Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 939/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 55 ust. 1 pkt 5, art. 92b ust. 1, art. 92c ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 58
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 102 poz 1 art. 10 ust. 3 i 5
law: Rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów  socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również  uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Tekst mający znaczenie dla EOG).
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 60 poz 1 art. 33 ust. 2, art. 35
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie  drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz  zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych  odnoszących się do transportu drogowego.
article: art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Protokolant Paweł Cholewski po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1452/19 w sprawie ze skargi J. D. i K. D. - wspólników spółki cywilnej [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 30 września 2019 r. nr BP.500.154.2019.0165.RZ9.7447 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza solidarnie od J. D. i K. D. - wspólników spółki cywilnej [...] na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 1200 (tysiąc dwieście) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1452/19, po rozpoznaniu skargi J. D. i K. D. – wspólników spółki cywilnej [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 30 września 2019 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, 1/ uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w Rzeszowie z dnia 16 maja 2019 r., nr WITD.DI.0152.IX0328/85/18/P, oraz 2/ zasądził na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Inspektorzy Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego przeprowadzili kontrolę w siedzibie przedsiębiorców: J. D. i K. D., której przedmiotem było sprawdzenie przestrzegania obowiązków i warunków przewozu drogowego wynikających z aktów prawnych wymienionych w art. 4 pkt 22 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 58 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.t.d.). Kontrolą objęto okres od dnia 1 listopada 2017 r. do 31 marca 2018 r. Ustalenia kontroli potwierdzono w protokole. Przedsiębiorca w okresie kontroli zatrudniał średnio 16 kierowców.

Decyzją z dnia 16 maja 2019 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżących karę pieniężną w wysokości 20.000 zł. W decyzji stwierdzono następujące naruszenia: obowiązku terminowego pobierania danych z karty kierowcy (lp. 6.2.17), przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy (lp. 5.11), skrócenie dziennego czasu odpoczynku (lp. 5.3), skrócenie wymaganego regularnego okresu odpoczynku dziennego (lp. 5.5), skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku (lp. 5.4), niespełnienie wymogu dzielonego dziennego okresu odpoczynku (lp. 5.6), nieudostępnienie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek oraz pobranych przechowywanych danych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego (lp. 6.3.16).

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli skarżący – wspólnicy skontrolowanej spółki, wskazując m.in., iż wszystkie stwierdzone w czasie kontroli naruszenia czasu pracy wynikały z zaistnienia nadzwyczajnych, niedających się przewidzieć okoliczności.

Decyzją z dnia 30 września 2019 r., po rozpoznaniu odwołania, Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił w całości decyzję organu I instancji i jednocześnie nałożył na Strony karę pieniężną w wysokości 13.150 zł. Na podstawie danych cyfrowych kierowców, ponownej analizy z uwzględnieniem błędów lub zdarzeń w postaci braku napięcia, organ odwoławczy stwierdził, że strona nie dochowała wyznaczonego przepisami prawa maksymalnego okresu na odczytywanie danych z karty kierowcy D. M. Przedsiębiorca okazał plik potwierdzający pobranie danych cyfrowych tego kierowcy w dniu 8 stycznia 2018 r., a następnie 9 lutego 2018 r. Tak więc pomiędzy odczytami minęło 33 dni zarejestrowanej automatycznie przez tachograf działalności, co stanowi naruszenie Ip. 6.3.17 załącznika nr 3 do u.t.d., zaś kara wynosi 500 zł. K. D. dnia 8 marca 2018 r. przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 17 minut, co stanowi naruszenie Ip. 5.11, zaś kara wynosi 100 zł. Ponadto na podstawie analizy danych cyfrowych kart kierowców stwierdzono, iż K. D. (przedsiębiorca), J. D., dwukrotnie I. M., skrócili dzienny czas odpoczynku o czas powyżej 15 minut do 1 godziny oraz powyżej godziny, za co wg. organu odwoławczego kara pieniężna wynosi 1600 zł, co wynika m.in. z Ip. 5.3 zał. nr 3 do u.t.d. J. D. skrócił dzienny czas odpoczynku o 1 godzinę i 5 minut, za co kara wynosi 300 zł (lp. 5.5 załącznika nr 3 do u.t.d.). Kierowca K. N. skrócił dzienny czas odpoczynku o 26 minut i kara za to naruszenie wynosi 100 zł (lp. 5.6 załącznika nr 3 do u.t.d.). Kierowca J. D. skrócił tygodniowy czas odpoczynku o 44 minuty w odniesieniu do normy 45 godzinnej - kara pieniężna za to naruszenie wynosi 50 zł. Natomiast odnośnie czynu opisanego w Ip. 6.3.16 załącznika do u.t.d., dotyczącego nieudostępnienia podczas kontroli wykresówek oraz pobranych i przechowywanych danych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego stwierdzono, że organ kontrolny pismem z dnia 20 sierpnia 2018 r. zawiadomił K. D. o zamiarze wszczęcia kontroli. W piśmie tym wezwano stronę do okazania kart kierowców oraz pojazdów z okresu objętego kontrolą, tj. od 1 października 2017 r. do 31 lipca 2018 r. Wezwanie to Strona odebrała 22 sierpnia 2018 r. Pismem z dnia 17 września 2018 r. organ ponownie wezwał wspólników Spółki do okazania wykresówek, danych cyfrowych z kart kierowców oraz pojazdów. Termin okazania dokumentów wskazano na dzień 17 września 2018 r. Dnia 17 września 2018 r. skarżący okazali dokumenty zgodnie z treścią protokołu z okazania karta 15 akt sprawy. Stwierdzono, iż fakt doręczenia stronie protokołu z kontroli w marcu 2019 r., nie ma wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem strona powinna okazać wszystkie posiadane przez siebie wykresówki i dane cyfrowe po doręczeniu wezwań w sierpniu i wrześniu 2018 r. Strona dysponując wszelkimi dokumentami dotyczącymi czasu pracy kierowców miała je okazać do kontroli podczas trwania czynności kontrolnych, a skoro skarżący tego nie uczynili, to organ orzekł na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału. Łącznie nie okazano danych za 21 dni, a kara za powyższe wynosi 10.000 zł.

