Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 689/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 19  ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 123 poz 858
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Katowice-Północ na uchwałę Rady Miasta Katowice z dnia 20 grudnia 2007 r. nr XX/374/07 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność § 8 ust. 4 i ust. 5, § 22 ust. 4, § 23 ust. 1, § 24 ust. 2, § 36 i § 40 zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 20 grudnia 2007 r. Nr XX/374/07 Rada Miejska Katowice, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U z 2001, poz. 1591 zez m) w związku z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.jedn. Dz.U. z 2006, Nr 123, poz. 858) przyjęła Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie miasta Katowice.

Pismem z dnia 12 lipca 2018 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej Katowice - Północ w Katowicach wniósł skargę na powyższą uchwałę, domagając się, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdzenia jej nieważności w zakresie § 8 ust. 4, § 8 ust. 5, § 22 ust. 4, § 23 ust. 2, § 36 i § 40.

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie prawa, a mianowicie art. 19 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 15 ust.2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków polegające na:

- przekroczeniu delegacji ustawowej zawartej w tej ustawie poprzez ustanowienie w § 22 ust.4 Regulaminu wynagrodzenia dla przedsiębiorstw wodociągowo- kanalizacyjnego za wydania "warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej", podczas gdy wspomniana ustawa kompleksowo reguluje kwestię ponoszenia kosztów realizacji budowy przyłącza do sieci, a delegacja ustawowa nie daje upoważnienia organom samorządu terytorialnego do nakładania dodatkowych opłat;

- przekroczeniu delegacji ustawowej zawartej w tych przepisach poprzez ustanowienie w § 23 ust. 1 Regulaminu możliwości dobrowolnego przyjęcia na siebie – przez osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci- obowiązku wybudowania ze środków własnych urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych, podczas gdy ustawa wyraźnie nakłada na przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne obowiązek ponoszenia kosztów budowy tych urządzeń, a delegacja ustawowa nie daje takiego upoważnienia organom samorządu terytorialnego do dokonywania zmian w podziale tych kosztów i obowiązków ;

- przekroczeniu delegacji ustawowej poprzez ustanowienie w § 23 ust. 2 Regulaminu, że przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne wykonuje odpłatnie, podczas gdy ustawa nie daje upoważnienia do nakładania dodatkowych opłat w tym przedmiocie;

- ustanowieniu w § 8 ust. 4 Regulaminu obowiązku uprawdopodobnienia przez osobę korzystającą z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym faktu korzystania z przyłączonej nieruchomości, podczas gdy ustawa nie ustanawia takiego obowiązku;

- polegające na ustanowieniu w § 8 ust. 5 Regulaminu delegacji na rzecz przedsiębiorstwa wodociągowo- kanalizacyjnego do określania wzoru wniosku o zawarcie umowy, podczas gdy żaden przepis ustawy nie przewiduje podstawy do nadawania przedsiębiorstwu uprawnienia do sporządzania wzoru wniosku o zawarcie umowy;

- przekroczeniu delegacji ustawowej poprzez ustanowienie w § 36 Regulaminu konieczności zawarcia umowy pomiędzy gminą, przedsiębiorstwem wodociągowo- kanalizacyjnym i jednostką straży pożarnej dla zapewnienia dostaw wody na cele przeciwpożarowe, podczas gdy delegacja ustawowa nie daje upoważnienia do takiego działania, a obowiązek dostarczania wody na cele przeciwpożarowe wynika wprost z ustawy i obciąża to przedsiębiorstwo;

- naruszenie art. 7, art. 84 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegającej na przekroczeniu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 19 ust. 1 i ust.2 cytowanej ustawy do określania przez organy samorządu terytorialnego treści regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w zakresie, w jakim doszło do nałożenia na obywateli inne podmioty wspólnoty lokalnej nieprzewidzianych mocą ustawy opłat (wynagrodzenia) na rzecz przedsiębiorstwa wodociągowo- kanalizacyjnego, które w istocie stanowią daninę publicznoprawną;

- naruszenia art. 87 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na wskazaniu w § 40 Regulaminu, że przepisy ustawy obowiązują w sprawach nieobjętych Regulaminem, podczas gdy hierarchia źródeł prawa wyraźnie wskazuje, że ustawa jest aktem prawnym wyższego rzędu i obowiązuje niezależnie od unormowań Regulaminu.

W uzasadnieniu Prokurator rozwinął argumentację wskazującą, że akty prawa miejscowego, będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa winny pozostawać zgodzie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa – tj. Konstytucją Rzeczypospolitej i ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Mogą być stanowione tylko i wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, która określa zasady i tryb wydawania tych aktów.

W odpowiedzi na skargę, reprezentowana przez Prezydenta Miasta Katowice, Rada Miasta Katowice wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Nie zgadzając się ze stanowiskiem skarżącego w stosunku do zarzutów dotyczących regulacji § 22 ust.4 i § 24 ust. 2 Regulaminu odnoszących się odpłatności za przyłączenie do sieci wodociągowej czy odpłatności za wydanie warunków technicznych takiego podłączenie wyjaśnił, iż pomimo iż zapisy takie znajdują się w Regulaminie, to od przełomu roku 2012/2013 takie opłaty nie są pobierane.

