Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 661/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6050 Obowiązek meldunkowy
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżone postanowienie w całości
Powołane przepisy: article: art. 129, art. 134, art. 49
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 07 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi R.D. na postanowienie Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji orzekającej o wymeldowaniu z miejsca pobytu stałego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta W. decyzją z dnia [...] sygn. akt [...] orzekł na wniosek M. N.-D. o wymeldowaniu R. D. z pobytu stałego przy ul. [...] we W.. W uzasadnieniu swojej decyzji Prezydent Miasta W. wskazał, iż związek małżeński stron został rozwiązany wyrokiem Sądu Rejonowego dla W.-Ś. z dnia 02.03.1987 roku. Ponadto, wyrokiem z dnia 16.03.1990 o sygn. akt [...] sąd nakazał opuszczenie przez skarżącego z przedmiotowego lokalu mieszkalnego.

W piśmie skarżący oświadczył, że odwołuje się od tej decyzji w trybie art.127 § 1 kpa. Strona wskazała, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana niezgodnie z prawem, jak również, że R. D. bez własnej winy nie mógł brać udziału w toczącym się postępowaniu. Mając na uwadze powyższe, strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania organu pierwszej instancji. Na uzasadnienie strona oświadcza, że nie jest jej znany wyrok z dnia 16.03.1990 roku o sygn. akt [...], jak również nie uczestniczył w żadnym postępowaniu, w którym sąd nakazałby skarżącemu opuszczenie tego lokalu oraz że nie został poinformowany, aby takie postępowanie miało się toczyć. Pozostawiając jednak na boku powyższe, strona wskazuje, iż zgodnie z art. 5 ustęp 1 ustawy o ewidencji ludności pobytem stałym jest zamieszkanie pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Z tej definicji jasno wynika, iż określone miejsce zamieszkania bądź też stałego pobytu składa się z dwóch elementów: corpus, tj. rzeczywistego miejsca pobytu oraz animus tj. zamiaru stałego przebywania. Skarżący wyjaśnia, że o wymeldowaniu z miejsca pobytu stałego we Wrocławiu nie wiedział. Z ostrożności procesowej R. D. podnosi, że w sytuacji uznania przez organ braku podstawy prawnej do wniesienia odwołania od decyzji, wnosi o potraktowanie niniejszego środka zaskarżenia jako wniosku o wznowienie postępowania i w takiej sytuacji na podstawie art.145 § 1 pkt. 4 i 5 strona wnosi o wznowienie postępowania w celu uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i umorzenia postępowania organu pierwszej instancji. Skarżący wskazuje, że lokal, z którego został wymeldowany został wykonany przez stronę osobiście i z wyłącznie własnych środków finansowych a także samodzielnej pracy przez okres trzech lat (1983-85). Rzekomy wyrok eksmisyjny na który była żona M. N.-D. się powołała we wniosku był przeprowadzony bez wiedzy skarżącego i (jak twierdzi skarżący) nigdy nie zostało mu umożliwione prawo do jakiejkolwiek obrony oraz przedstawienia jakichkolwiek faktów związanych z mieszkaniem skarżącego. Także decyzja Prezydenta dotycząca wymeldowania była ukrywana przed stroną przez 26 lat, aż do dnia 05.07.2017 r., kiedy nareszcie skarżący mógł pierwszy raz się z nią zapoznać i otrzymać. Nastąpiło to po wielu staraniach słownych oraz pisemnych wystąpieniach do Urzędu Miasta W. w których domagał się postępowania zgodne z prawem i Konstytucją RP. Do tej pory nie zostało umożliwione stronie zapoznanie się z aktami dotyczącymi spornego mieszkania jakie znajdują się w Urzędzie Miejskim, pomimo że jest to prawem obywatelskim a obowiązkiem urzędników jest ich udostępnienie na prośbę zainteresowanego. Działania kłamliwe i krzywdzące stronę miały miejsce szczególnie od czasu rozwodu w roku 1987, była żona perfidnie wykorzystywała szerokie znajomości w kręgach komunistycznych urzędników i środowiska prawniczego od czasów PRL dzięki wpływom babci i rodzicom będących aktywnymi działaczami reżimu.

