Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1279/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6063 Opłaty eksploatacyjne
Hasła tematyczne: Prawo geologiczne i górnicze
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: par. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2015 poz 1800
law: Rozporządzenie z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.
article: art. 226, art. 85a ust. 1, art. 87, art. 143 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 228 poz 1947
law: Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity
article: art. 68 par. 1, art. 21 par. 1 pkt 2, art. 68 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 900
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak - Osetek Sędzia WSA Tomasz Sałek Protokolant spec. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2019 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie naliczenia opłaty eksploatacyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz M. P. kwotę 4489 (cztery tysiące czterysta osiemdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygn. akt:

VI SA/Wa 1279/18

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w W. utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] naliczającą M. P. (dalej jako: skarżący) podwyższoną opłatę eksploatacyjną w wysokości 29.611.01 zł, z tytułu wydobycia kopaliny - piasku w okresie 2006-2012, bez wymaganej koncesji, z terenu działki ew. nr [...], położonej w m. L., gmina [...], należącej do T. P..

W zaskarżonej decyzji wskazano, iż uprzednio, w dniu [...] stycznia 2013 r. nr [...] Starosta [...] wydał decyzję nr [...], którą naliczył skarżącemu podwyższoną opłatę eksploatacyjną w wysokości 10.575,36 zł z tytułu wydobycia kopaliny - piasku w okresie w latach 2009-2010 bez wymaganej koncesji, z terenu działki ew. nr [...], położonej w m. L., gmina [...], należącej do T. P..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu ww. decyzji SKO stwierdziło, ze w sprawie zastosowanie znajduje ustawa Prawo geologiczne i górnicze z dnia 4 lutego 1994 r.

W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji podano, że w odwołaniu wniesionym od decyzji Starosty [...] z dnia 2 maja 2017 r. przez pełnomocnika skarżącego zarzucono naruszenie przepisów art. 7, 9, 77, 80, 107 i 139 kpa poprzez niezgodne z prawem przeprowadzenie postępowania przed organem I instancji, naruszenie przepisów dot. ustalania stanu faktycznego, bezkrytyczność w stosunku do zeznań świadków zeznających, co do istoty sprawy odmiennie niż w zeznania poprzednich i przyjęcie przez to wersji stanu faktycznego skrajnie niekorzystnego dla obciążonego opłatami M. P.. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że poprzednio ustalony stan faktyczny dotyczył okresu 2009-2010, a obecnie ustalono, że skarżący pobierał piasek w latach 2006-2012. Zdaniem pełnomocnika skarżącego nowy okres wydobycia pojawił się nie bez przyczyny, bowiem zgodnie z art. 143 ustawy Prawo geologiczne i górnicze (z 2011 r.) decyzja nie może być wydana po upływie 5 lat od końca roku, w którym zdarzenie nastąpiło. Tym samym, poprzednie ustalenia, iż wydobycia zaniechano najpóźniej w 2010r. prowadziły do oczywistej konstatacji, że nastąpiło przedawnienie i decyzja nie może zostać wydana, a postępowanie należy umorzyć. Ponadto w odwołaniu podniesiono, że decyzją z dnia [...].05.2017r. naliczono M. P. kwotę trzykrotnie wyższą niż wymierzona w roku 2013. Zdaniem pełnomocnika, należy poddać analizie decyzję z dnia [...].05.2017r. w kontekście treści art. 139 kpa i fundamentalnego zakazu reformationis in peius. Organ I instancji nie może wydać decyzji, będącej następstwem uchylenia poprzedniej decyzji, podwyższającej opłaty trzykrotnie, a tym samym orzekając ewidentnie na niekorzyść - w porównaniu z pierwszą decyzją – M. P..

