Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4009/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji "[...]" z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2524/19 w sprawie ze skargi Fundacji "[...]" z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Środowiska z dnia 12 sierpnia 2019 r. nr DZŚ-435.22.2019.AŻ w przedmiocie odmowy dopuszczenia organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu na prawach strony oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 12 lutego 2020 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2524/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Fundacji [...] na postanowienie Ministra Środowiska z 12 sierpnia 2019 r. w przedmiocie odmowy dopuszczenia organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu na prawach strony, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (WSA Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku podniesiono, że postanowieniem z 13 kwietnia 2019 r. Marszałek Województwa [...] odmówił dopuszczenia Fundacji do postępowania administracyjnego dotyczącego zmiany decyzji Wojewody [...] z 31 grudnia 2007 r. w sprawie pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do wytwarzania energii i paliw - do spalania paliw o nominalnej mocy nie mniejszej niż 50 MW, zlokalizowanej na terenie Oddziału Elektrowni [...]. Organ I instancji wskazał, że przedmiotem wniosku nie jest wydanie pozwolenia zintegrowanego dla nowej instalacji, ani wydanie decyzji dotyczącej istotnej zmiany instalacji, gdyż z analizy wniosku inwestora wynika, że wnioskowana zmiana pozwolenia zintegrowanego, wprowadzająca wymagania konkluzji BAT, nie dotyczy odstępstw od granicznych wielkości emisyjnych, a ma na celu zmniejszenie oddziaływania na środowisko instalacji jako całości. Nie należy zatem do przypadków postępowań wymienionych w art. 185 ust. 2a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2019 r. poz. 1396 ze zm., dalej jako: P.o.ś.), w których organizacje ekologiczne mogą uzyskać prawa strony, ani w art. 218 P.o.ś zawierającym analogiczne przepisy w odniesieniu do udziału społeczeństwa.

Na skutek wniesionego zażalenia, zaskarżonym postanowieniem z 12 sierpnia 2019 r. Minister utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Podniesiono, że wniosek złożony na podstawie art. 215 P.o.ś. stanowi żądanie zmian pozwolenia w zakresie dostosowania instalacji Elektrowni do wymagań wynikających z konkluzji BAT, tzn. z decyzji wykonawczej Komisji z 31 lipca 2017 r. ustanawiającej konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do dużych obiektów energetycznego spalania zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE, ale nie dotyczy odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych. Zatem organ I instancji słusznie uznał, że zmiana pozwolenia zintegrowanego nie dotyczy istotnej zmiany instalacji. Zmiana sposobu funkcjonowania instalacji, w tym zastąpienie dotychczas stosowanych technik bardziej skutecznymi technikami, nie powoduje znaczącego zwiększenia negatywnego oddziaływania na środowisko, a wręcz przeciwnie jest działaniem na rzecz ochrony środowiska. Podano, że stosowanie zaawansowanych technik redukcji emisji do powietrza z instalacji wymagających pozwolenia zintegrowanego wiąże się z wytwarzaniem odpadów lub ścieków, a oczyszczanie ścieków - z powstawaniem odpadów - ale ochrona jednego elementu środowiska kosztem obciążenia w określonych ramach drugiego, nie stanowi znaczącego zwiększenia negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko. Wskazano, że jeżeli wnioskodawca zwraca się o rozliczenie na podstawie wielkości określonych pod tabelą 4 Konkluzji BAT nie należy kwalifikować tego wniosku jako wniosku o udzielenie odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych wynikających z najlepszych dostępnych technik. Odnosząc się do kwestii istotnej zmiany instalacji poprzez zwiększenie emisji amoniaku, wynikające z budowy instalacji selektywnej niekatalitycznej redukcji tlenków azotu (SNCR), które mają wykorzystywać 40% roztwór mocznika organ odwoławczy wyjaśnił, że zastosowanie SNCR wprawdzie wpływa na zwiększenie emisji amoniaku, jednak nie w stopniu, który można uznać za mogący spowodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania. Ponadto organ przywołał art. 5 P.o.ś. wskazując, że użyte w nim sformułowanie "z uwzględnieniem innych elementów" nie oznacza bezwzględnego zakazu ujemnego wpływu na inne elementy, ale obowiązek ważenia racji i potrzeby ochrony różnych elementów. Odnosząc się do podnoszonej przez Fundację kwestii jakości węgla [...] złoża [...] ze względu na skład węgla w tym złożu, zwłaszcza jego wyższą zawartość siarki, rtęci oraz ołowiu oraz, że zastosowane środki redukcji emisji nie przyniosą spodziewanego rezultatu Minister podał, że sytuacja taka jest czysto hipotetyczna, gdyż w świetle narzuconych przez konkluzje standardów emisyjnych domniemane przekroczenia nie mają prawa zaistnieć, a gdyby tak się stało to prawo przewiduje uruchomienie innych procedur administracyjnych, jak cofnięcie pozwolenia zintegrowanego. Natomiast pozostałe zmiany pozwolenia nie wiążą się z istotną zmianą w instalacji, a w wyniku zmniejszenia skali działalności prowadzonej w instalacji jej oddziaływanie na środowisko zmniejszy się.

