Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 111/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 423 ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 394 ust. 1 pkt 13 i art. 396 ust. 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2021 poz 2233
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.

SENTENCJA

Dnia 31 maja 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz (spr.) Protokolant: st.sekr.sąd. Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2023 roku sprawy ze skargi T. K. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w P. Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] z dnia 14 grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia wodnoprawnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Nadzoru Wodnego [...] w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] z dnia 19 października 2022 r. nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w P. Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] na rzecz skarżącego kwotę 300,- (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 14 grudnia 2022 r. (nr jak w sentencji wyroku) Dyrektor Zarządu Zlewni w P. Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] (dalej: Dyrektor Zarządu Zlewni lub organ II instancji/odwoławczy), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 104 i art. 107 § 1-3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: K.p.a.) i art. 394 ust. 1 pkt 13 w zw. z art. 423 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2233 ze zm., dalej: P.w.), po rozpatrzeniu odwołania T. K. od decyzji Kierownika Nadzoru Wodnego [...] w P. (dalej: Kierownik Nadzoru Wodnego lub organ I instancji) z 28 października 2022 r. nr [...] wnoszącej sprzeciw od zgłoszenia wodnoprawnego dotyczącego wykonania urządzenia wodnego służącego do wprowadzania do ziemi ścieków oczyszczonych w przydomowej oczyszczalni ścieków (dalej: p.o.ś.), na potrzeby zwykłego korzystania z wód, tj. wykonania drenażu rozsączającego ścieki z przydomowej oczyszczalni ścieków, na działce nr [...] obr. [...], gm. K., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższą decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.

T. K. 26 sierpnia 2022 r. złożył do Nadzoru Wodnego [...] w S. zgłoszenie wodnoprawne dotyczące wykonanie ww. urządzenia wodnoprawnego.

Kierownik Nadzoru Wodnego postanowieniem z 13 września 2022 r. wezwał pełnomocnika wnioskodawcy do usunięcia braków podania, na co ten 27 września 2022 r. odpowiedział uzupełniając wniosek.

Organ I instancji pismem z 6 października 2022 r. poinformował w BIP [...] o dokonaniu ww. zgłoszenia wodnoprawnego, by następnie decyzją z 19 października 2022 r. wnieść w sprawie.

Uznając, że zgodnie z art. 394 ust. 1 pkt 13 w zw. z art. 16 pkt 65 P.w. zgłoszenia wodnoprawnego wymaga wykonanie urządzeń wodnych służących do wprowadzania do ziemi ścieków oczyszczonych w p.o.ś. na potrzeby zwykłego korzystania z wód, Kierownik Nadzoru Wodnego stwierdził na podstawie art. 423 ust. 5 pkt 2 P.w., że koniecznym było wniesienie sprzeciwu, albowiem objęte zgłoszeniem wykonanie urządzenia wodnego służącego do wprowadzania do ziemi ścieków oczyszczonych w p.o.ś., na potrzeby zwykłego korzystania z wód, , tj. wykonanie drenażu rozsączającego ścieki z p.o.ś., narusza zapisy § 5 ust. 1 pkt 7 lit. c) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] (uchwała Rady Gminy K. z 10.07.2002 r. nr [...]). Ów przepis planu wprowadza zakaz odprowadzania nieczystości płynnych do gruntu (...). Wykonanie więc drenażu służącego do rozsączania oczyszczonych ścieków bytowych do ziemi literalnie wpisuje się w ten zakaz.

