Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1007/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi D. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] listopada 1999 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Skargą z dnia 24 marca 2016 r. D. sp. z o.o. zaskarżyła § 11 ust. 12 oraz § 12 ust. [...] uchwały Rady Gminy W. nr [...] z dnia [...] listopada 1999 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dawnej wsi K. (Dz. U. Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 1999 r., poz. [...]).

W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że jest właścicielem nieruchomości zabudowanej 2,5 kondygnacyjnym budynkiem o powierzchni użytkowej 4.356,3 m2 i powierzchni zabudowy 2.618 m2 ("Budynek") położonej w W. przy ul. [...]. Stanowiący własność Spółki budynek oraz towarzysząca mu infrastruktura położone są na działkach nr ew. [...] (obręb [...]), przy czym Spółka jest właścicielem działek nr ew. [...] (wydruk z mapy ewidencyjnej stanowi załącznik do skargi). Dla działek [...] Sąd Rejonowy dla W. w W. prowadzi księgi wieczyste Nr [...].

Spółka wyjaśniła, że nieruchomość objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy W. nr [...] z dnia [...] listopada 1999 r. w sprawie zatwierdzenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dawnej wsi K." w gminie W.

W dniu 26 stycznia 2016 r. złożyła Spółka złożyła do Rady W. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie nieważności i uchylenie zaskarżonych postanowień planu miejscowego. Na powyższe wezwania Spółka nie otrzymała odpowiedzi.

W skardze z 24 marca 2016 r. skarżąca zaskarżyła § 11 ust. 12 oraz § 12 ust. 11 uchwały Rady Gminy W. nr [...] z dnia [...] listopada 1999 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dawnej wsi K., zarzucając naruszenie prawa materialnego, powodujące nieważność postanowień planu miejscowego to jest naruszenie przepisu art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121, dalej określanej jako K.c. i art. 4 ust. 1, w zw. z art. 10 ust. 1, art. 33 i art. 27 z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. poz. 139, z późn. zm.), określanej dalej jako u.p.p., poprzez nałożenie nieuzasadnionych celem publicznym i nieracjonalnych ograniczeń prawa własności, co skutkuje na podstawie art. 27 u.p.p. stwierdzeniem nieważności.

Uzasadniając zarzuty podniesione w skardze podniosła, że zgodnie z treścią wypisu z planu miejscowego, wydanego w dniu [...] marca 2012 r. przez Zarząd Dzielnicy [...] Miasta W., przedmiotowe działki ewidencyjne położone są na terenie oznaczonym symbolami: 4a MU3, 3 MU4 - działka [...]; 4a MU3, 3 MU4, 5 KUD - działka [...]; 4a MU3, 5 KUD - działka [...]; 4a MU3 - działki [...] i [...]. Dalej Spółka podała, że zgodnie z treścią planu miejscowego dla terenów oznaczonych symbolem:

4a MU3 - obowiązuje, stosownie do § 11 ust. 12 Planu Miejscowego, nakaz zachowania min. 70 % powierzchni biologicznie czynnej, tj. pokrytej roślinnością na gruncie rodzimym;

3 MU4 - obowiązuje, stosownie do § 12 ust. 11 Planu Miejscowego, nakaz zachowania min. 80 % powierzchni biologicznie czynnej, tj. pokrytej roślinnością na gruncie rodzimym.

W ocenie Spółki ustalenie w miejscowym planie powyższych nakazów (zachowania na terenie nieruchomości odpowiednio minimum 70 % i 80 % powierzchni biologicznie czynnej, tj. pokrytej roślinnością na gruncie rodzimym) ogranicza możliwość zagospodarowania i zabudowy nieruchomości oraz rozbudowy budynku w sposób nadmierny i nieuzasadniony, a zatem narusza przysługujące Spółce uprawnienia wynikające, zgodnie z art. 140 K.c., z prawa własności.

