Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 439/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 7, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 7, 77, 80, 107
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2024 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję nr 22/2024 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 23 stycznia 2024 r., znak: WOB.7721.195.2019.KJAS w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz M. S. kwotę 500 (słownie: pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 29 lipca 2015 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie odmówił wszczęcia, na żądanie M. S., postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych, wykonanych na dz. ew. nr [...] położonej w M.

w zakresie budowy drogi.

Postanowieniem z dnia 13 października 2015 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie uchylił ww. postanowienie i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W dniu 22 grudnia 2015 r. wszczęte zostało postępowanie w sprawie wykonanych robót budowlanych na dz. ew. nr [...] położonych w miejscowości M. w zakresie budowy drogi oraz o zakończeniu prowadzenia postępowania dowodowego w ww. sprawie.

Decyzją z dnia 19 lutego 2016 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie wykonanych robót budowlanych na dz. ewid. nr [...] położonych w M. w zakresie budowy drogi.

Decyzją z dnia 16 sierpnia 2018 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Organ odwoławczy wskazał, że kwalifikacja zdziałanych robót i ocena prawna w zakresie oceny skutków ewentualnie stwierdzonej samowoli budowlanej wykluczają stanowisko o bezprzedmiotowości postępowania. Co do zasady samowolna budowa drogi, a także jakiejkolwiek innej budowli spełniającej również funkcje komunikacyjne i transportowe stanowi samowolę budowlaną o znamionach określonych w przepisie art. 48 ust. 1 pr. bud. i winna podlegać likwidacji w trybie art. 48-29 ww. ustawy.

W przypadku zaś ustalenia, że zakres robót obejmował wyłącznie samowolną przebudowę istniejącej w tym miejscu drogi należałoby rozważyć wdrożenie postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 50-51 pr. bud. W trakcie ponownego postępowania organ winien przeprowadzić postepowanie wyjaśniające w zakresie umożliwiającym dokonanie oceny legalności zrealizowanych przez inwestora robót.

Decyzją z dnia 25 marca 2019 r. znak: [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, 51 ust. 7, art. 80 ust. 2, pkt 1, art. 83 ust. 1 - ustawy

z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. odmówił nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych przy przebudowie drogi na dz. ew. nr [...], położonej w miejscowości M. woj. [...].

Organ pierwszej instancji podał, że dokonując ponownego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy pismem z dnia 10 stycznia 2019 r. wezwał strony postępowania o przedłożenie dokumentów stanowiących podstawę ustalenia zakresu robót budowlanych wykonanych przy przedmiotowej inwestycji. Z kolei pismem z dnia 30 stycznia 2019 r. wyznaczył termin rozprawy administracyjnej.

Organ ustalił, że zakres wykonanych na dz.ew.nr [...] w M. robót budowlanych obejmował nawiezienie na istniejącą drogę gruntową - dz.ew. nr [...] kruszywa, a następnie jego rozplantowanie i utwardzenie. W/w roboty budowlane wykonane zostały w granicach istniejącego pasa drogi. Roboty budowlane przy przedmiotowej inwestycji w sensie techniczno - budowlanym zostały zakończone. Inwestorem w/w robót budowlanych był J. K.. W trakcie przeprowadzanych czynności kontrolnych na dz.ew.nr [...] nie stwierdzono budowy nowego obiektu budowlanego – drogi. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego żadna ze stron nie przedłożyła dokumentów, które pozostawałyby w sprzeczności z w/w ustaleniami.

Organ I instancji powołał treść przepisów art. 3 ust. 1, 3 , 6, 7 ustawy z dnia

7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz wyjaśnił, że ustawa ta podobnie jak inne obowiązujące akty prawne nie definiuje pojęć "parametr użytkowy" i "parametr techniczny", użyte w cytowanym pojęciu "przebudowa". Brak jest również orzeczeń sądowych, czy opinii doktryny, w których dokonano interpretacji wymienionych wyżej sformułowań. W tej sytuacji zasadnym jest stosowanie językowej wykładni tych pojęć. Zgodnie z definicją zawartą w słowniku wyrazów obcych autorstwa W. K., parametrami są wielkości liczbowe wyznaczające stan układu fizycznego albo charakterystyczne wielkości różnych urządzeń, procesów. Podobna definicja została sformułowana w słowniku języka polskiego. Pozwala to na stwierdzenie, że parametrem użytkowymi i technicznymi będą wszelkie wielkości (wyrażane w jednostkach miary, wagi, nachylenia etc.) elementów użytkowych

(np. dachu, okna, schodów, balkonu, drzwi, drogi) i technicznych (np. ciężaru konstrukcji, odporności przeciwpożarowej), które występują w przypadku danego obiektu budowlanego.

