Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 634/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 par 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. J., I. W. - wspólników spółki cywilnej prowadzących działalność gospodarczą Kancelaria Podatkowo-Rachunkowa s.c. I. W., M. Ja. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 518/18 w sprawie ze skargi M.J., I. W.- wspólników spółki cywilnej prowadzących działalność gospodarczą Kancelaria Podatkowo-Rachunkowa s.c. I. W., M. J. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 17 stycznia 2018 r., nr DIR-IV.7343.2.2017.ZB.6 w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2.zasądza solidarnie od M.J., I. W. - wspólników spółki cywilnej prowadzących działalność gospodarczą Kancelaria Podatkowo-Rachunkowa s.c. I. W., M. J. na rzecz Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej 1800 (jeden tysiąc osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 września 2018r., sygn. akt V SA/Wa 518/18 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz 1302 ze zm, obecnie: Dz.U. z 2023r., poz. 259 dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę M. J., I. W. - wspólników spółki cywilnej prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą Kancelaria Podatkowo-Rachunkowa spółka cywilna mgr I. W., mgr. M. J. (dalej też: "strona", "strona skarżąca", "skarżące") na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju (dalej też: "Minister") z 17 stycznia 2018r.,nr DIR-IV.7343.2. 2017.ZB.6 w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu.

W skardze kasacyjnej strona zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 151 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w wyniku czego Sąd I instancji oddalił skargę poprzez błędną ocenę, że organ w toku postępowania nie naruszył art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), która to ocena dokonana została w wyniku nieprawidłowej kontroli decyzji w szczególności przez:

- pominięcie znaczenia przedłożonych przez skarżące dokumentów w postaci ofert, zdjęć ogłoszenia i uznanie, że organ wyczerpująco rozpatrzył i ocenił materiał dowodowy, prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe, w którym ustalił wszelkie okoliczności istotne dla sprawy w sposób niebudzący wątpliwości, w sytuacji gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego, wynika, że skarżące przeprowadziły postępowanie ofertowe uzasadniające wybór dostawcy,

- uznanie, że przeprowadzenie postępowania przez organ nie nastąpiło w sposób naruszający zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej, w sytuacji gdy skarżące konsultowały się z organem i uzyskały informację, że cena oprogramowania nie jest brana pod uwagę przy ustaleniu wartości zakupu u jednego dostawcy,

- uznanie, że ocena zgromadzonego materiału dowodowego nie naruszała zasady prawdy obiektywnej, a stan faktyczny został ustalony prawidłowo podczas gdy organ: nie przeprowadził dowodów na okoliczność aktualności ofert przedłożonych przez skarżące, pomimo pojawienia się wątpliwości w tym zakresie i istnienia dostępnych środków dowodowych, które potwierdziłyby aktualność ofert, nie przeprowadził dowodów na okoliczność wiarygodności złożonego zaproszenia do składania ofert, wywieszonego w siedzibie skarżących, dokonał wadliwej oceny, że oferty przedstawione przez skarżące nie mogły zostać uznane z powodów formalnych, w sytuacji, w której brak było wadliwości przedstawionych dokumentów, dokonał wadliwej oceny, że skarżące nie okazały ogłoszenia w przedmiocie zapytania ofertowego, skierowanego do wykonawców oraz uznanie, iż dostarczone w tym w zakresie przez skarżące dokumenty są niewystarczające, ze względu na fakt, iż nie zawierają czasu i miejsca wywieszenia ogłoszenia, podczas gdy żadne przepisy powszechnie obowiązującego prawa ani też postanowienia Umowy nie przewidują wymogu, aby zapytanie ofertowe zawierało informację w przedmiocie czasu i miejsca jego wywieszenia, dokonał dowolnej oceny dowodów w zakresie aktualności ofert, a wręcz oparł swą decyzję na ustaleniach, które nie mają oparcia w materiale dowodowym. a zatem organ nie udowodnił faktów będących podstawą jego decyzji;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę, że organ nie naruszył art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 9 k.p.a. tj.:

