Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 58/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 49b
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 67a par. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 8 poz 60
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi M. P. i B. P. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] października 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy umorzenia w całości lub w części opłaty legalizacyjnej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez M. P. i B. P. jest decyzja Ministra Finansów z dnia [...] października 2012 r. znak [...], którą organ -na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.)- po rozpatrzeniu odwołania skarżących od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. znak: [...], odmawiającej umorzenia w całości lub w części opłaty legalizacyjnej w wysokości 5.000,00 zł ustalonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Postępowanie administracyjne, w wyniku którego zapadła zaskarżona decyzja, miało następujący przebieg:

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] ustalił dla B. i M. P. opłatę legalizacyjną w wysokości 5.000,00 zł, w związku z budową budynku gospodarczego o konstrukcji stalowej, obłożonego blachą, usytuowanego w [...] przy ul. [...].

Pismem z dnia 21 lutego 2011 r. M. i B. P. zwrócili się do Wojewody [...] z wnioskiem o umorzenie ustalonej opłaty legalizacyjnej, wskazując w uzasadnieniu na ciężką sytuację finansową, podeszły wiek, choroby i związane z tym wydatki. Pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak: [...] Wojewoda [...] poinformował strony o braku podstaw prawnych do zastosowania instytucji umorzenia wobec opłaty legalizacyjnej.

Wcześniej zaś, bo decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał M. i B. P. rozbiórkę obiektu budowlanego, dla którego ustalono opłatę i wobec jej nieuiszczenia. Wobec jej zaskarżenia przez strony, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] uchylił ww. decyzję, a orzekając co do istoty – nakazał rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego, tj. budynku, którego dotyczyła ww. opłata legalizacyjna. W wyniku rozpoznania skargi wniesionej na to orzeczenie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 17 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Op 319/11 uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r. wskazując, iż wynik niniejszej sprawy zależy od wyniku sprawy dotyczącej umorzenia opłaty legalizacyjnej, a wynik tej ostatniej nie został jednoznacznie ustalony.

W efekcie, pismem z dnia [...] lipca 2012 r. znak: [...] Wojewoda [...] poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego, w związku z wnioskiem z dnia 21 lutego 2011 r. o umorzenie opłaty legalizacyjnej. I dalej, decyzją z dnia [...] września 2012 r. znak: jw. organ ten odmówił umorzenia w całości lub w części wskazanej opłaty przyjmując, iż w sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające zastosowanie tego rodzaju ulgi.

Od powyższej decyzji skarżący złożyli odwołanie do Ministra Finansów, wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano na szereg naruszeń, do jakich miało dojść przy wydawaniu kwestionowanego orzeczenia.

