Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 145/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

[...]] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 20 marca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 marca 2024 r. sprawy ze sprzeciwu R. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 października 2023 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz R. K. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 4 października 2023 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania spółki E. S.A. z siedzibą w W., uchyliło decyzję Burmistrza T. z dnia 14 lipca 2023 r. znak [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Zaskarżona decyzja SKO, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym sprawy.

Dnia 9 listopada 2022 r. A. W. działając w imieniu i na rzecz spółki E. S.A. z siedzibą w W. (dalej również jako "Spółka) złożyła wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie wieży telekomunikacyjnej wraz z instalacją radiokomunikacyjną oraz niezbędną infrastrukturą, w tym linią zasilającą, na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym T., w rejonie ul. [...] w T..

Burmistrz T. decyzję z dnia 14 lipca 2023 r. znak [...] odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego wskazując, iż powodem odmowy było naruszenie przepisów art. 1 ust. 2 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 997 z późn. zm., zwanej dalej u.p.z.p.) tzn. nieuwzględnienie w planowaniu przestrzennym przez planowaną inwestycję: wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów architektonicznych i krajobrazowych, a także prawa własności, niedające się pogodzić z planowaną inwestycją.

Od decyzji Organu I instancji odwołała się Spółka podnosząc zarzut naruszenia przepisów art. 56 u.p.z.p. oraz art. 6 i 107 K.p.a..

W odwołaniu Spółka wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji wskazując, iż w sprawie niniejszej sporządzony został projekt rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, projekt ten został poddany uzgodnieniom wymaganym na gruncie art. 53 ust. 4 u.p.z.p.. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w C. postanowieniem z dnia 4 lipca 2023 r. ([...]) uzgodnił pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych warunki zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie wieży telekomunikacyjnej wraz z instalacją radiokomunikacyjną oraz niezbędną infrastrukturą, w tym linią zasilającą, w obrębie geodezyjnym T. na działce nr ewid. [...]. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem nr [...] z dnia 13 lipca 2023 r. nie uzgodnił projektu decyzji jednocześnie jednak poinformował, że projekt decyzji zostanie uzgodniony jeżeli zostaną uzgodnione następujące warunki: - dopisania w punkcie 4 dot. warunków ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków wskazanych postanowieniu zapisów.

W ocenie odwołującej postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w zasadniczej części, a ewentualne jego uzupełnienie mieści się w dyspozycji przepisu art. 136 § 1 K.p.a..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając wskazaną na wstępie decyzję wskazało, iż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, w szczególności:

1. brak w aktach sprawy udokumentowania, że Organ I instancji dokonał analiz, o których mowa w przepisach art. 53 ust. 3 u.p.z.p.;

2. decyzja zawiera niczym niepoparte, nieprzeanalizowane, a także niedowiedzione tezy dotyczące planowanej inwestycji, zarówno w zakresie ustalonego stanu faktycznego, jak i stanu prawnego planowanej inwestycji, w szczególności stwierdzono, między innymi, że "Przedsięwzięcie jest niezgodne z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 7 (u.p.z.p.), który stanowi, że w planowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, walory architektoniczne oraz prawo własności", ale nie wykazano i nie uzasadniono tego w żaden przekonujący i poparty normami prawnymi sposób, mimo wymogu aby uzasadnienie faktyczne decyzji zawierało wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a.;

3. nie wykazano niezgodności planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego z przepisami prawa materialnego, wbrew wyraźnemu zakazowi odmawiania ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, gdy planowana inwestycja nie jest niezgodna z tymi przepisami, zawartemu w przepisach art. 56 u.p.z.p.;

4. w wyniku tak przeprowadzonych analiz wyciągnięto wnioski, które nie są udowodnione, a wyłącznie stanowią przekonania Organu I instancji, nadto naruszono przepisy art. 56 u.p.z.p. odmawiając ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego opierając się na przepisy art. 1 ust. 2 pkt: 1, 2 i 7 u.p.z.p. mimo, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, a przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego;

5. decyzja zawiera błędnie podaną podstawę prawną, ponieważ przepisy art. 51 ust. 4, art. 52, art. 53 ust. 1-5 i art. 54 u.p.z.p. nie dają podstawy do wydania decyzji, a wyłącznie regulują procedurę i wymagania sporządzenia decyzji lub zawartość decyzji;

6. uzasadnienie decyzji zawiera błędy - raz mowa o przepisach art. 1 ust. 2 i 7 u.p.z.p. (ust. 7 nie występuje w art. 1 u.p.z.p.), drugi raz o art. 1 ust. 2 pkt: 1, 2 i 7 u.p.z.p., poza tym uzasadnienie faktycznie nie podaje konkretnych okoliczności faktycznych oraz wynikających z tego przepisów prawa, a zawiera wyłącznie przekonanie Organu I instancji, o tym, że planowana inwestycja zakłóci ład przestrzenny, zniszczy walory krajobrazowe i naruszy prawo własności - bez jakiegokolwiek wyjaśnienia w jaki sposób, na podstawie jakich ustaleń itp.

