Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1998/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 37 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4, art. 151 i art. 145 par. 1 pkt 1 litc, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Wanda Zielińska - Baran Protokolant: asystent sędziego Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 748/13 w sprawie ze skargi P. S. i M. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 748/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę P. S. i M. C. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] sierpnia 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2013 r.) Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej Wojewódzki Inspektor, WINB bądź organ II isntancji), po rozpatrzeniu odwołań [z dnia 22 lipca 2013 r.] M. C. i H. W., na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdyni (dalej Powiatowy Inspektor bądź PINB) z dnia "..." [winno być "..."] lipca 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2013 r.; k. 816 akt PINB), wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej pb bądź Prawo budowlane), nakładającą na inwestora P. S. (dalej inwestor), w celu doprowadzenia robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przy ul. [...] do stanu zgodnego z prawem, obowiązek:

sporządzenia i przedstawienia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Gdyni w terminie do 30 listopada 2013 r. projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości (dz. nr [...] , [...] k.m. 56), przy ul. [...] w Gdyni, wraz z przyłączami, uwzględniającego stan faktyczny wynikający z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz ewentualne zmiany i przeróbki konieczne do doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem,

a. uzgodnionego z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń pożarowych,

b. zaopiniowanego i uzgodnionego przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w Gdyni.

i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji WINB przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie budowy ww. budynku mieszkalnego. Budowa budynku mieszkalnego realizowana była na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] lipca 2005 r. [nr [...]] (dalej decyzja z [...] lipca 2005 r.) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 30 listopada 2006 r. II SA/Gd 413/06 (dalej wyrok II SA/Gd 413/06), prawomocnym [w wyniku oddalenia skargi kasacyjnej [...] (dalej spółka) wyrokiem z 24 kwietnia 2008 r. II OSK 478/07 Naczelnego Sądu Administracyjnego, dalej wyrok II OSK 478/07], stwierdził nieważność decyzji [Wojewody Pomorskiego z dnia [...] września 2005 r. nr [...] , utrzymującej w mocy decyzję z [...] lipca 2005 r. i poprzedzającej ją decyzji z [...] lipca 2005 r.].

Wojewódzki Inspektor powołał się na rozstrzygnięcia dotyczące decyzji związanych z realizacją budynku, dotyczące ustalenia warunków zabudowy i na wyrok [z 22 września 2010 r.] II SA/Gd 355/10 (dalej wyrok II SA/Gd 355/10) Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, którym uchylono rozstrzygnięcia organów obu instancji dotyczące zawieszenia postępowania do czasu wydania przez Prezydenta Miasta Gdyni decyzji o warunkach zabudowy dla terenu działki nr [...] , [...] , położonej przy ul. [...] w Gdyni. W wyroku II SA/Gd 355/10, od którego skargę kasacyjną [P. S.] oddalił wyrokiem z 29 marca 2012 r. II OSK 78/11 (dalej wyrok II OSK 78/11) Naczelny Sąd Administracyjny, Sąd wskazał, że z uwagi na zmianę stanu faktycznego i prawnego, tj. uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dniu 22 czerwca 2005 r., nie obowiązuje ocena prawna wyrażona we wcześniejszych wyrokach dotyczących ustalenia warunków zabudowy. W wyroku II SA/Gd 355/10 Sąd wskazał, że w przypadku wszczęcia postępowania przed uchwaleniem planu, z momentem jego uchwalenia i wejścia w życie - postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy staje się bezprzedmiotowe. Z chwilą wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości objętych planem przestaje istnieć. Dla działek nr [...] i [...] , na których został zrealizowany budynek, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przez Radę Miasta Gdyni w dniu 22 czerwca 2005 r. i opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego z 2005 r. nr 7, poz. 1587; dalej Plan).

Z tych przyczyn, jak to wskazał organ, postępowanie naprawcze należy kontynuować na podstawie Planu a nie decyzji o warunkach zabudowy, mimo że dla owej inwestycji inwestor uzyskał prawomocną decyzję z [...] kwietnia 2011 r. Prezydenta Miasta Gdyni o warunkach zabudowy - skarga wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjna w Gdańsku na [decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z [...] sierpnia 2011 r. nr [...] , utrzymującą w mocy] tę decyzję, jak również skarga kasacyjna zostały oddalone (wyrokiem WSA w Gdańsku z 11 stycznia 2012 r. II SA/Gd 830/11, dalej wyrok II SA/Gd 830/11 i wyrokiem NSA z 26 listopada 2012 r. [II] OSK 1176/12, dalej wyrok II OSK 1176/12).

WINB ustalił, że z akt sprawy i uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że przedmiotowy budynek zrealizowany jest w 95%. Podczas wizji lokalnej dnia 7 sierpnia 2012 r. organ I instancji porównując stan faktyczny z projektem budowlanym stanowiącym załącznik do udzielonego pozwolenia na budowę, stwierdził szereg odstępstw. Odstępstwa te polegają m.in. na zrealizowaniu dodatkowego tarasu w kondygnacji poddasza powstałego w miejscu projektowanego dachu. Stwierdzono liczne zmiany wszystkich elewacji, zmiany układu okien i podziałów stolarki okiennej, zmiany układu i podziałów przeszkleń, rezygnacje z pełnych elementów na rzecz przeszklonych na "elewacjach wewnętrznych" od strony tarasu – w sposób znacznie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego. W ocenie organu I instancji wprowadzone zmiany są zmianami istotnymi z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej zabytkowego zespołu Kamiennej Góry, dlatego wymagały uzgodnienia projektu budowlanego zamiennego ze służbami konserwatorskimi.

Dokonując oceny prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji organ odwoławczy wskazał, że prawidłowe jest prowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 50 i 51 pb. Gdy Sąd stwierdził nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku, brak było podstaw prawnych do prowadzenia postępowania w trybie istotnych odstępstw na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 pb. Stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę znosi skutki tej decyzji od samego początku, powodując stan jakby decyzja w sprawie nie została wydana. Tryb postępowania w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego ma zastosowanie, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę.

W konsekwencji organ II instancji uznał, że w postępowaniu prowadzonym w stosunku do robót budowlanych zrealizowanych w oparciu o wyeliminowaną z obrotu prawnego decyzję o pozwoleniu na budowę i zatwierdzony nią projekt budowlany, art. 51 ust. 1 pkt 3, ust. 4 i 5 pb nie mogą znaleźć zastosowania. Trudno mówić w takim przypadku o odstępstwach, czy zgodności zrealizowanych robót z projektem budowlanym, skoro projekt ten utracił walor urzędowo zatwierdzonego dokumentu.

W sprawie będ[zie] miał zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 pb, zgodnie z którym właściwy organ nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, określając termin wykonania czynności. Dla potrzeb prowadzonego postępowania w powyższym trybie organ I instancji może skorzystać z unormowań prawnych zawartych w art. 81c ust. 2 [pb], tj. nałożyć na inwestora obowiązek dostarczenia w określonym terminie opracowań technicznych.

Uchybienia te powodują, że rozpatrzenie sprawy nastąpiło z naruszeniem art. 7 i 77 kpa, uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Organ II instancji, z uwagi na dwuinstancyjność postępowania administracyjnego (art. 15 kpa) nie może sam orzec w sprawie. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 kpa).

