Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 605/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6015 Uzgodnienia
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant starszy sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Ministra Środowiska i J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 314/19 w sprawie ze skargi J. P. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia 28 listopada 2018 r. znak: DOP.WPN.286.305.2018.ŁN742370.2019669.1642812 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną J. P., 2. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 314/19, po rozpoznaniu skargi J. P., uchylił postanowienie Ministra Środowiska z dnia 28 listopada 2018 r. znak DOP-WPN.286.305.2018.ŁN 742370.2019669.1642812 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Minister Środowiska ww. postanowieniem z dnia 28 listopada 2018 r. utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego (dalej Dyrektor, Dyrektor Parku) z dnia 23 lipca 2018 r. nr 423-2/2018 o odmowie wszczęcia - na wniosek J. P. - postępowania w sprawie uzgodnienia robót budowlanych wykonanych na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] w [...], gm. [...] na obszarze [...] Parku Narodowego.

Organ wskazał, że postanowieniem z dnia 12 grudnia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wstrzymał – w postępowaniu legalizacyjnym – ww. roboty budowlane i zobowiązał inwestora do przedstawienia wymaganej dokumentacji.

Pismem z dnia 21 czerwca 2018 r. skarżący wniósł o uzgodnienie ww. robót w trybie art. 106 § 1 i § 5 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, w myśl § 20 uchwały Rady Gminy Niedźwiedź nr XVIII/142/2004 z dnia 30 czerwca 2004 r. - w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Niedźwiedź (Dz. Urz. Woj. Mał. z 2004 r. Nr 251 poz. 2772 ze zm. - dalej plan, miejscowy plan).

Postanowieniem z dnia 23 lipca 2018 r. organ odmówił wszczęcia postępowania z uwagi na nieuzupełnienie wniosku i brak przymiotu strony wnioskodawcy.

Minister nie podzielił powyższego stanowiska, wskazując na brak podstawy prawnej do wszczęcia postępowania uzgodnieniowego. Organ zwrócił uwagę na różnicę pomiędzy uzgodnieniem z art. 48 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, a uzgodnieniem warunków zagospodarowania określonych w planie. Odnoszą się one bowiem do innych postępowań, a więc nie są tożsame. Wymóg Prawa budowlanego ma charakter generalny i jest niezależny od organu gminy kreującego warunki zagospodarowania przestrzennego w planie. Plan nie wskazuje formy i trybu uzgodnienia. Dyrektor nie bierze udziału w uzgadnianiu projektu budowlanego, o jakim mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego.

Minister nie podzielił też stanowiska, że uzgodnienie powinno nastąpić w formie postanowienia w oparciu o art. 106 k.p.a., gdyż obowiązek ten wynika z aktu prawa miejscowego.

Dalej podkreślił, że nie rozsądza o sposobie uzyskania uzgodnienia, stwierdzając, że jest ono niezbędne dla przeprowadzenia legalizacji.

Skargę na to postanowienie złożył J. P. zarzucając naruszenie:

1) art. 61a § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji wydanego z naruszeniem prawa;

2) art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, tj. pominięcie, że skarżący jako strona postępowania legalizacyjnego został wezwany do uzyskania uzgodnienia postanowieniem PINB z dnia 7 maja 2012 r.;

3) art. 28 oraz art. 61a § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że skarżący nie posiada interesu prawnego w żądaniu uzgodnienia, pomimo że został wezwany do jego uzyskania ww. postanowieniem;

4) § 20 planu i art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez odmowę uzgodnienia w postępowaniu legalizacyjnym, czego wymagają zapisy planu;

5) art. 11 k.p.a., art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 104 § 1 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania, pomimo że w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego oraz § 20 planu skarżący, jako inwestor był wezwany do uzyskania uzgodnienia;

6) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wewnętrznie sprzeczne uzasadnienie postanowienia, w którym jednocześnie wskazuje się na brak podstaw prawnych do rozpatrzenia podania, a z drugiej nie przesądza o trybie uzyskania uzgodnienia z § 20 planu i stwierdza, że jest ono niezbędne dla przeprowadzenia legalizacji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w niej podniesione.

