Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1159/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2024 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Regionalnej w Szczecinie – G. S. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1318/20 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 kwietnia 2020 r. znak: DON.7100.68.2020.ANE w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1318/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", z dnia 27 kwietnia 2020 r., znak: DON.7100.68.2020.ANE, którą utrzymano w mocy decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 lutego 2020 r., znak: WOA.771.5.2017.KM – wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 290), zwanej dalej "K.p.a.", uwzględniającą ocenę prawną i wytyczne co do dalszego prowadzenia sprawy zawarte w ostatecznej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 sierpnia 2017 r., znak: DON.7100.230.2017.ANE, po ponownym rozpatrzeniu sprzeciwu wniesionego przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej delegowanego do Prokuratury Okręgowej w Szczecinie – o stwierdzeniu nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w Policach z dnia 16 czerwca 2016 r., znak: PINB.M.M.7353/64-P/10, umarzającej wznowione postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją tego organu z dnia 8 lipca 2010 r., znak: PINB-MH-7353/64-P/10, udzielającą pozwolenia na użytkowanie "budowli składającej się ze stalowego masztu rurowego osadzonego na cokole i fundamencie żelbetowym z zamontowanymi urządzeniami elektrowni wiatrowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, w m. L. (gm. P.), wg ewid. gruntów: na dz. nr [...] obrębu [...]".

Sąd wskazał, że okoliczności niniejszej nie uniemożliwiały uruchomienia postępowania w trybie wznowienia "z urzędu" w sprawie zakończonej ww. decyzją PINB z 2010 r. Ani wydane postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, ani wyroki Sądów Administracyjnych (o sygn. akt: II SA/Sz 1389/11, II OSK 3341/17, II SA/Sz 780/17, VII SA/Wa 1481/13) takiej przeszkody nie stanowiły, a tym samym nie było też podstaw do zastosowania w trybie wznowienia art. 105 § 1 K.p.a., i nie mogą nadto usprawiedliwiać zastosowania w badanej decyzji przez PINB tego przepisu. Tym bardziej, że w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę dla ww. inwestycji z uwagi na niedotrzymanie norm odległościowych (decyzją Wojewody Zachodniopomorskiego z 29 kwietnia 2011 r.) zaistniała w odniesieniu do ww. decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Niemniej jednak, wskazując na upływ czasu z art. 146 § 1 K.p.a. PINB uznał w tej decyzji, że dalsze prowadzenie postępowania jest bezzasadne, i zastosował art. 105 § 1 K.p.a. Możliwość zastosowania tego przepisu prawidłowo, zdaniem Sądu, została zweryfikowana w niniejszej sprawie; prawidłowo w efekcie doprowadziła organy orzekające do stwierdzenia o wystąpieniu przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Taką też ocenę, zdaniem Sądu, potwierdza treść art. 146 i art. 151 § 2 K.p.a., ponieważ pomimo istnienia negatywnej przesłanki do uchylenia decyzji, wymagana i tak jest merytoryczna ocena sprawy. Tylko rozstrzygnięcie istoty sprawy pozwala na stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa, otwierając drogę do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie (por. wyroki NSA: z 14 listopada 2012 r., II OSK 1247/11; z 19 grudnia 2017 r., II OSK 841/17; oraz B. Adamiak, J. Borkowski, k.p.a., Komentarz, wyd. 13, Warszawa 2014, str. 618.).

Upływ terminu z art. 146 § 2 K.p.a. nie mógł więc stanowić podstawy do odstąpienia przez organ od przeprowadzenia postępowania, a to w zakresie wyznaczonym treścią art. 149 § 2 K.p.a. Zaniechanie przeprowadzenia "właściwego" postępowania doprowadziło w konsekwencji do wydania wadliwej decyzji, bez koniecznego w tym przypadku postępowania. Owszem, nie można wykluczyć możliwości umorzenia postępowania wznowieniowego, jednakże przyczyn takiego rozstrzygnięcia należy poszukiwać poza ustaleniem, czy badana przesłanka wznowienia zaistniała w okolicznościach konkretnej sprawy. W efekcie tkwić one mogą wyłącznie w dopuszczalności wznowienia, ale taka sytuacja (w tym z przyczyn podniesionych w skardze) w niniejszej sprawie nie miała miejsca.

