Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2463/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 602  ceny
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Monika Kramek, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Asesor WSA - Marcin Maszczyński, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 lipca 2023 r. sprawy ze skargi D. w W. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 8 sierpnia 2022 r. nr DELG-WG.026.1.2022.AK, 2217078.8109760.6509472 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Klimatu i Środowiska na rzecz D. w W. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca, spółka) jest postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska (dalej: Minister) z dnia 8 sierpnia 2022 r. znak: DELG-WG.026.1.2022.AK w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od aktu częściowej odmowy zatwierdzenia wniosku o wypłatę raty zaliczki na poczet rekompensaty, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących ochronie odbiorców paliw gazowych w związku z sytuacją na rynku gazu (Dz. U. z 2022 r., poz. 202 ze zm.; dalej: ustawa gazowa), zawartym w piśmie Zarządcy Rozliczeń S.A. z siedzibą w Warszawie z dnia 18 maja 2022 r. znak: ZR.461-38/22.7.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy:

W dniu 29 kwietnia 2022 r. skarżąca złożyła do Zarządcy Rozliczeń S.A. (dalej: Zarządca Rozliczeń) wniosek o wypłatę raty zaliczki za okres II kwartału 2022 r., zgodnie z art. 11 ust. 3 ustawy gazowej. Skarżąca domagała się przyznania kwoty w wysokości 7.101.071,65 zł.

Pismem z dnia 18 maja 2022 r. znak: ZR.461-38/22.7 Zarządca Rozliczeń poinformował skarżącą, że: 1) zatwierdza wniosek o wypłatę raty zaliczki w zakresie, w jakim kwota rekompensaty nie budzi wątpliwości, tj. w wysokości 5.199.354,16 zł; 2) odmawia zatwierdzenia wniosku o wypłatę raty zaliczki w zakresie, w jakim kwota rekompensaty nie przysługuje, tj. w wysokości 1.901.717,49 zł, z uwagi na nieprawidłową wykładnię art. 10 ustawy gazowej.

Od powyższego rozstrzygnięcia skarżąca wniosła odwołanie do Ministra Klimatu Środowiska

Opisanym na wstępie postanowieniem Minister działając na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z art. 11 ust. 8 ustawy gazowej, Zarządca Rozliczeń, wypłaca zaliczkę na poczet rekompensaty, w zakresie, jakim kwota rekompensaty nie budzi wątpliwości. Zatwierdzenie wniosku o wypłatę zaliczki nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, a przepisy art. 62i ustawy z dnia 10 kwietnia1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2022 r. poz. 1385 – dalej: ustawa Prawo energetyczne), stosuje się odpowiednio.

Zgodnie z art. 62i ustawy Prawo energetyczne, Zarządca Rozliczeń jest podmiotem odpowiedzialnym za wypłatę rekompensaty oraz weryfikację wniosków o jej wypłatę. Z kolei art. 62i ust. 4 ustawy Prawo energetyczne przewiduje, że w przypadku pozytywnej weryfikacji wniosku o wypłatę rekompensaty Zarządca Rozliczeń zatwierdza wniosek i dokonuje jej wypłaty - zatwierdzenie nie wymaga wydania decyzji administracyjnej.

Z art. 62i ust. 6 wynika natomiast, że w przypadku nieusunięcia braków formalnych lub błędów obliczeniowych zawartych we wniosku o wypłatę rekompensaty, zgodnie z wezwaniem do ich usunięcia, Zarządca Rozliczeń odmawia zatwierdzenia wniosku w zakresie, w jakim kwota rekompensaty budzi wątpliwości, informując podmiot uprawniony o przyczynie tej odmowy - odmowa zatwierdzenia wniosku o wypłatę rekompensaty nie wymaga wydania decyzji administracyjnej.

Zdaniem Ministra w przedmiotowej sprawie Zarządca Rozliczeń pismem z dnia 18 maja 2022 r. wskazał jednoznacznie, że odmowa zatwierdzenia wniosku o wypłatę raty zaliczki w zakresie, w jakim kwota rekompensaty nie przysługuje, tj. w wysokości 1.901.717,49 zł, nastąpiła z uwagi na nieusunięcie błędów obliczeniowych.