Odnosząc się do zapisu § 23 ust. 1 Regulaminu wskazujące na obowiązek wybudowanie przez odbiorę usług z własnych środków urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych wyjaśnił, iż wymieniony zapis jest dopełnieniem dyspozycji zawartej w art. 19 ust. 2 pkt 4 i pkt 5 ustawy. Wyjaśnił, że żaden przepis prawa nie zakazuje, ani nie upoważnia gminy do ograniczania inwestorów prywatnych w zakresie możliwości budowy infrastruktury wodociągowej lub kanalizacyjnej. Odwołując się do zapisu art. 49 § 2 Kodeksu cywilnego stwierdził, iż osoba, która poniosła koszty budowy urządzeń, o których mowa w § 1, jest ich właścicielem, może żądać, aby przedsiębiorca, który przyłączył urządzenia do sieci, nabył ich własność za odpowiednim wynagrodzeniem. Również art. 31 cytowanej ustawy stanowi, iż osoby, które wybudowały z własnych środków urządzenia wodociągowe i urządzenia kanalizacyjne, mogą je przekazywać odpłatnie gminie lub przedsiębiorstwu wodociągowo- kanalizacyjnemu na warunkach uzgodnionych w umowie. Skoro więc ustawodawca przewidział rozliczenia cywilnoprawne, to tym bardzie w pełni zgodne z prawem jest finansowanie przez inwestorów prywatnych kosztów budowy urządzeń wodociągowo- kanalizacyjnych dobrowolnie we własnym zakresie, które następnie zgodnie z zasadami określonymi w § 23 ust. 2 i ust. 3 zaskarżonego Regulaminu, mogą być przekazywane przedsiębiorstwu wodociągowo- kanalizacyjnemu.

W zakresie zarzutu odnoszącego się do § 8 ust. 4 Prezydent wyjaśnił, iż zapis ten powoduje, iż przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne nie odmawia zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzenia ścieków do nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, porządkując jedynie kwestie z tym związane. Zdaniem organu działanie takie jest uzasadnione, gdyż z art. 6 ust 4 wynika, iż umowa zawierana jest na podstawie tytułu prawnego, a wykazanie przez potencjalnego przyszłego odbiorcę faktu korzystania z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym nie wprowadza żadnego dodatkowego obowiązku, który nie wynikałby z przepisów ustawy.

W przypadku zapisu § 8 ust. 5 Regulaminu wyjaśniono, iż przedsiębiorstwo nie posiada wzoru o zawarcie umowy przyłączeniowej. Zapis ten nie ma powiązania z § 22 ust. 1 Regulaminu, który nie ma zastosowania w tym przypadku. Dodał też, iż przedsiębiorstwo nie posiada wzoru wniosku o zawarcie umowy przyłączeniowej, tylko wniosek o zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzenie ścieków.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego § 36 Regulaminu wyjaśnił, iż treść art. 22 ust.2 ustawy pozwala na przyjęcie określonej w regulaminie formy współdziałania z zakresu, czyli przez zawarcie umowy dotyczącej realizacji zadań z zakresu ochrony przeciwpożarowej.

W zakresie § 40 Regulaminu wyjaśnił, iż z zakresu tego nie wynika pierwszeństwo w obowiązywaniu stosowanego prawa zapisów Regulaminu.

Na rozprawie w dniu 5 października 2018 r. Prokurator podtrzymał skargę i zawartą w niej argumentację.

Pełnomocnik organu wnosząc o oddalenie skargi podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę. Podkreślił, że proponowane wzory wniosków o zawarcie umowy mają ułatwiać życie mieszkańcom Katowic i nie mają charakteru wiążącego. Dla celów porządkowych została wprowadzona regulacja dotycząca zawierania umów przez posiadaczy nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Uchwała Rady Miasta Katowice w zaskarżonej części zapadła bowiem z istotnym naruszeniem prawa, co z mocy art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1875), skutkuje jej nieważnością w tym zakresie. Zasadnie zarzucił Prokurator, że organ gminy uchwalając akt prawa miejscowego związany jest upoważnieniem ustawowym i nie może wykraczać poza kompetencje przyznane mu w ustawie (art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym).

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni przychylił się do obszernej i wnikliwej argumentacji Prokuratora w zakresie rodzaju i charakteru naruszenia prawa w regulacji wymienionego Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na ternie miasta Katowice.