Skargę na powyższą decyzję złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie J. D. i K. D. – wspólnicy spółki cywilnej, wnosząc o uchylenie decyzji administracyjnych obu instancji oraz o umorzenie postępowania administracyjnego, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 10 marca 2020 r. uchylił decyzje administracyjne obu instancji.

Sąd I instancji za niezasadny uznał zarzut naruszenia przez organy przepisów o obowiązku sczytywania danych. W tym zakresie WSA podzielił stanowisko organów, iż dniami zarejestrowanej działalności są dni, w których działalność kierowcy powinna być rejestrowana dla potrzeb skutecznej kontroli przestrzegania przez kierowcę i przedsiębiorstwo przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdów i okresów odpoczynku ustanowionych w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. nr 561/2006 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającym rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającym rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.U.UE.L.2006.102.1; zwanym dalej: rozporządzenie 561/2006). Okresami składającymi się z nierejestrowanej działalności są zaś okresy, gdzie nie można przedsiębiorstwu przypisać ustawowego obowiązku rejestrowania działalności kierowcy, a więc dni, w których tenże nie prowadzi pojazdu i nie podlega obowiązkowi odpoczynku. Dniami nierejestrowanej działalności są okresy, w których kierowca przebywa na urlopie wypoczynkowym i zwolnieniu chorobowym. Jedynie te okresy jako niestanowiące dni zarejestrowanej działalności nie powinny być uwzględniane przy określaniu zachowania terminu na wczytanie danych z kart kierowców.

Zdaniem WSA, organ odwoławczy wyjaśnił, że przy określeniu 28 dniowego terminu na sczytanie danych z karty kierowcy wziął pod uwagę wyłącznie dni zarejestrowanej działalności, na które składają się dni zarejestrowane automatycznie na kartach kierowców, jako praca lub dyspozycja oraz dni wynikające z zestawień z oświadczeń kierowców, w których kierowcy mieli czas wolny, odpoczywali lub wykonywali inną pracę, a więc nie dni w których nie brali urlopu wypoczynkowego jak również nie byli na zwolnieniu chorobowym. W związku z powyższym podniesiony zarzut naruszenia przepisu Ip. 6.3.17 załącznika nr 3 do u.t.d., nie mógł zostać przez WSA uwzględniony, zaś kara za to naruszenie została nałożona zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Sąd I instancji wskazał, iż na aprobatę zasługują również działania organów w obszarze naruszeń związanych z przestrzeganiem przepisów o czasie pracy kierowców, tj. przekroczeniem maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, skróceniem dziennego czasu odpoczynku, skróceniem wymaganego regularnego okresu odpoczynku, skróceniem tygodniowego czasu odpoczynku. WSA odnosząc się do tej kwestii, a więc do naruszenia przez organy art. 92b i art. 92c u.t.d., - przepisów określających przesłanki wyłączenia odpowiedzialności przewoźnika - podzielił w całości stanowisko GITD o niewykazaniu przez skarżącą Spółkę podstaw do ich zastosowania. WSA podkreślił, że stosowanie przepisów wyłączających odpowiedzialność przewoźnika może dotyczyć przypadków jedynie wyjątkowych na tle całokształtu działalności przewoźnika, nie zaś sytuacji, w których ilość i skala naruszeń świadczy o ewidentnym braku właściwej kontroli pracy podległych kierowców. Sąd wskazał, że powinnością przewoźników, czyli podmiotów, w których status wpisane jest uczestniczenie w ruchu drogowym, jest nie tylko zorganizowanie pracy kierowców w taki sposób, aby mogli oni przestrzegać obowiązujących przepisów, ale również bieżące kontrolowanie wykonania powierzonych obowiązków.