W konsekwencji Minister stwierdził, że Zarządca Rozliczeń nie został upoważniony do wydawania decyzji administracyjnych, kiedy powodem odmowy zatwierdzenia wniosku o wypłatę rekompensaty lub zaliczki jest nieuzupełnienie braków formalnych, czy błędy obliczeniowe.

W skardze na to postanowienie spółka wniosła o jego uchylenie w całości, zarzucając naruszenie art. 134 w zw. z art. 1 pkt 2, art. 15 i art. 104 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 11 ust. 8 ustawy gazowej, poprzez błędne przyjęcie, że rozstrzygnięcie Zarządcy Rozliczeń wydane w trybie art. 11 ust. 8 ustawy gazowej, w zakresie w jakim Zarządca Rozliczeń odmówił skarżącej zatwierdzenia wniosku o wypłatę zaliczki na poczet rekompensaty, nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, od której przysługuje odwołanie do Ministra Klimatu i Środowiska.

W motywach skargi skarżąca podniosła, że na mocy odesłania z art. 11 ust. 8 ustawy gazowej, do zaliczek z art. 11 tej ustawy stosuje się odpowiednio art. 62i ust. 6 ustawy Prawo energetyczne, zgodnie z którym odmowa zatwierdzenia wniosku o wypłatę rekompensaty nie wymaga wydania decyzji administracyjnej.

Z uwagi na powyższe, w ocenie skarżącej właściwym trybem zaskarżenia aktu Zarządcy Rozliczeń z dnia 18 maja 2022 r. jest skarga na ten akt bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Skargi takie zostały zresztą przez Stronę skarżącą wniesione i zarejestrowane w tutejszym Sądzie pod sygn. V SA/Wa 1928/22 oraz V SA/Wa 1929/22. Jednocześnie skarżąca wyjaśniła, że mimo złożenia skarg na te akty, z ostrożności procesowej wniosła również skargę na postanowienie Ministra w przedmiocie niedopuszczalności odwołania, by nie narazić się na negatywne skutki ewentualnego przyjęcia przez Sąd (w postępowaniach wszczętych wspomnianą skargą) innej wykładni przepisów (tj. wykładni wskazującej, że od rozstrzygnięcia Zarządcy Rozliczeń skarżącej przysługiwało jednak odwołanie do Ministra Klimatu i Środowiska).

Skarżąca wskazała, że co do zasady rozstrzygnięcia o charakterze władczym przybierać winny formę decyzji administracyjnej - także w przypadku takich podmiotów jak Zarządca Rozliczeń. Zdaniem skarżącej nie można wykluczyć takiej interpretacji, zgodnie z którą w przedmiotowej sprawie Zarządca Rozliczeń zobowiązany był do wydania decyzji na podstawie art.11 ust. 8 ustawy gazowej w zw. z art. 104 i art. 1 pkt 2 k.p.a. Powyższy przepis ustawy gazowej można bowiem zinterpretować w ten sposób, że jedynie zatwierdzenie wniosku nie wymaga decyzji administracyjnej. A contrario, odmowa takiego zatwierdzenia (co miało miejsce w niniejszej sprawie) wymaga wydania decyzji administracyjnej. Zatem w przypadku, w którym Zarządca Rozliczeń zatwierdził wniosek skarżącej jedynie częściowo, a w zakresie kwoty 1.901.717,49 zł, zł wniosek ten odrzucił - Zarządca zobowiązany był do wydania decyzji administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Odwołując się do brzmienia art. 62i ust. 6 ustawy Prawo energetyczne Minister stwierdził, że instytucja zaliczki na poczet rekompensaty jest zbliżona do instytucji samej rekompensaty. Dlatego racjonalne jest, że skoro odmowa zatwierdzenia wniosku o wypłatę rekompensaty w przypadku nieusunięcia braków formalnych lub błędów obliczeniowych nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, tym bardziej nie wymaga decyzji administracyjnej odmowa zatwierdzenia wniosku o wypłatę zaliczki. Z tego założenia, zdaniem Ministra wyszedł także ustawodawca, który w art. 11 ust. 8 regulując kwestię zaliczek, nakazał odpowiednie stosowanie art. 62i ustawy Prawo energetyczne. Nakazał przy tym odpowiednie stosowanie całego art. 62i, nie zaś poszczególnych jego jednostek redakcyjnych, odnoszących się do różnych stanów faktycznych. Dlatego uprawione jest stwierdzenie, że w przypadku odmowy zatwierdzenia wniosku o wypłatę zaliczki z powodu nieusunięcia braków formalnych lub błędów obliczeniowych odpowiednio stosowany powinien być art. 62i ust. 6 ustawy Prawo energetyczne, który dotyczy takiej sytuacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w zakresie wynikającym z treści przepisów art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259; dalej: p.p.s.a.), Sąd stwierdził, że wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu odmowa wypłaty zaliczki na poczet rekompensaty, o których mowa w art. 11 ust. 1 i 4 ustawy gazowej, z powodów innych aniżeli określonych w art. 62i ust. 6 ustawy Prawo energetyczne, następuje w drodze decyzji administracyjnej, od której służy odwołanie.