Organ odwoławczy orzekając, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, podkreślił, że kwestia dotycząca podwyższonych opłat eksploatacyjnych za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji obecnie jest regulowana przez przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. z 2015r., poz. 19( z późn. zm.). Zdaniem SKO w niniejszej sprawie zastosowanie mają jednak przepisy ustawy z dnia 4 lutego 1994r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228. poz. 1947, z póżn. zm.), zgodnie z art. 217 ww. ustawy Prawo geologiczne i górnicze z 201 5r., który stanowi, że "Do opłat, o których mowa w dziale VII, należnych za okres sprzed dnia wejścia w życie ustawy stosuje się dotychczasowe przepisy". Organ odwoławczy przytoczył za Starostą [...], że eksploatacji piasku metodą odkrywkową bez wymaganej koncesji na wydobycie kopalin dokonano w latach 2006-2012. Zatem przyjął, zgodnie z powołanym wyżej przepisem, że zastosowanie w niniejszej sprawie mają przepisy ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz, 1947, z późn. zm.). Przypomniał, że w art. 217 p.g.g. ustawodawca zamieścił regulację wydłużającą czas stosowania dotychczasowych przepisów do opłat z działu VII, które są należne za okres sprzed dnia wejścia w życie ustawy. Regulacja z art. 217 p.g.g. dotyczy opłat, jakie ponosi przedsiębiorca, który uzyskał koncesję na poszukiwanie, rozpoznawanie złóż kopalin, wydobywanie kopaliny ze złoża, jak również opłat, jakie wnosi przedsiębiorca, który uzyskał koncesję na podziemne bezzbiornikowe magazynowanie substancji albo podziemne składowanie odpadów oraz opłaty podwyższonej i dodatkowej. Artykuł 217 p.g.g. odnosi się do opłat należnych za okres sprzed dnia wejścia w życie ustawy, czyli stosować będziemy przepisy dotychczasowe do opłat należnych za okres do dnia 1 stycznia 2012r. W przypadku tych opłat ustawodawca przewidział, że zastosowanie znajdą dotychczasowe przepisy, niezależnie od momentu wszczęcia postępowania. Organ I instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy wydał decyzję w niniejszej sprawie na podstawie przepisów ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze.

Organ podał, iż zgodnie z art. 85a ustawy Prawo geologiczne i górnicze z 1994r. "1. W razie wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji lub z rażącym naruszeniem jej warunków, właściwe organy ustalają, w drodze decyzji, prowadzącemu taką działalność, opłatę eksploatacyjną w wysokości osiemdziesięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny pomnożonej przez ilość wydobytej w ten sposób kopaliny stosując stawki obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania.

2. Organami właściwymi w sprawie ustalania opłat, o których mowa w ust. 1, są:

1) za wydobywanie bez wymaganej koncesji:

a) kopalin, o których mowa w art. 5 ust. 2a - minister właściwy do spraw środowiska;

b) pozostałych kopalin - właściwy starosta;

2) za wydobywanie kopaliny z rażącym naruszeniem warunków koncesji - właściwy organ koncesyjny.

Instrument określony w art. 85a pr.g.g. ma charakter sankcji majątkowej. Opłaty podwyższone pobierane są bowiem w przypadku, gdy zachowanie oznaczonego podmiotu ma charakter naganny i polega na prowadzeniu oznaczonej działalności budź bez wymaganej koncesji, bądź to z rażącym naruszeniem jej warunków. W razie stwierdzenia, iż określone w nim przesłanki zostały zrealizowane, ustalenie opłat, o których mowa w tym przepisie, jest obowiązkiem organu koncesyjnego. Ustawa nie przewiduje żadnych rozwiązań dopuszczających odstąpienie od ustalania opłat. Art. 85a nie rozstrzyga, kiedy powstaje obowiązek uiszczenia uregulowanych w nim opłat. Zgodnie z art. 87 tej ustawy: "Do opłat, o których mowa w przepisach niniejszego rozdziału, stosuje się odpowiednio przepisy Ordynacji podatkowej o zobowiązaniach podatkowych, z tym że określone w nich uprawnienia organów podatkowych przysługują wierzycielom". Ordynacja podatkowa przewiduje zaś w rozpatrywanym zakresie dwojakiego rodzaju przypadki. Zgodnie bowiem z regulacją zawartą w jej art. 21 zobowiązanie podatkowe powstaje bądź z dniem zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania, bądź to z dniem doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania. W przepisie art. 85a Prawa geologicznego i górniczego użyto terminologii nawiązującej do "ustalania" opiaty. Wykładnia językowa przemawia zatem na rzecz tezy. iż do tych opłat należy odpowiednio stosować przepisy dotyczące decyzji "ustalających" wysokość zobowiązania podatkowego. Treść art. 85a Prawa geologicznego i górniczego wskazuje, że źródłem zobowiązania wynikającego z art. 85a jest akt władczy (konstytutywna decyzja właściwego organu). Zatem przyjąć należy, ze zgodnie z art. 47 § 1 ordynacji podatkowej termin płatności omawianych opłat wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji ustalającej ich wysokość.

