Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1531/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2, art. 3, art. 8, art. 41
journal: Dz.U. 2023 poz 901
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.),, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant specjalista Anna Koenigshaus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2024 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 31 lipca 2023 r. nr SKO.PS/41.5/841/2023/15877 w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 31 lipca 2023 r. znak: SKO.PS/41.5/841/2023/15877 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej "Kolegium" lub "Organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję wydaną przez Prezydenta Miasta Z. (dalej "Prezydent" lub "Organ pierwszej instancji") z 22 czerwca 2023 r. znak: [...] w przedmiocie zasiłku celowego.

Powyższa decyzja Kolegium zapadła w następującym stanie sprawy.

Organ pierwszej instancji, po rozpatrzeniu wniosku złożonego 4 maja 2023 r., przyznał J.T. (dalej "Skarżący") pomoc w formie zasiłku celowego specjalnego w miesiącu maju 2023 r. w wysokości 57,08 zł na pokrycie części kosztów leków i leczenia (punkt I sentencji decyzji), jednakże odmówił przyznania pozostałej żądanej kwoty w wysokości 289,67 zł (punkt II sentencji decyzji).

Podstawę prawną decyzji stanowiły w szczególności przepisy art. 8, art. 41 pkt 1, art. 106 ust. 1, art. 110 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity przywołany w podstawie prawnej decyzji: Dz. U. z 2023 r. poz. 901 z późn. zm.; dalej "u.p.s.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity przywołany w podstawie prawnej decyzji: Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.; dalej "k.p.a.").

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że na podstawie wywiadu środowiskowego ustalono, że Skarżący jest osobą niepełnosprawną, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Na dochód Skarżącego w kwietniu i maju 2023 r. składały się zasiłek stały (504,06 zł) oraz dotacja mieszkaniowa (281,11 zł). Łączny dochód Skarżącego wynosi 785,17 zł i przekracza ustawowe kryterium dochodowe wynoszące dla gospodarstwa jednoosobowego 776,00 zł. Skarżący nie spełnia kryteriów do przyznania pomocy w formie zasiłku celowego. Biorąc jednak pod uwagę regulację art. 41 pkt 1 u.p.s. przyznano zasiłek z uwagi na niepełnosprawność Skarżącego.

Pomoc przyznano w miarę posiadanych środków finansowych. Prezydent przedstawił sytuację ekonomiczną MOPR w Z. w zakresie wysokości środków budżetowych przeznaczonych na wypłatę zasiłków celowych w 2023 r. Wskazał, że wzorem lat ubiegłych środki te przeznaczane są na wypłaty zasiłków celowych w szczególnie uzasadnionych przypadkach, jak zakup lekarstw ratujących życie, zakup obuwia lub odzieży adekwatnej do pory roku, zakup opału, gdzie średnia kwota w skali roku przeznaczana na zasiłki celowe na opał wynosi 700 000,00 zł. W roku 2022 liczba rodzin korzystających z zasiłków celowych w ramach zadań własnych według stanu na 31 grudnia 2022 r. wyniosła 1277. Organ pierwszej instancji szacuje, że liczba rodzin nie ulegnie zmianie w 2023 r.

Pomoc przyznano na dwa leki, na które Skarżący przedstawił recepty. Odmówiono pomocy na pokrycie kosztów zakupu dwóch pozostałych leków, tj. kropli do oczu, gdyż Skarżący nie przedstawił recepty na te leki, a w opinii Organu pierwszej instancji nie są to leki ratujące życie. Ponadto obydwa preparaty mają podobne działanie (co wynika z przedstawionej przez Skarżącego oferty handlowej).

Prezydent wyjaśnił, że zgodnie z zarządzeniem nr [...] z 16 sierpnia 2019 r. Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Z. w przypadku złożenia wniosku o zasiłek na leki, wymagane jest dostarczenie wycenionej przez aptekę recepty oraz na wniosek pracownika socjalnego, zaświadczenia potwierdzającego, że zakup leków jest konieczny.