W skardze na powyższe postanowienie Fundacja zarzuciła naruszenie przepisów k.p.a. oraz P.o.ś. i wniosła o zobowiązanie organu do wydania postanowienia dopuszczającego Fundację do udziału w postępowaniu lub uchylenie zaskarżonego postanowienia, rozważenie uchylenia postanowienia organu I instancji oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu ze wskazanych w skardze dokumentów oraz zwrot kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę WSA stwierdził, że Fundacja w całym postępowaniu administracyjnym podtrzymywała swoje stanowisko i powoływała się na art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm., dalej jako: u.o.u.i.ś). przedstawiając odpowiednio swoją argumentację w tym zakresie. Zatem zasadnie organ prowadził postępowanie i rozważał możliwości dopuszczenia Fundacji tylko w tym trybie, a nie w trybie k.p.a. Podano, że art. 185 ust. 2a P.o.ś. przewiduje możliwość rozszerzenia kręgu stron postępowania o wydanie pozwolenia poprzez odesłanie do art. 44 u.o.u.i.ś., ale norma ta wskazuje dokładnie rodzaj postępowań, w których może brać udział na prawach strony organizacja ekologiczna i jedynie w tych enumeratywnie wymienionych rodzajach postępowań możliwy będzie udział organizacji ekologicznej w postępowaniu. Zdaniem WSA poczynione w powyższym zakresie ustalenia organów administracji są prawidłowe i prowadzą do wniosku, że postępowanie, do którego swój udział zgłosiła Fundacja, nie należy do kategorii dotyczących istotnej zmiany instalacji. Wskazano, że przeciwną temu tezę Fundacja uzasadnia wnioskami przede wszystkim z załączonej opinii, w której wskazano na znaczącą zmianę w uwagi na roczną maksymalną emisję amoniaku. WSA wskazał, że organ odniósł się do stanowiska Fundacji i wykazał, że tezy przedstawione przez Fundację nie przesądzają o tym, by zmiana instalacji miała charakter istotny. Podano, że Minister zasadnie wyjaśnił, że regulacje znajdujące się pod tabelą 4 Konkluzji BAT stanowią nadal treść Konkluzji, a zatem nie należy kwalifikować wniosku jako wniosku o udzielenie odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych wynikających z najlepszych dostępnych technik. Co do kwestii uznania eksploatowanego złoża za lokalne, będące warunkiem odstępstwa od konkluzji, to zdaniem WSA nie wymaga to analizy. Poza tym Minister wyjaśnił, że zastosowanie SNCR wprawdzie wpływa na zwiększenie emisji amoniaku, jednak nie w stopniu, który można uznać za mogący spowodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania i w tym zakresie powołał się na zasadę kompleksowości, podnosząc że wprawdzie opisywany przypadek dotyczy wyłącznie emisji do powietrza (jeden element przyrodniczy) - redukcja emisji tlenków azotu kosztem zwiększenia emisji amoniaku (obie emisje mieszczące się w normach), jednakże poprzez analogię jest to nadal kompleksowe podejście do ochrony środowiska. Podano, że także odnosząc się do kwestii jakości węgla [...] złoża [...] oraz wzrostu zanieczyszczeń Minister wskazał, że sytuacja, której obawia się Fundacja jest czysto hipotetyczna. Zatem wnioskowana zmiana zapisów pozwolenia zintegrowanego, wprowadzająca wymagania konkluzji BAT, wiąże się przede wszystkim ze zmniejszeniem oddziaływania na środowisko jako całości, wynikającym z dostosowania instalacji do nowych, niższych poziomów emisji. W związku z tym nie było prawnych i faktycznych podstaw do uznania przedmiotowej zmiany pozwolenia zintegrowanego za istotną zmianę instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 7 oraz art. 214 ust. 3 P.o.ś. WSA nie podzielił stanowiska strony skarżącej w zakresie nieodniesienia się Ministra do argumentacji zawartej w załączonej opinii, a także co do pozostałych wniosków dowodowych. Podano, że przedstawiona opinia jest dokumentem prywatnym, który stanowi polemikę ze stanowiskiem organu I instancji, którego Fundacja nie podziela. Brak odniesienia się do tej opinii w sytuacji, gdy analiza całokształtu materiału dowodowego pozwala na ustalenie zasadniczych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii prowadzi do wniosku, że uchybienie to nie miało wpływu na końcowe rozstrzygnięcie. Wskazano, że WSA nie podziela stanowiska strony skarżącej, że dla wykazania istotnej zmiany instalacji wystarczająca jest sama potencjalna możliwość spowodowania negatywnego oddziaływania na środowisko. Chodzi bowiem o oddziaływanie rzeczywiste, a zatem nie mogą odnieść skutku zarzuty oparte na przeświadczeniach, czy przypuszczenia strony skarżącej o możliwym (potencjalnym) negatywnym zwiększeniu oddziaływania na środowisko. Natomiast przedłożona opinia dokonuje w istocie spekulacji co do potencjalnego wystąpienia zwiększonego ryzyka zanieczyszczenia amoniakiem, nie operując żadnymi dowodami na poparcie wskazywanych wątpliwości. WSA nie podzielił także zarzutu skargi co do naruszenia w sprawie art. 5 P.o.ś. Zmiana pozwolenia w zakresie dostosowania instalacji, wynikająca z konieczności dostosowania jego warunków do wymogów decyzji wykonawczej Komisji (UE) 2017/1442 z dnia 31 lipca 2017 r. ustanawiającej konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik BAT w odniesieniu do dużych obiektów energetycznego spalania nie oznacza, że doszło niejako automatycznie do istotnej zmiany instalacji mogącej powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na całość środowiska, zwłaszcza że chodzi o dostosowanie instalacji do warunków emisji określonych bardziej rygorystycznie niż dotychczas. Za znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko, o którym mowa w art. 3 pkt 7 P.o.ś. należy zaś uznać takie skutki, które dotyczą wszystkich elementów środowiska jako całości, zgodnie z treścią art. 5 P.o.ś. Podano, że analiza materiału dowodowego wskazuje, że zmiany w instalacji mają docelowo przyczynić się do ograniczenia łącznej wielkości emisji w zakresie hałasu, czy gospodarki wodno-ściekowej, co w rezultacie ma doprowadzić do ogólnego zmniejszenia negatywnego oddziaływania na środowisko. Odnośnie do wniosku dowodowego w postaci dołączonej do zażalenia pracy naukowej, która nie została przekazana organowi odwoławczemu podano, że z wyjaśnień organu wynika, że z wnioskiem tym się zapoznał, gdyż praca ta dostępną jest w internecie. Ponadto zdaniem WSA trudno traktować tego rodzaju publikację naukową jako źródło dowodowe. Sąd I instancji nie dopatrzył się zatem naruszenia prawa.

Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiodła Fundacja, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie:

I. przepisów postępowania, tj.:

- art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez oddalenie skargi Fundacji, mimo że WSA winien był skargę uwzględnić i uchylić postanowienie, bowiem organ dopuścił się naruszenia ww. przepisów k.p.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy przez to, że organ nie wyjaśnił w sposób dokładny stanu faktycznego sprawy ani wyczerpująco nie zebrał i nie rozpatrzył materiału dowodowego w zakresie pozwalającym ustalić, czy w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego zachodzi odstępstwo od granicznych wartości emisyjnych, w sytuacji gdy okoliczność ta miała istotne znaczenie dla sprawy, ponieważ od niej zależało dopuszczenie Fundacji do udziału w postępowaniu na prawach strony, stosownie do art. 185 ust. 2a P.o.ś. oraz art. 218 pkt 3 P.o.ś.;

- art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 133 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez oddalenie skargi Fundacji, mimo że WSA winien był skargę uwzględnić i uchylić postanowienie, bowiem organ dopuścił się naruszenia ww. przepisów k.p.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy wydając postanowienie na podstawie niekompletnego materiału dowodowego m. in. z tego powodu, że: - nieprawidłowo ustalił, że dowód istotny w sprawie, tj. opinia dra M.W. pt. "[...]" nie został przez Fundację przedstawiony, podczas gdy brak tego dowodu w aktach był skutkiem braku przekazania go wraz z aktami przez organ I instancji; - arbitralnie przyjął, że ww. dowód nieznajdujący się w aktach nie miał znaczenia dla sprawy;

- art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo że WSA winien był skargę uwzględnić i uchylić postanowienie, bowiem organ dopuścił się naruszenia ww. przepisów k.p.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy przez to, że rozpatrzył okoliczność, której organ I instancji nie zbadał, tj. występowania jednej z przesłanek dopuszczenia organizacji ekologicznej do postępowania z art. 218 pkt 3 P.o.ś. i 185 pkt. 2a P.o.ś. w zw. z art. 204 ust. 2 P.o.ś., tj. tego, czy zachodzi zmiana pozwolenia zintegrowanego polegająca na udzieleniu odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych, wynikających z najlepszych dostępnych technik, czym organ naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania ustanowioną w art. 15 k.p.a.;

- art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo że WSA winien był skargę uwzględnić i uchylić postanowienie, bowiem organ dopuścił się naruszenia ww. przepisów k.p.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy przez to, że organ uchylił się od oceny wiarygodności i mocy dowodowej złożonej w sprawie opinii autorstwa dr hab. L.P., który to dowód miał istotne znaczenie dla wyniku sprawy ponieważ służył udowodnieniu spełnienia przesłanki dopuszczenia Fundacji do udziału w postępowaniu, tj. przesłanki istotnej zmiany instalacji, o której mowa w art. 185 ust. 2a P.o.ś. oraz art. 218 pkt 2 P.o.ś., a zatem właściwa ocena tego dowodu powinna była doprowadzić do dopuszczenia Fundacji do udziału w postępowaniu;

- art. 151 w z zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 185 ust. 2 oraz ust. 2a P.o.ś w zw. z art. 44 ust. 1 u.o.o.u.i.ś. oraz art. 31 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi Fundacji, mimo że WSA winien był skargę uwzględnić i uchylić postanowienie, bowiem zachodziły przesłanki do dopuszczenia Fundacji do postępowania na podstawie art. 44 u.o.u.o.ś. w zw. z art. 185 ust. 2a P.o.ś. albo, w razie uznania, że art. 44 ust. 1 u.o.u.o.ś. nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie, na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. wobec spełnienia przez Fundację przesłanek dopuszczenia określonych w tym przepisie, który to przepis w takiej sytuacji powinien znaleźć zastosowanie z uwagi na to, że prawidłowa wykładnia art. 185 ust. 2 P.o.ś. powinna uwzględniać brzmienie oraz cel art. 24 oraz 25 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE w sprawie emisji przemysłowych (Dz. U. UE. L. z 2010 r. Nr 334, str. 17 z późn. zm.) oraz art. 6 i art. 9 ust. 2-3 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 78, poz. 706);

- art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. art. 185 ust. 2 P.o.ś. w zw. z art. 185 ust. 2a P.o.ś. poprzez oddalenie skargi, mimo że WSA winien był skargę uwzględnić i uchylić postanowienie, bowiem organ dopuścił się naruszenia prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy przez błędną wykładnię ww. przepisów polegającą na przyjęciu, że wyłączenie zastosowania art. 31 k.p.a. przewidziane w art. 185 ust. 2 P.o.ś. odnosi się nie tylko do postępowania w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego, lecz również do postępowania w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego, podczas gry prawidłowa wykładnia powinna prowadzić do wniosku, że wyłączenie zastosowania art. 31 k.p.a. przewidziane w art. 185 ust. 2 P.o.ś. nie odnosi się do postępowania w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego, tymczasem prawidłowa wykładnia ww. przepisów dokonana w duchu art. 6 ust. 1-10, art. 9 ust. 2 i 3 Konwencji z Aarhus, oraz art. 24 i 25 Dyrektywy IED, a zatem w kontekście problematyki szerokiego udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji w sprawach środowiskowych, powinna prowadzić do wniosku, że wyłączenie zastosowania art. 31 k.p.a. przewidziane w art. 185 ust. 2 P.o.ś. nie odnosi się do postępowania w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego;