Skarżący wyjaśnia, że w roku 1982 wystąpił o strych nadający się do adaptacji na mieszkanie. Do tej pory, po leczeniu, skarżący zamieszkał i mieszka w S. na pobycie czasowym, nigdy tam nie miał pobytu stałego. Od roku 1999 posiada rentę inwalidzką. Od chwili wymeldowania w roku 1991 nie był nigdzie w Polsce zameldowany, ma nadzieję, że powróci do mieszkania przy ul. [...], które do tej pory uważa za swoją własność. Strona dodaje, że M. N.-D. przez cały okres wiedziała o miejscu pobytu byłego męża. Na skutek tego, że nie powiadomiono organu o miejscu pobytu bez własnej winy, strona nie mogła brać udziału w toczących się postępowaniach, także nie zostawały skutecznie doręczane decyzje urzędowe i sądowe, wobec czego prawo do obrony strony zostało naruszone, co czyni zaskarżoną decyzję wadliwą. Działania były celowe, na szkodę strony, podyktowane własnym interesem byłej żony w celu uniemożliwienia mi przedstawienia własnych argumentów i stanu faktycznego spraw.

Wojewoda D. postanowieniem [...], wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kpa stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez R. D. od decyzji Prezydenta Miasta W. orzekającej o wymeldowaniu z miejsca pobytu stałego w lokalu przy ul. [...] we W.. Na uzasadnienie organ wskazał, że w dniu 11 lipca 2017 r. do Wojewody D. za pośrednictwem Prezydenta W. wpłynęła kopia decyzji organu gminy nr [...] z dnia [...] r. orzekającej o wymeldowaniu R. D. z miejsca pobytu stałego w lokalu przy ul. [...] we W., na której w dniu 5 lipca 2017 r. strona dopisała swoje wyjaśnienie zawierające niezadowolenie z przedmiotowej decyzji. Pismo to zostało potraktowane przez Prezydenta W. jako odwołanie R. D. od decyzji wymeldowującej i przekazane do rozpatrzenia przez organ odwoławczy. Wraz z tym pismem organ gminy przekazał informację, że nie dysponuje już aktami sprawy, gdyż - z uwagi na terminy przechowywania akt spraw w zakresie meldunkowym - akta przedmiotowej sprawy z 1991 roku zostały zmakulowane (?). Następnie w dniu 19 lipca 2017 r. R. D. zgłosił się do D. Urzędu Wojewódzkiego we W. celem zapoznania się z aktami sprawy. Po zapoznaniu się z korespondencją otrzymaną przez Wojewodę D. z Urzędu Miejskiego W. złożył pisemne oświadczenie, że otrzymane pismo nie stanowiło jego odwołania od decyzji organu gminy, a jedynie zwrócił się wówczas o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Wyjaśnił jednocześnie, że złożył odwołanie w Urzędzie Miejskim W. dopiero w dniu 19 lipca br. (kopię tego odwołania złożył również bezpośrednio w organie odwoławczym). Ponadto wniósł o uzupełnienie akt o "pełną szczegółową dokumentację, jaka znajduje się w Urzędzie Miejskim" i poinformowanie go o tym, gdyż pragnie osobiście zapoznać się z dokumentacją, "na podstawie której będzie następnie rozpatrywana sprawa". Umożliwi to zrozumienie przyczyn bezprawnego wymeldowania go z "własnoręcznie wykonanego mieszkania", ponieważ wykonał adaptację strychu z własnych środków i był jedynym prawowitym właścicielem mieszkania. W dniu 25 lipca 2017 r. do Wojewody D. wpłynęło odwołanie przekazane przez Prezydenta W. wraz z plikiem dokumentów dołączonych przez odwołującego się. Dokumenty te dotyczyły m.in. "pozbawienia" R. D. prawa własności jego mieszkania (kopia korespondencji strony z Wydziałem Nabywania i Sprzedaży Nieruchomości Urzędu Miejskiego W. oraz wystąpienia strony do Najwyżej Izby Kontroli we W. w sprawie przejęcia mieszkania przez osoby nieuprawnione, tj. byłą żonę i jej drugiego męża, w przestępczy sposób niezgodnie z prawem").

