Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 192/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 12 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 97, art. 98, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 6 ust. 2, art. 9 ust. 4, art. 61 ust. 1, art. 62 ust. 1 i ust. 2, art. 65 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 119 pkt 3, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c), art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 26 kwietnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 kwietnia 2023 roku sprawy ze skargi P. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 29 grudnia 2022 roku nr SKO.4150.518.2022 w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 27 października 2022 roku, nr DPRG-UA-IX.889.2022; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącej P. S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. ał


UZASADNIENIE

II SA/Łd 192/23

UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 27 października 2022 r. Prezydent Miasta Łodzi, działając z urzędu, zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. B. na działce o numerze ewidencyjnym [...] w obrębie [...].

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że teren planowanej inwestycji położony jest na obszarze, dla którego nie została podjęta uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże w dniu 16 grudnia 2021 r. weszło w życie zarządzenie Prezydenta Miasta Łodzi nr 9066A/III/21 z dnia 16 grudnia 2021 r. zmieniające zarządzenie w sprawie ustalania harmonogramu sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla Miasta Łodzi na lata 2019-2024. Zgodnie z ww. zarządzeniem plan miejscowy dla ww. obszaru był przewidziany do uchwalenia w 2022 r.

Zgodnie natomiast z treścią informacji pochodzącej z Miejskiej Pracowni Urbanistycznej zawartej w piśmie z dnia 24 października 2022r. znak: MPU.ZP4.41. 6.2022.DM.MaK podjęcie uchwały w sprawie przystąpienie do sporządzenia miejscowego planu dla w/w terenu przez Radę Miejską w Łodzi jest przewidziane na listopad 2022r.

Zażalenie na postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 27 października 2022 r. złożyła P.S. reprezentowana przez J.K., wnosząc o jego uchylenie.

Skarżąca zarzuca postanowieniu naruszenie art. 7, 8 i 12 k.p.a. oraz niewłaściwe zastosowanie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazując, że dla obszaru, na którym znajduje się działka inwestycyjna wydana została decyzja o warunkach zabudowy przed podziałem działek (vide: decyzja nr DAR-UA-IX.1963.2019 z dnia 22 listopada 2019 r.). Z treści przywołanej decyzji wynika, iż organ ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegających na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi i infrastrukturą techniczną dla wymienionych działek. Zatem planowana inwestycja polegająca na budowie domu jednorodzinnego stanowi spójne, logiczne i harmonijne uzupełnienie istniejącej zabudowy.

W uzupełnieniu zażalenia z dnia 9 grudnia 2022r. skarżąca powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 października 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 732/22, który stanowić miał poparcie treści zawartej w zażaleniu.

Postanowieniem z dnia 29 grudnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany.

Powyższy przepis wprowadza zatem możliwość zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy (jeżeli inwestycja jest planowana na terenie, dla którego nie ma ustawowego obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymogów co do przesłanek zawieszenia, w szczególności gdy istnieje realne niebezpieczeństwo sprzeczności pomiędzy zamierzonym zagospodarowaniem terenu a koncepcją planistyczną.

Zawieszenie postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest fakultatywne, a zatem ocena, czy w odniesieniu do przedstawionego wniosku, zawieszenie postępowania jest celowe i czy z uprawnienia do zawieszenia skorzysta, należy do organu prowadzącego postępowanie. Dostrzeżenie przez organ prowadzący postępowanie o ustalenie warunków zabudowy ewentualności konfliktu między sposobem zagospodarowania terenu inwestycji zamierzonym przez wnioskodawcę, a wizją planistyczną, uprawnia organ do wstrzymania toku postępowania w sprawie warunków zabudowy.

Zawieszenie postępowania w sprawie warunków zabudowy, celem umożliwienia kontynuowania rozpoczętych prac planistycznych, jest uzasadnione prymatem planu miejscowego jako instrumentu kształtowania przestrzeni, nad rozwiązaniami indywidualnymi i zabezpiecza realizację władztwa planistycznego.