Zaskarżonym postanowieniem Minister Środowiska zaakceptował zastosowany przez Dyrektora [...] Parku Narodowego w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 61a k.p.a., choć nie zgodził się z jego uzasadnieniem.

Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 21 czerwca 2018 r. skarżący zwrócił się do Dyrektora [...] Parku Narodowego o uzgodnienie wykonanych robót budowlanych, w związku z wymogiem określonym w § 20 uchwały Rady Gminy Niedźwiedź nr XVIII/142/2004 z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Niedźwiedź, to jest każdorazowego uzgadniania z Dyrektorem Parku sposobu zagospodarowania nieruchomości gruntowych, m.in. na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] w [...]. W podstawie prawnej skarżący wskazał tryb określony w art. 106 § 1 i § 5 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Do przedstawienia pozytywnego uzgodnienia został bowiem zobowiązany postanowieniem PINB w [...] z dnia 7 maja 2012 r. w toczącym się postępowaniu legalizacyjnym.

W tym miejscu Sąd wyjaśnił, że wskazany przez skarżącego tryb uzgodnieniowy ma zastosowanie do oceny zgodności decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę tylko wówczas, gdy ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia tej decyzji z innym wyspecjalizowanym organem. W sytuacji określonej w art. 106 k.p.a. występują zatem wyłącznie dwa organy współdziałające, z których jeden jest organem rozstrzygającym sprawę administracyjną w drodze decyzji, drugi zaś organem, od którego powyższy organ jest obowiązany uzyskać stanowisko w sprawie. Użyte sformułowanie "inny organ" nie oznacza tylko organu administracji publicznej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a., ale każdy organ, który na mocy przepisów prawa materialnego jest obowiązany na żądanie organu prowadzącego postępowanie zająć stanowisko w sprawie będącej przedmiotem tego postępowania. Natomiast zwrot "przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ" należy rozumieć wyłącznie w sensie procesowym tzn. organ prowadzący postępowanie jest obowiązany uzyskać takie stanowisko przed wydaniem decyzji, a organ współdziałający jest obowiązany przed tym dniem przedstawić swoje stanowisko w sprawie. Innymi słowy, art. 106 § 1 k.p.a. ma zatem zastosowanie tylko wówczas, gdy zajęcie stanowiska przez inny organ następuje na wezwanie organu, który załatwia sprawę administracyjną (art. 106 § 2 k.p.a.). Wezwanie innego organu do zajęcia stanowiska ma postać postanowienia, na które nie służy zażalenie i rodzi obowiązek zawiadomienia strony postępowania (w sprawie głównej) o tym, że organ zwrócił się do "innego organu" o zajęcie stanowiska.

W ocenie Sądu, wbrew stanowisku skarżącego, taka sytuacja nie miała jednak miejsca w kontrolowanej sprawie, na co słusznie zwrócił uwagę Minister Środowiska, wskazując na brak tożsamości pomiędzy uzgodnieniem dokonywanym na podstawie art. 48 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, a uzgodnieniem warunków zagospodarowania terenu określonych w zapisach aktu prawa miejscowego (§ 20 planu).

W konsekwencji Sąd uznał, że skoro co do omawianego uzgodnienia wynikającego z zapisów planu, ani ustawodawca - w k.p.a. i w ustawie Prawo budowlane - ani prawodawca miejscowy nie określili trybu, w jakim winno być udzielone przedmiotowe uzgodnienie, to nie było również podstaw do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. w niniejszej sprawie, a więc wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W przytoczonym przepisie zawarto zatem dwie autonomiczne przesłanki wydania postanowienia, to jest: wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną w sprawie (wnioskodawca nie posiada zdolności prawnej lub nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. i okoliczność ta jest oczywista) oraz istnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania.

