Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1101/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2020-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 199, art. 3 par. 2 pkt 5,
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 17 pkt 6 lit. a i b, art. 17 pkt 4 i 9, art. 24 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 1 ust. 2, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 14 ust. 1 i 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 250 ust. 5 i 7
journal: Dz.U. 2019 poz 1396
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.
article: art. 57 ust. 1 pkt 2, art. 58 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi B. W. na uchwałę Rady Miejskiej Dębna z dnia 25 kwietnia 2019 r. nr VIII/74/2019 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Dębno w obrębach Barnówko, Ostrowiec, Dolsk i Różańsko oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. W dniu 25 kwietnia 2019 r. Rada Miejska Dębna działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506), art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz.1945 ze zm.- dalej jako "u.p.z.p.") podjęła uchwałę nr VIII/74/2019 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Dębno w obrębach Barnówko, Ostrowiec, Dolsk i Różańsko.

2. B. W. (dalej powoływana jako "Skarżąca") zaskarżyła powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. W skardze uchwale tej zarzuciła naruszenie:

1) art. 17 pkt 6 lit. a oaz lit. b u.p.z.p. poprzez brak wystąpienia o opinię z właściwymi organami;

2) art. 57 ust. 1 pkt 2 oraz art. 58 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji

o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko w związku z art. 17 pkt 4 i 9 u.p.z.p., poprzez brak uzgodnienia prognozy oddziaływania na środowisko przez państwowego powiatowego inspektora sanitarnego i regionalnego dyrektora ochrony środowiska;

3) art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p., poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy wprowadzając ograniczenie w zaskarżonej uchwale, a które to ograniczenie narusza prawo własności właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze terenu o symbolu [...];

4) art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., poprzez uchwalenie w zaskarżonej uchwale zapisów naruszających ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Dębno zatwierdzonym uchwałą o nr XLVI/305/2017 Rady Miejskiej w Dębnie z dnia 26 października 2017 r;

5) art. 14 ust. 1 oraz ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uchwalenie planu zagospodarowania niezgodnie z celem tego planu, tj. w celu ukształtowania przeznaczenia terenu, lecz w rzeczywistości w celu uniemożliwienia skarżącej zabudowy należącej do niej nieruchomości w sposób, jaki został zawnioskowany w prowadzonej przed Burmistrzem Gminy D. sprawie o znaku [...], tj. w celu [...], a także poprzez ustalenie

w zaskarżonej uchwale przeznaczenia terenu [...], na którym to terenie znajduje się m.in. nieruchomość skarżącej, niezgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a ustalenia dotyczące terenu [...] w miejscowym planie zagospodarowania terenu uniemożliwiają jakąkolwiek zabudowę terenu w sytuacji, gdy studium taką zabudowę przewiduje.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca wyjaśniła, że jest właścicielką nieruchomości rolnej o numerze geodezyjnym [...] i [...] położonej w województwie z. , powiecie m. , jednostka ewidencyjna D. - obszar wiejski, w obrębie ewidencyjnym [...]. Nieruchomość ta

w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ma symbol [...].

Podniosła, że w Jej ocenie, naruszona została sama procedura wprowadzenia planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem należało najpierw wystąpić

o uzgodnienia i opinie do konkretnych instytucji i organów w zakresie odpowiednich zadań, o czym stanowi art. 17 pkt 6 u.p.z.p., następnie wprowadzić zmiany wynikające z wniosków opinii i uzgodnień, a w dalszej kolejności ogłosić się publicznie o wyłożeniu projektu razem z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu. Naruszenie te jest o tyle istotne, że brak uzgodnienia prognozy oddziaływania na środowisko przez państwowego powiatowego inspektora sanitarnego oraz regionalnego dyrektora ochrony środowiska stanowi fundamentalne naruszenie procedury sporządzania miejscowego planu rzutujące na uchwałę i stanowiące samoistną podstawę do stwierdzenia nieważności tejże uchwały. Ponadto Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy D., które zostało zatwierdzone uchwałą nr XLVI/305/2017 Rady Miejskiej w Dębnie z dnia 26 października 2017 r. działkę nr [...] zaliczyło do obszaru związanego z działalnością rolniczą, dla którego to przewidziano możliwość lokalizacji nowych i utrzymanie istniejących obiektów związanych z działalnością rolniczą. W dniu 26 października 2018 r. Skarżąca wystąpiła do Burmistrza D. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, które chciała poczynić na swoich gruntach. Dwukrotnie Burmistrz D. zawieszał przedmiotowe postępowanie, jednakże na skutek wniesionych przez nią zażaleń rozstrzygnięcia te były przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchylane. Świadczy to o tym, że Skarżąca wielokrotnie zwracała uwagę na fakt, iż naruszane są Jej interesy prawne.