Przechodząc do realiów niniejszej sprawy i jej uwarunkowań Kolegium zwróciło uwagę, że postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 27 października 2022r. wydano w okolicznościach o tyle szczególnych, w których nie można było wymagać od organu wyjaśnienia relacji zachodzącej pomiędzy projektowanym planem miejscowym a założeniami warunków zabudowy. Z art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu przestrzennym wynika, że możliwe jest zawieszenie postępowania w sprawie warunków zabudowy także, gdy w ogóle nie ma jeszcze nawet projektu planu, dopiero rozważa się jego wywołanie. Zawieszenie, któremu towarzyszy taki bardzo ogólny kontekst planistyczny, jest obwarowane wymogiem podjęcia w ciągu dwóch miesięcy od zawieszenia uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego. Innymi słowy, w przypadku postępowania w sprawie warunków zabudowy możliwe jest jego zawieszenie tylko z tego powodu, że organ rozważa przystąpienie do sporządzenia planu miejscowego dla danego terenu, jednak jeżeli już dojdzie do takiego zawieszenia, to jego trwanie wymaga podjęcia w ciągu dwóch miesięcy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu.

W niniejszej sprawie doszło właśnie do zawieszenia postępowania tylko z tego powodu, że Prezydent Miasta Łodzi rozważał wywołanie dla danego terenu planu miejscowego. Zatem treść projektu planu w dacie wydania postanowienia przez organ I instancji nie była jeszcze znana, stąd uznać należy za zupełnie wystarczające powołanie się na podstawę prawną zawieszenia ze wskazaniem na fakt, że przystąpienie do sporządzania planu jest prognozowane. Postanowieniu Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 27 października 2022 r. nie sposób więc zarzucić naruszenia art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Trwanie jednakże tego zawieszenia, jak już wyżej wskazano, wymaga podjęcia w ciągu dwóch miesięcy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu. Z ustaleń Kolegium dokonanych w toku postępowania zażaleniowego wynika jednoznacznie, że Rada Miejska w Łodzi taką uchwałę podjęła w dniu 16 listopada 2022r., a zatem w ciągu dwóch miesięcy od zawieszenia postępowania. Jest to uchwała nr LXVIII/2035/22 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: Beskidzkiej, Marmurowej, Opolskiej i Adama Hanuszkiewicza, która weszła w życie z dniem podjęcia. Zatem warunek "trwania" zawieszenia postępowania w tej sprawie został spełniony.

Ponadto Kolegium podkreśliło, że zgodnie z obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Łodzi (uchwała Rady Miejskiej w Łodzi Nr LXIX/1753/18 z dnia 28 marca 2018 r., zmieniona uchwałą z dnia 6 marca 2019 r. Nr W215/19), którego ustalenia, zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, są wiążące przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, teren objęty wnioskiem, w granicach obszaru objętego przystąpieniem do sporządzenia planu, znajduje się w jednostce O - tereny aktywne przyrodniczo, w tym użytkowane rolniczo, wyłączone spod zabudowy. Zatem planowana inwestycja jest sprzeczna z polityką Miasta w zakresie planowania przestrzennego i rozwoju, wyrażoną w obowiązującym Studium.

Mając na uwadze powyższe Kolegium uznało, że w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy na działce nr [...] w obrębie [...], istniały podstawy do zawieszenia postępowania w oparciu o przepis art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zawieszenie, o którym mowa w tym przepisie zależy bowiem jedynie od uznania organu, do którego obowiązków należy także gospodarowanie przestrzenią, a poza tym służy ono interesowi publicznemu.

Jeżeli więc organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie dotyczącej wnioskowanych warunków podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego, należy przyjąć, że spełniona została przesłanka zawieszenia postępowania, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, bez względu na stopień zaawansowania prac planistycznych. Taką wykładnię, zdaniem Kolegium, potwierdza brzmienie art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 29 grudnia 2022 r. złożyła P.S. , reprezentowana przez adwokata M.K., podnosząc zarzuty naruszenia:

art. 62 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 503) przez przekroczenie granic uznania administracyjnego prowadzące do nieuzasadnionej akceptacji zawieszenia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oraz pominięcie, że zawieszenie postępowania powinno być celowe i uzasadnione wysokim prawdopodobieństwem uchwalenia miejscowego planu w okresie 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, które to prawdopodobieństwo nie zmaterializowało się w niniejszej sprawie, co stanowi o bezzasadności zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy;

art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 oraz art. 136 § 1 i 2 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie w niezbędnym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego w sprawie oraz niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w zakresie, w jakim organ nie zbadał, jaki jest aktualny stan zaawansowania prac planistycznych oraz czy istnieje realna możliwość uchwalenia w okresie 9 miesięcy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, w którym znajduje się nieruchomość, dla której skarżąca domaga się ustalenia warunków zabudowy;

art. 8 § 1, art. 15 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez nierozpoznanie przez organ wszystkich zarzutów i wniosków zgłaszanych w zażaleniu w zakresie ustalenia stopnia zaawansowania prac nad uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze, w którym znajduje się nieruchomość, co do której wystąpiono o ustalenie warunków zabudowy, co świadczy o niepełnej kontroli instancyjnej w sposób mogący rzutować na wynik sprawy.

