Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1348/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3  ust. 1,  art. 6  ust. 1
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Gabriela Nowak (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant specjalista Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] czerwca 1966 r., nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w G. n. P., oznaczonej jako parcela nr [...] o pow. [...] m2, KW [...] wykaz [...] stanowiącej własność nieustalonych spadkobierców T. i M. S.

Powyższe rozstrzygnięcie oparto na następujących ustaleniach faktycznych i ocenie prawnej sprawy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 1966 r., nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w G., pow. O., ozn. jako parcela nr [...] o pow. [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej G. wykaz [...], stanowiącej własność nieustalonych spadkobierców T. i M. S.

J. S. - jeden z następców prawnych po T. i M. S. - wystąpił do Ministra Skarbu Państwa z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] czerwca 1966 r., zarzucając rażące naruszenie prawa przy wydaniu ww. decyzji i niezawieszenie postępowania, do czego obligował oran art. 90 § 1 pkt 4 kpa, do czasu uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Minister Skarbu Państwa przekazał ww. wniosek Prezesowi Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast do rozpatrzenia według właściwości.

Pismem z dnia 17 maja 2007 r. J. S. poinformował organ, że J. S. zmarł, a on, jako jego następca prawny, podtrzymuje wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1966 r. Do pisma załączył postanowienie Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] lipca 2006 r., sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po J. S.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] czerwca 1966 r., nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że pomimo podjętych działań nie odnaleziono całości akt archiwalnych. Pozyskano jedynie egzemplarz zaskarżonej decyzji oraz nadesłane przez skarżącego dokumenty, w tym m.in.: umowy najmu, decyzję Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] sierpnia 1973 r., nr [...] oraz akt własności ziemi z dnia 15 grudnia 1972 r., nr [...].

Minister Infrastruktury zwrócił uwagę, iż zgodnie z art. 3 ust. 1-2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cel użyteczności publicznej, na cel obrony Państwa albo dla wykonywania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych oraz dla planowej realizacji budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, jak wynika z treści kwestionowanej decyzji z dnia [...] czerwca 1966 r., było powiększenie składowiska dla czynnego tartaku w związku z planowanym zwiększeniem produkcji. Wskazano, że wywłaszczana nieruchomość była niezbędna dla wykonania zadania wynikającego z zatwierdzonego planu inwestycyjno-gospodarczego, a Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. decyzją z dnia [...] września 1962 r., nr [...] ustaliło na przedmiotowej nieruchomości lokalizację szczegółową składowiska.

Minister Infrastruktury wskazał, że dokonujący wywłaszczenia przed wydaniem zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 1966 r. zwrócił się do Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P., z pytaniem, czy ww. decyzja lokalizacyjna jest aktualna, w związku z czym uzyskał informację o zachowaniu jej ważności dla przedmiotowego terenu.

Minister uznał, że przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia określone w art. 3 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. zostały spełnione.

Dodał, że jak wynika z treści kwestionowanej decyzji, rokowania prowadzone zgodnie z art. 6 ust. 1 ww. ustawy wywłaszczeniowej, o dobrowolne odstąpienie nieruchomości nie dały pozytywnego rezultatu, wobec braku zgody pełnomocnika spadkobierców T. i M. małżeństwa S., a także z uwagi na nieuregulowanie kwestii spadkobrania po współwłaścicielach nieruchomości.

Minister Infrastruktury, odnosząc się do zarzutów wnioskodawcy, iż organ wywłaszczeniowy powinien na podstawie art. 90 § 1 pkt 4 kpa zawiesić postępowanie do czasu przedłożenia postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po M. i T. S. wskazał, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do zawieszenia postępowania - skoro postępowanie takie zostało przeprowadzone w dniu [...] lipca 1950 r., sygn. akt [...], a następnie uzupełnione postanowieniem Sądu Wojewódzkiego w P. - Ośrodek w K. z dnia [...] stycznia 1966 r. - czyli jeszcze przed wydaniem kontrolowanej decyzji z dnia [...] czerwca 1966 r. W obiegu prawnym znajdowało się już prawomocne postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po współwłaścicielach wywłaszczonej nieruchomości.

Organ dodał także, iż spadkobiercy byłych współwłaścicieli brali udział w toczącym się postępowaniu wywłaszczeniowym, bowiem jak wynika ze szczątkowych akt, jakie udało się odnaleźć - reprezentował ich J. S. Brał on czynny udział w tym postępowaniu.

Z treści kwestionowanej decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] czerwca 1966 r. wynika że, organ wypełnił dyspozycję art. 16 ust. 1 ww. ustawy, gdyż Urząd Spraw Wewnętrznych pismem z dnia 30 października 1965 r. poinformował o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Ponadto rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza odbyła się w dniu 7 grudnia 1965 r., a wysokość odszkodowania została ustalona na podstawie opinii biegłego inż. A. S., zgodnie z art. 20 tej ustawy.

