Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 392/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a,c, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 52 ust. 1, art. 64  ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 9
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 29 lipca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2015 roku przy udziale --- sprawy ze skargi K. M. – T. i R. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...], nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. solidarnie na rzecz skarżących K. M. – T. i R. T. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołania K. M.-T. i R. T., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.), art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: ustawa), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi, przewidzianej do realizacji na działce nr 201/2 przy ul. Aw S..

Jak wynika z lektury uzasadnienia decyzji organu I instancji, Prezydent Miasta S. po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i analizie urbanistyczno-architektonicznej stwierdził, iż zostały spełnione łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, określone w art. 61 ust. 1 ustawy.

Od powyższej decyzji złożyli odwołanie K. M.-T. i R. T. ograniczając zaskarżenie do pkt III ust. 5 decyzji. Odwołujący zarzucili naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 k.p.a. w szczególności poprzez niezasadne nieuwzględnienie wniosku inwestorów o rozszerzenie obszaru analizy aż do 800m w linii prostej w kierunku zachodnim ul. A od zachodniej granicy działki o nr 201/2 (włącznie z działkami nr 126/8 i 126/5) celem ustalenia geometrii dachu na dachy płaskie lub spadowe i określenia kąta nachylenia połaci dachowych od 3º do 45º, arbitralne zaś zawężenie granicy obszaru analizy do 500m w kierunku zachodnim, a tym samym oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na niekompletnym materiale, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów i braku rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący. Zdaniem strony pełne uwzględnienie wniosku inwestorów i dokonanie na tym terenie analizy geometrii dachów wskazuje na brak przeszkód prawnych – merytorycznych, jak i formalnych, do uwzględnienia wniosków inwestorów o ustalenie geometrii dachów jako dachy płaskie. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem, iż organ I instancji winien poszerzyć obszar analizy do 800m w linii prostej w kierunku zachodnim ul. A od zachodniej granicy działki nr 201/2 i objęcia nim działek o nr 126/8 i 126/5, celem ustalenia geometrii dachu na dachy płaskie (jedno, dwu i wielospadowe) i określenia kąta nachylenia połaci dachowych od 3º do 45º.

Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...]

Po zapoznaniu się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Mając na uwadze zarzuty odwołania Kolegium wyjaśniło, iż wyznaczając obszar analizowany w celu przeprowadzenia analizy funkcji cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu, organ I instancji rozważył możliwość jego poszerzenia i uznał, że brak jest podstaw do wyznaczenia obszaru analizy zgodnie z żądaniem inwestorów, tj. w odległości 800 m w linii prostej w kierunku zachodnim ul. A od zachodniej granicy działki o nr 201/2 włącznie z działkami o nr 126/8 i 126/5. Organ I instancji wskazał, że dla planowanej inwestycji za wystarczające należy uznać wyznaczenie obszaru analizy zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 – w dalszej części uzasadnienia przywoływane jako: rozporządzenie) tj. w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej niż 50 m. Uwzględniając wniosek inwestorów oraz kształt, wielkość i sposób zagospodarowania działek znajdujących się w obszarze analizowanym organ stwierdził, że możliwe jest jego rozszerzenie, jednak w mniejszym zakresie niż wnioskowali inwestorzy. W celu przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji organ wyznaczył obszar analizowany w następujący sposób: 1) na zachód od działki objętej wnioskiem granica obszaru przylega do pasa drogi wewnętrznej (działka nr 203) oraz pasa drogowego ulicy B, tj. obszar w odległości około 500 m od działki objętej inwestycją, 2) na wschód w odległości 81 m od działki objętej wnioskiem, 3) na północ od działki objętej wnioskiem do granicy działek usytuowanych po przeciwnej stronie ulicy A niż działka objęta wnioskiem, tj. w odległości około 350-400 m, 4) na południe w odległości 88 m od działki objętej wnioskiem.

