Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1535/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 65 i nast, art. 141 § 4 ,art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c,
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 80,
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2167
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 283
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 55
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8, § 3 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Sylwia Misztal po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2021 r. sygn. akt VIII SA/Wa 734/20 w sprawie ze skargi T.K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 17 lipca 2020 r. nr 513/OPON/2020 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 lutego 2021 r., VIII SA/Wa 734/20, w wyniku rozpoznania skargi T.K., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego z 17 lipca 2020 r. nr 513/OPON/2020 oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z 5 lutego 2020 r., nr AB.6740.2.154.2020 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że wskazaną powyżej decyzją Wojewoda Mazowiecki, nie uwzględniając odwołania złożonego przez T.K., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z 5 lutego 2020 r., którą wskazany organ w wyniku rozpatrzenia wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. z 12 listopada 2019 r., działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), dalej: p.b., a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a., zatwierdził projekt budowlany i udzielił ww. inwestorowi pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej PLAY nr [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą zlokalizowaną na terenie działek nr ew. [...] w miejscowości K., gm. [...]. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ odwoławczy wyjaśnił, że inwestor spełnił wszystkie wymagania, od których uzależnione jest zatwierdzenie przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego. Analiza akt administracyjnych nie wykazała niezgodności dokumentacji projektowej z przepisami. Złożony projekt, jak wyjaśnił organ, jest kompletny i pozostaje zgodny z decyzją Wójta Gminy [...] z 8 lipca 2019 r., nr 5/2018, utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z 23 września 2019 r., znak SKO.ZP.164.1374.2019 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W ocenie Wojewody Mazowieckiego, Starosta [...] prawidłowo stwierdził, że sporna instalacja radiokomunikacyjna składająca się z 12 anten sektorowych i 2 anten radioliniowych nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, przez co inwestor nie miał obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. W osi głównej wiązki promieniowania anten sektorowych nie występują miejsca dostępne dla ludności. Organ dodał, że akcentowana przez odwołującego potrzeba zainwestowania na należącej do niego działce nie mieści się w treści art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2019 r. poz. 1396 ze zm.), dalej: p.o.ś., który odnosi się do istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości.

T.K. złożył skargę na ww. decyzję Wojewody Mazowieckiego, podtrzymując swój sprzeciw wobec budowy spornej stacji bazowej telefonii komórkowej. W uzupełniającym skargę piśmie procesowym z 26 stycznia 2021 r. skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 10 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium postępowania przez niepoinformowanie go o treści projektu budowlanego inwestycji, art. 124 ust. 1 p.o.ś. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 35 p.b. przez błędne uznanie, że w sprawie nie mają zastosowania ww. przepisy, co skutkowało wydaniem decyzji przez organ, pomimo braku skompletowania całości dokumentacji inwestora, albowiem pominięty został rejestr zawierający informacje o terenach, na których stwierdzono przekroczenie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku wydawany corocznie przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że podlega ona uwzględnieniu, niemniej nie z powodów wskazanych przez skarżącego, albowiem jego zastrzeżenia pozostają nieuzasadnione. Wyjaśniając powody podważenia legalności zaskarżonej decyzji, Sąd I instancji zauważył, że przed wydaniem decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na organie administracji architektoniczno-budowlanej spoczywa obowiązek dokonania oceny charakteru planowanej inwestycji w kontekście spełnienia wymagań ochrony środowiska. W tym celu organ powinien poddać wnikliwej analizie jej parametry techniczne i użytkowe wynikające ze złożonej dokumentacji. Od dokonania takiej oceny właściwy organ nie jest zwolniony w przypadku uprzedniego wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla projektowanej inwestycji. Tymczasem, jak stwierdził Sąd I instancji, organ I instancji nie odniósł się w uzasadnieniu swojej decyzji do zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska (nie wskazał nawet w sentencji swojej decyzji, że podstawą oceny projektu był przepis art. 35 ust. 1 p.b.), zaś Wojewoda Mazowiecki lakonicznie jedynie powołał się na zapisy projektu budowlanego oraz treść decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z 23 września 2019 r. stwierdzając, że inwestor nie miał obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W tym kontekście, zdaniem Sądu I instancji, stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym planowane przez inwestora przedsięwzięcie nie należy do kategorii wymienionych w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71 ze zm.), dalej: r.p.m.z.o.ś., jako mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 7), bądź mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 8), jest co najmniej przedwczesne. W rozpoznawanej sprawie, jak podkreślił Sąd I instancji, zabrakło wyjaśnienia kwestii pełnego i skumulowanego oddziaływania anten. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, Sąd I instancji wskazał na ukształtowany odnośnie do wykładni przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 r.p.m.z.o.ś. pogląd uznający, że rolą organów powołanych do ochrony środowiska jest ustalenie, w jaki sposób cała inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko. W celu ustalenia zasięgu pola elektromagnetycznego wymagane jest wyjaśnienie, czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie. Nie można bowiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, że moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. W ocenie Sądu I instancji, dla prawidłowej oceny, czy planowana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, konieczne jest tym samym zarówno dokładne określenie parametrów poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia.

