Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1045/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6133 Informacja o środowisku
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 3, art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 14 ust. 1, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 1029
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
article: art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 10 § 1, art. 61 § 4, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo Prudnik od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 16 lutego 2023 r. sygn. akt II SAB/Op 94/22 w sprawie ze skargi Fundacji [...] w W. na bezczynność Nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo Prudnik w przedmiocie bezczynności w sprawie udostępnienia informacji o środowisku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 16 lutego 2023 r. sygn. akt II SAB/Op 94/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Fundacji L. w W. na bezczynność Nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo P. w przedmiocie bezczynności w sprawie udostępnienia informacji o środowisku, zobowiązał Nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo P. do rozpoznania wniosku Fundacji L, w W. z dnia 15 lutego 2022 r. w terminie 30 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy (pkt 1), stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), a także zasądził od Nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo P. na rzecz Fundacji L. w W. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Fundacja L. z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca", "Fundacja") skierowała do Nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwa P. (dalej: "organ", "Nadleśniczy") w dniu 15 lutego 2022 r. drogą elektroniczną wniosek o udostępnienie informacji, w którym zawarła pytania odnoszące się do wszelkich procesów konsultacji społecznych, zgłaszania uwag, wniosków, petycji i współuczestniczenia strony społecznej w decyzjach o gospodarce leśnej, które "odbyły się poza procesem tworzenia Planu Urządzenia Lasu (PUL), czyli, inaczej mówiąc tych, które dotyczyły wdrażania już zatwierdzonego PUL, a nie tworzenia nowego PUL" albo "miały miejsce w Nadleśnictwie od 1 stycznia 2018 roku do momentu odpowiedzi na to pismo". Fundacja podkreśliła, że pytania te stanowią kontynuację monitoringu, który przeprowadziła z Siecią Obywatelską Watchdog na przełomie roku 2020/21. W jego wyniku wiele z nadleśnictw odmówiło skarżącej dostępu do informacji, przy czym wybrane rozstrzygnięcia zostały zaskarżone do właściwych sądów administracyjnych, które zgodnie z treścią wiadomości elektronicznej "orzekły bezprawność odmowy informacji".

Strona skarżąca wniosła o "przesłanie listy przypadków z okresu od 1 stycznia 2018 r. do momentu odpowiedzi na to pismo, gdy przedstawiciele strony społecznej zgłaszali postulaty, pytania, wnioski i uwagi dotyczące prowadzenia gospodarki leśnej na terenie Nadleśnictwa?". Następnie zwróciła się o informacje:

a) "kto zgłaszał postulaty, pytania, wnioski i uwagi dotyczące prowadzenia gospodarki leśnej na terenie Nadleśnictwa?",

b) "zagadnień, których dotyczyły pytania, wnioski i uwagi zgłaszane przez stronę społeczną",

c) "rezultatów zgłaszania pytań, postulatów, wniosków i uwag przez stronę społeczną, a w szczególności informacji, czy w wyniku zaangażowania strony społecznej Nadleśnictwo zmodyfikowało swoje plany prowadzenia gospodarki leśnej i jeżeli tak, to w jaki sposób",

d) "dokumentacji komunikacji Nadleśnictwa ze stroną społeczną".

Kolejno strona skarżąca wyjaśniła definicje pojęć, wskazanych w wyżej wymienionych pytaniach, jak: "strona społeczna", oraz w jaki sposób oczekuje udzielenia żądanej informacji, zaznaczając, że ma to nastąpić na podany adres e-mail. Niezależnie od powyższego 3 marca 2022 r. Fundacja wysłała ponownie swój wniosek, tym razem opatrzony podpisem zaufanym.

Pismem z 17 marca 2022 r., adresat wniosku poinformował Fundację, że złożony wniosek nie obejmuje informacji o środowisku.

Fundacja L. z siedzibą w W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu.

W odpowiedzi na skargę udzielonej pismem datowanym na 9 grudnia 2022 r. Nadleśniczy przekazał ją wraz z aktami do Sądu, wnosząc o jej odrzucenie w całości oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że w świetle art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 2373 ze zm., zwana dalej: "u.o.i.ś."), że Nadleśniczy Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo P. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji o środowisku i jego ochronie. Zgodnie bowiem z tym przepisem obowiązane do udostępniania każdemu informacji o środowisku i jego ochronie są władze publiczne.

Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2022 r. poz. 672 ze zm., zwana dalej: "ustawa o lasach"), lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa zarządza Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe. Z kolei według art. 32 ust. 1 ustawy o lasach Lasy Państwowe jako państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej reprezentują Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia. Zadania nadleśniczego określa art. 35 ustawy o lasach, stanowiący w ust. 1, że nadleśniczy prowadzi samodzielnie gospodarkę leśną w nadleśnictwie na podstawie planu urządzenia lasu oraz odpowiada za stan lasu, a w szczególności: reprezentuje Skarb Państwa w stosunkach cywilnoprawnych, w zakresie swojego działania (pkt 1); kieruje nadleśnictwem jako podstawową jednostką organizacyjną Lasów Państwowych (pkt 2); bezpośrednio zarządza lasami, gruntami i innymi nieruchomościami Skarbu Państwa, pozostającymi w zarządzie Lasów Państwowych (pkt 2a). Przedstawione regulacje nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że Nadleśniczy Nadleśnictwa P., któremu powierzono realizację zadań publicznych w zakresie ochrony środowiska, to podmiot wymieniony w art. 8 ust. 1 ustawy o lasach, zobowiązany zasadniczo do udostępniania informacji o środowisku i jego ochronie.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji plan urządzenia lasu to podstawowy dokument gospodarki leśnej opracowywany dla określonego obiektu, zawierający opis i ocenę stanu lasu oraz cele, zadania i sposoby prowadzenia gospodarki leśnej (art. 6 ust. 1 pkt 6 ustawy o lasach), według którego prowadzi się trwale zrównoważoną gospodarkę leśną (art. 7 ust. 1 ustawy o lasach), prowadzoną również z zachowaniem m.in. zasad: powszechnej ochrony lasów, trwałości ich utrzymania oraz ciągłości i zrównoważonego wykorzystania wszystkich funkcji lasów (art. 8 pkt 1-3 ustawy o lasach). Każde więc działanie związane z prowadzeniem gospodarki leśnej i realizacją planu urządzenia lasu, ma związek ze środowiskiem oraz jego ochroną. Oceny tej nie zmienia podnoszona przez Nadleśniczego okoliczność, że plan urządzania lasu obejmuje również pozyskiwanie drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego oraz realizację pozaprodukcyjnych funkcji lasu, jako elementów gospodarki leśnej – zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach. Te działania bowiem, mimo, że nie są wprost nakierowane na ochronę środowiska, mają jednak wpływ na stan środowiska.

W ocenie Sądu pierwszej instancji dostrzeżenia wymaga, że część pytań sformułowanych przez skarżącą we wniosku o udostępnienie informacji dotyczyła zgłoszonych do organu przez stronę społeczną postulatów, wniosków i uwag w sprawach związanych z prowadzoną gospodarką leśną oraz ewentualnych rezultatów tych działań, a więc kwestii odnoszących się wprost do stanu lub ochrony elementów środowiska. Inną rzeczą natomiast jest to, czy faktycznie takie postulaty, wnioski i uwagi były do organu kierowane i czy skutkowały podjęciem konkretnych środków lub wdrożeniem działań wpływających lub mogących wpłynąć na elementy środowiska, czy też mających na celu ochronę tych elementów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził, że niewątpliwie rację ma Fundacja dowodząc, że jej wniosek podlega rozpoznaniu w trybie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

Zdaniem WSA w Opolu, informacje o podjętych przez stronę społeczną działaniach w postaci postulatów, pytań, wniosków i uwag, które kierowane były do organu, a dotyczących prowadzenia gospodarki leśnej przez Nadleśnictwo oraz informacje o sprzężonych z nimi działaniach podjętych w ich następstwie przez organ wraz z dokumentacją komunikacji Nadleśnictwa ze stroną społeczną w tym zakresie, mieszczą się w pojęciu informacji o środowisku i jego ochronie, zdefiniowanym szeroko w art. 9 ust. 1 pkt 3 u.o.i.ś. W tej sytuacji niedopuszczalne było załatwienie wniosku skarżącej pismem. W konsekwencji organ winien w tej sprawie albo udostępnić wnioskowane informacje o środowisku i jego ochronie w formie czynności materialno-technicznej (art. 14 ust. 1 u.o.i.ś.) albo wydać decyzję o odmowie ich udostępnienia w okolicznościach przewidzianych w art. 20 ust. 1 u.o.i.ś. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ pozostaje bezczynny, bowiem na moment wniesienia skargi sprawa nadal nie jest załatwiona w którejś ze wskazanych form.

