Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 127/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.17 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 lipca 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 41/22 w sprawie ze skargi W.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. znak: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz W.R. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 4 lipca 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 41/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi W.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddalił skargę.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] listopada 2021 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2021 r., znak: [...], odmawiającą przyznania W.R. (dalej: skarżąca) świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z [...] czerwca 2021 r. organ pierwszej instancji odmówił skarżącej przyznania świadczenia w postaci prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką. W uzasadnieniu decyzji organ wywiódł, iż podstawą wydania decyzji odmownej jest fakt, iż matka skarżącej (ur. 15.01.1949 r.) została uznana za osobę niezdolną do samodzielnej egzystencji orzeczeniem Lekarza Rzeczoznawcy KRUS w Nowym Sączu z [...] maja 2021 r., przy czym orzeczenie to ma charakter czasowy do maja 2022 r. W ocenie organu l instancji okoliczność ta powoduje, iż w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, albowiem jak wynika z ustaleń organu zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, niezdolność ta powstała w wieku 53 lat.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżąca złożyła odwołanie, wskazując, że decyzja ta jest dla niej krzywdząca. Podała także, że ona jest jedyną osobą, która tę opiekę może sprawować i sprawuje ją od 2012 r., ponieważ jej rodzeństwo pracuje i ma swoje rodziny, zaś ojciec nie żyje.

Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia, powołując się na treść art. 17 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), Kolegium wskazało, że w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13.

W zakresie ustalenia, czy spełnione zostały pozostałe przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i czy nie występują przesłanki negatywne, które uniemożliwiałyby jego przyznanie, stwierdzono, że matka skarżącej jest wdową, niezdolną do samodzielnej egzystencji, leczy się kardiologicznie neurologicznie, ma osteoporozę i padaczkę, w tym ataki padaczkowe nocne. Porusza się jedynie w obrębie domu z uwagi na zaniki pamięci. Mieszka wspólnie ze skarżącą, która sprawuje nad nią opiekę. W jej ramach skarżąca przygotowuje posiłki, pomaga w higienie osobistej, sprząta, pierze, ogrzewa mieszkania, zawozi matkę do lekarza, wykupuje leki, zapewnia kontakt ze środowiskiem i chodzi na spacery do kościoła. Skarżąca sprawuje opiekę nad matką od 2012 r.

Organ odwoławczy stwierdził, że zakres tej opieki obejmuje czynności, które są wykonywane także przez osoby opiekujące się rodzicami i pracujące zawodowo. Czynności takie, jak pomoc przy higienie osobistej, przygotowywanie i podawanie posiłków, robienie zakupów, załatwianie spraw urzędowych, ustalanie wizyt lekarskich czy wykupywanie recept oraz spacery, nie należą do tej kategorii czynności, które muszą być wykonywane całodobowo. Większość z nich wykonuje się o określonych porach zwykle rano lub wieczorem. Uznano, że matka skarżącej potrzebuje z pewnością opieki, ale nie jest osobą obłożnie chorą, zaś nadciśnienie i cukrzyca, osteoporoza to choroby, które dotykają także ludzi aktywnych zawodowo i fizycznie.

Wskazano też, że matka skarżącej posiada jeszcze 2 synów, którzy są zobowiązani do alimentacji matki w takim samym zakresie, jak skarżąca. Obaj bracia skarżącej mieszkają w M. Co prawda w ocenie skarżącej jej bracia nie mogą sprawować opieki, gdyż pracują zawodowo i mają na utrzymaniu nieletnie dzieci, jednak Kolegium stoi na stanowisku, że synowie są zobowiązani do alimentacji w takim samym stopniu jak skarżąca. Nadto zdaniem Kolegium po stronie żadnego z braci nie występują przeszkody o charakterze obiektywnym (niezależnym od nich), które uzasadniałyby zwolnienie się z obowiązku alimentacyjnego, jaki ciąży na nich względem matki.

Nadto organ podkreślił, że z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca kiedykolwiek była aktywna zawodowo, a zatem trudno uznać, iż musiała zrezygnować z pracy w związku ze sprawowaną opieką. Z kolei fakt jej niepodejmowania – zważywszy na zakres tej opieki oraz możliwości pozostałego zobowiązanego do alimentacji rodzeństwa – trudno powiązać przyczynowo ze sprawowaną opieką nad matką.

Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze wyraziła niezadowolenie z zapadłego rozstrzygnięcia i podała, że z dniem 1 kwietnia 2012 r. zrezygnowała z pracy po to, by móc opiekować się rodzicami. Ojciec skarżącej zmarł, a matka z uwagi na stan zdrowia wymaga obecnie jej całkowitej opieki.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w powołanym na wstępie wyroku oddalił skargę. W uzasadnieniu podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając w sprawie organy nie naruszyły także przepisów prawa materialnego.

Zdaniem Sądu I instancji za prawidłowe uznać należy stanowisko Kolegium, zgodnie z którym w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Kolegium prawidłowo uznało, że moment powstania niepełnosprawności nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, zatem na tej podstawie brak było podstaw do odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

Organ odwoławczy prawidłowo przyjął również, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, tj. nie zaistniała przesłanka w postaci istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką.