Spółka upatrując podstaw do stwierdzenia nieważności w art. 27 u.p.p. (a także art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz.U. z 2016, poz. 778, ze zm.) wskazała, że naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i naruszenie trybu ich sporządzania powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części, co w rozpatrywanej sprawie p zdaniem Spółki. Wywodziła, że uprawnienie do kształtowania, a zatem ograniczania sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości wynikające z art. 4 ust. 1. i art. 33 u.p.p., nie pozwalało radzie gminy na dowolne i nieuzasadnione ograniczanie korzystania z nieruchomości, za czym przemawia art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia władztwa planistycznego. Odwołując się do orzecznictwa TK i NSA podała, że prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także stanowiące wynik nadużycia przysługujących uprawnień. Spółka zwróciła uwagę, że sądy administracyjne analizując kwestię władztwa planistycznego wskazywały, że władztwo planistyczne gminy powinno być wykonywane racjonalnie, wybierając optymalne w danej sytuacji rozwiązania i respektując uzasadnione interesy prawne obywateli oraz nie może wprowadzać ingerencji w prawo własności ponad bezwzględną potrzebę. Jak wynika z orzecznictwa prawnie wadliwymi będą zatem nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie i doktrynie poglądem tak daleko idące ograniczenia prawa własności nieruchomości powinny wynikać z:

doniosłego publicznie celu, który miałby zostać osiągnięty przez zastosowanie tych ograniczeń, oraz

braku możliwości realizacji tego celu w inny sposób, niż poprzez zastosowanie tych ograniczeń, przy czym zastosowane ograniczenia powinny pozostawać w racjonalnej proporcji do celu, któremu miały służyć.

Tymczasem - w ocenie Spółki - żaden cel publiczny nie uzasadnia w wystarczający sposób zaskarżonych ograniczeń.

Spółka wskazała przy tym, że przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie oznaczonym w obowiązującym Studium symbolem M2.12, przy czym są to tereny budowlane o minimalnym udziale średnio 60 % powierzchni biologicznie czynnej (wartość podana w Studium odnosi się do całego terenu oznaczonego symbolem M2.12 - znacznie większego niż powierzchnia nieruchomości), a zatem przepisy Studium nie nakładają obowiązku wprowadzenia tak wysokiego wymogu powierzchni biologicznie czynnej, jak zastosowany w planie miejscowym. Nadto w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości znajdują się tereny zabudowane osiedlami domów jednorodzinnych, na których nie ma zachowanego wymogu 70 % i 80 % powierzchni biologicznie czynnej; nie było i nie ma zatem racjonalnego uzasadnienia dla nałożenia takiego wymogu w miejscowym planie w odniesieniu do nieruchomości. Wręcz przeciwnie, wyłączenie znacznej części nieruchomości spod zabudowy, stanowi niedopuszczalne zróżnicowanie sytuacji prawnej właścicieli sąsiednich nieruchomości, nie znajdujące uzasadnienia w przeznaczeniu i cechach tych nieruchomości. Spółka argumentowała, że trudno jest ustalić cel, który miałyby realizować zaskarżone ograniczenia, zwłaszcza biorąc pod uwagę, że podstawowym przeznaczeniem nieruchomości, określonym w miejscowym planie jest funkcja mieszkaniowo - usługowa. Realizacja tak określonej funkcji jest wysoce utrudniona (a w praktyce wręcz niemożliwa) przy równoczesnym nałożeniu w planie miejscowym wymogu zachowania 70% i 80% powierzchni biologicznie czynnej, co powoduje, że postanowienia planu miejscowego są wzajemnie sprzeczne.

Spółka podniosła również, że budynek został oddany do użytkowania na podstawie decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] czerwca 1997 r. o pozwoleniu na użytkowanie, a zatem jeszcze przed uchwaleniem planu miejscowego. Zajmuje on bez wątpienia ponad 20 % lub 30 % powierzchni przynajmniej niektórych działek wchodzących w skład nieruchomości, a wprowadzone w planie miejscowym nakazy stoją w sprzeczności z dotychczas istniejącą zabudową. Spółka zwróciła ponadto uwagę, że zbliżone postanowienia planu miejscowego (dla sąsiedniej nieruchomości) zostały uznane za nieważne (o czym świadczy wyrok WSA w Warszawie z dnia 29.12.2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1491/11). Sąd, który stwierdził ich nieważność, wskazał m.in., że: "nie zaplanowano na tej działce ogólnie dostępnych terenów zielonych. Jest to działka przeznaczona pod zabudowę. Nie ma więc racjonalnych podstaw, by możliwości zabudowy tak radykalnie odbiegały od możliwości zabudowy na innych zagospodarowanych działkach."

