Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2619/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 182 § 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 9 ze, art. 9 zd
journal: Dz.U. 2018 poz 1454
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Chojnów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 837/22 w sprawie ze skargi Gminy Chojnów na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia zapłaty kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Gminę Chojnów jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 837/22, którym oddalono skargę w/w na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 9 marca 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia zapłaty kary pieniężnej.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Decyzją ostateczną z 18 września 2018 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska powołując się na art. 9z ust. 2, art. 9z ust. 3 oraz art. 9zb ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm.) – powoływanej dalej również jako "u.c.p.g." wymierzył Gminie Chojnów karę pieniężną w wysokości 18.446 zł za niewykonanie obowiązku o którym mowa w art. 3c w/w ustawy a mianowicie za nieosiągnięcie w 2014 r. wymaganego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania.

Pismem z dnia 2 listopada 2018 r. (6 listopada 2018 r. - data wpływu do Dolnośląskiego Inspektoratu) strona złożyła wniosek o zawieszenie i umorzenie zapłaty kary pieniężnej. Wniosek tej samej treści, datowany na dzień 3 listopada 2018 r. strona złożyła 8 listopada 2018 r., wskazując w uzasadnieniu żądania, że nieosiągnięcie wymaganego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania było spowodowane tym, że 2014 rok był początkiem funkcjonowania nowego systemu gospodarki odpadami. Nowych obowiązków uczyli się zarówno mieszkańcy gminy jak i regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych, które te odpady sortowały. Jednocześnie strona przeprowadziła kampanię informacyjno-edukacyjną dotyczącą odpowiedniej segregacji, która pozwoliła w kolejnych latach osiągnąć wymagany poziom.

Dolnośląski WIOŚ pismem z 13 listopada 2018 r. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zawieszenia na okres 5 lat zapłaty kary pieniężnej w wysokości 18.446,00 zł, nałożonej na Gminę Chojnów decyzją Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 18 września 2018 r.

Drugim pismem noszącym taką samą datę organ wezwał stronę do wskazania działań naprawczych podjętych przez Gminę Chojnów, zmierzających do usunięcia przyczyny wymierzenia kary, w tym działań podjętych w ramach przeprowadzonej kampanii informacyjno- edukacyjnej.

W odpowiedzi Gmina w piśmie z dnia 27 listopada 2018 r. wskazała, że na przełomie lutego i marca 2015 r., w trakcie zebrań z mieszkańcami wszystkich sołectw prowadziła rozmowy oraz obszerne wyjaśnienia w zakresie wprowadzonego systemu segregacji odpadów, a także informacja taka została umieszczona na stronie internetowej Gminy.

W dniu 8 stycznia 2019 r., w Wojewódzkim Inspektoracie Ochrony Środowiska we Wrocławiu Delegatura w Legnicy organ przeprowadził z udziałem przedstawiciela strony rozprawę, w trakcie której poinformował o 30 dniowym terminie płatności kary pieniężnej. Decyzja wymierzająca karę pieniężną w wysokości 18.446,00 zł stała się ostateczna w dniu 5 października 2018 r., termin zapłaty kary pieniężnej upłynął 4 listopada 2018 r. (niedziela), a więc ostateczny termin uiszczenia kary pieniężnej upłynął z dniem 5 listopada 2018 r. Strona osobiście złożyła wniosek o zawieszenie i umorzenie kary pieniężnej w dniu 6 listopada 2018 r, tj. jeden dzień po upływie terminu wynikającego z art. 9ze ust. 1 u.c.p.g., zgodnie z którym "Wójt, burmistrz lub prezydent miasta może złożyć wniosek do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zawieszenie zapłaty kary pieniężnej, o której mowa w art. 9z ust. 2 i 2a, przed upływem terminu, w którym ma być ona uiszczona." Jednocześnie w sporządzonym protokole z przeprowadzonej rozprawy przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania, termin w jakim należy złożyć wniosek o zawieszenie wykonania kary pieniężnej, warunki jaki winien odpowiadać złożony w tym przedmiocie wniosek (podanie przyczyn naruszenia przepisów ustawy oraz opisanie działań naprawczych podjętych przez gminę celem usunięcia przyczyn nałożenia kary pieniężnej).

Pismem z dnia 9 stycznia 2019 r. Gmina poinformowała, że przeprowadziła kampanię informacyjną wśród mieszkańców oraz zwiększyła nacisk na odpowiednią segregację odpadów, co spowodowało osiągnięcie wymaganego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych w latach kolejnych. Ponadto w toku postępowania wystąpiła z wnioskiem o zawieszenie i umorzenie zapłaty kary. Nadto strona podniosła, że z samej decyzji wymierzającej karę pieniężną jak i z pouczenia nie wynika wprost możliwość i termin przewidziany na złożenie wniosku o zawieszenie i umorzenie zapłaty kary pieniężnej.

Dolnośląski WIOŚ decyzją z 3 września 2019 r. odmówił Gminie Chojnów zawieszenia na okres 5 lat zapłaty kary pieniężnej w wysokości 18.446,00 zł, wymierzonej decyzją Dolnośląskiego WIOŚ z 18 września 2018 r. Strona wniosła w ustawowym terminie odwołanie od powyższej decyzji.

