Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1588/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Magda Froncisz Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2024 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 6 października 2023 r. nr WI-I.7840.14.5.2023.DW w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno - budowlanego oraz wydania pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz M. W. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

II SA/Kr 1588/23

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 2 lutego 2023 r., znak: WA.6740.1.809.2022.DT, wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.) i art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 poz. 2351 ze zm.), Starosta Suski odmówił M. W. i W. W. zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego: budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami: wod.-kan., c.o., elektryczną, budynku gospodarczego, zbiornika na nieczystości ciekłe, niwelacja terenu, całość jako zagroda gospodarstwa ekologicznego dla rolnika na działce nr [...], jedn. ewid. [...] J. , obręb [...] Ł. .

Decyzją z dnia 6 października 2023 r., znak: WI-I.7840.14.5.2023.DW, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania M. W. i W. W., Wojewoda Małopolski utrzymał ww. decyzję organu pierwszej instancji w mocy.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył postanowienia uchwały Rady Gminy Jordanów nr XIV/89/2004, w tym: § 5 ust. 1, § 19 ust. 1, 2, 3 i 4 oraz § 25 ust. 1 lit. a, a następnie zwrócił uwagę na to, że legenda, tak jak rozdziały części tekstowej planu miejscowego, dzieli przeznaczenia terenów na obszary zainwestowania (rozdział 9) i środowisko przyrodnicze (rozdział 7 – wśród których wymieniono tereny "RP" – tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej). W terenie "RP", gdzie leżą działki inwestycyjne, nie dopuszcza się realizacji nowego siedliska (nowej zabudowy zagrodowej). Plan miejscowy dopuszcza jedynie wymianę kubatury oraz rozbudowę istniejących obiektów w siedlisku istniejącym w dniu uchwalenia planu miejscowego. Powyższe należy zdaniem organu odwoławczego wywieść m.in. z zaliczenia terenów "RP" do obszarów wyłączonych z nowego zainwestowania, zaliczonych do obszarów środowiska przyrodniczego, w ramach których dopuszczono utrzymanie, wymianę istniejącej zabudowy, w tym siedliskowej. Za taką interpretacją przemawia m.in. umieszczenie ustaleń dla tego terenu w rozdziale 7, jak i wskazanie terenu "RP" w legendzie w grupie środowisko przyrodnicze, wyłączonej z zainwestowania. W ustaleniach dla terenu "RP" posłużono się pojęciem adaptacji, które zostało parokrotnie użyte w tekście planu miejscowego w połączeniu ze słowami: istniejąca zabudowa; istniejąca infrastruktura; istniejące urządzenia; istniejące obiekty kubaturowe. Użycie tego słowa w § 19 wskazuje więc na dopuszczenie działań inwestycyjnych (wymianę jej kubatury, czy rozbudowę, ewentualnie zmianę sposobu użytkowania) tylko w odniesieniu do istniejących już siedlisk. Prawo budowlane nie zawiera legalnej definicji adaptacji i dlatego należy sięgnąć do definicji językowej (słownikowej), zgodnie z którą "adaptacja" to przystosowanie czegoś do innego niż pierwotnie użytku, zmiana zachowania się do otaczających warunków w celu optymalnego funkcjonowania. Potocznie mówi się o adaptacji lokalu na cele mieszkaniowe czy lokalu mieszkaniowego na cele usługowe. Użycie w tym kontekście w § 19 ust. 4 słów: "Wprowadza się zakaz zabudowy, która stoi w sprzeczności z przeznaczeniem podstawowym" miało na celu doprecyzowanie, iż w ramach istniejącej zabudowy można rozbudować istniejące obiekty siedliska, ale tylko w oparciu o funkcje związane z rolnictwem. W świetle powyższego organ odwoławczy stwierdził naruszenie ustaleń planu miejscowego w zakresie przeznaczenia terenu "RP", w którym ewentualne zainwestowanie może dotyczyć utrzymania istniejących już siedlisk, a nie powstania nowej zabudowy zagrodowej.