W odwołaniu od ww. decyzji T. K. zwrócił uwagę, że art. 394 ust. 1 pkt 13 P.w. wymaga zgłoszenia wodnoprawnego na dokonanie urządzeń wodnych służących do wprowadzania do ziemi ścieków oczyszczonych p.o.ś. na potrzeby zwykłego korzystania z wód. Zapis § 5 ust. 1 pkt 7 lit. c) planu miejscowego [...] wprowadza zaś zakaz odprowadzania nieczystości płynnych do gruntu. Przez nieczystości ciekłe – zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r. poz. 1297, dalej: u.u.c.p.g.) – rozumie się ścieki gromadzone przejściowo w zbiornikach bezodpływowych lub osadnikach w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków. Oznacza to, że oczyszczone ścieki w p.o.ś. nie stanowią nieczystości ciekłych (płynnych). Planowana inwestycja nie narusza więc ustaleń planu, w którym brak jest zakazu budowy p.o.ś. Zastosowany osadnik w instalacji p.o.ś. [...] stanowi 1 etap oczyszczania ścieków (zg. z deklaracją właściwości użytkowych), a po nim ścieki są oczyszczane w dwóch komorach biologicznych, skąd są odpompowywane do odbiornika. Wedle art. 394 ust. 1 pkt 13 P.w. z p.o.ś. odprowadzane są oczyszczone ścieki, a nie nieczystości płynne. Zamierzona inwestycja to budowa p.o.ś. o wydajności 1,2 m3/dobę do oczyszczania ścieków bytowych z budynku mieszkalnego (własnego gosp. domowego dla 2-8 mieszkańców) i wprowadzania do ziemi ścieków oczyszczonych w p.o.ś. na potrzeby zwykłego korzystania z wód, na własnej działce, gdzie zakres oddziaływania instalacji nie wykracza poza teren inwestycji. Ścieki oczyszczone w p.o.ś. będą spełniały wymogi § 11 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych (Dz. U. poz. 1311, dalej: rozporządzenie). Do pozbywania ścieków zaplanowano drenaż rozsączający, który składa się z 2 warstw - gruntu rodzimego o miąższości 20 cm oraz znajdującej się pod nim warstwy kamienia frakcji 16-32 mm o miąższości 30 cm. Na warstwie kamienia znajduje się rura drenażowa fi=110 perforowana, dzięki której ścieki są równomiernie rozprowadzane na całej długości drenaża. Miejsce wprowadzania ścieków do ziemi jest oddzielone warstwą gruntu o miąższości co najmniej 1,5 m od najwyższego użytkowego poziomu wodonośnego wód podziemnych. Strona wskazała, że art. 83 ust. 4 P.w. wprowadza zasadę preferencji stosowania systemów indywidualnych w miejscach, gdzie budowa systemów kanalizacji zbiorczej nie przyniosłaby korzyści dla środowiska lub powodowałaby nadmierne koszty. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g. gmina w planie miejscowym nie może zakazać właścicielowi nieruchomości położonej na terenie, na którym sieć kanalizacyjna nie jest realizowana, budowy p.o.ś. z uwagi na planowaną w przyszłości budowę sieci kanalizacyjnej. Pozostawienie inwestorowi jedynie możliwości wykonania zbiornika bezodpływowego jest istotnym naruszeniem jego praw. Gmina K. nie zgłosiła rozbudowy sieci kanalizacji sanitarnej dla Aglomeracji [...], a więc w dającym się określić horyzoncie czasowym (do 2027 r.) nie zostanie wybudowany jakikolwiek odcinek kanalizacji w Gminie. Dla przedmiotowej działki, która nie wchodzi w skład Aglomeracji [...], tym bardziej nie przewiduje się budowy kanalizacji. Oznacza to, że w najbliższej perspektywie czasowej obszar ul. [...] m. [...] wraz z przyległymi ulicami nie zostanie wyposażony w kanalizację. Zapis planu "do czasu realizacji sieci kanalizacji sanitarnej" nie odzwierciedla więc rzeczywistej perspektywy inwestycyjnej i stanowi nieuprawniony nakaz wykonania zbiornika bezodpływowego.

Dyrektor Zarządu Zlewni utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję (jak wskazano na wstępie) powołał przepisy art. 394 ust. 1 pkt 13, art. 421- 423 P.w. i stwierdził, że przedmiotowej zgłoszenie wodnoprawne narusza ustalenia planu miejscowego m. [...]. Działka strony zlokalizowana jest w granicach dwóch jednostek planistycznych, tj. terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej "MJ" z usługami "U". W myśl § 5 ust. 1 pkt 7 lit. c) i lit. f), jak i ust. 9 pkt 34 planu: "Zakaz odprowadzania nieczystości płynnych do gruntu (...); Do czasu wybudowania kanalizacji sanitarnej dopuszcza się budowę indywidualnych urządzeń do gromadzenia nieczystości płynnych – zbiorniki bzopdływowe, okresowo opróżniane i posiadające atest; Odprowadzanie nieczystości płynnych – budowa systemu kanalizacji sanitarnej obejmująca: kanały grawitacyjne z doprowadzeniem do przepompowni oraz kanał tłoczny do komunalnej oczyszczalni ścieków. Do czasu wybudowania i uruchomienia systemu kanalizacji sanitarnej obowiązuje budowa szczelnych zbiorników bezodpływowych okresowo opróżnianych i posiadających atest". Zdaniem organu II instancji cyt. zapisy planu jednoznacznie wskazują, że do czasu wybudowania i uruchomienia systemu kanalizacji sanitarnej, ścieki bytowe można odprowadzać do szczelnych zbiorników bezodpływowych. Ponadto na pytanie organu odwoławczego Wójt Gminy K. w piśmie z 25 listopada 2022 r. podał, że zapis planu stanowiący, iż "Do czasu wybudowania i uruchomienia systemu kanalizacji sanitarnej obowiązuje budowa szczelnych zbiorników bezodpływowych okresowo opróżnianych i posiadających atest" nie wymaga interpretacji, gdyż wprost wskazuje na sposób odprowadzania nieczystości. Plan miejscowy nie dopuszcza na przedmiotowej działce odprowadzania ścieków do p.o.ś., lecz jedynie – do czasu wybudowania kanalizacji sanitarnej – do szczelnego zbiornika bezodpływowego.

