Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 265/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6059 Inne o symbolu podstawowym 605
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy~Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 47a ust. 5
journal: Dz.U. 1989 nr 30 poz 163
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 26 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Gminy Czempiń od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 września 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 214/20 w sprawie ze skargi M. P., P. P. na czynność Burmistrza Gminy Czempiń wskazaną w zawiadomieniu z dnia 30 grudnia 2019 r. nr RG.6624.45.2019 w przedmiocie zmiany numeru porządkowego nieruchomości i zameldowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 11 września 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 214/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w sprawie ze skargi M. P., P. P. na czynność Burmistrza Gminy Czempiń wskazaną w zawiadomieniu z dnia 30 grudnia 2019 r., nr RG.6624.45.2019, w przedmiocie zmiany numeru porządkowego nieruchomości i zameldowania, stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Burmistrz Gminy Czempiń. Wyrok zaskarżył w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2) P.p.s.a. zarzucił naruszenie +przepisów, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a w szczególności:

1. prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 pkt 2) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2020 r. poz. 713 z późn. zm.) poprzez bezpodstawne uznanie, iż nieruchomość skarżących funkcjonowała w obrocie prawnym jako położona w miejscowości Czempiń,

2. prawa materialnego, tj. art. 47a ust. 3 pkt 4) ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 276 z późn. zm.) poprzez uznanie, iż Burmistrz miał kompetencję ustalenia innej miejscowości położenia nieruchomości, niż wynikająca z podziału terytorialnego kraju,

3. prawa procesowego, tj. art. 10 § 1 K.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie i uznanie, iż ma zastosowanie również do czynności materialno-technicznych,

4. prawa materialnego, tj. § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 stycznia 2012 r. w sprawie ewidencji miejscowości ulic i adresów (Dz.U. z 2012 r. poz. 125) (dalej: rozporządzenie MAiC) poprzez uznanie, iż ewidencja gruntów i budynków nie jest wystarczająca do ustalenia przebiegu granic administracyjnych miasta Czempiń,

5. prawa materialnego, tj. § 6 ust. 1 rozporządzenia MAiC poprzez uznanie, iż zawiadomienie winno zawierać wszelkie dane składające się na adres budynku, włącznie z nazwą województwa, powiatu i gminy, w sytuacji gdy dane te nie uległy zmianie,

5. prawa materialnego, tj. § 8 ust. 2 pkt 2) rozporządzenia MAiC poprzez bezpodstawne uznanie, iż zawiadomienie o ustaleniach dotyczących numerów porządkowych budynków winno zawierać szerokie uzasadnienie odpowiadające art. 107 § 3 K.p.a.

Skarżący wniósł o uchylenie powyższego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, zasądzenie od skarżących na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego za obie instancje wg norm przepisanych. Ponadto skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Bezpodstawny jest zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 10 § 1 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że ma on zastosowanie również do czynności materialno-technicznych.

Na wstępie do analizy zagadnień związanych z zasadą ustrojową zawartą w art. 10 § 1 K.p.a. zauważyć trzeba, że przepis ten nie normuje postępowania przed sądami administracyjnymi. Zarzut naruszenia przez sąd administracyjny art. 10 § 1 K.p.a. oznacza zatem, że skarżący kasacyjnie uważa, iż wypowiedzi Sądu na temat zastosowania tego przepisu mogą dotyczyć zgodności działań zaskarżonego organu z hipotezą i dyspozycją art. 10 § 1 K.p.a.

Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie sformułował tezy o naruszeniu przez Burmistrza art. 10 § 1 K.p.a. Sąd nie stwierdził również wprost, że art. 10 § 1 K.p.a. ma zastosowanie do czynności materialno-technicznych.