Odnosząc się do zarzutów w zakresie odstąpienia od utrwalonej linii orzeczniczej w takiej samej sytuacji prawnej i faktycznej, organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie dotyczy wyłącznie wniosku z dnia 1 grudnia 2022 r., który został negatywnie rozpatrzony przez organ pierwszej instancji. Nadto wskazał, że inwestorzy równolegle wystąpili z podobnymi wnioskami o pozwolenie na budowę "zabudowy zagrodowej gospodarstwa ekologicznego dla rolnika" na innych działkach w sołectwie Ł. i już z tego powodu nie można potraktować przedmiotowej inwestycji jako zabudowy zagrodowej, co oznacza, że przedmiot inwestycji jest niezgodny z wnioskiem oraz stanowi celowe wprowadzanie organu w błąd.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. W., zarzucając jej naruszenie:

1) art. 35 ust. 1 pkt 1 Pb w zw. z § 19 uchwały nr XIV/89/03 Rady Miejskiej Gminy Jordanów z dnia 17 lutego 2004 r. (Dz. U. Woj. Małopolskiego z dnia 27.03.2004 r. z późn. zm.) przez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że inwestycja jest sprzeczna z podstawowym przeznaczeniem terenu, podczas gdy plan dopuszcza zabudowę związaną z przeznaczeniem podstawowym, tj. zabudowę rolniczą, w tym siedliskową;

2) art. 35 ust. 4 Pb przez jego nieprawidłowego zastosowanie i wydanie decyzji odmownej mimo wcześniejszego spełnienia wymogów z art. 35 ust. 1 Pb i braku nieprawidłowości, o jakich mowa w art. 35 ust. 3 Pb;

3) art. 35 Pb przez jego nieprawidłowe zastawanie polegające na tym, że organ odmówił udzielenia pozwolenia na budowę, ale nie wskazał na jakiej podstawie prawnej tego dokonuje;

4) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji, która naruszała przepisy prawa;

5) art. 136 w zw. z art. 50 § 1 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy w postępowaniu o pozwolenie na budowę usuwanie innych braków niż formalne powinno nastąpić na podstawie i w trybie postanowienia z art. 35 ust. 3 Pb, a także przez wskazanie na podmiotowe kryteria udzielenia pozwolenia na budowę, których przepisy Pb nie przewidują;

6) art. 8 § 1 k.p.a. przez odstąpienie od utrwalonej linii orzeczniczej w takiej samej sytuacji prawnej i faktycznej, co miało wpływ na wynik sprawy;

7) art. 35 § 5 pkt 2 Pb w zw. z art. 79a i art. 7a k.p.a. przez wydanie decyzji odmownej bez wcześniejszego umożliwienia stronie wykazania przesłanek, które organ uznał za niespełnione, co miało wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że inwestorzy na żądanie wojewody wykazali staż pracy w rolnictwie i status ubezpieczenia społecznego w KRUS, pozwalając mu na ustalenie, czy posiadają gospodarstwo rolne i spełniają kryteria rolnika w rozumieniu u.k.u.r., choć ani przepisy Pb, ani postanowienia mpzp nie zawierają podmiotowych przesłanek udzielenia pozwolenia na budowę. Skoro inwestorzy posiadają gospodarstwo rolne w sołectwie, o którym mowa w § 19 ust. 1 mpzp, to nie będzie to realizacja nowego siedliska. Niezależnie od powyższego skarżąca stoi na stanowisku, że § 19 mpzp dopuszcza nową zabudowę o funkcji rolniczej, o czym świadczy § 19 ust. 4 mpzp ("Wprowadza się zakaz zabudowy, która stoi w sprzeczności z przeznaczeniem podstawowym"). Jej zdaniem z § 19 mpzp nie wynika generalny zakaz zabudowy przy dopuszczeniu jedynie adaptacji zabudowy istniejącej. Skarżąca podkreśliła, że pojęcie "w sprzeczności" powoduje konieczność oceny, której organ odwoławczy nie dokonał, zaś tylko pojęcie "niezgodności" wykluczałoby jakieś określone funkcje. Dla gruntów o przeznaczeniu rolnym zasadą jest możliwość realizacji zabudowy związanej z produkcją rolną, a także obiektów o cechach siedliska i zabudowy zagrodowej. Ograniczenie bądź wyłączenie możliwości realizacji jakiejkolwiek zabudowy musi być wyraźne, a zakazu takiego nie można bowiem domniemywać z samego faktu przeznaczenia nieruchomości na cele związane z uprawą. Skarżąca zwróciła uwagę na to, że z Wyszukiwarki GUNB wynika, że dla działek położonych w terenach "RP" (objętych innymi, choć jednobrzmiącymi planami miejscowymi) w 2019 r. wydano 7 pozwoleń (5 – T. , 2 – Ł. ), w 2020 r. wydano 3 pozwolenia (1 – T. , 1 – Ł. , 1 – O. ), w 2021 r. wydano 16 pozwoleń (7 – T. , 4 – O. 5 – Ł. ), w 2022 r. wydano 19 pozwoleń (4 – T. , 1 – O. 9 – Ł. ) a w 2023 roku wydano 1 pozwolenie (1 – T. ), przy czym wszystkie dotyczyły nowej kubaturowej zabudowy zagrodowej.