- nieprawidłową kontrolę decyzji i przyjęcie, że organ może obciążyć stronę negatywnymi konsekwencjami wynikającymi z niejasności przepisów prawa oraz niejednolitej jego wykładni dokonywanej przez organy administracji publicznej i Sądy administracyjne przez całkowite pominięcie okoliczności, iż skarżące konsultowały z organem, które wydatki będą zaliczane przy ustaleniu wartości zakupów u jednego dostawcy w wyniku czego Sąd I instancji oddalił skargę,

- nieprawidłową kontrolę decyzji i brak weryfikacji postępowania organu w sytuacji, w której organ nawet przy przyjęciu stanowiska, iż doszło do przekroczenia określonej kwoty, podjął działania zbyt formalistycznie bez uwzględnienia podstawowych zasad postępowania oraz przepisów regulujących działania przy wydatkowaniu dofinansowania, a w szczególności bez uwzględnienia faktycznej realizacji celów umowy oraz braku narażenia budżetu na uszczerbek, w konsekwencji czego Sąd l instancji usankcjonował wadliwe działanie organu, a w przypadku dokonania prawidłowej kontroli uwzględniłby wnioski wniesionej skargi;

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia wyroku w sposób nieodpowiadający ustawowemu wzorcowi, co czyni niemożliwym odtworzenie sposobu rozumowania Sądu I instancji, które doprowadziło do oddalenia skargi z uwagi na niewskazanie na jakich przesłankach Sąd ustalił, że działanie skarżących naruszyły zasady wydatkowania środków wskazane w § 12 ust. 2 Umowy spowodowało szkodę lub hipotetyczną szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej, przedstawione oferty nie mogą potwierdzać wypełnienia procedury zakupów na cele projektu, a co za tym idzie skarżące wydatkowały środki wbrew zasadom określonym w Umowie;

d) art. 151 p.p.s.a poprzez jego zastosowanie polegające na oddaleniu skargi podczas, gdy skarga zasługiwała na uwzględnienie.

II. Naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (dalej: "u.f.p.") oraz § 12 ust. 2. 3, 4 Umowy o dofinansowanie Nr [...] w ramach działania 8.2. Wspieranie wdrażania elektronicznego biznesu typu B2B osi priorytetowej 8. Społeczeństwo informacyjne - zwiększanie innowacyjności gospodarki Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013, łączącej strony niniejszej sprawy (dalej: "Umowa"), poprzez niewłaściwe zastosowanie, w wyniku czego Sąd przyjął, że:

- skarżące naruszyły zasady wydatkowania środków i nie dochowały należytej staranności w zakresie wypełnienia obowiązujących procedur wynikających z § 12 ust. 2 i 3 Umowy poprzez brak w ofertach umieszczenia terminów ważności, dat sporządzenia bądź sporządzenia przed okresem kwalifikowalności wydatków, do czego były zobowiązane, a co za tym idzie brak przeprowadzenia procedury ofertowej, - skarżące były zobowiązane do przedłożenia dokumentów innych niż wskazane w Umowie;

b) art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 u.f.p. oraz § 12 ust. 2, 3 i 4 Umowy poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że skarżące naruszyły ww. regulacje, tj. skarżące nie przeprowadziły postępowania ofertowego, nie wykazały kryteriów wyboru dostawcy/wykonawcy podczas gdy § 12 ust. 3 umowy nie miał zastosowania, w wyniku czego Sąd I instancji oddalił skargę;

c) art. 207 ust. 1, art. 207 ust. 2a, art. 207 ust. 8, art. 207 ust. 9 oraz art. 184 u.f.p. w związku z art. 98 ust. 2 u.f.p oraz art. 2 pkt 7rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006r. poprzez zastosowanie wyżej wymienionych przepisów i zobowiązanie skarżących do zwrotu środków w sytuacji gdy w świetle okoliczności sprawy, brak jest podstaw do stwierdzenia wystąpienia wskazanej w przepisie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. przesłanki wykorzystania środków z naruszeniem procedur o których mowa w art. 184 u.f.p., a zatem skarżące nie naruszyły procedur w sposób uzasadniający nałożenie sankcji, zaś nawet gdyby przyjąć stanowisko przeciwne, to naruszenie takie nie spowodowało szkody w budżecie Unii Europejskie, a tym samym nie mogło stanowić podstawy wydania rzeczonej decyzji;