Zakres upoważnienia ustawowego w niniejszej sprawie w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały regulował przepis art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków. Katalog problematyki wskazany w tym przepisie, przekazanej radzie gminy do unormowania w regulaminie dostarczania wody i odprowadzenia ścieków, nie uprawniania do określania w nim zasad naliczania jakichkolwiek opłat związanych z przyłączeniem odbiorcy do instalacji wodociągowo- kanalizacyjnych. Podzielić w tym miejscu należy stanowisko Prokuratora, iż ani ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, ani akty wykonawcze do niej nie przewidują możliwości ustanawiania w regulaminie jakichkolwiek opłat związanych z przyłączeniem danej nieruchomości do sieci. Zawarcie więc takich regulacji w regulaminie będącym aktem prawa miejscowego nie ma podstawy prawnej. Zatem kwestionowany zapis § 22 ust. 4 czy § 24 ust. 2 Regulaminu - przewidujący odpłatność za wydanie warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej czy za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej został wprowadzony bez podstawy prawnej. Dodać przy tym trzeba, że przewidziana w tym przepisie opłata nie ma charakteru świadczenia dobrowolnego, a raczej jest przykładem jednostronnej daniny publicznej, od której uzależnione jest podłączenie do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej. Także nie istnieją podstawy do nakładania opłaty za wydanie warunków technicznych przyłączenia do sieci. Fakt nie pobierania tego typu opłat od przełomu lat 2012/2013 nie może zmienić stanowiska w tym zakresie. Potwierdza jedynie słuszność żądania Prokuratora stwierdzenia w tym zakresie nieważności tych zapisów wobec ich nie funkcjonowaniu w praktyce.

Nie znajduje także potwierdzenia w przywołanym powyżej art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków zapis § 23 ust. 1 Regulaminu. Podzielić w tym zakresie trzeba stanowisko skarżącego, iż zapis ten pozostaje w sprzeczności z art. 15 cytowanej ustawy, w myśl którego to przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne obowiązane jest zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych. Przerzucanie tego obowiązku na podmioty ubiegające się o przyłączenie do sieci nie może zatem w tych okolicznościach być uznane za zgodne z wyraźnie ustanowioną w ustawie zasadą ponoszenia kosztów w tym zakresie przez przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne. Regulamin jako akt prawa miejscowego nie może modyfikować postanowień aktu wyższego rzędu - tj. ustawy. Tym samym brak jest podstawy do ustanowienia w Regulaminie dodatkowej regulacji zmieniającej zasady ponoszenia tych kosztów i "dobrowolnego" ich przerzucania na obywateli czy inne podmioty prawa.

Poza upoważnienie ustawowe wykracza także regulacja zawarta w § 8 ust. 4 czy § 8 ust. 5 Regulaminu. W przypadku pierwszego z zapisów, wobec treści art. 6 ust. 4 ustawy, który stanowi, że umowa o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być doprowadzana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym przedmiotowy zapis ten jest zbędny, nie wprowadzając żadnych nowych zasad w tym zakresie. Stąd też wymaganie w Regulaminie uprawdopodobnienia faktu korzystania z przyłączonej nieruchomości jest działaniem bez podstawy prawnej. Także regulacja zawarta w ust. 5 tego paragrafu nie znajduje podstawy w ustawie, gdyż Rada Miasta dokonała nieuprawnionej delegacji na przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne kompetencji do określania wzorów wniosków o zawarcie umowy o przyłączenie do sieci.

Za wydany z naruszeniem delegacji ustawowej Sąd uznaje wreszcie § 36 i § 40 Regulaminu. Zgodnie z pierwszym z przepisów "zapewnienie dostawy wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie umowy zawieranej pomiędzy gminą , przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym i jednostką straży pożarnej". Warunkiem dostawy wody na omawiane cele nie jest wszak zawarcie umowy, lecz obowiązek ten obciąża przedsiębiorcę na podstawie przepisu art. 22 pkt 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Użyte w art. 19 ust. 2 pkt 9 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, stanowiące delegację ustawową, określenie "warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe" nie uprawnia do wskazania w regulaminie konieczności zawarcia umowy pomiędzy gminą, przedsiębiorstwem i jednostką straży pożarnej. Warunki te powinny być uregulowane w regulaminie, a nie w umowie o jakiej mowa w zakwestionowanym przepisie uchwały. Należało zatem przyjąć, że przepis ten został statuowany bez upoważnienia ustawowego. Nadto zachodzi obawa, że gdyby umowa o jakiej mowa w tym przepisie nie została zawarta, to istniałaby podstawa odmowy dostarczenia wody na cele przeciwpożarowe, co niewątpliwie byłoby sprzeczne z celami ustawy. Również zatem ten przepis został uchwalony z istotnym naruszeniem prawa, aczkolwiek z innych niż podane w skardze powodów.

W konkluzji zatem należy uznać, że przedmiotowa uchwała (Regulamin) wykraczając we wskazanym wyżej zakresie poza upoważnienie ustawowe, zawarte w art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (w wersji obowiązującej w dacie jej podjęcia) w sposób istotny narusza w tej części prawo i jako taka jest nieważna stosownie do dyspozycji art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Mając na względzie powyższe orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.).