Zdaniem Skarżącej, uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego nadużywa interes prywatny strony. Działka bowiem należąca do Niej posiada dostęp do drogi publicznej, zaś z prognozy oddziaływania na środowisko wynika, że teren ten ma bardzo niską przydatność rolniczą, pomimo tego uchwała na obszarze ustaleń przewiduje zakaz lokalizacji budynków za wyjątkiem terenów [...]. W dniu 4 stycznia 2019 r. wniosła uwagi do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy D., ale nie zostały one wzięte pod uwagę podczas uchwalania skarżonej uchwały. Poza tym grunty stanowiące Jej własność położone są w obszarze ustaleń planu [...] z przeznaczeniem - grunty rolne, a uchwalony plan wprowadził zakaz wszelkiej zabudowy tejże nieruchomości. Poczynione ustalenia stoją w sprzeczności z planami inwestycyjnymi Skarżącej, która podjęła kroki, aby na swojej nieruchomości zorganizować [...]. W obecnym stanie rzeczy nie ma możliwości zrealizowania tego planu, co oczywiście narusza Jej interes prawny. Nie bez znaczenia jest również fakt, że Skarżąca uzyskała satysfakcjonującą decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na zrealizowanie planowanej inwestycji, po kilku latach starania się o nią, co nastąpiło w sierpniu 2018 r. Z chwilą uprawomocnienia się ww. decyzji wystąpiła bezzwłocznie o wydanie warunków zabudowy.

Według Skarżącej, zakaz wznoszenia obiektów budowlanych na gruntach rolnych, w tym na Jej nieruchomościach nie wynika ze szczególnych warunków zagospodarowania terenu. Stąd też zakaz ten winien być uzasadniony potrzebami, które wskazane zostały w art. 15 ust. 2 u.p.z.p stanowiącym odzwierciedlenie wartości zaimplikowanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, gdyż tylko w przypadkach wskazanych w niniejszych przepisach można ograniczyć prawo własności. Z uwagi na powyższe zakaz, który został uchwalony w zaskarżonej uchwale powinien mieć zastosowanie wyłącznie w celu ochrony wartości wymienionych w art. 31 ust. 1 Konstytucji RP, zachowując przy tym proporcjonalność w stosunku do innych chronionych konstytucyjnie wartości - w tym ochrony prawa własności. Nadto zauważyła, że w uchwalonym planie na działce oznaczonej symbolem [...] ustalona została strefa ochrony konserwatorskiej zabytków archeologicznych. Co więcej, jedynie na działkach oznaczonych symbolem [...] oraz [...] w planie wskazano, że obsługa komunikacyjna winna odbywać się wyłącznie poprzez przyległe drogi wewnętrzne pomimo tego, że działki te posiadają dostęp do dróg znajdujących się w posiadaniu gminy.

Konkludując Skarżąca zaznaczała, że wskazane naruszenie Jej interesu prawnego nie mieści się w ramach określonego przez ustawodawcę dopuszczalnego władztwa planistycznego gminy, rozumianego jako możność legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. W ocenie strony, przeznaczenie w planie miejscowym terenu, na którym położone są działki Skarżącej, obwarowane zakazem zabudowy jest niezgodne z prawem, albowiem nie stanowiło kontynuacji przeznaczenia tego terenu określonego w studium. Uznać zatem należało, iż w sposób dowolny Rada Miasta skorzystała z przysługującego jej władztwa planistycznego.

Do skargi Skarżąca załączyła: postanowienie Kolegium z dnia [...] marca 2019 r. uchylające postanowienie Organu I instancji o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę obiektów [...], pismo z dnia [...] stycznia 2019 r. zawierające uwagi wniesione do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzję z dnia [...] sierpnia 2018 r. wydaną w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie [...].

3. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od Skarżącej na rzecz Organu zwrotu kosztów postępowania. Wyjaśnił, że po przystąpieniu do sporządzenia planu, pismami z dnia 13 sierpnia 2018 r. wystąpił o opinię do wszystkich niezbędnych organów, o których mowa w art. 17 pkt 6 lit. a i lit. b u.p.z.p. Poza tym projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powyższymi pismami został zaopiniowany i uzgodniony. Przy czym Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w S. pismem o znaku [...] z dnia [...] września 2018 r. nie wniósł uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym do sporządzonej wraz z tym projektem prognozy oddziaływania na środowisko. Natomiast Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w M. zaopiniował przedmiotowy projekt wraz z prognozą pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. o znaku: [...]. Organ za chybiony uznał zarzut sprzeczności planu ze studium podnosząc, że § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały wprowadzający zakaz lokalizacji budynków, za wyjątkiem terenów [...], nie jest sprzeczny ze Studium. Obszar [...] zaliczony jest według ustaleń Studium do terenów rolniczych i według postanowień spornego planu znajdujące się na nim nieruchomości mogą być przeznaczone do prowadzenia działalności rolniczej. Ustalenia Studium na terenach objętych zaskarżonym planem zakazywały lokalizacji budynków, za wyjątkiem budynków związanych właśnie z wydobyciem, przesyłem, krótkoterminowym gromadzeniem i przetwarzaniem kopalin, w szczególności ropy naftowej i gazu ziemnego wraz z kopalinami towarzyszącymi. A logicznym jest, że na terenach oznaczonych jako rolnicze Studium nie przewidywało możliwości budowania budynków, ponieważ jedyne, których budowanie jest dopuszczone, nie są przeznaczone do prowadzenia działalności rolniczej. Co więcej, ustalenia studium zakazują lokalizacji budynków poza granicami rozwoju zabudowy, a zatem plan jest zgodny ze Studium. Z kolei Organ mając na uwadze, że celem podjęcia uchwały o przyjęciu planu jest zawsze kształtowanie przestrzeni, za niezrozumiały uznał zarzut, według którego cel zaskarżonej uchwały miał być zgoła inny, a mianowicie uniemożliwienie Skarżącej zabudowy należącej do niej nieruchomości w sposób, jaki został zawnioskowany w prowadzonej przed Burmistrzem D. sprawie o znaku [...], tj. w celu [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

4. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kryterium legalności uchwały rady gminy stanowi jej zgodność z prawem, czyli z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, publ. OTK-A 2003/9/100).

5. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie uczyniono uchwałę Rady Miejskiej Dębna z dnia 25 kwietnia 2019 r. nr VIII/74/2019 podjętą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Dębno w obrębach Barnówko, Ostrowiec, Dolsk i Różańsko.

Niewątpliwe zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a zatem podlega kognicji sądu administracyjnego. W sprawie nie budzi także wątpliwości, że skarga spełnia wymogi ustawowe warunkujące jej dopuszczalność. W tym zakresie podkreślenia wymaga, że wniesienie skargi na powyższą uchwałę nie wymagało uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia z uwagi na ich nieprzysługiwanie i mogło nastąpić w każdym czasie, zaś jedynym wymogiem formalnym, który podlegał badaniu, stanowiło ustalenie, czy Skarżącej przysługiwała legitymacja skargowa, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506, dalej jako: "u.s.g."). Stosownie do tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Z powyższego unormowania wynika wprost, że legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, co oznacza, że uprawnionym do wniesienia skargi jest tylko ten, kogo interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. W związku z tym, że w przypadku zaskarżenia uchwały organu na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem, a uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego - musi on wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi zatem udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 714/17, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 31 października 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 628/13 czy wyrok NSA z dnia 23 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2435/15, dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W sprawie bezsporne jest, że działki Skarżącej (tj. o nr [...] i [...] obr. R. , gm. D.) położone są na terenie objętym planem i że plan ten spowoduje, że nie będzie ona mogła wykorzystać swojej nieruchomości zgodnie ze zamierzeniami. Nieruchomość ta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznaczona została symbolem symbol R - strefa rolnicza, zaś postanowienia planu, przewidują zakaz lokalizacji budynków, za wyjątkiem terenów PG (tereny zakładu górniczego i strefy przyodwiertowej). Przy czym Skarżąca uzyskała decyzję o środowiskowych uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie budynków inwentarskich do [...] na działce o nr ewid. [...].