Sąd I instancji stwierdził ponadto, że strona nie kwestionowała, iż jej pracownicy naruszyli art. 12 rozporządzenia 561/2006, skoro nie spełnili wynikającego z tej regulacji warunku w postaci wskazania powodów zaistniałych odstępstw od zasad normujących czas pracy i odpoczynku (art. 6-9 w/w rozporządzenia) na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego, albo na planie pracy. W ocenie WSA, ten niekwestionowany fakt nie potwierdza twierdzeń skarżących przewoźników o zachowaniu właściwej organizacji pracy w ich przedsiębiorstwie, wobec czego w ogóle nie sposób kwestionować działań organów, które nie miały jakiejkolwiek możliwości ocenić, czy przyczyny uchybień przepisów o czasie pracy kierowców zostały naruszone w sposób usprawiedliwiony.

Zdaniem WSA, skarga słusznie podnosi kwestie naruszenia przez organ przepisu Ip 6.3.16 załącznika nr 3 do u.t.d. w zw. art. 10 ust. 5 rozporządzenia nr 561/2006 oraz art. 33 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz.U.UE.L.2014.60.1; zwanego dalej: rozporządzeniem w sprawie tachografów). Sąd I instancji stwierdził, że nie wykazano w myśl reguł dowodzenia z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.) podstaw faktycznych do zastosowania przepisu sankcyjnego. W ocenie Sądu, skarżący wysunęli poprawny wniosek o ciążącym na nich obowiązku przechowywania wszystkich danych wczytanych zarówno z jednostki pojazdowej jak i z karty kierowcy przez co najmniej dwanaście miesięcy po ich zarejestrowaniu, zgodnie z art. 33 ust. 2 rozporządzenia w sprawie tachografów. Użyte wyrażenie "co najmniej" w powyższym przepisie musi – zdaniem WSA - oznaczać, że okres 12 miesięcy jest czasem minimalnym przechowywania przez przewoźnika wymienionych danych i jednocześnie czasem istnienia prawnego obowiązku dostarczenia tych danych na wezwanie organu kontroli, którego niedochowanie będzie skutkować konsekwencją w postaci kary pieniężnej. Po jego upływie nie można skutecznie czynić przewoźnikowi zarzutu niedostarczenia danych, wyłączonych przez prawodawcę spod obowiązku archiwizowania. Karze pieniężnej z Ip. 6.3.16 będzie zatem podlegać przewoźnik, na którym w chwili wezwania do udostępnienia danych, ciążyć będzie obowiązek przechowywania brakujących danych, czyli w terminie 12 miesięcy po ich zarejestrowaniu. Ponieważ powołane przepisy zwalniają przewoźnika od obowiązku przechowywania danych po upływie terminu rocznego, to organy inspekcji nie mogą wymagać od strony, pod groźbą ukarania, przedłożenia danych, które mogły ulec legalnemu usunięciu. Taka wykładnia, w ocenie WSA, wynika z art. 7a § 1 i 2 k.p.a., który ustanawia zasadę rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej w sprawach ograniczenia lub odebrania stronie uprawnienia.