W drugiej ze wskazanych przesłanek "uzasadnione przyczyny" nie zostały skonkretyzowane w Kodeksie. Niemniej chodzi o kwestie, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. W orzecznictwie i piśmiennictwie wskazuje się w szczególności na sytuacje, w których: sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji, ze względu na oczywisty brak podstaw prawnych do wydania takiego aktu; wniosek jest bezprzedmiotowy; toczy się już postępowanie administracyjne w tej samej sprawie albo już w niej wydano rozstrzygnięcie; strona żąda wszczęcia postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu albo wznowienia postępowania w sytuacji, uprzedniego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję mającą stanowić przedmiot postępowania nadzwyczajnego; strona żąda stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, na podstawie tych samych wad, które były objęte zakresem orzekania sądu administracyjnego.

Tym samym – w ocenie Sądu - na podstawie omawianego przepisu (art. 61a § 1 k.p.a.) nie można rozstrzygać w zakresie żądania, które dotyczy stanowiska organu opartego na przepisie prawa miejscowego i z uwagi na brak określenia w przepisach prawa trybu postępowania oraz formy tego stanowiska, nie uruchamia postępowania administracyjnego, co oznacza, że winno być załatwione przez Dyrektora Parku w formie pisma.

Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz.1302 ze zm.), dalej p.p.s.a. uchylił postanowienia organów obu instancji.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli: Minister Środowiska i J. P.

Minister Środowiska zaskarżył wyrok w całości.

Sądowi I instancji Minister zarzucił, wskazując na art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na błędnej wykładni (i w konsekwencji - niezastosowaniu) art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej k.p.a. - poprzez przyjęcie, że katalog "uzasadnionych przyczyn" niemożności wszczęcia postępowania nie obejmuje sytuacji, w której sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji/postanowienia, co prowadziło WSA do konkluzji, że sprawa rozpatrywana przez Dyrektora [...] Parku Narodowego powinna być załatwiona w formie pisma (czynności materialno-technicznej), a nie postanowienia - i w konsekwencji, że Minister Środowiska, jako organ drugiej instancji nie powinien był utrzymać w mocy postanowienia Dyrektora Parku o odmowie wszczęcia postępowania, co znalazło odzwierciedlenie w zaskarżanym wyroku WSA (uwzględniającym skargę i uchylającym postanowienia organów obydwu instancji); tymczasem właściwa wykładnia przepisu zawartego w art. 61a k.p.a. wskazuje, że znajduje on zastosowanie do spraw, które nie mogą być załatwiane w formie decyzji/postanowienia, co potwierdza prawidłowość postanowień wydanych w obydwu instancjach oraz prowadzi do konkluzji o wadliwości rozstrzygnięcia WSA.

W konsekwencji organ podniósł również zarzut w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy, tj. naruszenia przepisów postępowania poprzez uwzględnienie skargi na postanowienie Ministra Środowiska.

Wskazując na przytoczone wyżej zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wniósł o rozpoznanie sprawy bez konieczności przeprowadzenia rozprawy (zrzeczenie się rozprawy), uchylenie spornego wyroku WSA oraz przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie - lub w przypadku uznania, że zachodzą przesłanki z art. 188 p.p.s.a.- uchylenie wyroku WSA i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, a ponadto zasądzenie od strony, na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

J. P. zaskarżył wyrok w całości, zarzucając:

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.

1) § 20 miejscowego planu oraz art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez odmowę uzgodnienia zrealizowanych robót budowlanych na terenie [...] Parku Narodowego w trwającym postępowaniu legalizacyjnym, czego wymagają zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

2) art. 11 k.p.a. i art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 104 § 1 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego i jego merytorycznego zakończenia, pomimo że w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz § 20 miejscowego planu skarżący kasacyjnie, jako strona toczącego się postępowania legalizacyjnego przed organami nadzoru budowlanego (inwestor) był wezwany do uzyskania i przedstawienia uzgodnienia samowolnie zrealizowanych robót budowlanych dokonanego przez Dyrektora [...] Parku Narodowego;

3) art. 106 § 2 i 3 k.p.a. poprzez uznanie, że w kontrolowanej sprawie przewidziany w tym przepisie tryb uzgodnieniowy nie może mieć zastosowania, podczas gdy skarżący kasacyjnie jako inwestor został zobowiązany przez organ nadzoru budowlanego do uzyskania uzgodnienia z Dyrektorem [...] Parku Narodowego - co warunkuje możliwość uzyskania decyzji legalizacyjnej;

4) 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu I instancji odniesienia się tego Sądu do podniesionego przez skarżącego zarzutu naruszenia 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane.