W toku postępowania odwoławczego Główny Inspektor Ochrony Środowiska pismem z dnia 24 lutego 2022 r., w trybie art. 10 § 1 K.p.a., zawiadomił stronę o zakończeniu zbierania dowodów i materiałów w postępowaniu dotyczącym odwołania od decyzji organu I instancji i umożliwił jej zapoznanie się z materiałem dowodowym. W wyznaczonym terminie strona nie wniosła uwag oraz nowych dowodów w sprawie.

Organ II instancji, w wyniku analizy materiału dowodowego stwierdził, że organ I instancji w sposób prawidłowy i nie budzący wątpliwości przeprowadził postępowanie administracyjne w sprawie zawieszenia na okres 5 lat, zapłaty kary pieniężnej w wysokości 18.446,00 zł, nałożonej decyzją z 18 września 2018 r. i w konsekwencji decyzją z 25 września 2019 r. utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

Odnosząc się w uzasadnieniu decyzji do argumentów dotyczących nieuwzględnienia działań naprawczych przedstawionych we wniosku o zawieszenie i umorzenie zapłaty kary pieniężnej organ odwoławczy wskazał, że przyczyną nieosiągnięcia wymaganego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania w 2014 r., było niewłaściwe zagospodarowanie zmieszanych odpadów komunalnych odbieranych od właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy Chojnów oraz odpadów powstałych po mechaniczno- biologicznym przetworzeniu tych odpadów. Działania naprawcze przedstawione przez stronę nie zmierzają do usunięcia przyczyny nałożenia kary pieniężnej. Działania wskazane we wniosku z dnia 2 listopada 2018 r., organ zakwalifikował jako informację o wywiązywaniu się z obowiązku wynikającego z art. 3 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. Nadto organ uznał, że wniosek ten nie spełnia wymogów formalnych określonych w art. 9ze ust 2 u.c.p.g., gdyż strona nie przedstawiła i nie udokumentowała podjętych lub planowanych do podjęcia działań naprawczych zmierzających do usunięcia przyczyny nałożenia tej kary.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze Gmina Chojnów, zaskarżając w całości decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 9 marca 2022 r., zarzuciła naruszenie przepisów prawa:

1) art. 7 oraz art. 77 k.p.a., poprzez:

a. pominięcie część złożonych przez skarżącą wyjaśnień i dowodów;

b. nieuprawnione przyjęcie przez organ, że przedstawiony przez skarżącą wniosek nie był wystarczająco udokumentowany;

c. błędną kwalifikację działań skarżącej, polegającą na stwierdzeniu, że skarżąca wnioskując o zawieszenie zapłaty kary, nie zrealizowała wymogu wynikającego z treści art. 9ze ust. 2 u.c.p.g., lecz wymóg przewidziany w art. 3 ust. 2 pkt 8 tej ustawy;

2) art. 107 § 7 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że przewidziany we wskazanym przepisie zakres pouczenia, jako elementu obligatoryjnego decyzji, nie może być rozszerzony o dodatkowe informacje, ważne z punktu widzenia interesu skarżącej, jako jednostki samorządu terytorialnego.

Uzasadniając skargę skarżąca podniosła w szczególności, że organ pominął kilkukrotnie podnoszone kwestie opieszałości organu, a także upływu czasu i ulotności podejmowanych przez skarżącą działań, która nie mogła w pełni udowodnić wszystkich zgłaszanych okoliczności, a które przemawiałyby za jej stanowiskiem. Skarżąca wyraziła stanowisko, że z należytą starannością dążyła do ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania w 2014 r., realizując kampanie informacyjne dla mieszkańców gminy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 czerwca 2022 r. oddalił skargę uznając, że nie posiada ona usprawiedliwionych podstaw.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na wstępie wskazał, że przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 3 września 2019 r., odmawiająca zawieszenia na okres 5 lat, zapłaty kary pieniężnej w wysokości 18.446,00 zł, nałożonej decyzją tego organu z 18 września 2018 r., za niewykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 3c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, tj. za nieosiągnięcie w 2014 r. wymaganego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Następnie przytoczył treść art. 9ze ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie zgodnie z którym wójt, burmistrz lub prezydent miasta może złożyć wniosek do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zawieszenie zapłaty kary pieniężnej, o której mowa w art. 9z ust. 2 i 2a, przed upływem terminu, w którym ma być ona uiszczona (ust.1). Wojewódzki inspektor ochrony środowiska, w drodze decyzji, może zawiesić zapłatę kary pieniężnej na okres konieczny do podjęcia działań naprawczych, nie dłuższy jednak niż 5 lat, w przypadku przedstawienia przez gminę udokumentowanego wniosku dotyczącego podjętych działań naprawczych zmierzających do usunięcia przyczyny nałożenia tej kary (ust. 2). Po usunięciu przyczyn nałożenia kary pieniężnej kara ta podlega umorzeniu przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w drodze decyzji; w przypadku nieusunięcia przyczyn wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza, w drodze decyzji, obowiązek uiszczenia tej kary wraz z odsetkami za zwłokę naliczanymi za okres zawieszenia zapłaty kary (ust.3)

