Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 577/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2023-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1, 2, 2d i 2e, art. 103 ust. 2, art. 64 pkt 2 i 7
journal: Dz.U. 2023 poz 901
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.)
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Krzysztof Armański, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 listopada 2023 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 3 sierpnia 2023 r., znak: SKO.PS-80/5534/3213/2023 w przedmiocie ustalenia odpłatności z tytułu pobytu w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.


UZASADNIENIE

II SA/Ke 577/23

UZASADNIENIE

Decyzją z 3.08.2023 r. znak: SKO.PS-80/5534/3213/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (zwane dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania L. K. od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy Łopuszno znak: PS.5031.6.2023.BS z 5 maja 2023 r. w przedmiocie ustalenia dla strony odpłatności w wysokości 669,18 zł miesięcznie za pobyt ojca E. K., umieszczonego w DPS "H." (dalej "DPS") od 3.04.2023 r., uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i w to miejsce ustaliło dla strony odpłatność za pobyt ojca E. K. w DPS:

1. za okres od 3.04.2023 r. do 30.04.2023 r. proporcjonalnie do ilości dni pobytu ojca w DPS w wysokości 624,57 zł,

2. począwszy od 1.05.2023 r. w wysokości 669,18 zł.

W uzasadnieniu SKO wskazało, że ojciec strony – E. K. – decyzją z 3.04.2023 r. został umieszczony w DPS na okres od 3.04.2023 r., natomiast miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w DPS "H." wynosi 4.200,00 zł. Skarżący, jako zstępny ww. podopiecznego, został zobowiązany do ponoszenia opłaty z tego tytułu, w kwocie 669,18 zł stanowiącej różnicę pomiędzy średnim kosztem utrzymania ojca odwołującego, a opłatą wnoszoną przez samego podopiecznego i opłatami wnoszonymi przez inne osoby zobowiązane. Bezsporna pozostaje kwestia związana z wysokością miesięcznych opłat pobieranych od ww. pensjonariusza DPS, jak również to, że jego dochody nie wystarczają na pokrycie opłaty w pełnej wysokości (ojciec odwołującego ponosi opłatę w wysokości 1.523,28 zł, tj. 70 % dochodu - emerytury ZUS w wysokości 2.176,12 zł), natomiast pozostałą część kwoty rozdzielono na innych zobowiązanych. W toku prowadzonego postępowania ustalono, że ojciec strony jest rozwiedziony, posiada czworo dzieci:

- syna Z. K., który jest zwolniony z ponoszenia odpłatności,

- córkę K. K., której została ustalona odpłatność w wysokości 149,15 zł,

- córkę G. H., która jest zobowiązana do ponoszenia odpłatności w wysokości 669,18 zł;

- syna L. K., który jest zobowiązany do ponoszenia odpłatności w wysokości 669,18 zł.

Opłata przypadająca na dzieci została ustalona proporcjonalnie, tj. różnicę w wysokości 2.676,72 zł (4.200,00 zł – 1.523,28 zł = 2.676,72 zł) podzielono na cztery osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności, co daje kwotę 669,18 zł (2676,72 zł : 4 = 669,18 zł).

