Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 978/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zabezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 134 § 1, art 141 § 4, art 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i 2, art 185 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SAB/Wr 182/19 w sprawie ze skargi M. K. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego I. uchyla zaskarżony wyrok w zakresie punktów I, II, III i V (dotyczącego kosztów postępowania – omyłkowo oznaczonego w sentencji jako kolejny pkt IV) i przekazuje sprawę w tym zakresie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania; II. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2019 r. sygn. akt IV SAB/Wr 182/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego: w pkt I zobowiązał Wojewodę Dolnośląskiego do "rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 4 kwietnia 2016 r. w sprawie ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych za okres od 1 sierpnia 2017 r. do 30 września 2017 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w pkt II stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt III przyznał od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1 000 złotych; w pkt IV oddalił "dalej idącą skargę; w pkt V (omyłkowo oznaczonym jako kolejny pkt IV) zasądził od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy.

W dniu 4 kwietnia 2016 r. M. K. (dalej: wnioskodawczyni; skarżąca; strona) złożyła w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w L. (dalej: GOPS w L.; GOPS) wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na 3 dzieci: D. i S. oraz M. Decyzją z dnia 15 kwietnia 2016 r. nr GOPS.4707.147.1.2016 Wójt Gminy L. (dalej również Wójt; organ pomocowy) przyznał wnioskodawczyni świadczenie wychowawcze w wysokości 500 zł miesięcznie na każde dziecko – na okres od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. W dniu 5 czerwca 2017 r. strona poinformowała organ pomocowy, że jej mąż J. K. podjął zatrudnienie za granicą. W związku z powyższym GOPS przesłał do Dolnośląskiego Ośrodka Polityki Społecznej we Wrocławiu (dalej: DOPS we Wrocławiu) wniosek z dokumentami o ustalenie czy w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

W zawiadomieniu z dnia 14 lipca 2017 r. DOPS we Wrocławiu poinformował zainteresowaną, że z uwagi na skomplikowane i długotrwałe procedury pomiędzy instytucją polską a zagraniczną oraz z uwagi na "bardzo dużą ilość spraw wpływających" nie może zostać zakończone postępowanie w ustawowym terminie i wyznacza termin załatwienia sprawy na dzień 31 stycznia 2018 r.

W dniu 8 maja 2018 r. wnioskodawczyni złożyła dokumenty dotyczące pracy męża: wyciąg z wynagrodzenia, umowę zatrudnienia, świadectwo pracy, zaś 26 lipca 2018 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej: SKO we Wrocławiu), za pośrednictwem Wojewody Dolnośląskiego (dalej również: Wojewoda; organ wojewódzki) ponaglenie w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania, ewentualnie bezczynności, w sprawie ustalenia uprawnień do świadczenia wychowawczego za okres 2016/2017.

W dniu 2 sierpnia 2018 r. Wojewoda Dolnośląski wydał postanowienie, w którym ustalił, że "w sprawie wnioskodawczyni mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego od 1 maja do 31 lipca 2017 r. względem wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2016/2017". Postanowienie to zostało skierowane do GOPS w L. i zawierało prośbę o przesłanie decyzji uchylającej prawo do świadczeń wychowawczych od dnia zaistnienia koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i listy wypłaconych świadczeń wychowawczych we wskazanym wyżej okresie. Ponadto w dniu 2 sierpnia 2018 r. Wojewoda skierował do strony pismo wzywające do dostarczenia brakujących dokumentów: oświadczenia na terenie jakiego państwa zamieszkiwał mąż zainteresowanej między innymi od 29 lipca 2017 r. do 3 września 2017 r., oświadczenia o dochodzie netto uzyskanym przez męża wnioskodawczyni za miesiąc następujący po miesiącu, w którym podjęto zatrudnienie – tj. za czerwiec 2017 r. Żądane dokumenty mąż wnioskodawczyni doręczył organowi przy piśmie z dnia 20 sierpnia 2018 r. SKO we Wrocławiu postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2018 r. stwierdziło, że Wojewoda Dolnośląski, kontynuując postępowanie po Marszałku Województwa Dolnośląskiego, dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa, jednocześnie wyznaczył dodatkowy dwumiesięczny termin załatwienia sprawy, liczony od dnia doręczenia niniejszego postanowienia.

Wójt Gminy L. decyzją z dnia 21 sierpnia 2018 r. nr GOPS.4707.147.1.2016 uchylił od dnia 1 maja 2017 r., decyzję z dnia 15 kwietnia 2016 r. przyznającą świadczenia wychowawcze.

