Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 289/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6291 Nacjonalizacja przemysłu
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1, 2, 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 156 § 2, art. 158 § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 1491
law: Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 3 ust. 4 i art. 3 ust. 6
journal: Dz.U. 1946 nr 3 poz 17
law: Ustawa z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Gminy R. i [...] S.A. z siedzibą w R., od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 2 lipca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1048/20, w sprawie ze skarg [...] S.A. z siedzibą w R. i Gminy R., na decyzję Ministra Zdrowia, z dnia 12 marca 2020 r. nr MZ-PR-WP-025-27/KM/14.AJ (PR.24), w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia, oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 lipca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1048/20 oddalił skargi U. S.A. w Rabce-Zdrój i Gminy Rabka-Zdrój na decyzję Ministra Zdrowia z dnia 12 marca 2020 r. nr MZ-PR-WP-025-27/KM/14.AJ (PR.24) w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina Rabka-Zdrój, zarzucając Sądowi pierwszej instancji:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

a) art. 190 § 1 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało brakiem przyjęcia, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13 wiąże Sąd i organy w zakresie wykładni art. 156 § 2 k.p.a.,

b) art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 156 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez błędne przyjęcie, że:

- doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydaniu orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia 18 marca 1948 r. o przejęciu przedsiębiorstw [...] Rabka Zdrój, Szczawnica i Żegiestów Zdrój na własność Państwa, podczas gdy z rażącym naruszeniem nie może być utożsamiane każde naruszenia prawa, a jedynie kwalifikowana postać tego naruszenia;

- upływ ponad 70 lat od daty wydania decyzji może skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji - podczas gdy z powołanego w pkt. a) wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika, że wyłączenie § 1 pkt. 2 (czyli przesłanki rażącego naruszenia prawa) z przepisu art. 156 § 2 k.p.a. ma charakter niekonstytucyjny;

- unieważniona decyzja Ministra Zdrowia nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych - podczas gdy Sąd błędnie skupił się na stanie prawnym poszczególnych działek, nie dysponując żadnym materiałem dowodowym który powinien zostać zebrany przez organ w zakresie dotyczącym utworzenia Przedsiębiorstwa Państwowego "U" i innych dokumentów dotyczących faktycznego użytkowania [...];

- nie jest zasadne twierdzenie o nieodwracalnych skutkach prawnych kiedy nabycie prawa własności było następstwem wydania decyzji komunalizacyjnej "ponieważ organ sam może wyeliminować skutki takiej decyzji" - podczas gdy sporna pozostaje kwestia, czy obowiązujące podstawy prawne będą dawały możliwość wyeliminowania decyzji komunalizacyjnych z obrotu prawnego na skutek nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego;

II. naruszenie przepisów prawa procesowego które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niewłaściwym zastosowaniu:

a) art. 133, art. 134 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie zasady orzekania w oparciu o aktualny stan prawny oraz nieuwzględnienie procedowanej nowelizacji art. 156 § 2 k.p.a., która miała istotny wpływ na treść orzeczenia, a która z dniem 16 września 2021 r. wprowadziła nowe brzmienie art. 156 § 2 k.p.a.: "Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne."

b) art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a poprzez brak uchylenia obu zaskarżonych decyzji Ministra Zdrowia z powodu naruszenia przepisów postępowania wskazanych w skardze, tj. art. 7 i 77 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego i uznanie, że niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy i zaniechanie przeprowadzenia dowodów z dokumentów przez Ministra Zdrowia - które były możliwe do pozyskania np. z Archiwum Narodowego - nie stanowiło naruszenia prawa procesowego, podczas gdy brak zebrania pełnego materiału dowodowego dotyczącego przebiegu całego postępowania wywłaszczeniowego, wypłaty odszkodowań czy akt archiwalnych dotyczących [...] spowodował brak możliwości miarodajnej oceny czy doszło do rażącego naruszenia prawa czy tylko do samego naruszenia nie mającego charakteru kwalifikowanego oraz niemożność dokonania przez organ prawidłowej oceny czy decyzja spowodowała nieodwracalne skutki prawne;

c) art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a poprzez brak uchylenia obu zaskarżonych decyzji Ministra Zdrowia z powodu braku sprecyzowania w zaskarżonej decyzji dokładnej powierzchni nieruchomości do której odnosi się unieważnienie orzeczenia nacjonalizacyjnego, podczas gdy brak tego określenia powoduje powstanie stanu niepewności prawnej oraz brak możliwości wykonania decyzji,

d) art. 153 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i uznanie przez Sąd, że jest związany oceną prawną wyrażoną przez sądy administracyjne orzekające poprzednio w niniejszej sprawie - podczas gdy pierwszeństwo zastosowania powinien mieć w zakresie oceny prawnej art. 156 § 2 k.p.a przepis wyższej rangi tj. art. 190 § 1 Konstytucji RP oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2016r. P 46/13.

Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy poprzez uchylenie decyzji Ministra Zdrowia z dnia 12 marca 2020 r. wraz z poprzedzającą ją decyzją z dnia 17 grudnia 2019r., ewentualnie zmianę tych decyzji i orzeczenie, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem prawa bez orzeczenia o stwierdzeniu nieważności tych decyzji. Na wypadek nieuwzględnienia powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; oraz o rozpoznanie spawy na rozprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła również U. S.A. w Rabce-Zdrój, zarzucając Sądowi pierwszej instancji:

A. w oparciu o art. 174 pkt. 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów i nie zastosowanie przepisów ;

I. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i lit. c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. i art. 158 § 3 k.p.a. poprzez ich nie zastosowanie (również zarzut błędnej wykładni art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie sformułowania ,,decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne - a prawidłowa wykładnia winna zmierzać do tego, że nabycie prawa wieczystego użytkowania nieruchomości w drodze uwłaszczenia przez U. S.A. musi być uznane za nieodwracalny skutek prawny, gdyż tej decyzji z uwagi na upływ czasu nie można wzruszyć“), co doprowadziło do nie uwzględnienia skargi i nie uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Zdrowia.

II. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. poprzez ich nie zastosowanie co doprowadziło do nie uwzględnienie skargi i nie uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Zdrowia.

III. art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 104 § 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię tego przepisu, co doprowadziło do uznania, że jest możliwe wydanie decyzji częściowej co skutkowało oddaleniem skargi.

IV. art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. art. 156 § 1 pkt.2 k.p.a. poprzez ich zastosowanie co skutkowało oddaleniem skargi, mimo że stan faktyczny sprawy nie uprawniał do ich zastosowania, gdyż nie można zarzucić rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu orzeczenia przez Ministra Zdrowia w dniu 18.03.1948 r.

V. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i lit. c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 190 § 1 Konstytucji RP poprzez ich nie zastosowanie co skutkowało brakiem przyjęcia, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015r sygn. P 46/13 wiąże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zakresie wykładni art. 156 § 2 k.p.a., co doprowadziło do nie uwzględnienie skargi i nie uchylenia zaskarżonej decyzji- zarzut z ostrożności.

B/ w oparciu o art. 174 pkt. 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

I. art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. (organ nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy i nie zebrał całego materiału dowodowego), poprzez oddalenie skargi i nie uchylenie decyzji Ministra Zdrowia, mimo że:

- Minister Zdrowia nie zwrócił się do Ministra Finansów o przesłanie aktualnej informacji dotyczącej wypłat ewentualnych odszkodowań min. z tytułu umów indemnizacyjnych na rzecz byłych właścicieli lub ich spadkobierców przedsiębiorstwa [...] Rabka-Zdrój;

- Minister Zdrowia nie zwrócił się do Narodowego Archiwum Cyfrowego o akta archiwalne dotyczące U. S.A. a ten dowód miał znaczenie w kontekście oceny sposobu nabycia nieruchomości i wykazania, że nastąpiły nieodwracalne skutki decyzji Ministra Zdrowia z 18.03.1948 r.

- Minister Zdrowia błędnie ocenił materiał dowodowy w sprawie i ustalił, że decyzja Ministra Zdrowia z 18.03.1948 r. nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych.

II. art.151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 k.p.a i art. 158 § 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo, że od decyzji z dnia 18.03.1948 r. wydanej przez Ministra Zdrowia minęło ponad dziesięć lat a po drugie decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne z uwagi na fakt, że od decyzji Wojewody Małopolskiego w przedmiocie uwłaszczenia U. S.A. również minęło ponad 10 lat co sprawia, że brak jest obecnie możliwości wzruszenia tej decyzji.

Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 02.07.2021 r o sygn. akt I SA/Wa 1048/20 i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie od Ministra Zdrowia na rzecz U. S.A. kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych za obie instancje sądowe, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2024, poz. 935 ze zm. – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skargach kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Na wstępie należy poczynić uwagę porządkującą, bowiem choć skargi kasacyjne formułują zarzuty naruszenia przepisów "k.p.a." to jednocześnie nie definiują użytego skrótu. Analiza treści skarg kasacyjnych doprowadziła Sąd do wniosku, że zarzuty te dotyczą ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735z późn. zm. - dalej jako: "k.p.a."), tj. wg stanu na dzień 16 września 2021 r. i w tak wytyczonym zakresie Sąd skargi kasacyjne rozpoznał.

Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut błędnego przyjęcia przez organ, a w konsekwencji wadliwego zaaprobowania przez Sąd pierwszej instancji ustalenia, że doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu orzeczenia z 18 marca 1948r. (pkt I skargi kasacyjnej Gminy Rabka Zdrój oraz pkt A.IV skargi kasacyjnej U. Zdrój S.A.). Wskazane zarzuty nie mogły przynieść pożądanego rezultatu, bowiem kwestia rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu orzeczenia z 18 marca 1948 r. została już dwukrotnie prawomocnie przesadzona. Po raz pierwszy stanowisko w sprawie rażącej wadliwości orzeczenia z 18 marca 1948r. zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 02 czerwca 2003 r. sygn. IV SA 3919/01. Jakkolwiek, sprawa rozstrzygana przywoływanym wyrokiem dotyczyła orzeczenia Ministra Zdrowia z 18 marca 1948 r. w zakresie jego pkt. b, to nie może być wątpliwości, co do tego, że ocena podstaw prawnych orzeczenia nacjonalizacyjnego z dnia 18 marca 1948 r. wobec przedsiębiorstwa [...] Szczawnica (lit. b orzeczenia Ministra Zdrowia z 18 marca 1948r.), wyrażona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2003 r. sygn. akt IV SA 3919/01 nie pozostaje bez wpływu na ich ocenę wobec przedsiębiorstwa [...] Rabka-Zdrój. Ta kwestia została, bowiem prawomocnie przesądzona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2007 r. sygn. IV SA/Wa 841/07. Następnie, prawomocnym wyrokiem z dnia 22 maja 2012 r. sygn. IV SA/Wa 1188/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko zaprezentowane przez organ nadzoru, iż przedsiębiorstwa [...] nie mieściły się w pojęciu przemysłu zgodnie z art. 2 pkt 9, obowiązującego w czasie prowadzenia konkretnego postępowania nacjonalizacyjnego rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 7 czerwca 1927r. o prawie przemysłowym i przedsiębiorstwa te podlegały odrębnemu trybowi wywłaszczania zawartemu w wiążącej wówczas także ustawie z dnia 23 marca 1922r. o uzdrowiskach (art. 28). Sąd stanął też na stanowisku, że ustawa nacjonalizacyjna obejmowała przede wszystkim przedsiębiorstwa przemysłowe, a inne - tylko wtedy gdy ustawodawca wyraźnie na to wskazał. W konkluzji powyższego Sąd podzielił stanowisko, że orzeczenie nacjonalizacyjne wydano z rażącym naruszeniem dwóch przepisów ustawy nacjonalizacyjnej, tj.: art. 3 ust. 4 i art. 3 ust. 6 tej ustawy. Powyższe oznacza, że oczekiwanego rezultatu nie mogły przynieść podnoszone przez skarżących kasacyjnie, zarzuty dotyczące błędnych ustaleń, co do tego czy orzeczenie Ministra Zdrowia z 18 marca 1948r. w zakresie dotyczącym [...] Rabka Zdrój (lit.a) pozostawało dotknięte rażącym naruszeniem prawa. Kwestia ta pozostaje, bowiem prawomocnie przesądzona w sprawie.

Obydwie skargi kasacyjne oparte zostały na wspólnym i nietrafnym założeniu, a mianowicie, że wziąwszy pod uwagę wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13 w sprawie zaistniały nieodwracalne skutki prawne, a to oznacza, że nie było możliwie stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Zdrowia z 18 marca 1948 r. Skargi kasacyjnej oparto na argumentacji, że w sprawie doszło do naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. i art. 156 § 3 k.p.a., bowiem orzeczenie Ministra Zdrowia z 18 marca 1948 r. wywołało nieodwracalne skutki prawne (pkt A.I skargi kasacyjnej U. S.A. oraz pkt. I.a i b oraz II.a i d skargi kasacyjnej Gminy Rabka-Zdrój).