We wskazaniach co do dalszego postępowania Sąd wyraził jednak swoje stanowisko w kwestii zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu. Stwierdził, że ponownie rozpoznając sprawę, organ skompletuje akta sprawy oraz należycie rozważy i oceni cały zebrany w nich materiał. O ile w wyniku tej oceny – uwzględniającej także powyższe stanowisko i wskazania Sądu – Burmistrz dojdzie do przekonania, że adres, jakim dotąd posługiwali się skarżący na oznaczenie swej nieruchomości, jest jednak błędny i winien zostać zmieniony, to przed skierowaniem do skarżących zawiadomienia o prawidłowych danych adresowych ich nieruchomości i ustaleniu jej numeru porządkowego, umożliwi skarżącym zapoznanie się, w stosownym terminie, z materiałem zebranym w aktach sprawy oraz wypowiedzenie się co do niego.

Wskazania co do dalszego postępowania, o których mowa w art. 153 P.p.s.a., są konsekwencją oceny prawnej. Z przytoczonych wskazań wynika zatem, że w sposób pośredni, ale jednak niewątpliwy, Sąd pierwszej instancji uznał, iż w procedurze poprzedzającej dokonanie czynności materialno-technicznej w przedmiocie zmiany numeru porządkowego nieruchomości organ ma obowiązek umożliwienia stronie zapoznania się z materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się co do tego materiału.

Czynność podejmowana na podstawie art. 47a ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r. poz. 725 ze zm.) oraz § 9 ust. 1 pkt 1 i 6 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 stycznia 2012 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz. U. z 2012 r. poz. 125) nie jest decyzją administracyjną i w postępowaniu poprzedzającym jej dokonanie nie znajdują zastosowania przepisy K.p.a. Nie zmienia to jednak faktu, że jedną z podstawowych gwarancji procesowych w każdym postępowaniu toczącym się przed organami administracyjnymi jest zapewnienie stronom, przez te organy, możliwości czynnego udziału w postępowaniu.

Uwzględniając charakter prawny ustalenia (nadania) numeru porządkowego nieruchomości, jako czynności materialno-technicznej, obowiązek taki należy wyprowadzić z art. 2 Konstytucji RP, statuującego zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz z art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski w formie rezolucji w dniu 6 września 2001 r., stanowiącego o prawie każdej jednostki do wysłuchania i złożenia wyjaśnień (patrz: wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 494/20).

W pełni utożsamiając się z przytoczonym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dodać można, że procedury o charakterze władczym, a do takich należy przedmiotowa czynność, nie mogą być oderwane od standardów konstytucyjnych. Prawo do sądu, ustanowione normą art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, zabezpieczone normą art. 77 ust. 2, obejmuje prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury (zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności) – por. m.in. wyrok TK z dnia 9 czerwca 1998 r., sygn. K 28/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 50; wyrok TK z dnia 7 marca 2006 r., sygn. akt SK 11/05, OTK-A 2006/3/27; wyrok TK z dnia 12 marca 2002 r., sygn. akt P 9/01. OTK-A 2002/2/14.

Na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie kontroli postępowania podatkowego zachowanie standardów procesowych określono w piśmiennictwie jako zagwarantowanie stronie rzetelnego procesu (patrz: Artur Mudrecki "Rzetelny proces podatkowy", LEX 2015, s. 21-28). Zauważyć warto, że jakkolwiek wywód przedstawiony w przywołanym opracowaniu dotyczy przede wszystkim postępowania sądowego, odwołano się do wypowiedzi, według której, ochrona praw podatnika w jej formach tradycyjnych to przede wszystkim kształtowanie instytucji z zakresu postępowania podatkowego, mających zagwarantować rzetelność tego postępowania (patrz: A. Mudrecki, op. cit., s. 27, za B. Szczurek "Koncepcja ochrony praw podatnika", Warszawa 2008, s. 19-20).

W doktrynie nadto stwierdzono, że zasadę prawa do sprawiedliwego i jawnego, szybkiego procesu należy odnieść odpowiednio do procesu administracyjnego w zakresie rozpatrzenia sprawy przez władzę publiczną sprawiedliwie, jawnie, bez nieuzasadnionej zwłoki, a bezpośrednio do postępowania administracyjnego (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 55).