- art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 7 P.o.ś. w zw. z art. 5 P.o.ś. oraz art. 218 pkt 2 P.o.ś. w zw. z art. 185 ust. 2a P.o.ś. poprzez oddalenie skargi, mimo że WSA winien był skargę uwzględnić i uchylić postanowienie, bowiem organ dopuścił się naruszenia prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy przez błędną wykładnię ww. przepisów polegającą na przyjęciu, że: - istotną zmianą jest tylko taka zmiana sposobu funkcjonowania instalacji lub jej rozbudowa, co do której wykazano, że będzie ona powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko, podczas gdy istotną zmianą jest również taka zmiana sposobu funkcjonowania instalacji, która może hipotetycznie powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko, - nie stanowi istotnej zmiany instalacji w kontekście zasady kompleksowości ochrony środowiska zmiana, wskutek której nastąpi zmniejszenie jednego negatywnego oddziaływania na środowisko kosztem zwiększenia drugiego negatywnego oddziaływania na środowisko, tymczasem prawidłowa wykładnia ww. przepisów dokonana w duchu art. 6 ust. 1-10, art. 9 ust. 2 i 3 Konwencji z Aarhus, oraz art. 24 i 25 Dyrektywy IED, a zatem w kontekście problematyki szerokiego udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji w sprawach środowiskowych, powinna skutkować przyjęciem, że nawet hipotetyczne (a nie tylko pewne) znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko stanowi istotną zmianę instalacji, uzasadniającą udział społeczeństwa, które to naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w jego wyniku WSA oddalił skargę;

II. prawa materialnego, tj.:

- art. 185 ust. 2 P.o.ś. w zw. z art. 185 ust. 2a P.o.ś. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wyłączenie zastosowania art. 31 k.p.a. przewidziane w art. 185 ust. 2 P.o.ś. odnosi się nie tylko do postępowania w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego, lecz również do postępowania w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna prowadzić do wniosku, że wyłączenie zastosowania art. 31 k.p.a. przewidziane w art. 185 ust. 2 P.o.ś. nie odnosi się do postępowania w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego;

- art. 31 § 1 k.p.a. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten wymaga podania podstawy prawnej dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu jako dodatkowej przesłanki dopuszczenia organizacji społecznej do postępowania ponad te wprost wymienione w art. 31 § 1 k.p.a.;