Organ podniósł, że kontrolowana decyzja spełnia wszystkie wymagania określone w art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Zatem Minister Infrastruktury uznał, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P., wywłaszczając za odszkodowaniem przedmiotową nieruchomość, nie dopuściło się rażącego naruszenia prawa. W trakcie postępowania nadzorczego nie stwierdzono również, aby badana decyzja naruszała pozostałe przesłanki art. 156 § 1 kpa.

Dodał, że zgodnie z orzecznictwem sądowym niepełny materiał dowodowy nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji z trybie art. 156 kpa (wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 lipca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 170/04 niepubl.).

J.S. wystąpił z wnioskiem z dnia 2 stycznia 2010 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej powyższą decyzją Ministra Infrastruktury podnosząc, iż w sprawie rażąco naruszono przepisy art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, albowiem kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja została skierowana do osób nie będących stronami w sprawie, nadto strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzje własną z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], podtrzymując argumentację w nim zawartą.

Zdaniem organu w stosunku do przedmiotowej nieruchomości zostały łącznie spełnione wszystkie warunki wymienione w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W kontrolowanej w trybie nadzorczym decyzji organ wykazał niezbędność wywłaszczenia - stosownie do art. 20 ust. 2 ww. ustawy - na wskazany cel (zgodnie art. 3 ust. 1 tego aktu), którym było powiększenie składowiska dla czynnego tartaku w związku z planowanym zwiększeniem produkcji. Przy czym nieruchomość ta była także niezbędna dla wykonania zadań wynikających z zatwierdzonego planu inwestycyjno-gospodarczego. Wywłaszczający przed wszczęciem postępowania wystąpił do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, lecz pełnomocnik spadkobierców M. i T. S. nie wyraził na to zgody. Ponadto organ pismem z dnia 30 października 1965 r. poinformował strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, a odszkodowanie ustalano na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych (art. 21 tej ustawy). Podstawę ustalenia odszkodowania stanowiła opinia biegłego inż. A. S. sporządzona na podstawie przepisów art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. i zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. Nr 72, poz. 335). Organ wskazał, że zgodnie z tymi przepisami ceny gruntów o określonych klasach gleb miały charakter cen sztywnych za 1 ha gruntu, zależąc wyłącznie od czynników obiektywnych i niezależnych od stron, tj. klasy gruntu oraz położenia nieruchomości w konkretnym okręgu jednej z czterech stref. Zatem, skoro wywłaszczeniu uległa część nieruchomości o powierzchni [...] m2 - przyznano odszkodowanie w kwocie [...] zł. Pozostała przy współwłaścicielach część mogła być racjonalnie użytkowana na dotychczasowe cele rolnicze.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ uznał za niezasadne zarzuty o skierowaniu decyzji do osób nie będących stronami w sprawie, gdyż z orzeczenia nr [...] wynika, iż wszyscy spadkobiercy zmarłych właścicieli nieruchomości byli reprezentowani przez J. S. Kwestia ewentualnego pominięcia którejkolwiek ze stron w przedmiotowym postępowaniu, mogłaby być rozważna, jako przesłanka wznowienia postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, nie zaś jako przesłanka stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Skargę na powyższą decyzję oraz poprzedzające ją orzeczenie z dnia 9 grudnia 2009 r. wniósł J. S. zarzucając, że ww rozstrzygnięcia są nie do zaakceptowania w zestawieniu z faktami zawartymi w zgromadzonych przez organ dokumentach dotyczących wywłaszczenia, bowiem J. S. nie mógł w 1963 r. i 1965 r. pertraktować dobrowolnej sprzedaży działki, ponieważ nie był wtedy jej właścicielem.

Dodał, że dopiero po dniu 16 sierpnia 1973 r. wiadomo było komu przypadło gospodarstwo, w skład którego wchodziła uprzednio działka [...] i kto winien być stroną w postępowaniu wywłaszczeniowym. Nie ustalenie przez PWRN stron postępowania rażąco naruszyło ówczesne przepisy kpa oraz w ustawę wywłaszczeniową.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi stwierdzając, iż nie zawiera ona nowych okoliczności, które nie byłyby uwzględnione w postępowaniu nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (orzeczenia administracyjnego) jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji administracyjnej (orzeczenia administracyjnego) obarczonej ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a.

Postępowanie nadzorcze prowadzone w oparciu o art. 156-158 k.p.a. podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których mówi art. 156 § 1 k.p.a. Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania.

Akta postępowania administracyjnego i treść uzasadnienia zaskarżonych decyzji wskazują, że Minister Infrastruktury w postępowaniu nadzorczym wyjaśnił należycie istotne okoliczności sprawy zarówno pod względem procesowym jak i materialnym.

Istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest to, że przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia tej nieważności istniała już w dacie wydania tej decyzji. Inaczej mówiąc, decyzja, której stwierdzono nieważność, wydana została niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, przy czym niezgodność ta spełnia, co najmniej jedną z przesłanek, ustawowo określonych, jako przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Decyzja będąca przedmiotem postępowania nadzorczego tj decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] czerwca 1966 r., nr [...] orzekająca o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w G. n. P., oznaczonej jako parcela nr [...] o pow. [...] m2, KW [...] wykaz [...] wydana została w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94).