W oparciu o te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie pozwolenia na budowę, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania zaskarżonego aktu i zasadniczo na podstawie ustalonego przez organy stanu faktycznego. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną podstawą prawną, z wyjątkiem skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej zwanej p.p.s.a.).

Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art.35 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2021.2351 t.j.). Zgodnie z punktem pierwszym tego przepisu przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślenia również wymaga, że ustawodawca określając w treści art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. wymaganą relację pomiędzy projektem budowlanym a ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, posługuje się pojęciem "zgodności", co oznacza związek znacznie silniejszy niż tylko "spójność", czy też "brak sprzeczności" (vide: wyrok NSA z 2 października 2015 r., sygn. akt II OSK 215/14, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).

Organy architektoniczno-budowlane zobowiązane są, w ramach przeprowadzenia kontroli zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do interpretacji postanowień planu, z zachowaniem reguł obowiązujących przy wykładni aktów prawnych. Natomiast zasada prokonstytucyjnej wykładni przepisów prawa nakazuje, aby ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego ograniczające prawo własności były interpretowane ściśle.

Wskazać zatem należy, że w punkcie 1 uchwały nr XIV/89/2004 Rady Gminy w Jordanowie w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Jordanów dla Sołectwa Łętownia (Małop.2004.59.765) wymieniono jej rozdziały (Rozdział 1 "Przepisy ogólne", Rozdział 2 "Ustalenia dotyczące rysunku planu", Rozdział 3 "Ustalenia dotyczące wpływu eksploatacji górniczej na obszarze opracowania", Rozdział 4 "Ustalenia ogólne w zakresie lokalnych warunków, zasad i standardów kształtowania zabudowy oraz urządzenia terenu", Rozdział 5 "Ustalenia ogólne dla terenów przeznaczonych dla realizacji celów publicznych", Rozdział 6 "Ustalenia dla terenów infrastruktury komunalnej", Rozdział 7 "Ustalenia dla terenów leśnych, rolniczej przestrzeni produkcyjnej oraz zieleni urządzonej", Rozdział 8 "Ustalenia ogólne dotyczące zagospodarowania wynikających z potrzeb ochrony kulturowej i środowiskowej", Rozdział 9 "Ustalenia szczegółowe dotyczące przeznaczenia i warunków zagospodarowania dla terenów w obrębie strefy zainwestowania wiejskiego", Rozdział 10 "Przepisy przejściowe i końcowe").

Podkreślenia zatem wymaga odrębność regulacji objętej przepisami Rozdziału 7 - "Ustalenia dla terenów leśnych, rolniczej przestrzeni produkcyjnej oraz zieleni urządzonej" od unormowań Rozdziału 9 - "Ustalenia szczegółowe dotyczące przeznaczenia i warunków zagospodarowania dla terenów w obrębie strefy zainwestowania wiejskiego".

W punkcie 2. uchwały wskazano, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Sołectwa Ł. obejmuje obszar strefy: zainwestowania wiejskiego, rolniczej przestrzeni produkcyjnej, lasów zgodnie z ustanowioną granicą polno - leśną o ogólnej powierzchni 2249 ha ustaloną w przyjętym uchwałą Rady Gminy Jordanów "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Jordanów".

