Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 518/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Jacek Bursa Sędziowie: SWSA Mirosław Bator SWSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2024 r. sprawy ze skargi T. C. i K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 26 stycznia 2024 r. znak: SKO-ZP-415-1/2024 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, decyzją z dnia 26 stycznia 2024 r., nr SKO-ZP-415-1/2024, po rozpatrzeniu odwołania K. C. i T. C. oraz odwołania M. R., na podstawie m.in. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.), art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z 27 czerwca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 977; dalej: u.p.z.p.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Nowego Sącza z dnia 27 listopada 2023 r., nr 123/2023 ustalającej na wniosek M. R. warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami oraz infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu" na działkach nr [...], [...], [...] obręb [...] przy ul. [...] w Nowym Sączu.

Uzasadniając swoją decyzję SKO wyjaśniło, że podstawę materialnoprawną wydanej decyzji stanowią przede wszystkim przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z jej art. 61 ust. 1 pkt 1 - 6, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w tym przepisie wymienionych. Sposób weryfikowania, czy spełniony został wymóg dobrego sąsiedztwa – wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. - został określony przez ustawodawcę w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu objętego wnioskiem, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

Zasady określające ustalanie parametrów i wskaźników nowej zabudowy zostały z kolei ustanowione w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Określone w tym rozporządzeniu wymagania dotyczą ustalenia linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu.

Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, SKO zauważyło, że analizowana sprawa była już kilkukrotnie przedmiotem postępowania przed Kolegium w Nowym Sączu, które decyzją z dnia 4 sierpnia 2022 r. uchyliło decyzję Prezydenta Nowego Sącza z 22 kwietnia 2022 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla tego zamierzenia inwestycyjnego. Następnie decyzją z dnia 31 stycznia 2023 r. SKO w Nowym Sączu uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Nowego Sącza z dnia 21 listopada 2022 r. ustalającą warunki zabudowy dla ww. inwestycji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Ostatnią decyzją - z dnia 31 lipca 2023 r. Kolegium uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Nowego Sącza z dnia 8 maja 2023 r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy załączono do akt analizę funkcji i form zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji. Na mapie stanowiącej graficzny załącznik do analizy wyznaczono granice obszaru analizowanego, których przebieg – zdaniem SKO - odpowiada wymaganiom art. 61 ust. 5a u.p.z.p. W rozpoznawanej sprawie frontem terenu inwestycji – o którym mowa we wskazanym przepisie - jest granica przylegająca do ul. [...], a jego szerokość wynosi 32 m i determinuje odległość granic obszaru analizowanego od terenu inwestycji na 96 m. Ustalenia w tym zakresie SKO uznało za prawidłowe. Jednocześnie w analizie uwzględniono wszystkie działki zabudowane objęte obszarem analizowanym także w części.

Dalej, Kolegium wzięło pod uwagę, że w obszarze analizowanym zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wielorodzinna oraz budynki usługowe i mieszkalno-usługowe. Powyższe potwierdza w ocenie Kolegium możliwość lokalizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami oraz infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...], [...] i [...] w obr. [...] albowiem spełniony został warunek kontynuacji funkcji zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym.

Wnioskowane zamierzenie ma obejmować budowę budynku wielorodzinnego o parametrach:

- wysokość elewacji frontowej maks. 9 m,

- szerokość elewacji frontowej około 16,0 m,

- wysokość budynku do kalenicy około 9,0 m,

- układ połaci dachowych i ich kąt nachylenia "przekręcony",

- dach płaski,

- główny wjazd na teren inwestycji - od strony ul. [...].

W analizie znalazło się zestawienie tabelaryczne ze wskazaniem numerów działek z obszaru analizowanego oraz parametrami istniejącej zabudowy na tych działkach. W zestawieniu uwzględniono działki zabudowane znajdujące się w obszarze analizowanym.

W zakresie linii zabudowy Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z przepisem § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej: rozporządzenie) - obowiązującą linię nowej zabudowy wyznacza się jako kontynuację linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Z analizy wynika, że obowiązującą linię zabudowy należy wyznaczyć zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia jako kontynuację linii zabudowy na działkach sąsiednich wzdłuż ulicy [...] jak na załączniku graficznym, z którego wynika, że linia nowej zabudowy została wyznaczona jako przedłużenie istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich nr [...] i nr [...].