Decyzją z dnia [...] października 2012 r. Minister Finansów utrzymał zaskarżoną decyzję z dnia [...] września 2012 r. w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Minister Finansów w pierwszej kolejności stwierdził, że w sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Ordynacja podatkowa, albowiem zgodnie z art. 59g ust. 5 w związku z art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) do opłat legalizacyjnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.). Organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego, do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Z językowego brzmienia art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego wynika więc, że do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. Organ wskazał przy tym, że przepisy dotyczące kar unormowane są nie tylko w art. 59f, lecz także w art. 59g Prawa budowlanego. Wskazał, że w art. 59f została uregulowana metoda wyliczania kar. Stosując normę zawartą w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego przy wyliczeniu opłaty znajdą odpowiednio zastosowanie art. 59f ust. 1-4 z uwzględnieniem, że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Natomiast w art. 59g w ust. 1 uregulowana została m. in. forma, w której zostaje nałożona kara, tj. - postanowienia, na które służy zażalenie. Forma ta jest zbieżna z formą opłaty legalizacyjnej określonej w art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego. Ponadto, w art. 59g ust. 1 zd. 2 określono, że wpływ z kar stanowi dochód budżetu państwa. W ust. 2 wskazuje się natomiast, że wymierzoną karę wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia, o którym mowa w ust. 1, w kasie właściwego urzędu wojewódzkiego lub na rachunek bankowy tego urzędu. Wymienione wyżej unormowania zawarte w art. 59g ust. 1 i 2 mają (jak wskazał dalej organ) odpowiednie zastosowanie do opłaty legalizacyjnej, o której mowa w art. 49 ust. 2, jednak z wyłączeniem formy, co do której zastosowanie ma art. 49 ust. 1. Kolejne dwa przepisy zawarte w art. 59g ust. 3 i 4 nie mają takiego zastosowania, ponieważ z nieuiszczeniem opłaty legalizacyjnej ustawa Prawo budowlane wiąże inny skutek, a mianowicie zgodnie z art. 49 ust. 3 wydaje się nakaz rozbiórki, nie wszczyna się więc egzekucji. W art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego zawarto ponadto odesłanie, że do kar, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60, ze zm.), z tym że uprawnienia organu podatkowego, z wyjątkiem określonego w ust. 1, przysługują wojewodzie. Przepis ten poprzez odesłanie zawarte w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego ma również zastosowanie do opłaty legalizacyjnej. Do takiego stwierdzenia można dojść, jak stwierdził organ, nie tylko po zastosowaniu wykładni językowej, ale także po dokonaniu wykładni systemowej. Jak wynika z przepisów ustawy Prawo budowlane, normy dotyczące nałożenia opłaty legalizacyjnej, poza art. 49 Prawa budowlanego, zostały uregulowane w art. 49b. W ust. 5 tego artykułu, w odróżnieniu jednak od opłaty legalizacyjnej nakładanej na podstawie art. 49, określono bez dokonywania odesłań wysokość nakładanej opłaty legalizacyjnej. Natomiast w przepisie tym znalazło się odesłanie, że do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy art. 59g Prawa budowlanego. W ocenie organu organu, mając na uwadze zasadę konstytucyjną równości wobec prawa oraz uwzględniając zasady wykładni systemowej należało stwierdzić, że art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego ma odpowiednie zastosowanie do opłaty legalizacyjnej nakładanej na podstawie art. 49 Prawa budowlanego. W innym wypadku doszłoby do zróżnicowania praw inwestorów, co do których nakłada się opłaty legalizacyjne z art. 49 bądź z art. 49b. Tym bardziej, że opłaty legalizacyjne z art. 49b wynoszące 2.500 zł bądź 5.000 zł podlegałyby, np. umorzeniu lub rozłożeniu na raty, a te nakładane na podstawie art. 49 choć mogą dochodzić nawet do kilkuset tysięcy złotych - tym regułom by nie podlegały. Organ podniósł również, że opłata legalizacyjna jest dochodem budżetu państwa. Stanowi więc nieopodatkowaną należność budżetową. Z tego też tytułu mają do niej odpowiednie zastosowanie przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Z tych względów organ przyjął, że do nałożenia opłaty legalizacyjnej na podstawie art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego mają odpowiednio zastosowanie przepisy określone w art. 59f oraz w art. 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, które dotyczą kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 tej ustawy. A zatem zgodnie z art. 59g ust. 5 w zw. z art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane do opłat legalizacyjnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, tj. przepisy, które dotyczą zobowiązań podatkowych.