W punkcie 3. uchwały ustalono generalne zasady rozwoju poszczególnych funkcji oraz rozwoju miejscowości:

- utrzymanie rolnictwa jako głównej funkcji wsi Ł., rozwój rolnictwa opartego na indywidualnych gospodarstwach rolnych jako rolnictwo górskie o kierunku hodowlano - uprawowym z chowem bydła i trzody chlewnej oraz uprawą zbóż, okopowych i pastewnych oraz trwałych użytków zielonych,

- utrzymanie zwartych kompleksów leśnych w obrębie grzbietów Łysej Góry i Zębalowej jako ważnych ogniw ekologicznych, pomiędzy Beskidem Żywieckim a Wyspowym. Ustala się pielęgnację i poprawę złożonej struktury drzewostanów w dostosowaniu do warunków siedliskowych oraz funkcji ochronnych lasów. Ustala się zwiększanie zadrzewień ochronnych na wszelkich stromych, osuwiskowych i wysoko położonych stokach oraz jarach, ochronę walorów widokowych w obrębie eksponowanych stoków i wierzchowin oraz ich rekreacyjne wykorzystanie,

- pełna rekonstrukcja i utrzymanie obudowy biologicznej wzdłuż potoków Łętówki, Krzeczonówki i ich dopływów oraz zachowanie koryt rzecznych w stanie naturalnym, przy umocnieniu linii brzegowej materiałami pochodzenia miejscowego. Zakaz sytuowania obiektów nie związanych z przeznaczeniem podstawowym za wyjątkiem obiektów hydrotechnicznych oraz małych elektrowni wodnych,

- koncentracja zabudowy w dolinach rzek i wyznaczonych miejscach oraz nie rozpraszanie jej na stokach. Rozwój mieszkalnictwa następował będzie w formie zabudowy zagrodowej i jednorodzinnej nawiązującej do form architektury regionalnej,

- adaptacja usług istniejących, a dla rozwoju nowych usług z zakresu handlu, oświaty i turystyki zabezpiecza się w planie odpowiednie tereny.

Jak postanowiono w § 1 pkt b uchwały celem regulacji zawartych w ustaleniach planu jest ustalenie przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania.

Zgodnie z § 2 a) uchwały rozwiązania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa Ł. przewidują możliwości zagospodarowania terenów i ich struktury funkcjonalno - przestrzennej, określone ustaleniami tekstowymi i rysunkiem planu, które zawierają zakazy, nakazy a także zalecenia i warunki dopuszczenia odstępstw od zakazów, nakazów związanych ze sposobem zagospodarowania terenu głównie pod kątem realizacji celów usługowych, w tym lokalnych i ponad lokalnych celów publicznych oraz wymogów kształtowania ładu przestrzennego.

Stosownie zaś do § 3 ust.1 uchwały rozwiązania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa Ł. , o których mowa § 2 są regulowane ustaleniami, stanowiącymi treść niniejszej uchwały i jej załącznikiem rysunkiem planu Ł. w skali 1:10000.

Zacytowania wymaga również § 5 ust.1 i 2 uchwały: "Ilekroć mowa o: ustaleniu określonego przeznaczenia oraz warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, oznacza to zakaz realizacji innego przeznaczenia oraz innego zagospodarowania terenu". "Ilekroć mowa o: a) przeznaczeniu podstawowym - rozumie się przez to takie przeznaczenie, które powinno przeważać na danym terenie, wyznaczonym liniami rozgraniczającymi, b) przeznaczeniu dopuszczalnym - rozumie się przez to przeznaczenie inne niż podstawowe, które uzupełniają i wzbogacają funkcję a nie powodują kolizji z przeznaczeniem podstawowym".

W myśl § 6 ust.3 uchwały legenda rysunków planu stanowi informację o oznaczeniach, które mają charakter obowiązujący i obejmuje m.in. linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnym sposobie zagospodarowania, oznaczenie granicy "strefy ochrony krajobrazu", oznaczenia cyfrowe i literowe przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego oraz "inne oznaczenia uzupełniające".

