Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 171/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1510/21 w sprawie ze skargi P. I. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 13 maja 2021 r., znak: DOA-ZPPOHII.612.26.2021.KP w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od P. I. na rzecz Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 października 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1510/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi P. I. uchylił postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 13 maja 2021 r., znak DOA-ZPPOHII.612.26.2021.KP oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie postanowieniem z dnia 11 grudnia 2020 r., znak: WSTC.612.661.2020.EN, na podstawie art. 106 kodeksu postepowania administracyjnego, art. 53 ust. 5, w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 i art 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293, ze zm.) oraz art. 24 ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r., poz. 55, ze zm.), po rozpoznaniu wniosku Wójta Gminy [...] o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkaniowego jednorodzinnego w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...], gmina [...] - odmówił uzgodnienia projektu ww. decyzji o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że Wójt Gminy [...], zwrócił się o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ww. budynku mieszkaniowego jednorodzinnego. Teren inwestycji, znajduje się w granicach Nadwkrzańskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, który objęty jest Rozporządzeniem Nr 24 Wojewody Mazowieckiego z dnia 15 kwietnia 2005 r. w sprawie Nadwkrzańskiego Obszaru Chronionego (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 91, poz. 2456, ze zm.).

Nadwkrzański Obszar Chronionego Krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwości zaspakajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem, a także pełnioną funkcję korytarzy ekologicznych. Ochrona krajobrazowa obejmuje działania na rzecz zachowania i utrzymania ważnych lub charakterystycznych cech krajobrazu.

Położenie działki w granicach Nadwkrzańskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu było podstawą do uzgodnienia wskazanej decyzji przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie, w trybie art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W postępowaniu uzgodnieniowym regionalny dyrektor ochrony środowiska miał ocenić wpływ planowanej inwestycji na ochronę przyrody oraz zgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa, które stanowią, w zakresie określonym w art. 23 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, instrumenty prawne dla ochrony wartości będących przyczyną ustanowienia danej formy ochrony przyrody.

Na terenie obszaru chronionego krajobrazu, w myśl art. 24 ust. 1 ww. ustawy o ochronie przyrody oraz § 3 ust. 1 ww. Rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego w sprawie Nadwkrzańskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu jako aktu wykonawczego do ustawy, obowiązuje szereg zakazów, w tym m.in. zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych.

Organ wskazał, że analiza części działki przeznaczonej pod inwestycję, przeprowadzona w oparciu o ogólnodostępne ortofotomapy umieszczone w portalu internetowym "Geoportal" (www.geoportal.gov.pl) wykazała, iż na terenie działki, gdzie planowana jest budowa jednorodzinnego budynku mieszkalnego, występuje zadrzewienie w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego z dnia 15 kwietnia 2005 r. Nr 24 w sprawie Nadwkrzańskiego Obszar Chronionego Krajobrazu.

Z analizy fragmentu mapy w skali 1:1000, stanowiącej załącznik do przekazanego projektu decyzji, kopii wypisu z rejestru gruntów oraz analizy warunków, zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynika, że działka objęta wnioskiem stanowi grunty rolne VI klasy bonitacyjnej oraz łąki trwałe.

W projekcie decyzji o warunkach zabudowy, w punkcie 2b tiret piąte i szóste wskazano iż: "przy prowadzeniu prac budowlanych dopuszcza się wykorzystanie i przekształcenie elementów przyrodniczych wyłącznie w takim zakresie, w jakim jest to konieczne w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji, - jeżeli ochrona elementów przyrodniczych nie jest możliwa, należy podjąć działania mające na celu naprawienie wyrządzonych szkód, a w szczególności przez kompensację przyrodniczą", po czym w punkcie 2b tiret siódme Wójt Gminy [...] wskazał, że "(...) projektowana inwestycja nie spowoduje likwidacji i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych".

Wobec występowania skupisk drzew na działce o nr ew. [...], obręb [...], gmina [...], istnieje zagrożenie, iż projektowana inwestycja będzie wymagała ich usunięcia, a w przekazanym projekcie decyzji dopuszczono usunięcie drzew.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie wskazał, że przy okazji innego wyjazdu terenowego dokonał oględzin przedmiotowej działki, podczas których sporządzono dokumentację fotograficzną. W toku oględzin stwierdzono, że działka porośnięta jest zadrzewieniem sosnowo-brzozowym o obwodzie od kilkunastu do kilkudziesięciu centymetrów. Drzewostan pochodzi prawdopodobnie z wtórnej sukcesji na gruntach porolnych. W ocenie organu, budowa budynku mieszkaniowego jednorodzinnego będzie się wiązała z koniecznością usunięcia części zadrzewień porastających działkę.