Odnosząc się do treści odwołań wskazano, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że w sytuacji gdy obiekt budowlany realizowany jest na podstawie pozwolenia na budowę wyeliminowanego następnie z obiegu prawnego, to takiego obiektu nie można traktować jako ewidentnej samowoli budowlanej. W takim przypadku doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem następuje w trybie naprawczym określonym w art. 50 i 51 pb. Pod numerem [...] prowadzone jest odrębne postępowanie w trybie art. 48 pb w sprawie samowolnie dokonanej rozbudowy ww. budynku w części frontowej i wykonywania robót budowlanych wykończeniowych po wyeliminowaniu z obrotu prawnego pozwolenia na budowę. Jego zakończenie jest uzależnione od zakończenia postępowania prowadzonego w trybie art. 50 i 51 pb w odniesieniu do pierwotnego budynku.

Organ II instancji wydał powyższą decyzję w oparciu o art. 138 § 2 kpa, skoro rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli M. C. (dalej skarżąca) i P. S.(dalej skarżący).

P. S.wniósł o uchylenie decyzji z [...] sierpnia 2013 r.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił chronologię zdarzeń i przebieg postępowań poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji.

Decyzją z dnia [...] lipca "2007" [winno być "2005"] r. Prezydent Miasta Gdyni zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącemu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego - decyzja ta została poprzedzona decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu z "[...] marca" [winno być "[...] października 2002 r. nr [...] , sprostowaną postanowieniem z 8 listopada 2002 r. nr [...] Prezydenta Miasta Gdyni, utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z [...] sierpnia"] 2003 r. [nr [...] , dalej decyzja z [...] sierpnia 2003 r.]. Na podstawie decyzji z [...] lipca 2005 r. budynek został wybudowany i prawie zakończony. Wyrokiem II SA/Gd 413/06 WSA w Gdańsku stwierdził nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyrok ten stał się prawomocny po oddaleniu skargi kasacyjnej wyrokiem II OSK 478/07.

Przedmiotem kontroli przez WSA w Gdańsku była sprawa o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W sprawie tej zapadły 3 wyroki: z 25 stycznia 2006 r. II SA/Gd 1350/03 [uchylającym decyzję z [...] sierpnia 2003 r.](dalej wyrok II SA/Gd 1350/03); z 13 czerwca 2007 r. II SA/Gd 255/07 (dalej wyrok II SA/Gd 255/07) i wyrok z dnia 30 lipca 2008 r. II SA/Gd 75/08 (dalej wyrok II SA/Gd 75/08). Po uchyleniu decyzji organów obu instancji wyrokiem II SA/Gd 75/08, wydana została ponownie decyzja z [...] kwietnia 2011 r. Prezydenta Miasta Gdyni o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja ta stała się prawomocna po oddaleniu skargi wyrokiem WSA z 11 stycznia 2012 r. II SA/Gd 830/11 (dalej wyrok II SA/Gd 830/11) i po oddaleniu skargi kasacyjnej przez NSA wyrokiem z 26 listopada 2012 r. II OSK 1176/12. W wyrokach tych Sądy stoją konsekwentnie na stanowisku, że sprawa ta winna być rozpatrywana w oparciu o ustawę z dnia "14" [winno być "7"] lipca 1994 r. [o zagospodarowaniu przestrzennym – j.t. Dz. U. z 1999 r. nr 99, poz. 139 ze zm., dalej uzp] oraz miejscowy [szczegółowy] plan zagospodarowania przestrzennego [Śródmieścia Gdyni, zatwierdzonego uchwałą z dnia 30 listopada 1994 r. nr V/90/94 Rady Miasta Gdyni] (obecnie nieobowiązujący), ponieważ to te przepisy stanowiły podstawę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Gdy toczyły się ww. sprawy, organ nadzoru budowlanego kilkakrotnie zawieszał postępowanie m.in. postanowieniem z 2 lutego 2010 r. Postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało uchylone wyrokiem II SA/Gd 355/10, skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona wyrokiem II OSK 78/11. W sprawie tej WSA i NSA zajęły stanowisko, że po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 22 czerwca 2005 r., postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy staje się bezprzedmiotowe, a ocena zgodności z przepisami winna odnosić się do postanowień Planu.

Skarżący podniósł, że stanowisko organu odwoławczego, że w sprawie należy dokonać oceny legalności budowy w oparciu o obecnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest nieprawidłowe i oparte na wadliwym wniosku o wiążącej mocy wyroku II SA/Gd 355/10.

Obecnie zaistniała sytuacja, gdy w obrocie prawnym istnieją prawomocne wyroki Sądów administracyjnych zawierające sprzeczne ze sobą wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania.

Z jednej strony obowiązuje wyrok II SA/Gd 355/10 i wyrok II OSK 78/11, wydane w sprawie dotyczącej zawieszenia postępowania przez organy nadzoru budowlanego, w których Sądy stoją na stanowisku, że postępowanie w sprawie warunków zabudowy dla owej inwestycji jest w obecnym stanie prawnym bezprzedmiotowe, ponieważ dla danego terenu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (uchwalony 22 czerwca 2005 r.), a wiec brak podstaw dla wydania decyzji o warunkach zabudowy. W wyrokach tych Sądy uznały, że nie mają charakteru wiążącego wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu wyroku II SA/Gd 413/06 (tj. w wyroku stwierdzającym nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę), ponieważ doszło do zmiany stanu faktycznego i prawnego, taką zmianą jest uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i uchylenie decyzji o warunkach zabudowy.

Z drugiej strony obowiązuje także wyrok II SA/Gd 830/11 i wyrok II OSK 1176/12. WSA i NSA nie zgodziły się z tezą, że postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest w stanie prawnym sprawy bezprzedmiotowe. Ww. wyroki potwierdzają stanowisko zajęte już we wcześniejszych wyrokach wydanych w tej sprawie (II SA/Gd 255/07 i II SA/Gd 75/08). Tu Sądy stoją na stanowisku, że niniejsza sprawa winna być rozpatrywana w oparciu o przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skarżący podkreślił, że wyrok II OSK 1176/12 jest ostatnim wyrokiem wydanym w tym przedmiocie, w którym NSA jednoznacznie i ostatecznie rozstrzygnął, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie stało się bezprzedmiotowe po wejściu w życie miejscowego planu, a więc zajął stanowisko całkowicie odmienne niż WSA i NSA w sprawie dotyczącej zawieszenia postępowania przez organy nadzoru budowlanego. Wyrok ten potwierdza w pełni skuteczność decyzji o warunkach zabudowy z [...] kwietnia 2011 r. dla postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego.

W wyroku II OSK 1176/12 NSA wskazał, że "Sąd nie stwierdził zmiany stanu prawnego pozwalającego na odstąpienie od wytycznych zawartych w wyroku z 13 czerwca 2007 r. (sprawa o sygn. akt II SA/Gd 255/07)". Skarżący przytoczył treść uzasadnienia tego wyroku dotyczącą art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.], dalej upzp. Wykładnia tego przepisu w zgodzie z konstytucyjną zasadą ochrony interesów w toku i zasadą zaufania do stanowionego przez państwo prawa, nakazywałaby przyjęcie, że użyte w art. 85 ust. 1 upzp pojęcie przepisy dotychczasowe obejmuje również miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, które należy stosować do spraw niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy.