Stwierdzenie to skutkowało orzeczeniem bezczynności organu i mocą art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") obligowało Sąd do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 15 lutego 2022 r. uzupełnionego 3 marca 2022 r., w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku (pkt 1 sentencji wyroku).

Zdaniem składu orzekającego w tej sprawie działanie organu administracji naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy, ale nie w sposób rażący czy nadzwyczajny. Na ocenę tę niewątpliwie wpływa okoliczność, że organ zareagował na wniosek pismem, przy czym uczynił to wadliwie. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w pkt 2 sentencji, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, pkt 3, § 1a p.p.s.a., orzekł że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Nadleśniczy Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo P., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie prawa materialnego, a to:

a) art. 61 ust. 3 w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie przyjęcia, że wniosek skarżącego stanowił o nadużyciu przez niego prawa do informacji publicznej;

b) art. 14 ust. 1 oraz 20 ust. 1 u.o.i.ś. poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie organ zobowiązany był udostępnić wnioskowane informacje w formie czynności materialno-technicznej albo wydać decyzję o odmowie ich udostępnienia.

2. przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 10 § 1, art. 61 § 4, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., zwana dalej: "k.p.a.") przez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania administracji publicznej uchybił należytej ocenie przeprowadzonych przez organ dowodów,

b) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez zobowiązanie organu do wydania aktu lub dokonania czynności, pomimo że wniosek skarżącego stanowił nadużycie prawa do informacji publicznej;

c) art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, gdy tymczasem w opisanych w uzasadnieniu niniejszej skargi okolicznościach faktycznych i prawnych nie można żadną miarą przypisać organowi bezczynności;

d) art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie wobec okoliczności, że organ nie pozostawał w bezczynności.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku w całości i przekazanie Sądowi I instancji sprawy do ponownego rozpoznania. Jednocześnie w każdym przypadku wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu według norm przepisanych, a także zrzekł się prawa do rozpoznania sprawy na rozprawie.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Pismem z dnia 5 kwietnia 2024 r. Fundacja L. z siedzibą w W. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, a także podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw:

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi Sądu I instancji zarówno naruszenia przepisów postępowania, jak i naruszenie przepisu prawa materialnego. Co do zasady rozpoznaniu w pierwszej kolejności powinny podlegać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzut naruszenia prawa materialnego winien być rozpoznany na tle ustalonego, niewątpliwego stanu faktycznego. Jednakże z uwagi na specyficzny przedmiot niniejszego postępowania oraz częściowo błędną konstrukcję podstaw skargi kasacyjnej zarzuty skargi kasacyjnej muszą zostać rozpoznane łącznie.

Przed przystąpieniem do szczegółowej analizy zarzutów skargi kasacyjnej należy jednak poczynić kilka uwag natury ogólnej. Prawo do informacji publicznej zostało wyrażone w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Sposób realizacji tego prawa określa przede wszystkim u.d.i.p.

Natomiast prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska wyrażone zostało w art. 74 ust. 3 Konstytucji RP, z którego wynika, że każdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska. Zakres tego prawa - zgodnie z art. 81 Konstytucji RP - determinuje ustawa zwykła, w szczególności art. 9 u.i.o.ś.

W kontekście powyższego niezasadny jest zarzut naruszenia art. 61 ust. 3 w związku z art. 2 Konstytucji RP. Odnosząc się jednak ogólnie do zarzutu nadużycia prawa do informacji należy podnieść, że cel i motywy, które towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania udostępnienia informacji publicznej, jak również informacji o środowisku, mają charakter subiektywny i mogą mieć znaczenie przy ocenie sposobu czynienia użytku przez wnioskodawcę z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji. Sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego wiąże się z problematyką "używania" tego prawa, w tym również jego nadużywania. Zatem ewentualne zjawisko nadużywania prawa dostępu do informacji może być brane pod uwagę nie na etapie dokonywania wykładni art. 9 ust. 1 u.i.o.ś., czyli na etapie odkodowywania normy prawnej wraz z jej percepcją dla ustalenia przedmiotowych granic prawa podmiotowego dostępu do informacji o środowisku, lecz na etapie późniejszym, tj. po stwierdzeniu, że wnioskowana informacja odpowiada ustawowemu pojęciu informacji o środowisku podlegającej udostępnieniu, a zatem na etapie oceny prawidłowości korzystania z publicznego prawa dostępu do takiej informacji. Dopiero sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji, a tym samym i interesu stanowiącego podstawę tego prawa może być analizowany z perspektywy ewentualnego zjawiska nadużywania tego prawa. Z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji o środowisku wynika, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 799/12). Odmowa ochrony nie następuje jednak poprzez zakwestionowanie przedmiotu określonego prawa, lecz wiąże się z odmową realizacji roszczenia, które z niego wynika, co w przypadku prawa dostępu do informacji o środowisku powinno następować poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji. Zarzut nadużycia prawa do informacji nie mógł zatem być uznany za skuteczny wobec faktu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym ustaleniu podlegał dopiero charakter żądanej informacji, a organ nie odmówił jej udostępnienia z uwagi na nadużycie prawa do informacji, lecz z uwagi na uznanie, że żądana informacja nie stanowi informacji o środowisku.