Z kolei z zestawienia przepisów prawa wynika, że roboty wykraczające poza odtworzenie stanu wcześniej istniejącego powinny zostać zakwalifikowane jako przebudowa obiektu budowlanego. Wprowadzenie zatem w wyniku robót budowlanych innowacji w substancji obiektu budowlanego, które stanowią nowość w stosunku do stanu istniejącego poprzednio, nie mogą być traktowane jako remont obiektu budowlanego. Stanowisko to odnosi się do obiektu budowlanego rozumianego jako budynek wraz

z instalacjami i urządzeniami budowlanymi, które jako takie tworzą całość wraz z elementami konstrukcyjnymi budynku. Pojęcie przebudowy i remontu znajduje zatem swoje zastosowanie wobec wszelkich elementów składających się na pojęcie obiektu budowlanego.

W ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wykonane przy przedmiotowej inwestycji roboty budowlane kwalifikować należy jako przebudowa obiektu budowlanego, albowiem w trakcie wykonywanych robót budowlanych nastąpiła zmiana, podwyższenie parametrów użytkowych i technicznych obiektu budowlanego, a ponadto w trakcie ich wykonywania nie uległy zmianie charakterystyczne parametry przedmiotowego obiektu budowlanego, jak również wszystkie roboty budowlane wykonane zostały w granicach istniejącego pasa drogi.

Mając na uwadze treść przepisów art. 28 ust. 1, 29 ust. 2 i 30 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy inwestor na realizację zamierzenia inwestycyjnego - przebudowa drogi zobowiązany był z mocy przepisów prawa do dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczne - budowlanej. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż ciążący na inwestorze obowiązek zgłoszenia w/w robót budowlanych nie został dopełniony. Z kolei uzgodnienia wykonywania robót budowlanych na przedmiotowej działce z władającym dz.ew. nr [...], tj. Miastem M. nie zastępują formy zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ustawy Pr.bud.

Jak podał organ, w zaistniałym stanie faktycznym organ zobowiązany był do podjęcia działań wynikających z art. 50-51 ustawy Pr. bud. Wyjaśnił przy tym, że decyzję, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy wydaje się gdy roboty budowlane wykonywane są w warunkach, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy i gdy obiektu nie da się (a contrario art. 51 ust. 1 pkt 2) doprowadzić do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie konkretnych czynności i jedynie rozbiórka całości lub części obiektu, albo zaniechania robót na etapie wydania decyzji zapobiec może zaistnieniu stanu niezgodności inwestycji z prawem. Wskazał, że zwrot "nie może być doprowadzony do stanu zgodnego z prawem" oznacza techniczną

i obiektywną niemożliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami, w tym warunkami technicznymi i innymi przepisami szczególnymi, jeśli oczywiście takie mają zastosowanie. Rozstrzygnięcie zależy tutaj od zakresu, w jakim należy wykonać roboty, o których mowa w przepisie w kontekście konieczności uzyskania stanu legalności inwestycji, a więc stanu, w którym nie koliduje ona z obowiązującymi przepisami.

Zdaniem organu przeprowadzone w przedmiotowej sprawie postępowanie wyjaśniające, w tym przeprowadzone czynności kontrolne oraz zgromadzony

w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż wykonane przy przedmiotowej inwestycji roboty budowlane nie naruszają przepisów techniczno - budowlanych. Ponadto nie zachodzi konieczność wykonywania dodatkowych robót budowlanych i czynności

w celu doprowadzenia już wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego

z prawem.

W świetle powyższego w ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Limanowej, w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 wskazanej ustawy. Na poparcie swojego stanowiska organ powołał orzeczenia sądów administracyjnych.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła M. S..

Decyzją z dnia 23 stycznia 2024 r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.), Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie utrzymał

w mocy decyzję Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w Limanowej z dnia 25 marca 2019 r.