Wojewoda Dolnośląski w piśmie z dnia 9 października 2018 r. wezwał skarżącą do nadesłania dokumentu, w tym oświadczenia określającego wysokość i rodzaj utraconego dochodu męża za lata 2014, 2015, 2016, zaś w piśmie z dnia 22 listopada 2018 r. wyjaśnił, że niezbędne jest to na potrzeby postępowania, które toczy się przed organem. Następnie Wojewoda, w postanowieniu z dnia 9 października 2018 r., zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego strony, za okres od 1 czerwca 2017 r. do 31 lipca 2017 r. i jednocześnie postanowił, że w sprawie za okres od 1 czerwca 2017 r. do 31 lipca 2017 r. pierwszeństwo zastosowania ma ustawodawstwo francuskie. W uzasadnieniu stwierdził, że "decyzję w sprawie uprawnień do dodatku dyferencyjnego organ wyda po uzyskaniu odpowiedzi z instytucji zagranicznej na temat wysokości przyznanych świadczeń rodzinnych".

Dalej Wojewoda Dolnośląski, w piśmie z dnia 16 września 2019 r., zawiadomił stronę o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania za okres od 1 maja do 31 maja 2017 r. względem syna D. – najstarszego dziecka, w związku z nieuzupełnieniem brakujących dokumentów. Jednocześnie Wojewoda poinformował o przyznaniu świadczenia wychowawczego na dwoje dzieci wnioskodawczyni, tj. na S. i M., w kwocie po 500 zł miesięcznie na okres od 1 do 31 maja 2017 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjny we Wrocławiu (dalej: WSA we Wrocławiu; Sąd I instancji; Sąd wojewódzki) z dnia 21 sierpnia 2019 r. wnioskodawczyni zarzuciła Wojewodzie Dolnośląskiemu bezczynność w sprawie wniosku o ustalenie uprawnień do świadczeń wychowawczych w okresie zasiłkowym 2016/2017 i wniosła o zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji w terminie 1 miesiąca oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kwoty 22 925,15 zł tytułem odszkodowania oraz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając taki wniosek organ wymienił czynności, które zostały wykonane w sprawie – również te, które zostały wykonane po wniesieniu skargi. Poinformował przy tym, że w dniu 9 września 2019 r. został wystosowany do instytucji zagranicznej monit w sprawie. Podał również, że właściwość Wojewody w sprawie wynika z art. 24 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemem wsparcia rodzin (Dz.U. z 2017 r., poz. 1428), którą od dnia 1 stycznia 2018 r. wprowadzono zmiany w zakresie organizacji rozpatrywania spraw dotyczących świadczeń rodzinnych i wychowawczych, w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a które polegają na przekazaniu zadania z poziomu marszałka województwa na poziom wojewody. Wojewoda dodał, że w związku z powyższym przejął do realizacji ponad 15 tysięcy spraw zaległych i ze względu na bardzo dużą liczbę prowadzonych postępowań występują opóźnienia w wydaniu decyzji.

WSA we Wrocławiu, motywując swoje rozstrzygnięcie, odwołał się do treści art. 3 § 2 pkt 8 art. 149 § 1 i 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) oraz przedstawił definicje bezczynności i przewlekłości postępowania zawarte art. 37 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 – dalej: k.p.a.). Idąc dalej, Sąd I instancji przedstawił poglądy doktryny i orzecznictwa dotyczące przewlekłości w prowadzeniu postępowania. Zdaniem Sądu, analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy dała podstawy do uznania, że w sprawie ma miejsce przewlekłość postępowania.

Przedstawiając stan faktyczny sprawy, Sąd wojewódzki podniósł, że:

- skarżąca zainicjowała postępowanie w sprawie, powiadamiając w dniu 5 czerwca 2017 r. GOPS w L., że jej mąż podjął pracę za granicą, zaś ośrodek ten przy piśmie z dnia 27 czerwca 2017 r. przesłał wniosek strony do DOPS we Wrocławiu w celu ustalenia czy zachodzi koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego na podstawie art. 16 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci,

- pismo to wraz z wnioskiem zostało doręczone adresatowi w dniu 29 czerwca 2017 r, natomiast pierwszą czynnością, jaką podjął ten organ w sprawie było skierowanie do skarżącej zawiadomienia z dnia 14 lipca 2017 r. o wyznaczeniu terminu rozpoznania sprawy na dzień 31 stycznia 2018 r.

Ponadto Sąd zauważył, że pierwsza merytoryczna czynność organu wojewódzkiego nosi datę 2 sierpnia 2018 r. i stanowi postanowienie o ustaleniu, że w sprawie za okres od 1 do 31 lipca 2017 r. mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Sąd dodał, że wymienieni w powyższym postanowieniu adresaci wypełnili nałożone zobowiązania do 29 sierpnia 2018 r., zaś następna czynność – postanowienie o zawieszeniu postępowania – miała miejsce 9 października 2018 r. i w tej też dacie wysłano dokumenty do właściwej instytucji francuskiej. Końcowo Sąd wskazał, że później, w dniu 16 września 2019 r., przesłano skarżącej informację o przyznaniu świadczenia wychowawczego na dwoje młodszych dzieci na okres od 1 do 31 maja 2017 r.

