Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 150/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1267
law: Ustawa z dnia 10 lipca 2015 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Morskiego i  Rybackiego.
article: § 33, § 46
journal: Dz.U. 2017 poz 515
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu  przyznawania, wypłaty i zwrotu pomocy finansowej oraz wysokości stawek tej pomocy na realizację działań w ramach Priorytetu 2 - Wspieranie  akwakultury zrównoważonej środowiskowo, zasobooszczędnej, innowacyjnej, konkurencyjnej i opartej na wiedzy, zawartego w Programie  Operacyjnym "Rybactwo i Morze".

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 782/19 w sprawie ze skargi Z. P. na rozstrzygniecie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 5 marca 2019 r. nr OR15-6521.3.1-OR1500031/17 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Z. P. na rzecz Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 października 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 782/19, oddalił skargę Z. P. na decyzję Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 5 marca 2019 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu 24 sierpnia 2017 r. skarżący złożył w Biurze Wsparcia Inwestycyjnego Wielkopolskiego OR ARiMR wniosek o dofinansowanie na realizację operacji w ramach działania 2.3. "Inwestycje produkcyjne w akwakulturę" w ramach Priorytetu 2 "Wspieranie akwakultury zrównoważonej środowiskowo, zasobooszczędnej, innowacyjnej, konkurencyjnej i opartej na wiedzy", zawartego w Programie Operacyjnym "Rybactwo i Morze".

Pismem z 5 marca 2019 r. organ poinformował skarżącego o odmowie przyznania pomocy z uwagi na niedostarczenie w wymaganym terminie, tj. do 13 października 2018 r., pomimo dwukrotnego wezwania do usunięcia braków/złożenia wyjaśnień, następujących dokumentów:

- ostatecznych decyzji pozwolenia na budowę dla zadań budowlanych określonych w zestawieniu rzeczowo-finansowym operacji, tj. dla zadania nr 1 – budowa 5 chat wędkarskich o powierzchni zabudowy 69.30 nr i powierzchni użytkowej 71,08 m2 dla zadania nr 2 – budowa pokoi gościnnych w formie szeregowca o powierzchni zabudowy 549,10 m2 i powierzchni użytkowej 472, 24 m2, dla zadania nr 3 – budowa dodatkowego akwenu – stawu łowiska dla ryb ciepłolubnych o powierzchni 1,4540 ha;

- zatwierdzonych przez właściwy organ projektów budowlanych będących integralną częścią decyzji pozwoleń na budowę dla zadań budowlanych wymagających uzyskania takich decyzji;

- oryginału oświadczenia wnioskodawcy, że w terminie 21 dni od dnia zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych właściwy organ nie wniósł sprzeciwu lub kopii zaświadczenia wydanego przez właściwy organ, że w ciągu 21 dni od dnia zgłoszenia, właściwy organ nie wniósł sprzeciwu wobec zgłoszonego zamiaru wykonania robót budowlanych w odniesieniu do zadań budowlanych określonych w pozycjach 11 i 12 zestawienia rzeczowo-finansowego operacji (część zadania nr 4: zagospodarowanie terenu – budowa dróg wewnętrznych, budowa ogrodzenia), co do których w dniu 30 kwietnia 2018 r. dokonano zgłoszenia budowy robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę.

Oddalając skargę na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z poszanowaniem prawa.