Spółka podniosła ponadto, że na terenie nieruchomości prowadzona jest działalność oświatowa w formie przedszkola i szkoły, zaś wobec znacznego zainteresowania ze strony mieszkańców U. i N. możliwością uczęszczania przez ich dzieci do tych placówek oświatowych, istnieje potrzeba rozbudowy budynku (co przyczyniłoby się do zaspokojenia potrzeb oświatowych mieszkańców U. i N. oraz do realizacji zabudowy nieruchomości zgodnie z jej mieszkaniowo-usługowym przeznaczeniem), w którym są one prowadzone, zaś nałożenie wymogu zachowania 70% i 80% powierzchni biologicznie czynnej uniemożliwia taką rozbudowę.

Przekroczenie przysługującego gminie władztwa planistycznego poprzez niezgodne z zasadą równości i zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności nieruchomości stanowi naruszenie zasad sporządzania planu. W świetle art. 28 u.p.p. ww. naruszenia prawa skutkują nieważnością zaskarżonych postanowień planu miejscowego, które powinny zostać wyeliminowane z obrotu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że nieruchomość skarżącej położona jest na terenie rozciągającym się wzdłuż Skarpy [...], stanowiącej przyrodniczy łącznik pomiędzy rezerwatami przyrody. Organ wyjaśnił, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dawnej wsi K., uchwalonym uchwałą Rady Gminy W. nr [...] z dnia [...] listopada 1999 r., nieruchomość skarżącej objęta jest w znacznej większości granicami strefy działek parkowo-ogrodowych oznaczonych w planie symbolem MU3, gdzie obowiązuje zachowanie minimum 70% powierzchni biologicznie czynnej oraz częściowo strefą ekspozycji rejonu nadskarpowego oznaczoną w planie symbolem MU4, gdzie minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej wynosi 80%.

Podstawowym celem objęcia miejscowym planem terenu dawnej wsi K., ze względu na jego wyjątkowe w skali miasta położenie na górnym tarasie Skarpy i w sąsiedztwie dwóch rezerwatów przyrody, było określenie m. in. warunków niezbędnych dla zachowania i bezwzględnej ochrony Skarpy [...] oraz zasięgu terenów, których te warunki dotyczą, a także umożliwienie rozwoju mieszkalnictwa i usług, z zachowaniem wymogów ładu przestrzennego, uwzględniającego warunki strefy ochrony konserwatorskiej oraz uwarunkowań ekologicznych i ochronnych Skarpy oraz rezerwatów (§ 3 miejscowego planu).

Dalej Gmina podała, że skarpa jako wybitny element rzeźby terenu, pełni istotną funkcję krajobrazową, a w połączeniu z zespołami roślinnymi jej towarzyszącymi także funkcję przyrodniczą i klimatotwórczą. Dodatkowo należy do obszarów zagrożonych ruchami masowymi ziemi, m. in. osuwaniem i spełzywaniem, zaznaczającymi się w przeszłości i obecnie. Ich natężenie zależne jest od wysokości i nachylenia skarpy, jak również od działalności człowieka (wykopy, wznoszenie nowych budynków). Z powyższych względów Skarpa [...], wraz z wąwozami jest obiektem chronionym. Celem ochrony Skarpy jest wzbogacanie jej walorów poprzez m. in. takie zagospodarowanie, które nie będzie naruszało jej stateczności. Z drugiej zaś strony potencjalne ruchy masowe na Skarpie nie powinny zagrażać lokalizowanym tam obiektom budowlanym.

Gmina podała, że teren dawnej wsi Kabaty objęty jest granicami [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Zgodnie z obowiązującym, w czasie sporządzania niniejszego miejscowego planu, rozporządzeniem Wojewody [...] z dnia 29 sierpnia 1997 r. w sprawie utworzenia Obszaru Chronionego Krajobrazu na terenie województwa [...], w jego granicach obowiązywała konieczność zachowania minimum 70% powierzchni biologicznie czynnej. Taki też wskaźnik PBC ustalono w planie na wszystkich terenach położonych w oddaleniu od krawędzi skarpy i wąwozów. Natomiast, na wszystkich terenach przylegających do krawędzi Skarpy, gdzie zasadne było ograniczenie zainwestowania, również zgodnie z treścią wniosku złożonego do przedmiotowego planu przez Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody, ustalono minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 80%, co gwarantuje ograniczenie intensywności zabudowy i pozostawienie jak największej powierzchni zielonej, umożliwiającej swobodną infiltrację wód opadowych niezbędnych do utrzymania zieleni skarpowej.