Odnosząc się do zarzutu, że nowy stan faktyczny (poprzednio zarzut dotyczył okresu 2009 do 2010) ustalony został w oparciu o nowe zeznania świadka J. P., syna strony, skonfliktowanego z nim od dawna, organ wskazał, iż nie wzięto pod uwagę, że świadek ten prowadził w latach objętych kontrolą działalność gospodarczą polegającą m.in, na handlu materiałami sypkimi np. piaskiem.

Zdaniem SKO, powyższy zarzut nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy, bowiem z protokołu oględzin terenu z dnia [...].09.2012r. wynika, że wydobycie piasku z terenu działki miało miejsce od 2007 i było prowadzone przez pana M. P. do ok. 2009-2010r. Pod tym protokołem podpisali się pracownicy Wydziału Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego w [...] i pani T. P., pan M. P. i pan J. P.. Organ podkreślił, ze w trakcie przesłuchania w dniu [...].11.2016 r. pan J. P. został uprzedzony o prawie odmowy zeznań i odpowiedzi na pytania oraz o odpowiedzialności za fałszywe zeznania - zgodnie z art. 83 § 3 kpa.

Odnosząc się do zarzutu, że nowy okres wydobycia pojawił się z uwagi na wejście w życie art. 143 ustawy Prawo geologiczne i górnicze z 2011 r., zgodnie z którym decyzja nie może być wydana po upływie 5 lat od końca roku w którym zdarzenie nastąpiło, organ zauważył, że wysokość opłaty za wydobywanie kopaliny bez koncesji nie jest uzależniona od długości okresu, w jakim miało miejsce wydobywanie kopaliny, ale od ilości wydobytej kopaliny. Przepis art. 143 ustawy Prawo geologiczne i górnicze dotyczący braku możliwości wydania decyzji po upływie 5 lat od końca roku, w którym zdarzenie nastąpiło, zawarty jest w ustawie z 2011r., która nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, co zostało już wyjaśnione w decyzji Kolegium nr [...].

Odnosząc się do zarzutu, że w sprawie naruszono art. 139 kpa - zakaz refomationis in peius, organ wskazał, iż z treści ww. przepisu wynika, że dotyczy on zakazu wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się przez organ odwoławczy, a nie organ I instancji. Ponadto decyzja z 2013r. rażąco naruszała prawo, bowiem została wydana na podstawie przepisów nie mających zastosowania w niniejszej sprawie.

