Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 3510/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie WSA Mirosław Gdesz WSA Bożena Marciniak (spr.) Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi E. N. W., A. M. O., L. D. M. i J. R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w zakresie dotyczącym części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], położonej w W. przy ul. G. [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja w części określonej w pkt 1 nie podlega wykonaniu; 3. w pozostałym zakresie skargę oddala; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących: E. N. W., A.M. O., L. D. M. i J. R. M. solidarnie kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania E. N. W., działającej również jako pełnomocnik A. M.O., L. D. M. oraz J. R. M. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] orzekającej o odmowie ustanowienia na rzecz E. N. W., A. M. O., L. D. M. i J. R. M. prawa użytkowania wieczystego gruntu o pow. 724 m2 położonego przy ul. [...], stanowiącego części działek ewidencyjnych nr [...] ([...]), [...] ([...]) oraz część działki nr [...]w obrębie [...] – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy:

Grunt o pow. 983,70 m2 położony przy ul. [...] ozn. hip. nr [...], stał się z dniem [...] listopada 1945 r., tzn. z dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) własnością gminy m. st. Warszawy, a od 1950 r., z chwilą likwidacji gmin, własnością Skarbu Państwa.

Nieruchomość ta składa się obecnie z części działek ewidencyjnych nr [...],[...],[...]oraz z działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...]. Działka nr [...]stanowi własność Skarbu Państwa. Nieruchomość ta (z wyłączeniem działki ew. nr [...]) stała się z dniem [...] maja 1990 r. własnością Dzielnicy Gminy W. O., co zostało potwierdzone decyzjami W. W. nr [...] z dnia [...] września 1991 r. (dz. ew. nr [...]), nr [...] z dnia [...] listopada 1999 r. (dz. ew. nr [...]). Obecnie stanowi ona, na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 - z późn. zm.), własność [...] W.

Objęcie przez gminę [...] W. nieruchomości oznaczonej hip. nr [...] nastąpiło w dniu [...] listopada 1947 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...]. Termin do składania wniosku upływał w dniu [...] maja 1948 r.

Wniosek o ustanowienie prawa własności czasowej do ww. nieruchomości został złożony przez dawnych współwłaścicieli w dniu [...] listopada 1947 r., tj. w terminie ustawowym i został rozpatrzony orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej w [...]nr [...] z dnia 26 kwietnia 1950 r.- odmawiającym przyznania prawa własności czasowej.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r., nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność orzeczenia w części dotyczącej gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa (cz. dz. ew. nr [...] z obrębu [...]).Decyzją z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...] Prezydent [...] odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do tej części gruntu, a decyzją z dnia [...] maja 2004 r., nr [...] W. M. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...].

Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2004 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa stwierdziło, iż w zakresie części nieruchomości odpowiadającej udziałom w prawie użytkowania wieczystego, które posiadają właściciele lokali mieszkalnych nr [...],[...], [...], [...],[...], [...],[...],[...], [...], [...],[...], [...], [...],[...], [...], [...],[...], [...], [...] i [...] w budynku przy ul. [...], orzeczenie administracyjne z [...] kwietnia 1950 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Równocześnie SKO stwierdziło nieważność orzeczenia w pozostałej części, z wyłączeniem gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa.

Rozpatrując ponownie wniosek dawnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości z dnia [...] listopada 1947 r. o ustanowienie prawa własności czasowej Prezydent [...]ustalił, iż zgodnie z zaświadczeniem Wydziału Hipotecznego Sądu Okręgowego w W. Nr [...]z dnia [...] kwietnia 1946 r. tytuł własności uregulowany był jawnym wpisem na imię E. B. i S. M. w równych częściach niepodzielnie. Następcy prawni poprzednich właścicieli udokumentowali swoje prawa do ustanowienia na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego w sposób następujący:

postanowieniem Sądu Rejonowego dla W. P. z dnia [...] sierpnia 1995 r. sygn. akt [...], zgodnie z którym spadek po S. T. M. nabyli C. M. W. oraz W. J. M., po 1/2 części każda z nich,

postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...]z dnia [...] maja 1996 r. Sygn. akt [...], zgodnie z którym spadek po W. J.M. nabyła C. M. W.,

postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...]z dnia [...] października 2001 r. Sygn. akt [...], zgodnie z którym spadek po C. M. W. nabyli L. D. M. i J. R. M., po 1/2 każde z nich,

postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...]z dnia [...] listopada 1990 r. Sygn. akt [...], zgodnie z którym spadek po E. B.-M. nabyła I.W.,

postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...]z dnia [...] czerwca 1990 r. Sygn. akt [...], zgodnie z którym spadek po I. W. nabyły E. N. W. i A. M. O., po 1/2 każda z nich.

Działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] stanowi własność [...] i zabudowana jest powojennym budynkiem o adresie [...]. Grunt ten w udziale 0,5669 części pozostaje w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych będących właścicielami lokali mieszkalnych. Z kolei część nieruchomości hipotecznej, wchodzącej w skład działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] stanowi zagospodarowaną przestrzeń międzyblokową przy budynku o adresie ul. [...]. Grunt stanowiący część działki ewidencyjnej nr [...]znajduje się w liniach rozgraniczających ulicy R.

Organ wskazał, iż zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. O., zatwierdzonym uchwałą Nr XXXI 1/747/2012 Rady m.st. Warszawy z dnia 23 lutego 2012r. (publ. w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z dnia 23 marca 2012 r. poz. 2862), nieruchomość położona przy ul. [...] znajduje się częściowo w liniach rozgraniczających ulicy R. - działka ew. nr [...]i stanowi cel publiczny, w pozostałej zaś, tj. w części działek ew. nr [...] i [...]znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną.

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...]Prezydent [...]orzekł o odmowie ustanowienia na rzecz E. N. W., A. M. O., L. D. M. i J. R. M. prawa użytkowania wieczystego gruntu o pow. 705,7 m2 położonego przy ul. [...], stanowiącego części działek ewidencyjnych nr [...] ([...]),[...] ([...]) oraz działkę ewidencyjną nr [...]w obrębie [...].

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli E. N. W., działająca również jako pełnomocnik A. M. O., L.D. M. oraz J. R. M.

W wyniku jego rozpoznania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. orzeczenie Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2012 r. Organ II instancji wskazał, że wątpliwości budzi odmowa ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w stosunku do działki ew. nr [...] z obrębu [...].

Po uzupełnieniu postępowania dowodowego Prezydent [...] decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] ponownie orzekł o odmowie ustanowienia na rzecz E. N. W., A. M. O., L. D. M. i J. R. M. prawa użytkowania wieczystego gruntu o pow. 724 m2 położonego przy ul. G. [...], stanowiącego części działek ewidencyjnych nr [...] ([...]), [...] ([...]) oraz działkę ewidencyjną nr [...]w obrębie [...].

W uzasadnieniu ww. decyzji organ wskazał, iż zgodnie z zaleceniami Samorządowego Kolegium Odwoławczego zlecił uprawnionemu geodecie dokonanie rozliczenia powierzchni przedmiotowej nieruchomości hipotecznej w obecnych działkach ewidencyjnych. Z powyższego wyliczenia wynika, iż w działce ewidencyjnej nr [...], znajduje się 271 m2 gruntu pochodzącego z nieruchomości hip. nr [...]. Organ podniósł, iż jak wynika z opinii Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy O. znak [...] z dnia [...] września 2013 r. "Wydział negatywnie opiniuje możliwość wydzielenia części działki ew. nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 271 m2 w celu realizacji roszczeń następców prawnych byłych właścicieli gruntu hip. [...]. Teren objęty roszczeniem znajduje się na obszarze, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu O. C., przyjęty uchwałą Rady [...] Nr [...]z dnia [...]r. W myśl ustaleń planu dz. ew. nr [...]-cz. znajduje się w jednostkach terenowych: (i) [...]- tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług oświaty, (ii) [...]- tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług - w niewielkiej części ok. 7- 10 m2, (iii) [...]- teren drogi wewnętrznej, szacunkowo ok. 105-135 m2, (iv) [...] - teren ulic - szacunkowo ok. i 1-22 m2, na których plan ustala zakaz wprowadzania Zabudowy. Plan dopuszcza dotychczasowe użytkowanie terenów do czasu ich zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie.