Organ odwoławczy ustalił, że nieruchomość składająca się z działki nr [...], położonej w miejscowości M. D. pozostaje we władaniu na zasadach samoistnego posiadania Miasta M. . Natomiast inwestorem wykonanych robót pozostawał J. K., który uzyskał zgodę samoistnego posiadacza nieruchomości na przeprowadzenie przedmiotowych robót budowlanych (k. 61 akt PINB). Status strony należało również przyznać właścicielowi działki nr [...], tj. A. G.; jak również właścicielce działki nr [...], tj. M. S. - na które to działki bezpośrednio oddziałują przedmiotowe roboty budowlane. Krąg stron został w realiach niniejszej sprawy zdefiniowany w sposób prawidłowy

i pozostaje tożsamy w postępowaniu odwoławczym.

Organ wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania pozostawały roboty budowlane zrealizowane przez J. K. polegające na nawiezieniu na drogę gruntową warstwy ziemi i kruszywa, a następnie rozplantowaniu i ubiciu nawiezionego materiału na działce nr [...], położonej w miejscowości M. D., celem utwardzenia drogi i zasypania ubytków w drodze powstałych w wyniku działań warunków atmosferycznych. Wskazane powyżej roboty zostały zrealizowane w 2015 roku.

Mając na względzie zalecenia organu wskazane w decyzji z dnia 16 sierpnia 2018 r. organ I instancji winien był zbadać, czy przeprowadzone roboty budowlane stanowiły budowę, czy przebudowę przedmiotowej drogi. Wobec powyższego organ powiatowy wezwał M. S. oraz J. K. do przedłożenia dokumentacji dot. wykonanych robót; a także przeprowadził rozprawę administracyjną. W toku ww. czynności PINB ustalił, iż przedmiotowa droga istniała już przed robotami budowlanymi wykonanymi w 2015 r. przez J. K., co również wynika

z zeznań świadków złożonych do protokołu w toku rozprawy administracyjnej z dnia 22 lutego 2019 r.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 7a Pr. bud. ilekroć w ustawie jest mowa o przebudowie - należy przez to rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego". Dokonując subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod obowiązujący stan prawny MWINB podał, iż organ powiatowy dokonał prawidłowej kwalifikacji prawnej robót budowlanych objętych niniejszym postępowaniem jako przebudowy istniejącej drogi, z uwagi na zmianę nawierzchni przedmiotowej istniejącej drogi, co doprowadziło do zmiany parametrów technicznych i użytkowych, jednocześnie nie prowadząc do zmiany parametrów wymagających zmiany pasa drogowego.

Odnosząc się do zarzutu ewentualnego naruszenia granic pasa drogowego zdaniem organu odwoławczego, organ powiatowy prawidłowo ustalił, że przedmiotowe roboty zostały wykonane w granicach istniejącego uprzednio pasa drogowego. Celem ustalenia stanu faktycznego organ I instancji przeprowadził rozprawę administracyjną i na podstawie zeznań świadków ustalił, że wykonane roboty nie naruszyły istniejącego uprzednio pasa drogowego. Odrębne zdanie wyraziła wyłącznie skarżąca, która nie stawiła się na rozprawie administracyjnej, a swój pogląd wyraziła jedynie na piśmie.

Dokonując swobodnej oceny materiału dowodowego organ odwoławczy dał wiarę zeznaniom J. K., zgodnie z którymi prace te wykonane zostały

w istniejącym pasie drogi; F. G., że przedmiotowe prace polegające na naprawie największych dziur nie naruszyły granic pasa drogi oraz M. K., że w trakcie wykonywanych robót budowlanych nie zostały naruszone granice pasa drogi. Prace te wykonane były po istniejącym pasie drogi. Organ odwoławczy odmówił natomiast wiarygodności zeznaniom M. S., nie potwierdził bowiem ich żaden inny świadek, nadto skarżąca nie złożyła zeznań pod odpowiedzialnością karną - pomimo prawidłowego wezwania na rozprawę administracyjną.

Organ poddał analizie przepisy art. 29-31 pr.bud. obowiązujące

w dacie realizacji przedmiotowych robót budowlanych, tj. w 2015r. (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm., dalej: Pr. bud z 2015 r.). Wskazał, że w myśl art. 29 ust. 2 pkt 12 Pr. bud z 2015 r.: pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie dróg, torów i urządzeń kolejowych. Natomiast zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 Pr. bud z 2015 r. zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 wykonywanie robót budowlanych,

o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1, 4-6 oraz 9-13. Tak więc inwestor na realizację robót polegających na przebudowie istniejącej drogi był zobowiązany dokonać zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Tymczasem w niniejszej sprawie takiego zgłoszenia nie dokonano. Wyrażona przez organ I instancji ocena prawna, sprowadzająca się do konkluzji, że likwidacja skutków naruszenia przepisów prawa w skutek przebudowy istniejącej drogi na działce nr [...] położonej w miejscowości M. winna następować w trybie art. 50-51 Pr. bud jest więc prawidłowa.