Zdaniem Sądu I instancji z powyższego stanu faktycznego wynika, że pierwsze czynności zmierzające do rozpoznania wniosku zostały podjęte przez organ wojewódzki po 8 miesiącach od dnia wpłynięcia wniosku (ustalenie właściwości Wojewody do rozpoznania sprawy) i 16 miesięcy od złożenia przez wnioskodawczynię stosownego zawiadomienia. Sąd uznał, że w tych okolicznościach niewątpliwie zaszła po stronie Wojewody przewlekłość postępowania i nie zmienia tego faktu wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania w dniu 9 października 2018 r. W ocenie Sądu uprawnia to również do uznania, że stwierdzona przewlekłość "ma charakter rażącego naruszenia prawa (pkt II wyroku)".

Sąd dodał również, że organ w niniejszej sprawie nie tylko przekroczył wskazane w art. 35 k.p.a. terminy do rozpoznania wniosku, ale także nie wypełnił obowiązku wynikającego z art. 36 k.p.a., gdyż po upływie terminu określonego w piśmie z dnia 14 lipca 2017 r. nie poinformował, w jakim terminie rozpozna sprawę.

W takich okolicznościach Sąd wojewódzki stwierdził, że na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania sprawy w zakresie świadczenia wychowawczego za okres od 1 sierpnia do 30 września 2017 r. W tym względzie podniósł, że decyzja organu pomocowego z dnia 15 kwietnia 2016 r. "została uchylona od dnia 1 maja 2017 r. do dnia 30 września 2017 r.", a obowiązywała ona na okres zasiłkowy 2016/2017 (od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r.). Ponadto Sąd dodał, że "organ w toku niniejszego postępowania »rozpoznał« wniosek w zakresie świadczenia wychowawczego za miesiąc maj 2017 r., zawiesił postępowanie w związku z brakiem dokumentów z Republiki Francuskiej za miesiąc czerwiec-lipiec 2017 r. (pkt I wyroku)".

Motywując rozstrzygnięcie, co do przyznania skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł (pkt III wyroku), Sąd wojewódzki wskazał na treść art. 149 § 2 p.p.s.a. i stwierdził, że "co do dalszej kwoty żądanej przez wnioskodawczynię – oddalił skargę (pkt IV wyroku)". W ocenie Sądu przyzna kwota jest adekwatna do okresu, za który skarżąca pozostawała bez ewentualnych świadczeń. Wynosił on 5 miesięcy, a sama strona nie wykazała, że szkoda za wskazany czas zwłoki organu równa się kwocie 22 925,15 zł.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku WSA we Wrocławiu, Wojewoda Dolnośląski zaskarżył ten wyrok w części, tj. w zakresie pkt I, II, III i V (omyłkowo oznaczonego jako kolejny pkt IV) sentencji wyroku.

Zaskarżonemu wyrokowi Wojewoda, opierając się na art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, formułując następujące podstawy kasacyjne.

1. naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy z wykroczeniem poza jej granice i zobowiązanie organu w pkt I wyroku do rozpoznania wniosku M. K. w sprawie ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, podczas gdy sprawa dotyczyła bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego. Wojewoda podniósł w tym względzie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby Sąd I instancji rozstrzygał w granicach sprawy, wówczas rozstrzygnięcie zawarte w pkt I wyroku byłoby inne.

2. naruszenie art. 134 § 1 oraz art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 11 ust. 1 pkt 2 i art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm.) poprzez rozstrzygnięcie z wykroczeniem poza granice sprawy i zobowiązanie organu w pkt I wyroku do rozpoznania wniosku skarżącej za okres od 1 sierpnia 2017 r. do 30 września 2017 r., podczas gdy we wskazanym przez Sąd I instancji okresie ustalono, że nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a co za tym idzie Wojewoda Dolnośląski nie jest właściwy do wydawania rozstrzygnięć ani przekazywania informacji o przyznaniu świadczenia wychowawczego zgodnie z przepisami ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci za wskazany okres. Nie mógł zatem dopuścić się przewlekłości czy bezczynności i nie istnieją podstawy do zastosowania art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a, we wskazanym zakresie. Wojewoda podniósł w tym względzie, że wykonanie tej części wyroku naraża organ na zarzut działania bezprawnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny właściwości organu administracji, a co za tym idzie, także granic postępowania wyznaczonych żądaniem stwierdzenia bezczynności czy przewlekłości organu, rozstrzygnięcie Sądu I Instancji byłoby inne.