W dalszej kolejności niezbędne jest stwierdzenie, że w podstawach skargi kasacyjnej nie został powołany art. 9 ust. 1 u.i.o.ś., co przesądza o tym, że skarżący kasacyjnie nie zakwestionował skutecznie przyjętej przez Sąd I instancji oceny charakteru żądanej we wniosku informacji jako informacji o środowisku. Wobec jednak poczynienia odniesień do powyższej regulacji prawnej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że podziela w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji.

W piśmiennictwie trafnie wskazuje się, że przepisów u.d.i.p. nie stosuje się wyłącznie wtedy, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Ustawy, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., można podzielić na ustawy ograniczające dostęp do informacji publicznej ze względu na szczególny rodzaj chronionych przez nie dóbr oraz ustawy, które nieraz bardzo szczegółowo i obszernie, ale odmiennie niż u.d.i.p., regulują dostęp do określonego rodzaju informacji publicznej (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 45). Do drugiej z wyżej wymienionych kategorii ustaw należy u.i.o.ś. Jeżeli materia żądania wniosku dotyczy informacji o środowisku i jego ochrony, to informacji publicznej udziela się w oparciu o u.i.o.ś. W każdym przypadku, gdy przedmiotem konkretnego postępowania będzie któryś z celów określonych w art. 1 pkt 1 lit. a u.i.o.ś., to rozwiązania i instytucje wynikające z tej ustawy znajdować będą zastosowanie. Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku wprowadziła otwartą definicję informacji o środowisku i jego ochronie, stanowiąc w art. 9 ust. 1 m.in., że udostępnieniu podlegają informacje dotyczące stanu elementów środowiska oraz wzajemnych oddziaływań między tymi elementami, emisji i zanieczyszczeń.

Postanowienia art. 9 ust. 1 u.i.o.ś. rozstrzygają o zakresie przedmiotowym podlegających udostępnieniu informacji o środowisku. W myśl tego przepisu udostępnieniu podlegają m.in. informacje dotyczące: stanu elementów środowiska, takich jak: powietrze, woda, powierzchnia ziemi, kopaliny, klimat, krajobraz i obszary naturalne, w tym bagna, obszary nadmorskie i morskie, a także rośliny, zwierzęta i grzyby oraz inne elementy różnorodności (pkt 1); środków, takich jak: środki administracyjne, polityki, przepisy prawne dotyczące środowiska i gospodarki wodnej, plany, programy oraz porozumienia w sprawie ochrony środowiska, a także działań wpływających lub mogących wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1, oraz na emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, jak również środków i działań, które mają na celu ochronę tych elementów (pkt 3); raportów na temat realizacji przepisów dotyczących ochrony środowiska (pkt 4); analiz kosztów i korzyści oraz innych analiz gospodarczych i założeń wykorzystanych w ramach środków i działań, o których mowa w pkt 3 (pkt 5).

Jak już była mowa wyżej, zgodnie z art. 74 ust. 3 Konstytucji każdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska. W orzecznictwie eksponuje się, że to prawo podmiotowe ma zakres znacznie szerszy, aniżeli wynikałoby to z literalnej treści art. 9 ust. 1 u.i.o.ś. (por. np. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 3483/18, LEX nr 2785199). Udostępnieniu podlega bowiem każda informacja o środowisku, niezależnie od tego, czy została wymieniona w art. 9 ust. 1 u.i.o.ś., chyba że organ ochrony środowiska, na podstawie przepisów ustawy wykaże, że w konkretnej sprawie nie ma możliwości udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie.

