Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 110/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 46 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust. 2 pkt 2 lit. e
journal: Dz.U. 2018 poz 2081
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.), Sędzia NSA Zdzisław Kostka, Sędzia WSA (del.) Mirosław Gdesz, Protokolant starszy asystent sędziego Inesa Wyrębkowska, po rozpoznaniu w dniu 18 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 września 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 228/20 w sprawie ze skargi A. L. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie [...] we W. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 29 września 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 228/20 oddalił skargę A. L. na uchwałę Rady Miejskiej W. z [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie [...] we W.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżąca wywodzi naruszenie swojego interesu prawnego kwestionowaną uchwałą z tego, że jest właścicielką nieruchomości zabudowanej domem jednorodzinnym, położonej w bezpośrednim sąsiedztwie terenu oznaczonego w planie miejscowym symbolem 1U. W § 13 ust. 2 pkt 1 planu określono zaś wymiar pionowy budynku lub budowli na tym terenie, mierzony od poziomu terenu przy budynku lub budowli do najwyższego punktu pokrycia dachu, wynoszący do 18 m, co w ocenie skarżącej wpłynie znacząco na dostęp do światła słonecznego do jej nieruchomości.

Sąd uznał, że powyższy zapis planu jest zgodny z prawem i nie naruszono przy jego uchwalaniu granic władztwa planistycznego przysługującego gminie. Podał, że zapis określa jedynie maksymalny wymiar budynku, a nie obowiązek minimalnej zabudowy. Podkreślono, że jeżeli na etapie pozwolenia na budowę wynik badania obszaru oddziaływania obiektu wykaże, że obiekt wpływa negatywnie na otoczenie, inwestor nie uzyska pozwolenia na budowę.

Skargę kasacyjną złożyła A. L., zaskarżając wyrok w całości i podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej "p.p.s.a." poprzez nieodniesienie się do zawartego w skardze zarzutu naruszenia art. 46 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 2 pkt 2 lit. e) ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.) w zw. z art. 7 k.p.a., tym samym uniemożliwiając kontrolę instancyjną orzeczenia co do rozpoznania tego zarzutu oraz nie wyjaśniając stronom przyczyny rozstrzygnięcia;

2. w przypadku uznania, że w pisemnym uzasadnieniu wyroku wyjaśniono kwestię oddalenia skargi, omawiając powyższy zarzut skarżącej poprzez wzmiankę o niedoszukaniu się w załączniku nr 3 do uchwały zastrzeżenia o konieczności sporządzenia prognozy uzupełniającej, naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę zawartości tego załącznika polegającą na uznaniu, że w załączniku przytoczono jedynie uwagi skarżącej, podczas gdy organ nie tylko przytoczył uwagi skarżącej, ale zastrzegł też konieczność sporządzenia środowiskowej prognozy uzupełniającej;

3. naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia wyroku polegającą na wskazaniu z jednej strony, że chybionym jest zarzut podjęcia uchwały bez przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania planu miejscowego na środowisko z uwzględnieniem wpływu podwyższenia zabudowy do 18 m na dostęp do światła słonecznego ludzi, zwierząt, roślin i instalacji fotowoltaicznych, zaś z drugiej strony przez przyznanie racji skarżącej, że znaczącą zmianą jest ustalenie maksymalnej wysokości zabudowy 18 m zamiast 8 m;

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia wyroku poprzez wskazanie z jednej strony, że skarżąca uzyska możliwość podnoszenia zarzutu ograniczenia dostępu do światła słonecznego w procesie budowlanym, albowiem w planie miejscowym określono jedynie maksymalny wymiar budynku, a nie obowiązek minimalnej zabudowy, zaś z drugiej strony wskazanie, że maksymalna wysokość zabudowy jest jednym z zasadniczych instrumentów kształtowania ładu przestrzennego na danym terenie i służy postawieniu pewnej granicy w przestrzeni, ponad którą inwestorzy nie mają prawa realizować obiektów budowlanych.

Zarzucono również naruszenie prawa materialnego, tj. art. 46 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 2 pkt 2 lit. e) ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko poprzez błędną wykładnię polegającą na dopuszczeniu możliwości uchwalenia miejscowego planu pomimo zastrzeżenia konieczności sporządzenia uzupełniającej prognozy środowiskowej, przy czym taka uzupełniająca prognoza jest nieznana ustawie, a więc powinna być traktowana jako integralna część prognozy właściwej, o której mowa w art. 46 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, zaś w konsekwencji jej nieprzeprowadzenie powinno być traktowane jako nieprzeprowadzenie prognozy zgodnie z wymogami ustawy, czyli uchwalenie planu miejscowego bez prognozy oddziaływania na środowisko.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności uchwały w całości, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów procesu za obie instancje.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 46 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 2 pkt 2 lit. e) ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Zgodnie z tymi przepisami projekt planu miejscowego wymaga przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Rozumie się przez to (stosownie do art. 3 pkt 14 ustawy) postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko skutków realizacji planu, obejmujące w szczególności: a) uzgodnienie stopnia szczegółowości informacji zawartych w prognozie oddziaływania na środowisko, b) sporządzenie prognozy oddziaływania na środowisko, c) uzyskanie wymaganych ustawą opinii oraz d) zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu.

