Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3081/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 5
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: asrt. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 18 sierpnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Andrzej Wawrzyniak /spr./ Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 385/14 w sprawie ze skargi T. G. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 385/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. G. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] znak [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego, oddalił skargę.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łowiczu zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie trzeciego kurnika, licząc od strony drogi, usytuowanego na działkach nr ewid. [...] i [...] położonych w J. nr [...], gm. Z., do czasu wydania przez Wójta Gminy Z. decyzji o warunkach zabudowy dla wyżej wymienionych działek oraz wezwał T. G. do wystąpienia - w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia - do Wójta Gminy Z. z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy działek nr ewid. [...] i [...], położonych w J. nr [...], gm. Z., dla trzeciego budynku kurnika, licząc od strony drogi, wybudowanego na wyżej wymienionych działkach.

Zażalenia na powyższe postanowienie wnieśli K. R., właściciel sąsiedniej nieruchomości oraz inwestor – T. G.

K. R. w uzasadnieniu zażalenia podał, iż mocą decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2012 r. inwestor został zobowiązany, w terminie do dnia [...] października 2012 r., do złożenia w organie pierwszej instancji czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego. Termin ten, na wniosek inwestora, został mocą decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2013 r. przesunięty do dnia [...] kwietnia 2013 r. Tymczasem postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zostało wszczęte na wniosek inwestora dopiero w dniu [...] listopada 2012 roku, po czym na wniosek inwestora w dniu [...] lutego 2013 r. zostało zawieszone. W ramach postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań inwestor nie odpowiadał na wezwania organów, nie składał wyjaśnień, ani uzupełnień, co świadczy – w ocenie autora zażalenia – o celowym przedłużaniu postępowania. W konkluzji K. R. zwrócił uwagę, iż zawieszenie postępowania w sprawie doprowadzenia budynku kurnika do stanu zgodnego z prawem skutkować będzie dalszym przedłużaniem postępowania.

T. G. w zażaleniu podniósł, że toczy się postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą "Zmiana obsad w budynkach inwentarskich na terenie fermy drobiu w J." na działkach nr ewid. [...],[...] i [...]. Słusznie zatem organ pierwszej instancji stwierdził, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od decyzji o warunkach zabudowy, a więc kwestia wydania decyzji o warunkach zabudowy działki stanowi zagadnienie wstępne. Organ ten natomiast nie zauważył, iż w aktualnym stanie prawnym do wydania decyzji o warunkach zabudowy niezbędne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko. Obecnie, na wniosek inwestora, toczy się postępowanie przed Wójtem Gminy Z. Wobec tego T. G. wniósł o uchylenie postanowienia pierwszoinstancyjnego, ewentualnie o zmianę treści wezwania w ten sposób, że organ wezwie go do wystąpienia - w terminie 7 dni od dnia doręczenia prawomocnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - do Wójta Gminy Z. z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, po rozpoznaniu powyższych zażaleń, uchylił postanowienie organu pierwszej instancji w całości oraz orzekł o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie przedmiotowego obiektu budowlanego.

W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, iż mocą decyzji z dnia [...] czerwca 2012 roku nr [...] uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łowiczu i orzekł o nałożeniu na T. G. obowiązku sporządzenia i przedstawienia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Łowiczu, w terminie do dnia [...] października 2012 r., czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego budynku kurnika uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych na podstawie decyzji Starosty Łowickiego o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2000 r. nr [...] i projektu budowlanego zatwierdzonego tą decyzją. Organ zaznaczył, że projekt budowlany zamienny winien spełniać wymagania określone w aktualnej decyzji o warunkach zabudowy, a także w ocenie oddziaływania na środowisko przedmiotowego kurnika. W dniu [...] września 2013 r. inwestor złożył w organie pierwszej instancji wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie budynku trzeciego kurnika, wybudowanego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. W piśmie z dnia [...] października 2013 r. Wójt Gminy Z. poinformował, że inwestor nie wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy dotyczącej spornego kurnika. W tak ustalonym stanie faktycznym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał kwestionowane w zażaleniach postanowienie o zawieszeniu postępowania. Następnie organ drugiej instancji, cytując treść art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2013 roku, poz. 1409 z późn. zm.), podkreślił, że inwestor nie wywiązał się z obowiązku określonego w decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r., tj. nie przedłożył w zakreślonym terminie czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego budynku kurnika. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oznacza to, iż organ pierwszej instancji zobowiązany był do zastosowania jednej z sankcji przewidzianej przepisem art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Procedura naprawcza, o której mowa w art. 51 Prawa budowlanego, wyraźnie wskazuje sposób działania organu nadzoru budowlanego w przypadku niespełnienia przez podmiot zobowiązany obowiązku nałożonego na jego podstawie, a więc orzeczenia zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu lub jego części bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W konkluzji, odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniach, organ odwoławczy wyjaśnił, iż nie mają one wpływu na treść rozstrzygnięcia.