3. naruszenie art. 141 § 4 oraz art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez brak należytego uzasadnienia rozstrzygnięcia zawartego w pkt II wyroku w zakresie stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, a co za tym idzie – całkowicie bezpodstawne zastosowanie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w tym zakresie. Wojewoda podniósł, że uchybienie to ma istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby Sąd I instancji należycie rozpatrzył sprawę, sformułowałby inne rozstrzygnięcie, odpowiadające dokonanym ustaleniom, a następnie także inne uzasadnienie wyroku, w którym Sąd stwierdza, że po stronie organu doszło wyłącznie do przewlekłości. Organ dodał w tym względzie, że gdyby Sąd prawidłowo wyjaśnił kwestionowane rozstrzygnięcie, dostrzegłby rozbieżność pomiędzy dokonanymi ustaleniami a sformułowaniem sentencji wyroku oraz brak jakichkolwiek przesłanek do stwierdzenia bezczynności organu.

4. naruszenie art. 141 § 4 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez brak należytego uzasadnienia rozstrzygnięcia zawartego w pkt II wyroku w zakresie stwierdzenia, że w sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a co za tym idzie całkowicie bezpodstawne zastosowanie art. 149 § 1a p.p.s.a., w tym zakresie i nieuzasadnione twierdzenie, że organ dopuścił się kwalifikowanej formy bezczynności. Zdaniem organu uchybienie to ma istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby Sąd I Instancji należycie rozpatrzył sprawę, sformułowałby inne rozstrzygnięcie, odpowiadające dokonanym ustaleniom, a następnie także i uzasadnieniu wyroku, z którego nie wynika, by doszło do rażącego naruszenia prawa zarówno w zakresie bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ.

5. naruszenie art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie i przyznanie M. K. w pkt III wyroku sumy pieniężnej z powołaniem się na konieczność zrekompensowania M. K. pozostawania bez świadczeń przez okres 5 miesięcy, podczas gdy okoliczności faktyczne sprawy były inne i M. K. wypłacono wszystkie świadczenia wychowawcze za okres zasiłkowy 2016/2017 już w 2017 r., co oznacza, że Sąd I Instancji zastosował art. 149 § 2 p.p.s.a. z przekroczeniem granic uznania i z oparciem się na błędnych przesłankach. Zdaniem organu uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby Sąd I instancji zweryfikował na podstawie akt, jaki jest rzeczywisty stan faktyczny sprawy, rozstrzygnięcie mogłoby być inne.

Przy tak sformułowanych zarzutach w ramach przytoczonych podstaw kasacyjnych, które zostały umotywowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Wojewoda wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego orzeczenia w zaskarżonej części, rozpoznanie skargi i jej oddalenie, 2) względnie – w przypadku uznania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona – o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania; 3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto organ oświadczył, że na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzeka się "prawa do rozprawy".

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. K., reprezentowana przez pełnomocnika procesowego, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, jakkolwiek nie wszystkie jej argumenty okazały się słuszne.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny w toku rozpoznawania sprawy, na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują i wyznaczają zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: Sąd kasacyjny).

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w skardze kasacyjnej formalnie wskazano podstawę wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. sformułowano zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Odnotować również należy, że w zarzucie nr 2 naruszenie przepisów art. 134 § 1 oraz art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. powiązano z przepisami art. 11 ust. 1 pkt 2 i art. 16 ust. 5 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, z których pierwszy jest przepisem kompetencyjnym, a drugi proceduralnym. Warto w tym miejscu jeszcze zauważyć, że art. 149 § 1 p.p.s.a. jest przepisem postępowania o charakterze wynikowym, który w skardze kasacyjnej, aby mógł odnieść zamierzony skutek, powinien być podniesiony w powiązaniu z przepisami postępowania administracyjnego (por. np. wyroki NSA z dnia: 29 listopada 2019 r. sygn. akt II GSK 1059/19, 16 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 2412/17, 10 maja 2019 r. sygn. akt II GSK 311/19, 18 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 908/18 i 28 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2372/18 – te i wszelkie inne orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak też ostatecznie stało się w niniejszej sprawie, gdyż w zarzutach nr 1-4 wskazano przepisy postępowania, tj. art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Natomiast w zarzucie nr 5 wskazano na naruszenie przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a., który ma charakter materialnoprawny, gdyż stanowi materialną podstawę do wymierzenia organowi grzywny lub zasądzenia od organu na rzecz skarżącego świadczenia pieniężnego (sumy pieniężnej). Zarzut taki powinien zatem być sformułowany w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Powołanie tego przepisu w ramach procesowej podstawy kasacyjnej nie stanowiło jednak wady dyskwalifikującej ten zarzut. Zasada falsa demonstratio non nocet pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na odniesienie się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, dostępna jw.).

