieszane lub informację o odpadach zmieszanych zebranych przez właściciela nieruchomości, w pojemniku lub worku przeznaczonym na daną frakcję odpadów komunalnych objętych selektywną zbiórką; 2) dokumentację fotograficzną; 12. Protokół, o którym mowa w ust. 11 operator przekazuje jednostce zarządzającej systemem, informując o tym właściciela nieruchomości; 13. Do odpadów zawierających azbest zastosowanie mają przepisy odpowiedniej ustawy".

W ocenie tut. Sądu, z treści art. 4 ust. 2 pkt 1a ustawy o czystości i porządku nie wynika uprawnienie dla lokalnego pracodawcy do wprowadzania bezwzględnie obowiązującego obowiązku prowadzenia selektywnej zbiorki odpadów ulegających biodegradacji. Gmina w tym zakresie została wyposażona w środki prawne (instrumenty), którymi może zachęcić właścicieli nieruchomości do dokonywania takiej selektywnej zbiorki. W ustawie brak jest także upoważnienia do nakazania określonych, jak wyżej, wzorów postępowania (zachowań), z odpadami. Wzory zachowania, o jakich jest mowa w Regulaminie ingerują bez odpowiedniej wyraźnej podstawy prawnej w prawa podmiotowe jednostki i ich wolność. Obowiązujące przepisy nie zawierają również podstaw do wprowadzania w treści § 6 ust. 11 i 12 regulacji przewidującej swoistą kontrolę i tryb postępowania związane ze stwierdzonym naruszeniem zasad selektywnej zbiórki odpadów. Zapis § 6 ust. 13 Regulaminu ma natomiast charakter czysto informacyjny i tym samym jako regulacja nie przewidziana, również wykracza poza granice upoważnienia ustawowego.

W granicach obowiązującego prawa i upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1a ustawy nie mieści się również treść § 8 ust. 11 pkt 1-2 Regulaminu: "11. W przypadku odpadów budowlanych, rozbiórkowych i remontowych ustala się kontrolę nieodpłatnego przekazywania tych odpadów przez właścicieli nieruchomości zamieszkałych do gminnego punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych: 1) właściciel nieruchomości jednorodzinnej zobowiązany jest złożyć oświadczenie, że roboty budowlane, w wyniku których powstają odpady wykonuje sam i nie korzysta z usług firm budowlanych; 2) właściciel nieruchomości wielorodzinnej zobowiązany jest złożyć oświadczenie, że roboty budowlane, w wyniku których powstają odpady wykonuje sam i nie korzysta z usług firm budowlanych. Oświadczenia składane są u administratora punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych". W obowiązującym porządku prawnym brak jest bowiem normy do zobowiązania przez prawodawcę lokalnego podmiotów prawa do składania oświadczeń, o jakich jest mowa w tym przepisie.

W odniesieniu do zarzutów z pkt "c" i "d" skargi kasacyjnej, w zakresie nieuwzględnionym Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji. Jeśli chodzi o zarzut dotyczący § 8 ust. 5-6 Regulaminu, to określono tu szczegółowe warunki zbierania przeterminowanych leków, zużytych baterii i akumulatorów, wskazując, że należy je przekazywać do specjalistycznych pojemników lub dostarczyć do punktów selektywnej zbiórki odpadów. W ocenie Sądu zawarte w regulaminie warunki mieszczą się w pojęciu szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy, a Prokurator ze swej strony nie przytoczył żadnych argumentów na uzasadnienie tezy, że powyższe regulacje pozostają w sprzeczności z przepisami ustawy o odpadach i ustawy o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym.

W świetle oceny prawnej NSA za zasadny należy uznać zarzut dotyczący § 7 pkt 1 i 2 Regulaminu o treści: "7. Ustala się zasady rozmieszczania pojemników lub worków przeznaczonych do zbierania odpadów: 1) podczas lokalizowania miejsc gromadzenia odpadów komunalnych należy uwzględnić przepisy § 22 i § 23 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, z 2003 r. Nr 33, poz. 270 z 2004 r. Nr 109, poz. 1156); 2) na terenie nieruchomości pojemniki lub worki na odpady należy przetrzymywać w miejscu wyodrębnionym dostępnym dla pracowników przedsiębiorcy bez konieczności otwierania wejścia na teren nieruchomości lub, gdy takiej możliwości nie ma, należy wystawiać je w dniu odbioru zgodnie z harmonogramem przed posesję;(...)".

