Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 733/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-12-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 128 ust. 4, art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, ust. 2, ust. 3, ust. 6
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 23 grudnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw, Asesor WSA Beata Czyżewska, , Protokolant Asystent sędziego Izabela Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2024 roku sprawy ze skargi M. N. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 28 sierpnia 2024 roku nr GN-III.7581.91.2024.ŁK/AW w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości oddala skargę. MR


UZASADNIENIE

II SA/Łd 733/24

Uzasadnienie

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga M.N. na decyzję Wojewody Łódzkiego z 28 sierpnia 2024 r. (znak: GN-

III.7581.91.2024.ŁK/AW), którą uchylono decyzję organu I instancji w całości i orzeczono o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz M.N. z tytułu szkód oraz zmniejszenia wartości nieruchomości na skutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z 11 lipca 2022 r. M.N. wystąpił do Starosty Pabianickiego o ustalenie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w K. przy ul. [...].

Decyzją z 28 lutego 2024 r. Starosta Pabianicki, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 128 ust. 4, art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, ust. 2, ust. 3, ust. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 344 z późn. zm., obecnie Dz.U. z 2024 r., poz. 1145) [dalej: ustawa o gospodarce nieruchomościami] ustalił odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w K. w sposób następujący:

1. odszkodowanie w łącznej kwocie 55.852,00 zł z tytułu szkód oraz zmniejszenia wartości nieruchomości na skutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, w tym:

a) z tytułu szkód o charakterze trwałym, wpływającym na zmniejszenie wartości nieruchomości z tytułu posadowienia kablowej linii energetycznej 110 kV na ww. nieruchomości i szkód związanych z obowiązkiem właściciela do udostępnienia nieruchomości w celu wykonywania czynności związanych z przebudową, konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń w kwocie 49.203,00 zł,

b) z tytułu szkód o charakterze czasowym:

- z tytułu czasowego zajęcia nieruchomości w kwocie 4.014,00 zł,

- z tytułu zmniejszenia zdolności produkcyjnej w okresie porekultywacyjnym w kwocie 719,00 zł,

- z tytułu rekultywacji biologicznej gruntu w kwocie 1.916,00 zł,

2. przyznano ustalone w punkcie 1 odszkodowania na rzecz M.N.,

3. zobowiązano P. S.A. Oddział Ł. z siedzibą w Ł. do wypłaty ustalonego odszkodowania w ww. kwotach, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja niniejsza stanie się ostateczna. Odszkodowanie podlega waloryzacji na dzień wypłaty według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

Organ I instancji wyjaśnił, iż podmiotem posiadającym legitymację prawną do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie jest tylko i wyłącznie osoba wywłaszczona czyli właściciel nieruchomości, kiedy doszło do ograniczenia przedmiotowej części nieruchomości (ewentualnie jego spadkobiercy), którym w niniejszym postępowaniu jest M.N.. Wysokość odszkodowania ustalona została na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego R. K. W ocenie Starosty operat jest rzetelny i kompletny, zgodny w pełni z obowiązującymi przepisami prawa i może on stanowić wiarygodny dowód, na podstawie którego można ustalić odszkodowanie w przedmiotowej sprawie.

Odwołania w terminie złożyli P. S.A. z siedzibą w L. oraz M.N..

Odwołująca się Spółka wskazała na naruszenie przez Starostę Pabianickiego przepisów postępowania, to jest:

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, poprzez zaniechanie przez organ I instancji oceny operatu z 6 października 2023 r. pod kątem materialnym i poprzestanie na jego ocenie formalnej, co poskutkowało bezkrytycznym przyjęciem wysokości odszkodowania na poziomie wskazanym przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym, czym naruszono obowiązek podejmowania przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także zbierania i rozpatrywania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący;

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, albowiem rozstrzygnięcie zostało oparte wyłącznie na opinii rzeczoznawcy majątkowego, której to opinii organ I instancji przyznał walor rzetelności i kompletności, podczas gdy operat ten został w toku postępowania zakwestionowany przez Spółkę z uwagi na szereg uchybień w ustalaniu wartości odszkodowania, co nie zostało wzięte pod rozwagę przez organ I instancji przy ustalaniu wysokości odszkodowania, czym naruszono obowiązek podejmowania przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także zbierania i rozpatrywania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący;

- art. 28, art. 29 i art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. polegające na zobowiązaniu P. S.A. Oddział Ł. do wypłaty odszkodowania w sytuacji, gdy podmiot ten jest jednostką organizacyjną P. S.A., nie jest osobą prawną i nie jest właścicielem urządzeń elektroenergetycznych, o których mowa w art. 49 § 1 k.c., a zatem nie jest podmiotem, na który mógłby zostać nałożony obowiązek zapłaty odszkodowania,

- art. 40 § 1 w zw. z art. 45 k.p.a. z uwagi na przesłanie odpisu decyzji przez organ I instancji na adres P. S.A. Oddział Ł., co nie stanowi skutecznego doręczenia decyzji stronie.