Mając na uwadze treść przepisu art. 50 ust. 1pr. bud. z daty orzekania przez organ I instancji roboty te wymagały dokonania zgłoszenia, jednak nie stanowiły samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 ust. 1 ww. ustawy. Wobec tego należało wdrożyć procedurę o której mowa w art. 50-51 Pr. bud. Organ I instancji prawidłowo więc odstąpił od wydania postanowienia w zakresie wstrzymania robót budowlanych, z powodu zakończenia przedmiotowych robót prowadzonych przy przebudowie istniejącej drogi na działce nr [...] w miejscowości M. (por. wyrok NSA z 12 października 2007 r. II OSK 629/07). Pomimo realizacji przedmiotowych robót budowlanych bez wymaganego prawem zgłoszenia, na gruncie niniejszej sprawy brak jest konieczności wykonywania określonych robót budowlanych celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Przedmiotowe roboty nie naruszają bowiem przepisów szczególnych, w tym techniczno-budowlanych. Z uwagi na zgodność przebudowanej w 2015 r. drogi z przepisami prawa, nie istnieje konieczność doprowadzania ww. obiektu do stanu zgodnego z prawem. Taki stan istnieje bowiem w dacie wydania niniejszego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy wskazał, że nawet jeśli przedmiotowe roboty budowlane stanowiły samowolę budowlaną w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 1 Pr. bud, tak niniejszą decyzją zostały zalegalizowanie z uwagi na spełnienie przesłanek wynikających z procedury naprawczej w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Odpowiadając na zarzut skarżącej dot. ewentualnego naruszenia prawa własności w wyniku przeprowadzonych robót budowlanych organ odwoławczy podał, że sama ewentualna ingerencja w prawo własności, przy jednoczesnym braku naruszenia przepisów szeroko rozumianego prawa budowlanego nie stanowi przesłanki odmowy legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych w trybie procedury naprawczej. Stanowisko to nie oznacza jednak braku ochrony prawnej interesów właściciela nieruchomości w zakresie prawa własności, gdyż roszczeń

z tego tytułu można dochodzić przed sądami powszechnymi na drodze powództwa cywilnego.

Zdaniem organu odwoławczego również pozostałe zarzuty odwołania nie mogły odnieść skutku z przyczyn ujętych w treści uzasadnienia przedmiotowej decyzji.

Na powyższa decyzję M. S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

- błędne zakwalifikowanie, przeprowadzonych robót budowlanych wykonanych na działce ew. nr [...] stanowiącej drogę gruntową - jako przebudowa istniejącej drogi w granicach pasa drogowego - które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało wydaniem decyzji MWINB utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję PINB, pomimo braku podstaw do jej wydania;

- błędne uznanie przez organy nadzoru budowlanego (PINB i MWINB), że działka [...], stanowiąca drogę gruntową, służyła skomunikowaniu przyległych posesji z drogą publiczną ul. [...] - które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż

skutkowało wydaniem decyzji MWINB utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję PINB,

pomimo braku podstaw do jej wydania. Przed wykonaniem robót budowlanych na drodze gruntowej 3036, droga ta służyła jako dojazd do [...] działek rolnych i łączyła się z drogą [...], która z kolei łączy posesje z drogą publiczną (ul. Zarabie);

- przeprowadzenie postępowania w sposób niedostatecznie wnikliwy, niezebranie

i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym uznaniem przez organy, że wykonane roboty budowlane dotyczyły przebudowy istniejącej drogi.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach sprawowanej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy również wskazać, że na mocy art. 145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.

W tak zakreślonych ramach skarga okazała się zasadna.

Przedmiotem rozpatrywanej sprawy jest kontrola decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, który utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. , którą orzeczono o nienałożeniu na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych przy przebudowie drogi na działce ewidencyjnej nr [...] położonej w M.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682, dalej: P.b.). Z przepisów tych wynika, że w przypadkach określonych w art. 50 ust. 1 tej ustawy organ nadzoru budowlanego nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.

