Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 506/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis, Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.), Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 14 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 czerwca 2023 r. Nr 568/2023 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 27 czerwca 2023 r., nr 568/2023 Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB, organ II instancji) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Środzie Śląskiej (dalej: PINB, organ I instancji) z dnia 29 grudnia 2022 r., nr 15/2022, którym wstrzymano roboty budowlane prowadzone bez wymaganego pozwolenia polegające na wybudowaniu obiektu konstrukcji drewnianej bez instalacji, nie połączonego trwale z gruntem w części ażurowej na działce [...] przy ul. [...] w B., gmina M. Rozstrzygnięcie drugoinstancyjne zostało oprotestowane skargą A. W. zastępowanej przez profesjonalnego pełnomocnika wywiedzioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Stan sprawy, w której zapadły wskazane wyżej rozstrzygnięcia, w świetle materiału dowodowego przedłożonego przez organ, kształtuje się następująco.

Do organu nadzoru budowlanego I instancji wpłynęło pismo zawierające informację o wykonaniu konstrukcji drewnianej na nieruchomości przy ul. [...] w B. W dniu 27 maja 2021 r. przeprowadzono udokumentowaną protokołem nr [...] kontrolę, w trakcie której stwierdzono wykonanie robót budowlanych na wskazanej nieruchomości. Poczynione ustalenia spowodowały wszczęcie postępowania o czym powiadomiono strony pismem z dnia 8 sierpnia 2022 r. W dniu 18 sierpnia 2022 r. przeprowadzono ponowne oględziny nieruchomości.

Organ I instancji w dniu 12 października 2022 r. wydał decyzję nr 22/2022, którą nakazał rozbiórkę obiektu konstrukcji drewnianej składającego się z pomieszczenia zamkniętego na działce [...] przy ul. [...] w B., gmina M. Decyzja ta nie ostała się w obrocie prawnym bowiem na skutek złożonego w terminie odwołania DWINB decyzją z dnia 15 grudnia 2022 r., nr 1203/2022 uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po powrocie sprawy do organu I instancji pismem z dnia 21 grudnia 2022 r. wystąpiono do Starosty Powiatu Średzkiego z zapytaniem czy przyjmowano zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych na przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi udzielonej PINB pismem z dnia 28 grudnia 2022 r. poinformowano, że Starosta Powiatu Średzkiego nie udzielał pozwolenia na budowę ani nie przyjmował zgłoszenia dotyczącego robót budowlanych na działce nr [...] w B.

W dniu 29 grudnia 2022 r. PINB wydał postanowienie nr 15/2022, którym podając w podstawie prawnej art. 48 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane (t.j. Dz. U z 2021 r., poz. 2351) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej – k.p.a.) wstrzymał roboty budowlane prowadzone bez wymaganego pozwolenia polegające na wybudowanego obiektu konstrukcji drewnianej bez instalacji, nie połączonego na trwale z gruntem w części ażurowej na działce [...] przy ul. [...] w B., gmina M. Po zrelacjonowaniu dotychczasowego postępowania organ w uzasadnieniu postanowienia podał, że przedmiotowy obiekt nie jest obiektem małej architektury, nie można zakwalifikować go do obiektów zawartych w definicji zawartej w art. 3 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt. 4 ustawy Prawo budowlane obiekt małej architektury to niewielkie obiekty, a w szczególności: a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Zdaniem organu przedmiotowy obiekt należy zakwalifikować jako tymczasowy obiekt nie połączony na trwale z gruntem, wymagający uprzedniego zgłoszenia do właściwiego miejscowo organu architektonicznobudowlanego. Przedmiotowy obiekt (budowla), obudowana pełni funkcję użytkową budynku i w związku z powyższym, należy uwzględnić warunki zawarte w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) w zakresie sytuowania obiektu od granic nieruchomości. Inwestor nie dopełnił tej formalności.

W zażaleniu na postanowienie organu I instancji wniesiono o jego uchylenie zarzucając naruszenie przepisów procedury administracyjnej i prawa materialnego. W instancyjnym środku zaskarżenia zakwestionowano w szczególności prawidłowość zakwalifikowania obiektu o konstrukcji drewnianej jako wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy jest to obiekt małej architektury zwolniony, który nie wymaga nawet dokonania zgłoszenia.