M.N. w złożonym odwołaniu wskazał na naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 78 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, polegające na odmowie uwzględnienia jego żądań, polegających na przeprowadzeniu dowodów szczegółowo opisanych w piśmie pełnomocnika odwołującego z 9 listopada 2023 r., podczas gdy przeprowadzenie dochodzonych czynności było niezbędne w toku postępowania w celu wyjaśnienia uzasadnionych wątpliwości strony, opisanych w treści ww. pisma, a w rezultacie - naruszenia art. 84 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niezwrócenie się do odpowiednich biegłych o wydanie stosownych opinii, a także art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu zgromadzenia i rozpatrzenia całości materiału dowodowego;

- art. 80 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na bezkrytycznym przyjęciu, iż powierzchnia, na podstawie której biegły rzeczoznawca majątkowy, a za nim organ I instancji, dokonali wyliczeń przysługującego odszkodowania, wynosi 700 m2, podczas gdy jedynym dowodem potwierdzającym tę okoliczność jest lakoniczne pismo P. S.A. z 30 czerwca 2023 r. (k. 43) niezawierające żadnego uzasadnienia, a w toku postępowania, strona kwestionowała tę wartość, wnosząc o przeprowadzenie dowodów, o których mowa powyżej.

W ocenie skarżącego naruszenie powyższych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego doprowadziło do naruszenia prawa materialnego, to jest art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na przyznaniu stronie odszkodowania nieodpowiadającego w swej wysokości realnej wartości poniesionych szkód oraz zmniejszenia wartości nieruchomości na skutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Wskazaną na wstępie decyzją Wojewoda Łódzki uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz M.N. z tytułu szkód oraz zmniejszenia wartości nieruchomości na skutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], obręb [...], oznaczonej w dniu ograniczenia jako działka nr [...] o pow. 4,5831 ha, objętej księgą wieczystą Nr [...].

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że decyzją z 23 listopada 2012 r. Starosta Pabianicki, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, orzekł w punkcie pierwszym o udzieleniu P. S.A. z siedzibą w L., w imieniu której działa P. S.A. Oddział Ł., zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka nr [...] o pow. 4,5831 ha w celu wybudowania kablowej linii energetycznej 110 kV, ulokowanej pod ziemią na obszarze wynoszącym 1066 m².

Decyzją z 28 lutego 2014 r. Wojewoda Łódzki uchylił decyzję Starosty Pabianickiego w części dotyczącej punktu pierwszego sentencji i w tym zakresie orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z części ww. nieruchomości. Prawomocnym wyrokiem z 9 września 2014 r., II SA/Łd 455/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę na decyzję Wojewody Łódzkiego.

Zgodnie z treścią księgi wieczystej [...] nieruchomość położona w K., oznaczona jako działka nr [...], w dniu wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania stanowiła własność M.N.. Działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] i [...]. Działka nr [...] stała się własnością Skarbu Państwa na podstawie decyzji Wojewody Łódzkiego z 8 października 2015 r. oraz decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa i została odłączona do księgi wieczystej [...].

Zgodnie z mapą z projektem podziału nieruchomości działka nr [...] została podzielona na 25 działek o numerach od [...] do [...]. Działka nr [...] została następnie podzielona na działki nr [...] i [...].

Następnie Wojewoda podkreślił, że na podstawie aktu notarialnego – umowy darowizny z [...] lipca 2018 r. K.N. stała się właścicielką działek od numeru [...] do numeru [...], działki nr [...] oraz udziału [...] części w działce nr [...]. Prawo własności ww. osoby zostało ujawnione w księgach wieczystych [...],[...] oraz [...]. Działka nr [...] została odłączona do księgi wieczystej [...], gdzie jako właściciela wpisano Miasto K..