Wymaga przypomnienia, że w myśl art. 11 ust. 1 ustawy gazowej, przedsiębiorstwu energetycznemu przysługuje rekompensata na zasadach określonych w ust. 2 oraz zaliczki na jej poczet, o których mowa w ust. 4. Zgodnie z art. 11 ust. 3 ustawy gazowej, zaliczka na poczet rekompensaty wypłacana jest na wniosek przedsiębiorstwa energetycznego. Z kolei w myśl art. 11 ust. 8 ustawy gazowej, zaliczkę, o której mowa w ust. 3, w zakresie, w jakim kwota rekompensaty nie budzi wątpliwości, wypłaca Zarządca Rozliczeń S.A. w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku przez przedsiębiorstwo energetyczne, o którym mowa w ust. 7. Zatwierdzenie wniosku nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. Przepisy art. 62i ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się odpowiednio.

Jak wynika natomiast z art. 62i ust. 5 i 6 ustawy Prawo energetyczne, który reguluje procedurę wypłaty rekompensaty, w przypadku, gdy wniosek o wypłatę rekompensaty zawiera braki formalne lub błędy obliczeniowe, zarządca rozliczeń, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wniosku, wzywa podmiot uprawniony do usunięcia braków formalnych lub błędów obliczeniowych w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania do ich usunięcia. W zakresie, w jakim kwota rekompensaty nie budzi wątpliwości, kwota ta jest przez zarządcę rozliczeń wypłacana zgodnie z ust. 4. W przypadku nieusunięcia braków formalnych lub błędów obliczeniowych zawartych we wniosku o wypłatę rekompensaty w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania do ich usunięcia zarządca rozliczeń odmawia zatwierdzenia wniosku w zakresie, w jakim kwota rekompensaty budzi wątpliwości, informując podmiot uprawniony o przyczynie tej odmowy. Odmowa zatwierdzenia wniosku o wypłatę rekompensaty nie wymaga wydania decyzji administracyjnej.

Wykładnia powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że wypłata zaliczki na poczet rekompensaty jest czynnością o charakterze materialno-technicznym i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. W przypadku natomiast odmowy wypłaty zaliczki w całości, bądź w części przyjmuje się dwa rozwiązania. Pierwsze, wskazane wprost przez ustawodawcę, polega na tym, że w razie braków formalnych lub błędów obrachunkowych wniosku (a więc nie merytorycznych) wnioskodawca jest wzywany do poprawy wniosku i w przypadku ich nieusunięcia w terminie, Zarządca Rozliczeń informuje o odmowie zatwierdzenia wniosku – zwykłym pismem, bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej. Drugie rozwiązanie dotyczy z kolei sytuacji, gdy odmowa zatwierdzenia wniosku nie wynika z nieusunięcia braków formalnych i błędów obliczeniowych wniosku. W takich przypadkach odmowa zatwierdzenia wniosku o wypłatę zaliczki winna, a contrario przybrać postać rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym, które co do zasady ma formę decyzji administracyjnej. Za taką wykładnią omawianych regulacji przemawia nie tyle wskazane przez skarżącą wnioskowanie a contrario z art. 11 ust. 8 ustawy gazowej, co wyodrębnienie przez ustawodawcę w art. 62i ust. 6 ustawy Prawo energetyczne, sytuacji odmowy zatwierdzenia wniosku w przypadku nieusunięcia braków formalnych bez potrzeby wydania decyzji administracyjnej. Zatem odmowa zatwierdzenia wniosku z innych powodów, powinna przybrać formę takiej decyzji.

