Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 554/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2025-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2010 nr 138 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności - tekst jednolity.
article: art. 24, art. 39
journal: Dz.U. 2023 poz 1752
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak (spr.) Protokolant: Referent stażysta Małgorzata Balowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi R. W. i B. W. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 26 kwietnia 2024 r. nr GK-ONG.7221.12.2023.KB w przedmiocie stwierdzenia, że wydanie decyzji o aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków nastąpiło z naruszeniem prawa oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

W dniu 20 grudnia 2019 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego została przyjęta dokumentacja geodezyjna o identyfikatorze zgłoszenia prac [...] (identyfikator ewidencyjny materiału zasobu [...]), sporządzona przez wykonawcę prac geodezyjnych Usługi Geodezyjne A.

Na skutek postępowania wszczętego z urzędu, decyzją z dnia 12 lutego 2020 r. (nr GK.6620.26.2020) Starosta W. orzekł "o aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków dotyczących danych ewidencyjnych działki [...] położonej w obrębie Ż. w zakresie numerycznego opisu granicy działki [...] na odcinkach wspólnych z działkami sąsiednimi nr [...] w obrębie Ł., nr [...] w obrębie Ż., nr [...] w obrębie Ż., nr [...] w obrębie Ż., poprzez ujawnienie współrzędnych punktów granicznych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i ich atrybutów (...), obliczonych na podstawie geodezyjnego pomiaru terenowego poprzedzonego czynnościami wznowienia ich położenia w trybie art. 39 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, wykonanego przez geodetę uprawnionego M. K., reprezentującego firmę A.-Usługi Geodezyjne, w ramach pracy geodezyjnej [...]". W postępowaniu tym nie brali udziału B. W. i R. W. (dalej: skarżący), z powodu kierowania przez organ korespondencji na niewłaściwy adres.

Pismem z dnia 23 lutego 2023 r. skarżący wnieśli do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: DWINGiK) o stwierdzenie nieważności tej decyzji, a dalej doprecyzowali wniosek wskazując, że wnoszą o wznowienie postępowania.

Po wznowieniu - postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2023 r. - postępowania, Starosta W. przeprowadził postępowanie, w którym przeprowadził rozprawę oraz w dniu 26 września 2023 r. oględziny nieruchomości. Podczas oględzin został odnaleziony punkt graniczny nr [...] oraz punkty osnowy, z których były wykonywane pomiary w 1988 oraz 2019. Nie wyznaczono pozostałych punktów granicznych. Punkty osnowy, które były podstawą do odszukania i wznowienia wykonanego w 2019 r., były w stanie dobrym, nie uległy zniszczeniu.

Następnie, Starosta W., decyzją z dnia 15 grudnia 2023 r. (nr GK.6620.26.2020) stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji ostatecznej Starosty W. z dnia 12 lutego 2020 r., wywodząc, że zgodnie z art. 146 § 2 k.p.a. nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Starosta podał, że do przeprowadzenia czynności wznowienia i wyznaczenia punktów granicznych geodeta zastosował osnowę pomiarową i zarysy pomiarowe granic wykonane w 1990 r. przez Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych Rejonowy Oddział w W., a także protokół z ustalenia granic działek sporządzony 7 czerwca 1987 r., w którym granice działki nr [...] zostały przyjęte bez zastrzeżeń przez ówczesnego właściciela. Odszukane w terenie punkty osnowy pomiarowej nr [...] i [...] - te same, które zostały odnalezione podczas oględzin terenowych w dniu 26 września 2023 r.- były podstawą do przeliczenia współrzędnych całej osnowy, z których były wykonywane pierwotne pomiary. Punkty graniczne zostały wyznaczone przy zastopowaniu miar metody domiarów prostokątnych wynikających z zarysu pomiarowego sporządzonego w 1990 r. W tej sytuacji, wyznaczone obecnie punkty graniczne powinny mieć to samo położenie, które było w 1990 r. Modyfikacja współrzędnych punktów granicznych nie stanowi, co do zasady, dowodu na zmianę położenia punktów granicznych w terenie, gdyż punkt ten należy od samego początku jego istnienia do tej samej granicy działki ewidencyjnej. Zmianie ulega natomiast sposób opisania położenia odpowiednimi współrzędnymi. Należy podkreślić, że osnowa pomiarowe użyta do pomiarów przeprowadzonych w latach 1987-1991 była słabej jakości (ciąg poligonowy II rzędu złożony w z punktów nr [...]-[...] dowiązany do punktów osnowy III klasy nr [...] i punktu osnowy pomiarowej i rzędu nr [...]). Obecne pomiary wykonane metodą precyzyjnego pozycjonowania GNNS techniką kinematyczną RTN zwiększyły dokładności określenia współrzędnych. Nie zmienia to faktu, że położenie punktów osnowy czy punktów granicznych w terenie nie zmienia się. Zdaniem Starosty przyjęty do zasobu operat z 2019 r. nie posiadał wad i powołując się na tą dokumentację organ wydał decyzję z dnia 12 lutego 20202 r.