d) art. 98 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006r. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy brak było podstaw do jego zastosowania, bowiem skarżące nie dopuściły się nieprawidłowości, o której mowa w art. 2 pkt 7 ww. rozporządzenia, z uwagi na fakt, że ewentualne naruszenie procedur nie spowodowało i nawet potencjalnie mogło spowodować szkody w budżecie ogólnym UE;

e) art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zw. z art. 98 ust. 2 zd. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006r. poprzez jego błędne zastosowanie poprzez pominięcie jakiegokolwiek przeanalizowania związku pomiędzy rzekomymi nieprawidłowościami, a ewentualną szkodą w budżecie Unii Europejskiej - czy strata taka w ogóle wystąpiła w przypadku wyboru oferty z najniższą ceną, a następnie terminowego i prawidłowego wykonania zadania przez wykonawcę oferującego najniższą cenę, co powinno być wzięte pod uwagę przy ewentualnym stosowaniu korekt finansowych, a czego Sąd w ogóle nie analizował;

f) art. 66 Kodeksu cywilnego w zw. z § 12 ust. 2, 3. 4 Umowy poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że skarżące powinny przedstawić oferty z datą ich sporządzenia oraz terminem ważności, a co za tym idzie, że przedstawione oferty nie mogą potwierdzać wypełnienia procedury dokonywania zakupów na cele projektów, podczas gdy z ww. przepisów nie wynikają obowiązki skarżących, które zostały wskazane przez Sąd I instancji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tj. Dz.U.2021.2095 ze zm.).

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.

W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Przechodząc do oceny zarzutów zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zauważyć należy, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Sądem I instancji. Oznacza to, że obowiązkiem kasatora jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Innymi słowy kasator winien wskazać przepisy które jego zdaniem zostały naruszone oraz uzasadnić, na czym konkretnie to naruszenie polegało, a także wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chcąc wykazać, że doszło do naruszenia wskazanych przepisów, należało każdy z nich uzasadnić argumentacją adekwatną do treści przepisu oraz okolicznościami sprawy rozpoznanej przez Sąd I instancji, czego zabrakło w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. O potencjalnym naruszeniu ww. zasad ogólnych postępowania administracyjnego nie może stanowić podjęcie przez organ administracji rozstrzygnięcia odmiennego od oczekiwanego przez stronę postępowania.

Niezasadnie też autor skargi kasacyjnej przywołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., które mogą być naruszone tylko wówczas, gdyby Sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, wydał orzeczenie oddalające skargę, lub gdyby Sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie - uwzględnił ją. Tymczasem taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie, w której Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Autor skargi kasacyjnej w ramach podstawy kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a.oraz naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 151 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę, że organ w toku postępowania nie naruszył art. 6, art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.

Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów w sposób, w jaki przedstawiono to w skardze kasacyjnej oraz jej uzasadnieniu.

Odnosząc się do treści wskazanych wyżej zarzutów procesowych, w pierwszej kolejności krytycznie ocenić należy, uznając za chybiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z unormowaniem zawartym w tym przepisie uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Mając na uwadze treść wskazanego przepisu, podnieść należy, że z punktu widzenia określonych w nim wymogów, którym czynić powinno zadość uzasadnienie wyroku Sądu administracyjnego, nie ma podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie wymogom tym, Sąd I instancji uchybił.

W punkcie wyjścia należy podnieść, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku.

Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.

Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku realizuje funkcję kontroli trafności wydanego w sprawie orzeczenia, co wbrew sugestiom strony nie pozbawia NSA możliwości skontrolowania zaskarżonego orzeczenia w zakresie, który wyznaczony został granicami wniesionego środka zaskarżenia. Obowiązkiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z 12 maja 2005r., FSK 2123/04). Przy ocenie skuteczności naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. pamiętać należy, że jest to przepis procesowy, zatem może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko jeżeli jego naruszenie miało wpływ i to istotny na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. To obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzuconego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Ponadto nawet wadliwie sporządzone uzasadnienie nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w przypadku, kiedy uzasadnienie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia oraz zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku spełnia wymogi ustawowe i poddaje się kontroli kasacyjnej. Sąd I instancji zajął stanowisko co do mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego, wyjaśnił pojęcie "nieprawidłowości" rozstrzygając spór sprowadzający się do ustalenia, czy strona naruszyła postanowienia umowy o dofinansowanie i czy wobec tego była zobowiązana do zwrotu środków przekazanych jej na realizację projektu, odnosząc się przy tym do podnoszonych zarzutów co do niezgodnego z prawem procedowania.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można natomiast podważać dokonanej przez Sąd I instancji wykładni bądź zastosowania przepisów prawa ani też oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a do tego w istocie sprowadza się powyższy zarzut. Natomiast fakt, że stanowisko zajęte przez Sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, bądź nie poddaje się kontroli kasacyjnej.