Skarżący podniósł, że powyższa ocena prawna wiąże wszystkie wojewódzkie sądy administracyjne i organy administracyjne orzekające w danej sprawie. Wydanie wyroku II OSK 1176/12 uznać należy za zmianę stanu prawnego uchylającą moc wiążącą wyroku II SA/Gd 355/10 i wyroku II OSK 78/11. Związanie oceną prawną sądu obejmuje nie tylko organ, którego działanie było bezpośrednio przedmiotem orzeczenia sądu, ale także każdy inny organ orzekający w danej sprawie do czasu jej ostatecznego zakończenia. Budowa nie może być zalegalizowana w oparciu o plan miejscowy z 2005 r., ponieważ ustala on linię zabudowy w sposób odmienny, niż linia zabudowy istniejącego obiektu, co w konsekwencji prowadziłoby do rozbiórki budynku.

Odnośnie trybu postępowania z art. 51 ust. 1 pkt 3 pb zakwestionowanego przez WINB, skarżący wskazał że jest to stanowisko nieprawidłowe. Budynek zrealizowano w 95 %. Konsekwencje wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę normuje art. 37 ust. 2 pb, dokończenie procesu inwestycyjnego będzie wymagać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, o której mowa w art. 51 ust. 4. Tylko w sytuacji gdyby roboty zostały już całkowicie zakończone, należałoby zastosować art. 51 ust. 1 pkt 2 pb, co nakazuje dyspozycja art. 51 ust. 7. W niniejszym postępowaniu naprawczym podstawową kwestią wymagającą naprawy jest uzupełnienie dokumentacji o decyzję Miejskiego Konserwatora Zabytków w Gdyni zatwierdzającą projekt budowlany w obecnym kształcie. Wskazano, że na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 pb nie można nałożyć obowiązku przedłożenia jakichkolwiek dokumentów. Obowiązek uzyskania i przedstawienia nowej decyzji – pozwolenia konserwatorskiego nie może być nałożony na podstawie art. 81c ust. 2 pb. Art. 50-51 pb nie zawierają przepisu upoważniającego organ nadzoru do nałożenia takiego obowiązku.

W piśmie procesowym z 2 października 2013 r. uczestnik postępowania H. W. podniosła, że już od grudnia 2005 r. dalsza kontynuacja budowy wiązała się z ryzykiem dokonania późniejszej rozbiórki (wówczas stan zaawansowania robót wynosił 5%).

M. C. (dalej skarżąca) złożyła skargę na decyzję z [...] sierpnia 2013 r. w części obejmującej uzasadnienie decyzji, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w części obejmującej jej uzasadnienie

Zaskarżonemu uzasadnieniu zarzuciła naruszenie:

1) art. 6 w zw. z art. 138 § 2 kpa i w zw. z art. 51 pb przez brak wskazania czy w przedmiotowej sprawie organ I instancji winien wydać postanowienie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pb;

2) art. 6 w zw. z art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 51 pb i art. 28 kpa przez brak zobowiązania organu I instancji do wcześniejszego rozeznania czy inwestor ma możliwość wykonania obowiązków wynikających z decyzji w zmienionej sytuacji faktycznej i prawnej;

3) art. 7, 8, 9, 10 w zw. z art. 138 § 2 kpa przez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób nie budzący zaufania do organów administracji publicznej, przeprowadzenie postępowania w sposób mało wnikliwy, powierzchowny i nie odniesienie się do wszystkich okoliczności, które organ I instancji winien wziąć pod uwagę podczas ponownego rozpoznania sprawy.

Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej jej uzasadnienia i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przytoczyła ww. zarzuty naruszenia prawa i okoliczności faktycznych podniesionych w jej odwołaniu, wskazując że organ nie odniósł się do zarzutu skarżącej ewentualnego naruszenia przez inwestora przepisów Prawa ochrony środowiska, przez wpływ prac budowlanych na pomnik przyrody (sosna) znajdujący się na posesji skarżącej, do kwestii muru oporowego i kwestii okoliczności faktycznej polegającej na przyjęciu przez organ I instancji nieprawdy, że budynki na posesjach przy ul. [...] i 29A są bliźniacze, podczas gdy bezspornym jest, że na owej nieruchomości posadowione są dwa budynki wolnostojące w odległości niewiele ponad 2 m. W treści uzasadnienia nie znajduje się odniesienie do prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2009 r. [I SA/Wa 884/09], jak również do decyzji Konserwatora Zabytków z [...] kwietnia 2011 r. Skarżąca wskazała, że takie postępowanie WINB jest nie tylko naruszeniem prawa, ale wywołuje u skarżącej uzasadnioną obawę, że istotne kwestie zostaną ponownie pominięte przy rozpoznawaniu sprawy przez organ I instancji.

W piśmie z 31 grudnia 2013 r. [prezentata WSA; k. 29 akt sądowych] stanowiącym uzupełnienie skargi, skarżąca powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych, dotyczące sytuacji prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 85 ust. 1 upzp, gdy wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący teren wskazany we wniosku inwestora. Powołując się na przytoczone orzeczenia skarżąca podniosła, że nie ulega wątpliwości, że organy budowlane związane są wskazówkami zawartymi w wyroku II SA/Gd 355/10 i II OSK 78/11, że owa inwestycja winna być oceniana według obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie planu, który wolą ustawodawcy został wygaszony. Niezwykle istotne jest ustalenie stron postępowania, bowiem wyrok w sprawie II SA/Gd 255/07 dotyczył [...] w Sopocie, a nie skarżącego P. S. Organy budowlane winny ustalić czy inwestor P. S.ma możliwość wykonania obowiązków nałożonych decyzją administracyjną.

W piśmie z [10 stycznia 2014 r.; k. 41-44 akt sądowych] skarżący P. S. podniósł, że dysponował ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, a po jej wyeliminowaniu z obrotu prawnego (tj. po doręczeniu inwestorowi [odpisu] wyroku II SA/Gd 413/06), prowadził wyłącznie prace porządkujące teren budowy i zagospodarowania terenu i wykończeniowe we wnętrzu budynku oraz zabezpieczające nieużytkowany budynek przed zniszczeniem. Odnosząc się do skargi M. C. podniósł, że rozpatrywanej sprawie wiążące są wskazania zawarte w wyroku II SA/Gd 830/11 (wyrok II OSK 1176/12). Nawet jeżeli w zakresie interpretacji art. 85 ust. 1 upzp istnieje w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżność linii orzeczniczych, to nie może ona mieć wpływu na niniejszą sprawę, w której o wykładni tego przepisy przesądziły ww. wyroki sądowe, które dla sprawy są wiążące. Po wydaniu wyroku nie jest możliwe podważenie skuteczności uzyskanej przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy z [...] kwietnia 2011 r. w żadnym z postępowań dotyczących inwestycji przy ul. [...] w Gdyni. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy została pozytywnie uzgodniona przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w Gdyni w zakresie dotyczącym ochrony zabytków.

W odpowiedziach na skargi Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wniósł o ich oddalenie powołując się na dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 138 § 1 i 2 kpa organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołań w niniejszej sprawie, w zależności od dokonanej oceny prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej, mógł wydać decyzję utrzymującą zaskarżoną decyzję w mocy, uchylającą zaskarżoną decyzję i orzekającą co do istoty sprawy bądź uchylającą zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Sąd administracyjny kontrolując zgodność z prawem decyzji kasacyjnej, która nie rozstrzyga merytorycznie sprawy administracyjnej, lecz przekazuje ją do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, ocenia jej legalność w zakresie ograniczającym się do wystąpienia przesłanek z art. 138 § 2 kpa.

