Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1586/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 3828/21 w sprawie ze skargi G.S. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 28 września 2021 r., nr 11 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 23 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 3828/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi G.S. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...]: uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 28 września 2021 r., nr 11 w przedmiocie odmowy udostępnienia [...] G.S. [...] informacji publicznej oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

W dniu 29 kwietnia 2021 r. Skarb Państwa - Komenda Główna Policji z siedzibą w Warszawie zawarła z B.S. - prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo Produkcyjno- Handlowe [...], umowę na produkcję i dostawę zestawów przeciwuderzeniowych.

G.S. - prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...], w dniu 28 lipca 2021 r. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o udostępnienie, na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2176, dalej "u.d.i.p."), informacji oraz dokumentów związanych z realizacją tej umowy. W pkt 9 wniosku o udostępnienie informacji publicznej wnioskodawca zwrócił się o udostępnienie informacji, czy Wykonawca przedstawia cotygodniowo Zamawiającemu raporty ze stanu realizacji umowy w formie harmonogramu, stosownie do żądania Zamawiającego zgłoszonego w piśmie z dnia 25 czerwca 2021 r. (jeśli tak, wniósł o ich udostępnienie). W pkt 11 wniosku domagał się informacji, czy Wykonawca po dniu 13 lipca 2021 r. zwracał się do Zamawiającego z wnioskiem o przesunięcie wskazanych określonych w umowie terminów jej realizacji. W kolejnym, 12 punkcie wniosku, zażądał udostępnienia informacji, czy Wykonawca po dniu 13 lipca 2021 r. zwracał się do Zamawiającego z wnioskiem o zmianę postanowień Specyfikacji technicznej, zgodnie z którą ma zostać wykonany przedmiot umowy (jeśli tak, wniósł o udostępnienie stosownych dokumentów).

Komendant Główny Policji pismem z dnia 28 września 2021 r. poinformował wnioskodawcę, że Wykonawca przedstawia Zamawiającemu cotygodniowe informacje ze stanu realizacji inwestycji (pkt 9) oraz że Wykonawca wystąpił do Zamawiającego o przedłużenie terminów realizacji umowy (pkt 11), a także że po 13 lipca 2021 r. Wykonawca zwracał się do Zamawiającego z wnioskami o wyrażenie zgody na zastosowanie w produkcji przedmiotu umowy innych materiałów niż określone w pierwotnej specyfikacji technicznej.

Natomiast decyzją z dnia 28 września 2021 r., nr 11, Komendant Główny Policji, na podstawie art. 16 ust. 1 w z. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., odmówił wnioskodawcy, udostępnienia informacji publicznej w postaci kopii żądanej dokumentacji, z uwagi na to, że informacje te zawierają tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1913). Zdaniem organu, określone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, jeżeli spełnione zostały łącznie trzy przesłanki: po pierwsze, są to informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą; po drugie, są to informacje poufne, tzn. nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej; po trzecie, przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności takich informacji. Z tego wynika, że dla odmowy udostępnienia określonej informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy spełnione muszą być przesłanki: formalne i materialna. Następnie organ podał, że cotygodniowe informacje objęte punktami 9, 11 i 12 wniosku o udostępnienie informacji publicznej, tj.: o stanie realizacji umowy, dokumentacja dotycząca wniosków Wykonawcy o wyrażenie zgody na zastosowanie do produkcji zestawów przeciwuderzeniowych materiałów innych niż określone w specyfikacjach technicznych stanowiących załącznik do umowy oraz dokumentacja dotycząca wystąpienia Wykonawcy o przedłużenie terminów realizacji umowy mają ściśle określony charakter, zawierają m.in. informacje techniczne dotyczące produkowanego wyrobu, zastosowanych rozwiązań technicznych i technologicznych i posiadają dla Wykonawcy wartość gospodarczą.

Komendant Główny Policji dodał, że spełniona została również formalna przesłanka uznania danej informacji publicznej za informację zawierającą tajemnicę przedsiębiorcy. Przedsiębiorca (wykonawca umowy) w piśmie z 6 sierpnia 2021 r. powołując się na § 13 ust. 6 umowy, zastrzegł, że wszystkie dokumenty i informacje przekazane Zamawiającemu, dotyczące realizacji umowy stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa i oświadczył, że nie wyraża zgody na ich udostępnienie innym podmiotom.