Opisanym na wstępie postanowieniem z dnia 27 czerwca 2023 r. DWINB utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ II instancji przedstawił stan sprawy, po czym przywołał przyjętą przez PINB regulację prawnomaterialną stanowiącą podstawę wydanego postanowienia. Według DWINB organ I instancji uznał, że przedmiotowy obiekt należy zakwalifikować jako tymczasowy obiekt nie połączony trwale z gruntem, wymagający uprzedniego zgłoszenia do właściwego miejscowo organu architektonicznobudowlanego lecz nie dokonał w dalszym ciągu wszechstronnej analizy, dokonując kwalifikacji przedmiotowego obiektu, a jedynie w swoim rozstrzygnięciu polemizuje z pismem inwestorów wskazującym, że przedmiotowy obiekt jest, w ich ocenie, obiektem małej architektury. Zdaniem organu odwoławczego nie jest to wystarczające. Dalej omówiono prawidłową realizację wynikającą z art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej. Nadto nie przychylono się do twierdzeń PINB, iż mamy do czynienia z obiektem tymczasowym, gdyż kwestia "braku trwałego połączenia z gruntem" nie stanowi podstaw do uznania, iż obiekt ten jest tymczasowy. W tym zakresie omówiono trwałość związania obiektu z gruntem i budowę tymczasowych obiektów budowlanych.

Uznając za konieczne do oceny legalności budowy obiektu o konstrukcji drewnianej bez instalacji w części ażurowej dokonanie właściwej jego kwalifikacji, zwrócono uwagę na niezbędność należytej staranność w ustaleniu cech ocenianego obiektu i odniesienie opisu obiektu do ustawowych definicji poszczególnych kategorii obiektów. Dostrzegając trudność w zakwalifikowaniu przedmiotowego obiektu wiążącą się z tym, że definicje budynku (art. 3 pkt 2), budowli (art. 3 pkt 3) i obiektu małej architektury (art. 3 pkt 4) zostały sformułowane w sposób mało precyzyjny i dlatego ich odróżnienie jest niekiedy problematyczne jako trafne uznano nie zakwalifikowanie przez PINB przedmiotowego obiektu, jako obiektu małej architektury, wykluczając przy tym uznanie go przez organ I instancji za obiekt tymczasowy. Organ II instancji podał, że ,,mamy do czynienia z budynkiem gospodarczym wymagającym dokonania wcześniejszego zgłoszenia, gdyż zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a) nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki". Uzasadniając to stanowisko wyjaśniono, że akta sprawy wskazują, iż przedmiotowy budynek gospodarczy posiada wymiary 400 cm x 110 cm co daje powierzchnię ok. 4,4 m². W przedmiotowym obiekcie przetrzymywany jest sprzęt ogrodowy - grabki, doniczki. Definicję budynku gospodarczego określa natomiast Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 z późn. zm.), które w § 3 pkt 8 wskazuje, że gdy mowa o "budynku gospodarczym - należy przez to rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych". Zatem przedmiotowy obiekt, niezależnie od tego, czy posiada fundamenty i jest trwale połączony z gruntem, pełni funkcję budynku gospodarczego z uwagi na sposób jego wykorzystywania, a zatem budowa przedmiotowego obiektu wymagała dokonania zgłoszenia, czego inwestorzy nie dokonali.

W dalszej kolejności, po przypomnieniu zasad wynikających z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., DWINB wskazał, iż organ nadzoru budowlanego I instancji prawidłowo stwierdził na podstawie stanu faktycznego, że na posadowienie przedmiotowego obiektu wymagane jest dokonanie zgłoszenia, jednakże nie jak wskazał organ I instancji w związku z powstaniem tymczasowego obiektu budowlanego, a w związku z powstaniem budynku gospodarczego. Bez wątpienia sytuacja taka, jego zdaniem, stanowi samowolę budowlaną. W sytuacji wybudowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę czy też dokonania stosownego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego zobligowany treścią art. 48 Prawa budowlanego obowiązany był wydać wskazane w nim postanowienie. O konieczności zastosowania ww. trybu decyduje wprost wskazany przepis prawa, a nie uznanie organu nadzoru budowlanego i to niezależnie od powodów wybudowania obiektu budowlanego.