W odwołaniu od decyzji Skarżący zaskarżył decyzję co do punktu II i wniósł o zmianę decyzji w tym zakresie poprzez przyznanie mu świadczenia ponad niezaskarżoną kwotę, tj. przyznanie mu dodatkowej kwoty 289,67 zł. Skarżący podniósł, że bezzasadnie odmówiono mu przyznania wnioskowanej pomocy i nie uwzględniono jego sytuacji osobistej i finansowej. Odmowa przyznania tak niskiej kwoty jest obrazą wymierzoną w Skarżącego zwłaszcza, że jest osobą całkowicie niezdolną do pracy i niepełnosprawną w umiarkowanym stopniu. Krople do oczu są wydawane bez recepty, a są Skarżącemu konieczne bowiem bez nich nie jest w stanie funkcjonować.

Zaskarżoną obecnie decyzją Kolegium utrzymało rozstrzygnięcie Organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji Organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy oraz przytoczył przepisy prawa dotyczące przyznawania pomocy społecznej, w tym zasiłku celowego. Kolegium uznało, że Organ pierwszej instancji prawidłowo wyliczył dochód Skarżącego. Łączny dochód w kwietniu 2023 r. wyniósł 785,17 zł, co przekracza ustawowe kryterium dochodowe wynoszące dla jednoosobowego gospodarstwa domowego 776,00 zł. Skarżący nie spełnia zatem kryterium dochodowego niezbędnego dla przyznania wnioskowanej formy pomocy. Pomoc przyznano mając na uwadze art. 41 pkt 1 u.p.s. i w miarę posiadanych możliwości. Podczas rozpatrywania wniosku oraz szacowania rozmiaru pomocy wzięto pod uwagę wykazaną przez Skarżącego specyfikację leków. Kolegium podkreśliło, że przyznanie zasiłku celowego nie zależy wyłącznie od sytuacji majątkowej strony. Organ powinien dostosować rodzaj, formę i rozmiar pomocy do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy i uwzględnić potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy. Ponadto pomoc społeczna nie jest w stanie zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób o nią się ubiegających, jak również udzielać wszelkich świadczeń w oczekiwanej i wnioskowanej przez te osoby wysokości.

W skardze Skarżący zakwestionował prawidłowość decyzji Kolegium wskazując, że odmowa przyznania mu wnioskowanej kwoty pozbawia go prawa do prowadzenia podstawowej egzystencji. Skarżący podkreślił, że nie jest w stanie uzbierać kwoty, której potrzebuje na wnioskowaną potrzebę, a pomoc społeczna odmawia mu możliwości spełniania podstawowych potrzeb życiowych.

Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie).

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. w brzmieniu właściwym dla rozpoznawanej sprawy, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Stosownie zaś do art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 776,00 zł, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Zasadą jest zatem, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (w tym prawo do zasiłku celowego) przysługuje osobom, których dochód nie przekracza ustawowo określonego kryterium, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 u.p.s.

Zgodnie z ustaleniami dokonanymi w sprawie dochód Skarżącego w kwietniu i maju 2023 r. wynosił 785,17 zł i przekraczał ustawowe kryterium dochodowe dla jednoosobowego gospodarstwa domowego. Skarżący nie spełniał zatem przesłanki dochodowej do przyznania mu pomocy w formie zasiłku celowego.

Z uwagi na ustalenie, że Skarżący przekroczył kryterium dochodowe organy rozważyły w następnej kolejności możliwość przyznania Skarżącemu zasiłku celowego specjalnego na podstawie art. 41 pkt 1 u.p.s. Zgodnie z ww. regulacją, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Organy uznały, że z uwagi na sytuację socjalno-bytową i niepełnosprawność Skarżący kwalifikuje się do korzystania z wnioskowanej pomocy w formie zasiłku specjalnego celowego.

Skarżący wnioskował o przyznanie zasiłku celowego na zakup leków w wysokości 346,75 zł. Z uwagi na przekroczenie ustawowego kryterium dochodowego Skarżącemu przyznano świadczenie w postaci specjalnego zasiłku celowego w wysokości 57,08 zł. Organy wyjaśniły okoliczności jakie wzięto pod uwagę przy szacowaniu rozmiaru udzielonej pomocy i przyczyny, z powodu których pomoc nie została przyznana w żądanej wysokości.

Zauważyć należy, że w przypadku świadczenia z art. 41 pkt 1 u.p.s., warunkiem do jego otrzymania jest nie tylko wykazanie konieczności zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, ale zaistnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku". W orzecznictwie przyjmuje się, że przez pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" należy rozumieć taką sytuację życiową osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że zaistniały nagłe, drastyczne, dotkliwe w skutkach i ingerujące w plany życiowe zdarzenia, które to zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych (por. wyroki NSA: z 18 maja 2020 r. I OSK 1557/19 i z 8 czerwca 2018 r. I OSK 711/17, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").