Skutecznie podważyć prawidłowości wydanego w sprawie rozstrzygnięcia nie mógł też stanowić podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z tym przepisem Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że Sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (wyrok NSA z 27 lipca 2004r., sygn. akt OSK 628/04). Przyjmuje się, że zarzut skargi kasacyjnej oparty na tym przepisie jest skuteczny, gdy Sąd I instancji powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z 21 stycznia 2014r., sygn. akt II GSK 1560/12). Natomiast z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji ocenił w całości sprawę i potwierdził stanowisko organów rozstrzygających.

Wskazać przy tym należy, że rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, by strona zarzucała Sądowi I instancji tak rozumiane wyjście poza granice sprawy. W istocie z uzasadnienia tego zarzutu wynika, że nie zgadza się z oceną materiału dowodowego dokonaną przez WSA, co jednak nie oznacza, że doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji nie dokonał w niniejszej sprawie prawidłowej kontroli albo że zastosował środki, których ustawa nie przewiduje, czy też ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność działania organów obu instancji z prawem. Sąd administracyjny, oceniając sprawę w jej granicach w oparciu o akta administracyjne, nie kontroluje postępowania administracyjnego w sposób analogiczny, jak czynią to organy administracyjne w toku kontroli instancyjnej, lecz bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego, tj. jego zgodność z prawem. Nie może w tym zakresie sam dokonywać merytorycznej oceny sprawy co do jej całości i istoty, lecz kontroluje, czy oceny w takim zakresie prawidłowo dokonały organy administracji publicznej. Ocenić może jedynie, czy takiej oceny dokonał organ i czy jej ewentualny brak miał wpływ na wynik sprawy. Takich uchybień w niniejszej sprawie Sąd I instancji nie stwierdził.

Naczelny Sad Administracyjny podziela wyrażone w tym względzie stanowisko WSA w Warszawie, a odnosząc się do zarzutów dotyczących gromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego przez organy, uznaje je za nieuzasadnione.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji odniósł się do wszystkich aspektów postępowania i zgromadzonej w jego toku dokumentacji, w tym do jej znaczenia dla merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Prawidłowo uznał, iż na podstawie § 12 ust. 2 umowy o dofinansowanie umowy o dofinansowanie realizacji Projektu pn. "Biuro rachunkowe on-line" w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013, realizowanego z udziałem środków europejskich w zakresie w jakim beneficjent nie jest zobowiązany do stosowania ustawy Prawo zamówień publicznych, zobowiązany jest dokonywać zakupów w oparciu o najbardziej korzystną ekonomicznie ofertę, z zachowaniem zasad jawności, przejrzystości i uczciwej konkurencji oraz dołożyć wszelkich starań w celu uniknięcia konfliktu interesów rozumianego jako brak bezstronności i obiektywności w wypełnianiu funkcji jakiegokolwiek podmiotu objętego umową w związku z jej realizacją. Zobowiązał się dokonywać czynności związanych z zakupem w formie pisemnej, przy czym dla dokumentowania czynności innych niż zawarcie umowy dopuścił formę elektroniczną i faks. W celu potwierdzenia zachowania powyższych zobowiązany był z zastrzeżeniem ust. 4, do przedstawienia na żądanie wskazanych instytucji, co najmniej trzech ofert (w rozumieniu art. 66 K.c.), ważnych na dzień złożenia zamówienia lub zawarcia umowy, o ile na rynku istnieje trzech potencjalnych dostawców towarów lub usług, związanych z realizacją inwestycji oraz udokumentować fakt zamieszczenia ogłoszenia o dokonywanym zakupie na swojej stronie internetowej lub w prasie bądź też w swojej siedzibie (§ 12 ust. 3 umowy). W przypadku, gdy łączna wartość zakupów od jednego dostawcy lub wykonawcy usług nie przekracza kwoty 50.000 zł, zobowiązany był , w celu potwierdzenia zachowania zasad określonych w ust. 2 do wskazania kryteriów wyboru dostawcy/wykonawcy.