Kolegium wyjaśniło, iż wyznaczając w opisany sposób obszar analizowany i nie uwzględniając wniosku inwestorów o jego poszerzenie do 800m w linii prostej w kierunku zachodnim ul. A od zachodniej granicy działki o nr 201/2, włącznie z działkami o nr 126/8 i 126/5, organ I instancji uwzględnił, iż ulica A zarówno pod względem funkcji jak i typu zabudowy posiada niejednorodny charakter sposobu zagospodarowania. Wzdłuż ulicy A występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa siedliskowa oraz obiekty o funkcji usługowej (np. szwalnia, mechanika samochodowa). Określając granice obszaru analizowanego na zachód od działki objętej wnioskiem organ stwierdził, że objęcie analizą urbanistyczną zabudowy wzdłuż całej ulicy A, stosownie do wniosków inwestorów jest bezzasadne. Kolegium dodało, iż analizując rodzaj zabudowy wzdłuż całej ulicy A można stwierdzić, że na odcinku od ulicy C do ulicy B i drogi wewnętrznej zlokalizowanej na działce nr 203 dominująca jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa zagrodowa jak i obiekty o funkcji usługowej są wyjątkiem. Natomiast na pozostałym fragmencie ulicy A, tj. od ulicy B i drogi wewnętrznej zlokalizowanej na działce nr 203 do granic administracyjnych miasta S., proporcje pomiędzy zabudową mieszkaniową jednorodzinną a zagrodową są mniej więcej takie same. W niniejszej sprawie granice obszaru objętego analizą na zachód od działki objętej wnioskiem wyznaczono więc na pasie drogi wewnętrznej, którą stanowi działka nr 203 oraz na pasie drogowym ulicy B, tj. w odległości około 500 m. Zachodnia granica obszaru analizowanego została wyznaczona na pasach drogowych, jako na naturalnych "barierach" występujących w terenie. Ponadto na tak wyznaczonym fragmencie ulicy A dominującą zabudową jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a więc realizacja nowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego będzie kontynuacją funkcji obiektów znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej wnioskiem.

Granica obszaru objętego analizą na wschód od działki objętej wnioskiem wyznaczona została w odległości 81m, czyli w minimalnych granicach obszaru analizowanego. Działki na wschód od nieruchomości objętej wnioskiem są niezabudowane, wykorzystywane na cele rolne. Granica obszaru objętego analizą na północ wyznaczona została na granicach działek ewidencyjnych (teren objęty analizą nie został zawężony do minimalnej granicy 81m). Organ uwzględnił działki położone po przeciwnej stronie ulicy A w stosunku do działki objętej wnioskiem w całości, aby przedstawić sposób zagospodarowania tych działek. Zabudowa zlokalizowana jest w pasie przyulicznym do 70m w głąb działek. Pozostałe części działek są niezabudowane, użytkowane w sposób rolniczy lub jako tereny rekreacyjne. Granica obszaru objętego analizą na południe od działki objętej wnioskiem wyznaczona została w odległości 88m na granicy działki ewidencyjnej nr 246. Zabudowa na działkach nr 246 i 245 zlokalizowana jest w pasie przyulicznym, pozostała część działek jest niezabudowana, użytkowane w sposób rolniczy.

Organ wskazał, że na tak wyznaczonym obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa zagrodowa (działki nr 140 i 141) oraz obiekt usługowy - szwalnia (działki nr 153/2, 154). Wobec tego ww. obszar objęty analizą urbanistyczną jest wystarczający w celu ustalenia wymagań w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Kolegium zgodziło się z oceną organu I instancji, że dalsze powiększanie obszaru objętego analizą prowadziłoby jedynie do poszukiwania działki, która umożliwiałaby inwestorom realizację zabudowy z dachem płaskim, zasada dobrego sąsiedztwa powinna być natomiast interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu architektonicznego.