Dlatego Sąd podzielił ocenę organów orzekających; zgadzając się z dokonaną przez te organy weryfikacją badanej decyzji PINB, stwierdzonym naruszeniem i gradacją tego naruszenia. Stwierdzone naruszenie ma charakter oczywisty, a skutki tego naruszenia uzasadniają zastosowanie art. 156 § 1 K.p.a. Pozostawienie w obrocie prawnym decyzji umarzającej postępowanie wznowione oznaczałoby bowiem, że decyzja ostateczna z 8 lipca 2010 r. o pozwoleniu na użytkowanie w żaden sposób nie narusza prawa. Nie można zaś nie dostrzec, że wydana ona została w oparciu o pozwolenie na budowę, następnie wyeliminowane z obrotu prawnego. Bez znaczenia przy tym są powody, które doprowadziły do uchylenia ostatecznego pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji w sytuacji, gdy (co do zasady) tego rodzaju okoliczność, po pierwsze, wypełnia przesłankę z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.; po drugie, po wyeliminowaniu z obrotu prawnego pozwolenia na użytkowanie uzasadnia wszczęcie postępowania naprawczego (art. 50-51 ustawy – Prawo budowlane; por. wyrok NSA z 12 października 2016 r., II OSK 3322/14). Badana w sprawie w trybie stwierdzenia nieważności decyzja uniemożliwiła w efekcie doprowadzenie sprawy (w ujęciu szerokim) dotyczącej wskazanej inwestycji do stanu zgodnego prawem. Wprawdzie, upływ terminu z art. 146 § 1 K.p.a. uniemożliwia wydanie decyzji przewidzianej w art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. o uchyleniu decyzji ostatecznej, ale nie stoi na przeszkodzie stwierdzenia wydania decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa, po myśli art. 151 § 2 K.p.a.

Kończąc, Sąd wskazał, że organy prawidłowo wyłożyły na czym polega przesłanka "rażącego naruszenia prawa", o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. wyroki NSA: z 22 września 2020 r., II OSK 2068/18; z 17 grudnia 2019 r., II OSK 3270/18; z 25 października 2019 r., II OSK 3061/17; z 5 lutego 2019 r., II OSK 598/17; z 18 września 2018 r., II OSK 2392/16).

