Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 624/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 692/21 w sprawie ze skargi R. Ł. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2021 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 września 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 692/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. Ł. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (zwany dalej "Generalnym Dyrektorem") z dnia [...] czerwca 2021 r., znak [...] , którym utrzymano w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie (zwany dalej "Regionalnym Dyrektorem") z dnia [...] grudnia 2020 r., znak [...] o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną oraz budynkiem garażowym wolnostojącym na działkach nr [...] i [...] , obręb [...] [...] , gmina [...] .

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł inwestor R. Ł. zarzucają naruszenie:

1. art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 55 z późn. zm., dalej "u.o.p.") poprzez przyjęcie, że planowana inwestycja może w negatywny sposób wpłynąć na stan gatunków ptaków chronionych, a w szczególności na populację zimorodka, skoro w pobliżu nieruchomości skarżącego dokonano całkowitego wykarczowania drzew pod budowę deptaka i ścieżki rowerowej (od zalewu do ul. [...]), co potwierdza, iż inwestycja skarżącego nie oddziałuje na obszar Natura 2000;

2. art. 33 ust. 1 u.o.p. poprzez przyjęcie, że teren inwestycji oraz tereny z nim sąsiadujące są dogodnym miejscem rozwoju co najmniej 1 pary zimorodka, którego bytowanie jest ściśle związane z wodą, skoro dla określenia rzekomego występowania zimorodka wykorzystano materiały pochodzące z 2018 r. (plan zadań ochronnych na potrzeby uzupełniania stanu wiedzy o obszarze Natura 2000 [...] wykonana w 2018 r.), co mimo stanowiska Sądu nie stanowi aktualnego dokumentu potwierdzającego fakt występowania zimorodka;

3. art. 33 ust. 1 u.o.p. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że istnieje ryzyko znacznego negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji (zagospodarowania terenu budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym wraz z infrastrukturą techniczną oraz budynkiem garażowym wolnostojącym), na przedmiot obszaru Natura 2000 [...], podczas gdy nie można mówić o ryzyku negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji, skoro w jej pobliżu dokonano całkowitego wykarczowania drzew pod budowę deptaka i ścieżki rowerowej od zalewu do ul. [...], co potwierdza, iż inwestycja skarżącego nie oddziałuje na obszar Natura 2000;

4. art. 33 ust. 1 u.o.p. w związku z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że orzeczenie wydane w sprawie nie jest warunkowane inną, uprzednio wydaną decyzją o warunkach zabudowy dla sąsiednich terenów, gdyż stan faktyczny i prawny dla każdej nieruchomości jest inny, a uwarunkowania uzgodnienia nie są tożsame, co powoduje, że skarżący traktowany jest odmiennie mimo spełnienia przesłanek do uzgodnienia warunków zabudowy, a zatem zostaje naruszony jego interes jako obywatela;

5. art. 90 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") polegające na braku rozpoznania sprawy na rozprawie, mimo zgłoszonego w tym przedmiocie wniosku o wyznaczenie i przeprowadzenie rozprawy.

Wskazując na powyższe R. Ł. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wystąpił także o zasądzenie kosztów procesu związanych z wniesieniem skargi. W skardze kasacyjnej skarżący domagał się także dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z dokumentacji fotograficznej załączonej do skargi kasacyjnej na okoliczność potwierdzenia zaawansowania prac czynionych w pobliżu jego nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Generalny Dyrektor wniósł o jej oddalenie i wystąpił o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

Przy piśmie z dnia [...] stycznia 2023 r. pełnomocnik R. Ł. przedłożyła na poparcie zarzutów skargi inwentaryzację przyrodniczą obszaru działek [...], [...] i [...] .

Naczelny Sąd Administracyjne zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm.) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej R. Ł. , poza ostatnim, skoncentrowane są na zarzucie naruszenia art. 33 ust. 1 u.o.p. Przepis ten posiada wprawdzie trzy podjednostki redakcyjne (punkty) niemniej z kontekstu zarzutu wynika, że skarżący adresuje zarzut do całości przywołanej regulacji.