Analizując akta sprawy organ odwoławczy stwierdził, co następuje. Złożenie odwołania zobowiązuje organ odwoławczy do zbadania w pierwszej kolejności, czy zostało ono wniesione przez osobę uprawnioną oraz czy wniesiono je w ustawowym trybie i terminie. W rozpatrywanej sprawie odwołanie wniosła osoba, której meldunku dotyczyło postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji, a więc bezspornie przysługuje jej przymiot strony postępowania administracyjnego. Należało zatem zbadać, czy dochowany został ustawowy termin do wniesienia odwołania. Termin odwoławczy określa art. 129 § 2 kpa, zgodnie z którym odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Jak wyjaśnił organ I instancji, nie jest on obecnie w posiadaniu akt tej sprawy z 1991 roku. bowiem zostały one już przekazane na makulaturę. Stwierdzić zatem należy, że zgodnie z obowiązującą wówczas Instrukcją kancelaryjną wprowadzoną Zarządzeniem nr 40 Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 lipca 1990 r. w sprawie wykonywania czynności kancelaryjnych w urzędach gmin, związków komunalnych i sejmików samorządowych (niepublikowanym) dla spraw dotyczących tzw. kontroli ruchu ludności i decyzji w sprawach ewidencji ludności określona była kategoria archiwalna B-5, co oznaczało jedynie 5-letni termin przechowywania akt takich spraw od ich zakończenia i możliwość przekazania na makulaturę akt po tym okresie. Zatem akta sprawy meldunkowej prowadzonej w 1991 roku mogły - zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami - zostać już zniszczone, co też nastąpiło. Jednocześnie odwołujący się oświadczył, że pierwszy raz widział przedmiotową decyzję w dniu 5 lipca 2017 r., kiedy otrzymał kopię tego rozstrzygnięcia z akt sprawy dotyczącej sprzedaży spornego lokalu przez organ gminy. Przy czym z kopii tej decyzji wynika, że egzemplarz decyzji skierowany do R. D. został wywieszony na tablicy ogłoszeń w urzędzie miejskim. Organ zastosował zatem art. 49 ówczesnego Kodeksu postępowania administracyjnego (wówczas t. j. Dz. U. nr 9 z 1980 r., poz. 26 z późn. zm.), który stanowił, że "Strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji państwowej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia". Jednakże zawiadomienie przewidziane w tym przepisie prawa możliwe było jedynie wtedy, gdy wynikało to z przepisu szczególnego, a w ustawie z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (wówczas t. j. Dz. U. nr 32 z 1984 r., poz. 174 z późn. zm.) - stanowiącej podstawę prawną wydania tej decyzji - nie było takiego przepisu. Wobec powyższego zawiadomienie o wydaniu tej decyzji przez dokonanie wywieszenia na tablicy ogłoszeń w urzędzie należy uznać za bezskuteczne, w wyniku czego przyjąć trzeba, że R. D. nie doręczono przedmiotowej decyzji. Strona otrzymała jedynie kopię tej decyzji w dniu 5 lipca 2017 r., jednakże doręczenie stronie kopii decyzji administracyjnej nie może być uznane za równorzędne z doręczeniem jej oryginału. Toteż w przypadku, gdy stronie doręczono jedynie kopię decyzji, nie nastąpił moment początkowy biegu terminu do wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 129 § 2 Kpa (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 1062/15 z dnia 25 listopada 2015 r.). Zgodnie z art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. To drugie może nastąpić w sytuacji, gdy terminu z art. 129 § 2 Kpa nie dochowała strona biorąca udział w postępowaniu, której doręczono kończące to postępowanie rozstrzygnięcie i wobec której rozpoczął bieg czternastodniowy termin wskazany w tym przepisie. Natomiast w sytuacji zaistniałej w niniejszej sprawie odwołanie należy uznać za niedopuszczalne, gdyż strona wniosła środek odwoławczy przed doręczeniem jej aktu administracyjnego.