Wskazał, że zakres informacji koniecznych do umieszczenia w treści wniosku został określony przepisem § 13 ust. 3, § 40 oraz w załączniku nr 4 do rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwrotu pomocy finansowej oraz wysokości stawek tej pomocy na realizację działań w ramach Priorytetu 2 "Wspieranie akwakultury zrównoważonej środowiskowo, zasobooszczędnej, innowacyjnej, konkurencyjnej i opartej na wiedzy", zawartego w Programie Operacyjnym "Rybactwo i Morze" (Dz.U. poz. 515 ze zm.; dalej: rozporządzenie). Zgodnie z pkt 3 ppkt 11 załącznika nr 4 do rozporządzenia w przypadku operacji obejmujących swym zakresem inwestycje budowlane do wniosku o dofinansowanie powinna zostać dołączona kopia decyzji o pozwoleniu na budowę albo kopia zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych właściwemu organowi z oświadczeniem wnioskodawcy o niewniesieniu sprzeciwu przez ten organ, w przypadku gdy na zgłoszeniu nie ma adnotacji organu o niewniesieniu sprzeciwu. Kwestia przedkładania pozwoleń budowlanych została uregulowana również w § 33 ust. 1 pkt 2 i ust. 5 pkt 1 rozporządzenia, na podstawie którego jednym z warunków przyznania pomocy jest realizacja operacji z zapewnieniem należytych gwarancji technicznych, przez które rozumie się posiadanie przez wnioskodawcę pozwolenia na budowę albo dokonanie zgłoszenia, o których mowa w przepisach prawa budowlanego.

Zdaniem WSA, strona miała zatem obowiązek złożyć sporne dokumenty do czasu zakończenia procesu weryfikacji wniosku o dofinansowanie, a tym samym przed zawarciem umowy o dofinansowanie, czego jednak nie uczyniła. Skarżący wybrał kryterium zaawansowania formalnego operacji na poziomie średnim (15 pkt), czym zapewnił sobie możliwość dostarczenia dokumentów wskazanych w pkt 3 ppkt 11 załącznika nr 4 do rozporządzenia wykonawczego aż do czasu zakończenia procesu weryfikacji wniosku o dofinansowanie.

Jak wynika z akt sprawy, złożony przez skarżącego wniosek o dofinansowanie nie był kompletny w dacie złożenia. Dlatego też został on dwukrotnie wezwany do uzupełnienia wniosku oraz nadesłania określonych wyjaśnień i złożenia dodatkowych dokumentów. Wezwanie dotyczyło m.in. dostarczenia ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę dla zadań budowlanych określonych w zestawieniu rzeczowo-finansowym wniosku. Pomimo złożonych przez stronę uzupełnień wniosek nadal był niekompletny.

Skarżący nie przedłożył również: – oryginału oświadczenia wnioskodawcy, że w terminie 21 dni od dnia zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych właściwy organ nie wniósł sprzeciwu lub kopii zaświadczenia wydanego przez właściwy organ, że w ciągu 21 dni od dnia zgłoszenia, właściwy organ nie wniósł sprzeciwu wobec zgłoszonego zamiaru wykonania robót budowlanych w odniesieniu do zadań budowlanych określonych w pozycjach 11 i 12 zestawienia rzeczowo-finansowego operacji, co do których w dniu 30 kwietnia 2018 r. dokonano zgłoszenia budowy robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę; – zatwierdzonych przez właściwy organ projektów budowlanych, które są załącznikami do wniosku o pozwolenie na budowę, a dla Agencji miały stanowić dokument umożliwiający weryfikacje kosztów operacji przedstawionych przez skarżącego w złożonych przez niego kosztorysach inwestorskich.

Dalej Sąd wskazał, że stosownie do art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1267 ze zm.; dalej: ustawa o wspieraniu), w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy lub został wyczerpany limit środków, o którym mowa w art. 9 ust. 1, 2 lub 3, podmiot właściwy do przyznania danej pomocy informuje wnioskodawcę, w formie pisemnej, o odmowie przyznania pomocy, podając przyczyny tej odmowy. Zgodnie z § 46 ust. 4 rozporządzenia w przypadku gdy wnioskodawca pomimo ponownego wezwania, o którym mowa w ust. 3, nie usunął wszystkich braków lub nie złożył wyjaśnień w wyznaczonym terminie, Agencja nie przyznaje pomocy. Przepis art. 16 ustawy stosuje się odpowiednio. Wobec tego organ, po stwierdzeniu, że po powtórnym wezwaniu wniosek nadal jest niekompletny, był zobowiązany do odmowy przyznania pomocy.