Wobec powyższego Dyrektor Zarządu Zlewni uznał, że wystąpiła przesłanka określona w art. 423 ust. 5 pkt 2 P.w. i dlatego zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

T. K. wnosząc do Sądu skargę na powyższą decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni zarzucił naruszenie: art. 7, art. 8, art. 87 Konstytucji RP, art. 5 ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g., art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 83 ust. 4 P.w., art. 3 Dyrektywy Rady 91/271/WE z dnia 21 maja 1991 r. dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych (Dz.U.UE.L. 1991.135.40 z dnia 30 maja 1991 r. dalej: dyrektywa ściekowa), art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, dalej: u.p.z.p.)., art. 7, art.,. 8, art. 9, art. 11 K.p.a., art. 6 u.p.z.p. (poprzez przekroczenie przez Radę Miejska delegacji ustawowej w zakresie rozstrzygania spraw dotyczących wykonywania prawa własności nieruchomości), § 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2022 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225, dalej: r.w.t., poprzez jego niezastosowanie i uchwalenie aktu prawa miejscowego w sposób sprzeczny z tym przepisem), a także naruszenie zasady techniki prawodawczej ustalonej w § 118 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 283).

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu poniesionych kosztów sądowych.

W motywach skargi powtórzył argumentację podniesioną w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Nadto wskazał, że plan miejscowy nie może zawierać zapisów wykluczających rozwiązania dopuszczone ustawą. Nie jest przy tym istotne, czy wprost tego zakazuje, czy dopuszcza niektóre rozwiązania w sytuacji, gdy ustawa dopuszcza także inne rozwiązania. Wprowadzony planem nakaz gromadzenia ścieków w zbiorniku bezodpływowym bezpośrednio ingeruje w sferę wykonywania prawa własności, ograniczając możliwość inwestowania na działce budowlanej. Skarżący powołując się na hierarchię źródeł prawa określoną w art. 87 Konstytucji RP podniósł, że przepis ustawowy art. 5 ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g. umożliwia wyposażenie nieruchomości w p.o.ś. w sytuacji, gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, co oznacza, że dopiero realne istnienie kanalizacji może wyłączyć prawa właściciela w tym zakresie. Gmina w planie miejscowym nie może zakazać właścicielowi nieruchomości położonej na terenie, na którym sieć kanalizacyjna nie została zrealizowana, budowy p.o.ś., z uwagi na planowaną w przyszłości budowę sieci kanalizacyjnej. Potwierdza to treść § 26 ust. 3 r.w.t. Nadto Powołany przez organ II instancji zapis planu miejscowego został uchwalony z naruszeniem § 137 w zw. z § 143 zał. do r.Z.T.P., ponieważ stanowi modyfikację przepisu ustawowego, a także z naruszeniem art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g., gdyż wykracza poza zakres przyznanych organowi kompetencji.

W odpowiedzi Dyrektor Zarządu Zlewni wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wyjaśnił, że nie dopuścił się naruszenia art. 7, art. 8, art. 87 Konstytucji RP oraz art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 K.p.a., albowiem organy posiadały wymagane dokumenty do wydania rozstrzygnięcia, w sposób wyczerpujący rozpatrzyły cały zgromadzony materiał dowodowy, zwróciły się do Wójta Gminy K. o zajęcie stanowiska zakresie zgodności przedsięwzięcia z planem miejscowym i stosownie do art. 87 Konstytucji uwzględniły, że plan miejscowy jako akt prawa miejscowego stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Nie doszło również do naruszenia art. 9 K.p.a., bowiem uwzględniono prośbę pełnomocnika strony o udostępnienie akt (przesłano drogą elektroniczną), a następnie – na prośbę telefoniczną – udostępniono w ten sam sposób stanowiska Wójta [...]. Co do zarzutu naruszenia art. 140 K.c., art. 83 ust. 3 P.w. oraz art. 3 dyrektywy ściekowej organ zważył, że art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. obliguje organy planistyczne do uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności, co nie oznacza, że ustalenia planu nie mogą w żaden sposób wkraczać w sferę praw podmiotowych właściciela nieruchomości. Wskazuje na to wprost art. 6 u.p.z.p. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g., art. 6 u.p.z.p. i § 26 ust. 3 r.w.t. Dyrektor Zarządu Zlewni podał, iż przedmiotowy plan miejscowy [...] jest obowiązującym aktem prawa miejscowego i nie został uchylony ani zmieniony. Zgodnie zaś z art. 423 ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 396 ust. 1 pkt 7 P.w. organ właściwy w sprawach zgłoszeń wodnoprawnych wnosi sprzeciw, jeżeli wykonywanie m.in. urządzeń wodnych narusza ustalenia m.in. planu miejscowego. Regulacje planu [§ 5 ust. 1 pkt 7 lit. c) i lit. f) oraz § 5 ust. 9 pkt 3] zakazują zaś odprowadzania nieczystości płynnych do gruntu, lecz dopuszczają – do czasu wybudowania kanalizacji sanitarnej - budowę zbiorników bezodpływowych okresowo opróżnianych, posiadających atest. Wójt [...] potwierdził, że odprowadzanie do ziemi oczyszczonych w p.o.ś. należy traktować jako nieczystości płynne, o których mowa w § 5 ust. 1 pkt 7 lit. c) planu.

