Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2177/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 § 1, art. 33 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1314
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 44 § 4
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1973/22 w sprawie ze skargi D.K. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 lipca 2022 r., nr 1223/2022 w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1973/22, oddalił skargę D.K. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 21 lipca 2022 r., nr 1223/2022 w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Zaskarżonym postanowieniem Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia D.K. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. nr 33/2022 z 1 czerwca 2022 r. w przedmiocie oddalenia zarzutu wniesionego w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr 2/2022 z 16 maja 2022 r., mającego na celu doprowadzenie do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. nr 145/2021 z 14 grudnia 2021 r., nakazującej dokonanie rozbiórki samowolnie wykonanego garażu konstrukcji metalowej o wymiarach 4 m x 5,5 m na działce nr [...] położonej w U., gm. G. przy granicy z działką sąsiednią nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W związku z niewykonaniem obowiązku wskazanej wyżej rozbiórki, organ powiatowy, działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2022 r. poz. 479 dalej: "u.p.e.a."), wszczął postępowanie mające na celu wyegzekwowanie obowiązku z wynikającego z decyzji PINB w G. z 14 grudnia 2021 r., nr 145/2021.

24 marca 2022 r. D.K. zostało doręczone w trybie art. 44 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm., dalej: "k.p.a.") upomnienie nr 3/2022 z 8 marca 2022 r. wzywające do wykonania obowiązku wynikającego z ww. decyzji. 4 maja 2022 r. przedstawiciel organu powiatowego przeprowadził czynności kontrolne z udziałem D.K., podczas których stwierdzono, że obowiązek nałożony ww. decyzją nie został wykonany. Wobec powyższego 16 maja 2022 r. PINB w G. wystawił tytuł wykonawczy nr 2/2022, którego doręczenie D.K. 20 maja 2022 r. skutkowało wszczęciem postępowania egzekucyjnego w przedmiotowej sprawie.

Pismem z 27 maja 2022 r. zobowiązana wniosła zarzuty w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej, wskazując na niedoręczenie jej egzekwowanej decyzji nr 145/2021.

Postanowieniem nr 33/2022 z 1 czerwca 2022 r., znak: PINB.7355.8.6.2015, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. stwierdził bezzasadność zarzutu zobowiązanej.

W piśmie z 17 czerwca 2022 r. D.K. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie.

Postanowieniem z 21 lipca 2022 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Organ wskazał, że zarzut nieistnienia egzekwowanego obowiązku podnoszony przez D.K. nie zasługuje na uwzględnienie. Decyzja nr 145/2021 została prawidłowo wysłana do zobowiązanej. Ze zwróconej przez urząd pocztowy przesyłki listowej dołączonej do akt organu powiatowego jednoznacznie wynika, że została ona skierowana na właściwy adres, pod którym zobowiązana odbiera korespondencję dotyczącą przedmiotowej sprawy. Awizowanie tej korespondencji również nie budzi wątpliwości organu.

Organ zauważył, że w zażaleniu nie wskazano żadnych okoliczności, które mogłyby stanowić podstawę do zakwestionowania stanowiska organu powiatowego odnośnie oddalenia zarzutów.

Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła D.K., zaskarżając je w całości i zarzucając organowi naruszenie:

– art. 29 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm., dalej: "Prawo budowlane"), zgodnie z którym pozwolenie na budowę garażu nie jest wymagane;

– art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. przez:

a. niepełne zgromadzenie oraz nierzetelne i pobieżne przeanalizowanie zebranego w sprawie materiału dowodowego, skutkujące błędnym ustaleniem, iż D.K., L.K. i J.K. została prawidłowo doręczona decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr 145/2021 z 14 grudnia 2021 r., w sytuacji gdy tak nie było;

b. pominięcie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. faktu, iż z uwagi na śmierć w dniu 17 kwietnia 2021 r. C.K. zmienili się właściciele nieruchomości gruntowej nr [...] położonej w U., gm. G. (obecnie nimi są D.K., J.K. i L.K.), którzy wyrażają zgodę na wykonanie garażu konstrukcji metalowej o wymiarach 4 x 5,5 m na działce nr [...] położonej w U., gm. G. przy granicy z działką sąsiednią nr [...].