Sąd podzielił stanowisko organu, że nieprzedłożenie pozwolenia na budowę oznacza, iż skarżący de facto nie spełnił warunku przyznania pomocy wynikającego z § 33 ust. 1 pkt 2 i ust. 5 pkt 1 rozporządzenia oraz pkt 3 ppkt 11 załącznika nr 4 do tego rozporządzenia.

Dalej WSA wyjaśnił, że w sytuacji gdy wnioskodawca dokonał wyboru kryterium operacji na poziomie średniozaawansowanym, to zobowiązany był do złożenia wraz z wnioskiem o dofinansowanie decyzji środowiskowej, jeśli była wymagana, zaś pozostałe dokumenty wynikające z załącznika nr 4 do rozporządzenia wykonawczego wnioskodawca zobligowany był załączyć do momentu zakończenia weryfikacji wniosku o dofinansowanie (za co możliwa do uzyskania liczba punktów jest mniejsza niż w przypadku kryterium na poziomie zaawansowanym). Składając wniosek z brakami, strona zobowiązana jest te braki usunąć w późniejszym terminie, tj. na wezwanie organu i maksymalnie do dnia zakończenia procedowania z wnioskiem (a nie do dnia zawarcia umowy – jak twierdzi skarżący).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

- na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. § 46 ust. 1, 2, 3 i 4 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię, co przejawiało się w:

a) braku aktywnych działań organu w celu wyjaśnienia sprawy, podczas gdy ww. przepis zobowiązuje organ do działania z urzędu w celu wyjaśnienia sprawy,

b) przyjęciu przez organ, że skarżący nie złożył wyjaśnień lub nie usunął braków formalnych złożonego wniosku, podczas gdy skarżący złożył wyjaśnienia, a nadto wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa;

2. naruszenie ogólnych zasad przeprowadzania postępowań w przedmiocie przyznawania pomocy finansowej w ramach programów operacyjnych finansowanych z udziałem środków unijnych, tj. przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 508/2014 z dnia 15 maja 2014 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenia Rady (WE) nr 2328/2003, (WE) nr 861/2006, (WE) nr 1198/2006 i (WE) nr 791/2007 oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1255/2011 (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 149, str. 1 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE. L. nr 347, s. 320 ze zm.), a nadto zasad ustalonych przez Umowę Partnerstwa – polegających na uznaniu, że projekty nie mogą być realizowane na zasadzie "projektuj i buduj";

3. art. 48 ust. 1 lit. e i i rozporządzenia nr 508/2014 poprzez wskazanie przepisów, które w niniejszym postępowaniu nie znajdują zastosowania, z uwagi na fakt, że nabór dotyczył wyłącznie przepisu art. 48 ust. 1 lit. j rozporządzenia;

4. art. 6 rozporządzenia nr 1303/2013 poprzez działanie wbrew przepisom prawa krajowego i europejskiego;

5. § 33 ust. 5 pkt 1 w zw. z załącznikiem 4, rozdział 3, pkt 11 i 19 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię, co przejawiało się w przyjęciu przez organ, że w procesie ubiegania się o przyznanie dofinansowania, skarżący zobowiązany był do przedłożenia ostatecznej decyzji – pozwolenia na budowę, w sytuacji, w jakiej przepisy nie nakładają na skarżącego takiego obowiązku

- których to naruszenie miało istotny wpływ na wynik postępowania, w ten sposób, że skutkowało stwierdzeniem, że wnioskodawca nie uzupełnił braków formalnych i nie złożył wyjaśnień, a w konsekwencji odmową przyznania pomocy.