Odwołanie od tej decyzji złożyli skarżący wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji z dnia 12 lutego 2020 r.

Decyzją z dnia 26 kwietnia 2024 r. (nr GK-ONG.7221.12.2023.KB), DWINGiK, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej zw. k.p.a.) oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2023 r., poz. [...] ze zm., dalej ustawy) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł:

1. stwierdzić, że wydanie decyzji Starosty W. z dnia 12 lutego 2020 r. nr GK.6620.26.2020 nastąpiło z naruszeniem prawa,

2. nie uchylać w/w decyzji z uwagi na fakt, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Takie rozstrzygnięcie podyktowane było tym, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nie wskazywało okoliczności, z powodu których nie uchylono decyzji, co zaś było wymagane, zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a.

W dalszej części organ odwoławczy wyjaśnił, że działka nr [...], powstała w wyniku połączenia działek o numerach o numerach [...], [...] i [...]. W latach 1987-1990 zostały wykonane pomiary sytuacyjne w celu założenia mapy zasadniczej. W ramach tych prac dokonano pomiaru punktów granicznych działki nr [...]. Pomiar został wykonany metodą ortogonalną w oparciu o punkty osnowy pomiarowej o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. W wyniku pomiarów została założona mapa zasadnicza oraz zarysy pomiarowe, natomiast nie sporządzano nowych map ewidencyjnych.

W 1991 roku przeprowadzono odnowienie operatu ewidencji gruntów. W ramach tych prac nie wykonywano nowych pomiarów w terenie, dokonano natomiast obliczenia współrzędnych punktów granicznych pomierzonych w ramach prac wykonanych w latach 1987-1990 w układzie współrzędnych [...]" oraz obliczono powierzchnie działek. W rezultacie tych prac założono nowe mapy ewidencyjne. W dalszych latach wykonywane prace geodezyjne nie obejmowały czynności ustalenia przebiegu granic ani czynności wznowienia znaków granicznych czy wyznaczenia punktów granicznych.

Ze zgromadzonych akt sprawy wynika, iż na zlecenie Powiatu W., właściciela działki ewidencyjnej nr [...], zostały wykonane czynności wznowienia znaków granicznych, wyznaczenia punktów granicznych na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem przesunięte, uszkodzone lub zniszczone znaki graniczne, ustalone uprzednio, mogą być wznowione bez przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, jeżeli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia. Jeżeli jednak wyniknie spór co do położenia znaków, strony mogą wystąpić do sądu o rozstrzygnięcie sprawy.

DWINGiK wskazał, że w trakcie wykonywania wspomnianych prac geodezyjnych obowiązywały przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. Nr 263, poz. 1572). Zgodnie z § 30 ust. 1 tego rozporządzenia, geodezyjne pomiary sytuacyjne, mające na celu wznowienie znaków granicznych lub wyznaczenie punktów granicznych, wykonuje się przy wykorzystaniu danych obserwacyjnych określających położenie tych znaków lub punktów granicznych w oparciu o osnowę pomiarową, jaka była wykorzystana do pozyskania tych danych. Natomiast § 30 ust. 2 tego rozporządzenia stanowił, iż w przypadku niezachowania się osnowy pomiarowej, o której mowa w ust. 1, na skutek zniszczenia lub przemieszczenia jej punktów albo braku możliwości jej odtworzenia, geodezyjne pomiary sytuacyjne, mające na celu wznowienie znaków granicznych lub wyznaczenie punktów granicznych, wykonuje się w oparciu o: 1) opisy topograficzne tych punktów granicznych lub 2) współrzędne tych punktów granicznych po ich uprzednim zharmonizowaniu w drodze matematycznej transformacji z układem odniesienia określonym przez punkty poziomej osnowy geodezyjnej oraz pomiarowej osnowy sytuacyjnej.