Odnosząc się do argumentacji skarg kasacyjnych w tej kwestii, należy wskazać w pierwszej kolejności, że sprawa wpływu wyroku Trybunału Konstytucyjnego na wynik niniejszego postępowania był przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w tej kwestii zajął jednoznaczne stanowisko. A mianowicie, w wyroku z dnia 23 listopada 2018 r. sygn. I OSK 3/17 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r. niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada - na ustawodawcę - obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W uzasadnieniu tego wyroku NSA wskazał, że zakresowy charakter wyroku Trybunału, a z takim mamy do czynienia w niniejszym przypadku, nie skutkuje zmianą stanu normatywnego, tj. nie prowadzi do zmiany normatywnej treści przepisu, a w szczególności jego derogacji i konieczne jest w tym względzie, jak stwierdził sam Trybunał, dokonanie przez ustawodawcę stosownych zmian w prawie. NSA stanął na stanowisku, że w drodze wykładni art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie można określać terminu, po którego upływie byłaby wyłączona możliwość stwierdzania nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Przyjęcie odmiennego zapatrywania na konsekwencje wyroku Trybunału nie dość, że prowadziłoby do wykreowania przez organ administracji publicznej nieprzewidzianej aktualnie obowiązującym brzmieniem art. 156 § 2 k.p.a. negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., ale również arbitralnego ustalania przezeń jej normatywnej treści.

Mając na uwadze powyższe, zauważyć trzeba, że od chwili wydania wyroku o sygn. I OSK 3/17 do dnia wydania zaskarżonego wyroku (2 lipca 2021 r.) nie nastąpiła zmiana prawna, która zwalniałaby organy oraz sądy orzekające z obowiązku zastosowania się do tego stanowiska. Dlatego nietrafnie Gmina Rabka-Zdrój zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 153 p.p.s.a. (pkt II.d skargi kasacyjnej). Stosownie do treści przepisu art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ani organ administracji publicznej, ani Sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (zob. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2000 r. sygn. akt I SA/Ka 2408/98, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku. W okolicznościach badanej sprawy skargi kasacyjne akcentują, że na mocy ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491, dalej jako "nowelizacja k.p.a.") doszło do zmiany kodeksu postępowania administracyjnego, w ten sposób, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.) oraz dodano § 3 do art. 158 k.p.a., który stanowi, że jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Skargi kasacyjne całkowicie niesłusznie pomijają, że opisywana zmiana k.p.a. weszła w życie z dniem 16 września 2021 r. Tymczasem, zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł dnia 2 lipca 2021 r., a to oznacza, że w dacie wyrokowania nie obowiązywały przepisy, w których ochrony upatrują skarżący kasacyjnie. Należy wyjaśnić, że wojewódzki sąd administracyjny dokonując sądowoadministracyjnej kontroli decyzji administracyjnej, bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania zaskarżonej decyzji. W badanym przypadku skarga została wniesiona na decyzję z dnia 12 marca 2020 r. To oznacza, że ani w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, ani nawet w dacie wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji stan faktyczny i prawny sprawy nie był odmienny od stanu, z uwzględnieniem, którego zapadł wiążący w niniejszej sprawie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. I OSK 3/17.

Dalej wyjaśnić należy, że nietrafnie również Gmina Rabka-Zdrój zasadności złożonej skargi kasacyjnej upatruje w nieodwracalnych skutkach prawnych orzeczenia z 1948 r., powołując się na brak możliwości wzruszenia decyzji komunalizacyjnych (pkt I.b skargi kasacyjnej Gminy Rabki-Zdrój). Należy zauważyć, że przedmiotem sądowoadministracyjnej kontroli pozostaje konkretna decyzja administracyjna, wydana w konkretnym stanie faktycznym i prawnym. Podjęcie przez ustawodawcę działań legislacyjnych po zakończeniu postępowania administracyjnego, a nawet jak w badanym przypadku sądowego, nie stanowi uzasadnienia dla postawienia organom zarzutu naruszenia (nieobowiązującego jeszcze w dacie orzekania) prawa, a Sądowi Wojewódzkiemu zarzutu wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji. Nietrafnie, skarżąca kasacyjnie zasadności swojego stanowiska upatruje w zmianie stanu prawnego, która nastąpiła już po wydaniu zaskarżonego wyroku. Trafnie natomiast Sąd pierwszej instancji wskazał, że w przypadku, gdy nabycie własności było następstwem wydania decyzji komunalizacyjnych, to nie można mówić o nieodwracalnych skutkach prawnych z tej przyczyny, że organ administracji może doprowadzić do wyeliminowania skutków prawnych takiej decyzji w ramach własnych uprawnień. Zauważyć trzeba, że powoływana w skardze nowelizacja k.p.a. nie pozbawiała organów administracji prawa prowadzenia postępowań nieważnościowych wobec decyzji komunalizacyjnych. Niniejsza sprawa dotyczy natomiast stwierdzenia nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego i skutków tego konkretnego orzeczenia.