Jak wynika z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy, w toku weryfikacji złożonych wniosków o płatność pośrednią oraz końcową oraz uwzględniając składane wyjaśnienia stwierdzono, że za wyjątkiem faktur VAT nr [...], wszystkie przedstawione do rozliczenia faktury zostały wystawione przez firmę A.. Kwota zakupów od powyższego dostawcy w ramach całego projektu wynosiła łącznie 54.035,34 zł netto. Jednocześnie stwierdzono, że nie zostało przeprowadzone postępowanie ofertowe uzasadniające wybór ww. dostawcy, czym naruszono regulacje przytoczonego wyżej § 12 ust. 2 oraz ust. 3 umowy o dofinansowanie. Strona też wbrew kilkakrotnym wezwaniom, że wypełniła warunki określone w § 12 ust. 2 oraz ust. 3 umowy oraz do złożenia wyjaśnień w tej sprawie nie dostarczyła zapytania ofertowego, protokołu wyboru dostawcy, wydruku wiadomości e-mail będącej ofertą firmy A. w odpowiedzi na wywieszone zapytanie ofertowe, nie przedstawiła też umowy lub zamówienia zawartych z dostawcą, w których to dokumentach określono by warunki świadczenia usług. Dostarczyła zdjęcie ogłoszenia zamieszczonego w siedzibie Kancelarii oraz trzy oferty dotyczące zakupu serwera z I., PHU S., przy czym oferta I.nie zawiera daty sporządzenia, natomiast oferty PHU S. zostały sporządzone przed okresem kwalifikowalności wydatków. Ponadto oferty nie zawierają terminu ważności. W tym zakresie zasadnie uznano, że obowiązkiem skarżącej było dochowanie należytej staranności w zakresie wypełnienia obowiązujących przy realizacji umowy procedur określonych w § 12 ust. 2 i 3 umowy, co oznacza w tym przypadku zapewnienie, na podstawie przedłożonych przez stronę dokumentów, możliwości weryfikacji związku czasowego między wyborem dostawcy towarów i usług na rzecz projektu, a przedłożonymi ofertami. Strona była bowiem zobowiązana udokumentować wybór dostawcy towarów i usług dla celów realizacji projektu, a w celu potwierdzenia zachowania wymaganych zasad, do przedstawienia na żądanie wskazanych instytucji, co najmniej trzech ofert (w rozumieniu art. 66 K.c.), ważnych na dzień złożenia zamówienia lub zawarcia umowy. WSA zatem za zasadne uznał stanowisko organu, że przedstawione przez stronę oferty nie mogą potwierdzać wypełnienia procedury dokonywania zakupów na cele projektu. To samo dotyczyło oświadczenia strony w przedmiocie dochowania procedury zakupów w ramach projektu ze względu na sprzeczność z wcześniejszymi oświadczeniami w tej sprawie. Zasadnie WSA zwrócił uwagę, iż w piśmie z 31 października 2014r. wskazano, że: "Wybór dostawcy sprzętu i oprogramowania poprzedzony analizą cen proponowanych przez poszczególnych dostawców przed złożeniem wniosku. Późniejszy wybór dostawcy był zdeterminowany pierwszym wyborem." (str.4). Natomiast w piśmie z 17 grudnia 2016r. stwierdzono, że "Pierwszy wybór dostawcy programów Comarch zdeterminował więc kolejne" (str.3).

W skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie tych ustaleń, ponieważ nie wykazano aby w sprawie nie wzięto pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy. W skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie tych ustaleń.