Kolegium stwierdziło, iż wyjaśnienia dotyczące sposobu wyznaczenia przez organ I instancji obszaru analizowanego są wyczerpujące, spójne i logiczne. Brak jest podstaw do uwzględnienia żądania inwestorów i poszerzenia obszaru analizy w taki sposób, aby w rezultacie objął on zabudowę pozwalającą na ustalenie innej geometrii dachu. Organ odwoławczy podkreślił, iż prawne ramy wyznaczenia obszaru analizowanego w celu przeprowadzenia analizy parametrów zabudowy określa § 3 rozporządzenia. Poszerzenie granic obszaru analizy poza wymienione w ww. przepisie minimalne odległości jest dopuszczalne jedynie w sytuacji, kiedy zabudowa znajdująca się w tak wyznaczonym obszarze nie jest wystarczająca do określenia parametrów zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia i nie ma możliwości prawidłowego zbadania zaistnienia przesłanki tzw. dobrego sąsiedztwa. Obszar analizowany powinien tworzyć urbanistyczną całość. W niniejszej sprawie motywacja skarżących w kwestii poszerzenia obszaru analizowanego w kierunku zachodnim wskazuje jedynie na subiektywne dążenie do realizacji ściśle zaplanowanego zamierzenia budowlanego o konkretnej geometrii dachu. Skarżący nie chcą dostrzec, że obszar analizowany jest wyznaczany w określonych ramach i w konkretnym celu. Skoro w obszarze analizowanym w minimalnych granicach (do 81 m), jak i w wyznaczonym w niniejszej sprawie (przekraczającym minimalne granice) zastany układ urbanistyczny w postaci zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej tworzy całość o określonych parametrach pozwalającą na ustalenie parametrów dla planowanego przedsięwzięcia, to nie ma żadnego racjonalnego uzasadnienia dla jego powiększania, aby w rezultacie objąć dwie wskazane przez inwestorów nieruchomości oddalone od działki inwestorów na zachód aż o 800 m. Kolegium zwróciło uwagę, że w orzecznictwie wskazuje się, że niedopuszczalne jest takie wyznaczanie obszaru analizowanego, które niejako zmierza do "poszukiwania" obiektów budowlanych, które dadzą podstawę do uzasadnienia planowanego zamierzenia inwestycyjnego w parametrach określonych we wniosku.

W dalszych rozważaniach organ II instancji przedstawił sposób ustalenia przez organ I instancji poszczególnych parametrów dla planowanej zabudowy oceniając, iż są one prawidłowo ustalone, zgodnie z postanowieniami rozporządzenia. Dodał, iż wydanie decyzji zostało pozytywnie uzgodnione z Powiatowym Zarządem Dróg w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego (postanowienie z dnia [...]), [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków (postanowienie z dnia [...], Starostą [...] w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami (postanowienie z dnia [...]) i Marszałkiem Województwa [...] w sprawach melioracji wodnych w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami (uzgodnienie w ramach art. 53 ust. 5 ustawy). Ponadto decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Odpowiadając na zarzuty odwołania dotyczące naruszenia przepisów postępowania Kolegium nie stwierdziło, aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 k.p.a. Organ I instancji zgromadził materiał dowodowy w sprawie w sposób wyczerpujący i dokonał jego wszechstronnej oceny. W szczególności uwzględnił w określonym zakresie wnioski składane przez skarżących i jednocześnie uzasadnił dlaczego nie mógł przychylić się do nich w całości. Uzasadnienie decyzji odpowiada dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., zaś stronom postępowania został zagwarantowany czynny udział w sprawie zgodnie z art. 10 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi K.M.-T. i R. T. ograniczając zaskarżenie do pkt III ust. 5 decyzji wnieśli o uchylenie w całości decyzji organu II i I instancji. Skarżący powtórzyli zarzuty i argumentacje odwołania, zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 k.p.a., w szczególności poprzez niezasadne nieuwzględnienie wniosku inwestorów o rozszerzenie obszaru analizy aż do 800m w linii prostej w kierunku zachodnim ul. A od zachodniej granicy działki o nr 201/2 (włącznie z działkami nr 126/8 i 126/5) celem ustalenia geometrii dachu na dachy płaskie lub spadowe i określenia kąta nachylenia połaci dachowych od 3º do 45º, arbitralne zawężenie granicy obszaru analizy do 500m w kierunku zachodnim, a tym samym oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na niekompletnym materiale, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów i braku rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący. Zdaniem strony pełne uwzględnienie wniosku inwestorów i dokonanie na tym terenie analizy geometrii dachów wskazuje na brak przeszkód prawnych – merytorycznych, jak i formalnych, do uwzględnienia wniosków inwestorów o ustalenie geometrii dachów w dachy płaskie. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem, iż organ I instancji winien poszerzyć obszar analizy do 800m w linii prostej w kierunku zachodnim ul. A od zachodniej granicy działki nr 201/2 i objęcia nim działek o nr 126/8 i 126/5, celem ustalenia geometrii dachu na dachy płaskie (jedno, dwu i wielospadowe) i określenia kąta nachylenia połaci dachowych od 3º do 45º.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. nie znajdując podstaw do uwzględnienia zarzutów wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem.

Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu.

Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja organu II instancji jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz procedury administracyjnej, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.). Niemniej jednak postępowanie inicjowane wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy, organy obowiązane są prowadzić według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Z art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy wynika, że warunki zabudowy ustala się na wniosek inwestora. Oznacza to, iż to wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści swojego żądania zawartego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Treść złożonego wniosku wyznacza przedmiot postępowania, którym organ prowadzący to postępowanie jest związany. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. O tym, jaka jest treść żądania strony w postępowaniu administracyjnym decyduje strona, a nie organ, do którego żądanie zostało skierowane (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 300/07 – wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Inaczej mówiąc, organ jest związany treścią żądania strony i tylko strona jest uprawniona do zmiany żądania wskazanego wniosku i może to uczynić do czasu wydania decyzji administracyjnej. Żądanie wszczęcia postępowania określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, a nie do oceny organu administracji. W razie wątpliwości co do charakteru zamierzenia inwestycyjnego, którego dotyczy wniosek, obowiązkiem organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśniających treść żądania strony (zob. wyrok NSA z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 272/08). Rozpoznanie sprawy ponad żądanie lub niezgodnie z żądaniem traktuje się jako działanie bez podstawy prawnej, a tym samym jako dotknięte istotną wadą prawną (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 1 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 787/14). W wyroku z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1639/06, NSA stwierdził, że jeżeli po przeprowadzeniu analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania organ uznał, iż na danym terenie możliwa jest wyłącznie realizacja inwestycji o innych parametrach niż wskazane we wniosku powinien poinformować o tym inwestora przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie. W przypadku, gdyby inwestor wyraził zgodę na takie warunki zabudowy należałoby przyjąć, iż modyfikuje on swój wniosek w tym zakresie, natomiast jeżeli inwestorowi zależałoby wyłącznie na realizacji inwestycji o parametrach ściśle określonych we wniosku, organ uznając, iż w świetle obowiązujących przepisów i wyników przeprowadzonej analizy realizacja danej inwestycji na konkretnej nieruchomości jest niedopuszczalna, obowiązany byłby wydać decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