Na powyższą decyzję wnioskodawca złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej "P.p.s.a.") uznał, że skarga jest zasadna, bowiem ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną ma charakter wyjątku od zasady jawności informacji publicznej. Oznacza to, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o istnieniu takiej tajemnicy. Wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter objęcia danych informacji ochroną tajemnicy przedsiębiorcy czy przedsiębiorstwa. W tych przypadkach organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa), z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Powody nieudzielenia informacji publicznej muszą być wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny. Dopiero taka argumentacja organu, w połączeniu z udostępnionymi sądowi administracyjnemu materiałami źródłowymi, umożliwi sądowi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia wnioskowanej informacji publicznej.

W rozpatrywanej sprawie, zdaniem WSA w Warszawie, organ nie wywiązał się z tego obowiązku w sposób należyty. W zaskarżonej decyzji stwierdził, że dokumenty dotyczące stanu realizacji umowy, wnioski Wykonawcy o wyrażenie zgody na zastosowanie do produkcji zestawów przeciwuderzeniowych materiałów innych niż określone w specyfikacjach technicznych oraz wystąpienia Wykonawcy o przedłużenie terminów realizacji umowy, zawierają m.in. informacje techniczne dotyczące produkowanego wyrobu, zastosowanych rozwiązań technicznych i technologicznych i posiadają dla Wykonawcy wartość gospodarczą. Zaskarżona decyzja w istocie nie poddaje się kontroli sądu administracyjnego w zakresie oceny, czy prawidłowe było przyjęcie, że żądane informacje publiczne stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. Jej uzasadnienie nie odpowiada wymogom przepisu art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Wykazanie zaistnienia przesłanki ograniczającej dostęp do informacji publicznej nie może być jednak rozumiane jako ogólne wskazanie przez organ, że dana informacja stanowi właśnie np. tajemnicę przedsiębiorcy, albowiem podmiot ten przejawił wolę objęcia jej ochroną. Nie chodzi bowiem w uzasadnieniu decyzji o powołanie lakonicznych zwrotów, czy stwierdzeń, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. W zaskarżonej decyzji organ nie poczynił żadnych wskazań i wyjaśnień w odniesieniu do którejkolwiek z żądanych informacji, nie wykazał na czym ewentualna szkoda w udostępnieniu informacji miałaby polegać, także mając na uwadze, że informacje (dokumenty) w tym samym przedmiocie zostały wcześniej udostępnione stronie skarżącej.

W dniu 24 maja 2022 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł Komendant Główny Policji, zaskarżając orzeczenie w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że organ nie zawarł w zaskarżonej decyzji dostatecznej argumentacji na okoliczność spełnienia przesłanek odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, podczas gdy organ zawarł prawidłową argumentację w uzasadnieniu decyzji;

2. art. 133 § 1 zd. 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a. przez przyjęcie, że organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję nie wywiązał się w sposób należyty z obowiązku wykazania z czego wywodzi przesłankę odmowy udostępnienia informacji, w zakresie ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, i w czym znajduje ona uzasadnienie, podczas gdy organ odwoławczy w sposób prawidłowy wyjaśnił tę przesłankę, co doprowadziło do orzeczenia przez Sąd poza stan faktyczny sprawy znany organowi odwoławczemu w dniu wydania skarżonej decyzji i w konsekwencji do uchylenia zaskarżonej decyzji, a nie oddalenia skargi;

3. art. 141 § 4 P.p.s.a. polegający na wadliwym sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku, bowiem uzasadnienie to zostało sporządzone z pominięciem całokształtu stanu faktycznego sprawy wskutek czego wywody Sądu nie korelują z tym stanem faktycznym sprawy i w efekcie tak sporządzone uzasadnienie nie spełnia wymogów przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., przez co niemożliwe jest dokonanie kontroli postępowania, w wyniku którego wydano zaskarżony wyrok;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez niezastosowanie przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj.: nieuwzględnienie, że żądana informacja nie dotyczy sprawy publicznej, ale indywidualnej sprawy skarżącego związanej z odrzuceniem przez organ jego oferty w postępowaniu przetargowym;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. przez nieprzyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że do wniosku skarżącego w zakresie punktów 9, 11 i 12 nie stosuje się ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem żądana w tym zakresie informacja nie dotyczy spraw publicznych ale indywidualnej sprawy skarżącego związanej z odrzuceniem przez organ jego oferty w postępowaniu przetargowym, a co za tym idzie żądanie skarżącego stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę skarżący wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Zarzuty skargi kasacyjnej w istocie sprawdzają się do trzech kwestii. Po pierwsze, skarżący kasacyjnie organ zarzuca Sądowi pierwszej instancji, że bezpodstawnie uznał, iż zaskarżona decyzja nie zawiera dostatecznej argumentacji na okoliczność spełnienia przesłanek odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, podczas gdy organ zawarł prawidłową argumentację w uzasadnieniu decyzji (zarzuty 1-2); po drugie, zadaniem skarżącego kasacyjnie, WSA w Warszawie nie stwierdził, że wniosek z dnia 28 lipca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej nie dotyczył informacji publicznej, ponieważ był złożony faktycznie w indywidualnej sprawie (zarzuty 4-5) i po trzecie, uzasadnienie wyroku nie odpowiada warunkom określonym w art. 141 § 1 P.p.s.a. (zarzut 3).