W skardze na powyższe postanowienie wniesiono o jego uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania obejmujących koszty zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Żądania skargi oparto na zarzutach naruszenia:

1. Przepisów prawa procesowego, mające wpływ na treść zaskarżonego postanowienia, a mianowicie:

a) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez niewszechstronną, dowolną oraz sprzeczną z logiką i doświadczeniem życiowym ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz uznanie, że przedmiotowy obiekt nie jest obiektem małej architektury, lecz budynkiem gospodarczych, w sytuacji gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, że przedmiotowy obiekt należałoby uznać za budynek gospodarczy, lecz stanowi on obiekt małej architektury niewymagający zgłoszenia,

b) art. 7a k.p.a. poprzez niezastosowanie naczelnej zasady postępowania administracyjnego, a mianowicie in dubio pro libertate i utrzymanie w mocy postanowienia, w sytuacji gdy zakwalifikowanie przedmiotowego obiektu jest w szczególności trudne w związku z nieprecyzyjnym i niejasnym zdefiniowaniem przez ustawodawcę pojęć Prawa budowlanego, tj. definicji budynku, budowli i obiektu małej architektury, w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej i wątpliwości te powinny być rozstrzygane na korzyść skarżących,

2. Przepisów prawa materialnego, mające wpływ na treść zaskarżonego postępowania, a mianowicie:

a) art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że obiekt konstrukcji drewnianej, obudowany z częścią ażurową, jest budynkiem gospodarczym, w sytuacji gdy przedmiotowy obiekt nie jest trwale związany z gruntem, nie jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz nie posiada fundamentów,

b) art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że przedmiotowy obiekt nie jest obiektem małej architektury, w sytuacji gdy z całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, przeznaczenia obiektu oraz jego właściwości technicznych wynika, że jest to obiekt małej architektury niewymagający zgłoszenia,

c) art. 29 ust. 2 pkt 19 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że przedmiotowy obiekt nie stanowi obiektu małej architektury, a w konsekwencji uznanie, że przedmiotowy obiekt wymaga zgłoszenia.

W motywach skargi przedstawiono uzasadnienie zarzutów i wniosków skargi.

W udzielonej Sądowi pismem z dnia 12 września 2023 r. odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie informując, że po zapoznaniu się ze skargą organ nie znalazł podstaw do uchylenia własnego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 z późn.zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny na posiedzeniu niejawnym we wskazanych w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. okolicznościach nie jest uzależnione od woli skarżącego. Nawet więc złożenie przez skarżącego wniosku o rozpoznanie takiej sprawy na posiedzeniu jawnym nie pozbawia sądu ustawowego uprawnienia do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W niniejszym postępowaniu kontroli zostało podane opisane powyżej postanowienie DWINB z dnia 27 czerwca 2023 r., nr 568/2023 utrzymujące w mocy postanowienie PINB z dnia 29 grudnia 2022 r., nr 15/2022 w sprawie wstrzymania robót budowlanych polegających na budowie obiektu konstrukcji drewnianej bez instalacji, nie połączonego trwale z gruntem w części ażurowej.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 48 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który reguluje kwestię tzw. samowoli budowlanej. Zgodnie z nim organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Z kolei w myśl ust. 3 przywołanego przepisu w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.

W niniejszej sprawie organy obu instancji uznały za zasadne prowadzenie postępowania w trybie przywołanego przepisu kwalifikując wykonane roboty jako samowolę budowlaną. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym kwalifikacja prawna dokonana przez organy nie znajduje potwierdzenia w zebranym dotychczas materiale aktowym i w istocie w chwili obecnej okazuje się ona co najmniej przedwczesna. Regulacje prawnomaterialne, na co zresztą zwracały uwagę organy w toku postępowania, poza sytuacjami braku konieczności dokonywania przez inwestora poczynań formalnych, przewidują konieczność uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania robót właściwemu organowi. Kwalifikacja trybu działania inwestora warunkowana jest rodzajem przedsięwzięcia, zaś niedochowanie prawem przewidzianej formy skutkuje interwencją służb nadzoru budowlanego odpowiednio w oparciu o art. 48 lub art. 50 i następne Prawa budowlanego.