Poza tym Sąd zauważył, że orzekając w sprawie organy miały na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. w sprawie P 46/13 i słusznie przyjęły, że nie ma on charakteru prawotwórczego, nie ingeruje w treść art. 156 § 2 K.p.a. i tej treści nie zmienia, a tym samym do czasu jego zmiany przez ustawodawcę, organy administracji publicznej powinny go stosować w takim znaczeniu, jakie wynika z jego językowej (gramatycznej) wykładni wskazującej, że upływ czasu nie dotyczy przyczyny nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. wyrok NSA z 4 marca 2020 r., II OSK 1086/18). Niemniej jednak, kierując się orzecznictwem sądowoadministracyjnym zasadnie uznały, że ewentualny znaczny upływ czasu od wydania decyzji należy brać pod uwagę przy kwalifikacji stwierdzonego naruszenia. Sąd przypomina w tym miejscu, że w ww. wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Prawidłowo więc GINB zauważył, że badana decyzja wydana została 16 czerwca 2016 r.; trudno zaś w tej sytuacji mówić o znacznym upływie czasu. Poza tym prawidłowo WINB stwierdził, że wskazany wyrok TK nie znajduje zastosowania w rozpoznawanej sprawie, skoro decyzja PINB umarzająca postępowanie w trybie wznowienia nie była decyzją będącą podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Była to decyzja o charakterze wyłącznie formalnym wynikająca ze stwierdzonej przez organ bezprzedmiotowości postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w miejsce jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji GINB oraz przekazania sprawy GINB do ponownego rozpoznania, i to w związku z naruszeniem przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a., tj. w sytuacji gdy dokumenty zgromadzone w aktach sprawy uzasadniały uwzględnienie skargi, a to w szczególności w rozpoznaniu zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy podniesionych w punkcie 1 skargi ["zwykłej"], tj. zarzutu naruszenia przepisów postępowania polegających na naruszeniu przepisów art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 156 § 2 K.p.a. (a contrario) w zw. z art. 16 § 1 K.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji oraz w zw. z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13, a polegającym na utrzymaniu w mocy decyzji WINB z dnia 6 lutego 2020 r., stwierdzającej nieważności decyzji PINB w Policach z dnia 16 czerwca 2016 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. z powodu rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy na mocy ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie możne stanowić podstawy prawnej stwierdzenia nieważności decyzji, jako naruszający (w istotnym dla sprawy zakresie) normę przepisu art. 2 Konstrukcji, i to w zw. naruszeniem z przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a., a to poprzez przedstawienie stanu sprawy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób niezgodny ze stanem rzeczywistym, tj. poprzez ustalenie, że w aktualnym stawnie prawnym możliwym jest stwierdzanie nieważności decyzji z powołaniem na przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w miejsce jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji GINB oraz przekazania sprawy GINB do ponownego rozpoznania w zw. z naruszeniem przepisu art. 153 p.p.s.a. oraz w związku z naruszeniem przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a., tj. w sytuacji gdy dokumenty zgromadzone w aktach sprawy uzasadniały uwzględnienie skargi, a to w szczególności w rozpoznaniu zarzutów podniesionych w punkcie 2 skargi, tj. zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a polegało na naruszeniu przepisów art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 146 § 1 K.p.a. poprzez bezzasadne zakwestionowanie zgodnego z przepisem art. 105 § 1 K.p.a. i art. 146 § 1 K.p.a. umorzenia mocą decyzji PINB w Policach z dnia 16 czerwca 2016 r. wznowionego postępowania, którego wszczęcie w istocie pozostawało niedopuszczalnym (z uwagi na wcześniejsze prawomocnie rozpoznanie tożsamej sprawy w sensie materialnym), a nadto poprzez brak uwzględniania analogicznej do powyższej oceny prawnej wyrażonej w wydanych w tożsamych w znaczeniu administracyjnym sprawach wyrokach sądów administracyjnych, tj. wyrokach wydanych w sprawach: (a) zainicjowanej wnioskiem M. J. z dnia 2 sierpnia 2011 r., a zakończonej wyrokiem Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 marca 2012 r. (sygn. akt II SA/Sz 1389/11); (b) zainicjowanej wnioskiem G. B. z dnia 17 maja 2011 r. (inwestora), zakończonej w ostateczności postanowieniem GINB z dnia 23 lipca 2014 r., a w toku którego to postępowania wydany został m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2013 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1481/13); (c) zakończonej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 lipca 2018 r. (sygn. akt II OSK 3341/17), w sprawie ze skargi M. J. i W. J. na postanowienie WINB z dnia 12 maja 2017 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie pozwalania na użytkowanie, a które to oceny prawne (o niedopuszczalności kolejnych postępowań w tożsamej sprawie w sensie materialnym) były wiążące dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie rozpoznającego skargę skarżącego, i które to oceny prawne nakazywały właśnie umorzenie niedopuszczanego (kolejnego) postępowania wznowieniowego z powołaniem na normę przepisu art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 146 § 1 K.p.a., a to kwestionowaną decyzją PINB w Policach z dnia 16 czerwca 2016 r.;

Również poprzez dowolne przyjęcie, że wskazywane w skarżonej decyzji (przez skarżącego kwestionowane) naruszenie przepisów postępowania decyzją PINB w Policach z dnia 16 czerwca 2016 r., stanowiło rażące naruszenie przepisów postępowania uprawiające do stwierdzenia nieważności tej decyzji,

i to w zw. naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., a to poprzez przedstawienie stanu faktycznego sprawy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób niezgodny ze stanem rzeczywistym, tj. poprzez ustalenia, że tożsama sprawa nie została wcześniej prawomocnie rozpoznana.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Okręgowy w Szczecinie wniósł o jej oddalenie.