Dalej Gmina wyjaśniła, że w czasie sporządzania przedmiotowego miejscowego planu, również przed wejściem w życie rozporządzenia Wojewody z dnia 29 sierpnia 1997 r. w sprawie utworzenia Obszaru Chronionego Krajobrazu, na terenie objętym planem rozpoczął się ruch budowlany. Została m. in. wydana decyzja o pozwoleniu na budowę budynków usługowo-administracyjnych, obejmująca działki ew. o nr: [...], stanowiące obecnie część nieruchomości skarżącej. Zagospodarowanie tego terenu, zgodnie z decyzją, przewidywało znacznie niższy wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, niż później przyjęto w miejscowym planie.

W czasie przygotowywania przedmiotowego miejscowego planu do uchwalenia, obiekty objęte wyżej wymienioną decyzją o pozwoleniu na budowę, były już w trakcie realizacji. Z tego też względu, w miejscowym planie znalazły się następujące zapisy: "§ 11. Dla terenów położonych w strefie działek parkowo-ogrodowych, oznaczonych na rysunku planu symbolem MU3:

3. Ustala się adaptację istniejącej zabudowy (dotyczy to również obiektów, których inwestorzy posiadają pozwolenia na budowę ważne na dzień uzyskania mocy prawnej przez niniejszą uchwałę)" oraz § 29. Dla terenu 4a MU3 wprowadza się następujące ustalenie planu uzupełniające do ustaleń zawartych w rozdz. II-V;

- adaptuje się istniejące zainwestowanie obiektami o funkcji usługowo-administracyjnej z uzupełniającą funkcję mieszkaniową. W przypadku rozbudowy lub przekształceń realizowanych obiektów, bądź zmian w projektowanym sposobie zagospodarowania dla terenu obowiązują ustalenia § 11 miejscowego planu.

Gmina wywodziła, że wobec powyższego rozbudowa zrealizowanej wówczas inwestycji nie jest możliwa z uwagi na jej istniejącą intensywność, a nie minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej. Tym samym na pozostałym terenie, tj. na działkach o ew. o nr: [...] i [...], mogą powstawać obiekty zgodnie z ustaleniami przedmiotowego miejscowego planu, przy zachowaniu minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej wynoszącego 70%.

Ponadto, odnosząc się do argumentu skarżącej jakoby zapisy planu ograniczały możliwość zagospodarowania i zabudowy nieruchomości, Gmina wskazała, że koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jak niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego, a prawo własności nie ma charakteru absolutnego i nieograniczonego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

I. Skarga została wniesiona z powołaniem się na przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, z późn. zm.), powoływanej dalej jako u.s.g. zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Sąd obowiązany był zatem sprawdzić, czy w sprawie zostały spełnione przesłanki, które zgodnie z treścią tego przepisu, warunkują kontrolę zaskarżonej uchwały w aspekcie merytorycznym. Dla skutecznego wniesienia skargi i podważenia uchwały organu gminy w drodze zaskarżenia jej do sądu administracyjnego, konieczne jest uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa, a także wykazanie, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Tylko podmiot spełniający oba wskazane warunki posiada legitymację do zaskarżenia uchwały organu gminy.

Skarżąca, pismem z dnia 26 stycznia 2016 r. (data wpływu do Rady W.) złożyła do Rady W. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie nieważności i uchylenie § 11 ust. 12 i § 12 ust. 11 uchwały nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] listopada 1999 r. w sprawie zatwierdzenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dawnej wsi K." w Gminie U.

Wezwanie pozostawiono bez rozpoznania.

Interes prawny Spółki w stosunku do sposobu zagospodarowania terenu działki [...] wynika z faktu, iż Spółka jest właścicielem budynku, posadowionego na powyższej działce, który to budynek nabyła wraz z działkami [...] na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] lipca 2012 r. Spółka twierdziła, że zaskarżone postanowienia planu miejscowego uniemożliwiają rozbudowę lub istotną przebudowę budynku, wypływając na sposób realizacji prawa własności.

Zaistniała zatem podstawa do merytorycznego rozpatrzenia skargi.

II. W ocenie Sądu nie można Radzie skutecznie zarzucić wydania zaskarżonego planu z naruszeniem art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji, art. 2 ust. 1 u.z.p., w zakresie ustalenia wynikającego z § 11 ust. 12 oraz § 12 pkt 11 przedmiotowego planu.