Odnotować trzeba również głos krytyczny co do potrzeby posługiwania się regułą sprawiedliwości proceduralnej, w stosunku do ogólnego postępowania administracyjnego, z uwagi na to, że instytucje procesowe Kodeksu postępowania administracyjnego gwarantują ochronę praw strony w tym zakresie, np. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu (patrz: Andrzej Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego", LEX/el 2022, pkt 4 do art. 6).

Obaw tych nie można podzielić w odniesieniu do postępowań nieobjętych bezpośrednio zakresem przedmiotowym Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy opowiedzieć się za uwzględnieniem reguł wynikających z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP, w odniesieniu do stosowania procedur władczych nieuregulowanych bezpośrednio w Kodeksie postępowania administracyjnego, a więc także postępowania kończonego czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

W postępowaniach tych, w zakresie w jakim określonych sytuacji procesowych w przepisach szczególnych nie unormowano, nie ma podstaw do stosowania wprost przepisów ogólnej procedury administracyjnej. Nie powinno to jednak oznaczać pozbawienia stron tych postępowań podstawowych gwarancji procesowych.

Nadto, pamiętać trzeba, że postępowanie sądowoadministracyjne polega na kontroli administracji publicznej. Ta szczególna relacja powoduje, że w trakcie tej kontroli nie można poprzestać, oceniając zachowanie procesowych standardów konstytucyjnych, na przepisach regulujących postępowanie przed sądami administracyjnymi. Przyjęcie, że procesowe standardy konstytucyjne obowiązują w odniesieniu do postępowania sądowoadministracyjnego, ale nie dotyczy to kontrolowanej procedury, czyniłoby tę kontrolę iluzoryczną (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1338/19).

Sąd pierwszej instancji obszernie, w kontekście przepisów art. 54 § 2 oraz art. 133 § 1 P.p.s.a., przedstawił znaczenie przedłożenia akt sprawy dla możliwości wykonania przez sąd administracyjny kontroli legalności zaskarżonego zawiadomienia. Stanowisko Sądu jest prawidłowe.

Nie jest wykluczone, że nawet pewne wady uzasadnienia nie dyskwalifikują takiego zawiadomienia jako czynności materialno-technicznej. Zastrzegając, że jest to uwarunkowane indywidualnymi okolicznościami sprawy, należy zgodzić się z poglądem, że sytuacja taka wystąpi, gdy Sąd, mimo wad uzasadnienia, jest w stanie dokonać kontroli w oparciu o przedłożone przez organ akta sprawy.

Uzupełnieniem takiego materiału aktowego mogą być okoliczności podniesione w odpowiedzi na skargę, a nawet dokumenty uzupełniające akta sporządzone w postępowania poprzedzającym dokonanie czynności. Mimo bowiem, że zawiadomienie powinno spełniać, jak to ujął Sąd pierwszej instancji, wymogi funkcjonalne zbliżone do tych, które wynikają z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., jest oczywiste, że przepisy te nie są stosowane w przedmiotowym postępowaniu bezpośrednio. Oznacza to, że postępowanie wyjaśniające prowadzone przed sądem administracyjnym, w sprawach ze skarg na akty i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., może polegać w większym stopniu, niż w przypadku skarg na decyzje wydane w sformalizowanym postępowaniu administracyjnym, na uzupełnieniu materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1061/22).

Do takiego uzupełnienia uprawniają przepisy art. 106 § 2 i 3 P.p.s.a.

W niniejszej sprawie jednak miałoby dojść nie do uzupełnienia materiału dowodowego, ale do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w pełnym zakresie. Pamiętać zaś należy o charakterze kontroli sądowej, która polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Postępowanie sądowe nie stanowi przedłużenia procedury administracyjnej. Dotyczy to także postępowania wyjaśniającego. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.). Tylko w okolicznościach objętych hipotezą art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów.