Przystępując natomiast do merytorycznej oceny sprawy organ zauważył, że choć organ I instancji nie uniknął błędów proceduralnych, to jednak wydał prawidłowe rozstrzygnięcie. W sposób prawidłowy zgromadził bowiem materiał dowodowy i dał temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, wskazując i wyjaśniając motywy, którymi się kierował. Ocena, jaką w konsekwencji dokonał jest prawidłowa, uzasadniona okolicznościami sprawy. Organ odwoławczy wskazał, iż z akt wynika, że M. i B. P[...] prowadzą dwuosobowe gospodarstwo domowe. Z oświadczenia o stanie majątku wynika, że posiadają dom o powierzchni 180 m², położony w miejscowości [...] oraz działkę o powierzchni 0,35 ha. Uzyskują dochody z tytułu pobieranych emerytur odpowiednio w wysokości 3.120,19 zł i 1.354,33 zł. Koszty utrzymania określili na kwotę około 4.824,00 zł. Wnioskodawcy wskazali nadto na takie okoliczności jak podeszły wiek, przebyte choroby i konieczność z tej przyczyny korzystania ze stałej opieki medycznej. Dostrzegając powyższe Minister Finansów wskazał m. in. na to, że umorzenie należności publicznoprawnej jest instytucją nadzwyczajną, stanowiącą odstępstwo od powszechnej reguły ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przez podmioty prawa. Strona może dowolnie kształtować swoje zobowiązania prywatnoprawne, lecz zarazem ma obowiązek przestrzegać wymogów wynikających z przepisów o publicznoprawnym charakterze. Skoro powstanie należności – opłaty legalizacyjnej jest wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawa, to strona nie może finansowych skutków błędnie podjętych decyzji przenosić na budżet państwa, oczekując umorzenia należnej do spłaty kwoty. Poza tym, jak wskazał organ, nawet trudna sytuacja materialna sama w sobie nie może być utożsamiana z przesłanką ważnego interesu podatnika (którą posługuje się przepis art. 67a Ordynacji podatkowej), gdyż w przeciwnym razie każdy podatnik znajdujący się w trudnej sytuacji majątkowej spełniałby przesłankę przyznania ulgi. I dalej, organ odwoławczy dostrzegł, iż ponoszenie bieżących kosztów związanych z prowadzonym gospodarstwem domowym nie stanowi wystarczającej podstawy do umorzenia należności. Powyższe stwierdzenie nie traci na aktualności nawet w sytuacji, gdy jak w niniejszej sprawie, wydatki ponoszone przez stronę przewyższają ustalone dochody. W takim przypadku konieczne staje się dostosowanie wydatków, w taki sposób aby znalazły odzwierciedlenie w możliwościach finansowych. Jednakże metodą czy sposobem na zmniejszenie, zredukowanie obciążeń finansowych nie może być rezygnacja przez wierzyciela publicznego z należnego świadczenia. Podobnie, jak wskazał organ, za umorzeniem nie przemawia w sprawie interes publiczny, albowiem nie można utożsamiać przesłanki interesu publicznego z subiektywnym przekonaniem stron o konieczności umorzenia należności. Nadto, organ stwierdził, że w interesie publicznym leży, by ustalane przez organ administracji publicznej należności były realizowane, a uczestnicy procesu budowlanego nie byli pochopnie zwalniania z obowiązku ich zapłaty. W konsekwencji, Minister Finansów przyjął, że nie ma podstaw do uchylenia bądź zmiany zaskarżonej decyzji Wojewody [...].

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Ministra Finansów z [...] października 2012 r., skarżący – M. i B. P. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 8, art. 9 i art. 10 § 1 oraz art. 35 § 1 i 3, art. 77, art. 78, art. 107 § 1 i 2 k.p.a. Podnieśli także zarzut naruszenia art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego w zw. z art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej jako p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Zgodnie natomiast z unormowaniem art. 134 §1 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis pozwala więc na uwzględnienie skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. W myśl zaś § 2 cytowanego przepisu, sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Nadto, podać należy, iż stosownie do treści art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z przyczyn innych niż zostały w niej podniesione. Sąd uznał, iż z uwagi na uchybienia popełnione przez organy orzekające, konieczne jest zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i wyeliminowanie z obrotu prawnego obu wydanych w sprawie decyzji poprzez stwierdzenie ich nieważności. Oba te rozstrzygnięcia zapadły bowiem, w ocenie Sądu, bez podstawy prawnej.

Przypomnieć należy, iż Sąd kontrolował w sprawie decyzję Ministra Finansów z dnia [...] października 2012 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. o odmowie umorzenia opłaty legalizacyjnej. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zainicjowane zostało wnioskiem skarżących, którzy w piśmie z dnia 21 lutego 2011 r. zwrócili się o zastosowanie wobec nich ulgi, poprzez całkowite lub częściowe umorzenie żądanej od nich kwoty opłaty legalizacyjnej ustalonej w wysokości 5.000 zł. Minister Finansów w uzasadnieniu wydanego orzeczenia w pierwszej kolejności wskazał na to, że w sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 67a Ordynacji podatkowej, na zasadzie odesłań przewidzianych w art. 49 ust. 2 i art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego. Następnie wskazał, iż z uwagi na nie zaistnienie przesłanek, o których mowa we wskazanym przepisie Ordynacji podatkowej, nie było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących i zastosowania ulgi.

Sąd, dokonując analizy sprawy, nie podzielił wskazanej oceny organu odwoławczego. Nie zgodził się bowiem z poglądem wyrażonym przez ten organ, a wskazującym na to, że do opłaty legalizacyjnej, o której mowa w art. 49 (czy też, jak winno być, w art. 49b) Prawa budowlanego, możliwe jest zastosowanie ulg przewidzianych w dziale III Ordynacji podatkowej, tj. instytucji umorzenia (ewentualnie rozłożenia na raty).

