Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3077/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 63 ust. 2, art. 63 ust. 5
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 220/12 w sprawie ze skargi A.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej z powodu niedotrzymania ustalonych terminów zabudowy nieruchomości gruntowej pozostającej w użytkowaniu wieczystym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 29 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 220/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi [...] grudnia 2011 r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Prezydenta Miasta Pabianice z [...] października 2011 r. nr [...]. Decyzjami tymi ustalono A. W. – użytkownikowi wieczystemu nieruchomości w Pabianicach przy ul. S. (działki – [...]) – dodatkową opłatę roczną w wysokości 243.738,40 zł (20% wartości nieruchomości), za niedotrzymanie terminu rozpoczęcia budowy.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:

Aktem notarialnym z [...] stycznia 2006 r. ww. nieruchomość, stanowiąca własność Gminy Miejskiej Pabianice, została oddana w użytkowanie wieczyste A. W., która zobowiązała się do rozpoczęcia budowy budynków wielorodzinnych w terminie dwóch lat od dnia podpisania aktu, a do zakończenia jej w terminie czterech lat od tej daty, oświadczyła też, że znany jest jej stan i zagospodarowanie nieruchomości. Pismem z [...] grudnia 2007 r. Prezydent Miasta Pabianice, na wniosek A. W. z [...] lipca 2007 r. przedłużył termin rozpoczęcia robót do 31 grudnia 2008 r., nie wyrażając zgody na przedłużenie zakończenia budowy do 31 grudnia 2012 r., wyjaśniając, że za rozpoczęcie uważa się wybudowanie fundamentów, za zakończenie – budynki w stanie surowym. Dnia 12 maja 2009 r. przeprowadzona została wizja lokalna nieruchomości, podczas której stwierdzono, że nie rozpoczęto budowy i żadne prace nie są prowadzone, co potwierdziła kolejna wizja z 7 października 2009 r. Prezydent Miasta decyzją z [...] listopada 2009 r. ustalił dodatkową opłatę w wysokości 10% wartości nieruchomości, która utrzymana została w mocy decyzją Samorządowego Kolegium z [...] lutego 2010 r., zaś decyzją z [...] grudnia 2010 r. Prezydent ustalił kolejną opłatę w wysokości 20%, która nie weszła do obrotu prawnego. Zawiadomieniem z 11 lipca 2011 r. wszczęte zostało postępowanie o ustalenie kolejnej dodatkowej opłaty, którą Prezydent określił decyzją z [...] października 2011 r., wskazaną na wstępie, na 20% wartości nieruchomości, tj. 243.708,40 zł – wartość nieruchomości została ustalona przez biegłego w operacie szacunkowym z 10 czerwca 2009 r. na 1.218.692 zł. Uzasadnieniem ustalenia opłaty było nierozpoczęcie robót budowlanych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta, decyzją z [...] grudnia 2011 r. w odwołaniu A. W. podniosła, iż przyczyną niedotrzymania terminu jest brak w ul. S. infrastruktury – kanalizacja, wodociąg – mimo iż Prezydent informował, że będzie ona budowana, ale prace zostały podjęte dopiero w 2009 r., nadto stwierdziła, że brak tej sieci zmuszałby ją do wybudowania zbiorników i przepompowni, ich stałej konserwacji, ponoszenia kosztów eksploatacji, co nie jest normalnym sposobem odprowadzania ścieków, podczas gdy do budowy sieci zobowiązana jest gmina w związku z wyznaczeniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Pabianice, uchwalonego 29 czerwca 2006 r., zgodnie z którym zaopatrzenie budynków w wodę i odprowadzanie ścieków ma się odbywać poprzez infrastrukturę miejską. Samorządowe Kolegium podkreśliło, odpowiadając na te zarzuty, że podpisując umowę o użytkowanie wieczyste znała stan nieruchomości, wiedziała też, że gmina nie wzięła na siebie obowiązku wybudowania sieci kanalizacyjnej i wodociągowej, a taki obowiązek nie wynikał ani z tej umowy, ani z żadnego innego aktu prawnego.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd stwierdził:

Z umowy z [...] stycznia 2006 r. wynika, że skarżąca zobowiązała się do zabudowy działek budynkami wielorodzinnymi, a w sprawie jest bezsporne, że nie wykonała tego ani w terminie zakreślonym w umowie, a w terminie przedłużonym. Argumentowanie, podawane w skardze, że nie nastąpiło to z uwagi na niewybudowanie przez gminę sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, do czego Gmina Pabianice była zobowiązana, o czym świadczą ustalenia miejscowego planu jest nieuzasadnione, bowiem, bowiem z postanowień planu nie wynika obowiązek budowy infrastruktury. Jakkolwiek zaopatrzenie w wodę, budowa i utrzymanie urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych jest zadaniem własnym gminy, to jednak budowa tych urządzeń nie jest obowiązkiem bezwzględnym. W sprawie nie zaistniała zatem sytuacja określona w art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, pozwalająca na niepobieranie dodatkowych opłat rocznych w razie niewybudowania urządzeń infrastruktury na obszarze, na którym położona jest nieruchomość, jeżeli do ich wybudowania był zobowiązany właściwy organ. Skarżąca podpisując umowę, znała stan zagospodarowania działki, w jej możliwościach – jest developerem – w związku z przyjętym przez nią zobowiązaniem mieściło się ustalenie czy i w jakim terminie przewidywano rozbudowę niniejszej sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, mogła także te urządzenia realizować we własnym zakresie. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca podjęła próbę rozwiązania problemu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, ponadto ani dla samej realizacji fundamentów budynków, co uznaje się za rozpoczęcie budowy, ani dla wybudowania budynków w stanie surowym zamkniętym, co jest zakończeniem budowy, podłączenie nieruchomości do sieci nie jest konieczne.