Odnosząc się ponadto do żądania odwołującego się o uzupełnienie akt o pełną dokumentację i poinformowanie go o tym w celu zapoznania się z dokumentacją, na podstawie której będzie rozpatrywana sprawa stwierdzić należy, że mając na uwadze uzasadnienie powyższego żądania i jednocześnie fakt, iż strona otrzymała od organu gminy informację o braku akt sprawy meldunkowej, to - w ocenie tutejszego organu – R. D. wniósł o uzupełnienie akt o dokumentację dotyczącą sprawy sprzedaży spornego lokalu. Wyjaśnić więc trzeba, że sprawa wymeldowania jest odrębna od kwestii sprzedaży danego lokalu, dlatego żądanie strony jest niezasadne i nie może zostać zrealizowane przez Wojewodę D.. Zgodnie bowiem z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, zatem żaden organ administracji publicznej nie może podejmować działań, które nie zostały określone w obowiązujących przepisach prawa i przypisane do zadań oraz kompetencji danego organu. Wojewodowie nie sprawują nadzoru nad sprawami najmu czy wykupu lokali gminnych, gdyż spory z gminą w tym zakresie są sporami cywilnoprawnymi regulowanymi przez Kodeks cywilny i podlegającymi rozstrzygnięciu przez sądy powszechne. Jednakże warto zauważyć, że zameldowanie w lokalu służy wyłącznie celom ewidencyjnym, wobec czego posiadanie zameldowania w danym lokalu nie rozstrzyga o uprawnieniach do niego, zaś wymeldowanie nie pozbawia osoby uprawnień do mieszkania, o ile osoba ta posiadałaby tytuł prawny do danego lokalu. Warto także odnieść się do stwierdzenia odwołującego się co do przesłania przez organ gminy uwag zamieszczonych przez niego na kopii przedmiotowej decyzji "bez zrozumienia powodów" tego pisma i uznania go za odwołanie. Wprawdzie R. D. wyjaśnił w pisemnym oświadczeniu złożonym w D. Urzędzie Wojewódzkim we W. w dniu 19 lipca 2017 r., że pismo to nie stanowiło odwołania, a jedynie zwrócił się wówczas o przywrócenie terminu do wniesienia przyszłego odwołania, jednakże przed złożeniem takiego oświadczenia organ gminy prawidłowo uznał otrzymane pismo za odwołanie. Nie jest bowiem konieczne zatytułowanie pisma jako "Odwołanie", gdyż o tym, czy wniesione pismo jest odwołaniem, decyduje jego treść. Zatem koniecznym warunkiem uznania pisma za odwołanie od decyzji jest stwierdzenie przez organ, że w piśmie tym strona wyraża swoje niezadowolenie z wydanej decyzji (vide m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt IV SA 1512/98 z dnia 26 listopada 1999 r.). Jednocześnie odwołujący się nie napisał, że wnosi o przywrócenie terminu, lecz użył sformułowania "uważam za wznowiony czas do wniesienia odwołania". Natomiast zgodnie z zapisami Kodeksu postępowania administracyjnego prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu i jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (art. 58 § 2), przy czym o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia tego odwołania (art.59 § 2)