W piśmie procesowym z 27 marca 2023 r. Dyrektor Zarządu Zlewni wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a skarżący prawidłowo o powyższym zawiadomiony (k. 45 akt sądowych – w trybie zastępczym poprzez dwukrotne awizowanie przesyłki – zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: P.p.s.a.) nie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że Sąd uwzględnił wniosek organu o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym mając na względzie brak żądania skarżącego rozpoznania sprawy na rozprawie. Zgodnie bowiem z regulacją art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Stosownie do art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Skargę jako zasadną należało uwzględnić, aczkolwiek Sąd nie podzielił wszystkich prezentowanych w niej zarzutów.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie T. K. uczynił decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w P. PGW WP z 14 grudnia 2022 r. utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Nadzoru Wodnego w S. WP z 19 października 2022 r. wnoszącą sprzeciw od dokonanego przez skarżącego zgłoszenia wodnoprawnego dotyczącego wykonania urządzenia wodnego służącego do wprowadzania do ziemi ścieków oczyszczonych w przydomowej oczyszczalni ścieków (dalej: p.o.ś.), na potrzeby zwykłego korzystania z wód, tj. wykonania drenażu rozsączającego ścieki z przydomowej oczyszczalni ścieków, na działce nr [...] obr. [...], gm. K..

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy art. 394 ust. 1 pkt 13 w zw. z art. 423 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2233 ze zm., dalej: P.w.). W myśl art. 394 ust. 1 pkt 13 P.w. zgłoszenia wodnoprawnego wymaga wykonanie urządzeń wodnych służących do wprowadzania do ziemi ścieków oczyszczonych w przydomowej oczyszczalni ścieków na potrzeby zwykłego korzystania z wód. Wedle art. 423 ust. 5 P.w. organ właściwy w sprawach zgłoszeń wodnoprawnych wnosi sprzeciw, jeżeli wykonywanie czynności, robót lub urządzeń wodnych, a także korzystanie z wód narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 1-7 P.w., tj. m. in. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (pkt 7).

Na gruncie powołanych przepisów organ odwoławczy przyjął, że planowana inwestycja polegająca na wykonaniu urządzenia wodnego służącego do wprowadzania do ziemi ścieków oczyszczonych w przydomowej oczyszczalni ścieków, na potrzeby zwykłego korzystania z wód, tj. wykonania drenażu rozsączającego ścieki z p.o.ś., narusza postanowienia § 5 ust. 1 pkt 7 lit. c) i lit. f) oraz § 5 ust. 9 pkt 3 uchwały Rady Gminy K. z 10 lipca 2002 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m. [...], które to postanowienia - do czasu budowy kanalizacji sanitarnej na przedmiotowym terenie - zakazują odprowadzania nieczystości płynnych do gruntu, dopuszczając budowę szczelnych zbiorników bezodpływowych okresowo opróżnianych, posiadających atest. Tym samym – jak uznano w zaskarżonej decyzji – nie jest dopuszczalne odprowadzanie ścieków do przydomowej oczyszczalni ścieków.

Skarżący tak w toku zakończonego postępowania, jak i w skardze stanął na stanowisku, że w kontekście art. 394 ust. 1 pkt 13 P.w. zakazy wynikające z planu miejscowego nie odnoszą się do wprowadzania do ziemi ścieków oczyszczonych w przydomowej oczyszczalni ścieków (na potrzeby zwykłego korzystania z wód), lecz wprowadzanych do gruntu nieczystości płynnych, co w konsekwencji oznacza, że dopuszczalna jest budowa p.o.ś. wraz z drenażem rozsączającym do wprowadzania do ziemi oczyszczonych w p.o.ś. ścieków. Nawet zaś gdyby uznać, że plan miejscowy nie dopuszcza na tym terenie budowy p.oś., pierwszeństwo zastosowania winny mieć normy rangi ustawowej, w szczególności przepisy art. 5 ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g. oraz art. 83 ust. 4 P.w., które w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, dopuszczają możliwość wyposażenie nieruchomości w p.o.ś.