[...] sp. z o.o. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organy administracji I i II instancji nie przeprowadziły we własnym i wystarczającym zakresie postępowania dowodowego w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy i nie ustaliły tegoż stanu faktycznego, a w szczególności jakoby oparły się wyłącznie na kwalifikacji instalacji radiofonii telekomunikacyjnej telefonii komórkowej przedstawionej przez skarżącą, a w konsekwencji nie dokonały weryfikacji, czy projektowana inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięcia mogącego przynajmniej potencjalnie oddziaływać na środowisko, podczas gdy organy administracji I i II instancji wydały decyzje na podstawie wszechstronnej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie obejmującego m.in. decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzję utrzymującą ją w mocy, w których to decyzjach zagadnienie kwestionowane przez Sąd było dogłębnie rozpoznane, zaś organy architektoniczno-budowlane dały temu wyraz w uzasadnieniach wydanych decyzji, zgadzając się z treścią uprzednich decyzji i na tej podstawie wywiodły słuszne wnioski, iż planowana przez skarżącą inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani też przedsięwzięcia mogącego przynajmniej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organy administracji nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy oraz na pominięciu przez Sąd I instancji ustaleń dokonanych zarówno przez organ I, jak i II instancji;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie administracyjne przed organami administracji publicznej nie było dotknięte wadami polegającymi na naruszeniu przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, jak również innym naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności, że Sąd I instancji nie wskazał, jakie konkretne przepisy prawa naruszył organ administracyjny II instancji, które poskutkowały wydaniem zaskarżonego wyroku w takim kształcie;

4) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), dalej: p.u.s.a., w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowym sprawowaniu funkcji kontrolnej, gdyż Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku uchylił decyzje organów obu instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, pomimo braku naruszenia przepisów prawa przez organy administracji publicznej w niniejszej sprawie;

5) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania przez organ administracji publicznej przy jej ponownym rozpatrzeniu, które nie znajdują oparcia w przepisach prawa i stanie faktycznym sprawy;

6) art. 65 i nast. p.p.s.a. poprzez doręczenie pism spółce, jakie były składane przez uczestników postępowania wraz z przesłaniem wyroku z uzasadnieniem, co uniemożliwiło spółce odniesienie się do treści ww. pism i przedstawienia jej stanowiska względem treści podniesionych w ww. pismach;