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zasadniczo trafne okazały się rozpatrywane en bloc zarzuty naruszenia art. 134 § 1 i art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd odwoławczy oceniał te zarzuty łącznie, bowiem zawarte w pkt I sentencji zaskarżonego wyroku zobowiązanie Wojewody do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 4 kwietnia 2016 r., oparte na dyspozycji art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., było wynikiem uznania, że organ dopuścił się określonego rodzaju zwłoki w załatwieniu sprawy, o którym z kolei Sąd wypowiedział się w pkt II wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., a który to stan miał trwać w dacie wyrokowania. Z miejsca jednak należy podkreślić, że samo omyłkowe wskazanie w pkt I sentencji, że Sąd zobowiązuje organ do "rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 4 kwietnia 2016 r. w sprawie ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych" nie stanowiło istotnego naruszenia przepisów postępowania, gdyż nie ma wątpliwości, że chodziło o wniosek w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego. Komparacja wyroku, jak i treść uzasadnienia wskazują na taki stan rzeczy, co dostrzegł również sam autor skargi kasacyjnej. Niemniej jednak błąd ten wpisywał się w ciąg uchybień proceduralnych, jakie miały miejsce w niniejszej sprawie, a które łącznie wskazywały na to, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania w takim stopniu, że nie może się ostać.

W odniesieniu do zarzutu opartego na przepisie art. 134 § 1 p.p.s.a. należy zauważyć, że sąd pierwszej instancji oceniając skargę, winien uwzględnić z jednej strony granice przedmiotowe sprawy, z drugiej natomiast jej granice procesowe, przy czym najczęściej oba te aspekty (materialny i procesowy) są tożsame. Granice rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyznaczone zostają przez granice sprawy administracyjnej. Innymi słowy, granice sprawy wyznacza istota stosunku administracyjnoprawnego, podlegającego załatwieniu (rozstrzygnięciu administracyjnoprawnemu), na który składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe w ramach konkretnej podstawy faktycznej i prawnej. Sąd, rozpoznając sprawę, winien mieć na względzie nie tylko zaskarżony w danej sprawie akt administracyjny – względnie brak wydania takiego aktu lub czynności – lecz całą sprawę wyznaczoną stosunkiem administracyjnoprawnym podlegającym załatwieniu (por. wyroki NSA z dnia 2 grudnia 2005 r. sygn. II FSK 44/05 i 22 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 504/06). Granice przedmiotowe odnoszą się do materialnego stosunku prawnego, który legł u podstaw postępowania, albo który w wyniku postępowania administracyjnego został ukształtowany mocą kontrolowanego aktu. Granice procesowe (proceduralne) wyznaczają natomiast akty administracyjne, które zostały wydane w toku prowadzonego postępowania, będącego indywidualną sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3196/19).

Idąc dalej, Sąd odwoławczy wyjaśnia, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może usprawiedliwiać uchylenie zaskarżonego wyroku wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera lub zawiera istotnie niepełne stanowisko co do stanu faktycznego, przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W sprawach dotyczących oceny, czy organ w prowadzonym postępowaniu dopuścił się zwłoki – bezczynności lub przewlekłości – szczególnego znaczenia nabiera jasne, kategoryczne i przekonujące przedstawienie stanowiska sądu co do tych okoliczności postępowania, które stanowiły podstawę do stwierdzenia zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Wynika to ze specyficznego charakteru postępowania sądowego, dotyczącego skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Rozpoznając tego rodzaju skargę, sąd administracyjny ustala przebieg czynności procesowych i na podstawie własnych ustaleń ocenia, czy zachodzą materialnoprawne przesłanki zwłoki w załatwieniu sprawy – bezczynności lub przewlekłości, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. (por. stanowisko zajęte w wyrokach NSA z dnia 14 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2541/13, 18 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1698/16 i 11 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 996/19). W takim postępowaniu to sąd administracyjny ustala stan faktyczny na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), a zatem wnioski w tym względzie wywodzi z materiału dowodowego przedstawionego przez strony. Rezultat tych ustaleń powinien znaleźć się w uzasadnieniu wyroku poprzez zwięzłe przedstawienie stanu sprawy (art. 141 § 4 p.p.s.a.). Zwięzłe, lecz nie wybiórcze, bo skoncentrowane na okolicznościach istotnych (doniosłych) dla rozstrzygnięcia sprawy. Konsekwentnie też, uzasadnienie wyroku rozstrzygającego sprawę ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania – a zatem na płaszczyźnie przepisów art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. – w którym sąd nie przedstawił odpowiednio toku rozumowania prowadzącego do uznania, że dana postać zwłoki w załatwieniu sprawy stanowiła o zaistnieniu stanu bezczynności lub przewlekłości po stronie organu, nie spełnia warunków określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanego wyroku, należy podkreślić, że w skardze zarzucono Wojewodzie bezczynność w załatwieniu wniosku o ustalenie prawa do świadczeń wychowawczych w okresie zasiłkowym 2016/2017 i zawarto żądanie zobowiązania organu do wydania decyzji w tym przedmiocie. Sąd wojewódzki w sentencji zaskarżonego wyroku przypisał organowi stan bezczynności w załatwieniu sprawy wyłącznie za okres od 1 sierpnia 2017 r. do 30 września 2017 r. oraz rozstrzygnął o charakterze stwierdzonej zwłoki i o zastosowaniu sankcji ekonomicznej. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny, związany granicami skargi kasacyjnej, skontrolował prawidłowość stanowiska Sądu I instancji tylko w odniesieniu do tego okresu. W ocenie Sądu odwoławczego, Sąd I instancji naruszył art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 i art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia, wskazującą na jego wewnętrzną sprzeczność, przekładającą się również na brak spójności pomiędzy sentencją wyroku a jego uzasadnieniem. To spowodowało, że zaskarżone orzeczenie w znacznej mierze nie poddawało się merytorycznej kontroli instancyjnej.