Dalej, w analizie uzasadniono, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy przy uwzględnieniu wszystkich działek znajdujących się na terenie analizowanym wynosi 32,8%. Powyższe zdaniem Kolegium odpowiada wymaganiom przepisu § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia. W zakresie powierzchni biologicznie czynnej wyjaśniono, że w terenie analizowanym znajdują się działki, których powierzchnia biologicznie czynna posiada bardzo zróżnicowany wskaźnik. W zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej wskaźnik ten waha się w przedziale ok 30%-60%. W związku z powyższym wyznaczono powierzchnię biologicznie czynną w wymiarze co najmniej 30% powierzchni terenu inwestycji.

Wyznaczenie szerokości elewacji frontowej następuje stosownie do zasad określonych w § 6 rozporządzenia. W analizie wskazano, że w rozpatrywanym przypadku średnia szerokość frontowych elewacji budynków w obszarze analizowanym wynosi 13,92 m. W związku z powyższym ustalono szerokość elewacji frontowej w wymiarze 13,92 m z tolerancją 20% tj. w przedziale od 11,14 do 16,70m, zgodnie z przepisem § 6 ust. 1, a SKO zaaprobowało to ustalenie.

Przepis § 7 rozporządzenia określa zasady wyznaczania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla nowej zabudowy. W analizie uzasadniono: "Dokonując ponownej analizy parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do ustalenia tego parametru w pierwszej kolejności wzięto pod uwagę najbliższe działki sąsiednie posiadających swój front terenu inwestycji od strony ul. [...] oraz działki w bezpośrednim sąsiedztwie wnioskowanego terenu inwestycji, ale posiadające swój front od ul. [...]. Na działkach sąsiednich dla terenu inwestycji stanowiącego działki ewidencyjne nr [...], [...],i [...], posiadających swój front terenu inwestycji od strony ul. [...] i ul. [...] znajdują się budynki, których wysokość elewacji frontowych zawiera się w przedziale od 3 m do 6,5 m. Zabudowa działek sąsiednich w widoku od strony ul. [...] oraz ul. [...] pokazana została na załącznikach graficznych nr 2, 3 i nr 4 dołączonych do niniejszej analizy. Kolejno od strony ul. [...] występują budynki, których górne krawędzi elewacji frontowych o wymiarach:

- na dz. nr [...], obr. 79 (ok. 6,5 m, elewacja frontowa jest jednocześnie ścianą szczytową) - na dz. nr [...], obr. 79 (ok .4,5 m)

-na dz. nr [...], obr. 86 (ok.4,5 m)

-na dz. nr [...], obr. 86 (ok.4,0 m)

-na dz. nr [...] (wys. 3,0 m),

W związku z tym wysokość głównej krawędzi elewacji frontowej kształtuje się w przedziale od 3,0 do 6,5 m, co daje średnią w wymiarze 4,5 m. Przyjmując średnią z tolerancją 20% otrzymujemy wskaźnik pomiędzy 3,6 m a 5,4 m. Tym samym wysokość elewacji frontowej dla wnioskowanej inwestycji ustalono w przedziale od 3,6 do 5,4 m.

Przy czym SKO podzieliło ustalenia zgodnie z którymi, w przypadku lokalizowania inwestycji ścianą szczytową w kierunku frontu terenu inwestycji, dopuszcza się zwiększenie omawianego parametru do wysokości 9,1 m. Z analizy zabudowy na działkach sąsiednich wynika zaś, że budynki posiadają otwarcia dachowe i lukarny których wysokość okapu nie przekracza wysokości 8,0 m. Dla wnioskowanej inwestycji, dopuszczono zatem zastosowanie lukarn i pionowych przedłużeń elewacji frontowej, i zwiększenie omawianego parametru do wysokości 8,0 m mierząc od średniego poziomu terenu istniejącego.

Kolegium wskazało, że stosownie do § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W analizie uzasadniono zaś: "W obszarze analizowanym występują głównie dachy dwuspadowe i wielospadowe. Występują również formy dachu typu mansardowego na działkach nr [...] i [...] w obr. [...]. Dlatego dla wnioskowanej inwestycji dopuszcza się również tego typu zadaszenie w formie dachu mansardowego. Dla projektowanego budynku należy przyjąć dach dwuspadowy symetryczny lub wielospadowy. Dopuszcza się formę dachu mansardowego, gdzie dla połaci o większym nachyleniu dopuszcza się zastosowanie kąta nachylenia do 75°. Kąt nachylenia połaci dachowych w obszarze analizowanym zawiera się w przedziale od 20° do 45°. Dla najbliższych działek sąsiednich kąty nachylenia połaci dachowych zawierają się w przedziale od 25° do 45°. Dla projektowanych budynków kąt połaci dachowych należy przyjąć w przedziale od 25° do 40°.