Odnosząc następnie powyższe regulacje do stanu sprawy Sąd I instancji stwierdził, że zasadnie organ ocenił, że wniosek o zawieszenie zapłaty administracyjnej kary pieniężnej nałożonej na podstawie art. 9z u.c.p.g. nie spełniał wymogów formalnych (tj. skarżąca nie przedstawiła udokumentowanego wniosku dotyczącego podjętych działań naprawczych zmierzających do usunięcia przyczyny nałożenia tej kary) oraz złożyła go po upływie ustawowego terminu, tj. po upływie terminu, w którym kara ma być uiszczona. Natomiast przedstawionych przez skarżącą działań nie można uznać za działania naprawcze, gdyż są one realizacją zdania własnego wskazanego w art. 3 ust 2 pkt 8 u.c.p.g., do prowadzenia których skarżąca jest zobowiązana. Ewentualnie intensyfikacja tych działań mogłaby być uznana za czynności o innym charakterze, niż podstawowe obowiązki gminy. Jednak na tą okoliczność Gmina nie przedstawiła dowodów, chociaż ustawodawca sformułował wymóg przedstawienia przez gminę udokumentowanego wniosku. Stąd działania naprawcze winny mieć charakter trwały i dający się udokumentować, czego nie sposób stwierdzić w przypadku zadeklarowanej przez skarżącą edukacji ekologicznej - co więcej - której dowody, jak powiedziano, nie zostały przedstawione we wniosku o zawieszenie postępowania. Nie zostały zatem zdaniem Sądu I instancji spełnione wstępne warunki niezbędne do przejścia do kolejnego etapu, tj. merytorycznego rozpatrzenia wniosku, co zasadnie skonstatował organ. Nie zasługują zdaniem Sądu I instancji na uwzględnienie argumenty strony, że organ rozpatrując wniosek pominął swoją opieszałość w działaniu, a także upływu czasu i ulotności podejmowanych przez skarżącą działań, która nie mogła w pełni udowodnić wszystkich zgłaszanych okoliczności, a które przemawiałyby za jej stanowiskiem. Konieczność udowodnienia działań naprawczych wskazuje bowiem na ich "nieulotny charakter". Natomiast opieszałość w działaniu organu objęta jest skargą na bezczynność w odrębnym trybie do postępowania w sprawie wymierzenia kary (pomijając ewentualnie przedawnienie) czy zawieszenia tejże kary. W ocenie Sądu I instancji taką konstatację uzasadnia również okoliczność, że złożenie wniosku o zawieszenie zapłaty kary pieniężnej wskazane w art. 9ze u.c.p.g. skutkuje wszczęciem odrębnego postępowania administracyjnego i nie jest kontynuacją postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie art. 3b lub 3c u.c.p.g.

W dalszej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku, ustosunkowując się do twierdzeń skargi, Sąd I instancji podniósł, że wymierzenie Gminie kary pieniężnej za niewykonywanie obowiązku, o którym mowa w art. 3c powołanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie jest konsekwencją obowiązywania w prawie ochrony środowiska zasady "zanieczyszczający płaci" uregulowanej w art. 7 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219). Jest to odpowiedzialność za sam skutek. Kary pieniężne w postępowaniu z odpadami komunalnymi spełniają przede wszystkim funkcję bodźcową. Mają one zachęcać gminę do podejmowania takich środków zaradczych, które zredukują zanieczyszczenie spowodowane nieosiągnięciem wymaganego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania przy wykorzystaniu najtańszych metod działania.

Odnosząc się do kwestii braku pouczenia w decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 18 września 2018 r. o prawie złożenia wniosku w sprawie zawieszenia zapłaty kary pieniężnej, a tym samym pozbawienia strony możliwości skorzystania z przysługujących jej praw Sąd I instancji wskazał, że prawidłowe złożenie wniosku nie jest uwarunkowane pouczeniem zawartym w decyzji, które nie odbiegało od wymogów ustawy. Odnośnie zaś do pouczenia wskazał, że pouczenie zawarte w decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 18 września 2018 r., zostało sformułowane w sposób prawidłowy. Sąd I Instancji podkreślił, że rolą organu nie jest informowanie o wszelkich prawnych aspektach wiążących się z daną spraw.

Sąd I instancji stwierdził, że złożenie wniosku o zawieszenie zapłaty kary pieniężnej wskazane w art. 9ze ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach skutkuje wszczęciem odrębnego postępowania administracyjnego i nie jest kontynuacją postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie art. 3b lub 3c powołanej ustawy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. Sąd wskazał, że strona nie wykazała, iż w toku postępowania uniemożliwiono jej podjęcie jakichkolwiek czynności procesowych, tj. ustosunkowanie się do stawianych jej zarzutów, co jest warunkiem skutecznego podnoszenia zarzutu z art. 10 k.p.a. (por wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2015 r., I OSK 1767/13, LEX nr 1773573).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina Chojnów wnosząc:

a) na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. oraz art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego,

b) na podstawie art. 199 w zw. z art. 203 pkt 1 w zw. z art. 188 p.p.s.a. o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania przed Sądem I instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie - i oddalenie skargi, podczas gdy organy zaniechały rozpoznania okoliczności nieprecyzyjnie sformułowanego podania z dnia 9 stycznia 2019 r., według którego skarżący: "wnosi o zmianę decyzji Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska nr [...] r. z dnia 18.09.2018 r. dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 18.446 zł za niewykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 3c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a mianowicie za nieosiągnięcie w 2014 r. wymaganego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, w zakresie zmiany terminu wniesienia wniosku o zawieszenie przedmiotowej kary, do czasu spełnienia warunków będących przedmiotem rozstrzygnięcia - zgodnie z artykułem 9ze ust. 1 w/w ustawy. Niedochowanie terminu powstało bez winy strony na skutek wady kwalifikowanej decyzji administracyjnej, tj. braku pouczenia o możliwości zawieszenia wymierzonej kary, a co za tym idzie braku wskazania terminu do złożenia tego wniosku oraz wskazania podstawy prawnej w zakresie tego terminu (...)" - jako okoliczności mogącej stanowić podstawę do rozstrzygnięcia o żądaniu (żądaniach) strony na innej podstawie zarówno faktycznej, jak i prawnej niż przyjęta przez organy (podstawy te wskazano w pkt 2a i 2b poniżej) w wyniku czego Sąd I instancji nie rozpoznał istoty sprawy (nie rozstrzygnął w granicach sprawy), mimo że w tej sprawie powinien był to uczynić, co w konsekwencji doprowadziło do:

2. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 i 7, art. 8 i 9, art. 64 § 2 k.p.a. oraz art. 235 w zw. z ww. przepisami k.p.a. poprzez jego niezastosowanie - i oddalenie skargi, podczas gdy organy zaniechały wezwania strony do sprecyzowania żądania (żądań) co do następujących kwestii:

a) czy pismem z dnia 9 stycznia 2019 r. strona złożyła wniosek o przywrócenie terminu do dokonania określonej czynności procesowej, a jeśli tak, to jakiej (wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wraz z wniesieniem odwołania zawierającym wniosek o zmianę decyzji nieostatecznej, wniosek o przywrócenie terminu procesowego do złożenia wniosku o zawieszenie zapłaty kary pieniężnej z art. 9ze ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach złożony w trybie art. 58 § 1 k.p.a.; wniosek o przywrócenie terminu procesowego do złożenia wniosku o zawieszenie zapłaty kary pieniężnej z art. 9ze ust. 1 ww. ustawy wraz ze złożeniem wniosku o zawieszenie zapłaty kary pieniężnej),

b) czy pismem z dnia 2 listopada 2018 r. albo pismem z dnia 9 stycznia 2019 r. strona złożyła wniosek o zastosowanie określonej instytucji wykonania administracyjnej kary pieniężnej, a jeśli tak, to jakiej (wniosek o zawieszenie zapłaty kary pieniężnej z art. 9ze ust. 1 ww. ustawy, wniosek o udzielenie ulgi w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej z art. 189k § 1 pkt 1 lub pkt 2 lub pkt 3 k.p.a., wniosek o odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.; odwołanie zawierające wniosek o zmianę decyzji nieostatecznej, skarga w sprawie po wydaniu decyzji ostatecznej z art. 235 k.p.a. inicjująca postępowanie w jednym z trybów nadzwyczajnych, w tym jako wniosek o zmianę decyzji ostatecznej albo wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nieostatecznej lub wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej), przy czym organy nie były związane podstawą prawną żądania podaną przez stronę, a przez to miały obowiązek rozpoznać sprawę co do istoty na podstawie obowiązującego prawa mającego bezsprzecznie zastosowanie do rozpatrywanego stanu faktycznego, w wyniku czego doszło do naruszenia zasady ogólnej skargowości w kontrolowanym postępowaniu, co w konsekwencji doprowadziło dalej do:

3. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 9 i 79a § 1 in fine i § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie - i oddalenie skargi, podczas gdy organy  zaniechały poinformowania strony o niespełnionych lub niewykazanych przesłankach do wydania decyzji zgodnej z jej żądaniem przed wydaniem decyzji w postępowaniu wszczętym na wniosek strony z dnia 2 listopada 2018 r. sformułowany w jego treści jako "wniosek o zawieszenie i umorzenie zapłaty kary pieniężnej", co uniemożliwiło stronie należyte umotywowanie i udokumentowanie wniosku złożonego w sprawie, w wyniku czego doszło do naruszenia zasady ogólnej informowania strony w kontrolowanym postępowaniu,

4. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 i art. 79a § 1 in principio k.p.a. poprzez jego niezastosowanie - i oddalenie skargi, podczas gdy organy zaniechały poinformowania strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań na etapie poprzedzającym wydanie decyzji, co uniemożliwiło stronie należyte umotywowanie i udokumentowanie wniosku złożonego w sprawie, gdyż w aktach sprawy administracyjnej brak jest zawiadomienia, że zostało zakończone zbieranie materiału dowodowego w sprawie z wniosku strony z dnia 2 listopada 2018 r, sformułowanego w jego treści jako "wniosek o zawieszenie i umorzenie zapłaty kary pieniężnej" - w wyniku czego doszło do naruszenia zasady ogólnej czynnego udziału strony w kontrolowanym postępowaniu,

5. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 9ze i 9zd ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. art. 9 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie - i oddalenie skargi, uznając, że pouczenie zawarte w decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 18 września 2018 r. zostało sformułowane w sposób prawidłowy, podczas gdy pouczenie to jest wybiórcze, fragmentaryczne, nierzetelne, a nade wszystko informujące w sposób dowolny o przepisach regulujących terminy procesowe przewidziane w ww. ustawie szczególnej, albowiem organ pouczył tylko o treści art. 9zd ww. ustawy, przy czym nie pouczył już o treści art. 9ze ww. ustawy, będącego redakcyjnie kolejnym przepisem należącym do ogólnej regulacji odpowiedzialności administracyjnej gminy w systematyce wewnętrznej art. 9z ww. ustawy wyznaczonej przez kolejne litery dodane do tego przepisu, w wyniku czego doszło do naruszenia zasady ogólnej informowania strony w kontrolowanym postępowaniu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej dokonano rozwinięcia powyższych zarzutów kasacyjnych.