W rozdziale 7 tekstu planu zatytułowanym "Ustalenia dla terenów leśnych, rolniczej przestrzeni produkcyjnej oraz zieleni urządzonej" w § 19 ustalono:

"1. W granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa Ł. adaptuje się tereny w obrębie strefy rolniczej przestrzeni produkcyjnej oznaczonym symbolem na rysunku planu RP ustalając dla całych zasobów funkcję ochronną w ramach "Ekologicznego Systemu Terenów Otwartych".

2. Dla terenów wyznaczonych w ust. 1 ustala się zasady gospodarki określające metody zagospodarowania mające na celu utrwalenie stanu istniejącego rozłogów szczególnie:

a) dbałość o stan zdrowotny i sanitarny kompleksów rolnych,

b) preferowanie naturalnego płodozmianu oraz ograniczenie do niezbędnego minimum chemicznych zabiegów agrotechnicznych,

c) ograniczenie regulacji stosunków wodnych,

d) ograniczenie trwałego odwadniania bagien i oczek śródpolnych,

e) kształtowanie struktury przestrzennej zieleni śródpolnej zgodnie z warunkami siedliskowymi, w kierunku powiększenia różnorodności biologicznej i zwiększenia odporności zasobów na czynniki destrukcyjne,

f) stosowanie indywidualnych sposobów gospodarowania ukierunkowanych na produkcję zdrowej żywności.

3. Ustala się adaptację struktury zabudowy siedliskowej poprzez umożliwienie wymiany kubatury, rozbudowy istniejących obiektów preferując rozwój rodzinnych gospodarstw w kierunku towarowości: produkcji zdrowej żywności oraz agroturystyki.

4. Wprowadza się zakaz zabudowy, która stoi w sprzeczności z przeznaczeniem podstawowym".

Ponieważ rozwiązania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa Ł. określone zostały tak treścią uchwały, jak i jej załącznikiem graficznym - rysunkiem planu Ł. , oczywistym jest, że wykładnia przepisów planu powinna być dokonywana łącznie i obejmować część tekstową i rysunkową planu. Jak już wyżej przedstawiono, oznaczenia legendy rysunku planu mają charakter obowiązujący. Co istotne, nie wszystkie oznaczenia wymienione w legendzie opisane zostały w samej uchwale, skoro oprócz opisanych w niej linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu, strefy ochrony krajobrazu, oznaczeń cyfrowych i literowych przeznaczenia podstawowego, rysunek planu ma zawierać inne oznaczenia uzupełniające.

Przypomnieć należy, że organ I instancji podał w uzasadnieniu decyzji, że analiza ustaleń tekstu i rysunku planu wykazała, że w obszarze o symbolu RP nie dopuszcza się realizacji nowego siedliska (nowej zabudowy zagrodowej).

Rzecz jednak w tym, że w przedłożonych aktach administracyjnych brak jest rysunku przedmiotowego planu, a na k.13 znajduje się jedynie kserokopia niewielkiego fragmentu jakiegoś planu, nie opisana, nie potwierdzona za zgodność z oryginałem, nie zawierająca legendy rysunku planu. Tak więc zawartość akt administracyjnych nie pozwala na pełną weryfikację prawidłowości wnioskowania organu co do niedopuszczalności realizacji nowego siedliska (nowej zabudowy zagrodowej) w obszarze planu oznaczonym symbolem RP.

Ocena ta odnosi się również do decyzji organu odwoławczego. Wojewoda, powielając ustalenia organu I instancji przeprowadził wykładnię przepisów planu jedynie na podstawie analizy treści uchwały i znajdującego się w aktach sprawy fragmentu części rysunkowej planu, co było podstawą ustalenia, że tereny RP należą do obszarów wyłączonych z nowego zainwestowania jako zaliczone do obszarów środowiska przyrodniczego. Ustalenia tego nie da się zweryfikować. W przedłożonych aktach sprawy brak jest bowiem rysunku planu. Co istotne, pierwotny rysunek planu nie został opublikowany ani w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego, ani na stronie Urzędu Gminy w Jordanowie.