W istocie zatem spór w sprawie sprowadza się do oceny, czy faktycznie wykonanie drenażu rozsączającego ścieki z p.o.ś. narusza zapisy obowiązującego dla m. [...] (gm. [...] planu miejscowego, a jeśli tak, czy okoliczność ta winna była skutkować, jak przyjęły organy [...], koniecznością wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia wodnoprawnego na podstawie art. 423 ust. 5 pkt 2 P.w.

Zmierzając do wyjaśnienia powyższego zagadnienia w pierwszej kolejności wymagają przytoczenia regulacje planu miejscowego m. [...], które legły u podstaw sprzeciwu wobec zgłoszenia wodnoprawnego inwestycji skarżącego.

Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 7 lit. c) planu na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonych na rysunku symbolem MJ ustala się szczególne warunki zagospodarowania terenów wynikające z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego – zakaz odprowadzania nieczystości płynnych do gruntu, rowów, stawów, a także rozlewania po działkach. Przepis § 5 ust. 1 pkt 7 lit. f) planu precyzuje powyższe zapisy wskazując, że do czasu wybudowania kanalizacji sanitarnej dopuszcza się budowę indywidualnych urządzeń do gromadzenia nieczystości płynnych – zbiorniki bezodpływowe, okresowo opróżniane i posiadające atest. Przepis § 5 ust. 9 pkt 3 planu miejscowego regulując zaś zasady obsługi terenów w zakresie infrastruktury technicznej wskazuje, że "Odprowadzanie nieczystości płynnych – budowa systemu kanalizacji sanitarnej obejmująca: kanały grawitacyjne z doprowadzeniem do przepompowni oraz kanał tłoczny do komunalnej oczyszczalni ścieków. Do czasu wybudowania i uruchomienia systemu kanalizacji sanitarnej obowiązuje budowa szczelnych zbiorników bezodpływowych okresowo opróżnianych i posiadających atest."

Sąd podziela stanowisko skarżącego, iż nieuprawnione było przyjęcie przez organy orzekające, że wykonanie drenażu rozsączającego ścieki z p.oś., a de facto budowa p.o.ś., na potrzeby zwykłego korzystania z wód, celem wprowadzania do ziemi ścieków oczyszczonych, narusza ww. postanowienia planu miejscowego.

Zważyć należy w pierwszej kolejności, że powołane regulacje planu miejscowego nie dotyczą ścieków oczyszczonych, lecz nieczystości płynnych, a w konsekwencji - plan nie wprowadza zakazu wprowadzania do gruntu ścieków oczyszczonych z p.o.ś. Skoro materialnoprawną podstawą zgłoszenia wodnoprawnego (w tym sprzeciwu) na wykonanie urządzeń wodnych służących do wprowadzania do ziemi ścieków oczyszczonych w p.o.ś. stanowią przepisy art. 394 ust. 1 pkt 13 w zw. z art. 423 ust. 5 pkt 2 P.w., to na gruncie przepisów P.w. należy dokonać wykładni pojęci "ścieki oczyszczone" oraz pojęcia "nieczystości płynne" (in.: ciekłe).

W myśl art. 16 ust. 1 pkt 61 P.w. ilekroć w ustawie jest mowa o "ściekach" – rozumie się przez to wprowadzanie do wód lub do ziemi: m.in. a) wód zużytych na cele bytowe lub gospodarcze. Przepis art. 16 ust. 1 pkt 62 P.w. wskazuje zaś, że "ściekami bytowymi" są ścieki z budynków mieszkalnych, zamieszkania zbiorowego lub użyteczności publicznej powstające w wyniku ludzkiego metabolizmu lub funkcjonowania gospodarstw domowych oraz ścieki o zbliżonym składzie pochodzące z tym budynków. Zgodnie z art. 33 ust. 1 P.w. właścicielowi gruntu przysługuje prawo do zwykłego korzystania z wód stanowiących jego własność oraz z wód podziemnych znajdujących się w jego gruncie. Jak stanowi art. 33 ust. 4 pkt 2 P.w. zwykłe korzystanie z wód obejmuje m.in. wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w ilości nieprzekraczającej łącznie 5 m3 na dobę. Równocześnie przepis art. 75 pkt 3 P.w. zakazuje wprowadzania ścieków do ziemi:

a) zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego określone w przepisach wydanych na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 1, jeżeli byłoby to niezgodne z warunkami określonymi w przepisach wydanych na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2,

b) jeżeli byłoby to sprzeczne z warunkami wynikającymi z istniejących form ochrony przyrody, stref ochrony zwierząt łownych albo ostoi utworzonych na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, a także stref ochronnych ujęć wody ustanowionych na podstawie art. 135 ust. 1 oraz obszarów ochronnych zbiorników wód śródlądowych ustanowionych na podstawie art. 141 ust. 1,

c) jeżeli stopień oczyszczania ścieków lub miąższość utworów skalnych nad zwierciadłem wód podziemnych nie stanowi zabezpieczenia tych wód przed zanieczyszczeniem,

d) w pasie technicznym,

e) w odległości mniejszej niż 1 kilometr od granic kąpielisk, miejsc okazjonalnie wykorzystywanych do kąpieli oraz plaż publicznych nad wodami.