Zgodnie z art. 33 ust. 1 u.o.p. zabrania się, z zastrzeżeniem art. 34 u.o.p., podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności: 1) pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub 2) wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub 3) pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami.

Skarżący uważa, że wadliwe jest stanowisko organów i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że zachodzą podstawy do stwierdzenia negatywnego oddziaływania projektowanej przez niego inwestycji w postaci budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [...] i [...] na formy ochrony przyrody, skoro w pobliżu jego nieruchomości i tak doszło do wykarczowania drzew pod budowę deptaka i ścieżki rowerowej od zalewu do ul. [...]. Ponadto w ocenie R. Ł. okoliczności takie jak występowanie w obrębie jego działki zimorodka opierają się na opracowaniach z 2018 r., które nie są już aktualne. Wreszcie zarzut naruszenia art. 33 ust. 1 u.o.p. został przedstawiony przez skarżącego w związku z art. 7 K.p.a. i podniósł on, że nie uwzględniono, iż dla sąsiedniej działki wydano decyzję o warunkach zabudowy, a tam uwarunkowania uzgodnienia są tożsame.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny na wstępie zaznacza, że przyjmuje je ze zrozumieniem. Sąd ma w szczególności świadomość, że negatywne uzgodnienie ze strony organów ochrony środowiska ogranicza możliwości inwestycyjne R. Ł. na nieruchomości będącej jego własnością. Orzekając w niniejszej sprawie Sąd brał tą perspektywę pod uwagę.

W tym miejscu należy przede wszystkim przypomnieć, że teren projektowanej przez skarżącego inwestycji – działki nr [...] i [...] – zlokalizowany jest w granicach otuliny Kozienickiego Parku Krajobrazowego im. Profesora Ryszarda Zaręby oraz w granicach obszarów Natura 2000: [...] i Puszcza Kozienicka PLH140015. Uwarunkowania funkcjonowania tych form ochrony przyrody określają: rozporządzenie nr 11 Wojewody Mazowieckiego z dnia 4 kwietnia 2005 r. w sprawie Kozienickiego Parku Krajobrazowego imienia Profesora Ryszarda Zaręby (Dz. U. Woj. Mazow. z 2005 r. Nr 75, poz. 1980), uchwała nr 229/19 Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie ustanowienia Planu Ochrony dla Kozienickiego Parku Krajobrazowego (Dz. U woj. Mazow. z 2019 r. poz. 15705), zarządzenie nr 13 Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z dnia 31 marca 2014 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Ostoja Kozienicka (PLB140013) (Dz. U. z woj. Mazow. z 2014 r., poz. 3826 z późn. zm.) oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 18 czerwca 2018 r. w sprawie specjalnego obszaru ochrony siedlisk Puszcza Kozienicka (PLH140035) (Dz. U. z 2018 r., poz. 1504).

Teren inwestycji znajduje się bezpośrednio przy rzece [...].

Motywując swoje stanowisko Generalny Dyrektor akcentował przede wszystkim, że teren inwestycji zlokalizowany jest na terenie otuliny Kozienickiego Parku Krajobrazowego. Należało więc ocenić, czy nie dochodzi do naruszenia zabezpieczającej funkcji otuliny (art. 5 ust. 14 u.o.p.).

Organ wyjaśnił, ze w otulinie parku krajobrazowego może być prowadzona tylko taka działalność, która dla parku krajobrazowego nie stwarza zagrożenia wynikającego z działalności człowieka.