W dniu 2 grudnia 2022 r. Gmina Chojnów złożyła w Naczelnym Sądzie Administracyjnym pismo zatytułowane "pismo sygnalizujące nieważność postępowania sadowoadministracyjnego. Przesłankę nieważnościową skarżąca kasacyjnie upatruje w naruszeniu przepisu art. 119 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj. brak ze strony Sądu I instancji doręczenia wnoszącej skargę zarządzenia o skierowaniu sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym i brak zawiadomienia o terminie posiedzenia niejawnego przed wydaniem wyroku, w wyniku czego strona została pozbawiona możności obrony swoich praw, przez co zachodzi nieważność postępowania sądowoadamnistracyjnego, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie na podstawie art. 188 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 i art. 186 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Nadto w piśmie tym, powołując się na art. 199 p.p.s.a. w zw. z art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a., wniosła o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania przed Sądem I instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Następnym pismem procesowym noszącym datę 17 lipca 2023 r. skarżąca kasacyjnie sprostowała wniosek skargi kasacyjnej wnosząc, na podstawie art. 188 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 i art. 186 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi i instancji do ponownego rozpoznania. Nadto w piśmie tym powołując się na art. 199 p.p.s.a. w zw. z art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a. wniosła o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania przed Sądem I instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935) – powoływanej dalej również jako "p.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Przypomnieć nadto należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroków sądu I instancji, o czym świadczy wskazane wyżej związanie podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie tylko nie ma obowiązku, ale przede wszystkim prawa domyślania się i uzupełniania zarzutów skargi kasacyjnej oraz argumentacji służącej ich uzasadnieniu. Określenie danej podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd I instancji nie naruszył również innych przepisów, niedostrzeżonych lub pominiętych przy formułowaniu zarzutów. Artykuł 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. jednoznacznie wskazuje, że skarga kasacyjna ma zawierać zarzuty i ich uzasadnienie. Zatem strona ma wskazać naruszone - jej zdaniem - przepisy, wyjaśnić na czym polegało ich naruszenie, przedstawić sposób poprawnego stosowania tych przepisów i wykazać, w przypadku naruszeń procesowych istotny wpływ tych naruszeń na wynik sprawy. Wymogi te muszą być spełnione w sposób bezwzględny, nawet pomimo uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09. Mają co najmniej być zawarte w uzasadnieniu jeżeli nie znalazły odzwierciedlenia w samym zarzucie. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest precyzyjne sformułowanie jej zarzutów.