Sąd wskazał, że z akt administracyjnych sprawy wynika, iż informację o braku konkretnych danych cyfrowych oraz wykresówek za ściśle określone okresy czasu podlegających kontroli, przewoźnicy wraz z wezwaniem do ich uzupełnienia otrzymali w piśmie z dnia 15 marca 2019 r., doręczonym dnia 21 marca 2019 r., czyli znacznie po upływie okresu kontroli, który przypadał od 17 września 2018 r. do 2 października 2018 r. Dopiero tym dokumentem Strony zostały formalnie powiadomione o niewydaniu kontrolującym inspektorom danych cyfrowych pojazdu o nr rej. [...] za okres od 1 listopada 2017 r. do 9 listopada 2017 r., danych cyfrowych z pojazdu o nr rej. [...] za okres od 1 listopada 2017 r. do 25 grudnia 2017 r. oraz wykresówki kierowcy M. V. z okresu 19-20 grudnia 2017 r. WSA zwrócił uwagę, że wszystkie brakujące dane zostały wygenerowane przed końcem 2017 r., co powoduje że obowiązek ich przechowania przez przedsiębiorców wygasł już przed upływem 2018 r. Powyższe braki dokumentacji zostały wykazane także w protokole z kontroli, ale jak podnoszą w skardze przewoźnicy, brak jest jakichkolwiek dowodów kiedy dokładnie protokół z kontroli został odebrany przez strony. Natomiast według treści skargi dokument ten strony otrzymały pocztą 21 marca 2019 r. Sąd wskazał również, że w protokole brakuje daty sporządzenia, podano zaś dzień zakończenia kontroli jako 2 października 2018 r. W aktach administracyjnych znajduje się notatka urzędowa podpisana przez inspektora transportu drogowego Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w Rzeszowie z dnia 15 marca 2019 r., jednakże nie wynika z niej, aby wezwania o dostarczenie brakujących danych, których obowiązek przechowywania wygasł w grudniu 2018 r., były kierowane do wspólników spółki w czasie kiedy ciążył na nich obowiązek przechowywania brakujących danych. Z uwagi na brak dokładnej informacji kiedy wezwania ustne Inspektora były kierowane do Wspólników, nie można zdaniem WSA ustalić czy dopuszczalnym było wymaganie od przewoźników dostarczenia danych cyfrowych, których brak został stwierdzony w protokole kontroli (bez daty sporządzenia), a następnie w wydanych przez organ decyzjach. Skoro zatem jedynym dokumentem Inspekcji jest wezwanie z dnia 15 marca 2019 r., w którym pojawiają się informacje o braku konkretnych danych kontrolowanych przewoźników, a pochodzących z listopada i grudnia 2017 r., Sąd stwierdził, że organy inspekcji nie mogły w tym czasie wymagać od kontrolowanych przedłożenia tych informacji, bowiem obowiązek ich archiwizowania w chwili doręczenia pisemnego wezwania w świetle prawa już nie istniał.

Sąd I instancji stanął na stanowisku, iż wywodzenie możliwości ukarania skarżących wyłącznie na podstawie niewykonania ogólnie sformułowanych wezwań o dostarczenie danych cyfrowych i wykresówek, ze względu na sankcyjny charakter stosowanych przepisów u.t.d., jest interpretacją zbyt daleko restrykcyjną w świetle zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności zasady pogłębiania zaufania obywateli oraz zasady informowania. Dopiero wówczas, gdy przedsiębiorca na wezwanie organu inspekcji nie dostarcza podczas kontroli ściśle określonych danych za ściśle określone okresy i stan ten trwa pomimo doręczenia wezwania precyzującego dostrzeżone braki, można w jego ocenie mówić o popełnieniu czynu sankcjonowanego mocą Ip. 6.3.16 zał. nr 3 do u.t.d. Jeżeli kontrolerzy w toku kontroli stwierdzili braki w przekazanej im dokumentacji za czas podlegający kontroli, to winni byli już w czasie kontroli odpowiednio zareagować, kierując pisemne wezwanie do przewoźników, pozwalające im na ustalenie jakich konkretnych danych brakuje. Takie działania umożliwiałoby Skarżącym przekazanie żądanych danych cyfrowych oraz wykresówek i uniknięcie kary administracyjnej. Zdaniem WSA obligowała do tego zasada informowania stron o wszystkich okolicznościach prawnych i faktycznych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego - art. 9 k.p.a. Tym bardziej, że w rozpoznawanej sprawie istniały czasowe możliwości, aby z tego standardu się wywiązać jeszcze przed upływem rocznego obowiązku przechowywania danych.

Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że zgromadzone przez organy dowody nie wykazują, aby kara została nałożona przez organ odwoławczy zasadnie, a zatem - z uwagi na naruszenie przepisów postępowania wyjaśniającego, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 80a § 1 k.p.a. w zakresie ustalania odpowiedzialności administracyjnej Skarżących określonej w lp. 6.3.16 załącznika nr 3 do u.t.d., WSA uchylił decyzję.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego, zaskarżając orzeczenie w całości i domagając się jego uchylenia w całości i oddalenia skargi, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 80a § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ administracji dopuścił się naruszenia powyższych przepisów w granicach dotyczących stwierdzonego naruszenia przez przedsiębiorcę lp. 6.3.16 załącznika rir 3 do u.t.d., poprzez ieokazanie wykresówek oraz danych cyfrowych gdyż nie zostało przekonująco wykazane, że przewoźnik zachował się wbrew ciążącym na nim obowiązkom okazania Inspekcji Transportu Drogowego, w toku kontroli w przedsiębiorstwie ww. dokumentów, podczas gdy postępowanie organów w kontekście nałożenia kary pieniężnej było prawidłowe, doprowadziło do wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy, organ omawiając przedmiotowe naruszenie dokładnie wskazał, iż strona nie przedstawiła do kontroli wymaganych dokumentów a ustalenia swe oparł na całokształcie prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego w postaci przedłożonych przez stronę w toku kontroli w przedsiębiorstwie dokumentów, wątpliwości także budzić nie może fakt, iż przedmiotowa kontrola rozpoczęła się w dniu 17 września 2018 r., kiedy to nastąpiło doręczenie stronie imiennego upoważnienia do jej przeprowadzenia, kontrola została zakończona w dniu 2 października 2018 r., a strona otrzymała protokół kontroli w dniu 21 marca 2019 r. (nie wniosła do niego zastrzeżeń) i winna była okazać wymagane dokumenty, z uwagi na powyższe znaczenia nie ma już okoliczność, czy skarżący posiadali takowe w okresie wcześniejszym, co dodatkowo nie ma żadnego oparcia w materiale dowodowym, bowiem dokumenty istotne dla sprawy nie zostały przedłożone przez skarżących w trakcie kontroli, wobec czego zaskarżona decyzja odpowiadała prawu, zawierając przy tym uzasadnienie faktyczne i prawne, rzetelnie wyjaśniające motywy zapadłego orzeczenia, co więcej pierwotne zawiadomienie i wezwanie (sporządzone w dacie rozpoczęcia kontroli) o okazanie szczegółowo wymienionych dokumentów za określony okres czasu zostało doręczone stronie przed upływem 12 miesięcy od ich zarejestrowania a niezastosowanie się przez stronę do wezwania winno skutkować nałożeniem na nią kary przy czym bez znaczenia jest okoliczność ponowienia i uszczegółowienia wezwania po upływie 12 miesięcy od ich zarejestrowania, w szczególności należy zaznaczyć, że strona powinna przedstawić bezpośrednio w odpowiedzi na żądanie uprawnionych Inspektorów wymagane dokumenty i przechowywać wszelkie dane do czasu zakończenia kontroli i otrzymania protokołu kontroli, a nie dokonywać ich zniszczenia;

II. przepisów prawa materialnego, tj. art. 55 ust. 1 pkt 5, art. 74 ust. 3 i ust. 4, art. 92a ust. 1 u.t.d. w zw. z lp 6.3.16 załącznika nr 3 do u.t.d., w zw. z art. 10 ust. 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006 r. oraz art. 33 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym poprzez ich niewłaściwe niezastosowanie i mylne przyjęcie przez Sąd I instancji, że karze za naruszenie lp. 6.3.16 załącznika nr 3 do u.t.d. będzie podlegać jedynie przewoźnik, na którym to w chwili ponownego szczegółowego wezwania do udostępnienia danych, ciążyć będzie obowiązek przechowywania brakujących danych, czyli w terminie 12 miesięcy po ich zarejestrowaniu, podczas gdy jeżeli pierwotne wezwanie o okazanie szczegółowo wymienionych dokumentów za określony okres czasu zostało doręczone stronie przed upływem 12 miesięcy, to niezastosowanie się przez stronę do wezwania winno skutkować nałożeniem na nią kary przy czym bez znaczenia jest okoliczność ponowienia wezwania po upływie 12 miesięcy od zarejestrowania danych.

Argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie art. 55 ust. 1 pkt 5 u.t.d. w zw. z art. 10 ust. 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 561/2006, a także art. 33 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W tym kontekście należy zauważyć, iż WSA prawidłowo zauważył, że zgodnie z art. 10 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L z 2006 r. nr 102, str. 1), przedsiębiorstwo transportowe odpowiada za naruszenia przepisów, których dopuszczają się kierowcy tego przedsiębiorstwa, nawet jeśli naruszenie takie miało miejsce na terytorium innego Państwa Członkowskiego lub w państwie trzecim. Bez uszczerbku dla prawa Państw Członkowskich do pociągnięcia przedsiębiorstw transportowych do pełnej odpowiedzialności, Państwa Członkowskie mogą uzależnić pociągnięcie do odpowiedzialności od naruszenia przez przedsiębiorstwo przepisów ust. 1 i 2. Państwa Członkowskie mogą wziąć pod uwagę wszelkie dowody wskazujące na to, że nie jest uzasadnione pociągnięcie przedsiębiorstwa transportowego do odpowiedzialności za popełnione naruszenie.