Pełnomocnik skarżącego obecny na rozprawie podtrzymał stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej; zaś Prokurator Prokuratury Regionalnej w Szczecinie wniósł jak w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd I instancji trafnie wyłożył, że pozbawiona jest skuteczności argumentacja skarżącego odwołująca się do zapadłych w trybie wznowienionym rozstrzygnięć o odmowie wszczęcia postępowania wznowieniowego dotyczących innych podmiotów i wydanych odnośnie tych rozstrzygnięć ww. wyroków Sądów Administracyjnych; oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. w sprawie P 46/13.

Wskazywane przez stronę skarżącą wyroki Sądów Administracyjnych nie stanowiły przeszkody do uruchomienia z urzędu postępowania wznowieniowego, w którym została wydana ww. decyzja PINB z 2016 r., będąca aktualnie przedmiotem oceny w postępowaniu nieważnościowym. W tym zakresie żadne korelacje ani faktyczne, ani prawne nie istnieją. W szczególności nie istnieją przepisy prawa, które uniemożliwiałyby w takich okolicznościach możliwość wszczęcia postępowania wznowieniowego z urzędu, ponieważ w tych innych sprawach odpowiednio M. J. lub W. J. odmówiono przymiotu strony postępowania w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego pozwolenia na użytkowanie. Jednocześnie w wyroku WSA w Szczecinie o sygn. akt II SA/Sz 1389/11 w ramach tej oceny wskazano, że "Niezależnie od tego, czy organ I instancji mógł i powinien wznowić postępowanie z urzędu, nie mógł tego uczynić na formalny wniosek skarżącej w tym zakresie". Sąd ten akcentował więc możliwość wszczęcia postępowania wznowieniowego z urzędu, ale właśnie nie w oparciu o wniosek podmiotu, który nie posiada przymiotu strony. Dlatego też nie mogło być także wszczęte postępowanie wznowieniowe na wniosek M. J. i W. J. dotyczące ww. decyzji PINB z 2016 r., co też potwierdził NSA w wyroku o sygn. akt II OSK 3341/17 (którym oddalono skargę kasacyjną od wyroku WSA w Szczecinie o sygn. akt II SA/Sz 780/17). Z kolei w wyroku WSA w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 1481/13 ocenie podlegała kwestia tego, że organ ten w ogóle nie zajmował się badaniem formalnych przesłanek dopuszczalności wznowienia (min. terminu do złożenia podania o wznowienie), jednak jeśli chodzi o przesłankę "rażącego naruszenia prawa" zaistniałe naruszenie wymaga oceny z puntu widzenia trzech przesłanek: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki jakie wywołuje decyzja (postanowienie).

Z powyższego wynika, że istnienie w obrocie prawnym ww. rozstrzygnięć nie mogło uzasadniać legalności ww. decyzji PINB z 2016 r. o umorzeniu postępowania wznowieniowego w sprawie dotyczącej pozwolenia na użytkowanie, a tym samym argumentacja odwołująca się do tych rozstrzygnięć nie może niweczyć oceny organów nieważnościowych, zaaprobowanej przez Sąd I instancji, że ww. decyzja PINB z 2016 r. została wydana z rażącym naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Ponadto ww. rozstrzygnięcia nie stanowią skutecznej podstawy do twierdzenia, że tożsama sprawa została wcześniej prawomocnie rozpoznana.