Dokonując oceny merytorycznej skargi kasacyjnej z uwzględnieniem powyższych kryteriów należy stwierdzić, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy rozważyć możliwość nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które to przesłanki Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod uwagę z urzędu. Konieczność szczegółowego rozważenia przesłanki określonej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wynika z treści pisma skarżącej kasacyjnie noszącego datę 29 listopada 2022 r. Zgodnie z treścią tego przepisu nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możliwości ochrony swoich praw. Wnosząca skargę kasacyjna upatruje spełnienie tej przesłanki w braku doręczenia przez Sąd I instancji zarządzenia doręczenia jej zarządzenia o skierowaniu sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym i nie braku zawiadomienia wnoszącej skargę o terminie tego posiedzenia przez wydaniem wyroku. Nadmienić należy, że Gmina Chojnów powołując się na art. 109 p.p.s.a. wnosiła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W aktach sprawy znajduje się nadto zarządzenie z dnia 31 maja 2022 r. o skierowaniu sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym (k. 34) oraz zarządzenie z dnia 6 czerwca 2022r. o terminie posiedzenia niejawnego celem rozpatrzenia sprawy w trybie uproszczonym który wyznaczono na dzień 15 czerwca 2022 roku (k.35). Należy zauważyć, że pozbawienie strony możności obrony swoich praw w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. ma miejsce jedynie w przypadku, gdy na skutek uchybień procesowych sądu lub strony przeciwnej, strona (wbrew swojej woli) nie mogła i nie brała udziału w postępowaniu lub istotnej jego części i nie miała możliwości usunięcia skutków tych uchybień przed wydaniem orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji. Termin "pozbawienie możności obrony swych praw" należy rozumieć ściśle, a o uchybieniu tym można mówić, gdy godzi ono w istotę procesu i stawia pod znakiem zapytania spełnienie jego celu. Chodzi o kardynalne błędy dotyczące udziału strony w postępowaniu sądowym, a nie jakiekolwiek usterki, czy utrudnienia w tym zakresie. Generalnie rzecz ujmując, pozbawienie strony możności obrony swych praw w procesie stwarza sytuację, w której sąd nie powinien w ogóle przystępować do ostatecznego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Przy czym pozbawienie strony możności obrony należy oceniać przez pryzmat konkretnych okoliczności sprawy (zob. wyroki NSA: z 16 marca 2021 r., sygn. akt II FSK 111/21; z 10 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3138/18; z 25 listopada 2020 r., sygn. akt I GSK 733/17; z 10 października 2019 r., sygn. akt I OSK 420/18, z 24 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 1891/21, wyrok z dnia 1 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 334/23). Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nie prowadzi do pominięcia strony skarżącej, bowiem podnoszone przez nią argumenty, podobnie jak argumenty skarżonego organu, są rozważane w oparciu o akta sprawy oraz złożoną skargę, a sprawa po wnikliwej analizie rozpoznawana jest przez sąd w składzie trzech sędziów. Należy podkreślić, że skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym nastąpiło w następstwie złożenia takiego wniosku przez sama skarżącą kasacyjnie, który został zawarty w złożonej skardze. Zgodnie natomiast z treścią art. 120 p.p.s.a. co do zasady w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zatem składając wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym strona winna liczyć się możliwością rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. Z przepisów p.p.s.a. nie wynika obowiązek zawiadamiania przez sąd stron o terminie posiedzenia niejawnego. Jeżeli zatem nie zachodzi zdaniem sądu konieczność wezwania strony na posiedzenie niejawnego (art. 95 § 2 p.p.s.a.) sąd nie zawiadamia stron o terminie takiego posiedzenia. W takiej sytuacji prawo stron do sądu zostaje zrealizowane poprzez doręczenie stronie zapadłego na tym posiedzeniu orzeczenia (w tym wyroku) wraz ze stosownym pouczeniem o terminie i sposobie wniesienia środka zaskarżenia. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym będące konsekwencją złożenia przez stronę stosownej treści wniosku nie jest na tyle istotnym ograniczeniem, aby uniemożliwiało stronom obronę swoich interesów, pozbawiało możliwości obrony swoich spraw. Tym samym należy przyjąć, że w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka nieważności postępowania sądowego określona w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty także nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z uwagi na treść podniesionych zarzutów i oparcie ich w głównej mierze na błędnym założeniu poczynionych przez Sąd I instancji, że organy w sposób prawidłowy określiły przedmiot postępowania administracyjnego, prawidłowo ustaliły żądanie zawarte we wniosku je wszczynające, należy na wstępie poczynić kilka uwag dotyczących zasad jakimi kierować winnych się organy administracji publicznej na tym etapie postępowania. Stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organ administracji, do którego wpływa żądanie strony przede wszystkim jest zobligowany do dokładnego ustalenia treści żądania. Jednocześnie organ jest związany tym żądaniem. Treść żądania wyznacza bowiem określoną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla zakresu postępowania. Przedmiot żądania określa bowiem strona. Zgodnie natomiast z art. 63 § 2 k.p.a., podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Określone w tym przepisie wymagania stawiane przez ustawodawcę podaniu mają charakter formalny. Podkreślić przy tym należy, że żądanie wszczęcia postępowania określa przedmiot i tryb postępowania, w jakim strona zamierza dochodzić swoich praw. Przykładowo w przypadku podań zawierających wnioski o wszczęcie postępowań w trybach nadzwyczajnych np. wznowienia postępowania (art. 145 k.p.a.), uchylenia, zmiany decyzji (art. 154 i art. 155 k.p.a.) oraz stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 k.p.a.) precyzyjne określenie decyzji, której strona domaga się wyeliminowania w jednym z trybów nadzwyczajnych jest niezwykle istotne bowiem właściwa identyfikacja tej decyzji zakreśla zakres przedmiotowy postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że uprawnienie do określenia żądania, w razie wątpliwości sprecyzowania żądania należy wyłącznie do strony, a nie do sfery ocennej organu. Organ nie może zatem wyręczyć strony i zdecydować za nią, w jakim przedmiocie będzie toczyć się postępowanie zainicjowane jej podaniem. Brak w podaniu określenia żądania w sposób precyzyjny i nienasuwający jakichkolwiek wątpliwości jest brakiem formalnym, który uniemożliwia wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego. W przypadku, gdy treść żądania nie jest jednoznaczna lub nasuwa wątpliwości organu, powinien on na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwać stronę o wyjaśnienie bądź sprecyzowanie złożonego żądania, a więc do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Jednocześnie wobec strony niereprezentowanej w postępowaniu toczącym się przed organem przez profesjonalnego pełnomocnika, organ winien wypełnić obowiązek informacyjny, o którym mowa w art. 9 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 657/17). Z powyższych uwag wynika jednoznacznie, że organ nie może zastępować strony w określeniu żądania wniosku.