- na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na odwołaniu w uzasadnieniu wyroku, przy przytaczaniu podstawy prawnej, do przepisu ustawy nieistniejącej, tj. art. 15 ust. 1, 2 i 3 ustawy o wspieraniu w postępowaniu w sprawie o przyznawanie pomocy, podczas gdy sąd winien orzekać na podstawie prawa i w jego granicach;

2. art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego (Dz. U. poz. 1358 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie, co przejawiało się brakiem aktywnych działań organu w celu wyjaśnienia sprawy, podczas gdy ww. przepis zobowiązuje organ do działania z urzędu w celu wyjaśnienia sprawy, a nadto naruszeniem zasady praworządności oraz brakiem rozpatrzenia całego materiału dowodowego

- co skutkowało brakiem wydania orzeczenia o odmowie przyznania pomocy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Zatem to skarżący kasacyjnie w terminie 30 dni od dnia otrzymania wyroku Sądu I instancji wraz z uzasadnieniem zakreśla zarzutami kasacyjnymi zakres tego postępowania.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Przypomnieć w tym miejscu należy, że to na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie zresztą przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, tj. treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 1047/12, LEX nr 1487688 oraz wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1560/11, LEX nr 1218337).

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Przechodząc do oceny zarzutów kasacyjnych, w pierwsze kolejności należy zauważyć, że w orzecznictwie NSA zarysowała się linia orzekania, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025).

Odnosząc się zatem do zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów o postępowaniu, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., polegającego na odwołaniu się w uzasadnieniu wyroku – przy przytaczaniu podstawy prawnej – do przepisu ustawy nieistniejącej, tj. art. 15 ust. 1, 2 i 3 ustawy o wspieraniu, w postępowaniu w sprawie przyznania pomocy, podczas gdy sąd winien orzekać na podstawie prawa i w jego granicach.

Nadmienić należy, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona nie wyjaśniła, w czym konkretnie upatruje naruszenia prawa, a przede wszystkim nie wskazała istotnego wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Zatem już tylko z tego powodu zarzut ten nie mógł okazać się skuteczny.

Jednocześnie należy zauważyć, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, że Sąd I instancji na stronie 2 tego uzasadnienia wskazał na przepis art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1267), zaznaczając przy tym, że w dalszej części uzasadnienia będzie posługiwał się skróconą nazwą ustawy, tj. "ustawa o wspieraniu". W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji konsekwentnie posługiwał się wskazanym skrótem, czy to w odniesieniu do art. 15 tej ustawy, czy też innych jednostek redakcyjnych.

Nie można wobec tego uznać, że Sad I instancji w uzasadnieniu powołał się na nieistniejącą ustawę i działał poza granicami prawa. Wskazana ustawa stanowiła bowiem podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia. Zastosowanie skróconej nazwy ustawy wpływa przede wszystkim na przejrzystość uzasadnienia. Taki zabieg redakcyjny jest powszechnie stosowany w tekstach prawniczych i w żadnym razie nie może być uznany za naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.

W drugim z zarzutów procesowych strona powołuje się na naruszenie art. 15 ust. 1 ww. ustawy o wspieraniu, poprzez jego niezastosowanie, co przejawiało się brakiem aktywnych działań organu w celu wyjaśnienia sprawy, podczas gdy ww. przepis zobowiązuje organ do działania z urzędu w celu wyjaśnienia sprawy, a nadto naruszeniem zasady praworządności oraz brakiem rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co skutkowało odmową przyznania pomocy.

Wskazać w zakresie tego zarzutu należy, że przepis art. 15 ust. 1 zawiera jeszcze dalsze jednostki redakcyjne, tj. punkty od 1-4. Skarżący nie określił jednak, który konkretnie został jego zdaniem naruszony. Prawidłowe skonstruowanie zarzutu

naruszenia przepisów prawa procesowego, czy też prawa materialnego wymaga tymczasem dokładnego wskazania przepisu – jego artykułu, ustępu, punktu i innych jednostek redakcyjnych powołanych przez prawodawcę. NSA nie jest ani uprawniony, ani też zobowiązany do zastępowania strony składającej skargę kasacyjną do precyzowania, modyfikowania czy uzupełniania za nią zarzutu kasacyjnego.