Mając to na uwadze potwierdzić należy, że Skarżąca posiada legitymację skargową wobec przedmiotowej uchwały, skoro akt ten wprowadza istotne ograniczenia w stosunku do sposobu wykonywania przez Skarżącą prawa własności na terenie tych działek. Jednakże Sąd nie znalazł podstaw do przyjęcia, że kwestionowane przez Skarżącą postanowienia uchwały zostały podjęte z naruszeniem prawa powszechnie obowiązującego.

6. Dokonując merytorycznej kontroli przedmiotowego aktu w pierwszej kolejności odnieść należy się do zarzutów dotyczących naruszenia procedury planistycznej.

Według art. 17 pkt 6 lit. a i b u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno występuje o:

a) opinie o projekcie planu do:

- gminnej lub innej właściwej, w rozumieniu art. 8, komisji urbanistyczno-architektonicznej,

- wójtów, burmistrzów gmin albo prezydentów miast, graniczących z obszarem objętym planem, w zakresie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym,

- regionalnego dyrektora ochrony środowiska,

- właściwych organów administracji geologicznej w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych,

- właściwego organu Państwowej Straży Pożarnej i wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w zakresie lokalizacji nowych zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii, zmian, o których mowa w art. 250 ust. 5 i 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, w istniejących zakładach o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii i nowych inwestycji oraz rozmieszczenia obszarów przestrzeni publicznej i terenów zabudowy mieszkaniowej w sąsiedztwie zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii, w przypadku gdy te inwestycje, obszary lub tereny zwiększają ryzyko lub skutki poważnych awarii,

- właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego,

- starosty, jako właściwego organu ochrony środowiska w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych,

- operatora systemu przesyłowego elektroenergetycznego w zakresie sposobu zagospodarowania gruntów leżących w odległości nie większej niż 40 metrów od osi istniejącej linii elektroenergetycznej najwyższych napięć, w przypadku gdy górne napięcie tej linii elektroenergetycznej jest równe co najmniej 220 kV, oraz

b) uzgodnienie projektu planu z:

- wojewodą, zarządem województwa, zarządem powiatu w zakresie odpowiednich zadań rządowych i samorządowych,

- organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych,

- właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę,

- właściwymi organami wojskowymi, ochrony granic oraz bezpieczeństwa państwa,

- dyrektorem właściwego urzędu morskiego w zakresie zagospodarowania pasa technicznego, pasa ochronnego oraz morskich portów i przystani,

- właściwym organem nadzoru górniczego w zakresie zagospodarowania terenów górniczych,

- ministrem właściwym do spraw zdrowia w zakresie zagospodarowania obszarów ochrony uzdrowiskowej,

- właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu,

- zarządem województwa w zakresie uwzględnienia wyników audytu krajobrazowego, o którym mowa w art. 38a,

- dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią oraz

Analiza nadesłanej do Sądu dokumentacji planistycznej dowodzi, że Burmistrza D. po przystąpieniu do sporządzenia planu dochował wymogom, o których mowa w art. 17 pkt 6 lit. a i b u.p.z.p.

Mianowicie pismami z dnia 12 marca 2018 r. wystąpił o zaopiniowanie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy D. w obrębach B. , O. , D. i R. do: Marszałka Województwa Z. - Z. Geologa Wojewódzkiego, Starosty [...] (jako geolog powiatowy, organ ochrony środowiska w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem mas zmiennych), Ministra Środowiska, Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w M., Z. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, Z. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej przy Burmistrzu D., [...] Spółki z o.o. z siedzibą w P. oddział G. W. .

Tego samego dnia zwrócił się również o uzgodnienia planu do: Wojewody Z., Zarządu Województwa Z. (w zakresie zadań samorządowych oraz audytu krajobrazowego), Zarządu Powiatu M. , Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w S., Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Dyrektora Z. Zarządu Dróg Wojewódzkich, Dyrektora Centrum Usług Wspólnych Powiatu M. , Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w S., Komendant Wojewódzki Policji w S., Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej w G., Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w P., Z. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S..

Natomiast projekt uchwały z uwagi na teren nim objęty, nie wymagał zwracania się o opinię do wójtów, burmistrzów gmin albo prezydentów miast w zakresie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym czy też uzgodnienia go z ministrem właściwym do spraw zdrowia w zakresie zagospodarowania obszarów ochrony uzdrowiskowej, czy też pozostałymi organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych.