Prawo własności do działek nr [...], [...], [...], [...] oraz udział [...] w nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] został zbyty na rzecz innych osób przez M.N. w 2018 r.

Zdaniem Wojewody ze zgromadzonych dokumentów wynika, iż inwestycja objęta decyzjami Starosty Pabianickiego oraz Wojewody Łódzkiego została zrealizowana w roku 2022 na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...]. W momencie wykonania prac M.N. nie był właścicielem ww. nieruchomości.

Dalej Wojewoda zauważył, że decyzją z 24 maja 2019 r. Starosta Pabianicki zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę linii kablowych 110 kV "Domknięcie Łódzkiego Ringu Energetycznego 110 kV" m. in. na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] położonych w obrębie [...] w K.. W dniu 26 maja 2021 r. została spisana ugoda pomiędzy K.N. a wykonawcą ww. inwestycji, dotycząca wyrażenia zgody na wejście w teren inwestora. W dniu 27 kwietnia 2022 r. spisany został protokół zdawczo-odbiorczy po zakończeniu realizowanej inwestycji, potwierdzający zwrot K. N. gruntów oznaczonych jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...]. Jak zostało zaznaczone w ww. dokumencie "roboty zostały wykonane zgodnie z projektem budowlanym, teren został przywrócony do stanu pierwotnego bez wad i odebrany od wykonawcy z jednoczesnym przekazaniem właścicielowi".

Zdaniem Wojewody z art. 124 ust. 1 i ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nie ustala się od razu w decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, lecz dopiero w następstwie jej wydania i niewywiązania się przez inwestora z obowiązku wskazanego w art. 124 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Roszczenie odszkodowawcze może być dochodzone dopiero po wykonaniu inwestycji, dla realizacji której ograniczono sposób korzystania z nieruchomości. Przed realizacją projektowanej inwestycji nie wiadomo bowiem, czy sytuacja uzasadniająca zgłoszenie takiego roszczenia w ogóle wystąpi. Tak więc wysokość odszkodowania, o którym mowa w przepisie art. 128 ust. 4 powoływanej ustawy może zostać określona w odrębnej decyzji, jednak dopiero po zakończeniu realizacji inwestycji i po stwierdzeniu, że przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty. W sytuacji, gdy inwestor zdoła przywrócić nieruchomość do stanu poprzedniego, odszkodowanie nie jest należne.

Wojewoda stanął na stanowisku, że analizowane roszczenie odszkodowawcze powstaje po zakończeniu prac budowlanych i wybudowaniu urządzeń infrastruktury przesyłowej, a więc nie można go określić przed jej wykonaniem. Szkoda może powstać dopiero poprzez wykonanie inwestycji określonej w decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Decyzja wydana na podstawie przepisu art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi wyłącznie tytuł prawny dla przedsiębiorstwa przesyłowego do władania nieruchomością na cele budowlane dla wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej oraz dla pozostawienia tych urządzeń po ich wybudowaniu na nieruchomości. Samo jej wydanie nie jest zdarzeniem mogącym rodzić szkodę. Zdarzeniem takim są dopiero faktyczne działania podjęte na jej podstawie, to jest działania związane z przeprowadzaniem i zakładaniem ciągów, przewodów i urządzeń.

W ocenie Wojewody nie jest w niniejszej sprawie sporne, iż owe działania podjęte zostały na nieruchomości dopiero wówczas, kiedy jej właścicielem nie był już M.N.. Wnioskodawca nie poniósł zatem żadnych szkód na nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania. W czasie, kiedy prawo własności do nieruchomości opisanej jako działka nr [...] przysługiwało ww. osobie, inwestycja objęta decyzją wydaną na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie była realizowana i nie doszło do żadnych robót na tej działce związanych z przeprowadzeniem linii.

Organ odwoławczy zaakcentował, iż budowę linii elektroenergetycznej 110 kV na działce nr [...] przewidywał obowiązujący w dniu wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przebieg inwestycji objętej decyzją, o jakiej mowa w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest zgodny z przebiegiem projektowanej linii 110 kV, wykazanym na załączniku graficznym do uchwały nr IX/70/11 Rady Miejskiej w K. z 7 lipca 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta K.