Reprezentowana przez radcę prawnego, A. W. wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, opierając skargę na podstawach:

a) art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) – zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w całości, mimo naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, polegającego na przyjęciu, ze względu na błędną wykładnię art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, że:

– postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego po ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego, ograniczające możliwość zagospodarowania działki gruntu oddanej w użytkowanie wieczyste poprzez nałożenie obowiązku włączenia budynków na niej wznoszonych do miejskiej sieci wodociągowej,

– przy jednostronnych zapewnieniach organów gminy i jej jednostek organizacyjnych (czy komunalnych osób prawnych) zajmujących się zbiorowym zaopatrzeniem w wodę, że wybudują one sieć kanalizacyjną, do której włączone zostaną budynki, wzniesione na nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste ze wskazaniem terminów i harmonogramu realizacji takiej inwestycji,

nie stanowią zobowiązania do wybudowania przez gminę urządzeń infrastruktury technicznej na obszarze, na którym nieruchomość gruntowa jest położona, a ich brak uniemożliwia korzystanie z obiektów, do których wybudowania został zobowiązany użytkownik wieczysty na podstawie umowy, i wobec tego przyjęcia, że możliwie jest nałożenie opłaty dodatkowej, o której mowa w 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w sytuacji, gdy takie urządzenia nie zostały wybudowane;

b) art. 174 pkt 1) ustawy p.p.s.a. – zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w całości mimo naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, polegającego na przyjęciu wbrew oczywistej treści art. 28 ust. 1, art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. a/ ustawy – Prawo budowlane, że roboty budowlane (aż do wykonania budynku w stanie surowym zamkniętym) można rozpocząć i prowadzić bez uzyskania pozwolenie na budowę, do którego wydania z kolei niezbędne jest przedłożenie oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw wody oraz o warunkach przyłączenia obiektu do sieci wodociągowych, a Skarżącej odmówiono zapewnienia możliwości przyłączenia do sieci wodociągowej i ustalenia warunków takiego przyłączenia;

c) art. 174 pkt 2) ustawy p.p.s.a. – zarzucając:

i. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w całości, mimo naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie nieuwzględnienia zarzutu naruszenia art. 77 i 80 k.p.a. mimo stwierdzenia, że organy administracji wydające zaskarżone decyzje istotnie nie wzięły pod uwagę części przedstawionego przez Skarżącą materiału dowodowego i nie odniosły się do niego w uzasadnieniach decyzji administracyjnych, mimo że jego analiza miała zasadnicze znaczenie dla' dokonania subsumcji i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy poprzez prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego;

ii. naruszenie art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 ustawy p.p.s.a. poprzez niedokonanie wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego (w szczególności dowodu z dokumentu w postaci pisma ZWiK sp. z o.o. w Pabianicach z 15 lipca 2011 r., znak TSA/7020/162/11) i dowolne, niezgodne z zasadami logicznego wnioskowania przyjęcie, że Skarżąca otrzymała zapewnienie o możliwości przyłączenia do sieci wodociągowej i warunki techniczne tego przyłączenia;

iii. naruszenie art. 151 ustawy p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy sąd sprawujący kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej powinien skargę uwzględnić.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, bowiem nie zawierała usprawiedliwionych podstaw.

Zgodzić należy się ze skargą, że rozpoczęcie robót budowlanych nie jest możliwe bez pozwolenia na budowę – art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane – którego uzyskanie wymaga z kolei przedłożenia stosownej, wymaganej przepisami tego Prawa dokumentacji, w tym oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła, gazu, odbioru ścieków, itd. – art. 34 ust. 3 lit. a/, a oświadczenia dotyczącego dostaw wody i odbioru ścieków nie można było uzyskać wobec braku infrastruktury. Jednak istota sprawy polega na czym innym – czy zastosowanie art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1992 r. o gospodarce nieruchomościami – ustalenie dodatkowej opłaty wobec niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości rozpoczęcia budowy – mogły być wyłączone zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 1 tej ustawy – niewybudowanie urządzeń infrastruktury technicznej przez właściwy organ mimo ciążącego na nim obowiązku.