Takie zawężenie możliwości przyznawania świadczeń z art. 41 u.p.s. do przypadków o szczególnym charakterze wiąże się z faktem, że ustawodawca nie uzależnił przyznania tego świadczenia od kryterium dochodowego. O uprawnieniu do świadczeń z art. 41 ustawy nie decyduje bowiem dochód strony, lecz sytuacja życiowa, w której się ona znalazła. Z tej formy pomocy społecznej nie można zatem wyprowadzać wniosku, że przyznanie tego rodzaju zasiłku jest obowiązkiem organu (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2023 r., I OSK 2175/22, opubl. w CBOSA).

Podkreślić trzeba także to, że decyzja w sprawie specjalnego zasiłku celowego ma charakter decyzji uznaniowej. Oznacza to, że nawet w przypadku spełnienia przez wnioskującego o przyznanie zasiłku wszystkich ustawowych przesłanek, organ może orzec o odmowie jego przyznania, bądź przyznać go w wysokości, jaką uzna za zasadną (por. wyrok NSA z 11 lutego 2011 r., I OSK 1789/10, opubl. w CBOSA).

Działając w granicach uznania administracyjnego organ pomocy społecznej przyznaje świadczenie pieniężne w wysokości adekwatnej do sytuacji osoby, jej potrzeb i możliwości ich zaspokojenia we własnym zakresie z uwzględnieniem posiadanych przez organ środków finansowych na realizację zadań pomocowych, kierując się przy jego ustaleniu również kryterium wynikającym z ogólnych zasad pomocy społecznej oraz ogólnych zasad postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA: z 15 maja 2018 r., I OSK 2681/17; z 24 sierpnia 2023 r., I OSK 1377/21; z 14 kwietnia 2017 r., I OSK 3109/15 - opubl. w CBOSA).

Stosownie do art. 2 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (ust. 3). Ponadto w myśl art. 3 ust. 4 u.p.s. potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy mogą zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.

Z przedstawionych regulacji wynika, że celem pomocy społecznej nie jest stałe dostarczanie środków utrzymania i zaspakajanie wszystkich potrzeb jej beneficjentów, lecz pomoc ta ma stanowić wsparcie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwić im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc ta nie może zatem polegać na stałym zapewnieniu środków utrzymania i ma jedynie subsydiarny charakter w stosunku do aktywności samego zainteresowanego. Ponadto przyznanie pomocy nie zależy wyłącznie od sytuacji materialnej strony. Rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy społecznej, organ winien brać pod uwagę zarówno cele tej pomocy określone w u.p.s. jak i możliwości finansowe organu.

Organy pomocy społecznej, dysponując ograniczoną pulą środków finansowych, mają obowiązek zapewnienia realizacji zadań nie tylko fakultatywnych, ale i obligatoryjnych, w czasie trwania całego roku budżetowego. Wielkość środków, którymi dysponują organy pomocowe przesądza o tym, że nie jest możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do świadczeń (por. wyroki NSA: z 19 czerwca 2007 r., I OSK 1464/06; z 25 stycznia 2008 r., I OSK 624/07 oraz z 25 maja 2016 r., I OSK 698/16 – opubl. w CBOSA). Organ musi uwzględniać wysokość przyznanych już świadczeń i dokonywać stosownego rozdziału środków tak, by z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba potrzebujących. Takie bowiem postępowanie jest zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz z zasadami wynikającymi z przepisów art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s. Organy administracji działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele powierzone im w przepisach u.p.s. Są zatem upoważnione do ograniczenia rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ilość pozostających w ich dyspozycji środków finansowych, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy określoną liczbę osób wymagających wsparcia.

W toku postępowania o przyznanie specjalnego zasiłku celowego organ powinien zatem ustalić, czy wnioskodawca wnosi o zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej i czy wystąpiły szczególne okoliczności, w związku z którymi konieczne jest udzielenie wsparcia pomimo przekroczenia kryterium dochodowego. Konieczne jest również ustalenie, czy wnioskodawca korzysta z pomocy społecznej, jakie są możliwości finansowe pomocy społecznej oraz potrzeby innych osób wnioskujących o udzielenie świadczeń z zakresu pomocy społecznej. Po dokonaniu ustaleń faktycznych, mając na względzie słuszny interes strony, interes społeczny i ogólne zasady pomocy społecznej, organ ma swobodę w podjęciu decyzji co do przyznania pomocy i jej wysokości.