I tak, Sąd I instancji w sentencji wyroku (pkt I) przypisał organowi bezczynność w załatwieniu wniosku dotyczącego świadczeń wychowawczych, jednakże w uzasadnieniu poza zasygnalizowaniem kodeksowego rozróżnienia pojęć bezczynności (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.) i przewlekłości (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.) jednoznacznie stwierdził, że w okolicznościach sprawy zaszła po stronie Wojewody przewlekłość postępowania, na co miała wskazywać analiza akt administracyjnych sprawy. Tymczasem prawidłowe rozstrzygniecie o postaci zawinionej zwłoki, jaką sąd administracyjny stwierdza po stronie organu, ma zasadnicze znaczenie dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia wydawanego na podstawie art. 149 p.p.s.a. W aktualnym stanie prawnym zwłoka organu w załatwieniu sprawy, mogąca wystąpić w dwóch wskazanych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 § 1 p.p.s.a. postaciach (bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania), z uwagi na systemową spójność prawa nie powinna być rozumiana inaczej niż wynika to z art. 37 § 1 k.p.a. Przepis art. 37 § 1 k.p.a. stanowi zaś, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Konsekwentnie zatem z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot zobowiązany) nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Jest to stan obiektywny, bowiem wynika z samego faktu przekroczenia terminów załatwienia sprawy, niezależnie od przyczyny przekroczenia terminu oraz niezależnie do tego, czy jest to termin ustawowy czy wyznaczony przez organ (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 25 listopada 2013 r. sygn. akt I OPS 12/13). Przy tym bezczynnością jest nie tylko przypadek, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem aktu administracyjnego (por. np. wyroki NSA z dnia: 20 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1987/18 i 9 października 2018 r. sygn. akt I GSK 27/19). Z kolei przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ, nie pozostając jednocześnie w formalnej bezczynności (nie naruszył terminów załatwienia sprawy), prowadzi postępowanie ponad niezbędny czas do jej załatwienia, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją w świetle art. 12 k.p.a. (zasada szybkości postępowania), względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. "Przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Jest to aktualnie wykładnia w zasadzie jednolicie przyjmowana w orzecznictwie sądowym (por. wyroki NSA z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1039/17, 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 772/17, 25 stycznia 2018 r. sygn. akt II GSK 3750/17 i 13 lutego 2018 r. sygn. akt I FSK 809/16).

Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje na to, że Sąd I instancji nie tylko przypisał organowi taką postać zwłoki w załatwieniu sprawy, która nie jest spójna z sentencją wyroku, ale również nie zawiera odpowiedniego przedstawienia stanu faktycznego, obrazującego granice sprawy. Sąd poza zdawkowym stwierdzeniem, że "zobowiązał organ do rozpoznania sprawy w zakresie świadczenia wychowawczego za okres od 1 sierpnia do 30 września 2017 r.", gdyż "decyzja z dnia 15 kwietnia 2016 r. została uchylona od dnia 1 maja 2017 r. do dnia 30 września 2017 r.", która obowiązywała na okres zasiłkowy 2016/2017 (od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r.), nie przedstawił analizy żadnych okoliczności, które wskazywałyby na to, że w tym okresie istotnie zachodziły warunki do zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W uzasadnieniu Sądu brak jest powołania – a tym bardziej analizy prawnej – przepisów regulujących tę materię, mimo że Wojewoda w postanowieniu z dnia 2 sierpnia 2018 r. ustalił, że "w sprawie wnioskodawczyni mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego od 1 maja do 31 lipca 2017 r. względem wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2016/2017". Konsekwentnie też, w postanowieniu z dnia 9 października 2018 r. zawieszającym postępowanie w sprawie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego za okres 1 czerwca 2017 r. do 31 lipca 2017 r., jednocześnie postanowił, że "w sprawie za okres od 1 czerwca 2017 r. do 31 lipca 2017 r. pierwszeństwo zastosowania ma ustawodawstwo francuskie. Przy czym w uzasadnieniu stwierdził, że "decyzję w sprawie uprawnień do dodatku dyferencyjnego organ wyda po uzyskaniu odpowiedzi z instytucji zagranicznej na temat wysokości przyznanych świadczeń rodzinnych". Z porównania powyższych twierdzeń Sądu I instancji i Wojewody wynika, że Sąd wojewódzki takiego stanowiska organu w ogóle nie zweryfikował, poprzestając na wskazaniu, że decyzja organu pomocowego z dnia 15 kwietnia 2016 r. "została uchylona od dnia 1 maja 2017 r. do dnia 30 września 2017 r.". Zasadnie Wojewoda sformułował w tym względzie zastrzeżenia co od argumentacji Sądu I instancji. O tym, czy Wojewoda Dolnośląski był w rozumieniu art. 11 ust. 1 pkt 2 i art. 16 ust. 5 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci organem właściwym do rozpatrzenia wniosku skarżącej za okres od 1 sierpnia 2017 r. do 30 września 2017 r. decydowały określone okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Od nich też zależało, jakie czynności powinien ten organ pojąć w sprawie. W sprawie zdecydowanie zabrakło odpowiedniego naświetlenia tych kwestii, jak również chociażby odniesienia się do treści przepisów art. 16 ust. 4-8 powołanej ustawy. Warto w tym miejscu jedynie zasygnalizować, że na organie wojewódzkim ciążą określone obwiązki także i wtedy, gdy na podstawie art. 16 ust. 8 tej ustawy stwierdzi, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Wywiązanie się z tych obowiązków może być przedmiotem oceny podjętej w granicach danej sprawy sądowej, o ile wynika to z ustalonego stanu faktycznego.

To wszystko powoduje, że nie można przesądzić, jakie były intencje WSA we Wrocławiu względem przedstawionego stanu faktycznego. Nie jest jasne, czy Sąd już przy wyrokowaniu jednoznacznie ocenił ustalony stan sprawy i rozstrzygnął co do rodzaju zwłoki w załatwieniu sprawy, jakiej miał się dopuścić Wojewoda w stosunku do wniosku skarżącej w tej części, która obejmowała okres od sierpnia do września 2017 r. Takie niepełne stanowisko świadczy też o braku spójności w rozważaniach Sądu I instancji. Nie można mieć co do tego pewności, skoro uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazuje na to, że podstawowe kwestie dotyczące oceny okoliczności faktycznych (czynności podejmowanych przez organ w postępowaniu) zostały pominięte lub też przedstawione sprzecznie z sentencją wyroku, względnie wybiórczo, zaś ocena prawna została poczyniona bez odniesienia się do przepisów regulujących kwestie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Zasadne okazały się również pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a., a także naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a.

I tak, sprzeczność pomiędzy sentencją wyroku a uzasadnieniem dotyczy również rozstrzygnięcia co do dopuszczenia się przez organ zwłoki z rażącym naruszeniem prawa. W pkt II wyroku Sąd przypisał organowi dopuszczenie się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zaś w uzasadnieniu umotywował stwierdzenie, że po stronie organu wystąpił stan przewlekłego prowadzenia postępowania. Poza tym, co do samej postaci naruszenia prawa, Sąd przedstawił określone okoliczności faktyczne, które miały świadczyć o okresie przewlekłości, jednakże nie przedstawił kryteriów, na podstawie których uznał, że przewlekłość nosiła właśnie cechy kwalifikowanej postaci naruszenia prawa.

W odniesieniu do przypadków bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, w orzecznictwie NSA wskazuje się, że rażące naruszenie prawa, jako kwalifikowana postać jego naruszenia, powinno być interpretowane ściśle. Stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ, wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw sam w sobie, co do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością. W konsekwencji stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia. Sam czas trwania bezczynności organu w orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest uznawany za wystarczającą przesłankę stwierdzenia rażącego naruszenia prawa (por. m.in.: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13; wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 86/16; wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2017 r sygn. akt I OSK 2331/16). Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Sformułowanie "rażące" oznacza działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyroki NSA z dnia 30 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2563/13, z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 652/15). Uprawnienie sądu do oceny rażącego charakteru bezczynności organu administracji realizuje się przez możliwość zbadania ewentualnych okoliczności szczególnych, wyróżniających kwalifikowany typ bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2016 r. sygn. I OSK 86/16). Podnosi się przy tym, że sądy administracyjne mają obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji takiej kwalifikacji (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1925/16).

Wobec powyższego, ogólne odwołanie się Sądu wojewódzkiego do brzmienia przepisu art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę sprawnego działania organu administracji publicznej, jak i do art. 35 i art. 36 k.p.a. oraz podanie okresów pomiędzy poszczególnymi czynnościami, jakie organ podjął w sprawie, jakkolwiek samo w sobie trafne, to nie było jeszcze wystarczające dla prawidłowego umotywowania stwierdzonej postaci naruszenia prawa.