Mając na uwadze przedstawione stanowisko judykatury, w pełni podzielane przez Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę, godzi się zauważyć, iż organy administracji architektoniczno-budowlanej w sposób nieuprawniony rozstrzygnęły niezgodnie z wnioskiem skarżących jako inwestorów. Zauważyć trzeba, iż we wniosku z dnia 26 maja 2014 r. skarżący wyraźnie wskazali w pkt 4e, iż wnoszą o ustalenie parametrów dla dachu płaskiego do 5º. Wniosek w tym zakresie nie został zmodyfikowany w toku całego postepowania i w istocie to właśnie ustalenie innych parametrów dla geometrii dachu, niż żądali inwestorzy stanowi kwestię sporną w niniejszej sprawie. Organy administracji uwzględniając wynik analizy urbanistycznej przeprowadzonej dla potrzeb sprawy ustaliły w zakresie geometrii dachu – dach spadowy, kat nachylenia połaci od 20º do 45º, wysokość do najwyższego punktu dachu od 5m do 10m. Dopuszczono dach o minimalnym kacie nachylenia połaci do 5º wyłącznie nad pomieszczeniami typu garaż, ganek, itp., przy czym łączna powierzchnia połacie o takim kącie nie może przekroczyć 30% powierzchni rzutu poziomego całego dachu. Jak natomiast konsekwentnie podkreślają skarżący, występując w odwołaniu od decyzji organu I instancji wnosili o ustalenie parametrów dla dachu płaskiego. Z tego też względu występowali m.in. o poszerzenie obszaru analizy do 800m w linii prostej w kierunku zachodnim ul. A od zachodniej granicy działki nr 201/2 i objęcie nim działek o nr 126/8 i 126/5, gdzie usytuowane są domy mieszkalne z dachem płaskim, co zdaniem inwestorów pozwoliłoby na ustalenie spornego parametru zgodnie z wnioskiem skarżących, a jednocześnie z zachowaniem zasady wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Jak wynika z akt sprawy, organy dysponując wynikami analizy urbanistycznej, zdaniem sądu przeprowadzonej prawidłowo i z poszanowaniem zasad wynikających z rozporządzenia uznał, iż na danym terenie możliwa jest wyłącznie realizacja inwestycji o innych parametrach niż wskazane we wniosku. Jednakże, przed wydaniem decyzji, nie poinformował o tym inwestorów, z naruszeniem w szczególności art. 9 k.p.a, iż jeden z parametrów (dot. geometrii dachu) nie zostanie wyznaczony w sposób, jaki określili we wniosku inicjującym postępowanie i kolejnych pismach konsekwentnie podtrzymujących stanowisko co do tegoż parametru, a jednocześnie, iż jest możliwe inne określenie tej wielkości, lecz niezbędna jest akceptacja tej zmiany przez stronę - modyfikacja wniosku w tej części. Dopiero wówczas, jeżeli skarżący zaakceptowaliby nową wielkość, organ uprawniony byłby wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy w sposób odmienny niż w pierwotnym, ale już zmodyfikowanym wniosku. W przeciwnym razie organ powinien był wydać decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy, gdyż nie jest możliwe spełnienie żądania strony. W orzecznictwie wskazuje się, że organ administracji traci możliwość ustalenia warunków zabudowy w sytuacji ustalenia, że wyniki przeprowadzonej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób istotny odbiegają od parametrów określonych we wniosku ( por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1827/10). Okoliczności przedmiotowej sprawy wskazują, że sporny parametr dotyczący konstrukcji dachu okazał się niezwykle istotny dla inwestorów a wręcz zasadniczy, co jednoznacznie wynika z ich konsekwentnie prezentowanego stanowiska w toku postępowania, i co znalazło efekt w argumentach skargi.