Przenosząc powyższe regulacje w realia kontrolowanej sprawy należy zauważyć, że skarżąca wystąpiła do Zarządcy Rozliczeń o wypłatę raty zaliczki na poczet rekompensaty za II kwartał 2022 r. w wysokości 7.101.071,65 zł. Po rozpatrzeniu tego wniosku, pismem z dnia 18 maja 2022 r. Zarządca Rozliczeń poinformował spółkę o zatwierdzeniu wniosku o wypłatę raty zaliczki w zakresie, w jakim kwota rekompensaty nie budzi wątpliwości, tj. w wysokości 5.199.354,16 zł oraz o odmowie zatwierdzenia wniosku o wypłatę raty zaliczki w zakresie, w jakim kwota rekompensaty nie przysługuje, tj. w wysokości 1.901.717,49 – gdyż "w sposób nieuprawniony ujęto we wniosku ilości paliw gazowych dla odbiorców będących gospodarstwami domowymi zakwalifikowanych do grupy taryfowej HD (bez akcyzy) Wnioskodawcy, będącej wynikiem nieprawidłowej wykładni przepisów art. 10 ustawy gazowej".

Analizując powyższe pismo w zakresie powodów odmowy zatwierdzenia części zaliczki nie sposób, zdaniem Sądu uznać, by w sprawie zaistniał przypadek, o którym mowa w art. 62i ust. 6 ustawy Prawo energetyczne, uprawniający Zarządcę Rozliczeń do odmowy zatwierdzenia wniosku o wypłatę zaliczki na poczet rekompensaty bez wydania decyzji administracyjnej, bowiem wskazane przez Zarządcę Rozliczeń powody odmowy zatwierdzenia wniosku o wypłatę zaliczki nie mieszczą się w pojęciach "braków formalnych" lub "błędów obliczeniowych", do usunięcia których obowiązany jest wezwać Zarządca Rozliczeń.

Z kolei w odniesieniu do drugiej ze wskazanych wyżej kwestii zauważyć należy, że podany przez Zarządcę Rozliczeń powód niezatwierdzenia zaliczki w części, tj. nieuprawnione ujęcie we wniosku ilości paliw gazowych dla odbiorców będących gospodarstwami domowymi zakwalifikowanych do grupy taryfowej HD (bez akcyzy), nie mieści się ani w kategorii braków formalnych, ani błędów obliczeniowych. Wprawdzie wprowadzając pojęcie "błędów obliczeniowych" ustawodawca nie wyjaśnił, jak należy je rozumieć, niemniej jednak zdaniem Sądu chodzi o pojęcie tożsame z pojęciem "błędów rachunkowych", których rozumienie zostało już ukształtowane przez doktrynę i orzecznictwo. Przez błąd rachunkowy uznaje się tam – błąd wynikający z niewłaściwego przeprowadzenia badań arytmetycznych, a w szczególności błędne zsumowanie lub odjęcie poszczególnych pozycji. Jest to zatem błąd w działaniu matematycznym (obrachunkowym). Natomiast w sprawie nie mamy do czynienia z błędem tego rodzaju (arytmetycznym / matematycznym / obrachunkowym), lecz z nieprawidłowym (zdaniem organu) zakwalifikowaniem odbiorców do określonej grupy taryfowej, co wykracza poza błędne ich tylko obliczenie i musi zostać uznane za spór o charakterze merytorycznym, i co organ sam zresztą określa, jako wynik nieprawidłowej wykładni przez spółkę art. 10 ustawy gazowej.