Zdaniem Sądu, dla dokonania prawidłowej interpretacji przepisów planu, porównanie rysunku planu z treścią uchwały jest niezbędne.

Wskazać należy, że treść przepisu § 19 uchwały nie jest jasna. Po pierwsze, nie wiadomo co kryje się pod użytą w nim nazwą własną: "Ekologiczny System Terenów Otwartych", czy jest to obszar opisany w rysunku planu, czy w Studium, czy w jeszcze innym akcie. Po drugie, uchwala nie określa ani definicji "rolniczej przestrzeni produkcyjnej", ani "zabudowy siedliskowej". Być może strefa rolniczej przestrzeni produkcyjnej zdefiniowana została w Studium, do którego odwołuje się punkt 2 uchwały, jak również jej § 34.

W przepisie § 19 ust.3 uchwały planistycznej dla terenów w obrębie strefy rolniczej przestrzeni produkcyjnej oznaczonym symbolem na rysunku planu RP ustalono przeznaczenie jako adaptację struktury zabudowy siedliskowej, z tym, że jedynie poprzez umożliwienie wymiany kubatury oraz rozbudowy istniejących obiektów. Wobec braku definicji tego sformułowania, posiłkować się należy definicją podaną w słowniku PWN, według którego "adaptować" oznacza "przystosować się do nowych warunków".

Jednocześnie, pomimo że w tekście planu dla obszaru rolniczej strefy produkcyjnej ustalono przeznaczenie jako adaptację struktury zabudowy siedliskowej, to założono adaptację istniejących obiektów również do funkcji agroturystyki. Nie można zatem, na podstawie akt sprawy, wykluczyć, że § 19 ust.3 uchwały dotyczy już istniejącej - na terenie oznaczonym symbolem planu RP - zabudowy siedliskowej.

Taki właśnie zarzut sformułowany został w skardze. Podniesiono w niej, że § 19 ust.3 uchwały dotyczy istniejącej zabudowy, gdy tymczasem §19 ust.4 tekstu planu odnosi się do nowej zabudowy, stanowiąc, że "wprowadza się zakaz zabudowy, która stoi w sprzeczności z przeznaczeniem podstawowym".

Bez skonfrontowania tekstu uchwały z całym rysunkiem planu (obejmującym również jego legendę) niemożliwe jest zweryfikowanie twierdzenia organu odwoławczego, że przepis § 19 ust.4 uchwały stanowi jedynie doprecyzowanie treści § 19 ust.3, co oznacza, że w ramach istniejącej zabudowy można rozbudować obiekty siedliska, ale tylko o funkcje związane z rolnictwem.

Analiza, co należy podkreślić, jedynie tekstu planu wskazuje, że interpretacja dokonana przez Starostę Suskiego, a zaakceptowana w całości przez Wojewodę Małopolskiego jest nielogiczna. Wszak w § 19 ust.3 uchwały wyraźnie wskazano, że wymiana i rozbudowa obiektów istniejącego siedliska może dotyczyć również agroturystyki, a funkcja ta na pewno nie jest powiązana z "produkcją rolniczą".

Na podstawie li tylko tekstu planu byłaby możliwa również i taka jego wykładnia, że ustęp 3 dotyczy zabudowy istniejących siedlisk, a ustęp 4 - terenów niezabudowanych położonych w obszarze RP.

Wojewoda Małopolski podkreślił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że analiza rysunku planu – w tym legendy – jest niezbędna do kompleksowej i całościowej interpretacji ustaleń planu. Z twierdzeniem tym w pełni należy się zgodzić. Rzecz jednak w tym, że z akt administracyjnych w żaden sposób nie wynika, że analiza rysunku planu została przeprowadzona. Reasumując, organy naruszyły przepis art.35 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z art.7 i art.77 k.p.a. przez wadliwe dokonanie omawianego sprawdzenia, bez uzyskania rysunku planu, co spowodowało, że przeprowadzona wykładnia przepisów przedmiotowego planu miejscowego była nieprawidłowa.