Z przedłożonej w 2019 r. dokumentacji geodezyjnej wynika, że geodeta odszukał w terenie dwa punkty osnowy pomiarowej, (nr [...] i [...]), na której został oparty pomiar w latach 1987-1990. Punkty te, posiadające w dokumentacji geodezyjnej współrzędne określone w poprzednio obowiązującym układzie współrzędnych tj. układzie [...]", zostały pomierzone techniką GPS, w wyniku czego określone zostały współrzędne w obowiązującym układzie współrzędnych [...]. Następnie w drodze matematycznej transformacji z układem odniesienia określonym przez odnalezione punkty osnowy, posiadające współrzędne określone w obu układach, zostały obliczone współrzędne pozostałych punktów osnowy, na których oparty był pomiar wykonany w latach 1987-1990. Przy wykorzystaniu tych współrzędnych zostały wyznaczone w terenie punkty graniczne o numerach [...]-[...] i wznowiono znak w punkcie nr [...]. Protokół sporządzony na tę okoliczność został podpisany przez współwłaściciela działki nr [...] - R. W.

Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, iż geodeta dostrzegł błąd w obliczeniach dokonanych w 1991 roku w zakresie współrzędnych punktów o numerach [...] i [...] o odpowiednio 0,40 m i 6 m, co zostało skorygowane w sporządzonej przez niego dokumentacji. Prawidłowość podjętych przez geodetę ustaleń potwierdza punkt nr [...], który również został odnaleziony w terenie, następnie został pomierzony techniką GPS i którego punkty zostały w wyniku tego pomiaru określone w obowiązującym układzie współrzędnych [...]. Odchyłka pomiędzy położeniem wyznaczonym przez współrzędne ujawnione w dotychczasowej bazie ewidencji gruntów i budynków a położeniem określonym przez współrzędne otrzymane w wyniku pomiaru GPS wynosi 0,95 m, zatem jest zbliżona do odchyłek obliczonych na innych punktach, wykazanych w dokumencie Porównanie współrzędnych, zamieszczonym w dokumentacji geodezyjnej.

W rezultacie, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego DWINGiK stwierdził, iż niniejsze prace geodezyjne zostały wykonane zgodnie z przepisami i zasadnie Starosta wydał decyzję z 12 lutego 2020 r.

Organ II instancji nie podzielił zarzutu odwołania dot. naruszenia art. 24 ust. 2b ustawy poprzez błędne zainicjowanie procedury aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków podczas gdy Starosta nie ma kompetencji za pomocą tej procedury: (1) rozstrzygnąć spór pomiędzy właścicielami sąsiadujących działek [...] oraz [...] dot. przebiegu granicy i ustalić nowy przebieg granicy oraz: (2) dokonać kreacji nowego stanu prawnego, który spowodowałby zmniejszenie działki [...] AM-[...], która to powierzchnia została ustalona, albowiem na skutek tej procedury wydane zostaje orzeczenie deklaratoryjne, a nie orzeczenie konstytutywne. W tym zakresie organ II instancji wskazał, że na skutek spornych prac geodezyjnych nie został zmieniony przebieg granicy w terenie. Punkty wyznaczone przez geodetę mają dokładnie takie samo położenie względem punków osnowy (która nie zmieniła swojego położenia), co w latach 1987-1990. Jedynie współrzędne tych punktów granicznych zostały przeliczone na obowiązujący układ współrzędnych geodezyjnych płaskich [...] z obowiązującego w latach pomiaru pierwotnego układu [...]", po określeniu współrzędnych punktów osnowy pomiarowej z wykorzystaniem techniki GPS. Przy czynnościach wznowienia i wyznaczenia punktów obecny był skarżący, który nie zgłaszał zastrzeżeń i złożył podpis do protokołu.

Względem zarzutu naruszenia art. 39 ust. 1 ustawy poprzez wszczęcie procedury wznowienia znaków granicznych w sytuacji, w której między właścicielami sąsiadujących działek jest spór co do przebiegu granicy działki, organ wskazał, że ze złożonej dokumentacji geodezyjnej wynika, iż w trakcie czynności wykonywanych przez geodetę nie odnotowano sporu. Jednocześnie podniósł, iż aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dokonana przez Starostę nie zamyka drogi do przeprowadzenia rozgraniczenia nieruchomości przez właściwy organ lub sąd.