Skoro zatem przedmiotem odwołania skarżącej od pisma Zarządcy Rozliczeń z dnia 18 maja 2022 r. była odmowa zatwierdzenia części zaliczki na poczet rekompensaty z przyczyn innych, aniżeli określonych w art. 62i ust. 5 i 6 ustawy Prawo energetyczne, to nie można mieć wątpliwości, że w tej części pismo Zarządcy Rozliczeń stanowiło merytoryczne rozstrzygnięcie o charakterze władczym, noszące cechy decyzji administracyjnej.

Przepis art. 104 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje wprost pojęcia "decyzja", niemniej jednak w art. 107 k.p.a. wymienia elementy formalne decyzji. Decyzja jest rodzajem aktu administracyjnego, stanowiącym oparte na przepisach prawa zewnętrzne, władcze i jednostronne oświadczenie woli organu administracji, określające sytuację prawną konkretnego podmiotu w określonej sprawi, które wydany zostało w trybie kodeksu postępowania administracyjnego, i które odpowiada wymogom formy określonym w art. 107 k.p.a. O tym, czy dany akt jest decyzją czy nie, przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy, treść przepisu będącego podstawą działania organu. Nie zawsze bowiem określa się w przepisach prawa wydawane rozstrzygnięcia mianem decyzji administracyjnej, a nazwa nadana rozstrzygnięciu nie jest koniecznym warunkiem jego kwalifikacji. Przepisy prawa mogą nie wskazywać wyraźnie decyzyjnej formy załatwienia sprawy. Istotnym jest zatem, aby istniała norma prawa materialnego, która określała sprawę administracyjną i organ właściwy do władczego i zewnętrznego rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach podmiotu w indywidualnej sprawie, choćby dla rozstrzygnięcia takiego przepis nie wyznaczał expressis verbis formy załatwienia sprawy w postaci decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 5 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 677/19).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie przyjmuje się, że do uznania przejawu działalności organu administracji publicznej za decyzję administracyjną wystarcza, że dane rozstrzygnięcie zawiera minimum niezbędnych elementów formalnych tj. oznaczenie organu administracji, wskazanie adresata rozstrzygnięcia, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis reprezentującego organ (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r. o sygn. akt SA 1163/81, OSPiKA 1982. nr 9-10. poz. 169). Wskazuje się również, że jeżeli decyzja nie zawiera pozostałych elementów zawartych w art. 107 k.p.a., to nadal jest decyzją, przy czym mamy do czynienia z wadliwym aktem administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2012 r. o sygn. akt II GSK 1828/11).

W konsekwencji powyższych rozważań Sąd doszedł do przekonania, że pismo Zarządcy Rozliczeń z dnia 18 maja 2022 r. nr ZR.461-38/22.7, stanowiło decyzję administracyjną o odmowie zatwierdzenia części zaliczki na poczet rekompensaty za II kwartał 2022 r. Pochodziło ono od podmiotu pełniącego funkcję organu administracyjnego (jako wyposażonego we władztwo administracyjne), było skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata i dotyczyło złożonego przez niego wniosku, zawierało rozstrzygnięcie dotyczące niezrealizowania żądania w oznaczonym zakresie i co istotne, organ zakończył w ten sposób realizację wniosku spółki.

Z tych wszystkich względów uznać należało, że Minister wydając zaskarżone postanowienie z dnia 8 sierpnia 2022 r., stwierdzające niedopuszczalność odwołania skarżącej, naruszył normę z art. 134 k.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Tym samym Minister będzie aktualnie obowiązany do merytorycznego rozpatrzenia odwołania spółki od decyzji Zarządcy Rozliczeń z dnia 18 maja 2022 r. o odmowie zatwierdzenia części zaliczki na poczet rekompensaty. W pierwszej kolejności organ ustali, czy decyzja ta została podpisana (np. w formie elektronicznej) i przez kogo, a także czy osoba, która podpisała decyzję, była upoważniona do działania w imieniu Zarządcy Rozliczeń.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie, o czym orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018, poz. 265). Na koszty te złożył się wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) oraz opłata od pełnomocnictwa (17 zł).