Tym samym także i ten zarzut procesowy należało uznać za nieskuteczny.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, wskazać należy, że pierwszy z nich dotyczy naruszenia § 46 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwrotu pomocy finansowej oraz wysokości stawek tej pomocy na realizację działań w ramach Priorytetu 2 Wspieranie akwakultury zrównoważonej środowiskowo, zasobooszczędnej, innowacyjnej, konkurencyjnej i opartej na wiedzy, zawartego w Programie Operacyjnym "Rybactwo i Morze" – poprzez błędną wykładnię, co przejawiało się w braku aktywnych działań organu w celu wyjaśnienia sprawy, podczas gdy ww. przepis zobowiązuje organ do działania z urzędu do wyjaśnienia sprawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, z zarzutem tym zgodzić się nie można. Przepisy ustawy o wspieraniu przewidują własne regulacje procesowe, co do zasady odmienne od reguł postępowania ogólnego, przewidzianego w Kodeksie postępowania administracyjnego. Na gruncie tej ustawy szczególnej nie obowiązuje zasada prawdy materialnej, która winien zrealizować organ prowadząc postępowanie. Organ w tym postępowaniu nie jest zobowiązany do działania z urzędu w celu wyjaśnienia sprawy. W tym postępowaniu to strona jest zobowiązana do aktywnego uczestniczenia w postępowaniu, przedstawienia niezbędnych dowodów w sprawie.

W myśl bowiem art. 15 ust. 2 ustawy o wspieraniu strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz składać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast z § 46 ust. 1 ww. rozporządzenia wynika, że po sporządzeniu listy wniosków o dofinansowanie Agencja dokonuje oceny tych wniosków.

Z przepisów tych wynika zatem, że organ zobowiązany jest jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i oceny wniosków, nie zaś do wyjaśnienia sprawy z urzędu.

W konsekwencji zarzut ujęty w punkcie 1a skargi kasacyjnej nie mógł zostać uwzględniony.

W zarzucie wskazanym jako punkt 1b strona powojuje jako naruszone te same przepisy co w pkt 1a, tj. wskazuje na naruszenie § 46 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię polegającą – jego zdaniem – na przyjęciu przez organ, że skarżący nie złożył wyjaśnień lub nie usunął braków formalnych złożonego wniosku, w sytuacji gdy skarżący złożył wyjaśnienia, a nadto wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa.

Nie wnikając w charakter wskazanych przepisów, stwierdzić należy, że – jak wynika z akt sprawy – skarżący kasacyjnie nie uzupełnił braków, a złożone wyjaśnienia nie pozwalały na pozytywne rozpatrzenie wniosku i przyznanie pomocy.

Skarżący został wezwany m.in. do dostarczenia ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę dla zadań budowlanych określonych w zestawieniu rzeczowo-finansowym wniosku, tj. dla poz. 1 – budowa chat wędkarskich, poz. 3 – budowa szeregowych apartamentów i poz. 6 – budowa łowiska wędkarskiego. Co istotne, mimo złożonych uzupełnień wniosek nadal był niekompletny. W związku z tym strona zasadnie została ponownie wezwana pismem z dnia 10 września 2018 r. do nadesłania określonych dokumentów, w tym m.in. prawomocnej decyzji pozwolenia na budowę.