Powołując takie zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Ponadto, skarżąca na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniosła również o przeprowadzenie uzupełniającego z dowodu z dokumentu w postaci pisma Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w Łodzi z dnia 10 stycznia 2023 r. (znak: MPU.46.317.2022.DM.DK) celem stwierdzenia początkowego stadium prac planistycznych zmierzających do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar, w którym znajduje się nieruchomość skarżącej oraz niskiego prawdopodobieństwa uchwalenia w okresie zawieszenia postępowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pismo z dnia 10 stycznia 2023 r. zostało załączone do skargi i wynika z niego, że przedmiotowy plan znajduje się na początkowym etapie procedury planistycznej, tj. po etapie zbierania wniosków do planu i nie sporządzono jeszcze koncepcji zagospodarowania przestrzennego oraz ustaleń tekstowych dla terenów położonych w granicach opracowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

W piśmie z dnia 19 kwietnia 2023 r. skarżąca wskazała, że brakuje realnych perspektyw uchwalenia planu miejscowego do dnia 12 lipca 2023 r. (9 miesięcy od dnia złożenia wniosku). W dniu 14 kwietnia 2023 r. skarżąca otrzymała informację z Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w Łodzi, zgodnie z którą zakończenie samego sporządzania planu ma nastąpić w 2023 r., co oznacza, że nie tylko mglista jest perspektywa sporządzenia, a nie tylko uchwalenia. Informacja została załączona do pisma.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skargi na takie postanowienie organu administracji publicznej w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.

Dokonując kontroli w ramach tak zakreślonej kognicji sądów administracyjnych, sąd doszedł do przekonania, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa w sposób określony w powołanych przepisach, co uzasadnia ich uchylenie w całości.

Przedmiotem kontroli stało się postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 29 grudnia 2022 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 27 października 2022 r. o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi, przewidzianej do realizacji w Łodzi przy ul. B. na działce o numerze ewidencyjnym [...] w obrębie [...].

Przypomnienia zatem wymaga, że w kontrolowanej sprawie organ I instancji stwierdził, że teren planowanej inwestycji znajduje się na obszarze, dla którego obowiązuje teren planowanej inwestycji położony jest na obszarze, dla którego nie została podjęta uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże w dniu 16 grudnia 2021 r. weszło w życie zarządzenie Prezydenta Miasta Łodzi nr 9066A/III/21 z dnia 16 grudnia 2021 r. zmieniające zarządzenie w sprawie ustalania harmonogramu sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla Miasta Łodzi na lata 2019-2024. Zgodnie z ww. zarządzeniem plan miejscowy dla ww. obszaru był przewidziany do uchwalenia w 2022 r.

Zgodnie natomiast z treścią informacji pochodzącej z Miejskiej Pracowni Urbanistycznej zawartej w piśmie z dnia 24 października 2022r. znak: MPU.ZP4.41. 6.2022.DM.MaK podjęcie uchwały w sprawie przystąpienie do sporządzenia miejscowego planu dla w/w terenu przez Radę Miejską w Łodzi jest przewidziane na listopad 2022r.

Zgodnie zaś z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi (uchwała LXIX/1753/18 z dnia 28 marca 2018 r.) teren inwestycji jest zlokalizowany na terenie oznaczonym jako O - tereny aktywne przyrodniczo, w tym użytkowane rolniczo, wyłączone spod zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi podzieliło stanowisko organu I instancji wskazując, że istnieje sprzeczność pomiędzy wnioskowanym sposobem zagospodarowania terenu inwestycji, a polityką w zakresie zagospodarowania i planowania przestrzennego, w tym założeniami przyszłego planu, które muszą być zgodne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Problematyka rozważanego na gruncie rozpatrywanej sprawy zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy została unormowana przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 503), powoływanej dalej jako: "u.p.z.p.". i wielokrotnie była już przedmiotem analizy i rozważań przez tut. Sąd, a stanowisko wyraża w zapadłych orzeczeniach skład orzekający w niniejszej sprawie podziela (m.in. w wyroku z dnia 20 października 2022 r., II SA/Łd 732/22, CBOSA).