Podsumowując, za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Niepodważenie ustaleń faktycznych oznacza, że przy rozpatrywaniu skargi kasacyjnej w pełni miarodajny jest stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku. Prawidłowość ustaleń faktycznych oraz ocenę tych ustaleń można zwalczać jedynie za pomocą zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wykazując przy tym, że określone uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 20 marca 2013r., sygn. akt II GSK 2360/11, LEX nr 1340143). W sytuacji, gdy strona skarżąca kasacyjnie podważa prawidłowość zaskarżonego wyroku z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym, w odniesieniu do którego zarzuca błąd wykładni i/lub niewłaściwe zastosowanie, to ocena zasadności tych zarzutów może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone, nie zaś, na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca kasacyjnie uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1687/14, LEX nr 2113111). W orzecznictwie NSA prezentowany jest utrwalony pogląd, że w sytuacji niepodważenia stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji, poprzez brak prawidłowo sformułowanych, czy też nieskutecznych zarzutów procesowych (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę kasacyjną jest związany ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez Sąd I instancji i nie ma podstaw do ich kwestionowania (por. wyrok NSA z 29 października 2019r., sygn. akt I GSK 287/17, LEX nr 2754933).

Przystępując do oceny zasadności zarzutów opartych na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zauważyć należy, że na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, ale i na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Tak więc zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że Sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżąca kasacyjnie strona uznaje za prawidłowy. Należy bowiem zauważyć, że przedstawiając zarzut naruszenia prawa materialnego kasator odwołuje się do ustaleń faktycznych stanowiących podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, a w sytuacji bezskuteczności zarzutów skargi kasacyjnej odnoszących się do okoliczności faktycznych stanowiących podstawę faktyczną rozstrzygnięcia uznać należy, że przedstawiony zarzut nie może odnieść zamierzonego skutku.

Bezzasadne tym samym okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p.

Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. A jak stanowi art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. W przypadku naruszenia tych procedur, organ miał zatem podstawy do wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu (por. wyrok NSA z 14 września 2017r., sygn. akt II GSK 3381/15, LEX nr 2375468). Dodać należy, że procedury, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., to procedury określone w umowie międzynarodowej lub inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu wydatkowanych środków. Mogą to być procedury wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, takich jak np. prawo zamówień publicznych, ale również procedury określone w dokumentach systemu realizacji danego programu, a także procedury określone w umowie o dofinansowanie realizacji projektu (por. wyroki NSA: z 12 września 2017r., sygn. akt II GSK 3597/15; z 17 maja 2017r., sygn. akt II GSK 2420/15; z 12 kwietnia 2017r., sygn. akt II GSK 2389/15; z 22 marca 2017r., sygn. akt II GSK 3026/15, z 16 listopada 2017r., sygn. akt II GSK 489/16, LEX nr 2434297). A zatem, skoro w ramach procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., mieszczą się procedury określone w umowie o dofinansowanie realizacji projektu, co trafnie uzasadniono w zaskarżonym wyroku, to powyższy zarzut jest bezpodstawny.

Podkreślić też należy, że zgodnie z art. 25 ustawy z 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009r. Nr 84 poz. 712 ze zm., dalej: "u.z.p.p.r.") za prawidłową realizację programu operacyjnego odpowiada: instytucja zarządzająca, którą jest odpowiednio minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego lub zarząd województwa (pkt 1); w przypadku programu rozwoju – odpowiednio właściwy minister lub zarząd województwa (pkt 2). Na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1, 5-8, 10, 11, 14, 15 i 15a u.z.p.p.r. do zadań instytucji zarządzającej należy między innymi: wypełnianie obowiązków wynikających z art. 60 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 (...); zawieranie z beneficjentami umów o dofinansowanie projektu lub podejmowanie decyzji, o której mowa w art. 28 ust. 2; określenie kryteriów kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach programu operacyjnego; określenie poziomu dofinansowania projektu, jako procentu wydatków objętych dofinansowaniem; określenie systemu realizacji programu operacyjnego; zarządzanie środkami finansowymi przeznaczonymi na realizację programu operacyjnego, pochodzącymi z budżetu państwa, budżetu województwa lub ze źródeł zagranicznych; dokonywanie płatności ze środków programu operacyjnego na rzecz beneficjentów; prowadzenie kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym kontroli realizacji poszczególnych dofinansowanych projektów; odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych; ustalanie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. W myśl art. 30 ust. 1 u.z.p.p.r., umowa o dofinansowanie stanowi podstawę dofinansowania projektu. Umowa ta określa warunki dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane (art. 30 ust. 2), w czym mieszczą się także zasady zwrotu otrzymanych środków w przypadku – ogólnie rzecz ujmując – nieprawidłowego ich wykorzystania.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018r., poz. 265 ze zm.).