Zwrócić należy również uwagę, że przepis art. 78 P.w. zawiera wymóg, zgodnie z którym ścieki wprowadzane do wód lub do ziemi w ramach zwykłego korzystania z wód albo usług wodnych powinny być oczyszczone w stopniu wymaganym przepisami ustawy i nie mogą:

1) zawierać:

a) odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach oraz zanieczyszczeń pływających,

b) substancji priorytetowych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 114,

c) chorobotwórczych drobnoustrojów pochodzących z obiektów, w których leczeni są chorzy na choroby zakaźne;

2) powodować w tych wodach:

a) zmian w naturalnej, charakterystycznej dla nich biocenozie,

b) zmian naturalnej mętności, barwy lub zapachu,

c) formowania się osadów lub piany.

Wprowadzający ścieki do wód lub do ziemi są obowiązani zapewnić ochronę wód przed zanieczyszczeniem, w szczególności przez budowę i eksploatację urządzeń służących tej ochronie (art. 83 ust. 1 P.w.). Ustawodawca wskazuje przy tym w ust. 4 tego artykułu, że w miejscach, gdzie budowa systemów kanalizacji zbiorczej nie przyniosłaby korzyści dla środowiska lub powodowałaby nadmierne koszty, należy stosować systemy indywidualne lub inne rozwiązania zapewniające ten sam co systemy kanalizacji zbiorczej poziom ochrony środowiska.

Na tle powyższych przepisów uznać należy, że w przepisie art. 394 ust. 1 pkt 13 P.w. mowa jest o ściekach bytowych (oczyszczonych), które podlegają oczyszczeniu w p.o.ś. i następnie wprowadzeniu do ziemi.

Na marginesie Sąd zwraca uwagę, że przepis § 11 ust. 4 rozporządzenia (wyżej podano pełną nazwę i publikator) pod pewnymi łącznie spełnionymi warunkami, co trafnie podniósł skarżący, dopuszcza wprowadzanie do ziemi w ramach zwykłego korzystania z wód, w granicach gruntu stanowiącego własność wprowadzającego, ścieki pochodzące z własnego gospodarstwa domowego lub gospodarstwa rolnego, zlokalizowanego poza aglomeracją.

W ocenie Sądu powyższe regulacje P.w. korespondują z regulacją art. 5 ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g., wedle której właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku (...), w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. I w tym bowiem przepisie ustawodawca, zezwalając na wyposażenie nieruchomości pod pewnymi warunkami w p.o.ś., posługuje się pojęciem "ścieków bytowych". Gdy wskazuje na zbiorniki bezodpływowe używa pojęcia "nieczystości ciekłych", gdy zaś mówi o przydomowych oczyszczalniach ścieków posługuje się pojęciem "ścieków bytowych" bądź "ścieków".

Wyjaśnienia wymaga, iż pojęcie "nieczystości ciekłych" zostało zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g. i oznacza ścieki gromadzone przejściowo w zbiornikach bezodpływowych lub osadnikach w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków. Oznacza to, że ścieki gromadzone przejściowo w instalacjach p.o.ś. stanowią nieczystości ciekłe, lecz ścieki oczyszczone w p.o.ś. wprowadzane do ziemi takimi nieczystościami już nie są. Nie wypełniają więc pojęcia "nieczystości płynnych", o których mowa w regulacjach przedmiotowego planu miejscowego. Zgromadzone przejściowo w osadnikach w instalacji p.o.ś. nieczystości ciekłe nie są z kolei odprowadzane do gruntu, lecz zgodnie z art. 6 ust. 1 u.u.c.p.g. odbierane na podstawie stosownej umowy korzystania z usług przez gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych.