- art. 3 pkt 7 P.o.ś. w zw. z art. 5 P.o.ś. oraz art. 218 pkt 2 P.o.ś. w zw. z art. 185 ust. 2a P.o.ś., przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że - istotną zmianą jest tylko taka zmiana sposobu funkcjonowania instalacji lub jej rozbudowa, co do której wykazano, że będzie ona powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko, podczas gdy istotną zmianą jest również taka zmiana sposobu funkcjonowania instalacji, która może hipotetycznie powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko, - nie stanowi istotnej zmiany instalacji w kontekście zasady kompleksowości ochrony środowiska zmiana, skutkiem której nastąpi zmniejszenie jednego negatywnego oddziaływania na środowisko kosztem zwiększenia drugiego negatywnego oddziaływania na środowisko, tymczasem prawidłowa wykładnia ww. przepisów dokonana w duchu art. 6 ust. 1-10 i art. 9 ust. 2 i 3 Konwencji z Aarhus, a zatem w kontekście problematyki szerokiego udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji w sprawach środowiskowych, powinna skutkować przyjęciem, że nawet hipotetyczne (a nie tylko pewne) znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko stanowi istotną zmianę instalacji, uzasadniającą udział społeczeństwa.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oświadczając, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że WSA zaaprobował błędne uznanie przez organ, że istotą problemu zgłaszanego przez Fundację jest to, czy zastosowanie regulacji znajdujących się pod tabelą 4 Konkluzji BAT stanowi odstępstwo od granicznych wartości emisyjnych w zakresie emisji SO2, o którym mowa w art. 204 ust. 2 P.o.ś. Natomiast nawet ustalenie, że ten wyjątek, przewidziany dla niektórych instalacji, nie jest odstępstwem od granicznych wielkości emisyjnych, to trzeba jeszcze zweryfikować, czy instalacja w ogóle jest uprawniona do takiego wyjątku, a jeśli wynik weryfikacji przyniesie odpowiedź negatywną, to wniosek należy traktować jako odstępstwo z art. 204 ust. 2 P.o.ś. Podniesiono, że skoro Minister stwierdził, że publikacja naukowa z kwietnia 2019 r. nie została załączona do zażalenia, to powinien wezwać organ I instancji do przesłania opinii lub zwrócić się o to do Fundacji. Nie zmienia tego fakt, że Minister wyjaśnił, że zapoznał się z tym dokumentem, bo jest on ogólnie dostępny w internecie, ale na etapie sporządzania postanowienia Minister nie odniósł się do tego dowodu, bo według niego nie znalazł się on w aktach sprawy. W opinii Fundacji dowód ten mógł mieć bardzo doniosłe znaczenie, gdyż pomógłby uzasadnić spełnienie dwóch przesłanek dopuszczenia do postępowania, a mianowicie odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych i istotnej zmiany instalacji. Zarzucono, że Marszałek całkowicie pominął przesłankę dopuszczenia organizacji ekologicznej do postępowania z art. 218 pkt 3 w zw. z art. 204 ust. 2 P.o.ś. jaką jest zmiana pozwolenia polegająca na udzieleniu odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych, wynikających z najlepszych dostępnych technik (Konkluzje BAT). Konsekwencją pominięcia powyższej przesłanki jest inny zakres sprawy rozpoznawany przez organ II instancji, który ustosunkował się do kwestii istnienia przesłanki odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych, co zdaniem Fundacji narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania. Podniesiono, że Fundacja powołała dowód w postaci opinii naukowej dr hab. chemii L.P., zaś Minister w sposób dowolny ocenił przedstawioną opinię, gdyż stwierdził - odmiennie niż wynika to z opinii - że choć w wyniku zmiany instalacji zwiększenie emisji amoniaku nastąpi, to jednak nie w stopniu mogącym spowodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko, a nie poparł tego wniosku na jakichkolwiek danych podlegających weryfikacji, lecz powołał się na wyrażoną w art. 5 P.o.ś. zasadę kompleksowej ochrony środowiska. Natomiast WSA wskazał, że opinia posługuje się zwrotami takimi jak "w przybliżeniu" i ma charakter spekulacji co do potencjalnego wystąpienia zwiększonego ryzyka zanieczyszczenia amoniakiem. Nie uwzględniono jednak tego, że na podstawie pewnych szacunków można dojść do stanowczych wniosków, a ponadto pominięto te części opinii, w których jej autor w sposób jednoznaczny dokonuje pewnych stwierdzeń. Zarzucono także, że organ, a za nim WSA, nie rozpoznał tego, czy w przedmiotowej sprawie udział skarżącej kasacyjnie w postępowaniu administracyjnym winien był nastąpić na podstawie art. 31 k.p.a., w sytuacji gdy art. 44 u.o.u.i.ś. nie znajdzie zastosowania. Zdaniem skarżącej kasacyjnie art. 185 ust. 2 P.o.ś. ustanawia wyjątek i nie może być interpretowany rozszerzająco. Przyjęcie, że w postępowaniu dotyczącym zmiany pozwolenia zintegrowanego wyłączony jest całkowicie udział organizacji ekologicznej (i na podstawie art. 31 k.p.a., i art. 44 u.o.u.i.ś.) byłoby działaniem z naruszeniem literalnego brzmienia art. 185 ust. 2 P.o.ś., jak i z naruszeniem odpowiednich przepisów unijnych oraz międzynarodowych. Podniesiono, że organy władz publicznych oraz sądy krajowe obowiązane są stosować wykładnię prounijną przepisów krajowych. W przedmiotowej sprawie oznacza to dokonanie wykładni przepisów normujących zmianę pozwoleń zintegrowanych w sposób zgodny z art. 24 oraz art. 25 Dyrektywy IED. Przepisy prawa krajowego nie mogą ustanawiać niezgodnych z prawem unijnym i międzynarodowym barier w dostępie do wymiaru sprawiedliwości (w tym w dostępie do postępowania administracyjnego oraz środków odwoławczych). Wskazano, że nie każda zmiana pozwolenia zintegrowanego uzasadnia udział organizacji ekologicznej na zasadzie art. 44 u.o.u.i.ś., ale zmiana instalacji, której skutkiem może być znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko powinna skutkować dopuszczeniem Fundacji do postępowania. Wystarczy bowiem możliwe prawdopodobne spowodowanie znaczącego zwiększenia negatywnego oddziaływania na środowisko i prawdopodobieństwo to nie musi być znaczne, może być hipotetyczne. Podniesiono, że jeżeli zmiana sposobu funkcjonowania instalacji związana z zastosowaniem instalacji SNCR ma być dopiero wprowadzana, to nie da się jeszcze wyprowadzić wniosków o rzeczywistym oddziaływaniu na środowisko danej instalacji. Jeśli zaś co najmniej nie można wykluczyć, że emisja amoniaku do powietrza z Elektrowni spowoduje znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko, niezależnie od tego, że jednoczesne zmniejszenie emisji tlenków azotu będzie z punktu widzenia środowiska pozytywne, to powinno to przesądzać o dopuszczeniu Fundacji do udziału w postępowaniu. Ponadto wskazano, że gdyby Elektrowni nie udało się dostosować do Konkluzji BAT, to inwestor musiałby wyłączyć tę elektrownię z eksploatacji. W porównaniu zatem do wyłączenia, każda zmiana instalacji przedłużająca jej żywotność, a zatem dostosowująca do Konkluzji BAT, będzie powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko. Zdaniem Fundacji bez przeprowadzenia postępowania administracyjnego z udziałem różnych podmiotów nie da się stwierdzić z całą pewnością, że zwiększona emisja amoniaku nie wpłynie znacząco negatywnie, choćby pośrednio, na różne elementy środowiska: powietrze, wodę, gleby, faunę i florę. Celem udziału organizacji społecznej w postępowaniu jest właśnie m.in. przeprowadzenia, przy jej udziale i wsparciu, wszechstronnego bilansu zysków i strat środowiskowych związanych z zastosowaniem określonych technologii, tj. różnych powiązanych ze sobą wzajemnie oddziaływań, które aby ocenić kompleksowo, trzeba ocenić łącznie. Odwołując się do zasady przezorności, określonej w art. 6 ust. 2 P.o.ś. wskazano, że brak pewności co do znaczącego zwiększenia negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, powinien skutkować przyjęciem, że taki wpływ nastąpi. Zarzucono także błędną wykładnię przepisów i w sposób wybiórczy odwołanie się do zasad ogólnych P.o.ś. Podniesiono także, że Konwencja z Aarhus wprowadzona została do polskiego porządku prawnego i wprawdzie nie może być bezpośrednio stosowana, ale przepisy krajowe nie są sprzeczne z Konwencją z Aarhus, lecz dopiero ich wykładnia prowadzi do takiej sprzeczności. Przez pryzmat Konwencji z Aarhus należy więc odczytywać przepisy P.o.ś.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania P. z siedzibą w [...] wniósł o jej oddalenie i przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wniesiona skarga kasacyjna nie jest zasadna.

W skardze kasacyjnej zgłoszone zostały zarzuty zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W przypadku, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Jednakże w niniejszej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania są ściśle związane z zarzutami prawa materialnego, a część tych zarzutów została podniesiona w ramach obydwu podstaw kasacyjnych, w związku z czym konieczne jest ich łączne omówienie.

Należy podkreślić, że zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają przed wszystkim do podważenia stanowiska WSA, który zaakceptował pogląd organów, że w przedmiotowej sprawie postępowanie, do którego chce przystąpić skarżąca kasacyjnie, nie dotyczy zmiany pozwolenia zintegrowanego dotyczącej istotnej zmiany instalacji, a zatem że nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 185 ust. 2a P.o.ś., ani w art. 218 P.o.ś. W związku z tym nie podstaw do zastosowania art. 44 u.o.u.i.ś.