W związku z tym podstawy faktycznej orzekania przez Sąd pierwszej instancji nie mogła stanowić m.in. opinia prawna z dnia 18 grudnia 20019 r., sporządzona przez zespół radców prawnych dla Urzędu Gminy w Czempiniu, dotycząca granic administracyjnych Miasta Czempiń. Dokument ten został przedłożony przez organ wraz z odpowiedzią na skargę. Niezależnie od tego wskazać należy, że nie jest to dokument o charakterze źródłowym. Ma, zgodnie z swą nazwą, charakter wypowiedzi specjalistycznej opartej na przywołanych w opinii aktach stanowienia i stosowania prawa. Również dopiero z odpowiedzią na skargę organ przedłożył wydruk z ewidencji gruntów i budynków.

Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że nieprzedłożenie Sądowi akt administracyjnych prowadzi do sytuacji, w której zaskarżona czynność nie poddaje się kontroli sądowej.

Konieczne jest podkreślenie, że jak wynika z uzasadnienia zawiadomienia z dnia 30 grudnia 2019 r., Burmistrz przeprowadził czynności proceduralne, w oparciu o które dokonał istotnych ustaleń, na podstawie których wystosował do skarżących zawiadomienie o zmianie numeru porządkowego nieruchomości. Także w odpowiedzi na skargę wskazano, że przed podjęciem zaskarżonej czynności Burmistrz dokonywał określonych ustaleń, analiz i innych czynności wyjaśniających.

Czynności te, z uwagi na wymogi określone w art. 54 § 2 P.p.s.a. oraz art. 133 § 1 P.p.s.a. powinny zostać utrwalone i zgromadzone w zbiorze, który z punktu widzenia tych przepisów tworzy akta sprawy.

Nieprzedłożenie Sądowi pierwszej instancji akt sprawy, w sytuacji, w której organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające, było uchybieniem formalnym, skutkującym utrudnienie a nawet uniemożliwienie wykonania przez Sąd kontroli sądowej, a więc ustrojowego obowiązku wynikającego z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 P.u.s.a.

Niewytworzenie akt sprawy stanowiło naruszenie także w aspekcie zasady sprawiedliwości proceduralnej, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, o czym była mowa w poprzedzających rozważaniach.

Akta sprawy są bowiem tworzone nie tylko po to aby działanie administracji poddawało się kontroli sądowej, zwłaszcza działanie podejmowane w procedurach nieuregulowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wytworzenie akt sprawy pozwala stronie na podjęcie realnych środków obrony własnych praw. Bez zapoznania się z materiałem stanowiącym podstawę podejmowanych czynności materialno-technicznych, o charakterze zbliżonym do rozstrzygnięć indywidualnych (por. "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, s. 60), strona nie ma zapewnionego prawa do czynnego udziału w postępowaniu.

W konsekwencji, z powodu opisanych uchybień proceduralnych, należało stwierdzić bezskuteczność zaskarżonej czynności. Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że merytoryczną prawidłowość tej czynności należało ocenić w ponownym postępowaniu.

Jak jednak wynika z pisma organu, sprawa została załatwiona, w drodze objęcia nieruchomości skarżących, tj. działki nr ew. [...], zakresem rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2021 r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast oraz nadania niektórym miejscowościom statusu miasta (Dz. U. z 2021 r. poz. 1395), na mocy którego dokonano włączenia do dotychczasowego obszaru miasta Czempiń części obszaru obrębu ewidencyjnego P., to jest działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], o łącznej powierzchni 4,95 ha, z gminy Czempiń.

W tej sytuacji, bezprzedmiotowa jest ocena wykładni stosownych norm materialnoprawnych, dokonanej przez Sąd pierwszej instancji na potrzeby ponownego postępowania w przedmiocie zmiany numeru porządkowego nieruchomości skarżących.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.