Organ nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 84 ust. 1 i 2 w zw. z art. 24 ust. 1 k.p.a. poprzez brak dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego sądowego i skorzystanie wyłącznie z operatu biegłego geodety działającego na zlecenie Starosty, który został sporządzony w związku i na potrzeby sprawy cywilnej i nie jest obiektywny. W tym zakresie organ wskazał, iż przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego sądowego nie mogło zostać zrealizowane w postępowaniu prowadzonym w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Istotą ewidencji jest bowiem ewidencjonowanie, czyli spisywanie istniejącego stanu prawnego gruntu lub budynku, a nie rozstrzyganie sporu własnościowego. Organ wskazał, iż przebieg granicy pomiędzy działkami ewidencyjnymi o numerach [...] a [...] i [...] (obręb Ż.) jest wykazany w operacie ewidencyjnym na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i może zostać zakwestionowany w postępowaniach prowadzonych przed innymi organami lub sądem cywilnym. Dopiero w tych postępowaniach będzie możliwe powołanie biegłego i ustalenie przebiegu granic, jak również rozstrzygnięcie ewentualnych sporów.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyli B. W. i R. W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, a nadto zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Skarżący wnieśli także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z oznaczonych w skardze dokumentów.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1) naruszenie prawa procesowego, tj.: art. 80 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez:

a. błędne ustalenie przez organ II instancji, iż na dzień wznowienia znaków granicznych między stronami - tj. skarżącymi oraz Powiatem W. nie odnotowano sporu, podczas gdy powyższe jest nieprawdziwe, bowiem to właśnie istniejący między stronami spór, w tym również spór co do przebiegu granicy między ich działkami, legł u podstawy zainicjowania przez Powiat W. procedury wznowienia znaków granicznych, innymi słowy - gdyby strony nie kłóciły się co do przebiegu granicy, procedura wznowienia znaków granicznych nigdy nie byłaby zlecona przez Powiat W., co winno prowadzić organ II instancji do wniosku, iż skoro między stronami istnieje spór, to procedura wznowienia znaków granicznych nie może być wdrożona zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy;

b. przyjęcie, że między stronami w momencie procedowania wznowienia znaków granicznych nie istniał spór wyłącznie w oparciu o treść protokołu geodety i fakt, że widnieje na nim również podpis skarżącego, podczas gdy skarżący w toku postępowania wielokrotnie wyjaśniał, iż w toku czynności wznowienia znaków granicznych, skarżącemu został przedstawiony komunikat, iż podpisuje on wyłącznie protokół dotyczący jego obecności w czynnościach, w żadnym razie skarżący nie został pouczony o możliwości składania jakichkolwiek zastrzeżeń do protokołu oraz nie zgadzał się na przeprowadzenie czynności wznowienia znaków granicznych;

2) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj.: art. 24 ust. 2b ustawy poprzez błędne zainicjowanie procedury aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków podczas gdy Starosta nie ma kompetencji aby za pomocą tej procedury: (1) rozstrzygnąć spór pomiędzy właścicielami sąsiadujących działek [...] oraz [...] dot. przebiegu granicy i ustalić nowy przebieg granicy oraz: (2) dokonać kreacji nowego stanu prawnego, który spowodowałby zmniejszenie działki [...] AM-[...], która to powierzchnia została ustalona, albowiem na skutek tej procedury wydane zostaje orzeczenie deklaratoryjne (a więc potwierdzające stan rzeczy), a nie orzeczenie konstytutywne (kreujące nowy stan rzeczy), co oznacza, iż organ forsuje zmianę granic działki skarżących na podstawie trybu, który temu celowi nie służy;

3) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 1 ustawy poprzez wszczęcie procedury wznowienia znaków granicznych w sytuacji, w której między właścicielami sąsiadujących działek jest spór co do przebiegu granicy działki, podczas gdy powyższe jest nieprawidłowe i zmierza do próby obejścia przepisów dot. postępowania rozgraniczeniowego, bowiem celem wznowienia znaków granicznych jest zapobieganie wątpliwościom i przyszłym sporom o przebieg granicy, a nie ustalenie położenia znaków granicznych dla zlikwidowania już istniejącego sporu (por. wyrok WSA w Krakowie z 16 kwietnia 2008 r., III SA/Kr 109/2008, LexisNexis nr 2072400);

4) naruszenie przepisu prawa procesowego, tj.: art. 84 § 2 k.p.a. w zw. z 24 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez brak wyłączenia biegłego geodety M. K. i przeprowadzenie procedury aktualizacji w oparciu o sporządzony przez biegłego, operat, który najpierw został zlecony przez Powiat W. - (jako właściciela działki sąsiadującej z działką Skarżących) w związku z toczącym się postępowaniem cywilnym, a następnie wykorzystany przez Starostę W. (jako organ administracyjny) w postępowaniu administracyjnym do aktualizacji.