Zarówno z treści art. 185 ust. 2a P.o.ś., jak i z art. 218 P.o.ś. wynika, że udział organizacji ekologicznej w postępowaniu dotyczącym pozwolenia zintegrowanego możliwy jest w określonych w tych przepisach przypadkach. W odniesieniu do zmiany pozwolenia zintegrowanego udział ten jest możliwy w przypadku, gdy zmiana dotyczy istotnej zmiany instalacji. Definicję pojęcia istotnej zmiany instalacji zawiera art. 3 pkt 7 P.o.ś., zgodnie z którym jest to taka zmiana sposobu funkcjonowania instalacji lub jej rozbudowa, która może powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko. Ponadto art. 214 ust. 3 P.o.ś., choć nie definiuje pojęcia "istotna zmiana instalacji", to zawiera wskazówkę jak należy to pojęcie interpretować. Przepis ten stanowi, że zmianę w instalacji uważa się za istotną w szczególności, gdy zwiększona skala działalności wynikająca z tej zmiany, sama w sobie, kwalifikowałaby ją jako instalację, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 201 ust. 2. Ze zmianą instalacji będziemy zatem mieli do czynienia wówczas, kiedy nastąpi zmiana sposobu funkcjonowania instalacji rozumiana jako wydłużenie czasu pracy instalacji, intensyfikacja sposobu jej wykorzystywania, czy zmiana w organizacji funkcjonowania (por. M. Górski, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2019, wyd. 3, s. 49). Natomiast pojęcie rozbudowy należy łączyć zarówno z przeprowadzeniem robót budowlanych, jak i doposażeniem instalacji pod względem technicznym, które wiąże się ze zmianą wydajności instalacji. Ponadto, aby mówić o istotnej zmianie instalacji musi zostać spełniony także drugi warunek, o którym mowa w art. 3 pkt 7 P.o.ś., a mianowicie zmiana ta musi powodować zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko, przy czym - co istotne - oddziaływanie to ma być znaczące. W myśl art. 3 pkt 39 P.o.ś. przez środowisko rozumie się "ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami". Przy czym zgodnie z art. 5 P.o.ś. ochrona jednego lub kilku elementów przyrodniczych powinna być realizowana z uwzględnieniem ochrony pozostałych elementów. W piśmiennictwie wskazuje się, że analizując definicję środowiska jako całości możemy zauważyć, że na pojęcie środowiska składają się trzy elementy: "podmiot środowiska" – obiekt – poddany działaniu pewnego "procesu" (oddziaływanie czynników) – i wreszcie "przedmiot środowiska", to jest zbiór czynników. W wyniku takiego pojmowania zbioru pojawiają się dwie tendencje pojmowania środowiska: 1) jako zbioru rzeczy materialnych (i energii), a także ich oddziaływania (wzajemnego na siebie i na podmiot), 2) jako zbioru samych oddziaływań (zob. T. Bartkowski, Kształtowanie i ochrona środowiska, Warszawa 1979, s. 47). Całościowość w Prawie ochrony środowiska można też tłumaczyć istnieniem specjalnych norm, instrumentów oraz instytucji prawnych realizujących założenia zasady kompleksowej ochrony środowiska. "Całość" w ujęciu prakseologicznym to jeden element albo przedmiot złożony zawierający wszystkie swoje elementy. Wyraz "całość" może odnosić się także do struktury stosunków zachodzących pomiędzy określonymi typami przedmiotów lub zdarzeń, przejawiającej się przy różnych okazjach z różnymi modyfikacjami. Całość może dotyczyć procesu, którego częścią jest jakiś inny proces będący wyróżnioną fazą procesu pierwszego (T. Pszczołowski, Mała encyklopedia prakseologii i teorii organizacji, Wrocław, Warszawa, Kraków, Gdańsk 1978, s. 31). W związku z tym zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko, o którym mowa w art. 3 pkt 7 P.o.ś. dotyczy środowiska jako pewnej całości.

W przedmiotowej sprawie wniosek skarżącego kasacyjnie o dopuszczenie do udziału w postępowaniu dotyczy postępowania w przedmiocie zmiany pozwolenia zintegrowanego w związku z koniecznością dostosowania instalacji do wymagań wynikających z konkluzji BAT. Organy uznały zatem, co zaakceptował Sąd I instancji, że zmiana sposobu funkcjonowania instalacji w tym przypadku, w tym zastąpienie dotychczas stosowanych technik bardziej skutecznymi technikami, nie tylko nie powoduje znaczącego zwiększenia negatywnego oddziaływania na środowisko, a wręcz przeciwnie - jest działaniem na rzecz ochrony środowiska. Natomiast skarżący kasacyjnie swoje stanowisko co do istotnej zmiany instalacji opiera na twierdzeniu, że zmiana pozwolenia zintegrowanego ma umożliwić Elektrowni rozliczanie się nie na podstawie wielkości emisyjnych wymienionych w tabeli 4 Konkluzji BAT, lecz na podstawie regulacji znajdującej się pod tą tabela, a przewidujących odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych, a ponadto że dojdzie do zwiększonej emisji amoniaku oraz wzrostu zanieczyszczeń związanych z jakością węgla w złożu [...]. Z uzasadnieniu wyroku WSA wynika, że Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów, że regulacje znajdujące się pod tabelą 4 Konkluzji BAT także stanowią część Konkluzji, a w związku z tym nie zachodzi przypadek odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych, o czym stanowi art. 204 ust. 2 P.o.ś. Odnośnie do emisji amoniaku, wynikającej z budowy instalacji selektywnej niekatalitycznej redukcji tlenków azotu (SNCR), które mają wykorzystywać 40% roztwór mocznika stwierdzono, że wprawdzie zastosowanie SNCR wpływa na zwiększenie emisji amoniaku, jednak nie w stopniu, który można uznać za mogący spowodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania. Biorąc bowiem pod uwagę zasadę kompleksowości dotyczy to wyłącznie emisji do powietrza (jeden element przyrodniczy) - redukcja emisji tlenków azotu kosztem zwiększenia emisji amoniaku (obie emisje mieszczące się w normach). Z kolei co do kwestii jakości węgla [...] złoża [...] oraz wzrostu zanieczyszczeń wskazano, że sytuacja przedstawiana przez Fundację jest czysto hipotetyczna, gdyż w świetle narzuconych przez konkluzje standardów emisyjnych domniemane przekroczenia nie mają prawa zaistnieć, a gdyby tak się stało to prawo przewiduje uruchomienie innych procedur administracyjnych, takich jak cofnięcie pozwolenia zintegrowanego. Stanowisko to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi zastrzeżeń. Należy przy tym podkreślić, że skarżąca kasacyjnie swoje wywody, zmierzające do podważenia powyższych twierdzeń opiera przede wszystkim na opinii L.P., która opiera się na hipotezach i przypuszczeniach i nawet w cytowanych w skardze kasacyjnej fragmentach nie zawiera jednoznacznych stwierdzeń, gdyż do takich nie można zaliczyć sformułowań "...może spowodować (i spowoduje)", czy "... nie tylko więc może spowodować, lecz z pewnością spowoduje". Co więcej, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, opinia ta nie została poparta żadnym dowodem. W związku z tym jej treść nie podważa prawidłowości stanowiska zaprezentowanego przez WSA. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu skarżącej kasacyjnie, że użycie w art. 3 pkt 7 P.o.ś. sformułowania "może powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko" oznacza, że wystarczające jest wykazanie hipotecznego, czy też potencjalnego oddziaływania na środowisko. W ocenie NSA interpretacja tego przepisu, z uwzględnieniem wykładni systemowej i celowościowej, prowadzi do wniosku, że chodzi tutaj o rzeczywiste, a nie hipoteczne oddziaływanie instalacji na wszystkie elementy środowiska, a w związku z tym także rzeczywiste, znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko. Zatem już na etapie składanego wniosku o zmianę pozwolenia zintegrowanego musiałyby zaistnieć okoliczności wskazujące jednoznacznie, że do takiego zwiększenia może dojść, a nie takie, które jedynie hipotecznie mogą do tego doprowadzić. Ponadto, jak wskazano wyżej, oceniając znaczące oddziaływanie na środowisko należy mieć na uwadze pojęcie "środowisko" jako całości. Skarżąca kasacyjnie wskazuje natomiast jedynie na hipoteczną możliwość wystąpienia negatywnego oddziaływania przedmiotowej instalacji jedynie na niektóre jego elementy (powietrze) z pominięciem pozostałych elementów środowiska. W związku z tym niezasadny jest zarzut naruszenia art. 3 pkt 7 P.o.ś. w zw. z art. 5 P.o.ś. oraz art. 218 pkt 2 P.o.ś. w zw. z art. 185 ust. 2a P.o.ś.