Z powyższego wynika, że wystąpiono o wszystkie niezbędne i wymagane przez ustawodawcę opinię i uzgodnienia, a zatem powołany w skardze zarzut naruszenia art.17 pkt 6 lit. a i b u.p.z.p uznać należy za gołosłowny, zwłaszcza że Skarżąca nie wskazała jakie organy czy podmioty zostały pominięte w procedurze opiniowania i uzgadniania.

7. Wbrew twierdzeniom skarżącej nie doszło także do uchybienia art. 57 ust. 1 pkt 2 oraz art. 58 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko w związku z art. 17 pkt 4 i 9 u.p.z.p., poprzez brak uzgodnienia prognozy oddziaływania na środowisko przez państwowego powiatowego inspektora sanitarnego i regionalnego dyrektora ochrony środowiska.

Jak już wyżej wskazano Burmistrz pismami z dnia 13 sierpnia 2018 r., zwrócił się do tych organów o uzgodnienia i opinię, przy czym w załączeniu przesłał nie tylko projekt uchwały, ale także prognozę oddziaływania na środowisko. W odpowiedzi na powyższe Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w S. działając na podstawie art. 17 pkt 6 lit. b i art. 24 ust. 1 u.p.z.p postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. nr [...] uzgodnił projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przesłany wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Poza tym organ ten w ramach swoich kompetencji opiniodawczych, pismem znak [...] z dnia [...] września 2018 r., w oparciu o art. 17 pkt 6 lit. a u.p.z.p. w zw. z art. 54 ust. 1 i art. 57 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, nie wniósł uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy D. w obrębach B. , O. D. i R. , w tym do sporządzonej wraz z tym projektem prognozy oddziaływania na środowisko. Z kolei Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w M. zaopiniował przedmiotowy projekt wraz z prognozą pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. znaku [...] (wpływ do urzędu 27 sierpnia 2018 r.).

8. Nie sposób zgodzić się z tezą skargi, jakoby przy uchwaleniu planu doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego. Skarżąca tego przekroczenia upatruje w naruszeniu prawa własności wobec wprowadzenia na terenie o symbolu [...] ograniczenia w postaci zakazu zabudowy.

W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że uprawnienie gminy do ingerencji w prawo własności, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze przewidziane zostało w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych. Stosownie do art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Uchwalając plan, gmina realizuje przysługujące jej uprawnienia określane w doktrynie jako władztwo planistyczne gminy. Zamieszczając w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia terenu oraz sposobów jego zagospodarowania i warunków zabudowy, gmina w sposób władczy reguluje sposób korzystania z nieruchomości objętych tym planem. Upoważnienie gminy do ingerencji w prawo własności zawarte zostało w przepisie art. 6 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wpływają zatem na sposób wykonywania prawa własności, a gmina ma możliwość planowania przestrzeni publicznej niezależnie od istniejących stosunków własnościowych. Przyznanych uprawnień gmina nie może jednak wykonywać dowolnie. Przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wymienia szereg równorzędnych przesłanek, które winny zostać wzięte pod uwagę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymieniając wśród nich w pkt 1 wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; w pkt 2 walory architektoniczne i krajobrazowe, w pkt 3 wymagania ochrony środowiska, w pkt 4 wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w pkt 5 wymagania bezpieczeństwa ludzi i mienia, w pkt 7 prawo własności.

Ustawodawca nie przyznaje przy tym szczególnej ochrony prawu własności, stawiając je na równi z innymi wartościami, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.p.z.p, a które winny być w działaniach gminy wyważone, stosownie do realizowanych celów.

Z wyliczenia tych wartości, które należy uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc również przy tworzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, wynika, że nie zawsze jest możliwe ich uwzględnienie w maksymalnym zakresie według żądań zainteresowanych podmiotów, gdyż niejednokrotnie dochodzi do kolizji tych wartości. W tej sytuacji prawo własności musi być często ograniczone ze względu na konieczność uwzględnienia innych wartości, jak potrzeby interesu publicznego, potrzeby bezpieczeństwa czy obronności, wymagania ochrony środowiska czy ochrony dóbr kultury. Nie oznacza to dowolności powodującej przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy.

Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę prawa rzeczowego do nieruchomości (własności i odpowiednio użytkowania wieczystego) musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1708/09). Trzeba również zwrócić uwagę na przepisy ustawowe przewidujące ochronę prawa własności, zwłaszcza na przepis art. 140 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że uprawnienia właścicielskie (posiadanie, korzystanie z rzeczy i rozporządzanie nią) mogą być wykonywane w granicach określonych przez ustawę i zasady współżycia społecznego - a zatem nie w sposób absolutny. W rezultacie w orzecznictwie przyjmuje się, że o przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić wówczas, gdy rozwiązania planistyczne okażą się dowolne i będą pozbawione uzasadnienia merytorycznego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2233/13, opubl. w Lex nr 1658127).

Z prognozy oddziaływania na środowisko wynika, że obszar objęty planem wynosi około [...] ha, w tym w jego zakres wchodzi: pas terenu, w którym zostanie zrealizowany rurociąg do transportu wody oraz zwarty obszar terenów rolniczych, leśnych oraz płatów nieużytków porośniętych zadrzewieniami. Jak wyjaśniono obszar planu przebiega przez tereny o wysokich walorach krajobrazowych, dlatego też plan wprowadza rygorystyczne zasady kształtowania zabudowy jako służące zapobieganiu dewastacji krajobrazu. Podkreślono także, że plan zapewni harmonijne użytkowanie przedmiotowego obszaru, zgodnie z obowiązującymi normami, z zachowaniem ładu i estetyki oraz z dotrzymaniem zasad optymalnego wykorzystania terenu i zabezpieczenia elementów środowiska przed niekorzystnym oddziaływaniem także przy poszanowaniu zasad zrównoważonego rozwoju.

Natomiast w opracowaniu ekofizycznym wskazano, że dotychczasowej zagospodarowanie terenu jest relatywnie mało intensywne. Praktycznie całkowicie brak tu zabudowy, a wyjątek stanowią obiekty Kopalni Ropy Naftowej i gazu ziemnego oraz drogi. Dominująca forma jest gospodarka leśna, z kolei gospodarka rolna bazuje na korzystnych warunkach glebowych, zaś niewielkie fragmenty nie są wykorzystywane rolniczo i pełnią funkcje przyrodnicze i krajobrazowe.

W uzasadnieniu do uchwały podkreślano, że ustalenia planu spełniają wymagania ładu przestrzennego oraz efektywnego gospodarowania przestrzenią, ponieważ przede wszystkim regulują obecne formy zagospodarowania i nie powodują rozpraszania się zabudowy - lokalizacja budynków nie jest możliwa poza niewielkimi i wcześniej zagospodarowanymi strefami w rejonie zakładu górniczego.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że ingerencja w prawo własności postanowieniami planu nie tylko została dopuszczona przez ustawodawcę, ale w realiach badanej sprawy - kwestionowane ograniczenia wprowadzone w uchwale - znajdują racjonalne uzasadnienie w potrzebie zachowania ładu przestrzennego i walorów krajobrazowych. Istotne znaczenie ma tu fakt, że zakaz zabudowy dotyczy m.in. terenów rolniczych, praktycznie niezabudowych, o niezmienionym w planie przeznaczeniu, zaś uwagi zgłoszone przez Skarżącą w trakcie procedury planistycznej nie zostały uwzględnione. Oznacza to, że Organ gminy wyważył należycie zarówno interes prywatny Skarżącej, jak i potrzebę ochrony interesu publicznego, gdyż plan nie prowadzi do zbyt daleko idącej ingerencji w prawo własności (tj. nieproporcjonalnej do celów), a Skarżąca przygotowując proces inwestycyjny, powinna liczyć się z tym, że projekt zamierzenia i jego dopuszczenie zależy od szeregu czynników, w tym także, że zostanie uchwalony plan utrwalający dotychczasowy stan zagospodarowania i wprowadzający zakaz zabudowy. Innymi słowy, rzecz ujmując, zakres ingerencji Rady Miejskiej w prawo własności Skarżącej nie nosi znamion dowolności i pozostaje w zgodności z prawem, a zatem nie doszło do zarzucanego skargą nadużycia władztwa planistycznego. Tym samym zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. jest nieuzasadnionym.

9. Zgodnie z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. organy planistyczne mają obowiązek zachowania zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p. stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Natomiast według art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Ostatecznie do zgodności planu miejscowego ze studium odnosi się w końcowym procesie procedury planistycznej art. 20 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. wprowadzając regulację, że plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych.