Odnośnie zaś przesłanki "rażącego naruszenia prawa" Sąd I instancji trafnie wyłożył jej istotę i stwierdził, że z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę oraz wystąpienie negatywnej przesłanki czasowości z art. 146 § 1 K.p.a. PINB nie mógł zastosować art. 105 § 1 K.p.a. i umorzyć postępowania z tej przyczyny. W związku z treścią art. 146 i art. 151 § 2 K.p.a. i tak jest wymagana merytoryczna ocena sprawy. Ma więc rację Sąd I instancji, że tylko rozstrzygnięcie istoty sprawy pozwala na stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa, otwierając drogę do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie. Ponadto zaniechanie przeprowadzenia "właściwego" postępowania doprowadziło w konsekwencji do wydania wadliwej decyzji, bez koniecznego w tym przypadku postępowania. Mając zatem na względzie treść art. 146 i art. 151 § 2 K.p.a. decyzja PINB z 2016 r. w sposób oczywisty narusza te przepisy. Ponadto charakter tych przepisów jest taki, że w sprawie wymagane jest rozstrzygnięcia merytorycznego, a więc co do istnienia bądź nie podstaw do uchylenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Organ wznowieniowy pozbawiony jest w tym zakresie dowolności, co oznacza, że nie może w każdej sprawie zastosować art. 105 § 1 K.p.a., jednocześnie pozostawiając bez oceny czy istniały przesłanki do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylono tej decyzji. Nadto Sąd I instancji trafnie także wskazał na niemożliwie do zaakceptowania skutki zaistniałego naruszenia prawa przy wydaniu przez PINB decyzji z 2016 r. Pozostawienie w obrocie prawnym decyzji umarzającej postępowanie wznowione oznaczałoby bowiem, że decyzja ostateczna z 8 lipca 2010 r. o pozwoleniu na użytkowanie w żaden sposób nie narusza prawa, w sytuacji gdy wydana ona została w oparciu o pozwolenie na budowę, następnie wyeliminowane z obrotu prawnego.

Z powyższego wywodu wynika, że w okolicznościach niniejszej sprawy zostały spełnione trzy przesłanki warunkujące zaistnienie przesłanki "rażącego naruszenia prawa", o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Jak wielokrotnie wskazywano w ugruntowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na co też trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, o "rażącym naruszeniu prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 27 października 2015 r., II OSK 397/14). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (por. m.in. wyroki NSA: z 9 sierpnia 2016 r., II OSK 2868/14; z 2 marca 2011 r., II OSK 2226/10; z 11 maja 1994 r., III SA 1705/93).

Drugi z zarzutów skargi kasacyjnej związany jest z treścią art. 156 § 2 K.p.a. i dotyczy przesłanki "czasowości" stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnego na tle wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt P 46/13. W tym zakresie Sąd I instancji trafnie wyłożył istotę tego wyroku (co nie wymaga już powtórzenia), natomiast strona skarżąca nie rozumie tej istoty wyroku TK, który nie wyklucza możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, lecz wymaga uwzględnienia przesłanki "czasowości", co w okolicznościach niniejszej sprawy zostało wzięte pod uwagę. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że od daty wydania decyzji PINB z 2016 r. do stwierdzenia jej nieważności (ostateczna decyzji GINB z 2020 r.) trudno mówić o "znacznym upływie czasu", w sytuacji gdy art. 156 § 2 K.p.a. w brzmieniu do 16 września 2021 r.) przewidywał upływ 10 lat; zaś w aktualnym stanie prawnym bezpośrednio w odniesieniu do przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przewiduje także upływ dziesięciu lat, a ubocznie – taki czas nie upłynął nawet do chwili wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku w niniejszej sprawie. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej w aktualnym stanie prawnym możliwym jest orzekanie w sprawie o stwierdzanie nieważności decyzji z powołaniem na przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151, art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w związku z ww. przepisami K.p.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.