Wyjaśnienia wymaga, że z dniem 9 sierpnia 2022 r. na podstawie przepisów ustawy z 7 lipca 2022 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1549) zmianie uległy m.in. przepisy u.u.c.p.g., w szczególności znowelizowano art. 2 ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g. poprzez rozszerzenie zakresu pojęcia "nieczystości ciekłych" i objęcie nim także ścieków gromadzonych w osadnikach w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków. W uzasadnieniu rządowego projektu wspomnianej ustawy nowelizującej wspomniano, że w obecnym stanie prawnym wątpliwości budzi kwalifikacja nieczystości znajdujących się w takich osadnikach. W związku z powyższym przedmiotowa zmiana zapewni, że w tym zakresie nieczystości zbierane w takich osadnikach będą kwalifikowane jako nieczystości ciekłe, a nie jako odpady (IX kadencja, druk sejm. nr 2262, s. 18, dostępny na stronie: https://www.sejm.gov.pl/sejm9.nsf/PrzebiegProc.xsp?nr=2262). W konsekwencji wspomnianą nowelizacją dodano pkt 13 do art. 394 ust. 1 P.w., tym samym wprowadzając wymóg zgłoszenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych służących do wprowadzania do ziemi ścieków oczyszczonych w przydomowej oczyszczalni ścieków na potrzeby zwykłego korzystania z wód.

Reasumując rację należy przyznać skarżącemu, iż powołane zapisy planu miejscowego, zakazując odprowadzania do gruntu nieczystości płynnych i dopuszczając do czasu wybudowania kanalizacji sanitarnej budowę indywidualnych urządzeń do gromadzenia nieczystości płynnych – zbiorników bezodpływowych, okresowo opróżnianych i posiadających atest, nie wprowadzają równocześnie zakazu budowy przydomowych oczyszczalni ścieków. To, że do czasu budowy kanalizacji sanitarnej (dla przedmiotowego terenu) odnośnie odprowadzania nieczystości płynnych dopuszcza się budowę szczelnych zbiorników bezodpływowych, nie oznacza jeszcze w ocenie Sądu, że zakazane jest wprowadzanie do ziemi ścieków oczyszczonych, niestanowiących nieczystości płynnych (ciekłych), przez przydomową oczyszczalnię ścieków.

Relewantne prawnie w tym wypadku regulacje art. 423 ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 396 ust. 1 pkt 7 P.w. uprawniają organy [...] do wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia wodnoprawnego tylko wówczas, jeżeli wykonywanie czynności, robót lub urządzeń wodnych, a także korzystanie z wód narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem Ustawodawca nie uzależnił obowiązku wniesienia przez organ sprzeciwu od tego, czy wykonanie czynności, robót lub urządzeń wodnych jest zgodne z ustaleniami planu miejscowego. Nakazał mniej restrykcyjnie oceniać, czy inwestycja nie narusza ustaleń tego aktu. Zapisów planu miejscowego nie można zaś interpretować w sposób ograniczający prawo własności w zakresie, w którym nie znajduje umocowania w obowiązujących przepisach prawa, tym bardziej, że ustawodawca w przypadku, gdy budowa sieci kanalizacji jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, uznał wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych za równorzędnie dopuszczalne sposoby wypełnienia obowiązku właściwego odprowadzania ścieków (por.: wyrok o sygn. akt II OSK 1247/15, dostępny pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec powyższego przyjąć należy, iż wobec braku istnienia w przedmiotowym planie miejscowym dla terenu dz. nr [...] obr. [...] zapisu jasno zabraniającego budowę przydomowych oczyszczalni ścieków (budowy urządzenia wodnego służącego do wprowadzania do ziemi ścieków oczyszczonych w przydomowej oczyszczalni ścieków) przyjąć należy, iż organy orzekające dopuściły się naruszenia art. 423 ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 396 ust. 1 pkt 7 P.w. oraz § 5 ust. 1 pkt 7 lit. c) i lit. f) oraz § 5 ust. 9 pkt 3 uchwały Rady Gminy K. z w przedmiocie planu miejscowego [...].

W ocenie Sądu organ odwoławczy nie sprostał również wymogom przepisów art. 15 w zw. z art. 7 i art. 107 § 3 K.p.a. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 K.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji sprawy tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga więc nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez dwa właściwe w sprawie organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3780/19, dostępny jak wyżej). Zasada prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) nakazuje zaś, by organ (również odwoławczy) z urzędu lub na wniosek stron podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Wyrazem tego jest uzasadnienie prawnej i faktyczne decyzji, które zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie ustosunkował się do większości zarzutów odwołania strony od decyzji organu I instancji. Przypomnieć należy, że w odwołaniu skarżący zarzucił Kierownikowi Nadzoru Wodnego naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 87 Konstytucji RP, art. 5 ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g., art. 140 K.c., art. 83 ust. 4 P.w., art. 3 dyrektywy ściekowej, art. 28 ust. 1 u.p.z.p., art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 K.p.a., art. 6 u.p.z.p. (poprzez przekroczenie przez Radę Miejska delegacji ustawowej w zakresie rozstrzygania spraw dotyczących wykonywania prawa własności nieruchomości), § 26 ust. 3 r.w.t. poprzez jego niezastosowanie i uchwalenie aktu prawa miejscowego w sposób sprzeczny z tym przepisem, a także naruszenie zasady techniki prawodawczej ustalonej w § 118 w zw. z § 143 zał. do r.z.p. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji ograniczył się zaś jedynie do oceny, czy zgłoszenie wodnoprawne spełniało wymogi formalne określone w art. 421 i art. 422 P.w. oraz wyjaśnienia dlaczego w jego przekonaniu inwestycja narusza ustalenia planu miejscowego, a tym samym konieczne było w oparciu przepis art. 423 ust. 5 pkt 2 P.w. wniesienie sprzeciwu.