I tak, zgodnie z art. 62 ust. 1 u.p.z.p. postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli:

1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo

2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany.

Jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu (ust. 2).

Zawieszenie postępowania jest uzależnione od uznania administracyjnego organu. Konstrukcja normy wynikającej z treści art. 62 ust. 1 u.p.z.p. daje organowi prowadzącemu postępowanie o ustalenie warunków zabudowy podstawę prawną do fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu. Powyższe oznacza, że w zakresie samego zawieszenia postępowania, organ działa w ramach swoistej władzy dyskrecjonalnej. Nie może jednak ulec uwadze fakt, że użyty w art. 62 ust. 1 u.p.z.p. zwrot "można zawiesić" nie powinien być interpretowany rozszerzająco, jako przyznający organowi niczym nieograniczoną możliwość decydowania o zawieszeniu postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Zakres swobody organu administracji, znajdujący swoje oparcie w przepisach prawa materialnego, jest bowiem ograniczony podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z zasadą szybkości i prostoty postępowania wynikającą z treści art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zawieszenie postępowania administracyjnego jest więc odstępstwem od reguły, stanowiącej że po wszczęciu postępowania organ podejmuje wszelkie niezbędne kroki do jak najszybszego zakończenia tego postępowania merytorycznym rozstrzygnięciem, a więc jest niewątpliwie zakłóceniem jego prawidłowego toku. Ponadto zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 k.p.a., organ powinien załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Korzystanie więc z uznania administracyjnego oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym wybór ten nie może być jednak dowolny, a musi on wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 1996 r., sygn. akt II SA 2875/95, CBOSA).

Jednocześnie wskazaną kompetencję organu prowadzącego postępowanie o ustalenie warunków zabudowy do zawieszenia postępowania, winno się skorelować z władztwem planistycznym zastrzeżonym dla organów gminy, które mają uprawnienie do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji, gdy to miejscowy plan jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni, to niewątpliwie usprawiedliwione jest przyznanie prymatu pracom zmierzającym do jego uchwalenia, z czym związane będzie umożliwienie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w momencie, gdy została podjęta uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawierającego działkę objętą wnioskiem o udzielenie warunków zabudowy.

Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że skorzystanie przez organ z przyznanego mu uprawnienia musi być uzależnione od wyniku dokonanych przez niego ustaleń w aspekcie wystąpienia realnych, a więc możliwych do urzeczywistnienia oraz obiektywnych okoliczności uzasadniających zawieszenie postępowania. Jedną z takich podstaw jest z całą pewnością wszczęcie procedury mającej na celu uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Instytucja zawieszenia postępowania uregulowana w art. 62 ust. 1 u.p.z.p. ma ograniczyć nieracjonalność wydawania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy przed uzyskaniem na jej podstawie pozwolenia na budowę, decyzja ulegałaby wygaśnięciu w związku z uchwaleniem planu miejscowego, którego ustalenia byłyby inne niż w wydanej decyzji (art. 65 § 1 pkt 2 u.p.z.p.). W takiej sytuacji uzasadnieniem zawieszenia postępowania jest więc wysokie prawdopodobieństwo, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, o treści sprzecznej z postanowieniami potencjalnej decyzji o warunkach zabudowy, zostanie uchwalony przed upływem 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W konsekwencji, zawieszenie postępowania w sytuacji, gdy z akt sprawy wynika, że plan miejscowy nie zostanie uchwalony przed upływem powyższego terminu byłoby działaniem przeciwko prawu (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 142/19).