W ocenie Sądu I instancji zaskarżona decyzja kasacyjna jest prawidłowa. W niniejszej sprawie konieczne jest wyjaśnienie szeregu okoliczności mających istotny wpływ na wynik sprawy. Waga i zakres tych okoliczności uniemożliwiały rozstrzygnięcie sprawy przez organ II instancji i uzupełnienie materiału dowodowego w trybie art. 136 kpa.

Inwestor, który prowadził roboty budowlane lub wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, następnie wyeliminowanej z obrotu prawnego, nie może być traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 pb. Gdy obiekt wybudowano na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, której stwierdzono nieważność, zastosowanie znajduje art. 50 ust. 1 pkt 1 pb. Tym samym zasadnie organy przyjęły, że podstawę prawną orzekania stanowią przepisy art. 50 i 51 pb, które mogą doprowadzić albo do legalizacji wybudowanego obiektu, albo do nakazu jego rozbiórki (w całości lub w części).

Decyzja organu I instancji nakładająca obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego wydana została na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 pb, który wraz z art. 50 pb reguluje tzw. tryb "legalizacyjny" [winno być "naprawczy"; A. Gliniecki w: Prawo budowlane. Komentarz, LexisNexis 2014 r., s. 671 uw. 2; dalej A. Gliniecki, Komentarz 2014] stosowany w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 pb, wymienionych enumeratywnie w ust. 1 pkt 1-4 art. 50. Norma ust. 1 pkt 4 art. 50 dotyczy robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę lub w przepisach. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 pb, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, organ w drodze decyzji nakłada, określając termin wykonania obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W postępowaniu prowadzonym, tak jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, w stosunku do robót zrealizowanych w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego wyeliminowaną z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia jej nieważności, przepisy art. 51 ust. 1 pkt 3 i [winno być "ust."] 4 w zasadzie nie mają zastosowania, gdyż, jak to prawidłowo ustalił organ II instancji, trudno w takim przypadku mówić o odstępstwach czy zgodności zrealizowanych robót budowlanych z zatwierdzonych projektem budowlanym. Do takiego postępowania zastosowanie mają art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, i ust. 3 pb. Konsekwencją powyższego jest konieczność ustalenia stanu faktycznego sprawy przez ocenę wykonanych robót i ustalenie czy mogą one zostać zalegalizowane przez nałożenie wykonania określonych obowiązków lub robót budowlanych w celu ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Powyższe sprawia, że organ II instancji, wobec treści rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, miał obowiązek wydania decyzji kasacyjnej.

Art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 pb stanowi, że w przypadkach prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę (innych niż określone w art. 48), właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Ustalenie zakresu tych robót powoduje, że zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w szerokim zakresie.

W zakresie dotyczącym oceny czy i jakie przepisy prawa mają zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, Sąd uznał za zasadne stanowisko organu nadzoru, że w sprawie winny mieć zastosowanie postanowienia aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego zawartego w uchwale [z 22 czerwca 2005 r.] nr XXXII/754/05 Rady Miasta Gdyni w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Kamiennej Góry w Gdyni (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2005 r. nr 79, poz. 1587 ze zm.). Przepisy tego prawa są prawem aktualnie obowiązującym, które zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 6 kpa mają obowiązek stosować organy administracji. Takie wskazanie zostało zawarte w wyroku II SA/Gd 355/10, od którego skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem II OSK 78/11. Sąd I instancji uznał, ze organy nadzoru były związane oceną prawną zawartą w niniejszym wyroku. Wprawdzie w dniu [...] kwietnia 2011 r. wydana została decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jednakże zawarte w jej treści nakazy zostały zgodnie z art. 153 ppsa skierowane do organów architektoniczno-budowlanych, gdyż to działania tych organów stanowiły przedmiot zaskarżenia. Ważność decyzji z [...] kwietnia 2011 r. Prezydenta Miasta Gdyni o warunkach zabudowy została ustalona na 12 miesięcy od dnia, w którym stała się ostateczna ("decyzja zachowuje ważność w terminie 12 miesięcy od dnia, w którym stała się ostateczna"). Decyzja ta zachowała swą ważność w okresie 12 miesięcy od dnia, w którym stała się ostateczna. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...] sierpnia 2011 r., tj. z dniem wydania decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku w sprawie nr [...] , na mocy której utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z [...] kwietnia 2011 r. Decyzja ta zachowała swoją ważność do dnia [...] sierpnia 2012 r. Zatem w dacie rozpoznawania przez Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odwołania od decyzji organu I instancji, tj. [...] sierpnia 2013 r., utraciła swoją ważność i nie obowiązywała. Nie mogła być zatem podstawą dla wydania zaskarżonej decyzji przez organ nadzoru. Organy administracji obowiązane są uwzględniać stan prawny i stan faktyczny sprawy z daty orzekania. Obowiązek organów administracji stosowania przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji, wynika z wyrażonej w powołanym art. 6 kpa zasady praworządności. Organ administracji publicznej ma obowiązek stosowania przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji do stanu faktycznego obowiązującego w dniu wydania decyzji. W rozpatrywanej sprawie organ II instancji działał zgodnie z prawem, pomijając treść nieaktualnej decyzji o warunkach zabudowy, która straciła swą ważność i ocenił sprawę mając na uwadze przepisy prawa aktualnie obowiązujące (przepisy prawa miejscowego zawarte w powołanym planie miejscowym).

Sąd I instancji wskazał, że wymagana w art. 51 ust. 1 pkt 2 pb zgodność z prawem oznacza zgodność z przepisami dotyczącymi warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak również zgodność z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest prawem miejscowym. Celem postępowania prowadzonego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 pb jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, po uprzednim wyjaśnieniu legalności, a wiec zgodności z przepisami wykonywanych lub wykonanych robót w kontekście zgodności z warunkami technicznymi, przepisami planu zagospodarowania przestrzennego.

W konsekwencji, w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, organ odwoławczy prawidłowo rozstrzygnął analizowaną sprawę, wydając decyzję kasacyjną i przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia organowi I instancji, bowiem postępowanie zostało przeprowadzone przez organ I instancji z naruszeniem norm procesowych, w zakresie sposobu przeprowadzenia postępowania dowodowego i jego zakresu (uchybienie dyspozycji art. 7 i 77 § 1 kpa, a w konsekwencji – art. 80 kpa). Zdaniem Sądu I instancji, słusznie organ II instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że w toku postępowania przed organem I instancji nie ustalono w sposób należyty, że wykonanie obowiązku nałożonego na podstawie art. 51 ust. 1 ust. 3 pb przez przedłożenie projektu zamiennego zapewni doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Zasadne są zarzuty skarżącej, dotyczące adresata decyzji nakładającej obowiązki. Ma to istotne znaczenie w sprawie dla zapewnienia wykonalności decyzji.

Inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 (art. 52 pb). Adresatem decyzji wymienionych w art. 52 winien być w pierwszym rzędzie inwestor, jako sprawca samowoli. Inwestor może być właścicielem nieruchomości na terenie, której usytuowany jest sporny obiekt budowlany. Jednak nie zawsze tak jest, gdyż prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może wynikać z innego tytułu prawnego niż prawo własności albo inwestor może w ogóle nie mieć takiego prawa. Inwestor, który posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane mógł je utracić i w dacie wydawania decyzji prawo do dysponowania nieruchomością może mieć inny podmiot. Decyzje wydawane na podstawie art. 51 pb winny zawsze być kierowane do tego podmiotu, który aktualnie posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub jest właścicielem, chociaż faktycznie nie był inwestorem. Nakazanie w decyzji wykonania czynności, o których mowa w art. 51 w stosunku do podmiotu, który nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub nie jest jej właścicielem mogłoby sprawić, że taka decyzja byłaby niewykonalna , a więc nieważna.