Stosownie do treści art. 10 ust. 5 rozporządzenia (WE) nr 561/2006:

a) przedsiębiorstwa transportowe używające pojazdów objętych zakresem niniejszego rozporządzenia i wyposażonych w urządzenia rejestrujące zgodne z załącznikiem IB do rozporządzenia (EWG) nr 3821/85:

i) zapewniają wczytywanie danych z jednostki pojazdowej oraz karty kierowcy z częstotliwością określoną przez Państwo Członkowskie oraz wczytywanie odpowiednich danych częściej, tak aby zapewnić wczytanie danych dotyczących wszystkich działań podejmowanych przez to przedsiębiorstwo lub dla niego;

ii) zapewniają, aby wszystkie dane wczytane zarówno z jednostki pojazdowej jak i z karty kierowcy, były przechowywane przez co najmniej dwanaście miesięcy po ich zarejestrowaniu oraz, na żądanie funkcjonariusza służb kontrolnych, były dostępne, bezpośrednio albo na odległość, na terenie tego przedsiębiorstwa;

b) do celów niniejszego ustępu pojęcie "wczytywanie danych" jest rozumiane zgodnie z definicją określoną w załączniku IB, rozdział I lit. s) rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85;

c) Komisja może, zgodnie z procedurą, o której mowa w art. 24 ust. 2, określić maksymalny okres, w którym zgodnie z lit. a) ppkt i) należy wczytać odpowiednie dane.

Nie budzi także wątpliwości NSA, że na mocy art. 33 ust. 2 zd. pierwsze rozporządzenia 165/2014 przedsiębiorstwa transportowe przechowują wykresówki i wydruki, w każdym przypadku sporządzenia wydruków zgodnie z art. 35, w porządku chronologicznym oraz w czytelnej formie, przez co najmniej rok po ich użyciu oraz wydają ich kopie zainteresowanym kierowcom na ich wniosek. Przytoczona wyżej regulacja art. 33 ust. 2 rozporządzenia nakłada na przedsiębiorcę obowiązek przechowywania dokumentów zakreślając ten okres na poziomie jednego roku. Oznacza to, że po obowiązkowym okresie przechowywania dokumentacja może zostać zniszczona, a organ prowadzący kontrolę nie może ukarać przedsiębiorcy za to, że dokumentów tych nie okazał do kontroli. W związku z powyższym, organ nie może się skutecznie domagać przedstawienia dokumentów, co do których obowiązkowy okres przechowywania już upłynął i nie może też wyciągać negatywnych konsekwencji dla przedsiębiorcy w związku z brakiem przedstawienia w toku postępowania takich dokumentów. Jak podkreśla się w orzecznictwie, w konsekwencji żądanie przez organ dokumentów, co do których obowiązkowy okres przechowywania już upłynął należało uznać za dokonane z naruszeniem art. 33 ust. 2 rozporządzenia. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby bowiem do wniosku, że skoro nie ustalono maksymalnego okresu przechowywania dokumentów, to dopuszczalne jest prowadzenie kontroli za każdy okres. Zdaniem NSA takie stanowisko jest sprzeczne z ratio legis omawianej regulacji i ograniczenia odpowiedzialności przedsiębiorcy tylko do określonego przedziału czasowego (wyrok NSA z 14 września 2023 r., II GSK 807/23).

Jednakże w stanie faktycznym niniejszej sprawy, jak trafnie zauważa autorka skargi kasacyjnej, przedsiębiorca został zawiadomiony pismem z dnia 20 sierpnia 2018 r. (które otrzymał w dniu 22 sierpnia 2018 r.) o zamiarze wszczęcia kontroli w dniu 17 września 2018 r. ze wskazaniem, iż kontrolą zostanie objęty okres od 1 października 2017 r. do 31 lipca 2018 r. i powinien przygotować niezbędne dokumenty (w tym ewidencję czasu pracy kierowców, wykresówki, dane cyfrowe, dane świadczące o nieprowadzeniu pojazdów). Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony przez kasatorkę, że skarżący został w sposób prawidłowy wezwany o przedstawienie wszystkich wymienionych w wezwaniu dokumentów w momencie rozpoczęcia kontroli w dniu 17 września 2018 r. Zauważa to także Sąd I instancji, wskazując w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że znajduje potwierdzenie w aktach sprawy ustalenie GITD, iż przedsiębiorcy przed wszczęciem postępowania kontrolnego wraz z zawiadomieniem o zamiarze wszczęcia kontroli z dnia 20 sierpnia 2018 r., jak również wezwaniem z dnia 17 września 2018 r., zostali poinformowani o obowiązku przedłożenia do kontroli danych cyfrowych zawartych na kartach kierowców za kontrolowany okres oraz wydruków z kart kierowców, jeżeli były sporządzane, jak również danych cyfrowych tachografów cyfrowych z kontrolowanego okresu oraz wydruków z tachografów cyfrowych, jeżeli były sporządzane. Powyższe oznacza, że zasadne jest stanowisko skargi kasacyjnej, iż wezwanie do przedłożenia do kontroli danych cyfrowych zawartych na kartach kierowców za kontrolowany okres oraz wydruków z kart kierowców, jeżeli były sporządzane, jak również danych cyfrowych tachografów cyfrowych z kontrolowanego okresu oraz wydruków z tachografów cyfrowych, jeżeli były sporządzane zostało skierowane do przedsiębiorców przed upływem 12 miesięcy od ich zarejestrowania, a niezastosowanie się przez stronę do wezwania mogło skutkować nałożeniem na nią kary.