Z ustaleń planu wynika, że ewentualna możliwość realizacji w przyszłości obiektów budowlanych dotyczy terenu proj. dz. ew. [...]o powierzchni ok. 110-115 m2, który znajduje się w jednostce terenowej oznaczonej symbolem [...]. Zgodnie z ustaleniami określającymi zasady scalania i podziału nieruchomości, w par. 12 ust. 1 tekst planu (1) dopuszcza się wydzielanie działek tak, aby ich granice od strony ulic, placów lub innych miejsc i przestrzeni publicznych były zgodne z wyznaczonymi na rysunku planu liniami rozgraniczającymi; (2) w przypadku wydzielania nowych działek budowlanych należy spełnić następujące warunki: a/ 1 kąt granicy działki w stosunku do ulicy powinien wynosić 90° z dopuszczalnym odchyleniem o 10°;ustalenie nie dotyczy działek narożnych; b/ front działki od strony ulicy, placu lub alei pieszej nie powinien być mniejszy niż 20 m dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i 12 m dla zabudowy usługowej; c/powierzchnia działki nie mniejsza niż 2000 m2 i 1000 m2 dla zabudowy usługowej.:

Od powyższej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2013 r. odwołanie wnieśli E. N. W., działająca również jako pełnomocnik A. M. O., L. D. M. oraz J. R. M.

Po rozpatrzeniu ww. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazało, iż w rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że działka nr [...], wchodząca w skład dawnej nieruchomości Hipotecznej nr [...] obecnie stanowi drogę - ul. R., co wynika ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, m.in. informacji z rejestru gruntów dla tej działki, czy odpisów z księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości. Właścicielem działki jest Miasto [...]. Z tego względu roszczenie skarżących o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]z obrębu [...] zdaniem SKO nie może być uwzględnione.

Kolegium podzieliło również stanowisko i argumentację Prezydenta [...], iż brak jest możliwości ustanowienia użytkowania wieczystego na gruncie oznaczonym jako działka nr [...] w obrębie [...]na rzecz skarżących, ponieważ ustanowione na rzecz innych podmiotów - prawo użytkowania wieczystego uniemożliwia realizację praw następców prawnych byłych właścicieli do danej nieruchomości. Przedmiotem postępowania w trybie art. 7 ust. 2 dekretu mogą być bowiem jedynie grunty stanowiące własność gminy, będące w jej posiadaniu, do których innym osobom nie przysługuje prawo użytkowania wieczystego. W świetle dokonanych ustaleń oraz obowiązujących w zakresie podziału nieruchomości przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami organ I instancji, w ocenie Kolegium prawidłowo ustalił, iż podział działki nr ew. [...] z obrębu [...]jest niedopuszczalny.

Odnośnie działki nr [...]z obrębu [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż stosownie do art. 95 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu, niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu realizacji roszczeń do części nieruchomości, wynikających z przepisów niniejszej ustawy lub z odrębnych ustaw. Nie ulega przy tym wątpliwości, iż roszczeniami wskazanymi w powołanym przepisie są również roszczenia do części nieruchomości wynikające z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. W ocenie Kolegium, art. 95 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi przepis szczególny w stosunku do zasad podziału nieruchomości unormowanych w art. 92 - 94 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto wskazano, iż rozpoznając ponownie wniosek dekretowy organ I instancji wykonał obowiązek nałożony w decyzji SKO nr [...]z dnia [...] kwietnia 2013 r. Rozliczył powierzchnię działki nr [...]oraz w oparciu o opinię z dnia [...] września 2013 r. wykazał, iż nie jest możliwy jej podział w celu realizacji roszczeń wynikających z art. 7 ust. 2 dekretu.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła E. N. W, działająca również jako pełnomocnik A. M. O., L.D. M. oraz J R M.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r., Nr 50, poz. 279; dalej jako "dekret warszawski") poprzez odmowę ustanowienia na rzecz skarżących prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości w sytuacji, w której na organie odwoławczym, jak i rozpatrującym sprawę organie I instancji, spoczywał obowiązek uwzględnienia wniosku, gdy spełniona została przesłanka planistyczna, tj. gdy korzystanie z gruntu dałoby się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania oraz