Dalej organ wskazał, że zakaz o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego z dnia 15 kwietnia 2005 r., Nr 24 w sprawie Nadwkrzańskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Maz. Z 2005 r. Nr 91, poz. 2456, ze zm.) nie dotyczy tworzących zadrzewienia śródpolne:

a. krzewów rosnących w skupisku o powierzchni do 25 m2,

b. drzew, których obwód pnia na wysokości 130 cm nie przekracza 30 cm - których usunięcie jest konieczne w celu przywrócenia gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolniczego.

Inwestycja polegać ma na budowie budynku mieszkaniowego jednorodzinnego, tym samym dla tego przedsięwzięcia nie istnieje odstępstwo od ww. zakazu. Planowana budowa, narusza zakaz ustanowiony w akcie prawa miejscowego.

Z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 210/11 wynika, że drzewa i krzewy, zarówno pojedyncze sztuki jak i ich skupiska, należy traktować jako zadrzewienia śródpolne i nie ma znaczenia fakt "czy znalazły odzwierciedlenie w ewidencji gruntów".

Nie ma też zastosowania odstępstwo od zakazu likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przewidziane dla potrzeb ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych.

Biorąc pod uwagę, że w związku z realizacją inwestycji dopuszczono usunięcie części drzew, decyzja nie może zostać uzgodniona, gdyż będzie naruszała zakaz obowiązujący w granicach Nadwkrzańskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu i będzie miała negatywny wpływ na ochronę przyrody.

Zażalenie na ww. postanowienie wniósł P. I., zarzucając naruszenie:

─ art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., poprzez błędną ocenę zebranego materiału dowodowego, co doprowadziło do niewłaściwego ustalenia, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi jednocześnie zgodę na przeprowadzenie wycinki drzew lub krzewów;

─ art. 7 K.p.a., w związku z art. 8 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu obywatela, błędne uznanie, że istnieje ryzyko wycinki zieleni, a na działce występuje drzewostan niski i młody;

─ art. 24 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody (u.o.p.), poprzez jego zastosowanie;

─ art. 83 ust. 1 pkt 1 i 3 u.o.p., poprzez jego niezastosowanie i błędne uznanie, że uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy jest równoznaczne z wydaniem zezwolenia na wycięcie drzew lub krzewów.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia 13 maja 2021 r. DOA-ZPPOHIl.612.26.2021.KP, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735), oraz art. 60 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r.. poz. 741, dalej: u.p.z.p.), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 60 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje z zastrzeżeniem ust. 3, wójt burmistrz, albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.

Stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 60 ust. 1 ww. ustawy, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż parki narodowe i ich otuliny obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody.

Inwestycja planowana jest na działce o nr. ew. [...], obręb [...], gmina [...], znajdującej się w granicach Nadwkrzańskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, którego funkcjonowanie reguluje ww. Rozporządzenie.

Organ oceniał, czy planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z regulacjami ustawy o ochronie przyrody, wynikającymi z utworzenia Nadwkrzańskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, w szczególności w kontekście obowiązujących na tym obszarze zakazów związanych z ochroną przyrody. Enumeratywny katalog zakazów obowiązujących na terenie ww. obszaru chronionego zawiera § 3 ust. 1 Rozporządzenia.

Realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia naruszy zakaz określony w § 3 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia, stanowiący, iż na omawianym obszarze chronionym zakazuje się likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych.

Odnosząc się do zakazu likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego, organ wskazał, że z analizy map znajdujących się na stronach www.geoportal.gov.pl, a także www.mazowieckie.e-mapa.net i porównania ze zdjęciem wykonanym przez RDOŚ przy okazji wyjazdu terenowego na potrzeby innej sprawy, wynika, że na działce występują zadrzewienia sosnowo - brzozowe o średnicy pni od kilkunastu do kilkudziesięciu cm, a ich występowanie potwierdza sam skarżący w zażaleniu.