Rozwijając powyższe wskazać przede wszystkim należy, iż bezspornym jest, że wniosek skarżących inicjujący niniejsze postępowanie administracyjne dotyczył opłaty legalizacyjnej. Opłata ta orzeczona została ostatecznym postanowieniem organu powiatowego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w kwocie 5.000 zł, w trybie art. 49b ust. 4 Prawa budowlanego (a nie w trybie art. 49 ust. 2 tej ustawy, czego zdaje się organ II instancji nie dostrzegł), w związku z samowolną budową budynku gospodarczego. Zatem, przed merytorycznym załatwieniem tego wniosku należało rozważyć, czy w ogóle możliwe jest jego merytoryczne rozpoznanie, czy też uzasadnione jest wydanie decyzji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (skoro wniosek ten wpłynął przed wejściem w życie art. 61a k.p.a.), z uwagi na brak podstaw prawnych do merytorycznej jego oceny. Analizy takiej w sprawie, na wstępnym jej etapie, niewątpliwie zabrakło, a ta przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia organu odwoławczego (wskazująca na prawidłowość zastosowania w sprawie art. 67a Ordynacji podatkowej), nie zasługuje na akceptację. Pomija bowiem zupełnie konstrukcję i charakter opłaty legalizacyjnej, a w efekcie - skutki jakie związane są z jej nieuiszczeniem we wskazanym w ustawie terminie. Błędnie w efekcie przyjmuje się w niej, iż opłata ma charakter zobowiązania podatkowego.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że opłata legalizacyjna przewidziana w przepisach art. 49b Prawa budowlanego stanowi warunek legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Spełnienie wymogów określonych w art. 49b ust. 2 ww. ustawy otwiera możliwość legalizacji, ale do legalizacji może dojść dopiero po uiszczeniu stosownej opłaty legalizacyjnej, którą organ określa w postanowieniu podlegającym zaskarżeniu (art. 49b ust. 4). Przepis ten został dodany nowelizacją Prawa budowlanego z 2003 r., mocą której odstąpiono od bezwzględnego stosowania rozbiórki samowolnie wzniesionych obiektów. Ustawodawca pozostawił tym samym sprawcy samowoli budowlanej wybór skutków nierespektowania przepisów Prawa budowlanego. Podmiot ten może podporządkować się wynikom postępowania legalizacyjnego, wnieść opłatę i zachować wybudowany obiekt jako odpowiadający wymaganiom prawa. Postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej doprowadza bowiem postępowanie legalizacyjne do stadium, w którym adresat uzyskuje możliwość wyboru co do jego dalszego biegu. W przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej po ustaleniu, że doszło do samowolnego wzniesienia obiektu, organ winien wydać decyzję nakazującą jego rozbiórkę na podstawie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego (art. 49b ust. 7 Prawa budowlanego). Uwolnić się od tego sposobu przywrócenia porządku prawnego adresat postanowienia może tylko w przypadku zapłaty opłaty legalizacyjnej. Opłata ta wiąże się więc z uzyskaniem pewnego uprawnienia, a realizacja tego uprawnienia zależy od dobrowolnego jej wniesienia. Powyższe wskazuje na to, iż ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest środkiem represyjnym, ani też nie ma charakteru kary administracyjnej, opłata legalizacyjna nie ma bowiem cechy przymusowości. To adresat postanowienia ustalającego wysokość opłaty decyduje, czy chce skorzystać z możliwości legalizacji samowolnie wykonanego obiektu, czy też nie. Przy czym, istotne jest także to, że w przypadku odstąpienia od legalizacji i nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej, opłata ta nie podlega egzekucji w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 129, poz. 1954 ze zm.). Prawo budowlane wyraźnie przewiduje w takiej sytuacji sankcję w postaci nakazu rozbiórki.