W skardze na ostateczne postanowienie R. D. stwierdził, że postanowienie Wojewody D. nr [...] z dnia [...] r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, doręczone skarżącemu w dniu 03.08.2017 r. narusza przepisy postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, t. j.: - art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. i 8 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, pominięcie słusznego interesu strony oraz naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji samorządowej, - art. 10 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez przyjęcie za udowodnione okoliczności faktycznych co do których skarżący został pozbawiony możności wypowiedzenia się, w sytuacji gdy nie istniały przesłanki do odstąpienia od zasady zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu, art. 42 § 1 i art. 49 k.p.a. i 109 § 1 k.p.a. polegające na niezawiadomieniu strony o toczącym się postępowaniu w przedmiocie wymeldowania, bezpodstawnym zastosowaniu trybu zawiadomienia o decyzji w trybie obwieszczenia i niedoręczenie decyzji c wymeldowaniu z dnia [...] r.; - art. 127 § 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania przez organ, - art. 15 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady dwuinstancyjności obowiązującej w postępowaniu administracyjnym, - art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu oraz wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności stwierdzone w zaskarżonym postanowieniu dotyczące braku doręczenia skarżącemu decyzji o wymeldowaniu.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty: 1. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skarżący wnosi o uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia w całości, względnie 2. na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. o uwzględnienie skargi i stwierdzeni- wydania postanowienia z naruszeniem prawa. Ponadto: 1. na podstawie art. 200 p.p.s.a. wnoszę o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych, 2. na podstawie art. 135 p.p.s.a. strona wnosi o stwierdzenie wydania decyzji Prezydenta Miasta W. nr [...] z dnia [...] r. orzekającej o wymeldowaniu skarżącego R. D. z miejsca pobytu stałego w lokalu przy ul. [...] we W., z naruszeniem prawa.

Na uzasadnienie wskazano, że Prezydent Miasta W. decyzją nr [...] z dnia [...] r. orzekł o wymeldowaniu R. D. miejsca pobytu stałego w lokalu przy ul. [...] we W.. W stosunku do skarżącego decyzja ta została wywieszona na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Wojewódzkim. Od tej decyzji skarżący w dniu 19.07.2017 r. wniósł odwołanie wskazując, że przedmiotowa decyzja została wydana niezgodnie z prawem, jak również bez własnej winy nie mógł on brać udziału w toczącym się postępowaniu. Skarżący na tej podstawie wniósł o uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania organu I instancji.

W uzasadnieniu odwołania skarżący podał, że nigdy nie został poinformowany o tym, że toczyło się postępowanie o opuszczenie przez niego lokalu mieszkalnego wskazując jednocześnie, że z końcem lat osiemdziesiątych ze względu na pogorszenie stanu zdrowia, nieudaną operację nowotworu kości szczęki i związaną z tym koniecznością szukania pomocy medycznej za granicą, postanowił wyjechać na leczenie do Szwajcarii, gdzie przebywa na pobyt czasowy. Skarżący podkreślił również, że od jego wymeldowania w 1991 r. nigdy nie był zameldowany na pobyt stały i że ma nadzieję na powrót do swojego mieszkania przy ul. [...] we W., gdyż nigdy nie opuścił go z własnej woli i nie porzucił zamiaru stałego w nim przebywania.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. Wojewoda D. stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez R. D. od decyzji Prezydenta Miasta W. nr [...] orzekającej o wymeldowaniu skarżącego z miejsca pobytu stałego w lokalu przy ul. [...] we W..

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ uznał, iż decyzja z dnia [...] r. o wymeldowaniu R. D. nie została mu w ogóle doręczona, gdyż dokonane trybie art. 49 k.p.a. ówczesnego k.p.a. zawiadomienie o wydaniu decyzji w drodze obwieszczenia uznać należy za bezskuteczne. Organ wskazał jednocześnie, iż zawiadomienie możliwe było jedynie wtedy, gdy wynikało to z przepisu szczególnego, a obowiązująca wówczas ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych takiego trybu szczególnego nie przewidywała. Organ uznał ponadto, że w dniu 5 lipca 2017 r. strona otrzymała kopię przedmiotowej decyzji, co nie może być uznane za równorzędne z doręczeniem jej oryginału. Toteż w przypadku, gdy stronie doręczono jedynie kopię decyzji, nie nastąpił moment początkowy biegu terminu do wniesienia odwołania. Na tej podstawie organ uznał wniesione przez R. D. odwołanie za niedopuszczalne, gdyż strona wniosła środek odwoławczy przed doręczeniem jej aktu administracyjnego. Skarżący nie zgadza się z zaskarżonym postanowieniem, gdyż zostało ono wydane z naruszeniem przepisów postępowania, w rezultacie czego został on pozbawiony możliwości wzięcia udziału w postępowaniu i zaskarżenia naruszającej jego interesy decyzji o wymeldowaniu z lokalu mieszkalnego.