W przedłożonym do uzgodnienia projekcie decyzji nie ma zapisu, który gwarantowałby ich ochronę. Nieprzekraczalna linia zabudowy, zgodnie z dołączoną do projektu decyzji mapą, wyrysowana została wzdłuż drogi, po zachodniej stronie przedmiotowej działki i w związku z tym umożliwia realizację inwestycji na pozostałym terenie na którym znajdują się zadrzewienia. Oględziny terenu wykonane przez RDOŚ wykazały, iż realizacja inwestycji nie jest możliwa bez usunięcia drzewostanu.

Działka oraz tereny sąsiednie stanowią grunty orne i łąki trwałe (RVI, ŁV). Zatem zadrzewienia występujące na działce nr [...] znajdują się wśród pól. W związku z powyższym przedmiotowe przedsięwzięcie narusza niniejszy zakaz.

Zgodnie z art. 5 pkt 27 u.o.p. poprzez "zadrzewienia" rozumie się pojedyncze drzewa albo ich skupiska niebędące lasem w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2020 r. poz. 1463 z późn. zm.) lub plantacją, wraz z terenem, na którym występują i pozostałymi składnikami szaty roślinnej tego terenu. Zadrzewieniami jest zarówno pojedyncze drzewo, krzew rosnący wśród pól, jak i ich skupiska, przy czym nie ma znaczenia, czy pochodzą z samosiewu i czy znalazły odzwierciedlenie w ewidencji gruntów. Choć u.o.p., nie określa pojęcia zadrzewienia śródpolnego, to jego rozumienie nie budzi wątpliwości.

W sprawie nie mają zastosowania odstępstwa zawarte w art. 24 ust. 2 pkt 1 u.o.p. tj. zakazy o których mowa w ust. 1 - 1b nie dotyczą: wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa; prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym; realizacji inwestycji celu publicznego; wykonywania zadań wynikających z planu ochrony, zadań ochronnych lub planu zadań ochronnych.

Odnosząc się do odstępstw wynikających z § 3 ust. 2a pkt 1 lit. a i b ww. Rozporządzenia, organ wskazał, iż nie mają one zastosowania - inwestycja nie ma na celu przywrócenia gruntów nieużytkowanych rolniczo do użytkowania rolniczego.

Odnosząc się do odstępstwa zawartego w § 3 ust. 2a pkt 2 Rozporządzenia, które stanowi, iż niniejszy zakaz nie dotyczy drzew i krzewów, które obumarły lub nie rokują szans na przeżycie (w tym złomów i wywrotów), które zagrażają bezpieczeństwu ludzi i mienia, organ wskazał że zgodnie ze zdjęciem wykonanym przez RDOŚ zadrzewienia są w dobrym stanie fitosanitarnym.

Odnosząc się do odstępstwa zawartego w § 3 ust. 2a pkt 3 Rozporządzenia, które stanowi, iż ww. zakaz nie dotyczy zadrzewień śródpolnych i przydrożnych na obszarach przeznaczonych pod zabudowę w obowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, wskazał, że przedmiotowa działka nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] (2017 r.) analizowany teren stanowi grunty orne i nie jest przeznaczony pod zabudowę.

Przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji nie uwzględnia w żaden sposób ochrony istniejących zadrzewień. Nieprzekraczalna linia zabudowy, znajduje się po stronie zachodniej przedmiotowej działki i w związku z tym umożliwia realizację inwestycji na pozostałym terenie na którym znajdują się zadrzewienia.

Niedopuszczalne jest wydanie zezwolenia na wycinkę drzew, naruszającego zakaz wynikający z aktu prawa miejscowego.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę wniósł P. I. podnosząc zarzuty naruszenia:

─ art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez pominięcie twierdzeń zażalenia, nieuwzględnienie słusznego interesu obywatela, ustalenie ryzyka wycinki drzewostanu, w sytuacji gdy zgoda lub jej brak na wycinkę drzew następuje w drodze zezwolenia, które wydaje odpowiedni organ, po uzgodnieniu z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, błędne przekonanie, że uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy byłoby równoznaczne z wycięciem drzewostanu porastającego przedmiotową nieruchomość;

─ art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy zaistniały przesłanki do jego uchylenia;

─ art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 78 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego, niewłaściwe ustalenie, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi jednocześnie zgodę na wycinkę drzew lub krzewów;

─ art. 24 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody poprzez jego zastosowanie;