Rację ma także organ, że okoliczność ponowienia i uszczegółowienia wezwania w toku postępowania, nawet już po upływie 12 miesięcy od ich zarejestrowania, w świetle całokształtu okoliczności sprawy nie ma znaczenia prawnego. Zdaniem NSA trafnie zwraca uwagę organ, iż z notatki urzędowej z dnia 15 marca 2018 r. znajdującej w aktach sprawy wynika, że skarżący byli informowani o brakach w dokumentach, wielokrotnie obiecywali ich dostarczenie oraz stawienie się na podpisanie protokołu kontroli czego jednak nie uczynili. W tej sytuacji takie ponowne wezwanie należy rozpatrywać w kontekście dyspozycji art. 8 § 1 k.p.a., w świetle której organ administracji ma obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i kierowania się zasadami proporcjonalności – a więc ponowne wezwanie było dokonane w interesie strony, a organ podjął próbę uzyskania potencjalnie korzystnych dla niej danych.

W tym kontekście należy ponownie podkreślić, iż art. 10 ust. 5 lit. a) pkt ii) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 ustanawia adresowany do przedsiębiorcy transportowego obowiązek zapewnia, aby wszystkie dane wczytane zarówno z jednostki pojazdowej jak i z karty kierowcy, były przechowywane przez co najmniej dwanaście miesięcy po ich zarejestrowaniu oraz, na żądanie funkcjonariusza służb kontrolnych, były dostępne, bezpośrednio albo na odległość, na terenie tego przedsiębiorstwa.

Abstrahując już nawet od tego, że na gruncie przywołanej regulacji prawnej jest mowa o dostępności, na żądanie uprawnionych służb kontrolnych, wymienionych w niej danych "bezpośrednio albo na odległość, na terenie przedsiębiorstwa", co prowadzi do wniosku, że w ten też właśnie sposób prawodawca unijny odniósł się także do formy przechowywania wymienionych danych, trzeba przede wszystkim podkreślić, że z konwencji językowej, którą operuje prawodawca unijny – "przedsiębiorstwa transportowe zapewniają" – w tym również celu jej ustanowienia (np. pkt 4, pkt 14, pkt 17, pkt 22, pkt 26 – 27, pkt 36 wprowadzenia; art. 1) oraz jej funkcji – o której trzeba wnioskować na podstawie argumentu natury systemowej, albowiem art. 10 ust. 5 przywołanego rozporządzenia unijnego został usytuowany w jego Rozdziale III "Odpowiedzialność przedsiębiorstw transportowych" – wynika, że omawiany obowiązek ma charakter bezwzględny.

Co więcej, z art. 10 ust 5 lit. a) wymienionego rozporządzenia wynika, że w relacji do wysokich wymagań stawianych prowadzeniu (reglamentowanej) działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego, a co za tym idzie stosowanej miary oceny staranności jej wykonywania, istota zawartej w nim regulacji wyraża się w obowiązku skutecznego zapewnienia przechowania danych, o których w nim mowa. Zwłaszcza, że ich przechowywanie nie jest – co trzeba podkreślić – celem samym w sobie, lecz służy możliwości przeprowadzenia kontroli działalności przedsiębiorstwa transportowego, a to poprzez obowiązek ich udostępnienia na żądanie uprawnionych służb kontrolnych. Stąd też – jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć – nie chodzi o jakikolwiek sposób zapewniający przechowywanie danych, o których mowa w art. 10 ust. 5 lit. a) wymienionego rozporządzenia, lecz o taki sposób, który zapewni bezpieczne, a co za tym idzie skuteczne ich przechowywanie do celów, któremu dane te służą (zob. wyrok NSA z 17.8.2023 r., II GSK 598/20).

Organ istotnie ponownie zażądał przedłożenia wykresówek i danych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego po upływie roku od jej użycia, tj. po okresie obowiązkowego przechowywania, należy jednak mieć na uwadze, że było to kolejne wezwanie, a skarżący o zamiarze wszczęcia kontroli (ze wskazaniem, iż kontrolą zostanie objęty okres od 1 października 2017 r. do 31 lipca 2018 r.) został zawiadomiony już pismem z dnia 20 sierpnia 2018 r. (które otrzymał w dniu 22 sierpnia 2018 r.), tj. w okresie kiedy ciążył na nim obowiązek przechowywania wykresówki oraz ww. danych i w jego interesie było ich przechowywanie do czasu ostatecznego zakończenia sprawy.