W skardze do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie w całości, T. G. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 97 § 4 oraz art. 107 § 3 w związku z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (t.jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej: "kpa". Wniósł ponadto o uchylenie w całości decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. na podstawie art. 156 1 pkt 2 kpa w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ nadzoru budowlanego prowadzi trzy odrębne postępowania dotyczące trzech kurników znajdujących się na jego działce. W odniesieniu do dwóch kurników organ uznał, że istnieją podstawy do zawieszenia postępowania, a w odniesieniu do kurnika stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania uznał, że nie ma podstaw do zawieszenia postępowania. Skarżący zwrócił uwagę, iż miał on obowiązek złożyć projekt budowlany do dnia [...] kwietnia 2013 r., a nie jak wskazał organ - do dnia [...] października 2012 r. Skarżący przedstawił także zarzuty dotyczące prowadzonego postępowania wywodząc, że dokonane przez niego zmiany w trakcie budowy kurnika należy kwalifikować jako nieistotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. Organ podzielił jedynie pogląd skarżącego, iż miał on obowiązek złożyć projekt budowlany zamienny do dnia [...] kwietnia 2013 r., a nie jak omyłkowo wskazał do dnia [...] października 2012 r.

W zaskarżonym kasacyjnie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że w niniejszej sprawie kontroli sądu podlega postanowienie organu odwoławczego podjęte w trybie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 kpa. Postępowanie wpadkowe, do którego odnoszą się rozstrzygnięcia organów obu instancji, dotyczy kwestii dopuszczalności zawieszenia postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego w sprawie budowy przez T. G. trzeciego kurnika znajdującego się na działkach nr [...] i [...]. Podstawę prawną zawieszenia postępowania stanowić miał przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zgodnie z jego treścią organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Warunkiem zawieszenia postępowania jest stwierdzenie istnienia "zagadnienia wstępnego", którego rozstrzygnięcie warunkuje rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. "Zagadnieniem wstępnym" jest kwestia prawna, która albo ujawniła się w toku postępowania i dotyczy istotnej dla sprawy przesłanki decyzji lub postanowienia albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Musi ono wpływać na rozstrzygnięcie sprawy, w której toczy się postępowanie "główne", ponadto musi zachodzić bezpośredni związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a zagadnieniem wstępnym. Organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. Tym samym podstawy do zawieszenia postępowania nie będzie stanowiła kwestia warunkująca określoną treść rozstrzygnięcia, np. decyzję pozytywną dla strony.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy Sąd I instancji podniósł, iż decyzją Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] inwestor – T. G. został zobowiązany do sporządzenia i przedstawienia, w terminie do dnia [...] października 2012 r., wskazanych dokumentów. Termin ten został, na wniosek inwestora, przedłużony do dnia [...] kwietnia 2013 r. W dniu [...] kwietnia 2013 r. inwestor ponownie zwrócił się z wnioskiem o jego przedłużenie o kolejne 6 miesięcy. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. odmówił zmiany własnej wcześniejszej decyzji w zakresie terminu realizacji obowiązku złożenia projektu budowlanego zamiennego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania T. G., decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2013 r. Pismem z dnia [...] września 2013 r. inwestor skierował do organu pierwszej instancji wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. zawiesił postępowanie zobowiązując jednocześnie inwestora do wystąpienia, w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia, z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Organ odwoławczy, po rozpoznaniu zażaleń K. R. i T. G., zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. uchylił w całości postanowienie o zawieszeniu postępowania i orzekł o odmowie zawieszenia postępowania.

W ocenie Sądu I instancji, próżno szukać podstaw do zawieszenia postępowania z uwagi na konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy wobec tego, że inwestor był zobowiązany do złożenia projektu budowlanego zamiennego. Trudno także dopatrzyć się podstaw do zawieszenia postępowania nawet gdy jego podstawą miałoby być zobowiązanie inwestora do złożenia projektu budowlanego zamiennego wobec tego, że T. G. już wcześniej zobowiązany był do jego złożenia w określonym terminie, który to termin był już na jego wniosek przedłużany. Od momentu zobowiązania inwestora do złożenia projektu budowlanego (co nastąpiło mocą decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r.) do momentu zawieszenia postępowania (na podstawie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łowiczu z dnia [...] listopada 2013 r.) minął ponad rok.