Podkreślenia wymaga, że przepis art. 9 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. stanowi transpozycję do polskiego systemu prawnego dyrektywy 2003/4/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska i uchylającej dyrektywę Rady 90/313/EWG (Dz. Urzęd. WE seria L nr 41 poz. 26, dalej: dyrektywa). W motywie 10 dyrektywy wskazano, że: "definicja informacji o środowisku powinna zostać sprecyzowana, tak by uwzględniać informacje w dowolnej formie dotyczące stanu środowiska, czynników, środków lub działań, które wpływają lub mogą wpłynąć na środowisko lub mają na celu jego ochronę, analizy kosztów i korzyści oraz analizy gospodarcze wykorzystywane w ramach takich środków lub działań, jak również informacje dotyczące stanu ludzkiego zdrowia i bezpieczeństwa, łącznie ze skażeniem łańcucha pokarmowego, warunkami życia człowieka, obiektami kultury i budowlami w stopniu, w jakim ulegają one lub mogą ulec, wpływowi tych elementów". Prawodawca unijny zaznaczył, że przepisy o dostępie do informacji o środowisku mają zastosowanie do zjawisk związanych z funkcjonowaniem elementów o charakterze przyrodniczym. U.i.o.ś. nie zawiera własnej definicji "środowiska". Ustawodawca zdefiniował natomiast to pojęcie w art. 3 pkt 39 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 54) – dalej: "Prawo ochrony środowiska". Zgodnie z tym przepisem poprzez środowisko rozumie się ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami. Zatem "wiodącym w definicji jest rozumienie środowiska w sensie środowiska przyrodniczego, jednak z wzięciem pod uwagę jego stanu aktualnego (środowisko przyrodnicze to nie środowisko pierwotne), stanu wynikającego z faktu korzystania ze środowiska przez człowieka" (J. Jędrośka, Ustawa Prawo ochrony środowiska. Komentarz, LEX/el 2014).

Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku dotyczy zatem informacji o elementach środowiska o charakterze przyrodniczym i ewentualnych działaniach władz w zakresie utrzymania właściwego stanu środowiska przyrodniczego (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2019 r., sygn. I OSK 2158/17, LEX nr 2699643; zob. też K. Tarnacka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Wyd. Sejmowe Warszawa 2009, s. 211.).

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego informacje dotyczące wszelkich procesów konsultacji społecznych, zgłaszania uwag i współuczestniczenia strony społecznej w decyzjach o gospodarce leśnej, które odbyły się poza procesem tworzenia planu urządzania lasu (tj. dotyczących wdrażania już zatwierdzonego planu, a nie tworzenia nowego), mieszczą się w pojęciu informacji o środowisku i jego ochronie.

Lasy są elementem środowiska, co jest aksjomatem w naukach przyrodniczych, i co znajduje potwierdzenie w art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1356) – dalej: "ustawa o lasach", (potraktowanie zasobów leśnych jako jednego z elementów środowiska), w związku z art. 3 pkt 39 Prawa ochrony środowiska. Plan urządzenia lasu, według art. 6 ust. 1 pkt 6 ustawy o lasach, to podstawowy dokument gospodarki leśnej opracowywany dla określonego obiektu, zawierający opis i ocenę stanu lasu oraz cele, zadania i sposoby prowadzenia gospodarki leśnej. Jego sporządzenie jest obowiązkowe dla lasów stanowiących własność Skarbu Państwa i następuje na koszt i zlecenie Lasów Państwowych (art. 19 ust. 1 w związku z art. 21 ust. 1 ustawy o lasach). Plan urządzenia lasu musi być zatwierdzony przez ministra właściwego do spraw środowiska.

Plan urządzenia lasu to kluczowy dokument nierozłącznie związany z aspektami środowiskowymi i ochronnymi gospodarki leśnej. Mając na uwadze strukturę treściową planu, zwłaszcza w kontekście związków programu ochrony przyrody z celami gospodarczymi leśnictwa, nie sposób nie zauważyć, że żądane przez skarżącą Fundację informacje są informacjami dotyczącymi środowiska. Plan urządzenia lasu, poprzez włączenie w jego ramy programu ochrony przyrody, jest także instrumentem ochrony środowiska, a z tego wynika, że dane dotyczące opracowania czy realizacji takiego instrumentu, także pod względem podmiotów uczestniczących w tym procesie, są informacjami dotyczącymi środowiska. Wskazane działania wynikające z planu urządzenia lasu są jednoznacznie nakierowane na ochronę środowiska. Mają zatem wpływ na stan środowiska, którego elementem jest las.