Nie ma też racji U. S.A. (pkt A.III skargi kasacyjnej) co do tego, że w sprawie wykluczone było wydanie decyzji stwierdzającej nieważność w części. Ta kwestia została bowiem przesądzona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2012 r. sygn. IV SA/Wa 1188/11, gdzie Sąd przesądził, że błędne jest stanowisko, że w rozpatrywanej sprawie nie mogła zostać wydana decyzja częściowa. Zasługuje bowiem na uwzględnienie stanowisko organu, że o dopuszczalności wydania w danej sprawie administracyjnej decyzji częściowej decyduje to, czy sprawa ta jest podzielna, a zatem, czy – mając na uwadze przedmiot sprawy, a zatem charakter praw i obowiązków, o których ma orzekać organ administracji - możliwe jest wyodrębnienie w sprawie takich części składowych, w odniesieniu do których można orzec oddzielnymi orzeczeniami (chodzi zatem o sytuację, w której - z punktu widzenia materialnoprawnego wyniku sprawy – nie ma znaczenia, czy przedmiotem orzeczenia są poszczególne części sprawy oddzielenie, czy też łącznie). Warunki takie zostały spełnione w niniejszej sprawie, której przedmiotem jest stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego, dotyczącego szeregu odrębnych działek gruntu.

Oczekiwanego rezultatu przynieść nie mogły również zarzuty zawarte w pkt. II.b skargi kasacyjnej Gminy Rabka-Zdrój oraz w pkt. B.I skargi kasacyjnej U. S.A. W kwestii naruszenia przepisów postępowania, mających skutkować wadami postępowania dowodowego, wskazać trzeba, że te argumenty skarg kasacyjnych oparte zostały na twierdzeniu, że orzeczenie Ministra Zdrowia z 18 marca 1948 r. nie było dotknięta wadą nieważności i dlatego konieczne jest dalsze prowadzenie ustaleń faktycznych. Tymczasem, kwestia ta została prawomocnie przesądzona, a stawiane zarzuty dotyczące przebiegu postępowania dowodowego pozostają już bez wpływu na wynik sprawy.

Pożądanego rezultatu nie mogły też przynieść zarzuty naruszenia "art. 133, art. 134 p.p.s.a." (pkt II.a skargi kasacyjnej Gminy Rabka-Zdrój). W pierwszej kolejności, czyniąc uwagę porządkującą, wskazać trzeba, że zarzut ten nieprawidłowo sformułowano. Obydwa przepisy dzielą się na mniejsze jednostki redakcyjne. Przepis art. 133 dzieli się na trzy paragrafy. Natomiast przepis art. 134 zbudowany jest z dwóch paragrafów. Tymczasem, w skardze kasacyjnej nie wskazano jednoznacznie jakie jednostki redakcyjne powołanych przepisów miałyby zostać naruszone w niniejszej sprawie. Jest to tymczasem wymóg istotny, gdyż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w granicach skargi kasacyjnej, granice te musi wywieść właśnie ze złożonego środka zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może wyjść poza granice (zarzuty) skargi kasacyjnej i nie może zarzutów skargi kasacyjnej domniemywać. Wziąwszy pod uwagę powiązanie wskazanych przepisów z art. 156 § 2 k.p.a. wskazać trzeba natomiast, że odmienna od dokonanej przez Sąd Wojewódzki ocena materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy nie przesądza o zasadności zarzutu naruszeniu art. 133, ani art. 134 p.p.s.a.

Oczekiwanego rezultatu przynieść nie mógł też zarzut naruszenia "art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a." (pkt II.c skargi kasacyjnej Gminy Rabka-Zdrój); jak i zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt lit. a i lit. c (pkt A.I, A.II i A.V skargi kasacyjnej U. S.A.) oraz zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. (pkt A.III i A.IV oraz B.I i B.II skargi kasacyjnej U. S.A.). Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. są przepisami wynikowymi. Zastosowanie przez Sąd Wojewódzki przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów, które uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. W badanej sprawie Sąd pierwszej instancji słusznie nie stwierdził wad zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji nie znalazł podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a. Z kolei na podstawie art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Prawidłowo zatem, w badanej sprawie Sąd pierwszej instancji, nie stwierdziwszy naruszenia prawa, które uzasadniałoby uwzględnienie skargi, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargi oddalił.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skargi kasacyjne są niezasadne i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o ich oddaleniu.