Wojewoda stwierdził, że odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia ma charakter prawa majątkowego, a podstawową funkcją, jaką realizuje, jest funkcja kompensacyjna, ma bowiem zrekompensować podmiotowi wywłaszczanemu wartość odbieranego prawa, jakim jest prawo własności lub zrekompensować szkody powstałe wskutek zdarzeń, powodujących ograniczenie prawa własności. W ocenie Wojewody Łódzkiego nie można uznać by wnioskodawca poniósł jakąkolwiek szkodę z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z działki nr [...] poprzez budowę kablowej linii energetycznej. Z uwagi na to, iż M.N. nie był właścicielem nieruchomości w dacie budowy linii elektroenergetycznej, zgłoszone roszczenie o ustalenie odszkodowania uznać należało za niezasadne.

Z uwagi na powyższe organ za bezzasadne uznał zarzuty odwołania złożonego przez M.N., jak również zarzuty odwołania P. S.A., sprowadzające się do kwestionowania wysokości ustalonej kwoty odszkodowania oraz prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego.

Jako trafne Wojewoda zaś uznał prezentowane przez P. S.A. stanowisko, iż to spółka, a nie jej oddział, ma zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych. Uchybienie w zakresie oznaczenia strony postępowania przez organ I instancji nie ma jednak wpływu na wynik sprawy.

Wojewoda nie podzielił też zarzutu odwołania, iż decyzja Starosty nie została skutecznie doręczona do Spółki. Cała korespondencja w sprawie była bowiem kierowana na adres Oddziału Spółki, w tym wezwania, na które strona odpowiadała. Taki sposób doręczania korespondencji nie został zakwestionowany podczas postępowania prowadzonego przed organem I instancji. Zaznaczył ponadto, iż strona złożyła w terminie odwołanie, w którym jako adres do doręczeń wskazany został adres Oddziału, na który Starosta doręczył m.in. decyzję z 28 lutego 2024 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na decyzję organu odwoławczego wniósł M.N., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego to jest: art. 128 ust. 4 w zw. z art. 128 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 4 w zw. z art. 124 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż roszczenie odszkodowawcze określone w art. 124 ust. 4 przysługuje jedynie osobie, która w dniu rozpoczęcia przez przedsiębiorcę przesyłowego robót budowlanych była właścicielem nieruchomości, w stosunku do której wydano decyzję ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów pozwala dojść do przekonania, iż takie roszczenie odszkodowawcze przysługuje osobie, która w dniu wydania przez starostę decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania nieruchomości była właścicielem przedmiotowej nieruchomości, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego uchylenia decyzji organu I instancji i odmówienia skarżącemu ustalenia należnego odszkodowania,

2) przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 136 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego pomimo faktu, iż skarżący wnosił o przeprowadzenie kolejnych dowodów, mających istotne znaczenie dla ustalenia odszkodowania.

Wobec powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpatrzenia oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wraz z opłatą skarbową. Ponadto na zasadzie art. 145a § 1 ustawy p.p.s.a. strona wniosła o zobowiązanie Wojewody Łódzkiego do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie w terminie miesiąca od dnia zwrotu organowi akt postępowania z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż pogląd organu II instancji uzależniający przyznanie odszkodowania skarżącemu od faktycznie podniesionej przez niego szkody wskutek działań przedsiębiorcy przesyłowego jest sprzeczny z przepisami prawa. Bowiem art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, iż odszkodowanie przysługuje na rzecz osoby wywłaszczonej. Powyższego nie zmienia nawet okoliczność, iż dotychczasowy właściciel zbył nieruchomość na rzecz innej osoby po wydaniu decyzji o ograniczeniu prawa do korzystania z nieruchomości - przed faktycznym rozpoczęciem prac, a co za tym idzie przed zaistnieniem okoliczności, na podstawie których możliwe było ustalenie wysokości należnego odszkodowania w myśl przepisów art. 124 ust. 4 tej ustawy. Powyższe znajduje uzasadnienie także w orzecznictwie NSA, gdzie Sąd ten wskazuje, iż nie ulega wątpliwości, że odszkodowanie przysługuje osobie wywłaszczonej, a więc takiej która była właścicielem nieruchomości w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej lub decyzji ograniczającej prawo korzystania z nieruchomości.