Kontrola sądowa decyzji wydanej w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona. Polega ona na zbadaniu, czy przed podjęciem decyzji organ dysponował niezbędnym materiałem dowodowym uzasadniającym rozstrzygnięcie sprawy i czy dokonał wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla takiego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 27 października 2020 r., I OSK 1011/20, opubl. w CBOSA).

Odnosząc powyższe uwagi natury ogólnej do okoliczności rozpoznawanej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja wydana została w granicach uznania administracyjnego.

W ocenie Sądu analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że zainicjowane wnioskiem Skarżącego postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z wymogami k.p.a., a organy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego. Wydanie decyzji zostało poprzedzone wyjaśnieniem i analizą sytuacji finansowej i osobistej Skarżącego. Organy uwzględniły fakt, że Skarżący jest osobą znajdującą się w niedostatku, samotną, niepełnosprawną i wymagającą wsparcia. Organy wyczerpująco uargumentowały swoje decyzje wyjaśniając okoliczności, które przemawiają za zajętym stanowiskiem. W szczególności rozważyły z jednej strony wskazane przez Skarżącego potrzeby (w tym specyfikację leków) i szczególne okoliczności, z drugiej zaś potrzeby innych osób zgłaszających się do MOPR w Z. z prośbą o pomoc oraz ograniczone środki finansowe będące w dyspozycji organu.

Podkreślić należy, że rozstrzygnięcie o przyznaniu specjalnego zasiłku celowego ma charakter fakultatywny co oznacza, że organ może, lecz nie musi go przyznać w przypadku ustalenia, że występują przesłanki wymienione w art. 41 ust. 1 u.p.s. (por. wyroki NSA z 3 listopada 2015 r., I OSK 2911/14; z 8 czerwca 2018 r., I OSK 711/17 - opubl. w CBOSA). Tym samym trudna sytuacja Skarżącego, która nie była kwestionowana przez organy, nie musiała skutkować obowiązkiem przyznania pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego w żądanej wysokości. Spełnienie przez Skarżącego przesłanek pozwalających na otrzymanie zasiłku w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej mogło tym bardziej prowadzić do przyznania świadczenia w niższej wysokości niż oczekiwana przez Skarżącego.

Podkreślić należy, że jakkolwiek wysokość przyznanego zasiłku może być dla Skarżącego niesatysfakcjonująca, jednak nie jest niemożliwe zrealizowanie celu zasiłku w granicach przyznanej kwoty.

W odniesieniu do przywołanego przez organy zarządzenia Dyrektora MOPR z 16 sierpnia 2019 r. zauważyć należy, że wynikające z tej regulacji wewnętrznej zasady przyznawania świadczeń pieniężnych nie mają charakteru obowiązujących norm prawnych. Wobec tego ww. zarządzenie nie może stanowić bezpośrednio podstawy prawnej podejmowanych rozstrzygnięć. Jednakże ustalone zarządzeniem zasady mogą być wykorzystywane posiłkowo dla ustalania wysokości przyznawanych świadczeń. Przemawia za tym ograniczona ilość środków finansowych na świadczenia z pomocy społecznej oraz liczba osób oczekujących stosownego wsparcia. Oznacza to, że wspomniane zarządzenie pełni jedynie funkcję subsydiarną dla postanowień ustawowych i przy jego wykorzystaniu organ gminy stara się zapewnić równość wszystkim zainteresowanym w uzyskaniu stosownego wsparcia (por. wyrok WSA w Gliwicach z 14 czerwca 2022 r., II SA/Gl 1676/21, opubl. w CBOSA). Odwołanie się do treści ww. zarządzenia stanowi też argument za tym, że podejmowane rozstrzygnięcie nie przekracza granic przysługującego organowi uznania administracyjnego. Odwołanie się do zobiektywizowanych i jednolitych dla wszystkich osób oczekujących pomocy zasad postępowania świadczy o tym, że organ nie działa w sposób dowolny.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.