W przedmiotowej sprawie nie zachowały się akta administracyjne. Praktycznie jednym dokumentem który się zachował jest decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] czerwca 1966 r. jednakże należy mieć na uwadze, że brak pełnych akt administracyjnych sprawy sprzed 45 lat samo przez się nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.

Stosownie do art. 3 ust. 1 powołanej ustawy wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych.

Warunek ten został spełniony. Minister Infrastruktury wykazał, że celem wywłaszczenia przedmiotowej działki gruntu, co wynika z treści kwestionowanej decyzji z dnia [...] czerwca 1966 r., było powiększenie składowiska dla czynnego tartaku w związku z planowanym zwiększeniem produkcji. Wywłaszczana nieruchomość była niezbędna dla wykonania zadania wynikającego z zatwierdzonego planu inwestycyjno-gospodarczego, a Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. decyzją z dnia [...] września 1962 r., nr [...] ustaliło na przedmiotowej nieruchomości lokalizację szczegółową składowiska. Decyzja lokalizacyjna była aktualna na datę wydania badanej decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] czerwca 1966 r.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 powołanej Ustawy o zasadach i trybie wywłaszczanie nieruchomości ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy.

Minister Infrastruktury ustalił, ze wystąpienie takie miało miejsce, jednakże pertraktacje nie dały rezultatu wobec braku zgody J. S., a przede wszystkim wobec braku ustalenia wszystkich spadkobierców po M. i T. S., z powodu nie przeprowadzenia wszystkich postępowań spadkowych.

W dacie wydania kwestionowanej decyzji nie żyła spadkobierczyni M. i T. S., ich córka M. K. ( zmarła 16 października 1964 r., postępowanie spadkowe zostało przeprowadzone [...] października 2004 r. w sprawie prowadzonej przez Sąd Rejonowy w O., sygn. akt. [...]).

Minister Infrastruktury ustalił, w oparciu o uzasadnienie kwestionowanej decyzji, że Urząd Spraw Wewnętrznych pismem z dnia 30 października 1965 r. poinformował o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego.

Stosownie przepisu art. 21 powołanej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej, odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie.

Z przepisu art. 21 ustawy wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Ustalenie więc odszkodowania i dokonanie wywłaszczenia bez przeprowadzenia rozprawy mogłoby ewentualnie podlegać ocenie pod kątem wystąpienia podstawy stwierdzenia nieważności przewidzianej przepisem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Jednakże w niniejszej sprawie przypadek taki nie miał miejsca, gdyż organ wyznaczył rozprawę i przeprowadził ją w dniu 7 grudnia 1965 r.

Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej wysokość odszkodowania w kwestionowanej decyzji ustaliło w oparciu o opinię biegłego inż. A. S.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. I SA 1834/00 aby ocenić, czy decyzję odszkodowawczą wydano z rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa - nie można pominąć zagadnienia, czy - niezależnie od oczywistych uchybień organu odszkodowawczego - orzeczona wysokość odszkodowania odpowiadała prawu.

W postępowaniu wywłaszczeniowym spełniono wymóg sporządzenia opinii szacunkowej przez biegłego oraz przeprowadzenia rozprawy administracyjnej.

Odszkodowanie zostało przyznane spadkobiercom M. i T.S.

Z uwagi na nie przeprowadzenie wszystkich postępowań spadkowych, mających na celu ustalenie wszystkich spadkobierców po M. i T. S., organowi wywłaszczającemu nie byli znani wszyscy spadkobiercy.

W tej sytuacji nie jest rażącym naruszeniem prawa przyznanie przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej odszkodowania nie ustalonym spadkobiercom T. i M. małżonków S.

Jeżeli w postępowaniu wywłaszczeniowym nie brał udziału bez własnej winy któryś ze zstępnych, T. i M. S. stanowi to przesłankę do wznowienia postępowania, a nie do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej.

Zgodnie z art. 22. wskazanej ustawy decyzja o wywłaszczeniu powinna w szczególności zawierać: ustalenie przedmiotu wywłaszczenia oraz ustalenie, jakie prawa rzeczowe obciążające wywłaszczoną nieruchomość zostają utrzymane; wskazanie, na czyj wniosek następuje wywłaszczenie; ustalenie odszkodowania i terminu zapłaty odszkodowania; wymienienie osób (imię, nazwisko i adres) uprawnionych do otrzymania odszkodowania; szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne; pouczenie o środkach odwoławczych.

Minister Infrastruktury wykazał, że kwestionowana decyzja nie narusza powołanego wyżej przepisu prawa.

Skarga jest nieuzasadniona. Sąd uznał, iż przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia prawa.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), Sąd orzekł jak w sentencji.