W podstawie prawnej SKO przytoczyło, podobnie jak organ I instancji, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 901 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", wskazując że decyzja administracyjna w tym trybie – o ustaleniu opłaty za pobyt w DPS – powinna być wydana w każdym przypadku, gdy wysokość ponoszenia przez zobowiązanego opłaty nie została ustalona w drodze umowy ze zobowiązanym, zgodnie z treścią art. 103 ust. 2 ustawy. Taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie – gdyż strona odmówiła przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego oraz zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy. W rezultacie, organ miał wszelkie podstawy do uznania, że w sprawie wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 2e ustawy. Z kolei art. 61 ust. 2f ustawy w swej treści zawiera odesłanie do art. 61 ust. 2c ustawy. Ustalenie wysokości opłaty za pobyt mieszkańca w DPS proporcjonalnie do liczby osób zobowiązanych do jej ponoszenia powinno mieć miejsce wyłącznie w przypadku opłaty, o jakiej mowa w art. 61 ust. 2e cyt. ustawy. Opłata, o jakiej mowa w tym przepisie, to opłata ustalana w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy. Do ustalenia decyzją opłaty w tej wysokości dochodzi wyłącznie w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Przez taką odmowę, skutkującą brakiem ustalenia sytuacji dochodowej osoby lub osób zobowiązanych, osoby te pozbawione są ochrony przewidzianej zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy. Ponoszona przez te osoby opłata jest niezależna od osiąganego przez nie dochodu (dochodu na osobę w rodzinie), tj. jeżeli takich osób jest więcej, ponoszą ją w częściach proporcjonalnych. Natomiast osoby, które wyraziły zgodę na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, objęte są ww. ochroną, gdyż w ich przypadku, w zależności od wysokości dochodu, albo nie mają obowiązku ponoszenia opłaty, albo ponoszą ją w limitowanej wysokości, albo też przy zawarciu umowy lub w wydanej decyzji możliwe jest uwzględnienie przy zawarciu umowy wysokości dochodów i możliwości ponoszenia opłaty (art. 103 ust. 2 ustawy). W związku z powyższym, w aspekcie przesłanki podmiotowej jedyną istotną w sprawie kwestią było bezsporne stwierdzenie, że strona jest zstępnym osoby skierowanej do DPS. Ustawodawca oparł bowiem analizowane zobowiązanie wyłącznie na więzach pokrewieństwa, a nie na faktycznym związku zobowiązanego do opłaty i korzystającej z usług DPS. Z kolei w kontekście przesłanki przedmiotowej, o powstaniu obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej decyduje wysokość uzyskiwanego dochodu.

SKO podkreśliło, że ustawodawca nie uzależnił obowiązku odpłatności od osobistych stosunków osoby zobowiązanej i mieszkańca domu pomocy. Negatywny stosunek strony do ojca i brak jakichkolwiek relacji z nim nie może mieć wpływu na samo powstanie obowiązku wnoszenia opłat za jego pobyt w domu opieki społecznej. W postępowaniu administracyjnym w sprawie opłaty nie ma zastosowania art. 144¹ zd. pierwsze ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy, który pozwala zobowiązanemu na uchylenie się od obowiązku alimentacyjnego względem uprawnionego, jeżeli żądanie alimentów jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. Obowiązek zstępnego, wywodzący się z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, chociaż pozostaje w funkcjonalnym związku z przepisami kodeksu rodzinnego o alimentacji, nie jest obowiązkiem alimentacyjnym, lecz publicznoprawnym ciężarem powstającym z chwilą przyjęcia osoby skierowanej do DPS. Poniesienie tego ciężaru ma na celu pokrycie określanych w trybie administracyjnym kosztów utrzymania mieszkańca w DPS. W ocenie Kolegium, przewidziany w art. 61 ust. 1 ustawy obowiązek wnoszenia opłat musi być skonkretyzowany i zindywidualizowany w stosunku do każdej z osób, które miałyby takie opłaty ponosić. Co do zasady, konkretyzacja taka powinna nastąpić w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 cyt. ustawy, poprzez określenie kwoty opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, wskazanie osoby (osób) zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wymienionych w ww. przepisach i ustalenie przypadających na nich kwot opłaty. Z kolei po zakończeniu niniejszego postępowania strona będzie mogła zwrócić się o zastosowanie określonej ulgi.