Mając na uwadze powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, rozpoznanie skargi na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna Ministra Środowiska jest zasadna.

Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Analiza zacytowanego powyżej przepisu wskazuje, że ustawodawca przewidział w nim dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania, tj. wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną oraz zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przesłanka odmowy wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn", o której mowa w powołanym przepisie, dotyczy m.in. sytuacji, w której sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji (postanowienia).

W niniejszej sprawie pismem z dnia 21 czerwca 2018 r. J. P., działając przez zawodowego pełnomocnika, wystąpił do Dyrektora Parku z wnioskiem "o wydanie postanowienia w przedmiocie uzgodnienia zrealizowanych robót budowlanych w związku z trwającym postępowaniem legalizacyjnym". Jako podstawę żądania wskazał art. 106 § 1 i § 5 k.p.a. oraz § 20 uchwały Rady Gminy Niedźwiedź nr XVIII/142/2004 z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Niedźwiedź. We wniosku wskazał, że "Zgodnie z treścią art. 106 § 1 i § 5 k.p.a. uzgodnienie o jakim mowa w zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Niedźwiedź ma przybrać formę postanowienia, na które służy zażalenie do organu wyższego stopnia". Żądanie strony zostało sformułowane w sposób precyzyjny i niebudzący wątpliwości. Intencją wnioskodawcy było uzyskanie zaskarżalnego postanowienia w przedmiocie uzgodnienia robót budowlanych, wydanego w trybie art. 106 k.p.a.

Wobec tego, wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie Dyrektor Parku nie mógł wydać postanowienia w trybie art. 106 k.p.a. Wskazany przepis reguluje zasady i tryb tzw. współdziałania organów administracji publicznej przy wydawaniu decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 106 § 1 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Stosownie zaś do art. 106 § 2 k.p.a., organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę. W myśl art. 106 § 5 k.p.a., zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Wskazany tryb uzgodnieniowy ma zastosowanie do oceny zgodności decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę tylko wówczas, gdy ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia tej decyzji z innym wyspecjalizowanym organem. W sytuacji określonej w art. 106 k.p.a. występują zatem dwa organy, z których jeden jest organem rozstrzygającym sprawę administracyjną w drodze decyzji, drugi zaś organem, od którego powyższy organ jest obowiązany uzyskać stanowisko w sprawie. Przepis art. 106 § 1 k.p.a. ma zatem zastosowanie tylko wówczas, gdy zajęcie stanowiska przez inny organ następuje na wezwanie organu, który załatwia sprawę administracyjną (art. 106 § 2 k.p.a.). Wobec tego nie jest dopuszczalne w tym trybie zainicjowanie postępowania przez stronę. W przypadku natomiast art. 48 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego nie mamy do czynienia z instytucją współdziałania organów w trybie art. 106 § 1 k.p.a., ponieważ o dokonanie uzgodnień zwraca się do właściwych organów sam inwestor. Nieprawidłowo zatem skarżący kasacyjnie J. P. wiąże obowiązek uzyskania uzgodnienia projektu budowlanego wynikający z ww. przepisów Prawa budowlanego z trybem postępowania określonym w art. 106 k.p.a.

Z powodu braku podstaw prawnych do prowadzenia postępowania w trybie wskazanym we wniosku, zasadne było wydanie przez organ postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

Wobec powyższego, postawione w skardze kasacyjnej J. P. zarzuty nie mogły być uznane za zasadne, co spowodowało oddalenie skargi kasacyjnej, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259).

Na skutek uwzględnienia skargi kasacyjnej Ministra Środowiska, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.