Z rysunku planu i wyjaśnień organu, wynika że nieruchomości skarżącej zlokalizowane są wzdłuż Skarpy [...], stanowiącej łącznik pomiędzy rezerwatami przyrody [...] i [...] (Natura 2000), blisko wąwozu rozcinającego [...] i stanowiącego jej formę geomorfologiczną. Według planu nieruchomości położone są na terenie nim objętym w strefie oznaczonej MU3, do której odnosi się nakaz zachowania minimum 70% powierzchni biologicznie czynnej i częściowo w strefie ekspozycji rejonu nadskarpowego (MU4), gdzie obowiązuje wskaźnik 80% powierzchni biologicznie czynnej.

Z kwestionowanych przez skarżących zapisów planu, tj.:

- § 12 pkt 6 wynika nakaz zachowania minimum 70% powierzchni biologicznie czynnej (tj. pokrytej roślinnością na gruncie rodzimym),

- § 12 pkt 11 wynika nakaz zachowania minimum 80% powierzchni biologicznie czynnej (tj. pokrytej roślinnością na gruncie rodzimym).

III. Zgodnie z wyrażanym w orzecznictwie stanowiskiem (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1498/07, LEX nr 464179) i z dnia 9 września 2008 r., sygn. akt II OSK 135/08 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej określana jako CBOSA) "prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym z prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też art. 140 K.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą".

Ochrona własności nie może być zatem rozumiana krańcowo, tj. że każda ingerencja w sferę tych praw stanowi naruszenie Konstytucji. Konstytucja chroni różne dobra, zarówno związane z interesem indywidualnym obywateli, jak i potrzebami całego społeczeństwa. Stosownie do okoliczności zachodzi nieraz potrzeba dania pierwszeństwa jednemu dobru przed drugim. Planowanie przestrzenne z reguły powoduje konflikt różnych wartości i interesów.

Wskazać także należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415, ze zm.) – u.p.p. - ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy. Przepis ten stanowi podstawę do konstrukcji tzw. władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować, jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczenia i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądów administracyjnych i poglądami doktryny, gmina mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego może, pod warunkiem że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu (np. wyrok NSA z 9 czerwca 1995 r., sygn. akt IV SA 346/93, ONSA 1996/3/125). W tej sytuacji zainteresowane podmioty nie mogą oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień i będzie związana wyłącznie żądaniami właścicieli z obrębu objętego planem. Niewątpliwym jest fakt, iż tworzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawnia wielokrotnie istnienie sprzecznych interesów różnych podmiotów, jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej a samą wspólnotą i w procesie stanowienia tego planu gmina musi te konflikty rozstrzygać w granicach obowiązujących przepisów (wyrok NSA z 13 listopada 1999r., sygn. akt IV SA 1678/98, publ. Lex nr 48263). I tak, zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z 1994 r., pod rządami której uchwalono zaskarżony plan, ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane było w miejscowym pianie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach. Gmina - stosownie do art. 4 ustawy z 1994 r. - w ramach zadań własnych ustalała przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, a uprawnienie to realizowała między innymi przez uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe stanowiło podstawę do konstrukcji tzw. władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować, jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczenia i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ust.1 u.z.p., ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym pianie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach. Stosownie zaś do treści art. 33 u.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania kształtują wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Przywołane regulacje ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowią o przewidzianym w art. 140 K.c. ograniczeniu w sposobie wykonywania prawa własności nieruchomości, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1670/97, LEX nr 48758).

IV. Wszelkie ograniczenia wykonywania prawa własności muszą być zgodne z wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadą proporcjonalności, wskazująca że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane, o ile są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja organów władzy publicznej w sferę własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do założonych celów. Zauważyć należy, że treść planu zagospodarowania przestrzennego ingeruje niejednokrotnie w sferę praw rzeczowych właścicieli bądź użytkowników wieczystych nieruchomości, a także uprawnień innych podmiotów zainteresowanych określonym przeznaczeniem terenu, co prowadzi do rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem gminy bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi. Ocena, czy niezgodnie z testem proporcjonalności doszło do nadużycia władztwa planistycznego sprowadza się do zbadania czy ustalone w planie miejscowym ograniczenia prawa własności nieruchomości są konieczne dla ochrony takich wartości, jak bezpieczeństwo i porządek publiczny lub ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, a także wolności i praw innych osób.