Zdaniem SKO organ I instancji zastosował zasadę proporcjonalnego rozdzielenia opłaty w odniesieniu do każdego z zobowiązanych do jej ponoszenia, nie naruszając przy tym przepisów prawa. Jeśli chodzi zaś o stronę, to świadomie nie współpracował z organem I instancji w kwestii ustalenia jego aktualnej sytuacji materialnej, w dniu 21.04.2023 r. złożył oświadczenie, że z uwagi na względy osobiste nie zgadza się na przeprowadzanie wywiadu alimentacyjnego. W rezultacie brak kontaktu ze stroną stanowił odmowę zawarcia umowy na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy. Tym samym, strona uchylała się od współpracy z organem i udzielenia jakichkolwiek informacji na temat swojego dochodu i sytuacji rodzinnej oraz zdrowotnej – wobec czego uniemożliwiła organowi I instancji przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, a co za tym idzie, ustalenie jej sytuacji dochodowej i rodzinnej. Z tych też względów w złożonym odwołaniu nie można było skutecznie powoływać się na sytuację zdrowotną czy materialną. W takiej sytuacji organ zasadnie nie wziął pod uwagę ograniczeń wynikających sytuacji dochodowej, osobistej, bądź rodzinnej strony. Ratio legis ww. unormowań sprowadza się do założenia, że skoro dana osoba nie chce ujawnić swojej sytuacji, to organ ma prawo uznać, że ta osoba jest w stanie ponosić opłatę w pełnym wymiarze. Proporcjonalny podział opłaty, o którym mowa w art. 61 ust. 2f ustawy, dotyczy tylko sytuacji, w której nastąpiła odmowa zawarcia umowy i przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Ustawodawca, uzależniając w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy wysokość opłaty wnoszonej m.in. przez zstępnych mieszkańca DPS od kryterium dochodowego, nie zawarł w ustawie jakichkolwiek szczególnych przepisów dotyczących metod obliczania dochodu tych osób – co powoduje, że w stosunku do nich znajdzie zastosowanie art. 8 ust. 3 ustawy, w którym ustawodawca zdefiniował, co należy rozumieć pod pojęciem dochodu.

Podsumowując, organ odwoławczy stwierdził, że przeprowadzone postępowanie nie naruszało przepisów art. 7, art. 7a, art. 8 art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. Organ I instancji właściwie ocenił cały zebrany materiał dowodowy, w tym zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, jak również zastosował właściwe podstawy prawne, które prawidłowo zinterpretował oraz należycie wyjaśnił w pisemnych motywach wydanego rozstrzygnięcia.

Końcowo, uzasadniając podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. decyzję, SKO zauważyło że organ prawidło wyliczył zobowiązanemu opłatę za pobyt ojca w DPS, która od 3.04.2023 r. wynosi 669,18 zł miesięcznie. Zobowiązany za miesiąc kwiecień 2023 r. ponosi opłatę za pobyt ojca w DPS proporcjonalnie do ilości dni pobytu ojca w DPS, tj. w wysokości 624,57 zł. Jednakże z uwagi na fakt, że powyższe ustalenia nie zostały zawarte w osnowie decyzji organu I instancji, uchylono zaskarżoną decyzję i rozstrzygnięto co do istoty sprawy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skierował L. K., domagając się uchylenia ww. decyzji SKO i podnosząc zarzuty rażącego naruszenia przepisów:

1. prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisów:

- art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy, polegającego na nieuwzględnieniu ograniczeń wynikających z ww. przepisów, prowadzące w konsekwencji do nałożenia na skarżącego niczym nieuzasadnionego obowiązku dokonywania opłaty w wysokości 669,18 zł za pobyt ojca w DPS, począwszy od 1.05.2023 r. oraz kwoty 624,57 zł za okres od 3.04.2023 r. do dnia 30.04.2023 r.;

- art. 64 pkt 7 ustawy, polegającego na nieuwzględnieniu szczególnej sytuacji rodzinnej, w jakiej dorastał i wychowywał się skarżący, a które to okoliczności uzasadniają całkowite zwolnienie jego z opłaty za pobyt ojca w DPS;

- art. 61 ust. 2e ustawy poprzez nieuwzględnienie, że brak jakiejkolwiek informacji ze strony organu I instancji spowodował, że skarżący nie zgodził się na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego bez świadomości, że w przypadku braku jego zgody w tym zakresie wysokość opłaty za pobyt ojca w DPS będzie ustalana w drodze decyzji, bez uwzględniania sytuacji rodzinnej i finansowej strony;

2. przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a poprzez brak uwzględnienia przez SKO, że decyzja Wójta Gminy Łopuszno została podjęta bez przeprowadzenia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, sytuacji rodzinno-majątkowej strony, w szczególności decyzję podjęto bez poinformowania skarżącego w jakikolwiek sposób o konsekwencjach odmowy przeprowadzenia wywiadu środowiskowego;

- art. 9 K.p.a poprzez niedostrzeżenie przez SKO faktu niewywiązania się przez organ I instancji z obowiązku informowania strony, polegającego w szczególności na poinformowaniu o poważnych skutkach niewyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego – co winno było skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono okoliczności związane z sytuacją dochodową, osobistą i rodzinną skarżącego, z podkreśleniem, że jego zdaniem nie powinien zostać w ogóle obciążony kosztami utrzymania ojca w DPS z uwagi na ograniczenie wynikające z art. 61 ust. 2 pkt 2b ustawy. Ponadto podkreślił, że podstawą taką powinna być także treść art. 64 pkt 2 i 7 ustawy – z uwagi na rażące naruszenie przez mieszkańca domu obowiązków rodzinnych względem osoby zobowiązanej do wnoszenia opłaty, co zostało potwierdzone w oświadczeniu złożonym przez sąsiadów domu rodzinnego – J. P. i W. P . Ojciec w dramatyczny sposób zaniedbywał obowiązki ojcowskie – po pożarze domu zostawił troje swoich dzieci wraz z żoną bez dachu nad głową.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", z uwagi na złożenie w tym zakresie stosownego wniosku przez SKO, któremu nie sprzeciwił się skarżący, poinformowany o treści tego przepisu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja SKO, wydana w przedmiocie ustalenia odpłatności dla skarżącego za pobyt jego ojca w DPS. Decyzja ta, podobnie jak rozstrzygnięcie organu I instancji, podlegają uchyleniu z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a także przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności:

1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka,

2) małżonek, zstępni przed wstępnymi,

3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej

- przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.

W myśl ust. 2 art. 61 ustawy opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą:

1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu;

2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2:

a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium,

b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie;

3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2.

Art. 103 ust. 2 ustawy stanowi, że kierownik ośrodka pomocy społecznej albo dyrektor centrum usług społecznych, o którym mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych, ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości.

Zgodnie z art. 61 ust. 2d ustawy w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2. Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 2e u.p.s., w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala, w drodze decyzji, organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2. Wreszcie art. 61 ust. 2f stanowi, że wysokość opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, o której mowa w ust. 2e, ustala się proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia.

W rozpatrywanym przypadku pismem z dnia 11.04.2023 r. organ I instancji zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu odpłatności za pobyt E. K. w DPS. W piśmie tym poinformowano, że w związku z powyższym zostanie przeprowadzone postępowanie ustalające ww. odpłatność w terminie 30 dni od otrzymania zawiadomienia, a po tym terminie prowadzone postępowanie zostanie zakończone wydaniem decyzji. W dniu 21.04.2023 r. odebrano od L. K. oświadczenie, po pouczeniu o odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia, z którego wynika, że ww. nie wyraził zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w związku z umieszczeniem w DPS jego ojca E. K . Następnie w dniu 5.05.2023 r. organ I instancji wydał decyzję ustalającą odpłatność dla L. K., utrzymaną następnie w mocy zaskarżoną decyzją.