Lektura § 7 pkt 1 Regulaminu dowodzi, ze ma on charakter czysto informacyjny i zarazem odsyłający w system prawa, co oznacza, że jako regulacja nie przewidziana prawem wykracza poza granice upoważnienia ustawowego. Z kolei treść § 7 pkt 2 Regulaminu wkracza w materie właściwą dla umów, a poza tym ingeruje w sferę praw podmiotowych nakazując wystawianie pojemników lub worków w dniu odbioru zgodnie z harmonogramem. Regulacja pomija, wbrew wymogowi równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej, sytuacje, w których dany podmiot, z różnych względów nieobojętnych prawnie, jest zainteresowany otwieraniem wejścia na teren nieruchomości.

Kierując się oceną prawną NSA należy z kolei uznać za niezasadny zarzut dotyczący § 10 ust. 1 Regulaminu. Stosownie do jego treści: "1. Właściciel nieruchomości nieskanalizowanej jest zobowiązany do opróżniania zbiorników bezodpływowych (szamb) z częstotliwością zapewniającą niedopuszczenie do ich przepełnienia. 2. Obowiązki w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych wykonywane są przez właścicieli nieruchomości za pośrednictwem przedsiębiorców posiadających zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych". W ocenie Sądu treść kontrolowanego zapisu posiada upoważnienie ustawowe w art. 4 ust. 3 ustawy. Prawodawca wypowiada się tu w sposób opisowy i efektywnościowy o częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych. Z kolei ust. 2 tego przepisu tworzy, jak to ująć NSA, "uszczegóławiający" ustawę wzór postępowania dot. sposobu pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości.

Na uwzględnienie zasługuje natomiast zarzut dotyczący § 12 pkt 3 i 4 Regulaminu, zgodnie z którym: "Osoby utrzymujące zwierzęta domowe są zobowiązane do: 1) zachowania środków ostrożności, a w tym: niepozostawiania zwierzęcia bez nadzoru osób dorosłych; 2) trzymania zwierzęcia w pomieszczeniach zamkniętych lub na ogrodzonych nieruchomościach, zabezpieczonych przed samodzielnym wydostaniem się zwierzęcia na zewnątrz; 3) prowadzenia psów na smyczy na terenach ogólnodostępnych, a dodatkowo w kagańcu psów ras uznawanych za agresywne oraz psów wykazujących cechy agresywności lub swoim wyglądem i zachowaniem mogące stwarzać zagrożenie dla ludzi przebywających w otoczeniu; 4) przy przewozie środkami komunikacji psy muszą być trzymane na smyczy w kagańcu, a pozostałe zwierzęta powinny być przewożone w przystosowanych do tego transporterach lub pojemnikach; 5) usuwania zanieczyszczeń, pozostawionych przez zwierzęta domowe w miejscach publicznych; postanowienie to nie dotyczy osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, korzystających z pomocy psów asystujących".

Jeśli chodzi o zapis § 12 pkt 3 Regulaminu to należy, w ślad za Sądem II instancji, podkreślić skutki wynikające z wprowadzenia bezwzględnego nakazu, nie przewidującego żadnego wyjątku, prowadzenia psów na smyczy na terenach ogólnodostępnych, a dodatkowo w kagańcu psów ras uznawanych za agresywne oraz psów wykazujących cechy agresywności lub swoim wyglądem i zachowaniem mogące stwarzać zagrożenie dla ludzi przebywających w otoczeniu, innymi słowy skutki polegające na prowadzeniu do niehumanitarnych działań oraz stanowieniu nadmiernego ograniczenia praw właścicieli zwierząt. W ocenie Sadu generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od ich cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia Regulaminu nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą więc tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego. Powyższe rozważania znajdują także zastosowanie do treści § 12 pkt 4 Regulaminu, który także nie przewiduje żadnych uzasadnionych prawem wyjątków, o których jest mowa powyżej, od nakazów w nim określonych.