Mając powyższe na uwadze brak jest podstaw do uznania za usprawiedliwiony zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7 , art. 8 art. 9 , art. 64 § 2 k.p.a. oraz art. 235 k.p.a. poprzez błędne uznanie przez, że organy nie były zobowiązane do wezwania strony wnioskującej o wszczęcie postepowania administracyjnego do sprecyzowania żądania. Punktem wyjściowym do oceny tak postawionego zarzutu jest oczywiście analiza treści wniosku noszącego datę 3 listopada 2018 r. We wniosku tym strona skarżąca kasacyjnie jednoznacznie oświadcza, że "składa wniosek o zawieszenie i umorzenie zapłaty kary pieniężnej w wysokości 18.446 zł za niewykonanie obowiązku o którym mowa w art. 3c ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie". W dalszej części wniosku strona wskazuje okoliczności, które jej zdaniem przemawiają za jego uwzględnieniem tj. "że rok 2014 był naprawdę początkiem funkcjonowania nowego systemu gospodarki odpadami", nowych obowiązków uczyli się zarówno mieszkańcy... jak i Regionalne Instalacje Przetwarzania Odpadów Komunalnych", mieszkańcy ... potrzebowali czasu na przyswojenie nowych zasad", " gmina przeprowadzała kampanię informacyjno- edukacyjną". Przy uwzględnieniu bezspornej okoliczności, że w chwili składania powyższego wniosku decyzja Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 18 września 2018 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej była ostateczna (strona nie złożyła odwołania) nie może budzić wątpliwości, że intencją skarżącej kasacyjnie było skorzystanie z instytucji określonej w art. 9ze ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który to przepis mówi o zawieszeniu i umorzeniu kary pieniężnej. Należy nadmienić, że w doręczonym stronie zawiadomieniu o wszczęciu postępowania w ten sposób określono jego przedmiot. Tak określone żądanie stanowiło przedmiot przeprowadzonej rozprawy jak i taki przedmiot podawano w innych pismach adresowanych przez organ do strony. W żadnej z tych sytuacji strona nie zakwestionowała prawidłowego określenia żądania złożonego wniosku. Również w złożonym odwołaniu od decyzji organu I instancji czy też w skardze strona skarżąca tak określonego przedmioty postępowania w oparciu o złożony przez nią wniosku nie zakwestionowała. Do takich samego wniosku prowadzi także analiza treści pisma strony z dnia 9 stycznia 2019 r., nawiązującego do przeprowadzonej dzień wcześniej rozprawy administracyjnej tj. w dniu 8 stycznia 2019 r. W piśmie tym strona ponownie określa przedmiot postępowania jako "w sprawie zawieszenia na podstawie art. 9 ze ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminie...". Tym samym zawarte w ocenianym zarzucie kasacyjnym sugestie strony, że wniosek z dnia 2 listopada 2018 r. czy też pismo z dnia 9 stycznia 2019 r. mogło zawierać inne żądanie niż to przyjął organ w żaden sposób nie zawierają potwierdzenia w aktach sprawy administracyjnej. Należy również zwrócić uwagę na pismo strony skarżącej noszące datę 27 listopada 2018 r. (data wpływu do organu 28 listopada 2018 r., w którym Gmina jednoznacznie wskazała, że "wnioskuje o zawieszenie w/w kary pieniężnej na okres 5 lat". Zasadnie Sąd I instancji przyjął, że organy w sposób prawidłowy określiły żądanie wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne. Nie było podstaw do stosowania w tym zakresie art. 64 § 2 k.p.a. Organy działały z zachowanie zasady wynikającej z art. 6 k.p.a. tj. zasady praworządności, nie naruszyły w tym zakresie zasady prawdy obiektywnej ( art. 7 k.p.a.) ,czy też zasad określonych w art. 8 i 9 k.p.a.

Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 ;lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 9 i art. 79a § 1 in fine i § 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi przez Sąd I instancji mimo podstaw do stwierdzenia, że organy przeprowadzając postępowanie wyjaśniające zaniechały poinformowania strony o braku spełnienia lub niewykazania przesłanek wydania decyzji zgodnie z żądaniem co miało uniemożliwić stronie należyte umotywowanie i udokumentowanie wniosku złożonego w sprawie. Obowiązkom wynikającym z powyższych przepisów organy zadośćuczyniły przeprowadzając rozprawę administracyjną z udziałem przedstawiciela strony, w trakcie której omówiono nie tylko kwestie związane z zachowaniem terminu do wniesienia wniosku o zawieszenie i umorzenie nałożonej kary pieniężnej wynikającego z art. 9ze ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ale także związane okoliczności jakie mogą stanowić podstawę uwzględnienie złożonego wniosku. Należ zwrócić uwagę, że w piśmie noszącym datę 9 stycznia 2019 r., a więc sporządzonym przez stronę dzień po przeprowadzonej rozprawie strona podnosi, że gmina wykonała szereg działań, które miały wpłynąć na poprawę systemu gospodarowania odpadami. Również o wskazanie takich działań organ zwrócił się do strony pismem noszącym datę 13 listopada 2018 r., na które otrzymał odpowiedź w dniu 28 listopada 2018 r.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje podstaw również do uwzględnienia zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. i art. 79a § 1 k.p.a. O ile zgodzić należy się z stwierdzeniem skarżącej kasacyjnie, że organ I instancji tj. nie doręczył stronie pisma informującego o zakończeniu postępowania wyjaśniającego celem umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i zgłoszenia żądań w trybie art. 10 § 1 k.p.a. a organ odwoławczy nie dołączył dowodu potwierdzającego odbiór takiej treści pisma stronie chociaż w aktach administracyjnych pismo o takiej treści się znajduje to sam fakt braku skutecznego wywiązania się przez organy z tego obowiązku nie uzasadnia jeszcze zasadności takiego zarzutu skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W doktrynie jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd zgodnie, z którym sam fakt pozbawienia strony czynnego uczestnictwa w toku postępowania administracyjnego nie oznacza, że decyzja taka, choć naruszająca zasadę postępowania administracyjnego będzie musiała zostać uchylona w trybie sądowej kontroli. Uchylenie bowiem takiej decyzji może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy strona skarżąca wykaże, że umożliwienie jej wzięcia udziału w postępowaniu, a w szczególności przedsięwzięcie konkretnych czynności procesowych, mogłoby mieć istotny wpływ na treść wydawanej decyzji. A contrario, nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji sam brak zawiadomienia strony o toczącym się postępowaniu administracyjnym w sytuacji, gdy jej czynny udział i tak nie mógłby doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia odmiennego niż to wydane bez jej aktywnego uczestnictwa. W tak przedstawionej sytuacji uchylenie decyzji, z uwagi na naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. nie będzie miało racjonalnych podstaw i mogłoby prowadzić do przewlekłości postępowania. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (wyrok Naczelnego sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2024 roku, sygn. akt I GSK 287/230). Natomiast w wyroku z dnia 23 listopada 2023 r. sygn. akt II OSK 563/21 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. To do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie skarżąca kasacyjnie nie wykazała jakich konkretnych istotnych do rozstrzygnięcia sprawy czynności procesowych nie mogła w związku z powyższym naruszeniem przepisów postępowania dokonać (nie wystarczającym ogólnie stwierdzenie, że uniemożliwiło to przedstawienie dowodów wykazujących spełnienie przesłanej z art. 9 ze ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach) oraz jaki miało to wpływ na wynik sprawy. Przez cały tok postępowania administracyjnego jak i sądowego strona nie wskazała np. jaki inne działania naprawcze podejmowała do usunięcia przyczyn nałożenia kary pieniężnej niż wskazywane w składanych pismach procesowych oraz nie przedstawiła dowodów dokumentujących podejmowanie takich działań.

Brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 9ze i 9zd ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a dotyczący błędnego pouczenia zawartego w decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 18 września 2018 r. w przedmiocie wymierzenia Gminie Chojnów kary pieniężnej tj. braku w pouczeniu informacji o przysługującym zgodnie z art. 9ze wskazanej ustawy prawie do złożenia wniosku o zawieszenie zapłaty kary pieniężnej przed upływem terminu, w którym ma ona uiszczona. Podmiot na który nałożono karę pieniężną, jest obowiązany uiścić tę karę w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Naczelny Sąd Administracyjny w skaldzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela w tej części stanowisko Sądu I instancji, że wymierzając stronie karę pieniężną w decyzji z dnia 18 września 2018 r. organ nie był zobowiązany zamieszczać tej treści pouczenia tj. o prawie do złożenia wniosku o zawieszenie zapłaty kary pieniężnej i terminie złożenia takiego wniosku. Pouczenie zawarte w decyzji z 18 września 2028 r. zostało prawidłowo sformułowane. Pouczono stronę zgodnie z art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a. czy i w jakim trybie służy jej od decyzji odwołanie. Przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach innych obowiązków na organ w tym zakresie nie nakładają podobnie jak przepisy k.p.a. Zasadnie Sąd I instancji wskazał, że rolą organu w postępowaniu w przedmiocie nałożenia grzywny nie jest informowanie o wszelkich aspektach wiążących się z daną sprawą. Wniosek o zawieszenie o zawieszenie zapłaty wszczyna odrębne, samodzielnie postępowanie administracyjne.

W związku z podniesioną w ramach tego zarzutu kwestią braku pouczenia strony o prawie do złożenia wniosku o przywrócenie powyższego wniosku, wobec złożenia go po upływie wskazanego wyżej terminu należy podnieść, że termin o którym mowa w art. 9ze w zw. z art. 9zd powołanej ustawy nie jest terminem procesowym lecz terminem materialnym. W prawie administracyjnym wyróżnia się terminy materialne i procesowe. Ugruntowane jest stanowisko doktryny uznające termin materialny za okres, w ciągu którego może nastąpić ukształtowanie praw i obowiązków materialnoprawnych jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Natomiast za termin procesowy uważa się okres do dokonania czynności procesowej przez podmiot postępowania lub uczestników postępowania. Terminy materialnoprawne mogą odnosić się tak do strony jak i organu. Niezachowanie terminu materialnoprawnego odnoszącego się do strony powoduje wygaśnięcie uprawnienia, roszczenia. Ta sama zasada obowiązuje przy terminie materialnym odnoszącym się do organu. Upływ terminu powoduje utratę możliwości działania przez organ, czyli nawiązania stosunku materialnoprawnego. Termin prawa materialnego jest wiążący i z reguły nieprzywracalny, chyba że ustawa stanowi o możliwości jego przywrócenia. Wyróżnia się także terminy porządkowe, instrukcyjne- dokonanie czynności po upływie tego terminu nie odbiera jej skuteczności. Przykładem terminów porządkowych są terminy do załatwienia spraw przez organ. Terminy instrukcyjne nie mają mocy wiążącej. Za bezsporne należy uznać, że uprawnienie strony domagającej się zawieszenia zapłaty kary pieniężnej o którym mowa w art. 9ze należy traktować jako czynność kształtującą prawa i obowiązki podmiotu składającego taki wniosek, czyli czynność o charakterze materialnym, a nie procesowym. Terminy prawa materialnego, jak wyżej już wskazano – są to terminy ograniczające w czasie możliwość dochodzenia roszczenia lub inną realizację prawa podmiotowego. Takim terminem jest niewątpliwie termin 30 dni w jakim, zgodnie z art. 9ze w zw. z art. 9zd ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, skarżąca winna złożyć wniosek o zawieszenie zapłaty kary pieniężnej. Tylko w tak zakreślonych ramach czasowych strona była uprawniona do złożenia przedmiotowego wniosku w celu realizacji przysługującego jej uprawnienia do zawieszenia zapłaty kary. Po upływie tego terminu uprawnie to wygasło. Przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie przewidują możliwości przywrócenia stronie terminu do skorzystania z tego uprawnienia. Z uwagi na fakt, że jest to termin prawa materialnego nie jest możliwe skorzystanie przez stronę z instytucji przywrócenia terminu o której mowa w art. 58 k.p.a., która dotyczy tylko terminów procesowych.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł także podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. określającego granice orzekania. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd a limine pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku, a także wtedy gdy sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, jak również prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów.

Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.