Zdaniem skarżącego za niezasadne uznać trzeba warunkowanie przez Wojewodę Łódzkiego ustalenie odszkodowania od wystąpienia w majątku M.N. szkody. Taki tok rozumowania jest słuszny na gruncie prawa cywilnego, jednakże przedmiotowe odszkodowanie ma charakter publicznoprawny. Dla poparcia ww. stanowiska skarżący przytoczył wyrok NSA z 29 maja 2019 r., I OSK 740/19: (...) po myśli art. 922 KC, w skład spadku wchodzą zaś tylko prawa i roszczenia mające charakter cywilny. Przyjęcie, że roszczenie następcy prawnego osoby dawniej wywłaszczonej ma charakter cywilny powodowałoby, iż podlegałoby ono przedawnieniu, tak jak roszczenie cywilne (art. 118 KC). Uznanie natomiast, że roszczenie dotyczące przyznania odszkodowania, nie ma w tym wypadku charakteru cywilnego powoduje to, że wprawdzie - jako prawo publicznoprawne, realizowane na drodze administracyjnej - nie podlega przedawnieniu, tym niemniej należy w takiej sytuacji wskazać na jakiej podstawie prawnej to prawo przysługuje następcy prawnemu (...).

Skarżący stwierdził, że nie ma racji Wojewoda Łódzki wskazując, iż odszkodowanie jest nienależne skarżącemu z tego powodu, iż rzeczywiste roboty budowlane miały miejsce już w chwili, gdy on sam nie był właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Nie może, zdaniem skarżącego, ulegać wątpliwości, iż to właśnie w prawo własności M.N. godziła decyzja Starosty Powiatowego w Pabianicach z 23 listopada 2012 r. W tym kontekście bez znaczenia zatem jest okoliczność, iż prace na nieruchomości rozpoczęły się po zbyciu jej przez skarżącego na rzecz swojej córki, gdyż to właśnie wskutek decyzji z 23 listopada 2012 r. nastąpiła ingerencja w prawo własności skarżącego, który nie miał wpływu na sposób i wysokość wynagrodzenia należnego za naruszone prawo.

Zdaniem skarżącego, konieczność wydania decyzji następczej w trybie art. 129 ust. 5 pkt. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami uwarunkowana jest bowiem faktem, że w chwili wydania decyzji nie jest jeszcze znany zakres ingerencji w prawo własności obywatela, za który należne jest odszkodowanie w trybie art. 124 ust. 4 tej ustawy. Powyższe przesądza zatem, iż organ w toku postępowania o wypłatę odszkodowania w trybie wyżej przywołanych przepisów władny jest jedynie ustalić, czy przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, a jeśli tak - ustalić wysokość odszkodowania według obowiązującego prawa i przyznać je osobie wywłaszczonej decyzją pierwotną. Wyżej wskazane uchybienia doprowadziły w rezultacie do niesłusznego uchylenia decyzji organu I instancji i odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz M.N..

Zdaniem strony organ II instancji naruszył także art. 136 § 1 k.p.a., gdyż pomimo żądania strony nie przeprowadził dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie - w szczególności nie przeprowadził dowodu z uzupełniającej opinii biegłego pomimo faktu, iż pismem z 21 maja 2024 r. P. S.A. Oddział w Ł. wskazała, iż "zaistniała konieczność korekty danych przedstawionych organowi I instancji" mających istotne znaczenie dla wyliczenia należnego odszkodowania. W tym kontekście, wszelka argumentacja zawarta w odwołaniu od decyzji organu I instancji z 13 marca 2024 r. pozostaje nadal aktualna.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Uczestniczka postępowania P. S.A. wniosła o oddalenie skargi. Zdaniem strony stanowisko skarżącego jest nieuzasadnione w świetle przepisu art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który jednoznacznie przewiduje, że odszkodowanie - obok sytuacji pozbawienia prawa własności czy prawa użytkowania wieczystego - przysługuje za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustalenie odszkodowania nie jest zatem następstwem jedynie wydania decyzji z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale również wystąpienia szkód, o których mowa w tej ustawie. W żaden sposób nie zmieniają tego rozważania skarżącego o tym, czy odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia ma charakter publicznoprawny czy cywilnoprawny. Stanowisko skarżącego zupełnie pomija fakt, że nieruchomość, do której odnosi się decyzja z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, została zbyta w określonym stanie faktycznym i prawnym, istniejącym w dacie transakcji. Następstwa wykonania decyzji z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami odnosiły się zatem do majątku innej osoby niż skarżący. Ekstrapolując stanowisko wyrażone w skardze, można byłoby – zdaniem strony - wręcz przypuszczać, że skarżący oczekiwałby ustalenia na jego rzecz odszkodowania w sytuacji, gdyby inwestycja nie została zrealizowana – ku czemu nie ma jakichkolwiek podstaw. Poza zakresem kontrolowanej przez sąd sprawy pozostawała natomiast kwestia tego, jaki podmiot - inny niż skarżący - może być uprawniony do odszkodowania związanego z wywłaszczeniem. Kontrolowana przez sąd decyzja odnosiła się bowiem wyłącznie do sytuacji prawnej M.N. i w stosunku do niego trafnie Wojewoda Łódzki rozstrzygnął o odmowie ustalenia odszkodowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) [dalej: ustawa p.p.s.a.]. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontroli Sądu w ramach niniejszego postępowania poddano decyzję Wojewody Łódzkiego z 28 sierpnia 2024 r. (znak GN-III.7581.91.2024.ŁK/AW), mocą której uchylono decyzję Starosty Pabianickiego z 28 lutego 2024 r. o ustaleniu odszkodowania z tytułu szkód oraz zmniejszenia wartości nieruchomości na skutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przyznanego na rzecz M.N. i orzeczono co do istoty sprawy odmawiając ustalenia odszkodowania na rzecz M.N..