Wydanie takiej decyzji wymaga, po pierwsze, ustalenia zakresu prowadzonych robót budowlanych będących przedmiotem postępowania. Po drugie, konieczne jest dokonanie kwalifikacji wykonanych robót ze względu na postacie naruszenia prawa budowlanego wskazane w art. 50 ust. 1 P.b. W tym miejscu wskazać wypada, że postępowanie w przedmiotowej sprawie wszczęte zostało w 2015 roku, wobec czego, zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020 r. 471) należało stosować te przepisy w brzmieniu dotychczasowym, sprzed tej nowelizacji. Art. 50 ust. 1 P.b. w tak ustalonym brzmieniu stanowił: "1. W przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach." Po trzecie, wobec ustalenia, że wykonano roboty budowlane z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 50 ust. 1 P.b. należy ocenić, czy wykonane roboty budowlane są zgodne z prawem, a jeśli nie, czy istnieje możliwość doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Po czwarte, należy określić skutki prawne stwierdzonego stanu rzeczy, w szczególności, jeśli ustalone zostanie, że roboty budowlane wykonano niezgodnie z prawem, a istnieje możliwość doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, organ powinien określić czynności lub robót budowlanych, które doprowadzą do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.

W ocenie Sądu organu orzekające w przedmiotowej sprawie nie wyjaśniły istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy. Zaniechały też rzetelnej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych. Nie zgromadzono pełnego materiału dowodowego i nie dokonano zarazem całościowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Wszystko to stanowi o naruszeniu przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2023 r. poz. 775, dalej: K.p.a.) w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności trzeba wskazać, że bezsporne jest w przedmiotowej sprawie, że na działce nr [...] położonej w M. w 2015 r. zostały wykonane roboty budowlane polegające na nawiezieniu na istniejącą drogę gruntową warstwy ziemi i kruszywa, a następnie rozplantowaniu i ubiciu nawiezionego materiału na działce nr [...]. Bezsporne pozostaje również, że roboty budowlane wykonał J. K., który uzyskał zgodę samoistnego posiadacza nieruchomości, tj. Miasta M. , na przeprowadzenie przedmiotowych robót budowlanych (k. 61 akt PINB). Tak określone roboty budowlane organy nadzoru budowlanego zakwalifikowały jako przebudowę istniejącej drogi bez naruszenia istniejącego wcześniej pasa drogowego, która wymagała uprzedniego zgłoszenia na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w 2015 r. Przywołany przepis stanowił, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie dróg, torów i urządzeń kolejowych. Z kolei ówcześnie obowiązujący art. 30 ust. 1 pkt 2 P.b. stanowił, że wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1, 4-6 oraz 9-13 wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Następnie organy przyjęły, że z uwagi na zgodność wykonanych robót z przepisami prawa, nie istnieje konieczność doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, gdyż taki stan istnieje w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia: "nie istnieje żaden zakres czynności lub robót, które miałyby doprowadzić istniejącą po przebudowie drogę do stanu zgodnego z prawem" (decyzja MWINB, s. 5).

Osią sporu w przedmiotowej sprawie jest kwalifikacja wykonanych robót według kategorii robót budowlanych określonych w Prawie budowlanym.

Wyjść należy od tego, że zgodnie z art. 3 pkt 6 P.b. budową jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego. Roboty budowlane to budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7). Przebudową jest wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (art. 3 pkt 7a).

Drogi są obiektami budowlanymi, które należy zaliczyć do budowli, czyli obiektów budowlanych, które nie są budynkami lub obiektami małej architektury, stanowiących jednocześnie obiekty liniowe (art. 3 pkt 1 i 3 P.b.). Obiektami liniowymi są obiekty budowlane, których charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności m.in. droga wraz ze zjazdami (art. 3 pkt 3a P.b.). Należy przyjąć, że w świetle regulacji Prawa budowlanego drogą jest każdy rodzaj drogi, nie tylko droga publiczna w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2024 r. poz. 320, dalej: u.d.p.).