W związku z powyższym należy jednoznacznie stwierdzić, że organ, korzystając z uprawnień, jakie przyznaje mu norma wynikająca z art. 62 ust. 1 u.p.z.p., powinien mieć na uwadze stan zaawansowania prac planistycznych mających miejsce w dacie złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Zatem znając wskazany stan procedury planistycznej i stwierdzając, że istnieje rzeczywiste prawdopodobieństwo wystąpienia kolizji postanowień potencjalnej decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji z postanowieniami projektowanego planu, należy bez wątpienia stwierdzić, że występują racje do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Uwzględniając wysoki stan zaawansowania prac planistycznych, do czasu uchwalenia planu przez radę gminy, właściwy organ powinien się powstrzymać od określania warunków zabudowy w decyzji administracyjnej wydanej dla jednostkowej nieruchomości i zawiesić prowadzone postępowanie na czas określony w art. 62 ust. 1 u.p.z.p.

Odmienne podejście należy jednak zastosować w sytuacji, gdy prace nad planem miejscowym znajdują się dopiero w początkowym stadium. W takiej sytuacji, znając sekwencję koniecznych w tej procedurze czynności i ich niewątpliwą pracochłonność i czasochłonność, należy bardzo szczegółowo rozważyć argumenty przemawiające za odraczaniem w czasie uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy, niezbędnej w procesie inwestycyjnym. W takiej sytuacji skorzystanie z instytucji zawieszenia byłoby nieuprawnione i stanowiłoby naruszenie granic uznania administracyjnego. Z jednej strony granicę tego uznania wyznacza dokumentacja planistyczna wskazująca na ewentualną sprzeczność co do przeznaczenia objętego planowaną inwestycją terenu i przebieg procesu planistycznego, zaś z drugiej - ogólna zasada uwzględniania słusznego interesu obywatela (w tym inwestora), gdy nie jest on sprzeczny z interesem społecznym (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 38/22, CBOSA). Tym samym należy przyjąć, że skorzystanie przez organ z możliwości zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. powinno być uzależnione od wyniku ustaleń organu w kontekście wystąpienia wskazanych realnych, obiektywnie weryfikowalnych okoliczności uzasadniających zawieszenie postępowania, które to okoliczności powinny następnie znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia podejmowanego przez organ prowadzący postępowanie na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Nie można przy tym tracić z pola widzenia, że jednym z elementów prawa własności nieruchomości jest prawo właściciela do jej zagospodarowania i zabudowy zgodnie z jego wolą. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że działka, na której skarżąca planuje inwestycję znajduje się w obszarze, dla którego na dzień złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie została nawet podjęta uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Obowiązujące było jedynie zarządzenie Prezydenta Miasta Łodzi nr 9066A/III/21 z dnia 16 grudnia 2021 r. zmieniające zarządzenie w sprawie ustalania harmonogramu sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla Miasta Łodzi na lata 2019-2024. Zgodnie z ww. zarządzeniem plan miejscowy dla ww. obszaru był przewidziany do uchwalenia w 2022 r. Jak wynika z powyższego – na dzień złożenia wniosku o wydanie decyzji na uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego według harmonogramu pozostało niespełna 2,5 miesiąca.

Zgodnie natomiast z treścią informacji pochodzącej z Miejskiej Pracowni Urbanistycznej zawartej w piśmie z dnia 24 października 2022 r. podjęcie uchwały w sprawie przystąpienie do sporządzenia miejscowego planu dla w/w terenu przez Radę Miejską w Łodzi jest przewidziane na listopad 2022 r.

Zgodnie zaś obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Łodzi, podjętym Uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi Nr LXIX/1753/18 z dnia 28 marca 2018 r., teren objęty wnioskiem, w granicach obszaru objętego przystąpieniem do sporządzenia planu, znajduje się w jednostce O - tereny aktywne przyrodniczo, w tym użytkowane rolniczo. Powyższe ustalenia niewątpliwie prowadzą do stwierdzenia, że planowana inwestycja jest sprzeczna z polityką Miasta w zakresie planowania, zagospodarowania przestrzennego i rozwoju, wyrażoną w obowiązującym Studium. Zgodnie zaś z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Powyższe ustalenia nie mogą jednak prowadzić do automatycznego uznania, tak jak to uczyniły organu obu instancji, że w sprawie zaistniały okoliczności do zawieszenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Ze zgromadzonych w aktach sprawy materiałów (przede wszystkich informacji udzielanych przez Miejską Pracownię Urbanistyczną w Łodzi), ale także dostępnych powszechnie informacji na stronach urzędowych o stanie postępu prac, nie wynika, aby ocena zaawansowania prac nad sporządzeniem planu miejscowego (nawet mimo podjęcia przez Radę Miejską w Łodzi w dniu 16 listopada 2022 r. uchwały nr LXVIII/2035/22 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: Beskidzkiej, Marmurowej, Opolskiej i Adama Hanuszkiewicza) uzasadniała przypuszczenie, że w ciągu 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zostanie uchwalony.