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny, czy organ odwoławczy, uchylając decyzję organu I instancji (przyznającą odszkodowanie M. N.) i odmawiając przyznania tego odszkodowania prawidłowo stwierdził, że M.N. nie był podmiotem uprawnionym do dochodzenia odszkodowania w trybie art. 128 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 344 z późn. zm., obecnie Dz.U. z 2024 r., poz. 1145) [dalej: ustawa o gospodarce nieruchomościami].

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd podzielił stanowisko Wojewody Łódzkiego, iż M.N. nie jest uprawniony do dochodzenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w sytuacji, gdy w dacie przeprowadzenia inwestycji powodującej faktyczne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nie był już jej właścicielem. Powyższe przesądza zatem, iż wydaną w sprawie decyzję organu odwoławczego należy uznać za zgodną z prawem.

W sprawie niekwestionowane jest, że to M.N. był adresatem decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości wydanej w dniu 28 lutego 2014 r., albowiem w tej dacie sporna nieruchomość stanowiła jego własność. Bezsporne jest też, iż na podstawie aktu notarialnego – umowy darowizny z [...] lipca 2018 r. właścicielką spornej nieruchomości stała się K.N. (córka M.N.). Wreszcie niewątpliwym faktem jest, iż inwestycja objęta wskazaną wyżej decyzją o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości z 28 lutego 2014 r. została zrealizowana w roku 2022. W momencie zatem wykonywania prac na nieruchomości M.N. nie był już właścicielem spornej nieruchomości. Dalej zauważyć należy, iż to M.N. wystąpił z wnioskiem z 11 lipca 2022 r. o ustalenie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na skutek wybudowania linii kablowej 110kV na nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], działka nr [...].

Przechodząc do rozważań merytorycznych w pierwszej kolejności należy wskazać, że kwestie dotyczące zakładania i przeprowadzania na nieruchomościach ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, uregulowano w art. 124 ust. 1 i ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten nakazuje stosować odpowiednio art. 128 ust. 4 tej ustawy w przypadkach, gdy przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe lub powoduje nadmierne trudności lub koszty. Zgodnie zaś z art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. W związku z tym osoba lub jednostka organizacyjna występująca o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest zobowiązana po zakończeniu prac związanych z realizacją inwestycji określonej w decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, a jeśli jest to niemożliwe, albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, ma zastosowanie art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami traktujący o odszkodowaniu.

Zgodnie natomiast z art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126 (pkt 1) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie (pkt 3).

Analiza treści przywołanych przepisów prowadzi do wniosku, że odszkodowania nie ustala się od razu w decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, lecz dopiero w następstwie jej wydania, jeżeli inwestor nie wywiąże się z obowiązku wskazanego w art. 124 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (zob. np. wyrok NSA z 5 października 2007 r., I OSK 1389/06). Wynika to z faktu, że decyzja oparta o treść art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi jedynie tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 i art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 682 z późn. zm.), ale tylko w granicach określonych w decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Nie jest to zatem klasyczna decyzja wywłaszczeniowa polegająca na pozbawieniu własności nieruchomości.