Skarżący, działając przez pełnomocnika, wniósł od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wniósł o uchylenie decyzji I i II instancji, ewentualnie uchylenie decyzji organu II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, wstrzymanie wykonania decyzji, zwolnienie skarżącego z opłaty od skargi w całości, zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994r. Prawo geologiczne i górnicze, na podstawie którego orzekał organ I i II instancji, zgodnie z którą do opłat, o których mowa w przepisach niniejszego rozdziału ustawy stosuje się odpowiednio przepisy Ordynacji podatkowej (obowiązującej w dacie popełnienia czynu) o zobowiązaniach podatkowych, a stosownie do art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2 nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy, a zatem nastąpiło przedawnienie roszczenia w niniejszej sprawie: 2) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, mających istotny wpływ na wynik sprawy - art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art, 80, art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia całego dostępnego materiału dowodowego, stronnicze prowadzenie postępowania przez organy obu instancji, w konsekwencji powielenie przez organ II instancji argumentacji pierwszoinstancyjnej, bez odniesienia się do zarzutów strony zawartych w odwołaniu, w szczególności do zarzutu dotyczącego ustalenia okresu w jakim skarżący miał wydobywać piasek tj. pierwotnie lata 2009-2010. po czym wskazano lata 2006-2012, co w konsekwencji rzutuje na przepisy jakie miał obowiązek zastosować organ, tj. prawo geologiczne i górnicze z 4 lutego 1994 r., czy prawo geologiczne i górnicze z 9 czerwca 2011r., - nałożenia kary z zastosowaniem przepisów obu ww. ustaw tj. wielkości opłaty eksploatacyjnej za wydobycie kopalin bez wymaganej koncesji zgodnie z art. 85a ust. 1 i ust 2 pkt b ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. prawo geologiczne i górnicze i stawki opłaty eksploatacyjnej za wydobycie piasków i żwirków z mnożnikiem 0,51 na podstawie załącznika z pozycją nr 33 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. prawo geologiczne i górnicze zamiast załącznika z pozycji nr 28 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. prawo geologiczne i górnicze, gdzie mnożnik wynosi 0,15, co rzutuje na wysokość nałożonej kary.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, z powodu jej bezzasadności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. nr 270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, uznając jednak, że nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Zdaniem WSA, zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego w sposób wpływający na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. stanowi przesłankę do jej uchylenia.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja z dnia [...] maja 2018 r., którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2017 r., naliczającą skarżącemu podwyższoną opłatę eksploatacyjną w wysokości 29.611.01 zł, z tytułu wydobycia kopaliny - piasku w okresie 2006-2012, bez wymaganej koncesji, z terenu działki ew. nr [...], położonej w m. L., gmina [...], należącej do T. P..

W kontrolowanej sprawie jako podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji SKO wskazało przepisy działu VII ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.), przyjmując, że działalność skarżącego polegająca na wydobyciu kopaliny przez bez wymaganej prawem koncesji zamykała się pod rządami ww. ustawy.

W ocenie Sądu organ nie przeprowadził jednak dostatecznie wnikliwego postępowania dowodowego i wybiórczo ocenił dotychczas zgromadzone w sprawie dowody w kontekście jednoznacznego ustalenia czasokresu wydobycia kopaliny - piasku przez skarżącego. Okoliczność powyższa może mieć natomiast istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż posiada decydujące znaczenie w kwestii zastosowania właściwych przepisów prawa materialnego.

Podkreślenia wymaga, że kwestia dotycząca podwyższonych opłat eksploatacyjnych za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji obecnie jest regulowana przez przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. z 2015r., poz. 19 (z późn. zm.). Ww. ustawa zawiera przepis derogacyjny - art. 226 pgg - uchylający ustawę z dnia 4 lutego 1994r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228. poz. 1947, z póżn. zm.).

W tym miejscu wskazać należy, że w myśl art. 222 obowiązującej od dnia 1 stycznia 2012 r. ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze, do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zaznaczyć należy, ze postępowanie wszczęto na skutek zawiadomienia złożonego przez T. P., co nastąpiło pismem z dnia 9 lipca 2012 r. a zatem już pod rządami nowej ustawy (z 2011 r.).

Jednakże w myśl art. 217 ww. ustawy Prawo geologiczne i górnicze z 2011r., "Do opłat, o których mowa w dziale VII, należnych za okres sprzed dnia wejścia w życie ustawy stosuje się dotychczasowe przepisy".

Zdaniem Sądu, powyższe unormowanie wskazuje na to, że istotnym w sprawie naliczenia podwyższonej opłaty eksploatacyjnej jest precyzyjne ustalenie daty końcowej wydobycia kopaliny, gdyż determinuje ona reżim prawny regulujący przedmiotową materię.

Należy przyjąć, iż jedynie stanowcze stwierdzenie, mające jednoznaczne oparcie w materiale dowodowym sprawy, że zakończenie wydobycia miało miejsce przed datą 1 stycznia 2012 r., uzasadniałoby zastosowanie przepisów dotychczasowych, czyli ustawy Prawo geologiczne i górnicze z dnia 4 lutego 1994r.