─ art. 83 ust. 1 pkt 1 i 3 u.o.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że strona występuje o wydanie zezwolenia na wycięcie drzew i krzewów.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że nie można stwierdzić (nawet w sposób przypuszczalny), że realizacja inwestycji będzie wiązała się z wycinką zieleni porastającej działkę o numerze ewidencyjnym [...]. W projekcie decyzji o warunkach zabudowy Wójt Gminy [...] zobowiązał do zachowania elementów przyrodniczych, co znajdzie odzwierciedlenie w projektach planowanych inwestycji.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest równoznaczne z wydaniem zgody na wycinkę drzew. Inwestor chcący usunąć drzewa z działki, dla której został uzgodniony projekt decyzji o warunkach zabudowy musi również uzyskać zgodę na wycinkę porastającego działkę drzewostanu.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska powielił argumentacje Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, przewidując możliwość przyszłej wycinki części drzewostanu śródpolnego.

Ocena czy dane zadrzewienie stanowi zadrzewienie śródpolne, przydrożne lub nadwodne ma charakter indywidualny i dokonuje jej organ w ramach postępowania o wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu lub w ramach analizy zgłoszenia zamiaru usunięcia drzewa.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 27 października 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1510/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie I. uchylił postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 13 maja 2021 r. oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie jest sporne, że działka skarżącego na której planowana jest inwestycja, znajduje się na terenie Nadwkrzańskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, utworzonego w drodze Rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego z dnia 15 kwietnia 2005 r. Nr 24 w sprawie Nadwkrzańskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 91, poz. 2456, ze zm.).

Zgodnie z ustawą o ochronie przyrody, Obszar Chronionego Krajobrazu stanowi formę ochrony przyrody, dlatego koniecznym było uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy z organem, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 z późn. zm. dalej: u.p.z.p.).

Stosownie do art. 24 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (u.o.p.) na obszarze chronionego krajobrazu może być wprowadzony m. in. zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych.

Zakaz taki został wprowadzony w § 3 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego z dnia 15 kwietnia 2005 r. w sprawie Nadwkrzańskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu zgodnie z którym "zakazuje się likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych." Jest to obowiązujący akt prawa miejscowego, który organy muszą stosować.

Z wypisu z rejestru gruntów wynika, że teren przedmiotowej działki oraz tereny sąsiednie stanowią grunty orne i łąki trwałe (RVI, ŁV). Organ powołał się jednak na zdjęcia znajdujące się na stronach www.geoportal.gov.pl, www.mazowieckie.e-mapa.net, a także zdjęcia, wykonane przez RDOŚ przy okazji wyjazdu terenowego na potrzeby innej sprawy, z których miało wynikać, że na działce występują zadrzewienia sosnowo - brzozowe o średnicy pni od kilkunastu do kilkudziesięciu cm. Na tej podstawie organ stwierdził, że występujące zadrzewienia na działce nr [...] znajdują się wśród pól, a oględziny wykazały, iż realizacja inwestycji nie jest możliwa bez usunięcia drzewostanu. W związku z tym uznał, że planowana inwestycja narusza zakaz zawarty w § 3 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia. Dalej wskazał, że zgodnie z art. 5 pkt 27 u.o.p. poprzez "zadrzewienia" rozumie się pojedyncze drzewa albo ich skupiska niebędące lasem w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach lub plantacją, wraz z terenem, na którym występują i pozostałymi składankami szaty roślinnej tego terenu. Przeanalizował także odstępstwa od niniejszego zakazu i stwierdził, że nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie.

W ocenie Sądu, organy nie wykazały jednak dowodami podlegającymi weryfikacji procesowej, występowania na przedmiotowej działce zadrzewień śródpolnych. W szczególności brak jest w aktach sprawy protokołu oględzin oraz innego materiału ukazującego charakter zadrzewień, rozmieszczenie na działce w odniesieniu do terenu wskazanego w decyzji jako podlegającego zagospodarowaniu. Organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy.

Zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.).

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Powoływane przez organ Rozporządzenie Wojewody nie wprowadza zakazu zabudowy na terenie, na którym istnieją zadrzewienia śródpolne, ale zakazuje likwidowania i niszczenia tych zadrzewień. Odmowa uzgodnienia projektu decyzji może być uzasadniona, jeżeli organy wykażą, że przedstawiony do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy przesądza o konieczności likwidacji zadrzewień śródpolnych porastających obszar planowanej inwestycji.