Jak podkreślił Sąd I instancji, ze stanu faktycznego wynika, że skarżąca w ramach sprawowania opieki nad matką wykonywała takie czynności takie, jak przygotowywanie posiłków, pomoc w higienie osobistej, sprzątanie, pranie, ogrzewanie mieszkania, organizowanie wizyt lekarskich, wykupywanie leków, zapewnienie kontaktu ze środowiskiem, chodzenie na spacery czy do kościoła. Matka skarżącej jest osobą schorowaną wymagającą opieki, nie mniej jednak nie jest osobą obłożnie chorą i – choć z trudnościami – samodzielnie porusza się po mieszkaniu. W ocenie Sądu organ odwoławczy zasadnie ocenił, że były to w istocie czynności sprowadzające się do pomocy przy czynnościach codziennych. Tak świadczona pomoc nie wykracza poza standardowe obowiązki domowe, które wykonywane są w każdym gospodarstwie domowym, a zakres, rodzaj i charakter tych czynności mieści się w zakresie prawidłowych relacji rodzinnych, jakie występują pomiędzy rodzicem a dzieckiem. Zatem rodzaj i zakres tych czynności nie wyklucza jakiejkolwiek aktywności zarobkowej skarżącej.

Sąd I instancji podkreślił ponadto, że oprócz skarżącej zobowiązana alimentacyjnie w równym stopniu co skarżąca, jest reszta jej rodzeństwa, tj. dwóch braci – mieszkających również w M. Sąd podzielił przy tym dominujący w orzecznictwie pogląd, iż wykonywanie zatrudnienia przez dzieci osoby wymagającej opieki czy nawet zamieszkiwanie w innej miejscowości nie stanowią obiektywnej okoliczności przesądzającej o tym, że nie są one w stanie sprawować opieki nad rodzicem. Przesłanki obiektywne bowiem, to takie, które są niezależne od woli, a na ich wystąpienie nie ma się żadnego wpływu. Takimi okolicznościami może być np. przebywanie w zakładzie karnym, przebywanie w zamkniętym zakładzie leczniczym, innym zakładzie administracyjnym, w którym władztwo zakładowe ogranicza sposobność określonego postępowania, a także wiek połączony ze stopniem zniedołężnienia, który obiektywnie nie pozwala na podjęcie się opieki nad osobą niepełnosprawną. Natomiast posiadanie rodziny, praca zawodowa, zamieszkiwanie w innej miejscowości niewątpliwie mogą utrudniać sprawowania opieki nad matką, jednak jej nie uniemożliwiają. Tym bardziej, że dwójka rodzeństwa skarżącej mieszka w tej samej miejscowości, co skarżąca wraz matką.

Świadczenie alimentacyjne nie musi polegać na fizycznym sprawowaniu opieki nad osobą jej wymagającą, lecz może polegać np. na finansowaniu usług opiekuńczych. Zdaniem Sądu I instancji nie sposób przyjąć, aby w przedmiotowej sprawie istniały obiektywne przeszkody w odniesieniu do rodzeństwa skarżącej w wywiązywaniu się przez nich ze swoich obowiązków alimentacyjnych, choćby poprzez przekazanie stosownych kwot pieniężnych, które bądź umożliwiłyby wynajęcie opiekuna, bądź byłyby wynagrodzeniem dla skarżącej z tytułu faktycznego wykonywania przez nią czynności opiekuńczych wobec matki.

Nadto z oświadczenia skarżącej wynika, że w 2012 r. zrezygnowała z zatrudnienia, aby opiekować się matką, jednak z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca kiedykolwiek była aktywna zawodowo. Zatem w ocenie Sądu I instancji organy orzekające w niniejszej sprawie w sposób prawidłowy oceniły materiał dowodowy przyjmując, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką. Okoliczności stanu faktycznego sprawy uzasadniały więc odmowę przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. Sąd nie kwestionował złego stanu zdrowia matki skarżącej i konieczności opiekowania się matką przez córkę, jednak sama konieczność sprawowania opieki nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Mając na uwadze powyższe, skarga została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła W.R., zastępowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości.

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm.; dalej u.ś.r.), poprzez jego błędną wykładnię skutkującą oddaleniem skargi, polegającą na przyjęciu, że:

– brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia oraz niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką, podczas gdy związek taki zachodzi i został wykazany w toku postępowania,

– charakter opieki wykonywanej przez skarżącą umożliwia jej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, podczas gdy charakter, częstotliwość, rozmiar czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącą wobec matki uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia czy innej pracy zarobkowej, nawet w niepełnym wymiarze,

– są inne osoby zobowiązane do alimentacji względem matki, tj. bracia skarżącej, którzy mogą wraz ze skarżącą wykonywać czynności opiekuńcze wobec matki, w sytuacji, gdy po stronie rodzeństwa skarżącej istnieją obiektywne przeszkody uniemożliwiające sprawowanie opieki nad matką, a nadto w najnowszym orzecznictwie przyjmuje się, że okoliczność, iż osoba sprawująca opiekę ma rodzeństwo, nie wyklucza przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ to ta osoba zdecydowała, że rezygnuje z zatrudnienia lub nie podejmuje go w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W piśmie z 26 października 2022 r. zrzeczono się rozprawy.

Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy i dlatego została uwzględniona.

W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to z zasady w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, nie został powiązany z zarzutami naruszenia innych przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ani z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, których naruszenie byłoby podstawą do stwierdzenia, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji jako podstawa orzekania został ustalony wadliwie.

Należy podkreślić, że art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej, niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Podstawą skargi kasacyjnej, wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie. Wyjątek stanowi sytuacja, gdy sąd nadał rozstrzygnięciu inną formułę, niż przewidziana w przepisie. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skoro strona skarżąca kasacyjnie nie zarzuciła naruszenia przepisów postępowania dotyczących postępowania dowodowego przed organami administracji, to nie było podstaw do przeprowadzenia wskazanych w skardze kasacyjnej dowodów na okoliczność zatrudnienia skarżącej w okresie od 13 czerwca 2000 r. do 31 marca 2012 r., jak również na okoliczność przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mamą: od 1 kwietnia 2012 r. do 31 maja 2012 r., od 1 czerwca 2012 r. do 31 marca 2013 r., od 1 listopada 2015 r. do 30 kwietnia 2016 r., od 1 lipca 2016 r. do 31 lipca 2017 r., od 1 sierpnia 2017 r. do 31 grudnia 2017 r., od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r., od 1 stycznia 2019 r. do 31 lipca 2019 r. oraz od 1 sierpnia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r., od 1 stycznia 2020 r. do 28 lutego 2021 r., (w okresie od 1 kwietnia 2014 r. do 31 października 2015 r. skarżąca pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy).

Sąd kasacyjny przypomina, że stosownie do art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom w nim wymienionym, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (...).

Z przepisu tego wynika zatem, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy lub jej niepodejmowanie z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga.

Sąd I instancji podkreślił, że jakkolwiek ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, to jednak z treści art. 17 ust. 1 tej ustawy wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być "stała" lub "długoterminowa". Te określenia - "stała" lub "długoterminowa" - wskazują zaś na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Wnioskujący musi zdaniem Sądu I instancji sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego opieka w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie może być postrzegana wyłącznie w kontekście jej długotrwałości. Trafnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie, że zakres czynności opiekuńczych w stosunku do osoby niepełnosprawnej jest zależny od rodzaju i zakresu niepełnosprawności. Czynności opiekuńcze nie muszą zatem ograniczać się do pomocy w wykonywaniu czynności samoobsługowych dnia codziennego, ale mogą – w zależności od okoliczności – polegać na nadzorowaniu osoby niepełnosprawnej, udzielaniu jej wsparcia psychicznego, rozmowie, pozostawaniu w ciągłej gotowości do udzielenia niezbędnej pomocy. Istotne znaczenie ma to, aby były to czynności niezbędne dla sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Tak rozumiane czynności opiekuńcze winny być na tyle czasochłonne, że wykluczają możność podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Jak słusznie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 listopada 2022 r., I OSK 85/22, organy stosujące (wykonujące) ustawę o świadczeniach rodzinnych nie są uprawnione w toku prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uzależniać przyznania albo odmowy przyznania tego świadczenia od przesłanek (warunków, wymogów), które nie zostały ustanowione w prawie materialnym, tj. w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Obowiązkiem organów wykonujących ustawę o świadczeniach rodzinnych jest zbadanie zgodnie z wymogami k.p.a. zarówno pozytywnych, jak i negatywnych warunków w zakresie załatwianej sprawy, ale - tylko - ustanowionych przez normodawcę w treści ustawy oraz następnie wydanie odpowiedniej treści decyzji administracyjnej.

Z przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nie wynika, aby przesłanką negatywną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego było stwierdzenie, że obok osoby ubiegającej się o świadczenie są również inne osoby, na których w tym samym stopniu ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby niepełnosprawnej i które mogłyby w pewnym zakresie opiekować się osobą niepełnosprawną lub udzielać wsparcia finansowego opiekunowi takiej osoby. Nie jest zatem dopuszczalna odmowa przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na to, że obowiązek alimentacyjny spoczywa także na innych osobach oraz że osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne oraz pozostałe osoby, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny wobec osoby niepełnosprawnej, mogłyby podzielić między siebie obciążenia związane z opieką nad osobą niepełnosprawną. Taka przesłanka negatywna przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie została przewidziana przez ustawodawcę w treści art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Sąd I instancji dopuścił się zatem naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię akceptując stanowisko organu odwoławczego o możności odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na możność partycypowania innych osób w sprawowaniu opieki nad niepełnosprawną osobą.

Skoro Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku zaakceptował wadliwą wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i oddalił skargę, to należało uwzględniając skargę kasacyjną na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. jednocześnie rozpoznać skargę i uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji - mając na uwadze, że sposób wykładni przepisu prawa materialnego rzutuje na zakres postępowania wyjaśniającego. Organ ponownie rozpatrując sprawę uwzględni przedstawione wyżej oceny prawne.

Z powyższych przyczyn, uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 tej ustawy.