Jak wskazano powyżej, w przedmiotowej sprawie utwardzenia istniejącej wcześniej drogi gruntowej organy nadzoru budowlanego zakwalifikowały jako przebudowę istniejącej drogi. Ustalenie, że doszło do przebudowy, a nie do budowy obiektu budowlanego, ma istotne znaczenie dla trybu postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Co do zasady bowiem budowa obiektu budowlanego, w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.b., wymaga pozwolenia na budowę, stosownie do art. 28 P.b. Budowa obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę stanowi samowolę budowlaną, której skutki usuwa się w trybie postępowania uregulowanego w art. 48 ust. 1 P.b. i nast. Odstępstwa od obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę ustawodawca przewidział w przepisach art. 29-31 P.b. Brak pośród nich robót budowlanych, które polegałyby na budowie drogi. Natomiast przebudowa drogi, jak wskazano wcześniej, zwolniona była z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a wymagała uprzedniego zgłoszenia. Dla samowoli polegającej na przebudowie drogi bez uprzedniego zgłoszenia obowiązuje tryb postępowania naprawczego (art. 50-51 P.b.). W ocenie Sądu stanowisko organów jest co najmniej przedwczesne; nie wyjaśniono wnikliwie, czy przedmiotowe roboty budowlane nie stanowiły w istocie budowy nowego obiektu budowlanego.

Stosownie do art. 3 pkt 7a P.b. przebudowę stanowi wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych i technicznych istniejącego obiektu budowlanego, przy czym w przypadku dróg dopuszczalne są zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Prawo budowlane nie definiuje pasa drogowego, dlatego należy odwołać się do definicji tego pojęcia w art. 4 pkt 1 u.d.p., według której pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga. Droga zaś, upraszczając nieco definicję zawartą w art. 4 pkt 2 u.d.p., jest budowlą stanowiącą całość techniczno-użytkową, usytuowaną w pasie drogowym i przeznaczoną do ruchu pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt.

Z przytoczonych powyżej definicji wynika, zdaniem Sądu, jednoznacznie, że inaczej trzeba traktować sytuację, w której przed wykonaniem robót budowlanych istniał obiekt budowlany stanowiący drogę, a inaczej sytuację, w której przed wykonaniem robót budowlanych istniał szlak drożny, ale nie był on wynikiem wykonanych robót budowlanych, lecz powstał samoistnie, w wyniku użytkowania określonej części gruntu jako drogi, np. przez zajeżdżenie. Zauważyć należy przy tym, że w odniesieniu do obiektu budowlanego stanowiącego drogę nie przesądza się, z jakiego rodzaju wyrobów budowlanych miałby być wykonany, w szczególności czy chodzi o drogę o nawierzchni ziemnej, żwirowej, betonowej, asfaltowej, czy innej. Istotne i kluczowe jest ustalenie, że uprzednio istniał obiekt budowlany, czyli obiekt dający się zakwalifikować jako budowla, wzniesiona z użyciem wyrobów budowlanych (vide: art. 3 pkt 1). Słowo "wzniesienie" w omawianym kontekście naprowadza na czynności celowe, podjęte w sposób zamierzony i zorganizowany dla powstania obiektu budowlanego. Wobec tego, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, dla dokonania kwalifikacji robót budowlanych konieczne było wyjaśnienie, czy istniał wcześniej obiekt budowlany stanowiący drogę, czy też dopiero w wyniku wykonanych robót budowlanych doszło do powstania obiektu budowlanego – budowli stanowiącej drogę. Dopiero na tej podstawie można było podjąć się kwalifikacji wykonanych robót budowlanych. Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 7 maja 2021 r., II SA/Kr 312/21, "nie można ustalić, czy doszło do przebudowy, czy wybudowania nowego obiektu budowlanego, bez ustalenia, co znajdowało się wcześniej na działce".