Ochrona środowiska, czemu ma służyć wprowadzenie 70% i 80% wskaźnika intensywności zabudowy, explicite wymieniona została w powołanym przepisie Konstytucji jako wartość uzasadniająca nałożenie ograniczeń. Ważenie tych dwóch wartości: ochrony środowiska i prawa własności musi się odbywać z uwzględnieniem tej normatywnej okoliczności, tj. przy założeniu, że ochronie środowiska można nadać priorytet.

Wprowadzone w przedmiotowym planie ograniczenia mają odniesieniu nie tylko w Konstytucji, ale znajdują również umocowanie innych aktach normatywnych.

Z zasady techniki prawodawczej (legislacji) wynika, iż administracyjny sąd wojewódzki ocenia, czy wydany akt jest zgodny z prawem obowiązującym w dacie jego wydania (wyrok NSA z 14 stycznia 1999 r., sygn. akt III SA 4731/97, LEX Nr 37180). W ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się postanowienia przepisów szczególnych odnoszące się do obszaru objętego planem i przedmiotu jego ustaleń (art. 9 u.p.p.).

Istotne jest zatem, że zgodnie z obowiązującym, w czasie sporządzania niniejszego miejscowego planu, rozporządzeniem Wojewody [...] z dnia 29 sierpnia 1997 r. w sprawie utworzenia Obszaru Chronionego Krajobrazu na terenie województwa [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...] poz. [...] oraz Dz. Urz. Woj. [...]. z 1999 r. Nr [...], poz. [...], ze zm.), w jego granicach obowiązywała konieczność zachowania minimum 70% powierzchni biologicznie czynnej. Gmina wywodziła, że taki wskaźnik PBC ustalono w planie na wszystkich terenach położonych w oddaleniu od krawędzi skarpy i wąwozów. Natomiast, na wszystkich terenach przylegających do krawędzi Skarpy, gdzie zasadne było ograniczenie zainwestowania, również zgodnie z treścią stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, ustalono minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 80%. W aktach sprawy (teczka 1 materiałów planistycznych) znajduje się pismo Głównego Architekta Gminy, skierowane do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 13 października 1995 r.), w którym mowa jest o nakazie zachowania 60% powierzchni ekologicznie czynnej, a w strefie przyskarpowej – 80%, w nawiązaniu do wniosków Państwowej Służby Ochrony Zabytków w piśmie z dnia 26 września 1995 r. Z kolei w piśmie z dnia 2 października 1995 r. Wojewódzki Konserwator Przyrody wskazał, że plan miejscowy powinien uwzględniać maksymalną ochronę Skarpy i wąwozów, wraz z ich naturalną rzeźbą oraz roślinnością.

Jak słusznie wywodziła Gmina w odpowiedzi na skargę ograniczenie intensywności zabudowy i pozostawienie jak największej powierzchni zielonej, umożliwiającej swobodną infiltrację wód opadowych niezbędnych do utrzymania zieleni skarpowej. Ta z kolei wpływa na stabilność skarpy, przyczyniając się do zapobiegania jej degradacji, poprzez spełzywanie osuwanie się mas ziemnych, właściwych dla skarp, nieumocnionych przez roślinność, szczególnie takiej, która charakteryzujące się niskim współczynnikiem elastyczności (por. Piotr Jermołowicz, Stabilizacja skarp i osuwisk, www.inzynieriasrodowiska.com.pl, szerzej na temat zmiany współczynnika stateczności po uwzględnieniu wpływu roślinności i jego zwiększeniu spowodowanym obecnością roślinności - Eugeniusz Koda, Piotr Osiński, Marian Głażewski, Agrogeotechniczne umacnianie skarp budowli ziemnych, Przegląd Naukowy – Inżynieria i Kształtowanie Środowiska nr 4 (50), 2010: 36–47 (Prz. Nauk. Inż. Kszt. Środ. 4 (50), 2010, str. 45).

W § 3 przedmiotowego miejscowego planu organ odniósł się do celu wyznaczającego treść planu, jakim jest ochrona Skarpy. Gmina wyjaśniła, że Skarpa jako wybitny element rzeźby terenu pełni istotną funkcję krajobrazową, a w połączeniu z zespołami roślinnymi jej towarzyszącymi także funkcję przyrodniczą i klimatotwórczą. Dodatkowo należy do obszarów zagrożonych ruchami masowymi ziemi, m. in. osuwaniem i spełzywaniem zaznaczającymi się w przeszłości i obecnie. Ich natężenie zależne jest od wysokości i nachylenia skarpy, jak również od działalności człowieka (wykopy, wznoszenie nowych budynków). Z powyższych względów [...], wraz z wąwozami jest obiektem chronionym. Celem ochrony Skarpy jest wzbogacanie jej walorów przez m.in. takie zagospodarowanie, które nie będzie naruszało jej stateczności. Z drugiej zaś strony potencjalne ruchy masowe na Skarpie nie powinny zagrażać lokalizowanym tam obiektom budowlanym. Realizacji powyższych zadań ma służyć strefa ochronna skarpy.