W rozpatrywanej sprawie skarżący P. S. będący, jak wynika z akt sprawy inwestorem, nie jest właścicielem nieruchomości na której usytuowany jest budynek przy ul. [...] w Gdyni. Właścicielem nieruchomości od 2006 r. jest [...] w Sopocie. Organ winien ustalić, czy kierowanie i nałożenie obowiązków na inwestora w rozpatrywanej prawie umożliwi ich wykonanie a zatem czy decyzja taka będzie wykonalna, przy uwzględnieniu, że tytuł prawny do nieruchomości nie musi wynikać z prawa własności nieruchomości, lecz prawo takie może wynikać z [innych] tytułów cywilnoprawnych (wyrok NSA z 23.7.2009 r. II OSK 1234/08, Lex 552842).

W postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi na decyzję kasacyjną Sąd, jak to wyżej wskazywano, ocenia jedynie jej legalność w zakresie ograniczonym do ustalenia czy występują przesłanki z art. 138 § 2 kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił pogląd organu II instancji, że opisane w uzasadnieniu okoliczności związane z doprowadzeniem robót do stanu zgodnego z prawem są istotne dla rozpoznania sprawy a zakres sprawy do wyjaśnienia jest znaczny, przy uwzględnieniu zasady, że celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 pb jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i postępowanie to ukierunkowane jest na usunięcie kolizji z prawem, co do zasady w kontekście zgodności z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, warunkami technicznymi, Polskimi Normami.

Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wniósł P. S. reprezentowany przez adwokata M. J., zarzucając naruszenie:

I. prawa materialnego:

1. art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym na podstawie tego przepisu po stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę należy doprowadzić wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dniu wydania decyzji przez organ nadzoru budowlanego tj. do stanu zgodności z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w tej dacie – i pominięcie posiadanej przez inwestora ostatecznej i prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, której termin ważności upłynął;

2. art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 pb i art. 6 kpa przez błędną wykładnię prowadzącą do odmowy uznania praw słusznie nabytych wynikających dla inwestora P. S. z ostatecznej i prawomocnej decyzji z [...] kwietnia 2011 r. RAA-I/ASS/6934/7331/02/30/20 o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

3. art. 51 ust. 1 pkt 2 pb przez niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach faktycznych sprawy, tj. w sytuacji, gdy ze względu na stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę jeszcze w trakcie budowy – inwestor musi wykonać pozostałe (objęte projektem budowlanym zatwierdzonym w decyzji o pozwoleniu na budowę) roboty budowlane niezbędne do zakończenia budowy, tj. wznowić budowę, oraz gdy w celu zalegalizowania budowy niezbędne jest uzyskanie pozwolenia konserwatora zabytków zatwierdzającego projekt budowlany;

II. przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 6 kpa polegające na oddaleniu skargi oraz zaniechaniu przez Sąd kontroli zaskarżonej decyzji, mimo naruszenia w postępowaniu administracyjnym przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – tj. przyjęcie w ślad za organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję, że wyrażona w art. 6 kpa zasada praworządności obowiązuje organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie legalizacyjne na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 pb w zw. z art. 37 ust. 2 pb (tj. po stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę) do stosowania przepisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z pominięciem posiadanej przez inwestora ostatecznej i prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ponieważ jej termin ważności upłynął;

2. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 12 kpa i art. 61 § 1 ppsa polegające na oddaleniu skargi oraz zaniechaniu przez Sąd kontroli legalności zaskarżonej decyzji, mimo naruszenia w postępowaniu administracyjnym przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. mimo bezprawnej bezczynności organów nadzoru budowlanego polegającej na zwlekaniu z rozstrzygnięciem sprawy do czasu wydania prawomocnego wyroku NSA w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu – co skutkowało upływem rocznego terminu ważności decyzji z [...] kwietnia 2011 r.;

3. art. 153 ppsa przez bezpodstawne odstąpienie od oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego toku postępowania wyrażonych w uzasadnieniach następujących prawomocnych wyroków WSA w Gdańsku z: 30.11.2006 r., II SA/Gd 413/06; 13.6.2007 r., II SA/Gd 255/07; 30.7.2008 r. II SA/Gd 75/08; 11.1.2012 r. II SA/Gd 830/11; wyroków NSA z: 8.10.2009 r. II OSK 427/09; 26.11.2012 r. II OSK 1176/12;

4. art. 170 ppsa przez przyjęcie, że ocena prawna zawarta w wymienionych prawomocnych wyrokach sądów administracyjnych wiąże wyłącznie organy administracji architektoniczno-budowlanej, nie jest więc wiążąca dla organów nadzoru budowlanego;

5. art. 141 § 4 ppsa przez brak wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia, odnoszącego się do wszystkich relewantnych okoliczności stanu faktycznego sprawy.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący kasacyjnie wniósł o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji;

- zasądzenie od organu odwoławczego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;

- ewentualnie w razie stwierdzenia, że nie ma naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi.

M. C. nie wniosła skargi kasacyjnej.

H. W. w piśmie procesowym z 21 czerwca 2014 r. odniosła się do skargi kasacyjnej, podnosząc że argumentacja skarżącego jest niesumienna, bowiem stan prac w przedmiotowym budynku wyniósł 5%; dom budowany w warunkach samowoli budowlanej skarżący pobudował w odległości 1,8 m od budynku uczestniczki, zamiast 4 m, co powoduje naruszenie przepisów przeciwpożarowych; skarżący przedłożył Prezydentowi Miasta Gdyni inny projekt budowlany niż uzgodniony z Konserwatorem Zabytków.

[...] z siedzibą w Sopocie, pismem z 6 marca 2015 r. wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej skarżącego i o zasądzenie na rzecz spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Kluczowymi dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy są zarzuty naruszenia art. 153 i 170 ppsa, wymagały one zatem rozpoznania w pierwszej kolejności. Utrwalonym w orzecznictwie i piśmiennictwie jest pogląd, że art. 153 ppsa jest przepisem materialnoprawnym, który winien być przedmiotem zarzutu z pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa; wyrok NSA z 20.6.2012 r., I OSK 953/11, akceptowany przez W. Piątka, Powaga rzeczy osądzonej wyroku sądu administracyjnego, C.H. Beck 2015, s. 48, przypis 141), gdy tymczasem autor skargi kasacyjnej zgłosił ów zarzut w ramach punktu 2 art. 174 ppsa. Mimo jednak tej wady, zarzuty te nadawały się do rozpoznania.

Oba te zarzuty okazały się nieusprawiedliwione. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest wyłącznie sprawa dotycząca nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a nie sprawa dotycząca warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Autor skargi kasacyjnej błędnie pomija, że wyroki: II SA/Gd 255/07, II SA/Gd 75/08, II OSK 427/08, II OSK 427/09 i II OSK 1176/12 nie zapadły w sprawie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a wyłącznie w sprawach o warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.