Przechodząc do rozważenia zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, w pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., jego zasadność, bowiem, wykluczałaby możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie wyroku. Jest to przepis o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Na gruncie uchwały NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 9/09 przyjmuje się, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto, aby taki zarzut mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09). Oznacza to, że wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie się poddawał takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13),

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi, o których stanowi art. 141 § 4 P.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną oddalenia skargi. Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest odmienne od prezentowanego przez autora skargi kasacyjnej nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Nie można uznać, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że zaskarżona decyzja nie zawiera dostatecznej argumentacji na okoliczność spełnienia przesłanek odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, podczas gdy organ zawarł prawidłową argumentację w uzasadnieniu decyzji. W tym bowiem zakresie warto wskazać, że obszerna licząca 4 strony decyzja organu (k.49-52 akt administracyjnych) w istocie tylko w jednym akapicie na s. 4 wyjaśnia, dlaczego uznano, że dane, o których udostępnienie wnosił wnioskodawca są objęte klauzulą przedsiębiorcy. Wyjaśnienie te, jak słusznie podniósł to WSA w Warszawie, w istocie sprowadza się do ogólnego i lakonicznego przestawienia, że informacje objęte wnioskiem z dnia 28 lipca 2021 r. ze względu na zawieranie informacji technicznych objęte są tajemnicą przedsiębiorcy. Jednak w treści zaskarżonej decyzji skarżący kasacyjnie organ nie przestawił konkretnych przyczyn, z powodu których uznał, że dane, o które wniósł skarżący istotnie dotyczą tajemnicy przedsiębiorcy.

Zarzut skarżącego kasacyjnie, że złożony wniosek faktycznie nie dotyczył informacji publicznej, gdyż był złożony we własnej sprawie jest zaskakujący. Tak sformułowany zarzut bowiem przeczy dotychczasowej praktyce organu, który uznał, że wniosek z dnia 28 lipca 2021 r. dotyczy jednak informacji publicznej, ponieważ go rozpoznał i wydał w sprawie decyzję. Natomiast, w sytuacji gdyby Komendant Główny Policji uznał, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej powinien był poinformować wnioskodawcę pismem – wskazując, że jego żądanie nie dotyczy informacji publicznej. Takie postępowanie wskazuje na brak konsekwencji skarżącego kasacyjnie organu.