Organ gminy jednoznacznie wskazały o ochronę jakich wartości chodzi i wykazały, w świetle materiałów planistycznych, że wartości te są na tyle ważne i znaczące, że ich ochrona wymaga ograniczenia uprawnień skarżącej Spółki. Jednocześnie zapewniły możliwość pozostawienia, adaptacji i realizacji budynków o przeznaczeniu mieszkaniowym lub usługowym, natomiast utrudnienia w skali prowadzonej działalności danego typu, w tym przypadku przedszkole), poprzez brak możliwości rozbudowy budynku, stosownie do potrzeb inwestora, nie jest sprzeczne z przyjętym przeznaczeniem. Określone w planie przeznaczenie nie musi oznaczać możliwości jego realizacji w dowolnym zakresie i takie twierdzenie nie byłoby racjonalne, biorą pod uwagę systemową wykładnię prawa.

Mając powyższe względy na uwadze należy uznać, że wprowadzone przez Gminę ograniczenia pozostają w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia ochrony środowiska i racjonalnej gospodarki przestrzennej, będącej elementem szeroko pojętego porządku publicznego (por. wyrok NSA z 5 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 1456/04, CBOSA).

V. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ugruntował się pogląd, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień, składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części – nawet znacznej – atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą – nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności. Oznacza to, że nie jest wykluczona sytuacja, w której wyłączenie możliwości zabudowania nieruchomości - co niewątpliwie ogranicza prawo własności – nie musi oznaczać naruszenia istoty tego prawa (tak W. Jakimowicz, Przestrzeń prawa wolności zabudowy, [w:] Przestrzeń w prawie administracyjnym,. red. J. Zimmermann, Warszawa 2013, s. 68).

Należy zatem zauważyć, że na nieruchomości skarżącej Spółki znajduje się budynek, nie jest ona objęta zakazem zabudowy, a istniejący wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej wpływa na ograniczenie rozbudowy. Zgodnie z przytoczonym poglądem TK, skoro zakaz zabudowy nie musi per se oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności, to tym bardziej ograniczenie polegające na braku możliwości rozbudowy.

VI. Odnosząc się do argumentacji skargi przypomnieć należy, że w piśmiennictwie zwraca się uwagę, że zasada wolności gospodarczej znajduje wyraz w dwóch podstawowych sferach. Odnośnie do wykonywania działalności gospodarczej chodzi o swobodę prawnej organizacji działalności (wybór formy organizacyjno-prawnej, system kierowania i organizacji wewnętrznej przedsiębiorstwa, zmiany strukturalne i zrzeszanie się przedsiębiorstw), jak również samodzielność w jej wykonywaniu (podejmowanie decyzji na własny rachunek i odpowiedzialność w sferze działalności eksploatacyjnej i inwestycyjnej przedsiębiorstwa oraz jego finansów, w szczególności zatem w sferze stanowienia cen za usługi). Druga sfera obejmuje swobodę działalności gospodarczej jako publiczne prawo podmiotowe o charakterze negatywnym, któremu odpowiada ogólny obowiązek nienaruszalności swobody działania beneficjentów tego prawa (C. Kosikowski, Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 42-44). Utożsamia się też swobodę działalności gospodarczej z wolnością gospodarczą, łączoną z innymi wolnościami człowieka i jego prawem do własności, przedsiębiorczości, wyboru zajęcia, wolnej konkurencji (M. Zdyb, Prawo działalności gospodarczej. Komentarz, Zakamycze 2000, komentarz do art. 5). "Działalność gospodarcza, ze względu na jej charakter, a zwłaszcza na bliski związek zarówno z interesami innych osób, jak i interesem publicznym może podlegać różnego rodzaju ograniczeniom w stopniu większym niż prawa i wolności o charakterze osobistym bądź politycznym. Istnieje w szczególności legitymowany interes państwa w stworzeniu takich ram prawnych obrotu gospodarczego, które pozwolą zminimalizować niekorzystne skutki mechanizmów wolnorynkowych, jeżeli skutki te ujawniają się w sferze, która nie może pozostać obojętna dla państwa ze względu na ochronę powszechnie uznawanych wartości" (tak TK w uzasadnieniu wyroku z 8 kwietnia 1998 r., K 10/97, OTK ZU 1998 Nr 3, poz. 29). Mimo jednak, że zasada swobody działalności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego i może być poddawana przez ustawodawcę ograniczeniom. Statuujący zasadę swobody działalności gospodarczej art. 22 Konstytucji wskazuje warunki jej ograniczenia. Musi ono mieć charakter ustawowy i musi być podyktowane ważnym interesem publicznym. W przedmiotowej sprawie trudno nie dostrzegać interesu publicznego, który podyktował rozwiązanie prawne wynikające z kwestionowanych przepisów uchwały, w postaci ochrony środowiska.