W doktrynie i orzecznictwie jednoznacznie wskazuje się, że na byt sprawy sądowoadministracyjnej składają się każdorazowo elementy przedmiotowe i podmiotowe (B. Adamiak, Przesłanki tożsamości sprawy sądowoadministracyjnej, ZNSA 2007/1/s. 8-11; W. Piątek – op. cit., s. 49-56). Przedmiotem kontroli w sprawach, w których zapadły wyroki: II SA/Gd 255/07, II SA/Gd 75/08 i II OSK 427/08, były akty administracyjne, dotyczące innego przedmiotu – warunków zabudowy. Wyraźnie wskazał na to Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku II OSK 1176/12, podnosząc że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy toczy się dlatego, że po uchyleniu decyzji z [...] sierpnia 2003 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, którą utrzymano w mocy decyzję z [...] października 2002 r. Prezydenta Miasta Gdyni o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działek nr [...] i [...] , położonych w Gdyni przy ul. [...], pozostał nie rozstrzygnięty wniosek inwestora P. S. z 24 lipca 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku II OSK 1176/12 wskazał na konieczność zastosowania się do oceny prawnej, zawartej w wyroku II SA/Gd 255/07, zgodnie z którą wzgląd na art. 45 Konstytucji nie daje podstaw do umorzenia postępowania w przedmiocie warunków zabudowy z uwagi na zrealizowanie inwestycji. W uzasadnieniu NSA wyroku II OSK 1176/12 wskazał, że sprawa rozstrzygnięta wyrokiem II SA/Gd 355/10 jest sprawą odrębną, nie mającą żadnego wpływu na przebieg postępowania o warunki zabudowy, mimo że chodzi o tę samą inwestycję (s. 11, 15, 17 uzasadnienia wyroku II OSK 1176/12).

Jednakże z uwagi na odmienny przedmiot postępowania kontrolowanego wyrokami II SA/Gd 255/07, II SA/Gd 75/08, II SA/Gd 830/11, II OSK 427/08, II OSK 1176/12, zaskarżony wyrok nie narusza wskazanych jako wzorce kontroli art. 153 i 170 ppsa.

Wyrokiem z 30 listopada 2006 r. II SA/Gd 413/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność decyzji z [...] września 2005 r. i poprzedzającej ją decyzji z [...] lipca 2005 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi P. S. pozwolenia na budowę. Wyrokiem z 24 kwietnia 2008 r. II OSK 478/07 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną następcy prawnego [...] w Gdyni od wyroku II SA/Gd 413/06. W wyroku II SA/Gd 413/06 Sąd I instancji w sposób wiążący ustalił, że inwestor przedłożył Prezydentowi Miasta Gdyni inny – zamienny projekt budowlany, niż uprzednio uzgodniony przez Miejskiego Konserwatora Zabytków. Prezydent Miasta Gdyni nie mógł zatwierdzić zamiennego projektu budowlanego na prowadzenie przedmiotowej inwestycji, bowiem projekt ten nie został uzgodniony z właściwym miejskim konserwatorem zabytków. Dokonane zmiany w projekcie budowlanym zmuszały inwestora do uzyskania ponownego uzgodnienia Miejskiego Konserwatora Zabytków w Gdyni w odrębnym postępowaniu administracyjnym.

"W sprawie niniejszej nie zachodzą również przesłanki, o jakich mowa w art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy , a w szczególności dla tego terenu nie uchwalono nowego planu miejscowego, którego ustalenia byłby inne niż w wydanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy... Przedmiotem postępowania administracyjnego, po wyroku sądu, nie będzie już kwestia dotycząca udzielenia pozwolenia na budowę, a wyłącznie zagadnienie dotyczące tego, jakich zmian i przeróbek będzie musiał dokonać inwestor, aby doprowadzić przedmiotowy obiekt do stanu zgodnego z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej dla tej inwestycji, ustaleniami zawartymi w nowej decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w Gdyni oraz stanem faktycznym istniejącym na terenie budowy" (uzasadnienie wyroku II SA/Gd 413/06). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku II OSK 478/07, badając sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 i 2 ppsa), stwierdził, że do postępowania przed organem ochrony zabytków w takich sprawach [art. 39 ust. 1 pb] nie ma zatem zastosowania tryb przewidziany w art. 106 kpa. Oznacza to, iż w przypadku, gdy inwestor nie uzyskał stosownego pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, a organ administracji architektoniczno-budowlanej mimo to zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę to decyzja pozwalająca na budowę jest obarczona tak istotną wadą prawną, iż uzasadnia to wyeliminowanie jej obrotu prawnego jako nieważnej, bo podjętej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). W wyrok II SA/Gd 413/06 Wojewódzki Sąd ograniczył swe rozważania odnośnie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jedynie do uznania, że utrata mocy dawnego planu zagospodarowania przestrzennego nie powoduje utraty mocy decyzji administracyjnych wydanych na podstawie tego planu, z zastrzeżeniem art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 upzp. W wyrokach II SA/Gd 413/06 i II OSK 478/07 Sądy nie wypowiedziały się o obowiązku uzyskania przez inwestora bądź właściciela obiektu budowlanego aktualnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w dalszym, postępowaniu naprawczym bądź legalizacyjnym. Trafnie Sąd I instancji w wyroku II SA/Gd 748/13 uznał, że w sprawie winny mieć zastosowanie aktualne w dacie orzekania organu nadzoru budowlanego postanowienia Planu z 22 czerwca 2005 r. Przekonująco Sąd Wojewódzki wskazał, że za takim stanowiskiem przemawia art. 6 kpa, nakazujący organom administracji stosować prawo aktualnie obowiązujące. Za taką wykładnią przemawia uzasadnienie uchwały z 16.12.2013 r., II OPS 2/13, w którym 7 Sędziów NSA wskazało, że jedną z podstawowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada praworządności (art. 6 kpa), zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zasada ta stanowi powtórzenie konstytucyjnej zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, jak również nawiązuje do zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Z zasady praworządności wywodzi się obowiązek organów administracji publicznej stosowania do stanu faktycznego ustalonego na dzień wydania decyzji administracyjnej przepisów prawa obowiązujących w dniu wydania tej decyzji (A. Wróbel w: Komentarz aktualizowany do art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, Lex/el. 2013, nr 151021; wyrok NSA z 16.5.2007 r. I OSK 1080/06). W kontrolowanej sprawie przepisy intertemporalne nie wprowadzają wyjątków od zasady stosowania prawa materialnego, aktualnego w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego (ONSAiWSA 2014/6/89 – s. 40).