Działka nr [...] oznaczona została na mapie zasadniczej jako "dr.z."(k. 5-10 akt PINB). To oznaczenie nie wskazuje jednak na istnienie na działce obiektu budowlanego. Również stosowane w sprawie określenie "droga gruntowa" nie określa, czy mamy do czynienia z wyjeżdżonym szlakiem drożnym, czy też istniejącym obiektem budowlanym. W aktach zalega kopia pisma Burmistrza Miasta M. z 28 sierpnia 2015 r. skierowanego do inwestora J. K., w którym stwierdzono: "W odpowiedzi na Pana pismo informuję że wyrażam zgodę na utwardzenie drogi oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] pod następującymi warunkami: - roboty związane z utwardzeniem ww. drogi zostaną wykonane w granicy działki [...] bez naruszania działek sąsiednich, - za wszelkie szkody wyrządzone podczas wykonywanych prac odpowiada Pan osobiście, - roboty związane z utwardzeniem ww. drogi wykona Pan we własnym zakresie" (k. 61). W ocenie Sądu treść przywołanego pisma sugeruje brak wcześniej istniejącego obiektu budowlanego. Gdyby wcześniej istniała droga – jako obiekt budowlany – zgoda zapewne dotyczyłaby czynności zmierzających do naprawienia drogi. Wątpliwości w tym zakresie powinny były zostać wyjaśnione w toku postępowania, w szczególności poprzez wezwanie Miasta M. do złożenia pisemnych wyjaśnień i przedłożenia dokumentów co do statusu i stanu tej drogi przed wykonaniem robót budowlanych. Tymczasem organ w wezwaniu na rozprawę administracyjną z 30 stycznia 2019 r. (k. 101) wezwał nieokreślonego z imienia i nazwiska przedstawiciela M. do wzięcia udziału w rozprawie w charakterze strony. Na rozprawie w dniu 22 lutego 2019 r. żaden przedstawiciel Miasta [...] nie stawił się, co też nie zostało odnotowane w protokole przez osobę prowadzącą rozprawę. Dalszych czynności wyjaśniających z udziałem władającego działką nr [...] nie przeprowadzano.

Dla ustalenia ww. okoliczności sprawy niewystarczający okazał się dowód z oględzin przeprowadzonych w dniu 29 grudnia 2016 r. Z protokołu z tej czynności (k. 71) wynika, że zdjęcia dołączone do protokołu (k. 63-70) obrazują stan działek będących przedmiotem oględzin. Z protokołu nie wynika jednak, by dokonywano wówczas jakichkolwiek pomiarów, co ma znaczenie wobec przyjęcia przez organy nadzoru budowlanego, że roboty budowlane wykonano tylko na działce nr [...] i w granicach pasa drogowego. Nie wykluczono w ten sposób w szczególności, objęcia robotami budowlanymi działki nr [...], co konsekwentnie twierdzi skarżąca będąca właścicielką działki nr [...].

Niewystarczający okazał się również dowód z zeznań świadków przeprowadzony na rozprawie w dniu 22 lutego 2019 r., na podstawie którego organy ustaliły, że roboty budowlane przeprowadzono w granicach pasa drogowego. Organy obu instancji dały wiarę złożonym wówczas wyjaśnieniom J. K. i świadków. Rozbieżność między złożonymi zeznaniami a pisemnymi wyjaśnieniami skarżącej M. S. rozstrzygnięto na korzyść zeznań, tylko dlatego, że złożone zostały pod rygorem odpowiedzialności karnej. Nie konfrontowano natomiast złożonych wówczas zeznań z pozostałym materiałem dowodowym.

Zeznania w sprawie złożyli współwłaściciele działek nr [...] R. G., F. G., K. G., D. G.. R. G. (k. 111) zeznał, że działka nr [...] jest działką o nawierzchni gruntowo-żwirowej, której nawierzchnia jest doraźnie uzupełniana kruszywem. Świadek zeznał, że nie wie, czy w trakcie wykonywanych robót uległa zmianie granica pasa drogi. Zeznał również, że przedmiotowa droga istnieje od ponad 40 lat i była użytkowana jako dojazd do pól przez rolników. F. G. zeznał (k. 110), że przedmiotowa działka jest działką o nawierzchni gruntowo-żwirowej, użytkowaną jako droga dojazdowa od co najmniej lat 70-tych, a w 2015 r. część tej drogi została zasypane kruszywem, co nie naruszyło pasa drogi. Świadek wyjaśnił, że również zmarły w 2017 r. J. S. za życia uzupełniał ubytki powstałe w przedmiotowej działce. Świadkowie K. G. (k. 109) i D. G. oświadczyli, że podtrzymują oświadczenie R. G. i nie mieli wiedzy o tym, czy szerokość drogi uległa zmianie. Zeznania złożył również M. K., syn J. K. i właściciel działki nr [...] zajmując stanowisko zbieżne ze stanowiskiem ojca i pozostałych świadków. W ocenie Sądu zeznania wymienionych świadków nie były wystarczające do stwierdzenia, że nie doszło do prowadzenia robót poza istniejącym pasem drogowym. W szczególności dlatego, że nie wyjaśniono jednoznacznie, czy istniał pas drogowy istniejącego wówczas obiektu budowlanego, jak też dlatego, że nie ustalono jednoznacznie zakresu wykonanych robót, w szczególności nie ustalono, czy były wykonane na działce nr [...].