Podkreślenia również wymaga fakt, że harmonogram prac planistycznych jest jedynie prognozą długoterminową, a nie odzwierciedla rzeczywistej możliwości uchwalenia planu miejscowego na danym obszarze w danym terminie.

W ocenie Sądu, Kolegium nie podjęło próby wyjaśnienia, czy realne jest uchwalenie planu miejscowego w terminie 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, koncentrując się jedynie na fakcie podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu.

W ocenie Sądu, Kolegium w sposób nieuprawniony wywodzi z treści art. 62 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., że jeżeli w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, to została spełniona przesłanka zawieszenia postępowania i nie ma potrzeby badania stopnia zaawansowania prac planistycznych.

Przepis art. 62 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wskazuje bowiem wyłącznie na przesłankę obligatoryjnego podjęcia zawieszonego postanowienia. Wynika z jego treści zatem wyłącznie to, że organ może zawiesić postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, mimo że nie ma jeszcze uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednak nie zwalnia to organu od kompleksowej oceny, czy istnieje realna możliwość uchwalenia planu w terminie, o którym mowa w art. 61 ust. 1 zd. pierwsze u.p.z.p.

Powyższe rozważania skłaniają do jednoznacznego stwierdzenia, że organy nie zgromadziły materiału dowodowego, który dawałby podstawę do uznania, że uchwalenie planu miejscowego nastąpi w terminie 9 miesięcy od daty złożenia przez skarżącą wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Brak jednoznacznych ustaleń co do aktualnego etapu prac planistycznych, a także określenia kiedy w ogóle plan mógłby wejść w życie nie uzasadniają zajętego w kontrolowanym postanowieniu Kolegium oraz poprzedzającym je postanowieniu Prezydenta Miasta Łodzi stanowiska dopuszczającego możliwość zawieszenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie na dzień wydania zaskarżonego postanowienia materiał dowodowy nie uzasadniał zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Zawieszenie postępowania na okres 9 miesięcy w sytuacji braku rzeczywistej możliwości uchwalenia w tym czasie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy ocenić jako niecelowe wstrzymanie prowadzonego postępowania, sprzeczne z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego.

Podsumowując, organy obu instancji, opierając się na niepełnym materiale dowodowym i niedostatecznych ustaleniach faktycznych, nie dokonały prawidłowej oceny prawnej, czy w kontrolowanej sprawie zaistniały przesłanki do zawieszenia postępowania z urzędu na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p.

Wobec powyższych ustaleń, rozpatrując ponownie sprawę, organy zastosują się do wskazań Sądu, co oznacza, że uwzględnią wykładnię zawartą w niniejszym wyroku, zweryfikują stan zaawansowania prac nad uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i skonfrontują go z założeniami powoływanych przez Miejską Pracownię Urbanistyczną harmonogramów, mając na uwadze, że uznaniowy charakter zawieszenia postępowania w oparciu o art. 62 ust. 1 u.p.z.p. nie oznacza dowolności ze strony organu. Wynik tego postępowania, należycie oceniony i wszechstronnie rozważony, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, wyrażoną w art. 80 k.p.a. oraz z poszanowaniem reguł zdefiniowanych w przepisach art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., pozwoli na ustalenie prawidłowego stanu faktycznego. Dopiero wtedy możliwe będzie rozstrzygnięcie, wyrażone w uzasadnieniu, sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a., i ustalenie czy w realiach prowadzonego postępowania będzie możliwe zawieszenie postępowania w oparciu o przepis art. 62 ust. 1 u.p.z.p.

Konkludując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, o czym orzeczono jak w pkt 1 wyroku. Nie ulega bowiem wątpliwości, że stwierdzone uchybienia mogły mieć wpływ na wynik postępowania administracyjnego. Sąd przyjął przy tym, że przepisy art. 62 ust. 1 i 2 u.p.z.p. mają charakter procesowy, gdyż poszerzają katalog podstaw zawieszenia postępowania wymienionych w kodeksie postępowania administracyjnego (art. 97 i art. 98 k.p.a.).

O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł jak w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

IB