Zwracając uwagę, że postępowanie organów nadzoru budowlanego prowadzone jest w trybie art. 50 – 51 Prawa budowlanego, Wojewódzki Sąd stwierdził, że prawidłowo organ drugiej instancji w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia zaakcentował, iż przepis art. 51 Prawa budowlanego wyraźnie wskazuje sposób działania organu nadzoru budowlanego w przypadku niespełnienia przez podmiot zobowiązany obowiązku nałożonego na niego.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji podał, że sprawa na obecnym etapie postępowania (czyli na potrzeby oceny podstaw do zawieszenia postępowania) została wyjaśniona w sposób dostateczny. Zaskarżone postanowienie organu odwoławczego o uchyleniu postanowienia organu pierwszej instancji o zawieszeniu postępowania i o odmowie jego zawieszenia, nie jest rozstrzygnięciem kończącym postępowanie w sprawie budynku kurnika. Niewątpliwie przed wydaniem rozstrzygnięcia kończącego postępowanie organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego zobligowany będzie powiadomić strony postępowania w trybie art. 10 kpa o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi w aktach dokumentami i wypowiedzenia się w tym zakresie. Gdy inwestor skorzysta z tego uprawnienia będzie mógł zwrócić uwagę na wszystkie istotne – w jego ocenie – kwestie wymagające wyjaśnienia w sprawie.

Sąd zaznaczył, że na działkach inwestora zrealizowane zostały trzy kurniki, a organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowania odrębnie dla każdego z tych obiektów, bowiem obiekty te były wzniesione w innym stanie prawnym i faktycznym. Ocena legalności działań podejmowanych w pozostałych dwóch sprawach, czyli także ocena dopuszczalności zawieszenia tych postępowań, wykracza poza ramy niniejszego postepowania i jako taka pozostaje bez wpływu na przedmiotowe rozstrzygnięcie. Podobnie bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostają argumenty T. G. zmierzające do wykazania, iż zmiany w trakcie budowy kurnika należy zakwalifikować jako nieistotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Słusznie skarżący zwrócił organowi odwoławczemu uwagę, że błędnie wskazał termin, w którym skarżący miał złożyć projekt budowlany zamienny, jednak opisane uchybienie, jako pozostające bez wpływu na rozstrzygnięcie, nie stanowi podstawy do wyeliminowania kwestionowanego postanowienia Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z obrotu prawnego.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., oddalił skargę.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł T. G.

Zaskarżając powyższy wyrok w całości zarzucił:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art 50-51 ustawy Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego rozstrzygnięcie kwestii zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym, warunkujące możliwość legalizacji części obiektu budowlanego, nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

I. art. 97 § 1 pkt 4 kpa w związku z art. 151 p.p.s.a. – poprzez uznanie, że nie jest zasadne zawieszenie postępowania w sprawie, podczas gdy nie zostało zakończone postępowanie o ustalenie warunków zabudowy przed Wójtem Gminy Z.;

II. art. 135 w związku z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. – przez nierozpatrzenie wniosku zawartego w pkt V skargi o uchylenie w całości decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego;

III. art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. – poprzez niezamieszczenie w uzasadnieniu wyroku podniesionego w skardze zarzutu nieważności decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] oraz przez niezamieszczenie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej oraz jej wyjaśnienia w przedmiocie powyższego zarzutu;

IV. art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. – poprzez niezamieszczenie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej oraz jej wyjaśnienia w kwestii dlaczego – zdaniem Sądu – bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostają argumenty T. G. zmierzające do wykazania, że zmiany w trakcie budowy kurnika należy zakwalifikować jako nieistotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego;

V. art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. – poprzez nieustosunkowanie się do zarzutu strony skarżącej, iż budynek kurnika jest zgodny z decyzją Wójta Gminy Z. z dnia [...] sierpnia 1999 r. nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie kurnika dla hodowli brojlera w obsadzie 22000 sztuk przewidzianej do realizacji w miejscowości J. [...], wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139).

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, oraz precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie możliwego istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Stosownie do art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i procesowego. Istota wszystkich tych zarzutów sprowadza się do tego, czy w świetle unormowań zawartych w art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2013 roku, poz. 1409 z późn. zm.) w przedmiotowej sprawie zachodziły okoliczności z art. 97 § 1 pkt 4 kpa, gdyż naruszenie pozostałych wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów jest konsekwencją przyjęcia przez skarżącego kasacyjnie, że spełnione były przesłanki określone w art. 97 § 1 pkt 4 kpa.

Przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

W myśl ust. 4 art. 51 Prawa budowlanego, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Zgodnie zaś z ust. 5 tego artykułu, w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

W rozpatrywanej sprawie decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łowiczu nałożył na skarżącego, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie do dnia [...] października 2012 r., wskazanych w tej decyzji dokumentów.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 roku nr [...] Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi uchylił w całości powyższą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łowiczu i orzekł o nałożeniu na T. G. obowiązku sporządzenia i przedstawienia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Łowiczu, w terminie do dnia [...] października 2012 r., czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego budynku kurnika uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych na podstawie decyzji Starosty Łowickiego o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2000 r. nr [...] i projektu budowlanego zatwierdzonego tą decyzją.

Powyższy termin został, na wniosek inwestora, przedłużony do dnia [...] kwietnia 2013 r.

Obowiązek wynikający ze wskazanej wyżej decyzji nie został przez skarżącego spełniony.

Skoro zatem przed wydaniem postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania upłynął termin wyznaczony w decyzji wydanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, to zachodzi sytuacja określona w art. 51 ust. 5 tej ustawy (niewykonanie w terminie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). Upływ powyższego terminu nie pozwala na przyjęcie, że w realiach niniejszej sprawy zachodziły okoliczności określone w art. 97 § 1 pkt 4 kpa.

W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art 50-51 ustawy Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego rozstrzygnięcie kwestii zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym, warunkujące możliwość legalizacji części obiektu budowlanego, nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Kwestia zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym podlegałaby badaniu przed upływem terminu wykonania obowiązku nałożonego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Tymczasem – jak już wyżej podkreślano – w rozpatrywanej sprawie termin ten już upłynął.

Konsekwencją powyższego jest również bezzasadność zarzutów naruszenia przepisów postępowania, bowiem nie mają one istotnego wpływu na wynik sprawy.

Wbrew wywodom skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 kpa w związku z art. 151 p.p.s.a., bowiem nie było zasadne zawieszenie postępowania w sprawie, w sytuacji gdy upłynął termin wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Oddalenie skargi przez Sąd I instancji było więc prawidłowe, a zatem nie mogło naruszać art. 151 p.p.s.a.

Nie doszło też do naruszenia przez Sąd I instancji art. 135 w związku z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez nierozpatrzenie wniosku zawartego w pkt V skargi o uchylenie w całości decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Stosownie do art. 135 p.p.s.a., Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Wbrew wywodom skarżącego kasacyjnie, w rozpatrywanej sprawie Sąd prawidłowo zastosował przewidziane ustawą środki, przy czym w sprawie tej Sąd I instancji zajmował się jedynie oceną zgodności z prawem postanowienia podjętego w przedmiocie zawieszenia postępowania, a nie kwestią nieważności decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...]. Ocena ewentualnej nieważności powyższej decyzji wykraczałaby poza granice sprawy dotyczącej zawieszenia postępowania administracyjnego.

Zauważyć przy tym wypada, że odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji podał, że sprawa na obecnym etapie postępowania (czyli na potrzeby oceny podstaw do zawieszenia postępowania) została wyjaśniona w sposób dostateczny. Zaskarżone postanowienie organu odwoławczego o uchyleniu postanowienia organu pierwszej instancji o zawieszeniu postępowania i o odmowie jego zawieszenia, nie jest rozstrzygnięciem kończącym postępowanie w sprawie budynku kurnika. Sąd Wojewódzki zaznaczył, że przed wydaniem rozstrzygnięcia kończącego postępowanie organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego zobligowany będzie powiadomić strony postępowania w trybie art. 10 kpa o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi w aktach dokumentami i wypowiedzenia się w tym zakresie. Gdy inwestor skorzysta z tego uprawnienia będzie mógł zwrócić uwagę na wszystkie istotne – w jego ocenie – kwestie wymagające wyjaśnienia w sprawie.

Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd Wojewódzki wyraźnie wskazał, że na obecnym etapie postępowania zajmuje się jedynie oceną podstaw do zawieszenia postępowania, a dalej idące kwestie wymagające w opinii strony wyjaśnienia mogą być przedmiotem dalszego postępowania.

Z uwagi na powyższe nie można również uznać za usprawiedliwione zarzutów naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uwzględniając normatywną treść tego przepisu, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zaskarżony kasacyjnie wyrok wszystkie te elementy zawiera w odniesieniu do przedmiotu rozpatrywanej sprawy, to jest zawieszenia postępowania administracyjnego.

W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie miały usprawiedliwionych podstaw.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.