Przede wszystkim, w ocenie Sądu, trafnie skarżący zarzuca, że w toku tak przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania zabrakło pouczenia go o skutkach niewyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Z przytoczonych wyżej uregulowań wynika, że opłata za pobyt w DPS w stosunku do małżonka, zstępnych i wstępnych może zostać ustalona albo w drodze umowy, albo w wyniku wydania decyzji, przy czym obowiązkiem organu jest pouczenie strony o możliwości zawarcia umowy i skutkach braku jej zawarcia. W przypadku wyrażenia zgody na podpisanie umowy lub też odmowy wyrażenia zgody na podpisanie umowy z jednoczesnym wyrażeniem zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, organ właściwy do ustalenia opłaty jest zobowiązany przy jej ustalaniu uwzględnić ograniczenia o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 u.p.s. W przypadku natomiast, gdy osoba zobowiązana odmawia podpisania umowy i nie wyraża zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, organ właściwy do ustalenia opłaty ustala ją w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, bez uwzględnienia ograniczeń o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 u.p.s. Organ powinien zwrócić się do wszystkich osób zobowiązanych do wnoszenia opłaty o zawarcie stosownej umowy. W tym celu konieczne jest ustalenie w drodze rodzinnego wywiadu środowiskowego sytuacji dochodowej, osobistej, rodzinnej i majątkowej osób zobowiązanych oraz wstępne ustalenie, do jakiej wysokości można obciążyć poszczególne osoby w granicach wyznaczonych ust. 2 pkt 2. Organ powinien sformułować propozycje obciążeń poszczególnych zobowiązanych, uwzględniając ich sytuację, możliwości oraz wymogi dyscypliny finansów publicznych. Istotne jest również pouczenie osób zobowiązanych do wnoszenia opłaty o konsekwencjach odmowy zawarcia umowy (por. m.in.I. Sierpowska, "Pomoc społeczna. Komentarz", wyd. VI, opubl. WKP 2023, kom. do art. 61 ustawy; wyrok WSA w Gliwicach z 31.08.2022 r., sygn. II SA/Gl 749/22).

W ocenie Sądu, ustalenie organu, że skarżący uchylał się od udzielenia jakichkolwiek informacji na temat swojego dochodu i uniemożliwił organowi I instancji przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, nie dawało w realiach niniejszej sprawy podstaw do stwierdzenia, że skarżący "świadomie nie współpracował z organem I instancji w kwestii ustalenia jego aktualnej sytuacji materialnej". Na akceptację nie zasługuje również argumentacja Kolegium odnośnie braku możliwości skutecznego powoływania się na trudną sytuację życiową i finansową, skoro to na skutek świadomego działania odwołującego sytuacja ta nie została wyjaśniona. W ocenie Sądu świadomy brak współpracy można by skutecznie zarzucić dopiero w sytuacji pełnego pouczenia strony o jej prawach i obowiązkach – w tym przypadku w szczególności o konsekwencjach nie podjęcia takiej współpracy. Wobec braku takiego pouczenia twierdzenia SKO w tym zakresie nie mogą być uznane za zasadne.

Niezależnie od powyższego skarżący w odwołaniu od decyzji organu I instancji, wydanej na skutek postępowania przeprowadzonego w opisany wyżej sposób podnosił, że powinien zostać zwolniony z opłaty za pobyt ojca w DPS na podstawie art. 64 pkt 2 i 7 ustawy – z uwagi na rażące naruszenie przez E. K. obowiązków rodzinnych wobec niego oraz fakt że był ofiarą przemocy domowej. SKO odnosząc się do przedstawionej argumentacji, wskazującej na okoliczności uzasadniające wniosek o zwolnienie z opłaty za pobyt w DPS, uznało że negatywny stosunek strony do ojca i brak jakichkolwiek relacji z nim nie może mieć wpływu na samo powstanie obowiązku wnoszenia opłat za jego pobyt w domu opieki społecznej. Odwołując się do treści art. 64 ustawy Kolegium wskazało, że po zakończeniu niniejszego postępowania strona będzie mogła się zwrócić o zastosowanie określonej ulgi.