Zupełnie odmienny charakter ma zaś kara uregulowana w przepisach art. 59a - art. 59g Prawa budowlanego, które to wprowadzają obowiązek przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego kontroli obiektów budowlanych po zakończeniu budowy. Kontrola, o której mowa w art. 59a, obejmuje sprawdzenie zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu (ust. 2 pkt 1) oraz zgodność obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie określonym w ust. 2 pkt 2 lit. a-f. Jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli organ stwierdzi nieprawidłowości w ww. zakresie, jest zobligowany na podstawie art. 59f ust. 1 wymierzyć karę (stanowiącą sankcję pieniężną), której podstawową funkcją jest represja. Z literalnego i jednoznacznego brzmienia art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego wynika, iż organy nadzoru budowlanego zobowiązane są do wymierzenia kary w każdym przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie spraw wymienionych enumeratywnie w art. 59a ust. 2 cytowanej ustawy, bez potrzeby ustalenia, czy stanowią one istotne odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę. Karę przewidzianą w omawianym przepisie cechuje zatem (w odróżnieniu od opłaty legalizacyjnej) przymusowość jej uiszczenia. W przypadku jej nieuiszczenia, podlega ona ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 59g ust. 3). Warto przy tym wskazać na uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2009 r. sygn. akt I FPS 2/09, w której wyrażono pogląd określający charakter kar administracyjnych w świetle przepisów Ordynacji podatkowej i wskazano na to, że niepodatkowe należności budżetowe to przede wszystkim sankcje administracyjne (kary pieniężne), których podstawową funkcją jest represja (sankcja finansowa za nieprzestrzeganie prawa publicznego). Pełnią one zatem w systemie prawa administracyjnego inną funkcję niż opłaty, w tym opłata legalizacyjna. Istotą opłaty jest bowiem to, że wiąże się ona z uzyskaniem pewnego uprawnienia, którego realizacja zależy od dobrowolnego jej wniesienia.

Dostrzegając powyższe, stwierdzić zatem trzeba, iż analizując przepisy art. 49b ust. 5 i art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego i ustalając w jakim zakresie na podstawie odesłań w nich zawartych przepisy dotyczące ww. kary mają zastosowanie do opłaty legalizacyjnej, należało wziąć pod uwagę konstrukcję, charakter i różnice występujące pomiędzy tymi instytucjami.

Przypomnieć przy tym należy, iż w myśl art. 49b ust. 5, do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy art. 59g, z tym że wysokość opłaty wynosi odpowiednio albo 2.500 zł, albo 5.000 zł. Zgodnie zaś z art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego, do kar, o których mowa w ust. 1 (tj. do kar, o których mowa w art. 59f ust. 1), stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organu podatkowego, z wyjątkiem określonego w ust. 1, przysługują wojewodzie.

W ocenie Sądu, w sprawie zabrakło właściwej oceny w kontekście wskazanych przepisów. To zaś doprowadziło organy do wadliwego przekonania o tym, iż wniosek skarżących może być merytorycznie rozpatrywany w oparciu o ww. przepis art. 67a Ordynacji podatkowej. W konsekwencji przepis ten zastosowano w sytuacji, gdy z uwagi na przedmiot wniosku skarżących, dotyczący umorzenia opłaty legalizacyjne, nie powinien on znaleźć takiego zastosowania.

Przepisy art. 49 i art. 49b oraz art. 59a – 59g Prawa budowlanego przewidują dwie całkowicie odrębne instytucje prawne, pełniące zupełnie odmienne cele i funkcje. Odpowiednie odesłanie z regulacji dotyczących jednej instytucji prawnej do drugiej, wymaga zatem przede wszystkim szczególnie wnikliwej oceny co do zakresu możliwego odesłania, w tym przypadku z art. 49b ust. 5 Prawa budowlanego.

Analizując zakres odesłania zawartego w art. 49b ust. 5 Prawa budowlanego, należało w szczególności mieć na uwadze, iż przepis ten dotyczy opłaty legalizacyjnej pozbawionej charakteru przymusowości, a nadto, że odsyła do przepisów dotyczących kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, przy czym wskazuje, iż przepisy dotyczące ww. kar mają odpowiednie (a nie dosłowne) zastosowanie do opłaty legalizacyjnej. Nie wszystkie więc regulacje przewidziane w przepisach dotyczących kar będą miały zastosowanie na podstawie art. 49b ust. 5 Prawa budowlanego do opłaty przewidzianej w art. 49b. Uwzględniając materialnoprawną odmienność regulacji dotyczących kary i opłaty legalizacyjnej, odpowiedniość tego odesłania należało zatem ograniczyć do tych tylko jednostek redakcyjnych przepisów, które są konieczne, bo muszą zostać zastosowane, aby możliwe było zrealizowanie hipotezy normy prawnej, w której zawarto odesłanie (a więc, na przykład ust. 1 zd. 2 art. 59g, czy ust. 2 tego artykułu określający termin i sposób uiszczania kary).