Niezależnie od powyższego należy wskazać, że zakwestionowane w skardze przepisy nie odnoszą się wprost do sfery działalności gospodarczej, przewidując wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, niezależnie od tego czy na danej działce prowadzona jest działalność gospodarcza i jakiego jest ona rodzaju.

VII. Z kolei zgodnie z zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP ustanowione przez prawodawcę obowiązki lub przyznane uprawnienia powinny obejmować wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą wspólną, istotną z punktu widzenia regulacji prawnej (wyrok TK z dnia 26 kwietnia 2005, P 3/04, OTK-A 2005/4/41), przy czym odstępstwa od art. 32 Konstytucji nie powoduje zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów o odmiennych cechach (orzeczenie TK z 28 listopada 1995 r., sygn. K. 17/95, OTK ZU Nr 3/1995, poz. 18 i z 5 listopada 1997 r., sygn. K. 22/97, OTK ZU Nr 3-4/1997, poz. 41). Zgodnie z tą zasada wszystkie podmioty (adresaci norm) charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, tj. według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Wskutek uchwały nie nastąpiło nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości odznaczających się tą samą cechą istotną (relewantną), skoro mniejszy wskaźnik odnosi się do działek zabudowanych przed wejściem w życie planu lub w stosunku do których obowiązywało realizowane pozwolenie na budowę (jak wyjaśniła Gmina w odpowiedzi na skargę – str. 5). Nierówne traktowanie nie przejawia się w uwzględnieniu istniejącej zabudowy lub znaczenia obowiązujących pozwoleń na budowę. Należy wskazać, że podobnie jak niektórzy właściciele nieruchomości leżących w pobliżu nieruchomości skarżącej, Spółka mogła wystąpić o decyzję o pozwoleniu na rozbudowę przed wejściem w życie planu, wówczas wskazywana przez Spółkę różnica nie wystąpiłaby. Stosownie do wyroku NSA z 8 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1933/11, LEX nr 1152101, zmiana koncepcji zagospodarowania nieruchomości która nastąpiła u właściciela nieruchomości po wielu latach od uchwalenia planu miejscowego nie może prowadzić do stwierdzenia, że interes tego właściciela został w nieuprawniony sposób naruszony kwestionowanym przez nią, wiele lat po uchwaleniu, zapisem planu.

VIII. W wyroku z 9 lipca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1186/15, CBOSA, WSA w Warszawie nie stwierdził, że istnieją wystarczające podstawy do zakwestionowania § 12 pkt 11 przedmiotowej uchwały, a z powodów wyżej przedstawionych skład orzekający nie podziela poglądu wyrażonego w wyroku WSA w Warszawie z dnia 29.12.2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1491/11).

IX. Zgodnie z art. 27 ust. 1 u.p.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia przedmiotowej uchwały, naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 u.p.p. powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca, odnośnie do naruszenia zrezygnował z dookreślenia "każde", wobec czego podstawą do stwierdzenia nieważności nie może być jakiekolwiek naruszenie przepisów. Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma jednak wówczas, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gmina ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Podsumowując stwierdzić trzeba, że organ planistyczny uprawniony był do zagospodarowania przestrzeni objętej zaskarżonym planem miejscowym, w sposób określony w zakwestionowanych przepisach, w konsekwencji czego Sąd orzekł o oddaleniu skargi, w oparciu o art. 151 P.p.s.a.