Ze stanowiskiem tym także nie można się zgodzić. Istotnie, w dotychczasowym orzecznictwie wyrażano pogląd, mający oparcie w uchwale NSA z 11.06.2018 r., sygn. I OPS 7/17, zgodnie z którym rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może zostać wydane dopiero po ostatecznym określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt, przed skonkretyzowaniem tej wartości nie jest zaś możliwe wydanie decyzji na podstawie art. 64 ustawy. O zasadności żądania organ powinien wypowiedzieć się – zgodnie z tym zapatrywaniem – w odrębnym postępowaniu. Z dniem 4.10.2019 r. uległa jednak zmianie treść art. 64 ustawy, a to na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz.U. z 2019 r. poz. 1690). Na mocy art. 1 pkt 8 lit. a tej ustawy, z opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej mogą być zwolnione częściowo lub całkowicie zarówno osoby wnoszące opłatę, jak i osoby obowiązane do wnoszenia opłaty. Jak słusznie zwrócił uwagę WSA w Lublinie w wyroku z dnia 6.12.2022 r., sygn. II SA/Lu 627/22, motywy prawodawcy, ukierunkowane na rozszerzenie zakresu możliwości zwolnienia z opłaty także na etapie jej ustalania, wynikają również z uzasadnienia do projektu ustawy nowelizującej (Sejm VIII kadencji, druk sejmowy nr 3524), w którym wskazano, że dokonana zmiana "poszerza możliwość zwalniania z obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, obok osób wnoszących opłatę, również osób zobowiązanych do wnoszenia opłat zgodnie z przepisami ustawy, ale jeszcze ich niewnoszących". Taka argumentacja znajduje dodatkowe potwierdzenie w analizie ww. uchwały NSA w kontekście pojęcia "obowiązany". Jednym z istotnych elementów wywodu NSA było wyodrębnienie obowiązku ponoszenia opłaty, wynikającego z ustawy od skonkretyzowanego zobowiązania, ustalonego w umowie lub decyzji administracyjnej. Użyte przez ustawodawcę sformułowanie wydaje się wyraźnie odnosić do tego rozróżnienia. Obowiązanym jest zatem ten podmiot, wobec którego nie została jeszcze wydana decyzja o ustaleniu opłaty (po wydaniu decyzji stanie się "zobowiązanym"). Argumentację tą, jak dalej podniósł WSA w Lublinie, wspiera również wykładnia celowościowa i systemowa, odwołująca się do generalnej zasady upraszczania procedur w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Jeżeli już na etapie przekształcania obowiązku w zobowiązanie pojawiają się przesłanki do zastosowania instytucji zwolnienia z opłaty, trudno w nowym stanie prawnym podać racjonalne argumenty za koniecznością wydawania dwóch odrębnych decyzji: o ustaleniu opłaty (art. 61) oraz o zwolnieniu z jej ponoszenia (art. 64 ustawy). W aktualnym stanie prawnym istnieje zatem możliwość orzekania o zwolnieniu od opłat łącznie z ustaleniem tej odpłatności, o ile oczywiście strona złoży w tym zakresie stosowny wniosek na tym etapie postępowania. Nadal dopuszczalne jest przy tym wydawanie dwóch odrębnych decyzji, jeżeli byłoby to uzasadnione okolicznościami sprawy, tj. gdy wniosek o zwolnienie z opłaty został złożony już po zakończeniu postępowania w sprawie ustalenia opłaty poprzez wydanie decyzji ostatecznej w tym przedmiocie (por. też wyrok NSA z 12.07.2023 r., sygn. I OSK 1588/22, a także orzeczenia przywołane we wskazanych wyżej wyrokach).

Podzielając w całości wskazane wyżej stanowisko Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach – poprzez przyjęcie konieczności odrębnego rozpatrzenia sprawy dotyczącej ustalenia opłaty za pobyt w DPS i sprawy dotyczącej zwolnienia z tej opłaty – naruszyło przepis art. 64 ustawy w sposób istotny dla rozstrzygnięcia sprawy gdyż pozbawiło stronę możliwości rozstrzygnięcia obu ww. kwestii w ramach jednego postępowania.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji uwzględni poczynione w uzasadnieniu przez Sąd rozważania i zastosuje się do wytycznych odnośnie sposobu prowadzenia postępowania.