Należy zgodzić się z kasatorką, że okolicznością w sprawie nie do pominięcia jest też fakt, że ani w odwołaniu od decyzji, ani w skardze do WSA strona nie twierdziła, że w trakcie kontroli przedłożyła wymagane dokumenty, podniosła tylko, że je zniszczyła przed otrzymaniem protokołu kontroli – bo minął okres ich przechowywania.

Jeżeli więc przedsiębiorcy celowo nie zapewnili realizacji omawianego obowiązku – a mianowicie nie zapewnili, co nie jest sporne w sprawie, przechowywania przez co najmniej dwanaście miesięcy danych, o których mowa w art. 10 ust. 5 lit. a) pkt ii) rozporządzenia (WE) nr 561/2006, a tym samym nie udostępnili ich, na pierwsze żądanie służb kontrolnych, bezpośrednio albo na odległość, na terenie przedsiębiorstwa podczas kontroli – i jednocześnie, co nie mniej istotne z punktu widzenia istoty spornej w sprawie kwestii, nie wykazali w sposób, w jaki należałoby tego oczekiwać zaistnienia przesłanek egzoneracyjnych, o których stanowi art. 92c ust. 1 pkt 1 (oraz art. 92b ust. 1) ustawy o transporcie drogowym, to w świetle wszystkich dotychczas przedstawionych argumentów, za zasadny, a co za tym idzie za skuteczny, należało również uznać zarzut naruszenia art. 81a k.p.a., a mianowicie zarzut z pkt 1) petitum skargi kasacyjnej.

Uznając zasadność skargi kasacyjnej w zakresie spornego naruszenia przepisów, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że istota sprawy sądowoadministracyjnej została dostatecznie wyjaśniona, co pozwala na podstawie art. 188 p.p.s.a. na uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz rozpoznanie skargi i uznanie jej na podstawie art. 151 w zw. z art. 193 p.p.s.a. za niezasadną. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie budzi wątpliwości, że zaskarżona decyzja i w tym zakresie odpowiada - wbrew błędnemu stanowisku Sądu I instancji - prawu. Dodać należy, że w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wprost wskazał, że uchylono zaskarżoną decyzję w całości - pomimo częściowego jedynie zakwestionowania zaskarżonej decyzji - wyłącznie z uwagi na to, że organ wymierzył jedną karę za wszystkie naruszenia. Wobec tego w zakresie, w jakim skarga została oddalona, ocena Sądu I instancji - jako nie kwestionowana przez żadną ze stron postępowania skargą kasacyjną - wiąże na mocy art. 153 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że nie dopatrzył się naruszenia przez organy administracji wymienionych przez WSA przepisów. Realizację zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., zapewniają przepisy regulujące postępowanie dowodowe. W myśl art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej ma obowiązek podjąć czynności mające na celu zebranie całego materiału dowodowego oraz rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących faktów mających w sprawie znaczenie prawne. Określenia tych faktów dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy, w którym zapisany jest hipotetyczny stan faktyczny. Fakty zapisane w normie prawa materialnego składają się na fakty mające znaczenie prawne dla sprawy, do których ustalenia zobowiązany jest organ administracji publicznej rozpoznając sprawę (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Warszawa 2017, s. 449 - 451).

Ustalenia dokonane przez organ były kompletne i prawidłowe, a ponadto nie zostały skutecznie podważone. W tej sprawie organy administracyjne działały na podstawie obowiązującego prawa, dokonując jego prawidłowej wykładni. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Organy zebrały i rozpatrzyły zatem cały materiał dowodowy dotyczący istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok oraz oddalił skargę.

Odnosząc się do kwestii kosztów postępowania kasacyjnego należy podkreślić, że przy orzekaniu o zwrocie tych kosztów mają zastosowanie przepisy art. 206 i art. 207 § 2 p.p.s.a., wyrażające odpowiednio zasadę miarkowania kosztów postępowania oraz zasadę słuszności. Stosowanie tych przepisów, będących wyjątkiem od zasady finansowej odpowiedzialności za wynik postępowania, zależy od uznania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przepis art. 207 § 2 p.p.s.a. pozwala na miarkowanie kosztów, więc odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub części w przypadkach szczególnie uzasadnionych. Naczelny Sąd Administracyjny miarkując koszty postępowania kasacyjnego miał na uwadze charakter oraz specyfikę stanu faktycznego rozpoznanej sprawy. Swoimi działaniami, a w szczególności znacznym opóźnieniem w przesłaniu protokołu kontroli, organ administracji częściowo przyczynił się do powstania po stronie Skarżących i Sądu I instancji mylnego przekonania, co do istnienia podstaw do zasadności skargi.