Należało także wziąć pod uwagę, że opłata legalizacyjna nie odpowiada żadnej z cech podatku, a obowiązek jej wniesienia nie jest tożsamy z obowiązkiem podatkowym ze względu na brak cechy przymusowości. Obowiązkiem podatkowym jest wynikająca z ustaw podatkowych nieskonkretyzowana powinność przymusowego świadczenia pieniężnego w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w tych ustawach (art. 4 Ordynacji podatkowej). Jeśli ustalanie lub określanie wysokości opłat i niepodatkowych należności budżetowych nie należy do organów podatkowych, lecz spoczywa w gestii innych organów, wówczas przepisy Ordynacji podatkowej mają zastosowanie tylko wtedy, gdy odrębne ustawy nie stanowią inaczej. Ponieważ opłaty legalizacyjnej nie ustala organ podatkowy, istotne jest zatem wskazanie przepisu Prawa budowlanego, z którego miałoby wynikać, iż przepisy Ordynacji podatkowej mają do opłat legalizacyjnych zastosowanie. Jest też oczywiste, że przepis taki musiałby wprost wskazywać na zastosowanie tego aktu, a także wskazywać organ, gdyż ani właściwości ani kompetencji organu nie można domniemywać. Wskazania takiego w Prawie budowlanym brak, gdyż przepis art. 59g odnosi się do kar administracyjnych, a nie opłat, a art. 49b ust. 5 wskazuje jedynie na jego odpowiednie stosowanie. W odniesieniu do dobrowolnej opłaty legalizacyjnej nie można więc przyjąć, że opłata taka stanowi zobowiązanie podatkowe w rozumieniu Ordynacji podatkowej. To zaś wyklucza możliwość zastosowania wobec tej opłaty przepisów dotyczących ulg i zwolnień uregulowanych w Ordynacji podatkowej.

Z tych też przyczyn, po rozważeniu zakresu odesłania przewidzianego w art. 49b ust. 5 (jak i w 49 ust. 2 Prawa budowlanego) i ustaleniu, że w sprawie nie będą miały zastosowania przepisy działu III Ordynacji podatkowej, gdyż w Prawie budowlanym brak jest takiego odesłania, Sąd uznał, iż oba orzeczenia wydane w sprawie (jako oparte na ww. przepisie art. 67a Ordynacji podatkowej) podjęte zostały bez podstawy prawnej, a tym samym dotknięte są wadą przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a to z kolei wyczerpuje przesłankę, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Na koniec wskazać trzeba, iż zaprezentowany pogląd nie jest odosobniony w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt II FSK 183/12 Naczelny Sąd Administracyjny sformułował tezę, iż "Konstrukcja opłaty legalizacyjnej wyklucza ze swojej natury możliwość zastosowania – w związku z odesłaniami z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 59g ust. 5 tej ustawy – przepisu art. 67a Ordynacji podatkowej; nakaz odpowiedniego stosowania działu III drugiej z wymienionych ustaw nie obejmuje więc przepisu art. 67a". Nadto, w analogicznej co do przedmiotu sprawie Naczelny Sąd Administracyjny wydał w dniu 23 kwietnia 2013 r. (sygn. akt II FSK 113/12), postanowienie informujące Ministra Finansów o istotnych naruszeniach prawa, polegających na wydaniu decyzji bez podstawy prawnej, w oparciu o art. 67a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa w związku z odesłaniami z art. 49 ust. 2 i art. 59g ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w wyniku błędnego zinterpretowania zakresu wspomnianych odesłań. Obowiązujące przepisy prawa nie stwarzały bowiem umocowania do rozpoznania wniosku w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w sprawach, w których złożono wnioski po dniu 11 kwietnia 2011 r., zastosowanie ma art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 190 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, zgodnie z którym, jeśli żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, wydaje się postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Zauważyć przy tym wypada, że choć przywołane orzeczenia dotyczyły opłaty legalizacyjnej przewidzianej w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego, stanowisko w nich wyrażone należy odnieść także do opłaty uregulowanej w art. 49b tej ustawy. Charakter i konstrukcja oby tych opłat jest bowiem taka sama.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 134, art. 135 i art. 152 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.