7) art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r. poz. 283 ze. zm.), dalej: u.o.o.ś., poprzez ich błędną wykładnię skutkującą nieuprawnionym przyjęciem przez Sąd I instancji, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy możliwe jest zaliczenie inwestycji skarżącej do kategorii inwestycji mogących wymagać przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy planowane przedsięwzięcie nie jest inwestycją zaliczaną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, ponieważ parametry krytyczne planowanej inwestycji nie kwalifikują jej do ww. kategorii, jak również nie jest możliwe dokonywanie sumowania parametrów tego typu inwestycji (parametry pojedynczej anteny nie sumują się z parametrami innej anteny), w związku z czym w przedmiotowej sprawie nie jest wymagane wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

8) § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 r.p.m.z.o.ś. poprzez ich błędną wykładnię skutkującą bezpodstawnym przyjęciem przez Sąd I instancji, że dla ustalenia wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko konieczne jest zbadanie równoważnej mocy promieniowania izotropowego obejmującego całą instalację, podczas gdy organy administracji I i II instancji prawidłowo określiły równoważną moc promieniową izotropowo oddzielnie dla każdej z planowanych anten sektorowych, albowiem ww. przepisy stanowią wprost, iż równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna; równocześnie Sąd I Instancji analizując zgromadzony materiał dowodowy w całkowicie dowolny sposób przyjął, że parametry planowanej inwestycji, które zostały wprost wskazane przez skarżącą, należy rozpatrywać w innym niż podane zakresie - poprzez określenie parametrów dla poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia, co nie znajduje oparcia w przepisach obowiązującego prawa;

9) § 3 ust. 2 pkt 3 r.p.m.z.o.ś. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I Instancji, że organy administracji I i II instancji nie zweryfikowały, czy ww. przepis nie znajdzie zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy nie reguluje on inwestycji obejmujących stacje bazowe telefonii komórkowej (do których zalicza się planowana inwestycja) z uwagi na normy zawarte w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 r.p.m.z.o.ś.; ponadto z logicznego punktu widzenia nie sposób wyobrazić sobie, w jaki sposób mogłoby dojść do kumulacji parametru określonego wyłącznie dla "pojedynczej anteny" oraz jako odległość od jej środka mierzoną w osi głównej tej właśnie anteny. Parametru takiego nie da się po prostu sumować, w związku z czym rozumowanie Sądu I instancji w tym zakresie należy uznać za błędne;

10) błędną interpretacją pojęcia "pojedyncza antena", o której mowa w r.p.m.z.o.ś. i rozumienie tego pojęcia jako zespół wszystkich anten danej stacji, a nie jako pojedyncza antena;

11) art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), dalej: u.p.z.p., poprzez stwierdzenie przez Sąd I instancji, pomimo oczywistej treści przedmiotowego przepisu, iż decyzja wydana w warunkach niniejszej sprawy nie wiąże organu wydającego decyzje o pozwoleniu na budowę, jak i organu II instancji i organy te pomimo, że przedmiotowa decyzja nie została w żaden sposób wzruszona, a jej treść nie budzi wątpliwości organów architektoniczno-budowlanych winna zostać przez te organy zakwestionowana, pomimo że brak jest jakichkolwiek okoliczności uzasadniających wzruszenie treści przedmiotowej decyzji.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej na podstawie art. 188 p.p.s.a., a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjne zważył, co następuje:

Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że została ona oparta przez uczestnika postępowania na uzasadnionej podstawie.

Usprawiedliwiony charakter mają te zarzuty skargi kasacyjnej, które łączą się z przypisaniem Sądowi I instancji naruszenia prawa materialnego - § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 r.p.m.z.o.ś. w zw. z art. 71 ust. 2 u.o.o.ś. i art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. wynikającego z nadania ww. przepisom błędnego znaczenia normatywnego. Następstwem dopuszczenia się błędnej wykładni ww. przepisów było nieprawidłowe uznanie przez Sąd I instancji, że wyprowadzony przez Wojewodę Mazowieckiego w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy wniosek, iż zaprojektowana inwestycja nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko cechuje się przedwczesnością (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a.).