Tymczasem już z samego brzmienia osnowy zaskarżonej decyzji wynika, iż organ przyjął że eksploatacji piasku metodą odkrywkową bez wymaganej koncesji na wydobycie kopalin w realiach rozpoznawanej sprawy dokonano w latach 2006 - 2012. Zdaniem Sądu, błędne jest stwierdzenie organu, że ustalenie to przesądza o zastosowaniu w sprawie ustawy z 1994r. Skoro bowiem organ w decyzji wskazuje, że wydobycie trwało nadal w 2012 r., oznacza to, że powyższe rozumowanie jest niezasadne, gdyż w takiej sytuacji należałoby stosować ustawę Prawo geologiczne i górnicze z 2011 r.

Zaznaczenia także wymaga, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji nie czynił własnych ustaleń. Odwołał się w tej mierze do wywodów organu I instancji - Starosty [...]. Jak wskazało SKO w W. w końcowej części zaskarżonej decyzji, za miarodajne uznało w powyższej kwestii dwa dowody: protokół oględzin terenu z dnia [...] września 2012 r., a także zeznanie skonfliktowanego ze skarżącym syna - świadka J. P. z dnia z dnia [...] listopada 2016 r. Tymczasem, w ocenie Sądu, dowody powyższe stoją w sprzeczności z innymi zgromadzonymi w sprawie dowodami. W tej sytuacji organ obowiązany był dokonać oceny materiału dowodowego w jego całokształcie i wyjaśnić w decyzji, skąd się biorą rozbieżności, oraz jakie są przyczyny przyznania waloru wiarygodności jednym dowodom, a odmowy tego waloru innym z nich.

Odmienne działanie organu stoi w sprzeczności z zasadami określonymi w art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. Nie zbadano bowiem w sposób należyty stanu faktycznego sprawy, a ponadto nie podano zgromadzonego materiału stosownej, krytycznej analizie. Dokonana w ten sposób ocena dowodów jest więc niepełna i nosi znamiona dowolności.

Należy zwrócić uwagę na fakt, że T. P. w zawiadomieniu z dnia 9 lipca 2012 r. skierowanym do Starostwa Powiatu [...], które zapoczątkowało postępowanie, poinformowała, iż mąż na terenie jej działek wydobywa piasek. Użyła czasu teraźniejszego. Końcowo stwierdziła (str. 2 zawiadomienia), że "mąż nadal sprzedaje i wydobywa ziemię". Zwróciła się o pomoc w zamknięciu kopalni. Z ww. pismem koreluje treść Notatki służbowej Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] lipca 2012 r., stwierdzającej (w końcowej części) istnienie śladów ciężkiego sprzętu oraz nowej skrywki o wymiarach 3x4. Można w tym miejscu wyjaśnić, że słowo "skrywka" wg. słownika języka polskiego PWN pod red. W. Doroszewskiego (dostępny w Internecie) oznacza: "roboty górnicze polegające na usuwaniu skał płonnych, występujących nad złożem, w celu udostępnienia go do eksploatacji sposobem odkrywkowym". Można przypomnieć, iż przesłuchiwana w charakterze świadka w dniu [...] listopada 2016 r. T. P. określiła okres wydobycia piasku na lata 2006 - 2012, a J. P. w dniu [...] listopada 2016 r. wskazywał jako okres wydobycia lata: 2007 - 2012. Wprawdzie dokumenty powyższe (oświadczenia pisemne, gdyż z powodu wad formalnych nie mogły być potraktowane jako dowody z zeznań świadków) datowane są sprzed wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa decyzji SKO z [...] czerwca 2016 r., jednak zdaniem Sądu, organ przeprowadzając ponownie postępowanie winien był uczynić to w całokształcie okoliczności sprawy, dokonując ustaleń faktycznych zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Tymczasem organ oparł się na wybranych przez siebie dowodach, nie przekonując o trafności swojego wyboru. Należy także zauważyć iż organ, wywodząc, że przyjmuje jako potwierdzający krótszy okres wydobycia (do 2010 r.) dokument - Protokół oględzin terenu z dnia [...].09.2012 r. pominął, ze pod tym protokołem podpisali się ci sami pracownicy Starostwa Powiatowego, którzy uprzednio sporządzili Notatkę służbową z dnia [...].07.2012 r. stwierdzającą wówczas zastany stan aktualny. Notatka, zdaniem Sądu, wskazywała na trwające wydobycie kopaliny.