Ze względu na trafność zarzutów dotyczących naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. w wyżej stwierdzonym zakresie, Sąd kasacyjny uznał również trafność zarzutu dotyczącego niewłaściwego ("nieuzasadnionego") zastosowania przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. Podważenie rozstrzygnięć dotyczących przypisania organowi zwłoki w załatwieniu sprawy i charakteru tego naruszenia prawa bezpośrednio rzutowało na ocenę zastosowania prawa materialnego – art. 149 § 2 p.p.s.a. Poza tym należy zauważyć, że umotywowanie wysokości przyznanej kwoty pieniężnej (1 000 zł) zostało przez Sąd powiązane z okresem 5 miesięcy, "za który skarżąca pozostawała bez ewentualnych świadczeń". Wojewoda z kolei podniósł, że okoliczności faktyczne sprawy były inne i M. K. wypłacono wszystkie świadczenia wychowawcze za okres zasiłkowy 2016/2017 już w 2017 r., wskazując, że świadczenia w wysokości 1 500 zł za każdy miesiąc z okresu od maja do września 2017 r. zostały wypłacone skarżącej w każdym z tych miesięcy. Słusznie również organ wojewódzki zauważył, że decyzja Wójta Gminy L. obowiązywała na okres zasiłkowy od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r., zaś uchylona została dopiero decyzją z dnia 21 sierpnia 2018 r.

Mając to na uwadze, trzeba po pierwsze podkreślić, że Sąd wojewódzki przypisał Wojewodzie stan zwłoki (bezczynność w sentencji wyroku, zaś przewlekłość w jego uzasadnieniu) dotyczycący 2 miesięcy (od 1 sierpnia do 30 września 2017 r.), a nie 5 miesięcy, co już samo w sobie wskazuje na kolejny brak spójności w rozważaniach Sądu. Po drugie, Sąd nie podjął próby wykazania, że istotnie za ten okres stronie nie wypłacono świadczeń przyznanych wcześniej decyzją organu pomocowego z dnia 15 kwietnia 2016 r., względnie nie wypłacono – w sposób wskazujący na naruszenie prawa – innych świadczeń związanych z zastosowaniem rzeczonej koordynacji (w tym wspomnianego przez Wojewodę dodatku dyferencyjnego). Innymi słowy, skoro Sąd odwołał się do argumentu dotyczącego okresu za jaki strona miała być pozbawiona należnych jej świadczeń, powinien był podjąć próbę oceny, czy za ten okres w ogóle zostałyby przyznane stronie świadczenia i w jakiej wysokości. Przy zastosowaniu przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd I instancji nie wykazał, że uwzględnienie przedmiotowego wniosku skarżącej do kwoty 1 000 zł było adekwatne do okoliczności niniejszej sprawy.

Podsumowując, z tych wszystkich powyżej przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Wyrok WSA we Wrocławiu nie odpowiadał prawu, wobec czego należało uchylić to orzeczenie w zaskarżonej części i przekazać sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Sąd wojewódzki uwzględni przedstawione w niniejszym uzasadnieniu rozważania prawne. Zachowanie tych wytycznych pozwoli Sądowi wojewódzkiemu na prawidłową subsumcję prawną stanu faktycznego. Zadaniem Sądu będzie jednoznaczne rozstrzygnięcie, czy działania organu w niniejszej sprawie wyczerpują znamiona jednej z postaci zwłoki w załatwieniu sprawy, a także ocenienie charakteru takiego stanu (czy nosi on cechy rażącego naruszenia prawa). W szczególności, przy ocenie stanu faktycznego Sąd będzie miał na uwadze przedstawione definicje "bezczynności" organu i "przewlekłości" postępowania oraz potrzebę odpowiedniego przedstawienia swojego stanowiska w uzasadnieniu wyroku w odniesieniu do dwóch najistotniejszych kwestii. Po pierwsze, czy w konkretnie wskazanych granicach sprawy Wojewoda dopuścił się stanu zwłoki w załatwieniu sprawy w odniesieniu do tej części okresu zasiłkowego 2016/2017 obejmującego miesiące sierpień i wrzesień 2017 r. i jaką ona przybrała postać (czy był to stan bezczynności, czy też przewlekłości). Po drugie, czy ewentualnie przypisany organowi stan zwłoki nosi cechy rażącego naruszenia prawa i z jakich okoliczności to wynika. Dopiero prawidłowe rozstrzygnięcie tych zagadnień pozwoli Sądowi na odpowiednie rozważenie przesłanek zastosowania przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., odstępując w całości od ich zasądzenia na rzecz organu.