Nie stanowi przedmiotu sporu stanowisko, że stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska. Następuje to w szczególności poprzez ustalenie, czy ze względu na charakter i rozmiar inwestycji zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Konieczność uzyskania takiej decyzji jest uzależniona od zakwalifikowania objętego wnioskiem inwestora przedsięwzięcia do przedsięwzięć wskazanych w r.p.m.z.o.ś. - przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Do stacji bazowych telefonii komórkowych odnosi się powołany w podstawie skargi kasacyjnej § 2 ust. 1 pkt 7 r.p.m.z.o.ś., wskazujący parametry, które nakazują uznać, że stacja ta stanowi przedsięwzięcie zawsze znacząco oddziałujące na środowisko. Parametrami tymi są równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny oraz występowanie miejsc dostępnych dla ludności w odległości oznaczonej w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Przepis ten wskazuje, że równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Parametry przedsięwzięcia tego samego rodzaju (stacja bazowa telefonii komórkowej) mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wskazano z kolei w § 3 ust. 1 pkt 8 r.p.m.z.o.ś. W tym przepisie także parametrem podlegającym ocenie jest równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny oraz odległość od miejsc dostępnych dla ludności. Zatem, aby powstał obowiązek uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 72 ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś.), należy na podstawie danych przekazanych przez inwestora dotyczących parametrów technicznych anten, jakie mają być zainstalowane w zaprojektowanej stacji bazowej, wyliczyć równoważną moc promieniowaną izotropowo takiej instalacji oraz ustalić, czy i w jakiej odległości od osi głównej wiązki promieniowania danej anteny znajdują się miejsca dostępne dla ludności.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej w zakresie, w jakim wskazuje ono, że przedstawione przez inwestora we wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę parametry techniczne przedsięwzięcia wraz z analizą środowiskową, wbrew odmiennemu poglądowi Sądu I instancji, umożliwiały prawidłowe zbadanie tego, czy przedsięwzięcie zaprojektowane na działkach nr ew. [...] w K. zalicza się do kategorii inwestycji mogącej znacząco oddziaływać na środowisko. W oparciu o przedstawiony przez stronę dokument kwalifikacji przedsięwzięcia (s. 8) przyjąć należy, że dla projektowanej instalacji dla dwunastu anten sektorowych ADU4518R8v06 i A704517R0v06 o podanych oznaczeniach, skierowanych na azymuty 10°, 100°, 190° i 280° wypadkowa równoważna moc promieniowana izotropowo (EIRP) w przypadku ośmiu anten zawiera się w przedziale 100-500 W, a w przypadku pozostałych czterech 1000-2000 W, a zatem zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 8 lit. b i d r.p.m.z.o.ś., który powinien w sprawie zostać wzięty pod uwagę, ocena, czy inwestycja należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko uzależniona jest od stwierdzenia, czy miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż odpowiednio 20 i 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania zaprojektowanych anten. Z przedstawionych rzutów (przekrojów) pionowych rozkładu osi głównych wiązek promieniowania (rys. 2-5, s. 97-100) wynika, że opisany warunek (niewystępowanie miejsc dostępnych dla ludności) został spełniony dla każdej z anten sektorowych wobec stwierdzenia, iż przy maksymalnym ich pochyleniu (tilt 10°) w podanych odległościach od środka elektrycznego, oś główna wiązek znajduje się w przestrzeni ponad działkami na wysokości nie niższej niż 46,6-47,4 m powyżej terenu. Stwierdzenie przez organ, że w przestrzeni tej nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności w znaczeniu, jakie temu warunkowi nadaje art. 124 ust. 2 p.o.ś., nie uchybia powyższemu przepisowi. W brzmieniu nadanym przez art. 8 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1815) stanowi on, że przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości.