Z uwagi na zakaz zawarty w § 3 ust. 1 pkt 3 ww. Rozporządzenia Nr 24 Wojewody Mazowieckiego, wymagane było dokonanie analizy pod kątem możliwości realizacji zamierzonej inwestycji z uwzględnieniem zakazu zawartego w uchwale.

Organ odwoławczy zobowiązany był zatem dokonać oceny zgodności projektowanej inwestycji z przepisami ustawy o ochronie przyrody oraz powołanego Rozporządzenia. Powinien ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, czy realizacja przez skarżącego planowanej inwestycji będzie związana z naruszeniem zakazu likwidowania i niszczenia m.in. zadrzewień śródpolnych.

W ocenie Sądu, powoływanie się na zdjęcia w portalu geoportal.gov.pl. oraz oględziny "przy okazji" innej sprawy - nie wyczerpuje koniecznych ustaleń w tym zakresie, zwłaszcza, że nie jest to materiał, który poddawałby się procesowej weryfikacji i zasadniczo powinien mieć charakter pomocniczy.

Oceniając, czy przestawiony do uzgodnienia projekt, zgodny jest z Rozporządzeniem Nr 24 Wojewody Mazowieckiego z dnia 15 kwietnia 2005 r. w sprawie Nadwkrzańskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, organ w istocie wskazał na potencjalne zagrożenie naruszenia zakazu niszczenia zadrzewienia. Nie zgromadził jednak jakiegokolwiek materiału dowodowego pozwalającego Sądowi na weryfikację twierdzenia, że realizacja planowanej inwestycji, doprowadzi do naruszenia zakazu wycinki zadrzewień śródpolnych.

Nie zostało ustalone czy zadrzewienie występuje na całej powierzchni działki, a w przypadku, gdyby nie występowało na całym obszarze objętym zamierzeniem inwestycyjnym, to rolą organu było ustalenie czy możliwa jest realizacja inwestycji bez konieczności wycięcia drzew. Wystąpienie naruszenia zakazu powinno być wykazane niewątpliwe, tym bardziej gdy planowana zabudowa miałaby być nieznacznych rozmiarów. W przeciwnym razie ograniczanie uprawnień właścicielskich byłoby działaniem dowolnym, z naruszeniem prawa własności.

W orzecznictwie podkreśla się, iż ustanowione w ustawie o ochronie przyrody zakazy, z uwagi na charakter regulacji ograniczający konstytucyjnie chronione prawo własności, winny być odczytywane w kontekście celu utworzenia oraz celów ochrony obszaru chronionego krajobrazu. Uzgadniając planowaną inwestycję, organy wypowiadają się w zakresie jej wpływu na ochronę przyrody. Wymaga to nie tylko jasnego wykazania, że spełnione są warunki do zastosowania środków ochrony, które stanowią ograniczenie korzystania z prawa własności, ale również dokonania oceny pod kątem zgodności z konstytucyjną zasadą proporcjonalności. Organ, który stosuje prawo poprzez orzekanie w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji zlokalizowanej na terenie obszaru chronionego krajobrazu, musi wyważyć prawo własności oraz ochronę przyrody. Gdyby rola organu uzgadniającego miała się sprowadzać tylko do zidentyfikowania istnienia zadrzewień śródpolnych na obszarze objętym ochroną, to powstaje pytanie o racjonalność i celowość angażowania organu wyspecjalizowanego do tej oceny.

Zdaniem Sądu, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska ponownie rozpatrując sprawę, powinien dokładnie przeanalizować stan faktyczny działki, zwłaszcza w zakresie ilości i jakości zadrzewienia i w oparciu o obowiązujące przepisy wydać stosowne rozstrzygnięcie. Powinien wskazać, czy możliwa jest realizacja inwestycji bez likwidacji lub zniszczenia zadrzewień śródpolnych.

Sąd stwierdził, że naruszenia obejmujące przepisy procedury administracyjnej tj. art. 7, 77, 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., przejawiające się w niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, powodowały konieczność uwzględniania skargi.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podnosząc zarzuty naruszenia:

a. § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia nr 24 Wojewody Mazowieckiego z dnia 15 kwietnia 2005 r., w sprawie Nadwkrzańskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 91, poz. 2456) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że do zastosowania zakazu likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych konieczne jest poczynienie przez organ uzgadniający ustaleń, że umiejscowienie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej będzie związane ze zniszczeniem drzew, a sama potencjalna możliwość wycięcia drzew nie powoduje konieczności odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy;