Szczegółowe rozważania w niniejszej sprawie należy rozpocząć od wskazania okoliczności zamieszczonej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, a mianowicie tego, że ,,Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.)", - strona nr 6 uzasadnienia postanowienia. Zdaniem składu orzekającego Sądu, mimo wskazania przez organ odwoławczy kluczowych zasad procesowych i ich znaczenia przy ocenie legalności aktu administracyjnego, właśnie na płaszczyźnie ich stosowania miały miejsce istotne naruszenia. Znaczenie w sprawie, także i w tym kontekście ma fakt, że organy obu instancji w sposób odmienny zakwalifikowały efekt poczynań inwestorów na gruncie przepisów prawnomaterialnych, lecz DWINB ocenił, że ze względu na tryb postępowania legalizacyjnego i kierunek wydanego rozstrzygnięcia postanowienie PINB należy utrzymać w mocy.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę na konieczność precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a także doniosłość i znaczenie dowodu z oględzin, tym bardziej, że w niniejszej sprawie jest to kluczowy dowód, na którym zasadza się rozstrzygnięcie. Protokoły nr [...] i [...] sporządzone zostały celem odzwierciedlenia stanu faktycznego istniejącego na zainwestowanej nieruchomości. Czytelność tych dokumentów pozostawia jednak wiele do życzenia, bowiem, mimo tego, że zawierają one wyniki pomiarów i szkice sytuacyjne, w wielu fragmentach nie nadają się do odkodowania, co do zamieszczonych tam treści. Zasugerować w tym miejscu można, aby w przyszłości, o ile warunki prowadzenia czynności dowodowej nie pozwalają na sporządzenie czytelnego protokołu, PINB w Środzie Śląskiej wzorem innych organów nadzoru budowlanego choćby dołączał do akt kopię tego protokołu sporządzoną w formie maszynopisu. Przy okazji warto by było zwrócić uwagę organowi I instancji aby w przyszłości wydawane postanowienia zawierały pełne pouczenie co do środków zaskarżenia, w tym też co do terminu jego składania. Brak w tym zakresie w niniejsze sprawie miał skutek w konieczności prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez DWINB. Z obserwacji Sądu wynika, że w przypadku PINB w Środzie Śląskiej błędne pouczenie o środkach zaskarżenia w wydawanych postanowieniach stanowi zjawisko notoryjne.

Powracając do sprawy zaznaczyć trzeba, że warunkiem zainicjowania postępowania legalizacyjnego jest stan faktyczny konkretnej sprawy, z którego wynika, że inwestor - pomimo obowiązku - nie dokonał zgłoszenia bądź nie uzyskał pozwolenia na budowę obiektu, dopuszczając się tym samym samowoli budowlanej. W tej sytuacji wymaga to poprawnej kwalifikacji samowolnej budowy i oceny jej z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje jednolity pogląd, że naruszenia Prawa budowlanego powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy. Istotne jest bowiem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od jej likwidacji (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1974/10. Pomiędzy organami I instancji i II instancji powstała zasadnicza rozbieżność co do zakwalifikowania obiektu konstrukcji drewnianej. Wedle PINB inwestorzy zrealizowali tymczasowy obiekt nie połączonego na trwale z gruntem, wymagający uprzedniego zgłoszenia do właściwie miejscowo organu architektoniczno-budowlanego. Zdaniem organu I instancji przedmiotowy obiekt pełni funkcję użytkową budynku i w związku z powyższym należy uwzględnić warunki zawarte w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie sytuowania obiektu od granic nieruchomości czego nie dopełniono.

Zdaniem Sądu DWINB zasadnie wykluczył kwalifikację obiektu dokonaną przez PINB jako tymczasowego obiektu budowlanego. Zamieszczona w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia argumentacja w tym zakresie zasługuje na pełną aprobatę, gdyż trafnie wykluczono tymczasowość rzeczonego obiektu. Organ odwoławczy dokonał jednak własnej kwalifikacji tegoż obiektu przyjmując, że wykonano budynek gospodarczy, nie dopełniając wymaganego w tym względzie zgłoszenia. Jakkolwiek istotnie, co wykazał PINB w toku postępowania, nie dokonano zgłoszenia, w realiach niniejszej sprawy wątpliwe jest czy owe zgłoszenie było konieczne. Przyjmując, że inwestorzy zrealizowany budynek gospodarczy DWINB przytoczył definicję legalną budynku gospodarczego zamieszczoną w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 z późn. zm.), które w § 3 pkt 8 wskazuje, że gdy mowa o "budynku gospodarczym - należy przez to rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych". Organ II instancji, co zresztą sam uwypuklił w uzasadnieniu postanowienia, dostrzegając ,,trudności w zakwalifikowaniu przedmiotowego obiektu", uznał go za budynek gospodarczy ze względu na przetrzymywanie w nim sprzętu ogrodowego typu grabki, doniczki.