Zdaniem Sądu, z powyższego wynika, że pominięcie części dowodów i oparcie się przez SKO w W. na niepełnym, jednostronnie potraktowanym materiale dowodowym świadczy o niedochowaniu przez organ zasad określonych w art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 P.p.s.a. W szczególności należy jednak przywołać w tym miejscu art. 80 P.p.s.a., zgodnie z którym: "Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona". Wbrew powyższej zasadzie, części materiałów dowodowych organ przy rozstrzyganiu sprawy w ogóle nie wziął pod uwagę.

Jak trafnie ujęto w komentarzu do art. 80 kpa (Przybysz Piotr Marek, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany LEX/el. 2019 - komentarz, stan prawny 3 lipca 2019 r., inne wydania (3)):

"W orzecznictwie sądów administracyjnych sformułowano ogólne reguły oceny materiału dowodowego (zob. np. tezę czwartą wyroku NSA z 17 maja 1994 r., SA/Lu 1921/93, LEX nr 26517; wyrok NSA z 28 stycznia 1999 r., I SA/Po 1046/98, LEX nr 1693215): (...) ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego; organ powinien dokonać oceny mocy i wiarygodności dowodu wraz z całym materiałem dowodowym sprawy i na jego tle, co wiąże się z koniecznością porównania różnych dowodów ze sobą, z ustaleniem przesłanek, które obniżają bądź też pozbawiają dany dowód mocy dowodowej lub wiarygodności (zob. J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z 6 października 1993 r., I SA 1270/93, OSP 1994, nr 7–8, poz. 131);

(...) Uznanie niektórych dowodów za niewiarygodne jest dopuszczalne, pod warunkiem wskazania w uzasadnieniu decyzji powodów, dla których organ odmówił tym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej (zob. np. wyrok NSA z 11 listopada 1983 r., II SA 1072/83, GAP 1986, nr 9, s. 46; wyrok NSA z 18 kwietnia 1984 r., III SA 113/84, ONSA 1984, nr 1, poz. 42; wyrok NSA z 19 grudnia 1984 r., II SA 1034/84, OSPiKA 1985, nr 11, poz. 217; wyrok NSA z 4 listopada 1993 r., SA/Wr 1344/93, LEX nr 1689101; wyrok NSA z 11 kwietnia 1997 r., I SA/Lu 441/96, LEX nr 1691430; wyrok NSA z 16 lutego 2000 r., I SA/Wr 28/98, LEX nr 1692246).

(...) Nieustosunkowanie się przez organ do niektórych dowodów budzi wątpliwości co do prawidłowości oceny innych dowodów (wyrok NSA z 16 lutego 2000 r., I SA/Wr 28/98, LEX nr 1692246). Nadto "Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.)"; (wyrok SN z 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 83).

Sąd rozpatrując niniejszą sprawę przychyla się ponadto do stanowiska NSA wyrażonego w wyroku z dnia 27 listopada 2013 r. w sprawie II OSK 1060/12 (CBOSA), iż "łatwe odwołanie się do jednego dokumentu bez wyjaśnienia sprawy nie może być uznane za rzetelne jej rozstrzygnięcie". Zgodnie bowiem z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.) organy administracji publicznej zobowiązane są do wszechstronnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Aktywna postawa podczas całego postępowania wyjaśniającego winna być rozumiana jako obowiązek organu wykorzystania w sprawie wszystkich dowodów znanych mu z urzędu, poszukiwania innych dowodów na potwierdzenie określonych faktów z wykorzystaniem dostępnych źródeł dowodowych, a także dopuszczenia wszystkich środków dowodowych zgłaszanych przez stronę lub innych uczestników postępowania, o ile mają one istotne znaczenie dla sprawy (vide wyrok z dnia 4 lipca 2013 r. w sprawie II SA/Kr 455/13, CBOSA).