W obszarze analizowanym występują budynki gdzie główne kalenice znajdują się na wysokości zawierającej się w przedziale od 7,5 do 11,5m.

Przy analizowaniu kwestii głównych kalenic ustalono najbliżej zlokalizowane działki sąsiednie gdzie wysokości głównych kalenic kształtują się następująco:

- na dz. nr [...], obr. 79 (ok. 6,5 m, elewacja frontowa jest jednocześnie ścianą szczytową), 25 st.,

- na dz. nr [...], obr. 79 (ok.9,0 m), 40 st.,

- na dz. nr [...], obr. 86 (ok.9,1m, elewacja frontowa jest jednocześnie ścianą szczytową), 45 st.,

- na dz. nr [...] [...], obr. 86 (ok. 9,0 m), 40 st.,

- na dz. nr [...] (wys. 7,5 m), 45 st.

Wysokość głównych kalenic na zabudowanych działkach sąsiednich kształtuje się w przedziale od 7,5 do 9,1 m.

Wysokość głównej kalenicy dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami należy przyjąć zgodnie z tymi parametrami na najbliższych działkach sąsiednich w wielkości od 7,5 m do 9,1 Kierunek głównej kalenicy jest w obszarze analizowanym zróżnicowany, jednak w przeważającej liczbie jest to kierunek równoległy, prostopadły do frontu działki. Teren inwestycji ma nieregularny kształt. Dla projektowanego budynku mieszkalno-usługowego kierunek głównej kalenicy ustala się jako równoległy lub prostopadły w stosunku do ustalonej obowiązującej linii zabudowy lub do granicy z działką sąsiednią nr [...] w obr. [...].

Powyższe ustalenia w zakresie geometrii dachu spełniają zdaniem SKO wymagania § 8 rozporządzenia, albowiem zostały ustalone odpowiednio do geometrii dachów w obszarze analizowanym. W ocenie Kolegium zostały one prawidłowo uzasadnione i nie spowodują zaburzenia ładu przestrzennego w obszarze analizowanym.

Dalej, organ odwoławczy miał na uwadze, że w zakresie dostępu do drogi publicznej - inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej ul. [...] w Nowym Sączu. W zakresie dostępu do infrastruktury technicznej ustalono, że zaopatrzenie projektowanych budynków w energię elektryczną może zapewnić T. S.A. (pismo z dnia 27 lutego 2023 r.). S. Spółka z o.o. w N. w piśmie z dnia 3 października 2023 r., oświadczyły, że wyrażają zgodę na dostawę wody i odprowadzanie ścieków z wnioskowanej inwestycji. P. sp. z o.o. Oddział gazowniczy w K. w piśmie z 2 grudnia 2021 r. oświadczyła, że istnieje możliwość przyłączenia do sieci gazowej. Odprowadzanie wód opadowych następować będzie zgodnie z gospodarką obowiązującą na terenie miasta. Odbiór odpadów komunalnych - zgodnie z istniejącym programem wywozu odpadów komunalnych na terenie Nowego Sącza. Poza tym teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne z uwagi na położenie na terenie miasta Nowego Sącza.

W zakresie zgodności z przepisami odrębnymi zbadano zgodność z ustawami mającymi zastosowanie do inwestycji ustalono w szczególności, że planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie było zatem konieczne przeprowadzenie postępowania w sprawie decyzji środowiskowej. Teren inwestycji nie jest położony w obszarze chronionym na podstawie ustawy o ochronie przyrody, nie ma na nim obiektów ani terenów wpisanych do rejestru zabytków oraz innych form ochrony zabytków wpisanych do ewidencji zabytków. Teren inwestycji nie znajduje się w obszarze zagrożonym osuwaniem się mas ziemnych. Natomiast został objęty mapami zagrożenia powodziowego sporządzonymi przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej. Z map tych wynika, że planowana inwestycja nie jest zagrożona powodzią.

Kolegium nie stwierdziło niezgodności inwestycji z przepisami odrębnymi.