Stosownie do art. 110 k.p.a., organ, który wydał decyzję jest nią związany od momentu jej doręczenia lub ogłoszenia. Przepis ten określa moment, w którym decyzja wchodzi do obrotu prawnego. Jest nim chwila doręczenia lub ogłoszenia tej decyzji stronie postępowania. Od tego momentu decyzja wiąże organ, który ją wydał oraz stwarza określone w niej uprawnienia i obowiązki o charakterze procesowym i materialnym. Brak prawidłowego doręczenia orzeczenia stronie skutkuje tym, że decyzja nie funkcjonuje w obrocie prawnym. Przy wielości stron postępowania, jeżeli strona postępowania bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym i to zarówno w całym postępowaniu, jak i w jego części, na przykład na skutek niedoręczenia jej decyzji, w sytuacji doręczenia jej kopii decyzji, przez co nie mogła zapoznać się z treścią rozstrzygnięcia, nie można uznać, że czternastodniowy termin do wniesienia odwołania nie rozpoczął swojego biegu. Podkreślić bowiem należy, że w realiach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z sytuacją wniesienia odwołania przed terminem, lecz doręczeniem skarżącemu przez organ kopii decyzji, od której skarżący wniósł odwołanie, a zatem z ewentualnym wadliwym doręczeniem zawinionym przez organ. To stanowisko organu o niedopuszczalności odwołania pozbawia skarżącego prawa do ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji.

Zdaniem skarżącego doszło w ten sposób do naruszenia zasady pogłębienia zaufania do organ wyrażonej w art. 8 k.p.a. z której wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Warto zauważyć, iż Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117, podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Organ administracji jest ponadto obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) Tylko takie działanie organów pogłębia zaufanie obywateli do organów państwa, w myśl art. 8 kpa. Powoływana zasada ochrony zaufania obywatela do państwa wymaga, aby obywatel nie był zaskakiwany działaniami organów administracji państwowej niosącymi dla niego niekorzystne skutki, jak i nie tkwił w stanie niepewności przez bliżej nieokreślony czas (vide: wyrok WSA z d 1 lipca 2016 r. II SA/Po 562/15 Lex nr 2110202).

Wobec powyższego uznanie przez organ, że odwołanie zostało wniesione przed otwarciem terminu i stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, a zatem wydanie orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie jest dla skarżącego dalece krzywdzące, gdyż nie załatwia sprawy. Ta działanie organu uznane być musi za niezgodne z podstawowymi zasadami postępowa administracyjnego jak i innymi przepisami postępowania, w tym art. 15 k.p.a., gdyż wadliwe działanie organu w sprawie o wymeldowanie skarżącego, w tym brak prawidłowego działania organu w zakresie doręczenia decyzji kończącej postępowanie w sprawie, nie może jako okoliczność niezawiniona przez skarżącego, stanowić podstawy do odmowy stronie udziału w postępowaniu oraz do odmowy rozpatrzenia odwołania od decyzji, która jak stwierdził organ nie została skarżącemu w ogóle doręczona.

W związku z niedopuszczeniem strony do udziału w postępowaniu organ nie podjął wszystkich niezbędnych czynności do rozpatrzenia sprawy czym dopuścił się również naruszenia 7, 77 § 1 i 10 k.p.a., skutkującego nieprawidłowym zastosowaniem obowiązujących w dacie orzekania przedmiocie wymeldowania przepisów prawa materialnego. Wskazać bowiem należy, stosownie do art. 15 wcześniej obowiązującej ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych osoba, która opuszcza miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące, jest obowiązana wymeldować się w organie gminy, właściwym ze względu na dotychczasowe miejsce jej pobytu, najpóźniej w dniu opuszczenia tego miejsca (art. 15). Pobytem stałym jest przy tym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania.