Wezwania kierowane do wnioskodawcy były jasno sformułowane i nie pozostawiały żadnych wątpliwości interpretacyjnych co do ich treści. Także sam skarżący nie miał wątpliwości, o jakie dokumenty chodzi, gdyż w odpowiedzi na pierwsze wezwanie wskazał m.in. że "w momencie składania wniosku projekt był na etapie przygotowawczym, wydana była jedynie decyzja o warunkach zabudowy po analizie ewentualnej konieczności uzyskania decyzji środowiskowej – która to kwestia została ujęta w warunkach zabudowy. Pierwszym etapem procedur administracyjnych było uzyskanie decyzji – pozwolenia na budowę, która warunkowała sens inwestycji oraz umiejscowienie chat wędkarskich – które z założenia zlokalizowane miały być na cyplach stawu. Z powodu przeniesienia procedury administracyjnej dotyczącej uzyskania pozwolenia wodnoprawnego ze starostwa do Wód Polskich, okres oczekiwania na decyzję bardzo się wydłużył – pozwolenie wodnoprawne zostało wydane dopiero w dniu 23 marca 2018 r. – co pozwoliło na skompletowanie projektu budowlanego oraz ustalenia ostatecznego przebiegu stawu (w międzyczasie okazało się, że na wniosek WZMiUW niezbędne było zaktualizowanie mapy do celów projektowych, wraz ze wznowieniem granic z rzeką Dobrzycą). Stąd ostateczny projekt zagospodarowania działki powstał wraz z dokumentacją budowlaną stawu – w kwietniu 2018 r. Pozwoliło to na ostateczne ustalenie lokalizacji pozostałych obiektów i sfinalizowanie projektów budowlanych. Obecnie oczekujemy na wydanie pozwolenia na budowę (wymaga ono jeszcze sprostowania decyzji pozwolenia na budowę), ostateczne decyzje – pozwolenia na budowę będą dołączone do dokumentacji WOD na etapie II uzupełnienia".

Pomimo drugiego wezwania strona nie załączyła ww. decyzji. Skarżący mimo jasnego wezwania nie przesłał właściwych uzupełnień wniosku o przyznanie pomocy. Tym samym organ nie mógł stwierdzić, że złożony wniosek jest kompletny i poprawny. Niezłożenie kompletu załączników w toku postępowania w sprawie przyznania pomocy, niezbędnych do dokonania jego oceny, uniemożliwiało Agencji weryfikację całości operacji w świetle kryteriów i zasad przyznawania pomocy.

Dlatego też postawiony zarzut należało uznać za nieusprawiedliwiony.

W kolejnym zarzucie, ujętym w punkcie 2 skargi kasacyjnej, nie wskazano żadnego przepisu prawa, którego stwierdzenia naruszenia domaga się kasator. W świetle tego, co już wyżej zostało powiedziane w kontekście sposobu formułowania zarzutów kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie jest możliwe skuteczne podniesienie zarzutu "naruszenia ogólnych zasad przeprowadzania postępowań w przedmiocie przyznawania pomocy finansowej w ramach programów operacyjnych finansowanych z udziałem środków unijnych" bez wskazania konkretnych przepisów określonych aktów prawnych. Zarzut taki nie poddaje się w istocie kontroli kasacyjnej, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami wyznaczonymi przez skarżącego kasacyjnie, nie ma możliwości dokonać oceny zaskarżonego wyroku pod kątem naruszenia prawa materialnego, skoro żaden przepis prawa nie został wskazany jako naruszony.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 48 ust. 1 lit. e i i rozporządzenia nr 508/2014 poprzez wskazanie przepisów, które w niniejszym postępowaniu nie znajdują zastosowania z uwagi na fakt, ze nabór dotyczył wyłącznie przepisu art. 48 ust. 1 lit. j rozporządzenia, należy przede wszystkim zauważyć, że Sąd I instancji w ogóle tych przepisów nie powoływał. Strona zaś nie wyjaśniła, w jaki sposób miałoby dojść do błędnego zastosowania tego przepisu. Zarówno więc fakt, że WSA nie stosował ani w żadnym miejscu nie wskazywał ww. przepisów, jak i brak uzasadnienia tego zarzutu czynią go niezrozumiałym, a w konsekwencji nieskutecznym i nieusprawiedliwionym.

Podobnie należało ocenić kolejny zarzut naruszenia prawa materialnego, dotyczący naruszenia art. 6 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013, poprzez działanie wbrew przepisom prawa krajowego i europejskiego. Skarżący kasacyjnie nie sprecyzował bowiem, wbrew jakim konkretnie przepisom prawa krajowego i prawa europejskiego działał w sprawie organ. Poza tym, co ważniejsze, w zarzucie nie podano postaci naruszenia art. 6 ww. rozporządzenia. W myśl art. 174 pkt 1 p.p.s.a. prawo materialne można naruszyć poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

W tej sytuacji, w ocenie NSA, wobec braku powołania postaci naruszenia prawa materialnego nie jest możliwa ocena tak postawionego zarzutu.