Zarzut naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 12 kpa i art. 61 § 1 ppsa, sprowadza się w istocie do zarzutu "bezprawnej bezczynności organów nadzoru budowlanego polegającego na zwlekaniu z rozstrzygnięciem sprawy do czasu wydania prawomocnego wyroku w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, co skutkowało upływem rocznego terminu ważności decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z [...] kwietnia 2011 r....". Tymczasem, zarzut bezczynności może być podnoszony wyłącznie w sprawie ze skargi opartej na dyspozycji art. 149 ppsa, nie zaś w postępowaniu rozstrzygającym skargę na decyzję. Art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa zawierają przeciwstawne normy wynikowe – przy braku usprawiedliwionych zarzutów naruszenia norm dopełnienia, skarżący kasacyjnie nie może skutecznie podnosić zarzutu naruszenia art. 151 ppsa, nie zgadzając się z wynikiem sprawy. Art. 61 § 1 ppsa nie był stosowany przez Sąd I instancji i nie miał on obowiązku norm dekodowanych z tego przepisu stosować.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 141 § 4 ppsa. W judykaturze podkreśla się, że do naruszenia art. 141 § 4 ppsa może dojść wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich istotnych elementów i w związku z tym zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej (wyrok NSA z 24.4.2014 r., I GSK 938/12, Lex 1480826). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zarówno zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze oraz stanowiska organu odwoławczego, podstawę prawną rozstrzygnięcia, jej wyjaśnienie. Wbrew ocenie skarżącego kasacyjnie, w uzasadnieniu przedstawiono podstawę prawną rozstrzygnięcia, odnosząc się w dostateczny sposób do wszystkich istotnych okoliczności stanu faktycznego. Oceny autora skargi kasacyjnej, że argumentacja prawna w zakresie interpretacji istotnych przepisów prawa materialnego (art. 37 ust. 2, art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 pb), jest "nikła", Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela. Sąd I instancji wskazał, że w sprawie ze skargi na decyzję kasacyjną, koncentrował się na ocenie legalności w zakresie występowania przesłanek z art. 138 § 2 kpa. Autor skargi kasacyjnej nie podniósł naruszenia zaskarżonym wyrokiem normy dopełnienia z art. 138 § 2 kpa.

Zarzuty naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 (zarówno samoistnie, jak i w zw. z art. 37 ust. 2 pb bądź w zw. z art. 6 kpa) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z "2013 r., poz. 1409" ze zm.), w tym w zw. ze wskazanymi jako normy odniesienia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, okazały się być nieusprawiedliwione. Powołanie przez autora skargi kasacyjnej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu jednolitego tekstu (Dz. U. z "2013 r., poz. 1409" ze zm.), który to tekst jednolity zaczął obowiązywać dnia 29 listopada 2013 r. i nie mógł znaleźć zastosowania w kontrolowanej sprawie, bowiem z istoty kontroli sądowej wynika, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 s. 343-344, uw. 1), nie było zasadne. Nawet jednak przyjęcie jako wzorca kontroli art. 51 ust. 1 pkt 2 (samoistnie bądź w zw. z art. 37 ust. 2 pb bądź w zw. z art. 6 kpa) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji (j.t. Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm. – jak prawidłowo przywołały to organy obu instancji w kontrolowanych decyzjach), nie prowadzi do odmiennej oceny prawidłowości wykładni powołanych przepisów, niż zaprezentowany w zaskarżonym wyroku.

Doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem oznacza doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego (A. Gliniecki w: Prawo budowlane. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 495 uw. 7; 2014 r., s. 681 uw. 7). Doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem nie może być rozumiane jako doprowadzenie do stanu zgodności z prawem tylko w jakimś ograniczonym zakresie, gdyż pojęcie "stanu zgodnego z prawem" jest jedno. Pojęcie to nie może oznaczać czego innego dla tych, którzy te przepisy naruszyli (wyrok NSA z 14.5.2008 r., II OSK 603/07, Lex 510794). Nie ulega wątpliwości, że do przepisów prawa administracyjnego materialnego, z którym zgodny być musi obiekt budowlany, należą przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej upzp) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalonym jest pogląd, że celem postępowania naprawczego, toczącego się na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 pb, jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, co wynika wprost z art. 51 ust. 1 pkt 2 pb. Wskazywana zgodność z prawem to również zgodność z przepisami określającymi ład przestrzenny (wyrok NSA z 3.7.2012 r., II OSK 755/11) – w szczególności z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z 9.4.2009 r., II OSK 534/08; 6.3.2012 r., II OSK 2477/10); w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 pb nie można żądać przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, stosując przez analogię art. 48 ust. 2 pb (wyrok NSA z 16.9.2010 r., II OSK 1451/09; wyrok WSA w Lublinie z 3.12.2012 r., II SA/Lu 716/12, akceptowane przez A. Glinieckiego, Komentarz 2014 s. 682, uw. 7). Argumenty te silnie przemawiają za prawidłowością wykładni zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku II SA/Gd 748/13 i mieszczą się w granicach łagodniejszej wykładni art. 153 i 170 ppsa (M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 624-626, nb6-17; W. Piątek – op. cit. s. 47-49), bowiem Sąd nie może pozostawać bezbronny wobec zidentyfikowanych naruszeń prawa. Trafnie Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku wskazał na zmianę prawa w postaci wejścia w życie Planu z 22 czerwca 2005 r. jako przemawiającą za częściowo nietrafną oceną prawną, zaprezentowaną w wyroku II SA/Gd 413/06.

Przemawia za tym w szczególności systemowa wykładnia Prawa budowlanego. Ustawodawca w postępowaniu legalizacyjnym wprost nakazał badanie, czy budowa, o której mowa w ust. 1 [art. 48]: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 2 pkt 1, lit. a) i b) pb; A. Gliniecki, Komentarz 2014, s. 616 uw. 16). Także w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę organ właściwy obowiązany był w szczególności sprawdzać: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy (art. 35 ust. 1 pkt 1 pb). W doktrynie trafnie wskazuje się, że przepisy art. 49 ust. 1 pb są w pewnym zakresie odpowiednikiem regulacji zawartej w art. 35 ust. 1 pkt 1 pb; A. Gliniecki – op. cit. s. 631 uw. 2, 3). Także w art. 51 ust. 1 pkt 3 in fine pb ustawodawca nakazuje odpowiednio stosować przepisy dotyczące projektu budowlanego do zakresu zmian wynikających dotychczas wykonanych robót budowlanych. Nie daje to podstaw do odstąpienia w postępowaniu naprawczym od sprawdzania przez organ nadzoru budowlanego zgodności projektu budowlanego zamiennego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (art. 35 ust. 1 pkt 1 pb).

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, prawidłowa wykładnia art. 51 ust. 4 pb przeciwi się sytuacji, w której inwestor, którzy dopuścił się prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegających od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 pb), w toku postępowania naprawczego osiągnąłby rozstrzygnięcie, jakiego nie mógłby uzyskać, gdyby prawidłowo realizował roboty budowlane w oparciu o prawidłowo uzyskaną decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 1 pkt 1 pb), zgodną z ustaleniami pierwotnej decyzji o warunkach zabudowy (z [...] sierpnia 2003 r., uchylonej prawomocnym wyrokiem II SA/Gd 1350/03), a nade wszystko – z prawidłowo uzyskanym pozwoleniem Miejskiego Konserwatora Zabytków, który obejmował projekt pierwotny, nie przedłożony Prezydentowi Miasta Gdyni w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] lipca 2005 r. (art. 170 ppsa; wyrok II OSK 478/07). Wykonanie robót budowlanych, wskazanych w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 pb w obiekcie budowlanym podlegającym ochronie konserwatorskiej, wymaga uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków (art. 36 ust. 1 pkt 1 uoz); art. 81c ust. 1 pb może być podstawą do żądania przez organ nadzoru budowlanego uzupełnienia określonych dokumentów w drodze postanowienia (A. Gliniecki, Komentarz 2014. s. 683, uw. 8; s. 686, uw. 10).