Należy również podnieść, że w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że brak jest podstaw do utożsamiania treści pojęcia informacji publicznej, jako przedmiotu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, z kwestią prawidłowości korzystania z tego prawa. Przedmiot prawa dostępu do informacji publicznej, jakim jest informacja publiczna, określona w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP jako "informacja o działalności" podmiotów określonych w tym przepisie, a w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jako "każda informacja o sprawach publicznych", jest kategorią prawną podlegającą wykładni. Zarówno Konstytucja, jak i u.d.i.p. wiążą pojęcie informacji publicznej z aktywnością podmiotów wskazanych w tych aktach prawnych, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Wynika to z faktu, że zarówno działalność podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji, jak i sprawa, o jakiej mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., wtedy mogą być kwalifikowane jako informacja publiczna, gdy spełniają kryterium "publiczności". W doktrynie prawa administracyjnego pojęcie "publiczności" służące m.in. tak podstawowym celom jako definiowanie administracji publicznej, czy kategorii interesu publicznego, jest wiązane z działalnością państwa jako przejętego przez nie zadania polegającego na zaspokajaniu zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli, wynikających ze współżycia ludzi w społecznościach (zob. J. Boć, Pojęcie administracji, [w:] J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2004, s. 16; J. Supernat, Pojęcie administracji publicznej – "państwowe", "powszechnie pojemne i ponadczasowe" oraz "pozapaństwowe, [w:] J. Korczak (red.): Układ administracji publicznej, Warszawa 2020, s. 114). Ustawodawca nie definiuje pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem, trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z 30 września 2009 r., I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, Lex 2016, art. 4; por. wyrok NSA z 14 września 2010 r., I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii właśnie prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi. Granica pomiędzy sprawą "publiczną" a sprawą "prywatną" jest zatem jednocześnie jedną z granic pomiędzy informacją publiczną a informacją niepubliczną. Granica ta nie jest ostra, stąd jej ustalenie w konkretnych sprawach może być problematyczne.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle wykładni art. 61 ust. 1 Konstytucji i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wypracowano stanowisko ułatwiające kwalifikowanie określonej informacji jako publicznej, m.in. przyjęto, że nie ma znamion informacji publicznej informacja dotykająca bezpośrednio sfery ad personam (por. wyroki NSA z 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1035/10; z 6 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3429/18; z 27 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2710/17; z 18 września 2018 r., sygn. akt I OSK 2434/16; z 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1586/16; z 19 grudnia 2017 r., I sygn. akt OSK 1380/17) i wiążąca się z ujawnieniem prywatnych danych określonej osoby. Przyjęto również, że przymiot informacji publicznej bez wątpienia posiadają dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zatwierdzono lub podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Natomiast przymiotu informacji publicznej nie mają dokumenty prywatne, które podmiot kieruje do organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z 11 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 189/11). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się także, że nie jest informacją publiczną wniosek w sprawie indywidualnej, stanowiący dokument prywatny (zob. wyrok NSA z 27 września 2002 r., II SAB 180/02; wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r., I OSK 1797/10; postanowienie NSA z 29 listopada 2011 r., I OSK 2154/11), jak i inne pisma procesowe stron (zob. wyrok NSA z 22 marca 2012 r., I OSK 2487/11).

Natomiast wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie kryterium rozróżnienia sprawy publicznej od niepublicznej, a tym samym informacji publicznej od innej informacji nie jest kryterium interesu wnioskodawcy w uzyskaniu informacji publicznej. Jak wskazano w wyroku NSA z 24 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 7440/21 i w orzeczeniach tam przytoczonych, dla odkodowania treści pojęcia informacji publicznej jako informacji o działalności organów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie ma znaczenia ocena charakteru interesu w uzyskaniu informacji publicznej przez wnioskodawcę, który jest podmiotem publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, również w powiązaniu z kategorią "sprawy własnej", ani cel i motywy, które towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania udostępnienia informacji publicznej. Cel i motywy, które towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania udostępnienia informacji publicznej, mają charakter subiektywny i mogą mieć znaczenie przy ocenie sposobu czynienia użytku przez wnioskodawcę z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej. Sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego wiąże się z problematyką "używania" tego prawa, w tym również jego nadużywania. Zatem ewentualne zjawisko nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej może być brane pod uwagę nie na etapie dokonywania wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p., czyli na etapie odkodowywania normy prawnej wraz z jej percepcją dla ustalenia przedmiotowych granic prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, lecz na etapie późniejszym, tj. po stwierdzeniu, że wnioskowana informacja odpowiada ustawowemu pojęciu informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, a zatem na etapie oceny prawidłowości korzystania z publicznego prawa dostępu do takiej informacji. Dopiero sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, a tym samym i interesu stanowiącego podstawę tego prawa może być analizowany z perspektywy ewentualnego zjawiska nadużywania tego prawa. Z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej, wynika, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 799/12). Odmowa ochrony nie następuje jednak poprzez zakwestionowanie przedmiotu określonego prawa, lecz wiąże się z odmową realizacji roszczenia, które z niego wynika, co w przypadku prawa dostępu do informacji publicznej powinno następować poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Nieprawidłowe jest zatem stanowisko organu, z którego wynika, że jeśli celem wniosku jest realizacja subiektywnego indywidualnego interesu podmiotu, który go złożył, to wniosek ten nie dotyczy z tego właśnie powodu informacji o sprawie publicznej. Wniosek "każdego" o udostępnienie informacji publicznej jest wnioskiem podmiotu publicznego prawa podmiotowego do udostępnienia informacji publicznej, a zatem z istoty swojej skierowany jest na realizację tego prawa, a więc i będącego jego istotnym elementem interesu. Tak więc ocena charakteru żądanej informacji jako informacji publicznej nie może odbywać się poprzez pryzmat "sprawy własnej" wnioskodawcy.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.