Nie zasługuje także na uwzględnieniem zarzut naruszenia art. 185 ust. 2 P.o.ś. w zw. z art. 185 ust. 2a P.o.ś. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wyłączenie zastosowania art. 31 k.p.a. przewidziane w art. 185 ust. 2 P.o.ś. odnosi się nie tylko do postępowania w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego, lecz również do postępowania w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego.

Należy podnieść, że zgodnie z art. 185 ust. 2 P.o.ś. w postępowaniu o wydanie pozwolenia nie stosuje się art. 31 k.p.a. Z kolei art. 192 P.o.ś. stanowi, że przepisy o wydawaniu pozwolenia stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany jego warunków. Nie ulega zatem wątpliwości, że art. 31 k.p.a. nie stosuje się także w postępowaniu o zmianę pozwolenia zintegrowanego. W związku z tym dopuszczenie organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu dotyczącym pozwolenia zintegrowanego może nastąpić w przypadku, o którym stanowi art. 185 ust. 2a P.o.ś. Dodatkowo należy podkreślić, że przepis ten, jako odstępstwo od przyjętej przez ustawodawcę zasady, nie może być intepretowany rozszerzająco. Skoro zatem ustawodawca dopuścił możliwość udziału w postępowaniu organizacji ekologicznych jedynie w przypadku postępowania o wydanie pozwolenia zintegrowanego dla nowo zbudowanej instalacji, o wydanie pozwolenia zintegrowanego z odstępstwem, o którym mowa w art. 204 ust. 2 lub postępowania dotyczącym jego zmiany polegającej na udzieleniu takiego odstępstwa oraz w przypadku postępowania o wydanie decyzji o wydaniu lub zmianie pozwolenia zintegrowanego dotyczącej istotnej zmiany instalacji, to nie można tego rozszerzać na każde postępowanie dotyczące zmiany pozwolenia zintegrowanego.

Przy czym odnosząc się do zarzutu braku dokonania wykładni powołanego przepisu "w duchu Konwencji z Aarhus" należy podnieść, że wiążące Polskę umowy międzynarodowe stają się, zgodnie z art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, częścią krajowego porządku prawnego i są w nim stosowane bezpośrednio, chyba, że ich stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. Normy Konwencji z Aarhus są sformułowane bardzo ogólnie i zasadniczo wymagają konkretyzacji w systemach prawnych państw, które ją podpisały, co pozbawia przepisy Konwencji bezpośredniej skuteczności. Realizacja obowiązków wynikających z Konwencji nastąpiła m.in. w P.o.ś., w związku z czym ustawodawca nie wykluczył możliwości udziału organizacji ekologicznej w postępowaniach dotyczących pozwolenia zintegrowanego, ale ograniczył ich udział, dopuszczając taką możliwość jedynie w postępowaniach określonego rodzaju. Skarżący kasacyjnie nie wykazał, aby transpozycja przepisów Konwencji była wadliwa. Ponadto Konwencja z Arhus nie przyznaje organizacjom społecznym absolutnego, niczym nie ograniczonego uprawnienia do udziału w postępowaniu administracyjnym z zakresu ochrony środowiska. Podobnie powoływana Dyrektywa IED określa w art. 24 ust. 1 w jakiego rodzaju przypadkach państwa członkowskie winny zapewnić zainteresowanej społeczności możliwość wczesnego i skutecznego udziału w procedurach, w tym m.in. dotyczy to przypadku "udzielaniu pozwolenia na jakąkolwiek istotną zmianę" (art. 24 ust. 1 pkt b Dyrektywy). W tym kontekście zupełnie chybione jest także powoływanie się na wyrok NSA z 24 kwietnia 2018 r. (sygn. akt II OSK 2743/17), gdyż zapadł on w zupełnie innym stanie faktycznym - sprawa dotyczyła dopuszczenia do udziału właściciela nieruchomości znajdującej się w pobliżu instalacji, zaś wnioskowana zmiana pozwolenia zintegrowanego miała charakter zmiany istotnej.