Jednocześnie należy wskazać, że organ odwoławczy w swojej decyzji, uchylając się od ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, ograniczył się do zdawkowej aprobaty postępowania dowodowego przeprowadzonego przez Starostę [...]. W ten sposób naruszył również zasadę dwuinstancyjności określoną w art. 15 kpa. Zasada dwuinstancyjności - wyrażona w art. 15 i 138 § 1 i 2 k.p.a. - nakazuje organowi odwoławczemu ponownie sprawę rozpoznać i rozstrzygnąć, przy czym nie może on się ograniczać jedynie do oceny zasadności rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

Należy wskazać, iż w świetle jednoznacznego stanowiska orzecznictwa sądowoadministracyjnego, jak również doktryny prawa, realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie zapewnia wydanie w sprawie dwóch rozstrzygnięć przez dwa organy różnych stopni. Nieodzowne jest również, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a., nie można zatem rozumieć w sposób formalny (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 22 marca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 1996/95, Lex nr 27873 oraz z 12 listopada 1992 r., sygn. akt V SA/WA 721/92, Lex nr 10341). Identyczne stanowisko prezentuje także nauka prawa jednoznacznie wskazując, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji (vide: komentarz do art. 138 k.p.a. pod red. B. Adamiak i J. Borkowskiego).

Jak zostało wyżej powiedziane, tych wymogów uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie spełnia.

W ocenie Sądu fakt prowadzenia przez skarżącego działalności polegającej na wydobywaniu bez koncesji piasku na terenie działki nr ew. nr [...] położonej w m. L., gmina [...], należącej do T. P., został ustalony w sposób prawidłowy. Skarżący nie kwestionował także ustalonego w postępowaniu kontrolnym rozmiaru tego wydobycia.

Jednak należy stwierdzić, że nie została w sposób niepodważalny ustalona kwestia okresu czasu, w którym prowadzone było wydobycie kopaliny, a okoliczność ta jest przesądzająca w kwestii stosowania właściwej regulacji prawnej, o czym wcześniej była już mowa.

Jak wskazał autor skargi, powyższa kwestia mogłaby mieć zasadnicze znaczenie dla skarżącego zwłaszcza w dwóch kwestiach. Po pierwsze, na co trafnie, lecz nie dość dokładnie zwrócono uwagę w skardze - przepisy prawa geologicznego i górniczego z 9 czerwca 2011 r. przewidują niższy mnożnik przy ustalaniu opłaty eksploatacyjnej (stawki zawarte w załączniku do ww. ustawy w formie tabeli zatytułowanej "stawki opłat eksploatacyjnych" - poz. 33 mnożnik 0,51) niż przewidziane pod rządami ustawy prawo geologiczne i górnicze z 4 lutego 1994 r. (stawka zawarta w załączniku do ww. ustawy również w formie tabeli - poz. 28 mnożnik w zakresie od 0,24 - dolna granica stawek do 0,99 - górna granica stawek).

Po drugie - ustawa p.g.g. z 2011 r. zawiera przepis art. 143 ust. 1 przewidujący przedawnienie wydania decyzji w sprawach dotyczących naliczenia podwyższonej opłaty eksploatacyjnej. Decyzja taka nie może zostać wydana po upływie 5 lat od końca roku, w którym nastąpiło zdarzenie uzasadniające jej wydanie. Analogicznego przepisu brak jednak było w poprzednio obowiązującej ustawie z 1994 r.

Należy równocześnie podkreślić, iż wbrew poglądowi skarżącego, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych pod rządami ustawy prawo geologiczne i górnicze z 4 lutego 1994 r. brak było możliwości stosowania przepisu art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej i przewidzianego w tym przepisie trzyletniego okresu przedawnienia w sprawach dotyczących naliczenia podwyższonej opłaty eksploatacyjnej.

Podstawą naliczenia skarżącemu opłaty eksploatacyjnej był przepis art. 85a ust. 1 p.g.g. z 1994 r. - w myśl którego, w razie wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji lub z rażącym naruszeniem jej warunków, właściwe organy ustalają, w drodze decyzji, prowadzącemu taką działalność, opłatę eksploatacyjną w wysokości osiemdziesięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej w ten sposób kopaliny, stosując stawki obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania.