Ostatni z zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego dotyczy naruszenia § 33 ust. 5 pkt 1 w zw. z załącznikiem nr 4, rozdział 3, pkt 11 i 19 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z 27 lutego 2017 r. poprzez błędną wykładnię, iż w procesie ubiegania się o przyznanie dofinansowania, skarżący zobowiązany był do przedłożenia ostatecznej decyzji – pozwolenia na budowę, w sytuacji w jakiej przepisy na skarżącego nie nakładają takiego obowiązku.

W ocenie NSA zarzut ten również należało ocenić jako niezasadny.

Zauważyć należy, że stosownie do § 33 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia pomoc finansowa w ramach działania inwestycje produkcyjne w akwakulturę (...) jest przyznawana, jeżeli operacja zrealizowana będzie z zapewnieniem należytych gwarancji technicznych, przez które zgodnie z ust. 5 pkt 1 § 33 rozporządzenia rozumie się posiadanie przez wnioskodawcę między innymi pozwolenia na budowę albo dokonanie zgłoszenia, o których mowa w przepisach prawa budowlanego. Ponadto zgodnie z tym co zostało wskazane wyżej strona miała obowiązek złożyć obecnie sporne dokumenty mocą ust. 3 pkt 11 i 19 załącznika nr 4 do rozporządzenia. Zatem konieczność przedłożenia wraz z wnioskiem o dofinansowanie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia wynika wprost ze wskazanych przepisów. Strona natomiast mimo dwukrotnych, jasnych wezwań nie przedłożyła ostatecznego pozwolenia na budowę wraz z projektem budowalnym.

Niezależnie od powyższego wskazać trzeba, że skarżący nie przedłożył również oryginału oświadczenia wnioskodawcy, że w terminie 21 dni od dnia zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych właściwy organ nie wniósł sprzeciwu lub kopii zaświadczenia wydanego przez właściwy organ, że w ciągu 21 dni od dnia zgłoszenia, właściwy organ nie wniósł sprzeciwu wobec zgłoszonego zamiaru wykonania robót budowlanych w odniesieniu do zadań budowlanych określonych w pozycjach 11 i 12 zestawienia rzeczowo-finansowego operacji (część zadania nr 4: zagospodarowanie terenu – budowa dróg wewnętrznych, budowa ogrodzenia), co do których w dniu 30 kwietnia 2018 r. dokonano zgłoszenia budowy robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę. Skarżący nie przedstawił także zatwierdzonych przez właściwy organ projektów budowlanych, które są załącznikami do wniosku o pozwolenie na budowę, a dla Agencji miały stanowić dokument umożliwiający weryfikacje kosztów operacji przedstawionych przez skarżącego w złożonych przez niego kosztorysach inwestorskich. Kosztorysy inwestorskie ze względu na specyfikę przedmiotowej operacji są bowiem załącznikami obligatoryjnymi do wniosku o dofinansowanie (pkt 3 ppkt 9 załącznika nr 4 do rozporządzenia wykonawczego), zaś stwierdzenie ich poprawności może odbyć się jedynie w oparciu o zatwierdzony projekt budowlany.

W ocenie NSA, zasadnie w sprawie przyjęto, że na dzień rozpoznania wniosku niezbędne było przedłożenie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W ramach tej decyzji zatwierdzany jest projekt budowlany, który pozwala na weryfikacje kosztorysów inwestorskich. Projekty budowlane muszą więc być ostatecznie zatwierdzone, tak jak samo pozwolenie na budowę musi ostateczne. Organ przyznający dofinansowanie musi bowiem bazować podczas oceny wniosku na konkretnym i już niepodważalnym zamierzeniu budowlanym. Zarówno pozwolenie na budowę, jak i projekty budowlane nie mogą ulegać zmiana po ocenie wniosku, gdyż mogłoby w tej sytuacji dojść do przyznania pomocy na inne działania niż te, które pierwotnie zostały ocenione.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).