b) art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm., dalej jako "ustawa o drogach publicznych") w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.; dalej jako "u.g.n.") poprzez wadliwe przyjęcie, iż przeznaczenie gruntu na cele publiczne - w rozumieniu art. 6 ust. 1 u.g.n. - jest tożsame z niemożnością pogodzenia korzystania z tego gruntu przez dotychczasowych właścicieli z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania,

2. naruszenie przepisów dotyczących postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

a) art. 107 § 3 w związku z art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej jako "k.p.a.") - poprzez wadliwe sformułowanie uzasadnienia prawnego, tj. niedopuszczalne w postępowaniu administracyjnym ograniczenie się przez organ do zrelacjonowania dotychczasowego przebiegu postępowania oraz przytoczenie szeregu wybranych fragmentów orzeczeń sądowych, wobec czego nie można uznać, by organ zrealizował nałożony przez ustawodawcę obowiązek wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się załatwiając przedmiotową sprawę oraz zasadę ogólną przekonywania oraz

b) art. 77 § 1 oraz art. 80 w związku z art. 7 k.p.a. - poprzez popełnione przez organ uchybienia w trakcie postępowania dowodowego, a zwłaszcza błędne ustalenia, jakoby aktualny stan prawny nieruchomości stał na przeszkodzie pozytywnemu załatwieniu sprawy, tj. wydaniu decyzji o przyznaniu Skarżącym prawa użytkowania wieczystego do gruntu, który to błąd jest konsekwencją bezkrytycznego przyjęcia twierdzeń organu I instancji, bez poddania ich weryfikacji.

Mając powyższe na względzie skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji SKO i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...].

W uzasadnieniu podnieśli, że na skutek wydawanych w przeszłości wielu rozstrzygnięć administracyjnych, z których liczne okazywały się wadliwe (wydane z rażącym naruszeniem prawa, nieważne oraz uchylane w drodze kontroli instancyjnej), przedmiotowa sprawa trafiła po raz kolejny do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]., które ponownie wydało rozstrzygnięcie niekorzystne dla skarżących oraz wątpliwe z punktu widzenia przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Wskazali, iż organ II instancji argumentuje, iż przesłanką negatywną pozytywnego rozpatrzenia sprawy administracyjnej w odniesieniu do działki nr [...] (obecnie stanowiącą drogę, tj. ulicę R.) jest brzmienie przepisu art. 2a ustawy o drogach publicznych, z którego wynikać ma zakaz przenoszenia własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Organ przyjął zatem, że fakt przeznaczenia gruntu na drogę publiczną - co stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 ust. 1 u.g.n. - uniemożliwiać ma korzystanie do tego gruntu przez następców prawnych dawnego właściciela i dlatego w ocenie skarżących ustanowienie do tego gruntu prawa użytkowania wieczystego jest niezgodne z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego (decyzja organu I instancji).

Wbrew jednak twierdzeniom organu, przedmiotem postępowania nie było przeniesienie, ani też ustanowienie na czyjąkolwiek rzecz prawa własności, lecz ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Tymczasem ustawa o drogach publicznych nie formułuje takiego zakazu. Tym samym niedopuszczalne jest twierdzenie organu, iż cel publiczny realizowany przez takie drogi, stanowiące własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, może być realizowany tylko przez ich właścicieli.

W skardze podniesiono także wątpliwości natury proceduralnej. W ocenie skarżących, mimo obszernej treści (uzasadnienie liczy 9 stron maszynopisu), przez niemal połowę uzasadnienia (4 strony) organ relacjonuje zmieniający się w przeszłości stan prawny oraz historyczne orzeczenia dotyczące nieruchomości. Poza tym, w dalszej części uzasadnienia organ ogranicza się de facto do obfitego przytoczenia wyrwanych z kontekstu cytatów rozstrzygnięć sądów administracyjnych.