W ocenie Kolegium powyższe wskazuje na naruszenie przepisów art. 53 ust. 3 i art. 56 u.p.z.p. oraz przepisów art. 6, 7, 7a, 8, 11, 12 oraz 107 § 1 i § 3 K.p.a..

Organ odwoławczy wskazał, iż powyższe braki natury proceduralnej wymagają ponowienia postępowania administracyjnego w niezbędnym zakresie, wskazanym w uzasadnieniu decyzji. Natomiast powyższe błędy merytoryczne wymagają, przy okazji ponawiania tych czynności, eliminacji błędów w analizach oraz prawidłowego opracowania decyzji.

Kolegium jako okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wskazało:

- sporządzenie i udokumentowanie analiz wymienionych w przepisach art. 53 ust. 3 u.p.z.p., które powinny zawierać treść analityczną, stwierdzenie faktów poparte dowodami, obliczeniami lub dedukcją, a także winny zostać przeprowadzone w oparciu o obowiązujące przepisy, poza tym muszą w ramach analizowania stanu faktycznego prawnego odnieść się do złożonych w sprawie dowodów oraz dowodów pozyskanych z dostępnych źródeł, np. ewidencji gruntów i budynków, w tym w zakresie ustalenia katalogu stron postępowania administracyjnego, jak również w pozostałych aspektach dotyczących lokalizacji ww. planowanej inwestycji celu publicznego;

- dopiero kompletne i prawidłowe ustalenia ww. analiz pozwalają na wyciągnięcie wniosków i stwierdzenie, czy wniosek Wnioskodawczyni może zostać rozpatrzony pozytywnie, czy należy odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji, przy czym pamiętać należy o tym, że organ nie ma w tym zakresie możliwości działania według uznania, a wyłącznie w granicach i na podstawie przepisów prawa;

- wszelkie wątpliwości, w tym to, czy Wnioskodawczyni nie jest skłonna przenieść inwestycji w inną lokalizację, wymagają wyjaśnienia.

Sprzeciw od powyższej decyzji wniósł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego R. K. zarzucając jej naruszenie:

- art. 138 § 2 K.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy,

- art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ustalenie, że organ I instancji nie dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy podczas gdy analizę ta nie była niezbędna.

W piśmie z dnia 14 lutego 2024 r. organ wniósł o oddalenie sprzeciwu podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zakreślając kwestie, będące przedmiotem badania przez sąd administracyjny, w razie wniesienia sprzeciwu, prawodawca dwukrotnie - zmieniając ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935) także ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wskazał, że przedmiotem kontroli jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (dodane art. 64e oraz 151a § 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r., poz. 2325 – dalej: "P.p.s.a."). Przy rozumowaniu a contrario, wyłączono tym samym na danym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie § 2a art. 138 K.p.a. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że - w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd - jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 P.p.s.a.).

Względy wykładni językowo-logicznej, celowościowej i systemowej, przemawiają za uznaniem, że przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ skonstatował, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 K.p.a. W takiej sytuacji organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i sąd, badający w legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w tym zakresie, że - wobec określonych ocen organu, co do materialnoprawnych uwarunkowań sprawy - zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania w I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego charakter niejako wyłącznie procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem.

Dokonawszy kontroli zaskarżonej decyzji SKO w ww. zakresie, według kryteriów określonych w art. 64e P.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, gdyż organ II instancji nie wykazał ziszczenia się w kontrolowanej sprawie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a.

Zgodnie z treścią art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Cytowany przepis stanowi odstępstwo od statuowanej w art. 138 § 1 K.p.a. zasady wydawania w postępowaniu odwoławczym decyzji rozstrzygających sprawę merytorycznie. Organ odwoławczy, wybierając to odstępstwo, nie może więc ograniczyć się do ogólnikowego stwierdzenia, że w danej sprawie zaistniały przesłanki wskazane w art. 138 § 2 K.p.a., ale winien też przekonująco wyjaśnić, dlaczego w okolicznościach tej sprawy nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego (na podstawie art. 138 § 1 K.p.a.) przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz – ewentualnie – z wykorzystaniem przewidzianej w art. 136 § 1 K.p.a. możliwości uzupełnienia tego materiału. Organ odwoławczy podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 K.p.a. powinien brać pod uwagę nie tylko ogólną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), ale i inne zasady oraz przepisy tego postępowania, w tym wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę budzenia zaufania obywateli do organów państwa oraz statuowaną w art. 12 K.p.a. zasadę szybkości postępowania (por. wyrok WSA z 13 marca 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1136/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"). Niewątpliwie art. 138 § 2 K.p.a. winien być wykładany łącznie z art. 136 k.p.a., a zwłaszcza z jego § 1, zgodnie z którym: "Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję". W konsekwencji wydanie w danej sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uzasadnione jest tylko wówczas, gdy do rozstrzygnięcia tej sprawy nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 § 1 K.p.a.