Należy również dostrzec, że organy nie oceniły znaczenia dla sprawy przedłożonej przez J. K. mapy do celów projektowych sporządzonej przez geodetę W. B., która obrazuje położenie na działce nr [...] budynku gospodarczego, planowanego do rozbudowy i zmiany sposobu użytkowania na budynek mieszkalny jednorodzinny oraz projektowanego budynku gospodarczego. Rysunek ten obrazuje też położenie działki nr [...] względem działki [...], w tym wjazd na działkę nr [...] z działki nr [...] (k. 94). Na mapie tej znajduje się adnotacja: "istniejąca część budynku wybudowana zgodnie z pozwoleniem na budowę z dnia 10.06.2015 znak [...])". Sąd zauważa, że organy nie zweryfikowały, czy w istocie w odniesieniu do działki nr [...] wydane zostało pozwolenie na budowę (lub pozwolenia na budowę) przewidujące budowę budynku z dojazdem przez działkę nr [...]. Okoliczność ta ma znaczenie dla sprawy, wobec twierdzeń J. K. oraz przywołanych wyżej świadków, że droga na działce [...] służyła i służy wyłącznie jako dojazd do pól. Z powyższego może wynikać, że utwardzenie działki nr [...] miało jednak posłużyć zbudowaniu drogi dojazdowej do zabudowy na działce nr [...].

Wreszcie Sąd zauważa, że żaden ze zgromadzonych materiałów nie stanowił podstawy do stwierdzenia przez organy nadzoru budowlanego, że roboty budowlane wykonano zgodnie z prawem, tj. zgodnie z prawnymi standardami dla tego rodzaju obiektu budowlanego. Nie doprowadzono w szczególności do tego, by inwestor przedłożył jakąkolwiek inwentaryzację wykonanych robót i ich fachową ocenę. Nie wyjaśniono, jakie przepisy prawa i jakie standardy wzięto pod uwagę uznając, że nie ma konieczności doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W tym kontekście podkreślić wymaga, że orzekając w przedmiocie obowiązków, o których stanowi art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. należało wziąć pod uwagę stan faktyczny aktualny na dzień orzekania. Z akt administracyjnych nie wynika natomiast, by przed wydaniem zaskarżonej decyzji Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające, zmierzające do ustalenia aktualnego stanu faktycznego na dzień orzekania. Tymczasem było to niezbędne, zważywszy na upływ czasu między dniem orzekania przez Powiatowego Inspektora (25 marca 2019 r.) a dniem orzekania przez organ odwoławczy (23 stycznia 2024 r.), a także dniem przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji oględzin spornej drogi (29 grudnia 2016 r.). Było do również uzasadnione ze względu na treść pisma skarżącej z 25 września 2023 r. (k .15 akt WINB), w którym informowała, że droga nadal jest rozbudowywana, miedzy innymi na działce nr [...].

Podsumowując Sąd stwierdza, że organy obu instancji nie przeprowadziły należytego, wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, czym naruszone zostały w istotnym stopniu normy wynikające z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b.

Ponownie prowadząc postępowanie organ nadzoru budowlanego wyjaśni, czy przed wykonaniem robót budowlanych przez J. K. w 2015 roku istniał na działce nr [...] obiekt budowlany stanowiący drogę, a jeśli tak, jaki miała przebieg, zwłaszcza czy przebiegała na działce nr [...]. O wyjaśnienie tej kwestii, w tym zakresu udzielonej J. K. zgody, organ zwróci się do M. Organ wyjaśni, czy doszło do przekształcenia charakteru drogi na działce nr [...] z drogi dojazdowej do pól na drogę dojazdową do zabudowań na działce nr [...]. W tym celu organ pozyska dokumentację projektową dotyczącą zabudowy na działce nr [...]. Organ ustali również możliwie jednoznacznie zakres wykonanych robót budowlanych, w szczególności czy wykonywane były na działce skarżącej nr [...]. W tym celu dokona ponownych oględzin spornej drogi oraz ustali w terenie przebieg granicy między działkami [...] i [...] oraz położenie nawiezionego kruszywa, względem tej granicy.

W świetle powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

Na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł w punkcie II sentencji wyroku o zwrocie kosztów postępowania sądowego na rzecz strony skarżącej.