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie. W skardze wniesiono także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że ani D.K., ani J.K., ani L.K. nie otrzymali decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. nr 145/2021 z 14 grudnia 2021 r. O powyższej decyzji skarżąca dowiedziała się dopiero 20 maja 2022 r., ponieważ otrzymała tytuł wykonawczy nr 2/2022 z 16 maja 2022 r. Garaż nie został przez D.K. rozebrany do dnia 16 maja 2022 r., ponieważ nic o tym nie wiedziała. Nie bez znaczenia dla całej sprawy jest fakt, iż skarżąca każde pismo w niniejszej sprawie odbierała, co świadczy o tym, iż traktowała całe postępowanie poważnie i nigdy nie unikała odbioru korespondencji. Skarżąca doskonale wie, że korespondencja awizowana i nie podjęta w odpowiednim terminie jest traktowana jako doręczona. W sytuacji gdyby decyzja organu byłaby dla skarżącej niekorzystna mogłaby się od niej odwołać, nie ryzykując tym, że organ nie uwzględni wniosku, tylko zgodnie z przysługującej skarżącej prawem odwołanie złożone w terminie musiałoby zostać rozpoznane.

Skarżąca wskazała również, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ogóle nie wziął pod uwagę, że zmienili się właściciele nieruchomości gruntowej nr [...] położonej w U., którzy wyrażają zgodę na posadowienie blaszanego garażu na tej nieruchomości. W chwili obecnej, zgodnie z art. 29 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę garażu nie jest wymagane. W związku z powyższym — zdaniem skarżącej — nie było podstaw do nakazania skarżącej rozbiórki garażu znajdującego się na należącej do niej nieruchomości, a w konsekwencji do tego, aby organy obu instancji poczyniły ustalenia faktyczne, które są błędne i na ich podstawie wysnuły wadliwy wniosek, iż istnieje konieczność rozbiórki garażu. Powyższe utwierdza skarżącą w przekonaniu, iż w niniejszej sprawie nie przeprowadzono rzetelnie w całości postępowania dowodowego.

W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu argumentacja skarżącej, że faktycznie nie otrzymała decyzji o nakazie rozbiórki, co uniemożliwia prowadzenie postępowania egzekucyjnego jest nietrafna, gdyż zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a., przesyłka zawierająca decyzję z 14 grudnia 2021 r. została jej doręczona w trybie zastępczym 31 grudnia 2021 r. Do skarżącej skierowane zostało również upomnienie z 8 marca 2022 r., które również zostało doręczone w trybie zastępczym z powodu niepodjęcia korespondencji przez adresata. D.K. była obecna podczas oględzin 4 maja 2022 r., w trakcie których została poinformowana o wydanej decyzji o nakazie rozbiórki i wystosowanym do niej upomnieniu. Następnie PINB w G. 16 maja 2022 r. wystawił tytuł wykonawczy Nr 2/2022, którego doręczenie D.K. 20 maja 2022 r. skutkowało wszczęciem postępowania egzekucyjnego w przedmiotowej sprawie.

W ocenie Sądu, decyzja z 14 grudnia 2021 r. o nakazie rozbiórki została prawidłowo doręczona stronom, a więc weszła do obrotu prawnego. Decyzja ta jest ostateczna i wykonalna, zatem zarzut egzekucyjny nieistnienia obowiązku (art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a.) jest nietrafny.

Według Sądu nie są uzasadnione również zarzuty dotyczące naruszenia przez organ art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. przez niepełne zgromadzenie oraz nierzetelne i pobieżne przeanalizowanie zebranego w sprawie materiału dowodowego, skutkujące błędnym ustaleniem, że D.K., L.K. i J.K. została prawidłowo doręczona decyzja PINB o numerze 145/2021 z 14 grudnia 2021 r., w sytuacji gdy tak nie było. Z akt sprawy wynika, że stronom tym decyzja została doręczona w trybie zastępczym, zatem zgodnie z przepisami art. 44 k.p.a. Twierdzenie zobowiązanej, że zawsze podejmowała korespondencję od organów nadzoru budowlanego nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy, ponieważ znaczna część kierowanej do niej korespondencji została zwrócona jako niepodjęta w terminie.