Skarżący wskazali również, że konsekwencją art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a. jest nałożony przez prawodawcę na organ obowiązek skonstruowania takiego uzasadnienia (zwłaszcza przez organ II instancji), które odnosi się do podnoszonych przez stronę zarzutów, argumentów oraz zgłoszonych dowodów. Natomiast w tej sprawie organ zastosował szablon w postaci wyrwanych z kontekstu fragmentów orzeczeń sądów administracyjnych, które miały wykazać, iż wydanie decyzji pozytywnej w będącej przedmiotem rozpoznania sprawie napotyka na przeszkody prawne. Ponadto, w ocenie skarżących organ odwoławczy w sposób bezkrytyczny i powierzchowny odniósł się do ustaleń organu orzekającego w I instancji, a przedstawiane przez skarżących argumenty nie znalazły jego uznania lub też w ogóle nie zostały uwzględnione.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "ppsa", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie w części dotyczącej działki [...], z obrębu [...], ponieważ zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzające ją orzeczenie w tej części naruszają prawo. W pozostałym zakresie skarga podlegała oddaleniu.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego wydana po rozpatrzeniu wniosku dekretowego dotyczącego ustanowienia prawa własności czasowej na nieruchomości hipotecznej przy ul. [...], hip. [...], obejmującej obecnie części działek ewidencyjnych nr [...],[...]i [...] (oraz działkę [...]będącą własnością Skarbu Państwa).

Podstawą materialnoprawną ww. decyzji jest art. 7 ust. 1, 2 i 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 z późn. zm.). Wskazać trzeba, iż powołany dekret w art. 7 ust. 1 i 2 wyczerpująco ustanowił przesłanki materialnoprawne ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz dotychczasowego właściciela, których wystąpienie zobowiązuje właściwy organ do uwzględnienia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) do gruntu. Przesłankami tymi są: (i) złożenie w ustawowym terminie wniosku dekretowego oraz (ii) zgodność korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem tego gruntu według planu zabudowania.

Uzasadniając ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w stosunku do części działki nr [...]Kolegium powołało się na art. art. 95 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczący podziału nieruchomości w celu realizacji roszczeń dekretowych oraz na prawidłowe wykazanie przez organ I instancji, w oparciu o negatywną opinię Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy O. z dnia [...] września 2013 r., braku możliwości podziału działki nr [...] w celu realizacji roszczeń wynikających z art. 7 ust. 2 dekretu.

Z takim stanowiskiem organu nie sposób się zgodzić. W ocenie Sądu, organ w żaden sposób nie wykazał, iż w odniesieniu do działki nr [...] z obrębu [...]wystąpiły jakiekolwiek przeszkody uniemożliwiające prawnie skuteczne ustanowienie na rzecz następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości warszawskiej prawa użytkowania wieczystego dla działki nr [...]. Jak już wyżej wskazano, zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. gmina miała obowiązek uwzględnienia wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej, jeżeli korzystanie z gruntów przez dotychczasowych właścicieli lub ich następców prawnych da się pogodzić z przeznaczeniem tych gruntów określonym w planie zabudowania. W ocenie Sądu, ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rejonu O. C., przeznaczenie nieruchomości w części dotyczącej działki ew. nr [...] (położenie na terenie oznaczonym symbolami [...]- tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług oświaty, (ii) [...]- tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług, (iii) [...]- teren drogi wewnętrznej) nie może być uznane za nie dające się pogodzić z korzystaniem gruntu przez dotychczasowego właściciela. Powoływana zaś przez organ kwestia możności podziału przedmiotowej działki nie może, w ocenie Sądu, stanowić podstawy do uznania, że wystąpiła negatywna przesłanka uniemożliwiająca ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w świetle art. 7 ust. 2 dekretu. Z tych powodów, uznać należało, iż odmowa ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu w zakresie dotyczącym części działki ewidencyjnej nr [...]z obrębu [...]nastąpiła z naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji w tej części.