Zdaniem Sądu powyższe procesowe uchybienia Dyrektora Zarządu Zlewni świadczą również o naruszeniu zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.). Prawidłowo zredagowane, pod względem merytorycznym i prawnym, uzasadnienie decyzji administracyjnej ma bowiem podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a. na mocy której organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy.

Ustosunkowując się zaś do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 87 Konstytucji, art. 5 ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g., art. 140 K.c., art. 83 ust. 4 P.w. Sąd pragnie wyjaśnić, że z uwagi na stwierdzenie (jak wyżej wykazano), że brak było podstaw do wniesienia przez organy [...] sprzeciwu od przedmiotowego zgłoszenia wodnoprawnego z powodu - jak błędnie przyjęto - naruszenia ustaleń planu miejscowego, nie sposób uznać, by w sprawie doszło do naruszenia zasady hierarchii źródeł prawa, nieuwzględnienia przepisu art. 5 ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g. dopuszczającego (pod pewnymi względami) możliwość budowy p.o.ś., czy naruszenia prawa własności (art. 140 K.c.).

Również na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia przez organy orzekające przepisu art. 3 Dyrektywy ściekowej. Dyrektywa wiążą bowiem każde Państwo Członkowskie, do którego jest kierowana, w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawia jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków. Powołany przepis art. 3 Dyrektywy ściekowej adresowany jest do Państw Członkowskich zobowiązanych w określonych terminach zapewnić, aby wszystkie aglomeracje wyposażone były w system zbierania ścieków komunalnych. Nie znajduje zaś zastosowanie w indywidualnej sprawie administracyjnej rozstrzyganej przez organy krajowe. Ponadto, biorąc pod uwagę, że Sąd uznał, iż organy [...] błędnie uznały za naruszające zapisy planu miejscowego wyposażenie nieruchomości skarżącego w p.o.ś. (co doprowadziło do naruszenia art. 423 ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 396 ust. 1 pkt 7 p.w.) oraz wskazywaną przez stronę okoliczność lokalizacji dz. nr [...] obr. [...] poza terenem aglomeracji, nie sposób podzielić na gruncie niniejszej sprawy zarzutu utrzymywania w prawie krajowym regulacji sprzecznych z normą wynikającą z powołanego przepisu unijnego.

Odnośnie zarzutów naruszenia art. 6 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wyjaśnić należy, że z uwagi na normę określoną w art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd działając w granicach niniejszej sprawy dotyczącej wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia wodnoprawnego nie był władny badać i oceniać, czy akt prawa miejscowego, jakim jest plan miejscowy m. [...], został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej. Akty prawa miejscowego, o czym stanowi art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. mogą bowiem stanowić przedmiot odrębnej skargi do sądu administracyjnego.

Nie można było również uwzględnić zarzutu naruszenia § 26 ust. 3 r.w.t., który to przepis nie znajdował zastosowania w niniejszej sprawie. Kwestie techniczno-budowlane dotyczące uzbrojenia działki i dopuszczalności zastosowania przydomowej oczyszczalni ścieków podlegają ocenie na późniejszym etapie procesu inwestycyjnego – w sprawie dotyczącej zgłoszenia budowy rozstrzyganej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej (art. 30 ust. 1b w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.).

Reasumując Sąd uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie zwłaszcza z powodu stwierdzonego naruszenia przepisów prawa materialnego, ale i z uwagi na naruszenie przez organ odwoławczy przepisów postępowania. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. orzeczono, jak w pkt I. sentencji wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę obowiązkiem organu I instancji będzie – stosownie do normy zawartej w art. 153 P.p.s.a. – uwzględnienie oceny prawnej Sądu zawartej w niniejszym wyroku i ponowna ocena całokształtu sprawy na gruncie wymogów określonych w art. 423 ust. 5 P.w.

Sąd na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot poniesionych przezeń kosztów sądowych w kwocie 300 zł, tj. równowartość uiszczonego wpisu od skargi (pkt II. sentencji wyroku).