b. § 3 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię polegającą na arbitralnym przyjęciu, że rolą organu odwoławczego jest ustalenie, czy możliwa jest realizacja inwestycji polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej bez konieczności wycięcia drzew, chociaż przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy nie zawiera żadnej koncepcji zabudowy i zagospodarowania terenu, a jedynie nieprzekraczalną linię zabudowy;

c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w związku z § 3 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia polegające na uwzględnieniu skargi poprzez przyjęcie przez Sąd, że doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy w rzeczywistości takie naruszenie prawa materialnego nie miało miejsca;

d. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. oraz w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, z późn. zm.) zwana dalej: "u.p.z.p." polegające na przyjęciu przez Sąd, że zebrany materiał dowodowy nie był wystarczający do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji, w sytuacji gdy w rzeczywistości postępowanie administracyjne było prowadzone prawidłowo i organ II instancji swoim postanowieniem nie naruszył tych przepisów, bowiem zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do dokonania prawidłowego rozstrzygnięcia;

e. art. 135 P.p.s.a. poprzez zastosowanie środków przewidzianych w P.p.s.a. w celu usunięcia naruszenia prawa, w sytuacji gdy w rzeczywistości naruszenie prawa nie miało miejsca;

f. art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. poprzez błędną ocenę i wskutek tego nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie pozwala na uznanie, że nie ma jednoznacznych dowodów na naruszenie zakazów określonych w § 3 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia, chociaż projekt decyzji o warunkach zabudowy oraz materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie jednoznacznie wskazują, że uzgodnienie ww. projektu decyzji w takim kształcie, w jakim został przedłożony, jest niemożliwe bez kolizji z obowiązującymi na terenie Nadwkrzańskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu zakazami.

Na podstawie powyżej sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie, ewentualnie o uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wystąpił o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Wobec faktu, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 § 2 i § 3 P.p.s.a., skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska ma usprawiedliwione podstawy.

Za zasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. oraz w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowany fakt, że działka, której dotyczy projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy znajduje się na obszarze Nadwkrzańskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Nie ma też wątpliwości, że na terenie tego obszaru obowiązuje zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy administracji prawidłowo ustaliły, że realizacja planowanej inwestycji wiązałaby się z koniecznością likwidacji części znajdujących się na tej działce zadrzewień. Okoliczność, że ustalenia te zostały poczynione na podstawie dowodów, które powstały w toku innego postępowania nie podważa ich przydatności do poczynienia ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie. Dowodem w postępowaniu administracyjnym mogą też być wydruki z geoportalu. Inwestor wskazał planowane usytuowanie inwestycji na działce oznaczając ten teren literami ABCD. W oparciu o zgromadzone dowody stwierdzić należy, że takie usytuowanie budynku wiązałoby się z koniecznością usunięcia znajdujących się na działce zadrzewień. W konsekwencji zasadnie organ uzgodnieniowy odmówił uzgodnienia przedstawionego mu projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Zasadnie też organy administracji uznały, że w sprawie nie miały zastosowania odstępstwa od zakazu likwidowania i niszczenia zadrzewień. Ponowna analiza stanu faktycznego na działce nie zmieni faktu, że realizacja inwestycji na wskazanym przez inwestora obszarze skutkowałaby koniecznością likwidacji zadrzewień.

Jeśli na działce jest miejsce pozbawione zadrzewień, na którym mógłby zostać zrealizowany budynek, to inwestor może złożyć nowy wniosek o ustalenie warunków zabudowy wskazując, że inwestycja będzie realizowana tylko w tym miejscu. Nie jest rolą organu wskazywanie inwestorowi miejsca na działce, w którym mogłaby być zrealizowana zaplanowana przez inwestora budowa. Stwierdzić również należy, że kwestia zakazu likwidacji zadrzewień nie jest kwestią uzyskania zgody na wycinkę drzew. Skoro wprowadzony został wyraźny zakaz likwidacji zadrzewień, to nie jest też możliwe uzyskanie zezwolenia na wycinkę drzew. Organ uzgodnieniowy, w toku postępowania dotyczącego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, miał obowiązek wziąć pod uwagę jednoznaczny zakaz likwidacji zadrzewień wynikający z rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego z dnia 15 kwietnia 2005 r., w sprawie Nadwkrzańskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a. oraz art. 199 P.p.s.a. i art. 203 pkt 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.