Jak z powyższego wynika, dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia warunkowane jest ustaleniem, że doszło do łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek, a mianowicie, że (i) decyzja zaskarżona odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto, że (ii) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Użyty w art. 138 § 2 K.p.a. zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest zwrotem ocennym. Należy jednak przyjąć, że zasadniczo jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). Albowiem w takim przypadku, by naprawić błąd organu pierwszej instancji, organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, do czego nie jest uprawniony w świetle art. 136 § 1 K.p.a. Należy jednak raz jeszcze podkreślić, że ten rodzaj decyzji organu odwoławczego – decyzja kasacyjna – jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA: z 30 czerwca 2016 r., II OSK 2653/14; z 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2846/12; z 24 sierpnia 2016 r., II OSK 2958/14 – CBOSA).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 7 grudnia 2017 r. o sygn. akt II OSK 3011/17 i II OSK 3012/17 (CBOSA) wyjaśnił, że celem ustanowienia instytucji sprzeciwu od decyzji, uregulowanej w przepisach rozdziału 3a działu III P.p.s.a., jest zmniejszenie liczby pochopnie wydawanych przez organy odwoławcze decyzji kasacyjnych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., pomimo istniejącej obiektywnie możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 K.p.a. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego, rozpatrzenia sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż organ poza lakonicznymi stwierdzeniami o naruszeniu art. 6, 7, 7a, 8, 11, 12 oraz 107 § 1 i § 3 K.p.a. nie wykazał dokładnie, może poza art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., na czym to naruszenia miało polegać.

Uchybienia jakich dopatrzyło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze to:

1. brak w aktach sprawy udokumentowania, że Organ I instancji dokonał analiz, o których mowa w przepisach art. 53 ust. 3 u.p.z.p.;

2. decyzja zawiera niczym niepoparte, nieprzeanalizowane, a także niedowiedzione tezy dotyczące planowanej inwestycji, zarówno w zakresie ustalonego stanu faktycznego, jak i stanu prawnego planowanej inwestycji, w szczególności stwierdzono, między innymi, że "Przedsięwzięcie jest niezgodne z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 7 u.p.z.p., który stanowi, że w planowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, walory architektoniczne oraz prawo własności", ale nie wykazano i nie uzasadniono tego w żaden przekonujący i poparty normami prawnymi sposób, mimo wymogu aby uzasadnienie faktyczne decyzji zawierało wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a.;

3. nie wykazano niezgodności planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego z przepisami prawa materialnego, wbrew wyraźnemu zakazowi odmawiania ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, gdy planowana inwestycja nie jest niezgodna z tymi przepisami, zawartemu w przepisach art. 56 u.p.z.p.;

4. w wyniku tak przeprowadzonych analiz wyciągnięto wnioski, które nie są udowodnione, a wyłącznie stanowią przekonania Organu I instancji, nadto naruszono przepisy art. 56 u.p.z.p. odmawiając ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego opierając się na przepisy art. 1 ust. 2 pkt: 1, 2 i 7 u.p.z.p. mimo, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, a przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego;

5. decyzja zawiera błędnie podaną podstawę prawną, ponieważ przepisy art. 51 ust. 4, art. 52, art. 53 ust. 1-5 i art. 54 u.p.z.p. nie dają podstawy do wydania decyzji, a wyłącznie regulują procedurę i wymagania sporządzenia decyzji lub zawartość decyzji;

6. uzasadnienie decyzji zawiera błędy - raz mowa o przepisach art. 1 ust. 2 i 7 u.p.z.p. (ust. 7 nie występuje w art. 1 u.p.z.p.), drugi raz o art. 1 ust. 2 pkt: 1, 2 i 7 u.p.z.p., poza tym uzasadnienie faktycznie nie podaje konkretnych okoliczności faktycznych oraz wynikających z tego przepisów prawa, a zawiera wyłącznie przekonanie Organu I instancji, o tym, że planowana inwestycja zakłóci ład przestrzenny, zniszczy walory krajobrazowe i naruszy prawo własności - bez jakiegokolwiek wyjaśnienia w jaki sposób, na podstawie jakich ustaleń itp.