W rezultacie, w ponownie prowadzonym postępowaniu organy uwzględnią stanowisko Sądu przedstawione powyżej.

Natomiast Sąd oddalił skargę w zakresie rozstrzygnięcia dotyczącego części pozostałych działek objętych decyzją dekretową (pkt 3 wyroku).

Sąd podziela stanowisko Kolegium, iż brak jest możliwości wydzielenia gruntu dawnej nieruchomości hipotecznej z działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], gdyż wiązałoby się również z podziałem znajdującego się na tej nieruchomości budynku.

Jak już wspomniano powyżej, art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy formułuje tylko dwie przesłanki, których spełnienie nakazuje gminie uwzględnić wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego (złożenie w ustawowym terminie tzw. wniosku dekretowego oraz zgodność korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem według planu zabudowania). Jednakże, nie oznacza to, że łączne spełnienie tych warunków umożliwia w każdym przypadku prawnie skuteczne ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. W ocenie składu orzekającego, wykładni art. 7 ust. 2 dekretu nie można dokonywać w oderwaniu od pozostałych norm prawnych składających się na obowiązujący system prawa, w tym również m.in. od ust. 3 powołanego przepisu. Zgodnie z art. 7 ust. 3 dekretu, w razie uwzględnienia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gmina obowiązana jest określić warunki, pod którymi umowa może być zawarta. Dlatego też organ administracji publicznej rozstrzygający o zasadności wniosku dekretowego musi rozważyć, czy stan prawny gruntu oraz znajdującego się na nim budynku pozwala na wydanie decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego oraz umożliwia jej wykonanie, poprzez określenie warunków zawarcia umowy, o której mowa w art. 7 ust. 3 dekretu.

Jak wynika z akt sprawy, na przedmiotowym gruncie stanowiącym własność Miasta W. stoi budynek wzniesiony nie przez poprzednich właścicieli nieruchomości warszawskiej, lecz wybudowany po wojnie. W tej sytuacji zwrócić należy uwagę na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 29 marca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1149/05, niepubl. (od którego skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2006 r. sygn. akt I OSK 1195/06), które Sąd orzekający podziela. Zgodnie z tym stanowiskiem, w przypadku, gdy przedmiotem wniosku dekretowego obecnie jest zabudowany grunt, będący własnością jednostki samorządu terytorialnego, organ obowiązany jest ustalić, czy możliwe jest oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej zabudowanej z równoczesną sprzedażą położonych na tym gruncie budynków, jak tego wymaga art. 31 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 235 KC. Pomimo bowiem tego, iż dekret warszawski przewiduje powstanie użytkowania wieczystego na skutek wydania decyzji administracyjnej, to jednak jest to sprawa cywilna załatwiana w postępowaniu administracyjnym. Organ administracji publicznej załatwiający sprawę objętą wnioskiem dekretowym nie może naruszyć uprawnień użytkownika wieczystego oraz istoty prawa użytkowania wieczystego, którego konstrukcja prawna uregulowana jest w przepisach art. 232-243 KC oraz przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Powołane stanowisko znajduje również potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2011 r. gdzie zawarto tezę, iż "Organ administracji, rozstrzygając wniosek złożony na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), obowiązany jest wydać decyzję o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości warszawskiej także wówczas, gdy w stanie faktycznym i prawnym nieruchomości zaszły takie zmiany, iż nie jest możliwy podział wzniesionego później budynku w celu wydzielenia takiej jego samodzielnej części, która odpowiadałaby granicom gruntu dawnej nieruchomości warszawskiej." Ponadto, w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 23 stycznia 2007 r. Nr III CZP 136/06 stwierdzono, że "Podział pionowy budynku na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste (art. 235 k.c.) jest dopuszczalny wraz z podziałem gruntu tylko w taki sposób, że linia podziału budynku odpowiada linii podziału działki i przebiega przez istniejącą w całości lub w znacznej części ścianę budynku, dzieląc go na regularne i samodzielne części, stanowiące odrębne budynki" (OSNC 2007/11/163).