Wskazując na powyższe uchybienie, w pełni uzasadniające wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji podkreślić trzeba, iż na podzielenie zasługuje stanowisko organu w kwestii braku możliwości poszerzenia obszaru analizy urbanistyczno –architektonicznej w przedmiotowej sprawie, ponad ten ustalony przez organ. Niewątpliwie dla potrzeb niniejszego postępowania obszar ten został wyznaczony z poszanowaniem § 3 rozporządzenia, a nadto sposób wyznaczenia obszaru analizy został wyczerpująco uzasadniony w argumentach organu i znajduje uzasadnienie w okolicznościach sprawy. I co istotne, jak podkreślał to organ, celem analizy jest ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania teren uz poszanowaniem ładu przestrzennego, co za tym poszerzenie granic obszaru analizy poza wymienione w rozporządzeniu minimalne odległości jest dopuszczalne jedynie w sytuacji, kiedy zabudowa znajdująca się w tak wyznaczonym obszarze nie jest wystarczająca do określenia parametrów dla planowanego zamierzenia i nie ma możliwości prawidłowego zbadania zaistnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy – zasady dobrego sąsiedztwa. W orzecznictwie przyjmuje się, że niedopuszczalne jest takie wyznaczanie obszaru analizowanego, które niejako zmierza do "poszukiwania" obiektów budowlanych stwarzających podstawę do uzasadnienia planowanego zamierzenia inwestycyjnego w parametrach określonych we wniosku (wyroki WSA: w Krakowie z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn.akt II SA/Kr 610/13 oraz z dnia 30 stycznia 2015 r., sygn.akt II SA/Kr 1078/14; w Warszawie z dnia 25 marca 2015 r., sygn.akt VIII SA/Wa 1058/14). Jeżeli zatem, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, obszar analizy został wyznaczony w sposób wynikający z zapisu § 3 rozporządzenia, a jego poszerzenie wyczerpująco uzasadnione, a przede wszystkim wyniki szczegółowo przeprowadzonej analizy pozwalają na ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, to nie jest zasadne jest dalsze, niemal dziesięciokrotne jej poszerzanie w jednym kierunku. W tej sytuacji prawidłowo organy nie uwzględniły wniosku skarżących w tej kwestii, gdyż w istocie – czego skarżący nie kwestionują – poszerzenie obszaru analizy do 800m w linii prostej w kierunku zachodnim ulicy A od zachodniej granicy działki inwestorów miało na celu objęcie tym obszarem analizy dwóch działek, na których znajdują się budynki mieszkalne o dachach płaskich. Niewątpliwie zatem doszłoby do sztucznego, na potrzeby wyznaczenia konkretnego parametru poszerzenia obszaru analizy, co w świetle dotychczasowego stanowiska sądów administracyjnych jest niedopuszczalne. Podkreślić trzeba, iż jedynym motywem znacznego rozszerzenia obszaru analizowanego nie może być, tak jak domagają się tego skarżący, znalezienie na tym obszarze terenu zabudowanego w sposób odpowiadający zasadzie dobrego sąsiedztwa. Przekroczenie to i jego wielkość powinno bowiem być uzasadnione istniejącym zagospodarowaniem terenu wokół działki objętej postępowaniem, jego szczególnymi cechami i istniejącym na obszarze analizowanym ładzie przestrzennym w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy. Z uwagi na powyższe, okoliczność nierozszerzenia obszaru analizowanego w niniejszej sprawie, nie może stanowić podstawy do uznania, że organy naruszyły wskazane przez stronę skarżącą przepisy prawa procesowego.

Reasumując, w ocenie Sądu omówione uchybienie organów obu instancji w zakresie nieuprawnionej modyfikacji wniosku skarżących, co za tym wydanie rozstrzygnięcia niezgodnego z żądaniem inwestorów obligowało do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organów administracji architektoniczno -budowlanej. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ winien ustalić, czy wnioskodawcy akceptują istotne dla nich parametry, tak jak to wynika z analizy terenu, co umożliwia wydanie decyzji pozytywnej i mieć na uwadze, iż traci możliwość ustalenia warunków zabudowy w sytuacji ustalenia, że wyniki przeprowadzonej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób istotny odbiegają od parametrów określonych we wniosku. Określenie warunków zabudowy w takim przypadku nie byłoby zmodyfikowaniem, czy też doprecyzowaniem parametrów zawartych we wniosku, lecz orzeczeniem w przedmiocie innej inwestycji niż zamierzona przez inwestora. Należy mieć na względzie, że decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru konstytutywnego, a jedynie deklaratoryjny w tym znaczeniu, że określa warunki realizacji projektowanego zamierzenia inwestycyjnego. Orzekając w sprawie o ustalenie warunków zabudowy organ administracji nie dysponuje "luzem decyzyjnym" uprawniającym do określenia warunków zabudowy, co prawda zgodnie z wynikami analizy, lecz sprzecznie z wnioskiem i wbrew oczekiwaniom inwestora wynikającym z wniosku (wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn.akt II OSK 1827/10).

Z tych względów sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 wyroku. W punkcie 2 wyroku stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku w oparciu o art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 3 stosownie do art. 200 p.p.s.a.

a.tp.