W tych okolicznościach nieskuteczny jest zarzut błędnej wykładni art. 31 § 1 k.p.a. polegającej na przyjęciu, że przepis ten wymaga podania podstawy prawnej dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Skoro powołany przepis nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, to niezależnie od wskazanej przez Fundację podstawy prawnej dopuszczenia jej do udziału w postępowania Sąd I instancji nie był zobowiązany do analizowania wniosku skarżącej kasacyjnie pod kątem przesłanek w przepisie tym określonym.

Natomiast odnosząc się do podnoszonych w skardze kasacyjnej okoliczności co do celów statutowych Fundacji, a także co do posiadania interesu do udziału w przedmiotowym postępowaniu wskazać należy, że okoliczności te nie były podstawą oddalenia skargi przez WSA. Okoliczności te miałyby znaczenie dla ustalenia, czy zostały spełnione przesłanki określone w art. 44 ust. 1 u.o.u.i.ś. Podwodem oddalenia skargi było jednak to, że powołany przepis w ogóle nie ma w sprawie zastosowania. Zatem WSA nie dokonywał oceny kwestii spełnienia przez Fundację przesłanek, określonych w art. 44 ust. 1 u.o.u.i.ś.

W tych okolicznościach nie zasługują na uwzględnienie także pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Niezasadne są zarzuty naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., których skarżąca kasacyjnie upatruje w tym, że Sąd I instancji oddalił skargę, pomimo tego, że organy nie wyjaśniły w sposób dokładny stanu faktycznego sprawy, niewyczerpująco zebrały i nie rozpatrzyły materiału dowodowego.

Należy przede wszystkim podnieść, że podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie nie tylko musi wskazać, na czym naruszenie to polegało ale, także wykazać, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienie przez organy powołanym wyżej przepisom ma miejsce jedynie wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy organy nie ustalają faktów, czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego - przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny. Natomiast do naruszenia powołanych przepisów przez WSA doszłoby w przypadku, gdyby Sąd I instancji stwierdził, że doszło do naruszenie przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, a także że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc gdyby nie doszło do tego naruszenia przepisów prawa, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne, a mimo to oddalił skargę.

W rozpatrywanej sprawie WSA nie stwierdził takich naruszeń prawa, które mogły mieć wpływ na sposób rozpatrzenia sprawy przez organ, przy czym swoje stanowisko oparł na wnikliwej ocenie zaskarżonego postanowienia. Przede wszystkim niezasadnie skarżący kasacyjnie podnosi, że nawet jeśli w ocenie organów, zaaprobowanej przez WSA, zastosowanie regulacji znajdujących się pod tabelą 4 Konkluzji BAT nie stanowi odstępstwo od granicznych wartości emisyjnych w rozumieniu art. 204 ust. 2 P.o.ś., to należy zweryfikować, czy instalacja w ogóle jest uprawniona do takiego wyjątku. Należy wskazać, że rozpoznanie wniosku o dopuszczenie organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu nie może jednocześnie rozstrzygać o kwestiach, które będą dopiero przedmiotem postępowania głównego prowadzonego przez organ. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie nie była decyzja w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego, lecz dopuszczenia organizacji ekologicznej do udziału w takim postępowaniu. Ponadto argumentacja skarżącej kasacyjnie, że w przypadku braku spełnienia wymogów do zastosowania powołanych regulacji wniosek należy potraktować jako wniosek o odstępstwo, o którym mowa w art. 204 ust. 2 P.o.ś., ma charakter wyłącznie hipotetyczny i jako taka nie może uzasadniać dopuszczenia Fundacji do postępowania, niejako na wypadek, gdyby ziściły się wskazywane przez skarżącą kasacyjnie przesłanki. Natomiast co do kwestii opinii, która nie została przekazana wraz z zażaleniem Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko WSA, że uchybienie to nie miało wpływu na treść zaskarżonego postanowienia, zwłaszcza że organ odwoławczy z opinią tą się zapoznał, gdyż jest ogólnodostępna, a jedynie nie odniósł się do niej w treści postanowienia. Słusznie przy tym WSA wskazał, że trudno uznać, aby publikacja naukowa miała charakter opinii w rozumieniu przepisów k.p.a. Natomiast co do opinii L.P. to została ona poddana analizie, ale z uwagi na to, że opiera się na spekulacjach i przypuszczeniach oraz, że nie jest poparta żadnym dowodem, nie została uwzględniona zarówno przez organy, jak i Sąd I instancji. Zatem skarżąca kasacyjnie Fundacja nie wykazała, aby w tym zakresie w ogóle doszło do naruszenia przepisów postępowania i to w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia art. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a., gdyż zdaniem skarżącej kasacyjnie organ odwoławczy rozpatrzył okoliczność, której organ I instancji nie zbadał, tj. występowania jednej z przesłanek dopuszczenia organizacji ekologicznej do postępowania z art. 218 pkt 3 P.o.ś. i 185 pkt. 2a P.o.ś. w zw. z art. 204 ust. 2 P.o.ś.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zakres postępowania w II instancji wyznaczają granice sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Jednakże organ II instancji nie ogranicza się do kontroli rozstrzygnięcia I instancji, ale zobowiązany jest rozpatrzeć sprawę w jej całokształcie. Zatem zakres postępowania odwoławczego (zażaleniowego) nie jest węższy niż zakres postępowania przed organem I instancji. Organ odwoławczy nie jest związany ani poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami, dokonaną oceną dowodów, ani treścią rozstrzygnięcia organu I instancji. Skoro organ odwoławczy nie tylko ma obowiązek brać pod uwagę okoliczności, które powstały po wydaniu orzeczenia przez organ I instancji, o ile nie prowadzi to do przekształcenia rozpoznawanej sprawy administracyjnej w nową sprawę, to tym bardziej może wziąć pod uwagę okoliczności, których nie uwzględnił organ I instancji, jeżeli wynikają one z akt sprawy.

W tych okolicznościach nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej.

Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.