Jak wyjaśnił Organ w odpowiedzi na skargę, obszar terenu o symbolu [...] został w załączniku nr [...] do Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Dębno, przyjętego uchwałą nr XLVI/305/2017 Rady Miejskiej Dębna z dnia 26 października 2017 r., oznaczony jako strefa rolnicza. W punkcie 1.1 tego załącznika zatytułowanym "Kierunki rozwoju struktury funkcjonalno- przestrzennej" strefę rolniczą określono jako obszar związany z prowadzeniem działalności rolniczej, w którym dopuszcza się:

- lokalizację nowych i utrzymanie istniejących obiektów związanych z działalnością rolniczą,

- lokalizację obiektów związanych z wydobyciem, przesyłem krótkoterminowym gromadzeniem i przetwarzaniem kopalin, w szczególności ropy naftowej i gazu ziemnego wraz z kopalinami towarzyszącymi,

- eksploatację kruszyw naturalnych ze złóż udokumentowanych,

- zalesianie gruntów klas bonitacyjnych IV-VI,

oraz

- zakazuje się lokalizacji budynków, za wyjątkiem budynków związanych z wydobyciem, przesyłem, krótkoterminowym gromadzeniem i przetwarzaniem kopalin, w szczególności ropy naftowej i gazu ziemnego wraz z kopalinami towarzyszącymi.

Również w pkt 2.9 "Kierunki i zasady kształtowania rolniczej przestrzeni produkcyjnej" wskazano, że strefa rolnicza wyznaczona studium stanowi przestrzeń wyłączoną z zabudowy, zwłaszcza lokalizacji budynków, w granicach której przewiduje się działalność rolniczą związaną z uprawą ziemi oraz hodowlą i wypasem zwierząt. Jednocześnie dopuszcza się wprowadzenia zabudowy o funkcji nierolniczych w szczególności w zakresie lokalizacji infrastruktury technicznej oraz dróg, obiektów związanych z wydobyciem ropy naftowej i gazu ziemnego.

Co istotne, w załączniku nr 2 do uchwały stanowiącym rozstrzygnięcie w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu, słusznie zwrócono uwagę, że ustalenia studium zakazują lokalizacji budynków poza granicami rozwoju zabudowy.

Przytoczone postanowienia Studium wprowadzają zatem na obszarze objętym planem zakaz zabudowy budynkami innymi niż związane z wydobyciem, przesyłem krótkoterminowym gromadzeniem i przetwarzaniem wymienionych kopalin. Z kolei Plan w § 2 ust. 1 powtarza te ustalenia studium stanowiąc, że w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego zakazuje się lokalizacji budynków, za wyjątkiem terenów PG (terenów zakładu górniczego oraz stref przywiertowych). Postanowienie to wbrew stanowisku Skarżącej, nie narusza więc ustaleń Studium, ale wręcz przeciwnie pozostaje z tymi ustaleniami w zgodności. W tej sytuacji nie doszło więc do uchybienia art. 9 ust. 4, art. 15 ust.1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

10. W ustosunkowaniu się do zarzutu naruszenia art. 14 ust. 1 i ust. 5 u.p.z.p. zwrócenia uwagi wymaga, że uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podjęto w celu ustalenia przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, i cel ten został osiągnięty w uchwalonym planie. Sugestia Skarżącej jakoby plan ten miał w rzeczywistości uniemożliwić jej zabudowę inwestycyjną tuczu indyków, w żaden sposób nie podważa legalności kwestionowanej uchwały. Motywy bowiem, które spowodowały podjęcie działań zmierzających do uchwalenia planu, nie mogą stanowić o jej niezgodności z prawem, jako że mają charakter pozaprawny, niepodlegający badaniu Sądu (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 13 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 704/19). Na marginesie znaczenia tylko wymaga, że w uzasadnieniu uchwały jako cel sporządzenia przedmiotowego planu określono umożliwienie rozbudowy urządzeń służących do eksploatacji zasobów ze złoża ropno-gazowego "[...]" oraz złoża "[...]".

11. Z powyższych względów brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, stąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono o oddaleniu skargi.

12. Odnosząc się do wniosku Organu o zasądzenie kosztów postępowania sądowego wyjaśnić należy, że pozostaje on w sprzeczności z wyrażoną w art. 199 p.p.s.a. zasadą, iż strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Nie istnieją zaś jakiekolwiek przepisy szczególne, uzasadniające zasądzenie od Skarżącej na rzecz Organu postępowania kosztów za postępowanie przed sądem pierwszej instancji i to niezależnie od wyniku sprawy.