Kierując się oceną prawną NSA należy uznać za zasadny zarzut dotyczący § 13 ust. 4 pkt 2-3 Regulaminu. Regulacja ta stanowi, że: "Prowadzący chów zwierząt gospodarskich na terenach wymienionych w ust. 3 (czyli na tzw. pozostałych terenach wyłączonych z produkcji rolniczej – uwaga Sądu II instancji) są obowiązani: 1) przestrzegać przepisów sanitarno-epidemiologicznych; 2) składować obornik tak, aby odcieki nie mogły przedostawać się na teren sąsiednich nieruchomości; 3) przeprowadzać deratyzacje pomieszczeń, w których prowadzona jest hodowla zwierząt dwa razy do roku wiosna i jesienią, za pomocą środków dopuszczonych do obrotu handlowego; 4) pszczoły trzymać w ulach tak, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich.

Analiza obowiązujących przepisów pozwala stwierdzić, że w § 13 ust. 4 pkt 2 nastąpiło swoiste powtórzenie istniejącej regulacji prawnej i jej nieuprawniona modyfikację. Kwestia przechowywania nawozów naturalnych została już bowiem uregulowana w ustawie z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz.U. Nr 147, poz. 1033). Ustawa ta zawiera w art. 25 ust. 1 regulację dotyczącą przechowywania gnojówki i gnojowicy z odesłaniem do przepisów art. 7 ust 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane, dotyczących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. Mocą art. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. (Dz.U. z 2014 r., poz. 81) określono takie warunki techniczne dla urządzeń i budowli rolniczych służących do usuwania i przechowywania odchodów zwierzęcych, w tym także w ust. 4 pkt 3 tego § 6 odległości zbiorników od granicy sąsiedniej.

Do przekroczenia upoważnienia ustawowego doszło również w § 13 ust. 4 pkt 3 Regulaminu. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy nie pozwala bowiem nałożyć wskazanych w omawianym zapisie obowiązków, a art. 4 ust. 2 pkt 8 tej ustawy nie pozwala także wskazać t podmiotu - zobowiązanego do przeprowadzenia deratyzacji. Norma kompetencyjna ww. przepisu nie obejmuje bowiem upoważnienia do regulowania przez radę gminy, a zatem i przez Związek, kwestii nałożenia na podmioty prywatne takiego obowiązku. Ponadto deratyzacja miejsc przebywania zwierząt wymaga wydania rozporządzenia przez Powiatowego Lekarza Weterynarii, Wojewodę lub Ministra właściwego do spraw rolnictwa zgodnie z art. 45-47 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczania chorób zakaźnych u zwierząt.

W odniesieniu do § 13 ust. 4 pkt 4 Regulaminu NSA podzielił argumentację Sądu I instancji. Dla porządku należy więc przypomnieć, że art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy wyraźnie nakazuje określić w regulaminie szczegółowe zasady utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Zgodnie z art. 2 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz.U. nr 133, poz. 921 ze zm.) pszczoła miodna (Apis mellifera) należy do zwierząt gospodarskich. W konsekwencji dopuszczalne było uregulowanie kwestii trzymania tych owadów w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Nakaz aby pszczoły trzymać w ulach, tak aby nie stanowiły uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich, mieści się zatem w delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy.

Mając powyższe na uwadze w części obejmującej § 2 pkt 7 dotyczący nieruchomości zamieszkałych, § 2 pkt 8-9, § 5 ust. 1-3 pkt 1-3, § 6 ust. 6-13, § 7 pkt 1-2, § 8 ust. 11 pkt 1-2, § 12 pkt 3-4, § 13 ust. 4 pkt 2-3 należało stwierdzić nieważność załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 147 § 1 Ppsa.

W pozostałym zakresie, dotyczącym zarzutów naruszenia przez Związek prawa w § 2 pkt 1-6 i 10-11, § 8 ust. 5-6, § 10 ust. 1 i § 13 ust. 4 pkt 4 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił na podstawie art. 151 Ppsa. Realizując wskazany w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 27 czerwca 2017 r. obowiązek rozważenia stopnia integralności postanowień zaskarżonego Regulaminu w całości, tut. Sąd nie stwierdził by wyeliminowanie przepisów sprzecznych z prawem wiązało się z konieczności stwierdzenia nieważności całej uchwały.