Wątpliwości dotyczące wykładni art. 37 ust. 2 pb biorą się z tego, że w przepisie tym, w brzmieniu ustalonym przez nowelizację z 27 marca 2003 r., mowa jest o decyzji o wznowieniu robót budowlanych, wydanej na podstawie art. 51 ust. 4, nie zaś o jakiejkolwiek decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, tak jak to miało miejsce przed tą nowelizacją. Wydanie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 4 następuje w ściśle określonej w Prawie budowlanym sytuacji – w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (art. 51 ust. 1 pkt 3 pb). Aktualność zachowało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu uchwały 7 Sędziów NSA z 16.11.2001 r., OPS 9/01, ONSA 2002/2/59, mimo że dotyczyło wykładni relewantnych przepisów sprzed nowelizacji z 27 marca 2003 r. Wykładnia systemowa art. 37 ust. 2 pb prowadzi do wniosku, że przepis ów przewiduje wydanie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę jedynie, gdy roboty nie zostały rozpoczęte, wznowienie zaś przerwanych robót budowlanych następuje po wydaniu decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót. Decyzja o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1 pb, może być wydana jedynie przed rozpoczęciem robót budowlanych, co potwierdza definicja zawarta w art. 3 pkt 12 pb. Taka interpretacja art. 37 ust. 2 wynika także z podziału kompetencji między organami administracji architektoniczno-budowlanej a organami nadzoru budowlanego. Żaden przepis Prawa budowlanego nie upoważnia organów administracji architektoniczno-budowlanej do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy roboty są w toku (A. Ostrowska w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, LexisNexis 2014, s. 532-533, uw. 14; A. Gliniecki, s. 691, uw. 15). W doktrynie trafnie wskazuje się, że z ustępu 7 art. 51 pb wnosić można, że zakres art. 51 pb nie tylko dotyczy postępowania, w którym wcześniej wydano postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pb, lecz także przypadków, kiedy roboty budowlane zostały już wykonane, co zgodnie z terminologią przyjętą w ust. 4 należałoby odnieść do stanu faktycznego – gdy budowa została zakończona i nie było potrzeby wydawania postanowienia o wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych (A. Gliniecki – op. cit. s. 677, nb 3).

Żaden z argumentów podniesionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie podważa prawidłowej wykładni art. 51 ust. 1 pkt 2 pb, dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Nałożenie obowiązku doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem dotyczy także przepisów przeciwpożarowych; nie można wykluczyć, że w jednej sprawie będą istniały podstawy do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, wynikające np. z art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 pb jednocześnie (A. Gliniecki, Komentarz 2014, s. 678, uw. 6, s. 680-681 uw. 7).

Do przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7 pb, należy wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 pb, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Normodawca określił, że rozporządzenie ustala warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań art. 5 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (§ 1 rozporządzenia z 2002 r.). Normodawca wskazał, że jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 [rozporządzenia z 2002 r.] lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż:

1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy,

2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy (§ 12 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r.).

W zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273 [rozporządzenia z 2002 r.], dopuszcza się:

1) sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m,

2) sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli będzie on przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce lub do ściany budynku projektowanego, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, pod warunkiem że jego część leżąca w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy działki będzie miała długość i wysokość nie większe niż ma budynek istniejący lub projektowany na sąsiedniej działce budowlanej,

3) rozbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli w pasie o szerokości 3 m wzdłuż tej granicy zostaną zachowane jego dotychczasowe wymiary, a także nadbudowę tak usytuowanego budynku o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy nie może być otworów okiennych lub drzwiowych.

W § 271 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r. normodawca bardzo szczegółowo określił, że odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, a mającymi na powierzchni większej niż 65% klasę odporności ogniowej(E), określoną w § 216 ust. 1 w 5 kolumnie tabeli, nie powinna, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, być mniejsza niż odległość w metrach określona w tabeli zawartej w ust. 1 § 271.

Budynki mieszkalne jednorodzinne, ze ścianami i dachami z przekryciami nierozprzestrzeniającymi ognia, winny być sytuowane w odległości nie mniejszej od granicy sąsiedniej, niezabudowanej działki, niż jest to określone w § 12 (§ 272 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r.). Odległości, o których mowa w ust. 1, dla budynków wymienionych w § 213 (w tym budynków do trzech kondygnacji nadziemnych włącznie mieszkalnych, jednorodzinnych - § 213 pkt 1 lit. a), bez pomieszczeń zagrożonych wybuchem, można zmniejszyć o 25%, jeżeli są zwrócone do siebie ścianami i dachami z przykryciami nierozprzestrzeniającymi ognia, mniemającymi otworów (§ 271 ust. 9 rozporządzenia).

Przy ponownym rozpoznaniu organy administracji publicznej będą musiały dokonać prawidłowej wykładni art. 4 i 5 ust. 1 pkt 9 pb. Przepisy art. 3-6 ustawy z dnia [...] sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j. Dz. U. z 2009 r. nr 178, poz.1380 ze zm.) i § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgodnienia projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. nr 121, poz. 1137 ze zm.), jako przepisy szczególne o których mowa w art. 5 ust. 1 ab initio, pkt 1 lit. b pb, mogą być podstawą oceny spełnienia wymogów przez właściciela bądź inwestora w zakresie, w jakim wynika to z przepisów materialnoprawnych – w tym w szczególności w zakresie określonym w Prawie budowlanym i przepisach wykonawczych, wydanych na podstawie Prawa budowlanego, bądź w przepisach szczególnych (w zakresie określonym w art. 5 ust. 1 ab initio, pkt 1 lit. b, pkt 9 pb; W. Piątek w: red. A. Gliniecki, Komentarz 2014, s. 109 uw. 2 pkt 3), w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 34 ust. 4, art. 35 ust. 1 bądź art. 51 ust. 1 pkt 2 bądź ust. 4 pb.

Brak jakichkolwiek podstaw normatywnych dla uznania, że inwestor nabył jakiekolwiek prawa słusznie nabyte, istotne z punktu widzenia postępowania naprawczego, na podstawie decyzji z [...] kwietnia 2011 r. – w szczególności na podstawie art. 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r., nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r., nr 200, poz. 1471, z 2009 r., nr 114, poz. 946) w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 pb i art. 6 kpa. Ustawodawca nakazuje bowiem badać zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego jedynie w przypadku braku aktualnie obowiązującego miejscowego planu (art. 35 ust. 1 pkt 1 pb; odpowiednio w postępowaniu legalizacyjnym – art. 48 ust. 2 pkt 1 lit a) i b) pb).

Trafnie w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji wskazał na to, że adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 51 pb winien być właściciel obiektu budowlanego, skoro w kontrolowanej sprawie ustalono, że nie jest nim inwestor (art. 52 pb; A. Gliniecki, Komentarz 2014, s. 677, uw. 4; s. 693, uw. 1). Gdy inwestor, mający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w dacie popełnienia samowoli budowlanej, a w dacie wydania decyzji na podstawie art. 48, art. 49b, art. 50a bądź art. 51 pb utracił to prawo, wówczas decyzje wydawane na podstawie ww przepisów winny być zawsze skierowane do podmiotu, który aktualnie posiada prawo do dysponowania nieruchomością budowlaną lub jest właścicielem (wyrok NSA z 21.3.2001 r., IV SA 232/99; 7.3.2002 r., II SA/Po 2107/00; 6.7.2006 r., II OSK 1070/05, cbosa, akceptowane przez A. Glinieckiego – op. cit., s. 694-695, uw. 3). Wymaga to każdorazowo badania, kto jest aktualnie właścicielem nieruchomości zabudowanej obiektem budowlanym (np. na podstawie aktualnej w dniu wydania decyzji treści elektronicznej księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości).

Skoro żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie okazał się usprawiedliwiony, na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.