Ponadto SKO w Nowym Sączu stwierdziło, że zamierzenie inwestycyjne nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Biorąc powyższe pod uwagę SKO stwierdziło, że inwestycja spełnia wymagania określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i brak jest podstaw do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Poza tym, decyzja zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, a ustalone w niej warunki w tym współczynniki i parametry zabudowy odpowiadają prawu.

Odnosząc się do odwołania, Kolegium wyjaśniło, że kwestia wpływu inwestycji na nasłonecznienie ich nieruchomości, w tym również budynków mieszkalnych odwołujących, analizowana będzie dopiero na kolejnym etapie postępowania, w trakcie ubiegania się przez inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę. Odległości, które przewidziane są w celu zapewnienia odpowiedniego nasłonecznienia zarówno pomieszczeń jak i terenu działki, regulowane są przez przepisy Prawa budowlanego. Zatem dopiero przed udzieleniem pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej, będzie zobowiązany do zbadania, czy na skutek realizacji inwestycji nie zostaną naruszone przepisy rozporządzenia określające odległości budynków i regulujące kwestie nasłonecznienia.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli K. C. i T. C., zaskarżając ją w całości, zarzucając jej wadliwą ocenę faktyczną i prawną, naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik rozpatrzenia sprawy, w szczególności art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 8 § 1 k.p.a. poprzez swobodną ocenę przepisów i dowodów oraz nierówne traktowanie stron postępowania.

Wobec powyższego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący nie mają zastrzeżeń odnośnie do zamiaru zabudowania sąsiedniej działki, jednak w ich ocenie planowana inwestycja, a zwłaszcza jej wysokość, powinna być dostosowana do istniejącej zabudowy w sąsiedztwie, która składa się z dwóch kondygnacji, a przede wszystkim nie powinna stanowić uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich. Z wydanych kolejno decyzji wynika natomiast, że inwestor zamierza wybudować trzykondygnacyjny budynek wielorodzinny o wysokości dziewięciu metrów (blok), na wprost działek skarżących, od strony południowej w odległości czterech metrów od granicy działek skarżących. Wybudowanie trzykondygnacyjnego budynku z częścią usługową i parkingami w centrum osiedla domów jednorodzinnych w ocenie wnoszących skargę koliduje z podstawową funkcją terenu. Poziom hałasu znacznie wpłynie na poziom życia mieszkańców, naruszy ich dobra osobiste i zakłóci ład przestrzenny. Decyzja o warunkach zabudowy nie może być wydawana wbrew istniejącemu już porządkowi. Nigdzie w sąsiedztwie działek, dla których wydano decyzję o warunkach zabudowy nie ma trzykondygnacyjnych budynków.

Skarżący powołali się na stanowisko wyrażone orzecznictwie sądów administracyjnych, że jeżeli obszar analizowany służyć ma do wskazania "działek sąsiednich", spełniających warunki tzw. dobrego sąsiedztwa, interpretacja sposobu wyznaczania tych granic nie może abstrahować od pojęcia "sąsiedztwa" w języku potocznym. Teren sąsiedzki to teren przyległy, pobliski. Tymczasem pełnomocnik wnioskodawcy powołuje się na obiekt na działce nr [...], na której znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". Skarżący podkreślili, że wymieniony budynek znajduje się w zupełnie innym obrębie nr [...] i to po drugiej stronie ulicy [...] i nie może on być traktowany jako teren sąsiedni. Poza tym, wymieniony budynek stanowi niejako odrębną "enklawę", podobnie jak zabudowa terenu budynkami dwukondygnacyjnymi przy ul. [...] i [...]. Zatem nie można ich traktować jako terenu sąsiedniego.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2022.2492 t.j. z dnia 2022.12.02 ) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wskazać również należy, że jak stanowi art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest, zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu według tych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie doszedł do wniosku, że skarga jest zasadna i w konsekwencji prowadzi do jej uchylenia. Decyzja organu II instancji, jako organu merytorycznego powzięta została bez należytego rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, choć sprawa była już kilkakrotnie przedmiotem postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym.

Przedmiotem skargi jest decyzją z dnia 26 stycznia 2024 r., nr SKO-ZP-415-1/2024, mocą której Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Nowego Sącza z dnia 27 listopada 2023 r., nr 123/2023 ustalającej na wniosek M. R. warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami oraz infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu" na działkach nr [...], [...], [...] obręb [...] przy ul. [...] w N.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2023.977 t.j. z dnia 2023.05.23), dalej u.p.z.p wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze szczególnym, jak w pkt a-c tego przepisu.