W związku z tym także tryb ustalenia ewentualnego odszkodowania jest odmienny, a roszczenie odszkodowawcze może być dochodzone dopiero po wybudowaniu przewodów lub urządzeń i nie można go określić w decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości. Nie wiadomo bowiem, czy sytuacja uzasadniająca zgłoszenie takiego roszczenia faktycznie wystąpi. Zatem wysokość odszkodowania może zostać określona w odrębnej decyzji, jednak dopiero po zakończeniu realizacji inwestycji i po stwierdzeniu, że przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty (zob. E. Bończak-Kucharczyk, Komentarz do art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, teza 6, LEX 2018). Podobne stanowisko znajdujemy w wyroku NSA z 5 października 2007 r., I OSK 1389/06. Jeśli stan nieruchomości zostanie przywrócony, to ustalenie odszkodowania nie będzie niedopuszczalne.

Innymi słowy, ustalenie odszkodowania mogłoby nastąpić dopiero po zidentyfikowaniu strat wynikłych z działań podejmowanych na nieruchomości w ramach udzielonego prawa ograniczenia korzystania z nieruchomości. Aby zaś zidentyfikować straty, musi najpierw dojść do zakończenia działań podejmowanych w ramach inwestycji. Wtedy dopiero będzie możliwa ocena, czy rzeczywiście nastąpiło przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego. W doktrynie jak i w orzecznictwie sądowym nie budzi to wątpliwości. "Ustalenie wysokości odszkodowania może bowiem nastąpić dopiero po zakończeniu czasowego ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, gdyż dopiero wtedy wiadomo, jaka jest wartość poniesionych szkód i czy doszło do zmniejszenia wartości nieruchomości." (L.Klat- Wertelecka, Komentarz do art. 126 ustawy o gospodarce nieruchomościami, teza 9, LEX 2015). Udzielenie zezwolenia oraz ustalenie odszkodowania następuje zatem w dwóch odrębnie wszczynanych i prowadzonych postępowaniach.

Należy zauważyć, że art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami określa dwie podstawy odszkodowania: szkodę wywołaną zdarzeniami, o jakich mowa w art. 124-126 i zmniejszenie wartości nieruchomości wskutek tych zdarzeń. Ta regulacja nie stoi na przeszkodzie do uznania, że w przypadku odszkodowania ustalanego na podstawie art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami może dojść w uzasadnionych sytuacjach do odrębnego orzekania o każdej z podstaw, a wydanie decyzji częściowej nie jest co do zasady wykluczone.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela zatem w pełni stanowisko prezentowane w judykaturze (zob. np. m.in. wyrok NSA z 28 czerwca 2022 r., I OSK 890/19), że nie jest możliwe wydanie decyzji orzekającej o odszkodowaniu za zmniejszenie wartości nieruchomości przed zaistnieniem zdarzeń, o jakich mowa w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W niniejszej sprawie, jakkolwiek została wydana decyzja w trybie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (decyzja Wojewody zezwalająca inwestorowi na założenie i przeprowadzenie przez sporną nieruchomość linii kablowej 110kV), to jednak w dacie wykonania inwestycji, kiedy to mogły powstać szkody na gruncie i mogło dojść do faktycznego ograniczenia prawa korzystania z nieruchomości skarżący nie był już jej właścicielem. Okoliczności ograniczenia w prawie korzystania z nieruchomości dotknęły kogo innego – nowego właściciela. Ta okoliczność faktyczna, bezsporna w sprawie, ma dla sprawy istotne znaczenie.

W tym miejscu odnieść się należy do stanowiska strony skarżącej, odwołującej się do treści art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wskazującej na utrwalone orzecznictwo, w tym uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, z których wynika, iż odszkodowanie z art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przysługuje na rzecz osoby wywłaszczonej, czyli tej która była właścicielem nieruchomości w dacie wywłaszczenia, a także wskazanie, iż prawo do odszkodowania nie przechodzi na nabywcę nieruchomości w drodze sukcesji indywidualnej. W pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż w niniejszej sprawie nie mieliśmy do czynienia z wydaniem decyzji na podstawie art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Co prawda przy wypłacie odszkodowania zastosowanie znalazł przepis art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednak wbrew powyższemu stanowisku strony skarżącej należy dostrzec, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją o tyle szczególną, że stosowanie art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest mocno ograniczone przez treść art. 124 ust. 4 tej ustawy, który to przepis stanowi, że "Na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4".