Końcowo podkreślić należy, że z projektu zagospodarowania działki wynika, że budowa ma dotyczyć zagrody gospodarstwa ekologicznego dla rolnika. W nowszym orzecznictwie przyjęte zostało, że zabudowa zagrodowa stanowi wydzielony fragment powierzchni gospodarstwa rolnego funkcjonalnie z nim związany i przeznaczony do obsługi działalności rolniczej związanej z prowadzeniem tego gospodarstwa (zob. wyroki NSA z 14.12.2008 r., II OSK 1536/07, LEX nr 477263; z 18.09.2014 r., II OSK 672/13, LEX nr 2135482; z 29.09.2015 r., II OSK 143/14, LEX nr 1987024; z 10.04.2018 r., II OSK 1068/17, LEX nr 2522406). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10.04.2018 r., II OSK 1068/17, uwzględniając wskazane wyżej poglądy, uznał, że związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej. Skoro jednym z elementów zabudowy zagrodowej jest jej związek z rodzinnym gospodarstwem rolnym, to w dalszej konsekwencji i z osobą rolnika indywidualnego. Definicja pojęcia rodzinnego gospodarstwa rolnego znajduje się w ustawie z 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U.2022.2569 t.j. z dnia 2022.12.12) - dalej u.k.u.r. Zgodnie z art. 5 ust. 1 tej ustawy za gospodarstwo rodzinne uważa się gospodarstwo rolne prowadzone przez rolnika indywidualnego, w którym łączna powierzchnia użytków rolnych jest nie większa niż 300 hektarów. Z kolei zgodnie z art. 6 ust 1 u.k.u.r. za rolnika indywidualnego uważa się osobę fizyczną będącą właścicielem, użytkownikiem wieczystym, samoistnym posiadaczem lub dzierżawcą nieruchomości rolnych, których łączna powierzchnia użytków rolnych nie przekracza 300 ha, posiadającą kwalifikacje rolnicze oraz co najmniej od 5 lat zamieszkałą w gminie, na obszarze której jest położona jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego i prowadzącą przez ten okres osobiście to gospodarstwo. Należy zatem zauważyć, że zabudowa zagrodowa jest związana nie tylko z elementem przedmiotowym dotyczącym jej związku funkcjonalnego z gospodarstwem rolnym, ale również z elementem podmiotowym - posiadaniem statusu rolnika indywidualnego.

Tymczasem z akt niniejszej sprawy wynika (k. 12), że M. W. złożyła trzy wnioski o pozwolenie na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych – jako trzech zagród dla trzech gospodarstw ekologicznych, na trzech różnych działkach ( nr [...], nr [...], nr [...]). We wszystkich trzech przypadkach decyzje organów były odmowne, a skargi (oprócz sprawy niniejszej) zarejestrowane zostały pod sygnaturami II SA/Kr 1599 /23 oraz II SA/Kr 1589/23.

Zamiar wybudowania trzech budynków jednorodzinnych wskazuje zatem nie tyle na chęć zorganizowania sobie - jako rolnikowi indywidulanemu prowadzącemu gospodarstwo ekologiczne - miejsca zamieszkania ściśle związanego z miejscem pracy, ale na zamiar wybudowania trzech domów jednorodzinnych nie mających charakteru siedliska (zagrody gospodarstwa ekologicznego dla rolnika). Jeden rolnik posiada jedno gospodarstwo rolne i jedno siedlisko w znaczeniu domu wraz z niezbędnymi zabudowaniami gospodarczymi. Okoliczności te organ weźmie pod rozwagę w ponownym postępowaniu.

Nadto przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą Wojewody będzie dołączenie do akt sprawy załącznika graficznego planu, wyjaśnienie znaczenia nazwy własnej użytej w tekście planu: "Ekologiczne Systemy Terenów Otwartych". Organ odwoławczy zobowiązany będzie również rozważyć celowość (dla dokonania kompleksowej wykładni planu) dołączenia do akt sprawy tekstu i rysunku Studium.

Wobec powyższego, na podstawie art.145 § 1 ust.1 pkt 1 lit.a i c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art.200 p.p.s..a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 997 zł składa się: kwota 500 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.) oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1044 z późn. zm