Zasadnie skarżąca kasacyjnie spółka stwierdziła, że na potrzeby rozważenia w sprawie tego, czy jako inwestor powinna uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, konieczne było dokonanie oceny nie tyle całego przedsięwzięcia, ale wyłącznie parametrów poszczególnych urządzeń wchodzących w skład stacji bazowej [...]. Pogląd ten należy uznać w całości za prawidłowy. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 listopada 2022 r., III OPS 1/22 odnośnie do przedstawionego do rozstrzygnięcia na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. postanowieniem z 5 kwietnia 2022 r., III OSK 703/21 zagadnienia prawnego, czy na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 r.p.m.z.o.ś. przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny, czy też sumę równoważnych mocy promieniowanych izotropowo wszystkich anten na terenie zakładu lub obiektu, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie ww. przepisów jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten. Przemawiać za tym ma wykładnia, jaka powinna być nadawana tym przepisom, jak również uznanie, że § 3 ust. 2 pkt 3 r.p.m.z.o.ś. do analizowanego rodzaju instalacji nie może mieć zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu podjętej uchwały wskazał, że w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej kwalifikowanej pod kątem instalacji radiokomunikacyjnej z § 3 ust. 1 pkt 8 r.p.m.z.o.ś. za "przedsięwzięcie" nie może być uznana każda z anten z osobna. Stacja bazowa z antenami sektorowymi i antenami radiolinii i urządzeniami doprowadzającymi jako całość technologiczna stanowi bowiem jedno "przedsięwzięcie" w rozumieniu § 3 ust. 2 pkt 3 r.p.m.z.o.ś. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 13 u.o.o.ś. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny dodatkowo podkreślił, że w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej nie ma podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie niż wskazanym przez inwestora w karcie przedsięwzięcia czy dokumentacji projektowej. Podane przez inwestora parametry, m.in. układ i nachylenie do gruntu anten, są wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji.

Z przepisu art. 269 § 1 p.p.s.a. wynika moc ogólnie wiążąca tejże uchwały. Wskazany przepis nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skład, który nie podziela wspomnianego stanowiska, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu. Sformułowana przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku ocena prawna dotycząca kwalifikacji prawnej stacji bazowej telefonii komórkowej [...] została oparta na przeciwnym do przywołanego założeniu, albowiem Sąd I instancji jednoznacznie stwierdził, że dla ustalenia, czy przedsięwzięcie wnioskowane na działkach nr ew. [...] w K. oddziałuje potencjalnie znacząco na środowisko niezbędne jest uwzględnienie kumulacji oddziaływania poszczególnych anten tak, aby to zsumowane parametry charakteryzujące całe przedsięwzięcie pozwalały określić, jaki wpływ ono wywiera na otoczenie, w tym nieruchomość skarżącego. Powyższe, mając na uwadze treść uchwały III OPS 1/22 i postawione zaskarżonemu wyrokowi zarzuty kasacyjne, czyni zaskarżony wyrok wadliwym w stopniu nakazującym jego uchylenie.

Wbrew odmiennemu stanowisku skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji, wydając zaskarżony wyrok, nie uchybił art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. Do naruszenia powyższych przepisów mogłoby dojść, gdyby sąd nie dokonał kontroli aktu administracyjnego stanowiącego przedmiot wniesionej skargi, albo zastosowałby inny rodzaj jego oceny niż zgodność z prawem, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, Sąd I instancji poddał bowiem swojej kontroli zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego z 17 lipca 2020 r., pozostającą aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i nie może budzić wątpliwości, że weryfikując jej prawidłowość, posłużył się kryterium oceny jej legalności. Podobnie rzecz się ma z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Przepis ten nie może być traktowany jako samodzielna podstawa kasacyjna, jest on bowiem uznawany za tzw. przepis wynikowy, co oznacza, że jego uchybienie jest zawsze następstwem naruszenia przez sąd I instancji innych przepisów. Określa on wiążący sposób rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej przez sąd w sytuacji, gdy organ dopuści się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, albo przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również w kontrolowanej sprawie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie nieprawidłowego uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Zarzut ten może być skutecznie postawiony w sytuacji, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu. Za pomocą tego zarzutu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało bowiem sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie. Ocena prawna Sądu, pozostawiając na boku kwestię jej poprawności, umożliwiała ponadto stronom postępowania poznać argumenty, których rozważenie przez Sąd skutkowało przyjęciem, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie były uprawnione do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla spornego przedsięwzięcia. Zamieszczone w uzasadnieniu wyroku wskazania co do dalszego postępowania stanowiły konsekwencję sformułowanej przez Sąd oceny prawnej. Brak doręczenia przez sąd stronie pisma procesowego, które nie ma znaczenia dla obrony jej praw, nie może prowadzić do nieważności postępowania. Przepis art. 65 p.p.s.a. normuje zasadę oficjalności doręczeń, tj. dokonywania ich przez sąd z urzędu w oznaczony sposób (przez operatora pocztowego, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione przez sąd osoby lub organy albo za pomocą środków komunikacji elektronicznej) i jego naruszenia nie można wiązać z niesprecyzowanym bliżej w skardze kasacyjnej brakiem doręczenia skarżącej kasacyjnie pism składanych przez uczestników postępowania.

Odnośnie do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 55 u.p.z.p. należy z kolei wskazać, że wynikające z powyższego przepisu związanie organu wydającego pozwolenie na budowę decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oznacza, iż organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę nie może kierować się odmiennymi warunkami zabudowy działki budowalnej od tych, które zostały określone w tej decyzji. Związanie dotyczy tych warunków decyzji, które określają parametry planowanego obiektu, jak również warunków i zasad, które powinna spełniać inwestycja. Jakkolwiek decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego gwarantuje uzyskanie pozwolenia na budowę obiektu o parametrach określonych w tej decyzji, tym niemniej następuje to pod warunkiem, że jej adresat jako inwestor spełni wszystkie warunki przewidziane przepisami p.b. Zawarte w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stwierdzenie, że inwestycja nie została zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, stanowi dokonanie na potrzeby wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu konkretyzacji art. 72 ust. 1 pkt 3 u.o.o.ś. Działanie to nie oznacza jednak, że z uwagi na treść art. 55 u.p.z.p. organ administracji architektoniczno-budowlanej zwolniony jest z obowiązku samodzielnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie niezbędnym do ustalenia, czy może wydać decyzję o pozwoleniu na budowę bez uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś.). Takie wymaganie ciążące na organie administracji architektoniczno-budowlanej w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2022 r., II OSK 865/19; wyrok NSA z 11 stycznia 2022 r., II OSK 209/19; wyrok NSA z 26 maja 2021 r., II OSK 2490/18; wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1590/19; wyrok NSA z 21 stycznia 2020 r., II OSK 546/18; wyrok NSA z 9 maja 2017 r., II OSK 2245/14) nie budzi zasadniczych zastrzeżeń. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda Mazowiecki stanowiska przyjmującego, iż budowa stacji bazowej telefonii komórkowej PLAY nr [...] nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, przez co inwestor nie ma obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie oparł na treści wydanej inwestorowi decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, ale wyprowadził z przyjętych samodzielnie ustaleń dotyczących przedmiotu zaprojektowanej inwestycji, co oznacza, że poddana kontroli Sądu I instancji decyzja nie uchybia przywołanym wyżej wymaganiom.

Z przedstawionych powodów, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił wniesioną przez skarżącego skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 17 lipca 2020 r. W oparciu o poczynione uwagi skonstatować należało, że brak było w sprawie podstaw do odmowy udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę dla wnioskowanego przedsięwzięcia, jeżeli przeprowadzone postępowanie sądowe nie pozwalało dostrzec w działaniu orzekających organów administracji architektoniczno-budowlanej istotnych naruszeń procesowych, a równocześnie zgromadzony materiał dowodowy uzasadniał przyjęcie za organem odwoławczym, iż inwestor spełnił wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 p.b. (art. 35 ust. 4 p.b.).

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.