W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której aktualizuje się dla skarżącej Fundacji ustawowo gwarantowany dostęp do informacji o środowisku. Nie można więc podzielić stanowiska organu, że żądane informacje nie dotyczą środowiska.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 14 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.i.o.ś. należy wskazać, że zgodnie z art. 14 ust. 1 u.i.o.ś. władze publiczne udostępniają informację o środowisku i jego ochronie bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania wniosku. Przepis ten nie ma charakteru materialnego, lecz procesowy. Przepis ten bowiem nie stanowi normy prawnej kształtującej uprawnienia lub obowiązki zewnętrznego w odniesieniu do administracji publicznej podmiotu, lecz określa obowiązki organu w ramach prowadzonego postępowania o udostępnienie informacji publicznej, winien być zatem powiązany z podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sąd rozpoznał jednak zarzuty skargi kasacyjnej merytorycznie, mimo jej częściowo błędnej konstrukcji.

Z kolei art. 20 ust. 1 u.i.o.ś. stanowi, że odmowa udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie następuje w drodze decyzji.

Konsekwencją przyjęcia trafności poglądu w zakresie charakteru informacji objętych wnioskiem musi być uznanie niezasadności opisanych wyżej zarzutów skargi kasacyjnej. Skoro bowiem informacja, której udostępnienia żądała Fundacja, stanowi informację o środowisku, to jej udostępnienie winno nastąpić z zachowaniem terminu określonego w art. 14 ust. 1 u.i.o.ś., a odmowa udostępnienia powinna przybrać formę decyzji administracyjnej, o czym przesądza art. 20 ust. 1 u.i.o.ś.

Należy podkreślić, że postanowienia art. 16 w zw. z art. 20 u.i.o.ś. zawierają enumeratywny katalog sytuacji, w których władze publiczne mogą odmówić udostępnienia informacji oraz wskazują decyzję administracyjną jako formę odmowy udostępnienia informacji. Jeżeli nie zachodzi żadna przesłanka odmowy, a organ nie odmówił udostępnienia informacji w drodze decyzji, to zastosowanie znajduje wskazany wyżej przepis art. 14 ust. 1 u.i.o.ś. Oznacza to, że organ udostępnia wnioskowane informacje zasadniczo bez zbędnej zwłoki, a udostępnienie takie przybiera formę czynności materialno-technicznej.

W przedmiotowej sprawie organ nie wydał decyzji odmownej. De facto nie udzielił skarżącej Fundacji stosownych informacji argumentując, że nie stanowią one informacji o środowisku. Skład orzekający NSA w pełni aprobuje pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 5 stycznia 2023 r. sygn. III OSK 6352/21, (LEX nr 3481155), uznający że: "informacje o podjętych przez stronę społeczną działaniach w postaci postulatów, wniosków i uwag, które kierowane są do organu i dotyczą realizacji planów urządzenia lasów oraz informacje o sprzężonych z nimi działaniach podjętych w ich następstwie przez organ, mieszczą się w pojęciu informacji o środowisku i jego ochronie, zdefiniowanym szeroko w art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej".

Nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował powyższy przepis, w konsekwencji prawidłowego stwierdzenia, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji o środowisku pozostawał w bezczynności. Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie.

Nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 10 § 1, art. 61 § 4, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania administracji publicznej uchybił należytej ocenie przeprowadzonych przez organ dowodów. Zasadnicze znaczenie dla oceny zasadności analizowanego zarzutu ma ustalenie, czy wskazane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdowały w sprawie zastosowanie. Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji o środowisku nie jest od momentu wniesienia wniosku postępowaniem administracyjnym jurysdykcyjnym, do którego znajdowałyby zastosowanie, choćby na zasadzie legi generali przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to wchodzi w powyższą fazę dopiero w chwili ziszczenia się przesłanek do wydania decyzji administracyjnej odmownej, o której była mowa we wcześniejszych rozważaniach. Do stosowania zatem w postępowaniu, które co do zasady winno zakończyć się czynnością materialno-techniczną, a nie decyzją, przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego może dojść wówczas, gdy ustawodawca wyraźnie przewiduje taką możliwość. W niniejszej sprawie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie znajdowały zastosowania, zatem nie mogły zostać naruszone, a naruszenia tego nie mógł nie dostrzec Sąd I instancji.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia.