Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 158/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1, art. 200 i art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 11 ust. 2 i art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 1634
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
article: art. 13
journal: Dz.U. 2019 poz 1461
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
article: art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 9 lit. h
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 40 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 1526
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 15 czerwca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, Asesor WSA Anna Dębowska, Protokolant asystent sędziego Krystyna Adamczewska-Reguła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2023 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 31 sierpnia 2022 roku nr LXIII/1912/22 w sprawie utworzenia jednostki budżetowej o nazwie Centrum Usług Wspólnych Domów Pomocy Społecznej w Łodzi i nadania jej statutu 1. stwierdza nieważność § 6 zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Miasta Łódź na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 31 sierpnia 2022 r. Rada Miejska w Łodzi, działając na podstawie art. 9 ust. 1, art. 10a pkt 1, art. 10b ust. 1 i 2, art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 9 lit. h) ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559, 583, 1005, 1079 i 1561) art. 6 ust. 1, art. 6a pkt 1, art. 6b ust. 1 i 2 i art. 12 pkt 8 lit. i), art. 40 ust. 2 pkt 1 i art. 92 ust, 1 pkt 1 i ust 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1526) oraz art. 11 ust. 2 i art. 12 ust 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1634, 1725 i 1747), podjęła uchwałę nr LXIII/1912/22 w sprawie utworzenia jednostki budżetowej o nazwie Centrum Usług Wspólnych Domów Pomocy Społecznej w Łodzi i nadania jej statutu. W § 6 tego aktu Rada postanowiła, że: "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego".

Wojewoda Łódzki zawiadomieniem o wszczęciu postępowania nadzorczego z 21 września 2022 r. znak PNIK-I.4131.972.2022 powiadomił Radę Miejską w Łodzi o zastrzeżeniach co do legalności uchwały, wskazując że uchwała nie jest aktem prawa miejscowego a to oznacza, że nie podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. W odpowiedzi na ww. zawiadomienie, Przewodniczący Rady Miejskiej w Łodzi w piśmie z dnia 28 września 2022 r. nie zgodził się z zastrzeżeniami organu nadzoru i przedstawił swój pogląd w tej sprawie.

Organ nadzoru po powtórnym przeanalizowaniu postanowień uchwały, jak również stanowiska zaprezentowanego przez Przewodniczącego Rady Miejskiej w Łodzi, uznał, że przepis § 6 Nr LXIII/1912/22 Rady Miejskiej w Łodzi w sposób istotny narusza prawo, a tym samym zasadnym jest zaskarżenie przedmiotowej uchwały do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Wojewoda Łódzki, zaskarżył ją w zakresie § 6 uchwały, w którym Rada postanowiła, że "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego". Zaskarżonej w tej części uchwale organ zarzucił naruszenie:

- art. 13 w związku z art. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461; dalej: "ustawa o ogłaszaniu") poprzez uznanie mocą § 6 zaskarżonej uchwały, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego;

- art. 9 ust. 1, art. 10a pkt 1 i art. 10b ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez błędne uznanie, że uchwała podjęta na tej podstawie stanowi przepis prawa powszechnie obowiązującego i dlatego wymaga publikacji w urzędowym publikatorze,

- art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym, poprzez uznanie iż przepis ten stanowi podstawę do przyjęcia, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego.

Zarzucając powyższe, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 6 uchwały Nr LXIII/1912/22 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 31 sierpnia 2022 w sprawie utworzenia jednostki budżetowej o nazwie Centrum Usług Wspólnych Domów Pomocy Społecznej w Łodzi i nadania jej statutu, a także zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W ocenie Wojewody Łódzkiego określenie takiego trybu wejścia w życie uchwały oznacza, że Rada zakwalifikowała ją do kategorii aktów prawa miejscowego, których wejście w życie uzależnione jest od ogłoszenia we wskazanym publikatorze. Zdaniem skarżącego regulacja zawarta w § 6 uchwały narusza przepis art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Kwestionowana uchwała nie należy bowiem do żadnej z kategorii aktów wymienionych w tym przepisie podlegających ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W szczególności nie stanowi aktu prawa miejscowego, ani też aktu, który na mocy przepisów szczególnych, podlegałby publikacji. Z treści uchwały, a także z treści Statutu Centrum Usług Wspólnych Domów Pomocy Społecznej w Łodzi wynika, że jest to jednostka organizacyjna Miasta Łodzi, nieposiadająca osobowości prawnej i działająca w formie jednostki budżetowej, prowadząca wspólną obsługę dla domów pomocy społecznej prowadzonych przez Miasto Łódź. Wobec powyższego, statut jednostki budżetowej został skierowany do podmiotu podporządkowanego organowi wydającemu ten akt, a przepisy w nim zawarte oddziałują na sferę obowiązków i uprawnień tylko w stosunku do tej jednostki. Zaskarżona uchwała nie zawiera norm abstrakcyjnych i generalnych, nie rozstrzyga także o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, lecz ma jedynie charakter zadaniowy, tj. dotyczy wyłącznie wspólnej obsługi przez Urząd Gminy podmiotów w niej wskazanych. Uchwała ta jest więc wyrazem woli Rady Miejskiej w Łodzi co do uregulowania kwestii związanych z prowadzeniem spraw jednostek gminy wymienionych w § 2 uchwały w zakresie obsługi administracyjnej, prawnej oraz finansowej. Wszystkie te argumenty przemawiają za tym, że uchwała Rady Miejskiej w sprawie organizacji wspólnej obsługi Domów Pomocy Społecznej w Łodzi nie jest aktem prawa miejscowego, ale jest aktem kierownictwa wewnętrznego. Dlatego w ocenie organu nadzoru przepis art. 10a i art. 10b ustawy o samorządzie gminnym nie może stanowić podstawy do podjęcia aktu prawa miejscowego, gdyż w jego granicach nie mieści upoważnienie do podjęcia przepisów powszechnie obowiązujących, nakładających na szerszy krąg podmiotów obowiązki i prawa. Organ wyjaśnił także, że statut jest aktem normatywnym ale o charakterze wewnętrznym, skierowanym do tej jednostki budżetowej. Nie ma więc charakteru generalnego. Przedmiot i zakres działania świadczony przez tę jednostkę, określony w § 2 załącznika do uchwały, wskazują, że normy te mają charakter wewnętrzny, a nie powszechny. Zdaniem organu nadzoru, adresatami norm zawartych w zaskarżonej uchwale i w załączniku do uchwały są tylko podmioty wewnętrzne, usytuowane w ramach tej struktury. Postanowienia te nie odnoszą się do społeczności lokalnej, członkowie danej społeczności nie korzystają i nie będą mogli w przyszłości korzystać z tej instytucji. Sprawy uregulowane uchwałą nie wpływają na sytuację prawną obywatela, na jego interesy faktyczne i prawne. Organ nadzoru stwierdził, że skarżona uchwała nie określa sposobu wykonywania zadań przez tę jednostkę na rzecz społeczności lokalnej, a zetem zawiera normy o charakterze wewnętrznym mającym wpływ tylko na sytuację prawną Centrum Usług Wspólnych Domów Pomocy Społecznej w Łodzi, ponieważ przepisy wydawane w tej sferze tworzą obowiązki prawne i przyznają uprawnienia tylko w stosunku do podmiotów, które organizacyjnie lub służbowo są podporządkowane organowi wydającemu dany akt.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Łodzi wniosła o jej oddalenie. Podniesiono, iż w ocenie projektodawcy, przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego podlegający publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego.

Wskazano, iż w piśmiennictwie dotyczącym uchwał rad gmin akcentuje się powszechnie obowiązujący charakter statutu jednostki samorządowej, czyli jego przynależność do źródeł prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Zwraca się przy tym uwagę, że uchwała rady gminy normująca prace takiej jednostki poprzez nadanie jej statutu ma charakter normatywny i powszechnie obowiązujący. Normy takiego aktu nie są kierowane jedynie do podmiotów wewnętrznie usytuowanych w ramach tej jednostki organizacyjnej, lecz także skierowane są do członków danej społeczności lokalnej, którzy korzystają lub mogą - w przyszłości korzy stać z tej instytucji (zob. "Ustawy samorządowe. Komentarz" pod red. S. Gajewskiego i A. Jakubowskiego, wyd. C.H. Beck. Warszawa 2018. str. 529).

Dodatkowo podkreślono, iż zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 Rada Miejska w Łodzi sprawuje również funkcje rady powiatu, a Miasto Łódź jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w ustawie o samorządzie powiatowym. Zgodnie zaś z art. 40 ust. 2 u.s.p., organy powiatu mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie spraw:

1) wymagających uregulowania w statucie:

2) porządkowych, o których mowa w art. 41:

3 ) szczególnego trybu zarządzania mieniem powiatu:

4) zasad i trybu korzystania z powiatowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Ustawodawca wskazał zatem wprost uchwały rady powiatu normujące organizację powiatowych jednostek organizacyjnych, które mają rangę prawa miejscowego. Powyższa okoliczność powoduje, że uchwała rady powiatu regulująca organizację takiej jednostki w drodze nadania jej statutu i określenia jego treści, ma charakter normatywny jako akt prawa miejscowego. Mając na uwadze powyższe, zdaniem organu gminy, uznać należy, że uchwała Rady Miejskiej w Łodzi z 31 sierpnia 2022 r. w sprawie utworzenia jednostki budżetowej o nazwie Centrum Usług Wspólnych Domów Pomocy Społecznej w Łodzi i nadania jej statutu, stanowi akt prawa miejscowego podlegający publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 249 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W postępowaniu sądowym badaniu podlega jedynie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa procesowego i materialnego w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.), kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz na inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowoadministracyjnej była w niniejszym postępowaniu uchwała Rady Miejskiej w Łodzi z 31 sierpnia 2022 r. nr LXIII/1912/22 w sprawie utworzenia jednostki budżetowej o nazwie Centrum Usług Wspólnych Domów Pomocy Społecznej w Łodzi i nadania jej statutu.

Podstawową kwestią do rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie stanowiło ustalenie, czy przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego i czy wymaga w konsekwencji ogłoszenia jej w formie przewidzianej dla tego rodzaju aktów.

Sąd podziela stanowisko Wojewody Łódzkiego w zakresie braku podstaw do ogłoszenia zaskarżonej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego, co w przedmiotowej sprawie w sposób istotny narusza prawo, tj. art. 13 ustawy o ogłaszaniu, ponieważ tenże przepis określa katalog aktów generalnych organów gminy podlegających ogłoszeniu w ww. oficjalnym publikatorze, a takim aktem nie była przedmiotowa uchwała. Zgodnie z art. 13 ustawy o ogłaszaniu: "W wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się:

1) akty prawa miejscowego stanowione przez wojewodę i organy administracji niezespolonej;

2) akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy;

3) statuty związków międzygminnych, statuty związków powiatów oraz statuty związków powiatowo-gminnych;

3a) statuty związków metropolitalnych;

4) akty Prezesa Rady Ministrów uchylające akty prawa miejscowego stanowionego przez wojewodę i organy administracji niezespolonej;

5) wyroki sądu administracyjnego uwzględniające skargi na akty prawa miejscowego stanowionego przez: wojewodę i organy administracji niezespolonej, organ samorządu województwa, organ powiatu i organ gminy;

6) porozumienia w sprawie wykonywania zadań publicznych zawarte: a) między jednostkami samorządu terytorialnego, b) między jednostkami samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej;

7) uchwały budżetowe gminy, powiatu i województwa oraz sprawozdanie z wykonania budżetu gminy, powiatu i województwa;

8) obwieszczenia o wygaśnięciu mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz o rozwiązaniu sejmiku województwa, rady powiatu lub rady gminy;

8a) rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące aktów prawa miejscowego stanowionych przez jednostki samorządu terytorialnego;

9) statut urzędu wojewódzkiego;

10) inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne".

Uchwała w sprawie utworzenia jednostki budżetowej o nazwie Centrum Usług Wspólnych Domów Pomocy Społecznej w Łodzi i nadania jej statutu w ocenie sądu, nie zalicza się do żadnej z powyższych kategorii aktów prawnych. W szczególności nie może, jak słusznie podnosi strona skarżąca, zostać uznana za akt prawa miejscowego.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, iż brak jest legalnej definicji aktu prawa miejscowego. Ustawodawca konstytucyjny zalicza je do źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązującego na obszarze działania tych organów. Ustawodawca może wprost przesądzić, iż dany akt jest aktem prawa miejscowego. Brak takiego postanowienia nie oznacza jednak, iż danemu aktowi należy automatycznie odmówić takiego charakteru.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że mimo braku ustawowej definicji aktu prawa miejscowego, to powszechnie przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne, w których ujęto normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny zaś charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi skierowane do adresatów w celu wskazania określonego sposobu zachowania się w postaci nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny wyraża się w tym, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy oznacza, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty odnosić się zatem mają do zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś zrealizować się w wyniku jednorazowego zastosowania. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) występujących poza organami administracji, a będąc źródłami prawa powszechnie obowiązującego mogą regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Stanowią zatem prawo dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego bądź tylko przebywające na terenie jej działania. Podobne stanowisko zajmuje również Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok z 05.07.2011 r., sygn. akt II OSK 674/11; CBOSA). Dla uznania uchwały za akt prawa miejscowego wystarczającym jest, aby zawierała ona przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym (por. wyrok NSA z 18.07.2006 r., sygn. akt I OSK 669/06; CBOSA).

Odnosząc powyższe do uchwały w sprawie utworzenia jednostki budżetowej o nazwie Centrum Usług Wspólnych Domów Pomocy Społecznej w Łodzi i nadania jej statutu stwierdzić należy, iż nie spełnia ona wymogów, które pozwoliłyby na jej zakwalifikowanie jako aktu prawa miejscowego. Stosownego zastrzeżenia w tym zakresie nie uczynił sam ustawodawca, a dokonana ocena charakteru norm zawartych w tejże uchwale w sprawie statutu prowadzi do wniosku, iż nie zawiera ona żadnej normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym.

Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o finansach publicznych (u.f.p.), jednostkami budżetowymi są jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych nieposiadające osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego. W myśl art. 11 ust. 2 u.f.p., jednostka budżetowa działa na podstawie statutu określającego w szczególności jej nazwę, siedzibę i przedmiot działalności. W art. 12 ust. 1 pkt 2 u.f.p. ustawodawca postanowił, że jednostki budżetowe, z zastrzeżeniem odrębnych ustaw, tworzą, łączą i likwidują: (...) organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego - gminne, powiatowe lub wojewódzkie jednostki budżetowe. Zgodnie natomiast z art. 12 ust. 2 u.f.p., tworząc jednostkę budżetową, organ, o którym mowa w ust. 1, nadaje jej statut, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej, oraz określa mienie przekazywane tej jednostce w zarząd.

Sąd podziela stanowisko, że uchwały w przedmiocie statutów jednostek budżetowych nie są, co do zasady, aktami prawa miejscowego i należą do indywidualnych aktów organizacyjnych o charakterze wewnętrznym (por. wyroki: WSA w Lublinie z 07.12.2006 r., sygn. akt III SA/Lu 430/06; WSA w Opolu z 19.12.2006 r., sygn. akt II SA/Op 518/06; WSA w Poznaniu z 10.09.2008 r., sygn. akt IV SA/Po 256/08; WSA w Poznaniu z 20.04.2016 r., sygn. akt IV SA/Po 109/16; NSA z 24.05.2007 r., sygn. akt II OSK 353/07; NSA z 03.03.2010 r.; sygn. akt II OSK 2058/09; CBOSA). Zauważyć należy, że jednostki budżetowe nie są samodzielne, stanowią wewnętrzny aparat organizacyjny, są podporządkowane organizacyjnie i merytorycznie (służbowo) organom je tworzącym. Gminne jednostki budżetowe funkcjonują w obrębie wewnętrznego sytemu organizacyjnego gminy, w tym wspólnego budżetu, a współdziałanie nie jest oparte na formach właściwych dla samodzielnych stron stosunków prawnych. Statut jednostki budżetowej jest skierowany do podmiotu organizacyjnie podporządkowanego organowi wydającemu ten akt, a przepisy w nim zawarte oddziałują w sferę obowiązków i uprawnień tylko w stosunku do tej jednostki (por. wyrok WSA w Opolu sygn. akt II SA/Op 518/06). To, że dana jednostka organizacyjna wykonuje zadania w stosunku do podmiotów zewnętrznych nie oznacza, że nadany jej statut - chociaż określa przedmiot działania jednostki organizacyjnej - "działa w sferze zewnętrznej" (por. wyrok NSA sygn. akt II OSK 353/07).

W ocenie sądu rację ma skarżący, że uchwalony przez Radę Miejską w Łodzi statut nie zawiera żadnej normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym oraz nie nakłada praw i obowiązków na członków wspólnoty samorządowej. Przedmiotowy statut jest aktem prawnym skierowanym do wewnątrz struktury organizacyjnej utworzonej jednostki budżetowej. Jego treść koncentruje się na kwestiach organizacyjnych jednostki budżetowej Miasta Łodzi o nazwie Centrum Usług Wspólnych Domów Pomocy Społecznej w Łodzi. Normuje on materię związaną z nazwą, siedzibą, przedmiotem działalności, jego strukturą organizacyjną oraz gospodarką finansową i mieniem. Jako akt kierownictwa wewnętrznego wiąże jedynie wskazane w nim podmioty. Żaden z wymienionych przepisów, stanowiących podstawę do uchwalenia statutu jednostki budżetowej, nie wskazuje na ustanowienie aktu (statutu), który określa obowiązki i uprawnienia innym osobom (podmiotom). Postanowienia zaskarżonego statutu nie są kierowane do ewentualnych osób korzystających z tej placówki, bowiem zawarte są w nim regulacje odnoszące się wyłącznie do realizacji wspólnej obsługi finansowo-księgowej, kadrowo-płacowej, prawnej i informatycznej trzech jednostek organizacyjnych wskazanych w § 2 zaskarżonej uchwały.

W tym stanie rzeczy uznać należy, że § 6 zaskarżonego aktu, zgodnie z którym uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego, w sposób istotny narusza prawo, gdyż jego treść sugeruje, że uchwała ta jest aktem prawa miejscowego.

W ocenie sądu, uchwała w sprawie utworzenia jednostki budżetowej o nazwie Centrum Usług Wspólnych Domów Pomocy Społecznej w Łodzi i nadania jej statutu nie jest aktem prawa miejscowego, a zatem podstawy publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może stanowić także przepis art. 40 ust 2 pkt 1 u.s.p. Wskazać należy, że na podstawie art. 40 ust. 1 u.s.p., radzie powiatu przysługuje prawo stanowienia aktów prawnych obowiązujących na obszarze powiatu na podstawie upoważnień ustawowych. Zgodnie również z art. 92 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.s.p., Rada Miejska w Łodzi sprawuje funkcję organów powiatu, a Miasto Łódź jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w ustawie z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Niewątpliwie, przepis art. 40 ust. 2 u.s.p., stanowi ustawowe upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego, w tym w sprawach wymagających uregulowania w statucie (pkt.1). Z przepisu tego nie wynika jednak, aby stanowiły akty prawa miejscowego uchwały w sprawach wymagających uregulowania we wszystkich statutach podjętych przez radę powiatu. Regulacja z art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.p. odnosi się do statutu powiatu, a o charakterze tego aktu zadecydował ustawodawca w art. 12 pkt 1 tej ustawy literalnie wskazując, że "Do wyłącznej właściwości rady powiatu należy "stanowienie aktów prawa miejscowego, w tym statutu powiatu". Dalej w art. 32 ust. 5 u.s.p. ustawodawca literalnie wskazuje, że "statut powiatu podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym". Ponadto na zasadzie art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów prawnych, statut powiatu jako akt prawa miejscowego, podlega publikacji w dzienniku urzędowym. Brak jest natomiast podobnych (odpowiednich) regulacji, przesądzających o charakterze statutów jednostek organizacyjnych powiatów.

Ponownie trzeba wskazać, że adresatami przepisów ujętych w spornym statucie są wyłącznie podmioty wewnętrzne, wymienione w § 2 zaskarżonej uchwały. Wbrew twierdzeniom organu zawartym w odpowiedzi na skargę, kontrolowana uchwała nie zawiera normy o charakterze generalnym, zewnętrznym, mającym wpływ nie tylko na sytuację prawną Centrum Usług Wspólnych Domów Pomocy Społecznej w Łodzi oraz obsługiwanych przez to centrum jednostek, ale także nieograniczonej liczby podmiotów, do których adresowane są usługi świadczone przez to Centrum. Uchwała ta ma wyłącznie wewnętrzny charakter, ponieważ przepisy wydawane w tej sferze tworzą obowiązki prawne i przyznają uprawnienia tylko w stosunku do podmiotów, które organizacyjnie lub służbowo są podporządkowane organowi wydającemu dany akt.

W ocenie Sądu, nieprawidłowość regulacji § 6 uchwały i powodowana tym konieczność jego wyeliminowania ze skutkiem ex tunc, nie uzasadnia stwierdzenia nieważności całej uchwały. Jak trafnie podniósł WSA w Gliwicach w wyroku z 25.06.2015 r., sygn. II SA/Gl 1015/14 oraz WSA w Kielcach w wyroku z 11.02.2021 r., sygn. akt II SA/Ke 1025/20, należy odróżnić sytuację, w której rada gminy podejmuje akt prawa miejscowego nadając mu inny charakter i nie przewidując w związku z tym obowiązku jego publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym od sytuacji, gdzie rada "sztucznie" (bezpodstawnie) nadaje walor aktu prawa miejscowego uchwale nie spełniającej wymogów odnoszonych do tego rodzaju aktów, nakazując jej publikację w organie promulgacyjnym i określając termin wejścia jej w życie właściwy dla aktów prawa miejscowego. W pierwszym przypadku akt prawa miejscowego nie wchodzi do obrotu prawnego ze względu na niespełnienie warunku publikacji, w drugim zaś pozostaje skuteczny, przy czym nie jako akt powszechnie obowiązujący, ale jako akt prawny innego rodzaju (np. akt wewnętrzny). Naczelny Sąd Administracyjny, oddalając skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA, wskazał dodatkowo na treść art. 30 u.s.g., zgodnie z którym (w obecnym jego brzmieniu):

1. Wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa.

2. Do zadań wójta należy w szczególności: 1) przygotowywanie projektów uchwał rady gminy; 1a) opracowywanie programów rozwoju w trybie określonym w przepisach o zasadach prowadzenia polityki rozwoju; 2) określanie sposobu wykonywania uchwał; 3) gospodarowanie mieniem komunalnym; 4) wykonywanie budżetu; 5) zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych; (...).

3. W realizacji zadań własnych gminy wójt podlega wyłącznie radzie gminy.

Zdaniem NSA, brak wypowiedzi w kwestionowanym akcie o tym kiedy wchodzi w życie (...) może być odpowiednio sanowany postanowieniami art. 30 u.s.g., z którego wynika, że wójt, burmistrz, prezydent miasta wykonuje uchwały rady gminy, i zarazem bezpośrednio zobowiązującym charakterem norm prawa administracyjnego. W sytuacji, w której organ podejmuje akt prawa wewnętrznego i nie stanowi o tym, kiedy ten akt wchodzi w życie, należy przyjąć, że organ wykonawczy podejmuje czynności związane z wykonaniem tego aktu niezwłocznie, kiedy to jest tylko możliwe z organizacyjnego i merytorycznego punktu widzenia. Organ ma bowiem nie tylko uprawnienie, ale i obowiązek wykonywania swoich kompetencji, w tym wykonawczych.

Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela w całości powyższe stanowisko. Należy je odpowiednio odnieść również do sytuacji zaistniałej w kontrolowanej sprawie, co powoduje, że wyeliminowaniu z treści uchwały podlega wyłącznie jej § 6, nie zaś cały ten akt.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego sąd orzekł jak w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

e.o.