W świetle przedstawionych przez R. D. okoliczności nie można mieć wątpliwości, że nigdy w sposób dobrowolny nie opuścił on stałego miejsca pobytu w lokalu pod adresem [...] we W., jak również nie porzucił zamiaru stałego w nim przebywania.

W tym miejscu wskazać należy, że zameldowanie i wymeldowanie są aktami rejestracji danych dotyczących pobytu danej osoby w określonym lokalu, bądź ustania tego pobytu w dotychczasowym miejscu (opuszczenia lokalu). Przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego jest spełniona, jeżeli opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne. Opuszczenie lokalu, w którym osoba była zameldowana, można uznać za dobrowolne i trwałe, jeżeli wynikało ono z nieskrępowanej woli przeniesienia interesów życiowych w inne miejsce. Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Op 4/17 badając zasadność wniosku o wymeldowanie ustalić należy, czy wnioskowana do wymeldowania osoba opuściła miejsce pobytu stałego w sposób trwały i dobrowolny. Opuszczenie miejsca pobytu stałego nie oznacza jedynie fizycznego przebywania w innym miejscu niż miejsce pobytu stałego. Dla zaistnienia tej przesłanki konieczne jest, aby fizycznemu przebywaniu osoby w tym miejscu towarzyszyła wola opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu oraz zamiar stałego związania się z nowym miejscem, urządzenia w nim swego trwałego centrum życiowego. Dla oceny zamiaru istotne jest z kolei to, czy okoliczności faktyczne potwierdzają wolę osoby, czy "aż pozostają z nią w sprzeczności.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę strona przeciwna podniosła, że nie została naruszona zasada dwuinstancyjności postępowania określona w art. 15 Kpa. Niezrozumiały jest ponadto zarzut naruszenia wydanym postanowieniem przepisów art. 42 i 109 § 1 Kpa poprzez niezawiadomienie strony o toczącym się postępowaniu i zastosowanie zawiadomienia o decyzji w trybie obwieszczenia, gdyż zaskarżone postanowienie zostało doręczone zgodnie z obowiązującymi przepisami. Odnośnie natomiast zarzutu niezastosowania przez Wojewodę D. trybu wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 Kpa zauważyć należy, że skarżący sam wskazał w swoim piśmie z dnia 19 lipca 2017 r., żeby potraktować je jako wniosek o wznowienie postępowania dopiero w przypadku uznania przez organ braku podstawy prawnej do wniesienia odwołania. W związku z powyższym najpierw należało rozpatrzeć kwestię odwołania, a z uwagi na stwierdzenie niedopuszczalności wniesienia tego środka zaskarżenia tutejszy organ poinformował R. D. pismem z dnia 28 lipca 2017 r. wysłanym razem z przedmiotowym postanowieniem, że - według stanu wiedzy w tej dacie - organem właściwym do wznowienia postępowania był organ gminy. Jednocześnie organ zauważa, że po otrzymaniu przez Wojewodę D. w dniu 22 sierpnia 2017 r. kopii dokumentów przekazanych przez Wydział Nabywania i Sprzedaży Nieruchomości UM W. stwierdzono, że w niniejszej sprawie istniał zupełnie inny stan faktyczny, o czym skarżący został zawiadomiony pismem z dnia 28 sierpnia br. Wśród otrzymanych dokumentów znajdowała się bowiem kopia decyzji ówczesnego Wojewody W. nr [...] z dnia [...] r., którą utrzymano w mocy decyzję organu gminy orzekającą o wymeldowaniu skarżącego z miejsca pobytu stałego. Decyzja ta została wydana po rozpatrzeniu odwołania R. D., co świadczy o tym, że skarżący wiedział o wydanej decyzji już w 1991 roku i wówczas odwołał się od niej. Ponadto skarżący wiedział również o wydaniu przez Sąd wyroku orzekającego eksmisję ww. osoby z miejsca zameldowania w spornym lokalu, gdyż sam wniósł rewizję od tego wyroku, czego dowodem jest otrzymana kopia wyroków wydanych w tymże przedmiocie. Reasumując, strona przeciwna wnosi o oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył:

Stosownie do przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy).