Jak ustalono na etapie postępowania administracyjnego – poprzez realizację projektowanej przez R. Ł. inwestycji dojdzie do wprowadzenia nowej zabudowy wzdłuż rzeki Gzówki co spowoduje znaczne zniekształcenie i zamknięcie lokalnego korytarza ekologicznego wskazanego w załączniku nr 3 (str. 36) do uchwały nr 229/19 Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie ustanowienia Planu Ochrony dla Kozienickiego Parku Krajobrazowego. Ponadto jest to sprzeczne z celem utworzenia Kozienickiego Parku Krajobrazowego wskazanym w § 2 ust. 3 Rozporządzenia nr 11 Wojewody Mazowieckiego z dnia 4 kwietnia 2005 r. w sprawie Kozienickiego Parku Krajobrazowego im. Profesora Ryszarda Zaręby, którym jest zachowanie cennych z punktu widzenia różnorodności biologicznej obszarów ekotonowych na pograniczu obszarów leśnych i nieleśnych, w tym zwłaszcza dolin rzecznych, mokradeł i łąk.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego już powyższe ustalenie dało podstawę do odmowy uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [...] i [...] . Zabudowa ta zmierza do przekształcenia obszaru wzdłuż rzeki Gzówki, zawężając istniejący w tym obrębie korytarz ekologiczny. Weryfikując powyższe Naczelny Sąd Administracyjny dokonał bezpośrednio analizy map dołączonych do przywołanej uchwały nr 229/19 Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie ustanowienia Planu Ochrony dla Kozienickiego Parku Krajobrazowego (Dz. U woj. Mazow. z 2019 r. poz. 15705). Działki nr [...] i [...] znajdują się w obrębie korytarza ekologicznego wyrysowanego na arkuszu mapowym [...]. W załączniku nr 1 do uchwały nr 229/19, w § 3 ust. 2, lp. 8 tabeli wskazano, ze zidentyfikowanym zagrożeniem dla parku krajobrazowego jest "przerywanie ciągłości korytarzy migracyjnych łączących teren Parku z terenami sąsiednimi, które przebiegają wzdłuż dolin cieków na skutek nieuporządkowanego rozwoju zabudowy". Wskazano też, że nie należy dopuszczać do "przerywania ciągłości ekologicznej cieków i ich otoczenia. Obszary te powinny być wyłączone z zabudowy, również hydrotechnicznej [...].".

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że taka okoliczność jak podniesiona w kontekście zarzutu naruszenia art. 33 ust. 1 u.o.p. realizacja w niedalekim otoczeniu inwestycji deptaka i ścieżki rowerowej, co łączyło się z wykarczowaniem drzew pod ich budowę, nie ma wpływu na ocenę projektowanej inwestycji. Naczelny Sąd Administracyjny nie dysponuje aktami dotyczącymi realizacji wspomnianych deptaka i ścieżki rowerowej, choć nie zaprzecza, że one powstały. W tym miejscu należy wskazać, że inwestycja ta jest odrębna względem badanej w niniejszej sprawie i nie można skutecznie powołać się na nią, aby wykazać, że budowa budynku mieszkalnego w obrębie korytarza ekologicznego nie ma wpływu na obszary chronione. Jakkolwiek jest to tylko przypuszczenie, można zasygnalizować, że o innej ocenie deptaka i ścieżki rowerowej w kontekście wpływu na formy ochrony przyrody mogło zadecydować to, że nie są to inwestycje związane z zabudową kubaturową, a jedynie z utwardzeniem i uporządkowaniem ciągów komunikacyjnych.

R. Ł. w skardze kasacyjnej, motywując zarzut naruszenia art. 33 ust. 1 u.o.p. wywodził też, że negatywne uzgodnienie oparto na opracowaniach dotyczących występowania zimorodka w obrębie jego działki, a opracowania te nie są aktualne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestia ta nie ma wpływu na wynik sprawy. W sprawie dodatkowym argumentem przemawiającym przeciwko lokalizacji inwestycji były wyniki ekspertyzy przyrodniczej wykonanej na potrzeby uzupełnienia stanu wiedzy o obszarze Natura 2000 [...] przez Mazowiecko-Świętokrzyskie Towarzystwo Ornitologiczne, gdzie stwierdzono bytowanie w obrębie działek R. Ł. co najmniej jednej pary zimorodka. Wprawdzie badania te przeprowadzono w 2018 r. i pewne uwarunkowania przyrodnicze mogły ulec zmianie, to jednak nie ma podstaw, aby podważyć ustalenia organu, że teren inwestycji stanowiący zadrzewiony odcinek linii brzegowej rzeki jest dogodnym miejscem bytowania zimorodka. Jest to gatunek podlegający ochronie w obrębie obszaru PLB140013, dlatego też nie zdezaktualizowała się potrzeba ochrony miejsc jego bytowania. Ma to znaczenie z punktu widzenia stanu siedlisk gatunków zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 (art. 33 ust. 1 pkt 1 u.o.p.).

Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 33 § 1 u.o.p. w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że orzeczenie wydane w sprawie nie jest warunkowane inną, uprzednio wydaną decyzją o warunkach zabudowy dla sąsiednich terenów.

Po pierwsze analizowany zarzut skargi kasacyjnej sugeruje, że wydane w sprawie rozstrzygnięcie (postanowienie uzgodnieniowe Generalnego Dyrektora) jest w sposób nieuzasadniony odmienne od wydanego dla sąsiedniej działki. Zarzut dotyczy zatem zasady równego traktowania zawartej w art. 8 § 1 K.p.a. Skarżący na naruszenie tej regulacji nie wskazał w skardze kasacyjnej. Podniesiony w zarzucie przepis art. 7 K.p.a. dotyczy natomiast zasady prawdy obiektywnej, odnoszącej się do wyjaśnienia stanu faktycznego danej sprawy. W niniejszej sprawie istotne elementy stanu faktycznego dotyczą położenia działek nr [...] i [...] w obrębie form ochrony przyrody i wpływu na nie. To zostało przez organy dokładnie przeanalizowane. Fakt wydania warunków zabudowy dla sąsiedniej działki nie dostarcza natomiast argumentów do dopuszczenia kolejnej zabudowy, jeżeli zachodzą ku temu obiektywne, negatywne przesłanki dotyczące konkretnej działki inwestycyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny ubocznie zauważa, że w aktach sprawy znajduje się akt notarialny z dnia [...] sierpnia 2020 r., rep. A nr [...], gdzie na stronie 6 odnotowano oświadczenie R. Ł. (złożone wraz z małżonką), że jest on właścicielem działki [...] ([...]). W toku postępowania skarżący wskazywał, że dla działki [...] wydano [...] marca 2017 r. decyzję o warunkach zabudowy (nr [...] ). Oznacza to, że skarżący posiada już w istocie rzeczy możliwość zabudowy przedniej części zespołu działek [...] , [...], [...] i [...] , których jest właścicielem, natomiast obecnie ubiega się o możliwość realizacji dalszej zabudowy w głębi działki w stosunku do ul. [...]. Warto przy tym zauważyć, że w dacie, gdy wydawana była decyzja o warunkach zabudowy z 2017 r. nie obowiązywała uchwała nr 229/19 Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie ustanowienia Planu Ochrony dla Kozienickiego Parku Krajobrazowego (Dz. U woj. Mazow. z 2019 r. poz. 15705), na którą powoływały się organy określając przebieg korytarza ekologicznego wzdłuż rzeki Gzówki, w którym docelowo ogranicza się zabudowę.

Sąd pierwszej instancji, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, nie naruszył art. 90 § 1 P.p.s.a. Wedle tej regulacji: "Jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, posiedzenia sądowe są jawne, a sąd orzekający rozpoznaje sprawy na rozprawie". Stosownie do art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. W niniejszej sprawie zachodziła przesłanka do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym właśnie na podstawie tego przepisu. Odnotować też należy, że przebieg czynności procesowych przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie nie utrudniał w najmniejszy sposób skarżącemu zajęcia stanowiska przed wydaniem wyroku. Dnia [...] września 2021 r. radca prawny M. C. osobiście odebrała odpowiedź na skargę przygotowaną przez Generalnego Dyrektora. Posiedzenie niejawne zostało natomiast już wcześniej wyznaczone przez Przewodniczącego Wydziału (zarządzenie z dnia [...] sierpnia 2021 r.) na [...] września 2021 r. Wprawdzie w skardze rzeczywiście wnioskowano o przeprowadzenie rozprawy, to jednak wniosek ten nie był dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wiążący. Skądinąd wniosek ten nie był ani słowem umotywowany.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.

Sąd nie orzekł o kosztach postępowania na rzecz organu, gdyż ten takich kosztów nie poniósł (odpowiedź na skargę kasacyjną została przezeń złożona, ale nie sporządził i nie podpisał jej profesjonalny pełnomocnik).

Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a.