Zgodnie z art. 87 powołanej ustawy do opłat, o których mowa w przepisach niniejszego rozdziału, stosuje się odpowiednio przepisy Ordynacji podatkowej o zobowiązaniach podatkowych, z tym że określone w nich uprawnienia organów podatkowych przysługują wierzycielom.

W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że "odpowiednie" stosowanie przepisów ma miejsce wówczas, gdy z uwagi na specyfikę sytuacji, do której mają być aplikowane, to zastrzeżenie jest konieczne lub może się okazać potrzebne. Odpowiednie stosowanie może polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania (por. uchwała SN z dnia 18 grudnia 2001 r. III ZP 25/01).

Ocena "odpowiedniego" zastosowania przepisów Ordynacji podatkowej w kwestii przedawnienia uprawnienia do doręczenia decyzji w przedmiocie opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji wymaga podkreślenia, że nie jest kwestionowane, że decyzji w tym przedmiocie przypisuje się charakter decyzji ustalającej - o której mowa w art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej. Stanowi on, że zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania.

Z kolei w myśl art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Stosownie zaś do regulacji zawartej w § 2, jeżeli podatnik: 1) nie złożył deklaracji w terminie przewidzianym w przepisach prawa podatkowego, 2) w złożonej deklaracji nie ujawnił wszystkich danych niezbędnych do ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego - zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w § 1, nie powstaje, pod warunkiem że decyzja ustalająca wysokość tego zobowiązania została doręczona po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy.

Ważąc, czy do oceny przedawnienia prawa organu do doręczenia decyzji w przedmiocie opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny bez koncesji - wobec stosowania powyższego przepisu "odpowiednio" - zastosowanie znajduje z art. 68 § 1 czy też art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej, nie można nie zauważyć, że w powołanych przepisach ustawodawca wyraźnie powiązał termin przedawnienia uprawnienia do doręczenia decyzji ustalającej - celem skutecznego powstania zobowiązania podatkowego - z faktem złożenia/niezłożenia stosownej deklaracji.

Tak więc, zdaniem Sądu zasadne jest przyjęcie, że wprowadzenie w treści art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej dłuższego - pięcioletniego - terminu powyższego przedawnienia uzasadnione jest tym, że organ uprawniony do wydania decyzji nie uzyskuje od podatnika stosownych danych dla ustalenia zobowiązania podatkowego. W takich sytuacjach to na organach zatem spoczywa obowiązek zebrania dowodów, z których będą wynikały dane konieczne do ustalenia tego zobowiązania.

Już z samej istoty opłaty za nielegalne wydobywanie kopaliny wynika, że podmiot dokonujący wydobycia kopaliny bez koncesji - działając nielegalnie - nie dostarcza organowi żadnych danych niezbędnych do ustalenia faktu wydobycia kopalin bez koncesji jak i do ustalenia wysokości związanej z tym opłaty.

Przychylić więc należy się do poglądu, że do decyzji nakładających opłatę za delikt administracyjny zastosowanie znajduje art. 68 § 2 O.p. (wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r. sygn. akt I FSK 131/13, LEX nr 1456916).

Tak więc, zarzut naruszenia art. 68 § 1 Op zawarty w skardze strony WSA uznał za całkowicie chybiony, gdyż pomija charakter opłaty podwyższonej i decyzji ustalającej taką należność publicznoprawną (Por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, z dnia 12 kwietnia 2019 r. sygn. akt: II GSK 640/17 oraz z dnia 28 listopada 2018 r. sygn. akt: II GSK 4202/16, dostępne w bazie orzeczeń CBOSA).

Organ w następstwie niniejszego wyroku obowiązany będzie uzupełnić postępowanie dowodowe poprzez jednoznaczne ustalenie daty końcowej wydobycia kopaliny bez wymaganej koncesji przez skarżącego. Skutki prawne wynikające z zastosowania właściwej ustawy będą przedmiotem analizy organu, w następstwie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego w zakresie czasokresu działalności wydobywczej skarżącego. Organ uwzględni przy tym wskazania i poglądy prawne zawarte w niniejszym rozstrzygnięciu, w tym w szczególności wyżej przywołane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 2 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie z dnia 22 października 2015 r. (Dz.U. 2015r., poz.1800 ze zm.).