W art. 51 ust. 2 pkt 1 omawianej ustawy zawarto wyliczenie elementów, które prognoza oddziaływania na środowisko powinna zawierać, w pkt 2 tego przepisu podano, co powinno zostać w niej określone i poddane analizie (ocenie). Jednym z takich czynników (stosownie do art. 51 ust. 2 pkt 2 lit. e) powinny być przewidywane znaczące oddziaływania, w tym oddziaływania bezpośrednie, pośrednie, wtórne, skumulowane, krótkoterminowe, średnioterminowe i długoterminowe, stałe i chwilowe oraz pozytywne i negatywne, na cele i przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 oraz integralność tego obszaru, a także na środowisko, a w szczególności na różnorodność biologiczną, ludzi, zwierzęta, rośliny, wodę, powietrze, powierzchnię ziemi, krajobraz, klimat, zasoby naturalne, zabytki, dobra materialne.

Z akt niniejszej sprawy wynika, że taka ocena oddziaływania projektu planu na środowisko została przeprowadzona. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we Wrocławiu uzgodnił stopień szczegółowości informacji, które powinny się znaleźć w prognozie (k. 36). Na tej podstawie została sporządzona prognoza oddziaływania na środowisko ustaleń projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie [...] we W. została przeprowadzona (k. 108 i nast.). Projekt planu wraz z prognozą uzyskał pozytywną opinię m. in. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu (k. 85).

Wskazano w niej, że realizacja ustaleń planu będzie miała niewielki wpływ na zmiany środowiska poza obszarem objętym planem. Wskazano na wzrost uciążliwości terenu proporcjonalne do liczby pracowników i użytkowników, związany ze wzrostem ruchu samochodowego czy większą ilością odpadów. Podano też, że przekształcenia zabudowy potencjalnie mogą zaburzyć warunki klimatu lokalnego, zwłaszcza przewietrzanie i stosunki wodne (zmniejszona retencja) oraz przyczynić się do ograniczonego zwiększenia zasięgu miejskiej wyspy ciepła i uciążliwości z tym związanych. Jako korzystne rozwiązania oceniono pozostawienie zieleni wysokiej w ramach szpalerów drzew oraz podział budynków usługowych na trzy odrębne kompleksy. Podkreślono, że realizacja zapisów planu spowoduje rozwój i rewitalizację terenów usługowych w tej części miasta, a planowane przekształcenie terenów nie powinny mieć znaczącego oddziaływania na tereny przyległe (s. 39 prognozy).

Podano też, że znajdująca się na obszarze planu [...] jest ulicą o bardzo dużym natężeniu ruchu (położoną w ciągu drogi krajowej nr [...]). Zgodnie z Mapą akustyczną W. (2017) na obszarze planu występuje wysoki poziom hałasu pochodzenia komunikacyjnego na poziomie 70-75 dB w porze dnia oraz 60-70 dB w porze nocy. Przewidziana w planie zabudowa usługowa spełnia zatem funkcję osłony akustycznej, względem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej znajdujących się w głębi osiedla [...] – w tym względem nieruchomości skarżącej (s. 17 prognozy).

Wbrew twierdzeniom skarżącej, w prognozie ujęto zatem kwestie związane z oddziaływaniem zapisów planu na tereny sąsiednie, o których mowa w art. 51 ust. 2 pkt 2 lit. e) ww. ustawy środowiskowej. Podkreślono brak znaczącego negatywnego oddziaływania na te tereny. Zwrócono także uwagę na oddziaływanie pozytywne, tj. istotną funkcję izolacyjną planowanej zabudowy wobec położonych w oddaleniu od ruchliwej drogi terenów mieszkaniowych (w tym działki skarżącej) oraz na szpaler drzew oddzielający teren 1U od osiedla.F

Natomiast jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji podnoszone przez skarżącą kasacyjnie kwestie dotyczące zachowania odpowiednich odległości w celu zapewnienia minimalnego poziomu nasłonecznienia nie są rozstrzygane w procedurze planistycznej. Kwestie te są weryfikowane przez organy administracji architektoniczno-budowlanej (w toku procedury udzielania pozwolenia na budowę). Określenie w planie parametru dopuszczalnej maksymalnej wysokości budynku nie zwalnia przyszłego inwestora z obowiązku zachowania norm techniczno-budowlanych. Wyznaczona w planie maksymalna wysokość zabudowy może więc znaleźć zastosowanie tylko w przypadku, gdy w konkretnych okolicznościach nie naruszy to wymagań określonych innymi przepisami.

W toku procedury planistycznej skarżąca pismem z dnia 29 listopada 2019 r. (zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika) złożyła uwagi do projektu planu, wnosząc o: "1. zmianę projektu uchwały (...), przy zachowaniu zastrzeżenia punktu 2, 2. Sporządzenie uzupełniającej prognozy oddziaływania na środowisko (...)." – k. 165. Organ nie uwzględnił tej uwagi w całości, dokładnie przytaczając przy tym jej treść. Rozstrzygnięcie organu w tym zakresie jest jednoznaczne i oczywiście bezzasadne są argumenty autora skargi kasacyjnej co do możliwości odmiennej jego interpretacji.

W tym stanie rzeczy niezasadne są również pozostałe zarzuty kasacyjne obejmujące naruszenie art. 133 § 1, art. 134 § 1 czy art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest prawidłowe, zawiera wszystkie wymagane przez ustawę elementy i pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia. Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, w toku procedury planistycznej nie mają zastosowania przepisy k.p.a., a przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co za tym idzie zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. jest oczywiście nieuzasadniony.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.