Z kolei Sąd zaznaczył, że zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 29 Prawa budowlanego oraz pominięcia przez PINB w G. faktu, iż z uwagi na śmierć C.K. zmienili się właściciele nieruchomości gruntowej nr [...] położonej w U. gm. G., a obecnie nimi są D.K., J.K. i L.K., którzy wyrażają zgodę na wykonanie tego garażu, nie mogą być przedmiotem oceny w tej sprawie. W postępowaniu egzekucyjnym organ nie bada bowiem zgodności z prawem decyzji będącej podstawą wydania tytułu wykonawczego, lecz podejmuje czynności zmierzające do wyegzekwowania jej wykonania przez zobowiązanego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła D.K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. z uwagi na uznanie za dopuszczalne egzekwowanie niewymagalnego obowiązku, ponieważ wszczęcie postępowania egzekucyjnego i podejmowane w jego toku czynności wykonywane były na podstawie postanowienia z 14 grudnia 2021 r., nr 145/2021, które to postanowienie nigdy nie weszło do obrotu prawnego, bowiem nie zostało doręczone skarżącej, a uznano je za doręczone wskutek domniemania doręczenia, jednak data doręczenia po upływie ustawowych 14 dni po złożeniu w urzędzie pocztowym nie została ustalona i podana w zaskarżonym postanowieniu,

2. naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z naruszeniem art. 7, art. 77 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego przez uznanie za prawidłowe braku ustalenia przez organ egzekucyjny i wierzyciela wskazania daty uznania za doręczone postanowienia z 14 grudnia 2021 r., nr 145/2021, co miało kluczowe znaczenie jako okoliczność skutkująca wykonalnością decyzji i prawem do wszczęcia egzekucji administracyjnej,

3. naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 29 § 1 i art. 33 § 1 pkt 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2018 r. poz. 1314 z późn. zm., dalej: "u.p.e.a.") przez uznanie, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do zbadania prawidłowości doręczenia decyzji, co skutkuje uznaniem jej za prawomocną, a w ramach zarzutu niewymagalności obowiązku nie bada się okoliczności, które zaistniały w ramach prowadzenia postępowania i mogą być podstawą rozpatrywania w innym postępowaniu.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu, które nie zostały uiszczone w całości, ani w części.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Podnoszony brak ustalenia i podania w zaskarżonym postanowieniu dnia, w którym decyzja o nakazie rozbiórki stała się ostateczna, nie mógł mieć wpływu na zakwestionowanie prawidłowości oceny zaskarżonego aktu. Data uzyskania waloru ostateczności przez decyzję PINB nr 145/2021 wynika z adnotacji na kopercie przesyłki awizowanej kolejno 17 i 27 grudnia 2021 r., zwróconej nadawcy 3 stycznia 2022 r. i znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy. W zaskarżonym wyroku Sąd wskazał, że przesyłka zawierająca decyzję z 14 grudnia 2021 r. została doręczona skarżącej w określonym w art. 44 § 4 k.p.a. trybie zastępczym w dniu 31 grudnia 2021 r.

Z tych samych powodów niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z naruszeniem art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a.

Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 29 § 1 i art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. przez uznanie, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do zbadania prawidłowości doręczenia decyzji, a w ramach zarzutu niewymagalności obowiązku nie bada się okoliczności, które zaistniały w ramach prowadzenia postępowania i mogą być podstawą rozpatrywania w innym postępowaniu.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika jakoby Sąd I instancji wypowiadał się co do uprawnienia organu egzekucyjnego do zbadania prawidłowości doręczenia decyzji, natomiast odwołując się do art. 29 § 1 u.p.e.a. wyjaśnił, że organ ten nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, a zatem nie bada zgodności z prawem decyzji będącej podstawą wydania tytułu wykonawczego. Należy przy tym dodać, że zarówno organ odwoławczy, jak i organ orzekający w I instancji odniosły się do prawidłowości doręczenia w trybie art. 44 § 4 k.p.a. decyzji o nakazie rozbiórki. Także Sąd kontrolujący zaskarżone postanowienie odniósł się i pozytywnie ocenił kwestię doręczenia przedmiotowej decyzji (s. 7 i 8 uzasadnienia wyroku).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielanej przez pełnomocnika ustanowionego dla skarżącej w ramach prawa pomocy. Wynagrodzenie to, przysługujące pełnomocnikowi na podstawie art. 250 p.p.s.a. od Skarbu Państwa, jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.