W pierwszej kolejności Sąd postanowił się odnieś do wskazanych w pkt. 2, 3, 5 i 6 uchybień, które to odnoszą się do prawidłowości sporządzenia uzasadnienia decyzji przez organ I instancji.

Odnosząc się do powyższego wskazać należy, iż nawet ewentualne naruszenie przez organ I instancji obowiązku należytego sporządzenia uzasadnienia nie zwalnia organu odwoławczego z obowiązku ponownego rozpoznania sprawy.

Należy podkreślić, iż wyrażona w art. 15 K.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oznacza, że organ II instancji, do którego wniesiono odwołanie kwestionujące decyzję organu I instancji w całości, ma obowiązek rozpoznać sprawę ponownie w jej całokształcie. Stąd rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147).

Z tych też względów w sytuacji gdy organ odwoławczy nie widzi potrzeby uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, a wyłącznie wymaga aby uzasadnienie decyzji było bardziej szczegółowe, to nie powinien korzystać z art. 138 § 2 K.p.a, a wyłącznie rozpoznać sprawę w jej całokształcie i w zakresie przez siebie kwestionowanym uzupełnić uzasadnienie.

Odnośnie podniesionych uchybień wskazanych w pkt 1 i 4 podnieść należy, iż stwierdzenia w nich zawarte pozostają ze sobą w sprzeczności. Z jednej strony organ wskazuje, iż w aktach sprawy brak jest udokumentowania, że Organ I instancji dokonał analiz, o których mowa w przepisach art. 53 ust. 3 u.p.z.p. i nakazuje dokonanie tej analizy aby następnie stwierdzić, że w wyniku tak przeprowadzonych analiz wyciągnięto wnioski, które nie są udowodnione, a wyłącznie stanowią przekonania Organu I instancji.

W niniejszej sprawie ponadto należy mieć na uwadze, na co zwrócono uwagę w odwołaniu wnosząc o zmianę decyzji, iż w sprawie sporządzony został projekt rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, projekt ten został poddany uzgodnieniom wymaganym na gruncie art. 53 ust. 4 u.p.z.p.. Warto w tym miejscu zauważyć, iż zarówno w w zaskarżonej decyzji jak i projektach decyzji podlegającej uzgodnieniom wskazywano na obowiązek przeprowadzenia analizy. Tym samym organ wydający decyzję w I instancji miał pełna świadomość konieczności przeprowadzenia analizy. Natomiast sam brak dokumentu potwierdzającego dokonanie tej analizy nie może automatycznie prowadzić do uznania, że analizy tej nie przeprowadzono. Sam organ odwoławczy stawiając w tym zakresie zarzut nie wskazał na brak przeprowadzenia analizy a wyłącznie na "brak w aktach sprawy udokumentowania, że Organ I instancji dokonał analiz".

W ocenie Sądu powyższe bez wezwania organu I instancji o wyjaśnienie powyższej kwestii doprowadziło do co najemnej przedwcześnie wydania decyzji kasacyjnej.

Na sam koniec wskazać należy, iż również naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 56 u.p.z.p. nie mógł sam w sobie stanowić podstawy decyzji kasacyjnej. Jak wskazano wyżej tylko naruszenie przepisów postępowania i konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części pozwala organowi na zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a..

Na koniec wskazać należy, iż organ odwoławczy ma obowiązek stosować się do zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 K.p.a. Powyższe nabiera istotnego znaczenia w niniejszej sprawie, gdyż stosownie do art. 51 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości [...] zł za każdy dzień zwłoki.

W ocenie Sądu celem wprowadzenia tego przepisu jest przede wszystkim zapobieżenie bezczynności organu i przewlekłości postępowania administracyjnego. Jednakże w ocenie Sądu na etapie postępowania odwoławczego służyć ma również zapobieganiu zbyt pochopnym decyzją kasatoryjnym.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a., co uzasadniło jej uchylenie na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. (pkt 1 wyroku). Rozpoznając ponownie sprawę SKO zobligowane jest zastosować się do wytycznych wynikających z niniejszego uzasadnienia wyroku. Organ odwoławczy w toku postępowania winien przede wszystkim w razie dalszych wątpliwości czy w sprawie przeprowadzono analizę o której mowa art. 53 ust. 3 u.p.z.p. winien zwrócić się do organu I instancji do złożenia wyjaśnień w tym zakresie. Natomiast w razie braku przeprowadzenia takiej analizy organ mając na uwadze treść art. 136 Kpa, jak i poczynione wyżej uwagi odnośnie szybkości postępowania, powinien rozważyć czy w tym zakresie wystarczające nie będzie uzupełnienie materiału dowodowego, na co wskazywał inwestor we wniesionym odwołaniu.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając koszt uiszczonego przez skarżącego wpisu od skargi (100 zł)