Jak słusznie wskazał organ w zaskarżonej decyzji, sprzedawane budynki muszą w całości znajdować się na gruncie oddawanym w użytkowanie wieczyste. Jeśli budynki wykraczają poza granice gruntu musi być możliwość wydzielenia z nich samodzielnego obiektu budowlanego w granicach mającego powstać prawa użytkowania wieczystego. Zaś podział budynku musi odpowiadać warunkom określonym w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz warunkom rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268 poz. 2663). W tym ostatnim rozporządzeniu stwierdzono, że jeżeli przedmiotem podziału jest nieruchomość zabudowana, a proponowany jej podział powoduje także podział budynku, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu. W budynkach, w których nie ma ścian oddzielenia przeciwpożarowego, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu, wyraźnie dzielące budynek na dwie odrębnie wykorzystywane części, które mają własne wejścia i są wyposażone w odrębne instalacje. Brak takich ścian w części budynku znajdującej się na gruncie, który ma zostać oddany w użytkowanie wieczyste powoduje niemożność dokonania podziału budynku, a w konsekwencji niemożność ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu pod tą częścią budynku. Z ustaleń organu wynika zaś, iż taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie.

Za chybione Sąd uznał również zarzuty skarżących dotyczące naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu oraz art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm., dalej jako "ustawa o drogach publicznych") w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Okolicznością bezsporną jest to, iż działka ewidencyjna nr [...]znajduje się w liniach rozgraniczających ulicy R. Zgodzić się zatem należy z organem, iż z uwagi na przeznaczenie tego gruntu pod drogę publiczną nie można ustanowić w tej sytuacji prawa użytkowania wieczystego. Ulica R. jako nieruchomość drogowa nie mogła być obciążona żadnym prawem rzeczowym, nawet w części, na rzecz osób prywatnych. W myśl bowiem art. 2a ustawy o drogach publicznych, drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność samorządu województwa, powiatu i gminy. Z normy zawartej w tym przepisie wynika zatem, że własność dróg publicznych nie może być przypisana innym podmiotom niż podmioty publicznoprawne w nim wymienione. Tym samym nie może ona być także przeniesiona na rzecz osób fizycznych. Drogi te bowiem - jak podkreśla się w orzecznictwie Sądu Najwyższego i sądów administracyjnych - stanowią rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu, tzw. reges extra commercium (por. uchwała SN z 13.10.2006 r. sygn. akt III CZP 72/06, OSNC 2007/6/85, wyrok NSA z 12.02.2009 r. I OSK 361/08 LEX nr 516045). Wyłączenie tych nieruchomości z obrotu ma przy tym charakter bezwzględny i oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany podmiotowej w osobie właściciela, niezależnie od sposobu jej dokonania. Nikt więc poza Skarbem Państwa lub jednostkami samorządu nie może być właścicielem gruntu przeznaczonego pod drogi publiczne (vide postanowienie SN z 24 czerwca 2010 r. sygn. akt IV CSK 40/10 OSNC 2011/2/17, LEX nr 602303). Poglądy wyrażone w ww. orzeczeniach skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Niedopuszczalność zmiany właściciela publicznego drogi na osobę prywatną wyłącza także możliwość ustanowienia na gruncie zajętym pod drogę publiczną prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób fizycznych. Z tych względów, za chybiony uznać należy również zarzut naruszenia Sąd nie podzielił również podniesionych w skardze zarzutów naruszenia art. 107 § 3 w związku z art. 11 oraz art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 7 kpa. Uznać trzeba, iż wydając zaskarżone decyzje w zakresie dotyczącym części działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...]w obrębie [...]organy obu instancji wnikliwie zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, zaś uzasadnienie decyzji spełnia ustawowe wymogi, określone w art. 107 § 3 kpa. Przy czym, odmienna ocena stron pozostaje bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięć organów.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. W pozostałym zakresie (pkt 3 sentencji) skarga podlegała oddaleniu zgodnie z art. 151 wyżej wymienionej ustawy. O zwrocie należnych skarżącym kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.