Rozpoznając sprawę zgodnie z tymi kryteriami sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Wojewody D. [...], wydane na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kpa, stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny eliminacji aktów organów administracji publicznej, sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie narusza prawo w stopniu powodującym jego wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia Wojewody D. jest art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Praktycznie jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych, wydane na tle art. 134 k.p.a. rozróżnia dwojaki charakter przyczyn niedopuszczalności odwołania – podmiotowe i przedmiotowe. Przy czym przyczyny przedmiotowe są to przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zatem odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji nie jest decyzją administracyjną. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 29 k.p.a.

Przede wszystkim błędna (lub co najmniej przedwczesna) jest konkluzja organu odwoławczego, że wniesione przez skarżącego pismo, ponad wszelką wątpliwość stanowi odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta W. w sprawie wymeldowania. Przecież sam skarżący stanowczo stwierdził, że złożone do organu pierwszej instancji pismo nie jest odwołaniem, a jedynie wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Przecież sam organ drugiej instancji pisze w uzasadnieniu postanowienia pisze, że (skarżący) "złożył pisemne oświadczenie, że otrzymane pismo nie stanowiło jego odwołania od decyzji organu gminy, a jedynie zwrócił się wówczas o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Wyjaśnił jednocześnie, że złożył odwołanie w Urzędzie Miejskim W. dopiero w dniu 19 lipca br. (kopię tego odwołania złożył również bezpośrednio w organie odwoławczym)". Już sama ta okoliczność winna spowodować, by organ skorzystał z możliwości, jaką daje mu treść przepisu art. 64 § 2 kpa. Stosownie do tego przepisu, który ma zastosowanie zarówno w toku postępowania przez organem pierwszej, jak i drugiej instancji, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania". Trzeba bowiem pamiętać, że jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w - wyroku z dnia 19 lipca 2017 r. (II SA/Po 777/16, LEX nr 2343249) – "o charakterze żądania decyduje sama strona, a nie organ i w razie wątpliwości co do charakteru żądania, organ jest zobowiązany wyjaśnić rzeczywistą wolę strony". Niedopuszczalne jest także samodzielne ustalanie woli strony przez organ, bowiem mogłoby to doprowadzić do zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie. Reasumując, w okolicznościach posiadania przez organ dodatkowego pisma strony, które zaprzeczyło, aby podanie określone jako odwołanie istotnie nim było, organ winien był wezwać skarżącego do sprecyzowania i wyjaśnienia jaki jest rzeczywisty charakter odwołania (?) informując o skutkach procesowych nieuzupełnienia pisma w zakreślonym terminie. W ustalonym przez organ tamtym stanie faktycznym i prawnym wydanie kwestionowanego postanowienia było co najmniej przedwczesne.

Natomiast, jak wskazują obecnie akta sprawy i co przyznaje także w odpowiedzi na skargę strona przeciwna, dołączone do akt dodatkowe dokumenty wskazują, że skarżący już wcześniej (po wydaniu decyzji wymeldowującej go z miejsca pobytu stałego) złożył odwołanie do organu drugiej instancji. Zatem, na obecnym etapie postępowania organ winien i tę okoliczność wziąć pod uwagę. Reasumując, zaskarżone postanowienie podlegało wyeliminowaniu z obrotu prawnego, a dotychczasowe uwagi organ weźmie pod uwagę orzekając ponownie w sprawie. Stąd na podstawie art. 145 § 1c ppsa. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w art. 200 ppsa.