W orzecznictwie wskazuje się, że "wszystkie działki wchodzące w skład obszaru analizowanego stanowią (...) punkt odniesienia dla ustalenia "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy" (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 września 2014 r., II OSK 513/13, por. też wyroki tego Sądu z dnia 18 listopada 2010 r., II OSK 1720/09 oraz z dnia 14 listopada 2012 r., II OSK 1252/11 – (CBOSA, www.nsa.gov.pl).

Pojęcie działki sąsiedniej nie jest definiowane ustawowo, a z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika tylko tyle, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Jak wskazuje się w orzecznictwie - celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany, jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek, nowa zabudowa, powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (kontynuacja gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (wyrok NSA z 20 marca 2012 r., II OSK 10/11, LEX nr 1145557). W zakresie kontynuacji funkcji mieści się zatem taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. ( wyrok NSA z 21 listopada 2023 r., II OSK 509/21).

W rozpoznawanej sprawie obszar analizy, co do zasady został wyznaczony prawidłowo na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (art. 61 ust 5a ustawy). Podkreślić należy, że ewentualne poszerzenie obszaru analizy jest możliwe, ale musi zostać uzasadnione przez analizatora. W orzecznictwie zauważa się, że w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy sporządzona analiza urbanistyczna jest zasadniczym dowodem w sprawie. Wszystkie istotne ustalenia w sprawie w zakresie istnienia tak zwanej kontynuacji funkcji i przewidzianych przepisami prawa parametrów inwestycji określane są przez organ w oparciu o sporządzoną analizę urbanistyczną ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2016 r., II OSK 1560/14, LEX nr 2083403). Prawidłowość sporządzenia analizy podlega następnie kontroli organów administracyjnych oraz w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Analiza sporządzona na potrzeby kontrolowanego postępowania administracyjnego nie jest zupełna. W rozpoznawanej sprawie organ powinien dodatkowo zbadać, a następnie uzasadnić czy działki położone po obu stronach ulicy [...] nie stanowią odrębnie wykształconych jednostek urbanistycznych o swoistych cechach (są to dwa różne obręby ewidencyjne [...]). W tym celu należy wyjaśnić jaki jest zastany układ urbanistyczny po obu stronach ulicy. Jak trafnie wskazuje skarga - z analizy zabudowy budynków posiadających front od ul. [...] i [...] w Nowym Sączu wynika, że są to budynki dwukondygnacyjne, a ich drugą kondygnację stanowi użytkowe poddasze. Tymczasem inwestor powołuje się na obiekt na działce nr [...], po drugiej stronie ulicy [...], na której znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". Z analizy wynika, że budynek ten ma wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej 8 m metrów, a teren inwestycji i jego najbliższe sąsiedztwo po drugiej stronie ulicy [...] to działka [...] z budynkiem o wysokości elewacji frontowej 4,5 m , [...] – 4 m, [...] – 3,5 m, [...] – 3,5 m , [...] – 4,5 m , [...] – 4 m.