Analiza akt sprawy wskazuje, ze nie było podstaw do odstąpienia od ustalenia dodatkowej opłaty, o której mowa w art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Ustanowienie prawa użytkowania wieczystego następuje drogą umowy oddania gruntu w użytkowanie wieczyste, art. 27 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W umowie określa się sposób korzystania z nieruchomości, stosownie do art. 236 i 239 k.c., do którego odsyła art. 29 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 239 § 1 k.c. sposób korzystania z nieruchomości powinien być określony w umowie, a stosownie do § 2 tego artykułu, jeżeli oddanie gruntu nastąpiło w celu wzniesienia budynków to umowa powinna określać: 1) termin rozpoczęcia i zakończenia robót, 2) rodzaj budynków i obowiązek utrzymania ich w należytym stanie, 3) warunki i termin odbudowy budynków, 4) wynagrodzenie należne wieczystemu użytkownikowi za budynki, istniejące w dniu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego. Skoro w umowie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, jeżeli oddanie następuje w celu wzniesienia na gruncie budynków należy określić termin rozpoczęcia i zakończenia robót to woli stron jest pozostawione ustalenie tych terminów, zatem w sposób właściwie zabezpieczający ich interesy. Oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste jest z zasady przetargowe – art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zatem przystąpienie do przetargu następuje po akceptacji jego warunków.

Z przepisów powyższych wynika, że przy zawieraniu umowy o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego przy akceptacji warunków przetargu, można i należy dochować należytej staranności, celem zabezpieczenia swoich interesów, aby możliwe było wywiązanie się z umowy. Nadto, ponieważ jest to umowa, można ją rozwiązać, jeżeli mimo starań o wywiązanie się z niej jest to niemożliwe.

W sprawie bezspornym jest, że A. W. nie dotrzymała terminu zagospodarowania nieruchomości, oddanej jej w użytkowanie wieczyste w celu zabudowy budynkami wielorodzinnymi, bowiem ani w terminie wynikającym z umowy – 2 lata od dnia jej zawarcia, ani przedłużonym przez Prezydenta Miasta Pabianice – nie rozpoczęła robót budowlanych – wybudowania fundamentów. Niedotrzymanie terminu A. W. uzasadnia tym, że to Miasto Pabianice było zobowiązane do wybudowania infrastruktury – wodociąg, kanalizacja – z czego się nie wywiązało, a wobec tego i ona nie mogła robót budowlanych rozpocząć.

Z umowy z [...] stycznia 2006 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego wynika, że znany jest jej stan nieruchomości, zatem zawierając tę umowę wiedziała, że w ulicy, przy której leży nieruchomość nie ma kanalizacji ani wodociągu i uzyskanie pozwolenia na budowę będzie wymagać przedłożenia oświadczeń właściwych jednostek, o których mowa w cyt. wyżej art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. a/ Prawa budowlanego, a których uzyskanie będzie niemożliwe, wobec braku infrastruktury, co też miało miejsce. W takim stanie, to jest z uwagi na to, że jest developerem, powinna była ocenić, czy możliwe będzie wywiązanie się przez nią z zobowiązania rozpoczęcia prac w terminie dwóch lat od zawarcia umowy. W dacie zawierania umowy o użytkowanie wieczyste nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania, zatem nie było wymogu korzystania z wodociągu i kanalizacji miejskiej, plan został uchwalony pół roku po zawarciu umowy, jednak mając na względzie procedurę uchwalania planu trudno uznać jego założenia za nieznane, przy dołożeniu należytej staranności jeżeli idzie o zabezpieczenie swojego interesu przy zawieraniu umowy o użytkowanie wieczyste.

Skarżąca uznała, że to wejście w życie planu zmieniło sytuacje o tyle, że Miasto Pabianice było obowiązane do wybudowania infrastruktury, do której miałyby być podłączone budynki, które zobowiązała się wybudować. Jednak rację ma Wojewódzki Sąd, że taki obowiązek dla Miasta z planu nie wynikał. Zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gmin, które powinny one realizować, jednak jest to uzależnione od możliwości tej realizacji (budżet).

W umowie o użytkowanie wieczyste strony nie zawarły żadnego zapisu dotyczącego kwestii infrastruktury i ewentualności przesunięcia terminów zagospodarowania z tym związanych, czy też uzależnienie obowiązywania tych terminów od wybudowania infrastruktury przez Miasto. Obowiązek zatem takiej budowy nie wynikał także z umowy.

Z akt wynika, że skarżąca poczyniła kroki, aby wspomóc Miasto w budowie infrastruktury – projekt – jednak nie miało to w istocie żadnego przełożenia na zmianę warunków umowy, a jeśliby to nie dało rezultatu to wycofanie się z niej poprzez złożenie oświadczenia w rozwiązaniu umowy.

W sprawie zatem bezsporne jest, że skarżąca terminu rozpoczęcia robót nie dotrzymała, za co grozi ustalenie dodatkowej opłaty, przewidzianej w art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie wystąpił żaden z przypadków wskazanych w art. 65 ust. 1 tej ustawy, zwalniający z jej pobierania.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270).