Sąd nie widzi w materiale aktowym dostatecznych podstaw do uwzględnienia kwalifikacji przeprowadzonej przez DWINB. Sporządzona w trakcie oględzin jako załącznik do protokołów dokumentacja fotograficzna, co prawda potwierdza przechowywanie w obiekcie sprzętu ogrodowego, ale też z drugiej strony daje obraz jego konstrukcji oraz istotnych cech. Niedostatek dowodowy nie pozwala na jednoznaczną ocenę rzeczonego obiektu, jednak dostrzec trzeba, że jest to obiekt w znacznej części ażurowy, zaś jego część z zamykanymi na zamek drzwiami stanowi tylko niewielką powierzchnię. Dodatkowo uznanie obiektu za budynek gospodarczy, przy sygnalizacji definicji wynikającej z rozporządzenia, stanowi zabieg zbyt pobieżny i raczej nieprzemyślany. Trudno przecież uwidocznioną na fotografiach taczkę czy doniczki utożsamiać z materiałami, sprzętem czy narzędziami przechowywanymi w obiekcie w związku z produkcją rolną czy rekreacją indywidualną. Dodatkowo nie wynika z materiału dowodowego aby przedmiotowy obiekt był faktycznie użytkowany w inny sposób, a sprzęt ogrodniczy został w nim złożony na czas oględzin. Dotychczas zebrany materiał dowodowy uprawdopodabnia raczej, że inwestorzy zrealizowany obiekt małej architektury jako obiekt architektury ogrodowej. Co prawda organ tego nie ustalił, ale zdaje się, że inwestorzy nie wykonali samodzielnie przedmiotowego obiektu lecz został on zmontowany z elementów. Tego rodzaju obiekty, dostępne do sprzedaży choćby w internecie, posiadają różnego rodzaju gabaryty i przeznaczenie, niemniej jednak w niniejszej sprawie należałoby raczej skłonić się do twierdzeń skargi, że zrealizowano obiekt małej architektury. Skoro tak to inwestor nie był zobowiązany do dokonywania zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, a dodatkowo nie było podstaw do stosowania przepisów zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W związku z powyższym zasadne było uznanie, iż sformułowane w sprawie wnioski organów wynikały z nieprawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego, natomiast argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia odnosząca się do wykonania budynku gospodarczego nie znajduje potwierdzenia dowodowego. Organy obu instancji dokonały zatem błędnej kwalifikacji przedmiotowego obiektu, naruszając w sposób mający wpływ na wynik sprawy art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Organy naruszyły także art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem nie uwzględniły wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i nieprawidłowo zebrały i oceniły dowody w sprawie, dokonując przy tym nieprawidłowej kwalifikacji spornej zabudowy. Ta zaś było kluczowe dla stwierdzenia samowoli, a następnie trybu usunięcia jej skutków i w dalszej kolejności wysokości opłaty legalizacyjnej, którą zobowiązani będą uiścić inwestorzy, jeżeli wyrażą wolę jej zalegalizowania. Należy bowiem zauważyć, że postępowanie legalizacyjne stanowi zorganizowaną, spójną całość, której poszczególne elementy są niezbędne do osiągnięcia zamierzonego w legalizacji skutku, a mianowicie przywrócenia zaburzonego samowolą stanu zgodności z prawem. Co do zasady, bez prawidłowej kwalifikacji obiektu będącego przedmiotem samowoli organy nie mogą prawidłowo określić postępowania legalizacyjnego.

Prawidłowa kwalifikacja obiektu, determinująca ocenę wymogów Prawa budowlanego, przekłada się również na uwarunkowania ewentualnej rozbiórki, orzekanej w okolicznościach przewidzianych hipotezą art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego, w tym m.in. w razie niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie, co jest nieodzownym warunkiem przeprowadzenia legalizacji. Decyduje bowiem o stosowaniu środków egzekucyjnych w razie braku dobrowolnego spełnienia obowiązku rozbiórki.

Dostrzeżone przez Sąd naruszenia proceduralne i materialnoprawne miały wpływ na wynik sprawy. Materiał dowodowy nie dawał bowiem podstaw do kwalifikacji wybudowanego obiektu jako budynku tymczasowego czy też budynku gospodarczego.

Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy będą związane oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

O kosztach postępowania w postaci wpisu od skargi (100 zł), wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej (480 zł) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) Sąd orzekł na postawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Wysokość wynagrodzenia należnego zawodowemu pełnomocnikowi strony Sąd określił na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).