Zauważyć należy że zaskarżoną decyzją ustalono warunki zabudowy dla inwestycji o wysokości od 3,6 m do 5,4 m , to jest wyższej niż budynki w najbliższym sąsiedztwie i średnia z całego obszaru (4,87 m). W przypadku lokalizowania inwestycji ścianą szczytową w kierunku frontu terenu inwestycji ,dopuszczono zwiększenie tego parametru do wysokości głównej kalenicy budynku to jest do wysokości 9,1 m. jednocześnie przy zastosowaniu lukarn i pionowych przedłużeń elewacji frontowej dopuszczono w tej części zwiększenie tego parametru do wysokości 8 m, mierząc od średniego poziomu terenu istniejącego. Te ustalenia nie wynikają jednak wprost z analizy. W analizie znajdującej się w aktach administracyjnych bezpośrednio poprzedzającej wydanie decyzji przez organ I instancji stwierdza się rozbieżność w podanej wysokości budynku na działce [...]. Na stronie 645 akt adm (str 3 analizy) wskazano że górna krawędź elewacji frontowej dla działki [...] ma wymiar – ok 6,5 m, a w tabeli na stronie 650 akt adm. (str 8 analizy) podano, że jedynie 4 m. W tej sytuacji dokonane obliczenia średniej wymagają powtórzenia. Podobnie dla planowanej inwestycji dopuszczono formę dachu typu mansardowego oraz w formie płaskiej (lukarny, pionowe przedłużenia elewacji frontowej), choć jak wyraźnie wskazano w analizie "w obszarze analizowanym występują głównie dachy dwuspadowe i wielospadowe" a dachy typu mansardowego jedynie na działkach [...] i [...] obr [...], to jest z drugiej strony ul [...]. Przepis § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588 ze zm.) wskazuje, że geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Sformułowanie "odpowiednio" zdecydowanie zawęża zakres możliwej dowolności. Należy mieć na względzie, że organ w żadnej mierze nie ma obowiązku w pełni akceptować żądań inwestora zawartych we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w zakresie zamierzonych przez inwestora funkcji, cech, rodzaju i parametrów przyszłej inwestycji. Nowa inwestycja zawsze musi harmonijnie wkomponować się w otoczenie, zgodnie z zasadami planistycznymi. Ponadto wskazać należy na treść art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p, gdzie mowa jest nie tylko o samej kontynuacji funkcji, ale także "parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu". Jednocześnie § 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588 ze zm.) wprost stanowi, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej , jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust 1); Wysokość o której mowa w ust 1 mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust 2); Jeżeli wysokość o której mowa w ust 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust.3); Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1 , jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust 5a ustawy (ust 4). W rozpoznawanej sprawie wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych na najbliższych działkach w sąsiedztwie inwestycji ([...], [...], [...]) to : [...] – 4,5 m, [...] – 4 m, [...] – 4,5 m , [...] – 4 m, co znacznie różni się od dopuszczonej decyzją – od 3,6 do 5,4 m, a nawet w określonych przypadkach do 9,1 m i 8 m. Jednak to wyznaczenie innej wysokości na podstawie ust 4 rozporządzenia nie wynika z analizy.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1906/13 (opub. w CBOSA) stwierdził, że celem art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zgodnym z wymogami ładu przestrzennego jest dopuszczenie do tworzenia nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych, przy czym należy opowiedzieć się za nadaniem pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. znaczenia szerokiego. Wyrazem tego kierunku wykładni jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1936/13 (opub. w CBOSA), w którym wskazano, że pod pojęciem działki sąsiedniej należy rozumieć działkę sąsiednią położoną w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Wymóg zasady "dobrego sąsiedztwa" winien być realizowany przy zachowaniu tej podstawowej zasady planowania przestrzennego, jaką jest zachowanie istniejącego "ładu przestrzennego", a przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. zawierającego definicję legalną tego pojęcia.

Jednocześnie wskazać należy, że Sąd rozpoznający niniejsza sprawę podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 1 lipca 2016 r., II OSK 1931/14 (orzeczenia.nsa.gov.pl), że wymagania dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej i doprowadzi do nakazu mechanicznego powielania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wymóg kontynuacji funkcji i wskaźników, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 p.p.s.a. pozostawia miejsce na różnorodność, a więc i pewne odstępstwa pod warunkiem zachowania harmonii (ładu przestrzennego).

Uwzględnienie powyższego wiąże się z potrzebą rozważenia - czy w zagospodarowaniu analizowanego obszaru, nie wykształciły się inne cechy zabudowy po jednej i po drugiej stronie ul. [...]. Skarżący konsekwentnie zarzucają, że planowana zabudowa powinna stanowić kontynuację funkcji parametrów , cech i wskaźników kształtowania zabudowy już istniejącej, a planowany w sąsiedztwie budynków jednorodzinnych (osiedla domów jednorodzinnych) trzykondygnacyjny budynek (blok) z częścią usługowa i parkingami warunku tego nie spełnia. Stąd sporządzona analiza urbanistyczna powinna wyjaśnić - czy jest zasadne i z jakich względów urbanistycznych ewentualnie celowe bądź nie wyznaczenie wysokości planowanego budynku oraz kształtu dachu w nawiązaniu do parametrów budynków w najbliższymi sąsiedztwie, leżących po tej samej stronie ulicy [...] i [...]. Zbadanie tej okoliczności może wiązać się z potrzebą uzupełnienia dotychczas sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wydawana jest bowiem na podstawie prawidłowo i problemowo kompletnie sporządzonej analizy.

Powyższe oznacza, że zarzuty skargi dotyczące naruszenia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym przepisów prawa materialnego (art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) i postępowania (art. 7 , art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy okazały się zasadne. Przedstawione wskazania muszą zostać wykonane przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Wszystkie naprowadzone motywy sprawiły, że orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a i c" p.p.s.a.