Regulacja art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy odszkodowań ustalanych w trybie administracyjnym za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 124. Zdarzeniami mogącymi rodzić szkodę nie są jednak same decyzje wydawane na podstawie tego przepisu, zezwalające na określone działania, lecz faktyczne zakładanie i przeprowadzanie ciągów, przewodów i urządzeń. To za skutki tych zdarzeń właścicielowi nieruchomości służą dwa rodzaje roszczeń. Pierwsze dotyczy odszkodowania za szkody, jeżeli takie na nieruchomości powstaną (zgodnie z art. 124 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w pierwszej kolejności podmiot występujący o zezwolenie ma bowiem obowiązek przywrócić nieruchomość do stanu poprzedniego), powinno ono odpowiadać wartości poniesionych szkód. Drugie roszczenie dotyczy natomiast odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości. Przysługuje ono także w przypadku, gdy wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami zmniejszy się wartość nieruchomości. Jeżeli zmniejszenie wartości ma być wywołane zdarzeniami wymienionymi w art. 124 powoływanej ustawy, a są nimi działania związane z przeprowadzaniem i zakładaniem ciągów, przewodów i urządzeń, to odszkodowanie za zmniejszenie wartości również przysługuje po ich faktycznym zaistnieniu.

Należy jeszcze podkreślić, że zmniejszenie wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie powinno być utożsamiane ze skutkami dla wartości nieruchomości, jakie wynikają z uchwalonych planów miejscowych, czy wydanych decyzji lokalizacyjnych. W tych przypadkach właścicielowi nieruchomości służą roszczenia odszkodowawcze, o jakich mowa w ustawie z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 z późn. zm.) [dalej: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym]. W szczególności, zgodnie z art. 58 ust. 2 tej ustawy, jeżeli decyzja o lokalizacji celu publicznego wywołuje skutki, o jakich mowa w art. 36, przepisy art. 36 i 37 stosuje się odpowiednio. W przypadku obniżenia wartości nieruchomości oznacza to prawo właściciela do żądania odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości, jeżeli zbywa tę nieruchomość (art. 36 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wysokość odszkodowania z tego tytułu ustala się na dzień sprzedaży (art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a roszczenia te można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym decyzja lokalizacyjna stała się ostateczna, dochodzone są one w trybie cywilnym. Jest to instrument prawny służący ochronie interesów ekonomicznych właścicieli nieruchomości objętych działaniem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w związku z ich planowaniem.

Reasumując, w ocenie Sądu nie ma podstaw do ograniczenia uprawnienia z art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyłącznie do osób będących właścicielami nieruchomości w dacie wydania decyzji o sposobie ograniczenia korzystania z nieruchomości. Taka zawężająca wykładnia wskazanego przepisu pozostawałaby w sprzeczności z wykładnią systemową uwzględniającą art. 64 i art. 21 Konstytucji RP. Oznaczałby ona w praktyce, że zbycie nieruchomości przez osobę w świetle tej interpretacji uprawnioną oznaczać miałoby odpadnięcie prawa do ustalenia odszkodowania dla osoby, które w rzeczywistości dotykałby faktyczne ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości (z tytułu faktycznie powstałych w dacie inwestycji szkód na nieruchomości, z tytułu czasowego zajęcia w tym czasie nieruchomości, z tytułu zmniejszenia zdolności produkcyjnej). Regulacja art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyraźnie wiąże natomiast roszczenie o odszkodowanie za szkody z faktem ich powstania, zaistnienia, a one przecież dotykają podmiotu, który pozostaje właścicielem w dacie podejmowania działań powodujących te szkody.

Z tych wszystkich względów, w ocenie Sądu, brak było podstaw do uznania za słuszny zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 128 ust. 4 w zw. z art. 128 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 4 w zw. z art. 124 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W konsekwencji zajętego przez Sąd stanowiska nie znalazł tez uznania zarzut naruszenia art. 136 k.p.a., albowiem kwestia przeprowadzenia ewentualnego dodatkowego postępowania dowodowego, celem ustalenia wysokości odszkodowania nie miało znaczenia dla sprawy, skoro uznano, iż M.N. nie jest podmiotem uprawnionym do chodzenia odszkodowania.

Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.

dc