W uzasadnieniu skarżący rozwinęli sformułowane zarzuty odnosząc się do poglądów doktryny i judykatury. Wyjaśnili przy tym, że między nimi a Starostą W. toczy się postępowanie z wniosku skarżących w przedmiocie ustanowienia służebności gruntowej. Skarżący stoją na stanowisku, iż Starostwo zajęło część pasa ich działki [...] przy okazji przebudowy (poszerzenia) drogi powiatowej [...]. W toku trwania sprawy sądowej, a więc już w momencie kiedy między stronami istniał spór, Starostwo postanowiło wznowić znaki graniczne za pomocą geodety działającego na zlecenie Starostwa. Protokół z ww. czynności posłużył Starostwu do podjęcia próby zmiany granic działki skarżących (jej pomniejszenia), czym Starostwo próbuje sanować fakt, że w toku rozbudowy zajęto grunt skarżących. Zmiana forsowana jest za pomocą trybu opisanego w art. 24 ustawy. Powyższe, w ocenie skarżących, stanowi tryb niewłaściwy do tego, aby pozbawiać ich własności, jak również nie może służyć do ustalenia nowego przebiegu granic pomiędzy stronami - właściwym dla tego rodzaju czynności byłoby sądowe postępowanie rozgraniczeniowe. Skarżący nadmienili, że jakkolwiek faktem jest, że tryb ten, jak wskazał organ II instancji, nie jest jednoznaczny ze zmianą granicy między działkami, jednak bezsprzecznie Powiat W. chce wykorzystać procedurę wznowienia znaków granicznych i aktualizacji operatu ewidencyjnego do postępowania cywilnego toczącego się między stronami i pragnie za pomocą tych procedur zniwelować roszczenie cywilne skarżących.

Skarżący nadto wskazują, że organy wyciągają zbyt daleko idące konsekwencje z faktu złożenia przez R. W. podpisu na protokole z czynności wznowienia znaków granicznych. Oba organy stoją na stanowisku, że fakt ten oznacza, iż skarżący zgodził się na samą procedurę wznowienie znaków granicznych oraz zgodził się z obmiarami przeprowadzonymi przez geodetę. Wielokrotnie zaś Skarżący wyjaśniał, iż jego podpis znalazł się na protokole, gdyż przekazany mu wówczas komunikat brzmiał, iż podpis związany jest z jego obecnością w trakcie tych czynności. Skarżący nigdy nie został pouczony, że może złożyć jakiekolwiek zastrzeżenia do protokołu co do samej procedury wznowienia znaków granicznych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024, poz. 1267) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2024, poz. 935, dalej p.p.s.a.).

Mając na względzie wskazane kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych, nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontroli tut. Sądu podlegała decyzja DWINGiK z dnia 26 kwietnia 2024 r. (GK-ONG.7221.12.2023.KB) uchylająca decyzję Starosty W. dnia 15 grudnia 2023 r. i orzekająca:

1. stwierdzić, że wydanie decyzji Starosty W. z dnia 12 lutego 2020 r. nr GK.6620.26.2020 nastąpiło z naruszeniem prawa,

2. nie uchylać w/w decyzji z uwagi na fakt, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Kontrolowana decyzja zapadła w wyniku wznowienia postępowania, a kwestię sporną stanowiła ocena prawidłowości aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków dotyczących danych ewidencyjnych działki [...], położonej w obrębie Ż. w zakresie numerycznego opisu granicy działki [...] na odcinkach wspólnych z działkami sąsiednimi nr [...] w obrębie Ł., nr [...] w obrębie Ż., nr [...] w obrębie Ż., nr [...] w obrębie Ż., poprzez ujawnienie współrzędnych punktów granicznych nr [...],[...],[...],[...],[...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i ich atrybutów, obliczonych na podstawie geodezyjnego pomiaru terenowego poprzedzonego czynnościami wznowienia ich położenia w trybie art. 39 ustawy. Niniejsze miało miejsce z urzędu, w drodze decyzji Starosty W. z dnia 12 lutego 2020 r.

Wobec tak zakreślonych ram trzeba przede wszystkim zauważyć, że na gruncie ustawy, prawodawca – w art. 24 ust. 2a – wskazał, że informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek, w drodze czynności materialno-technicznej lub w drodze decyzji. Tym samym obowiązkiem organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków jest utrzymywanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności. Sama aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych oraz, że informacje zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji także w sytuacji wykrycia błędnych informacji. Wpis w ewidencji ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. Techniczny charakter ewidencji powoduje, że to nie ewidencja kształtuje określony stan prawy, lecz dopiero zmiana tego stanu w innym przewidzianym przez prawo trybie znajduje swoje odzwierciedlenie w ewidencji gruntów i budynków. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że nie kształtują one nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdzają stan prawny wynikający z dokumentów (por. np.: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 4 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 335/20).

W realiach badanej sprawy postępowanie aktualizacyjne zostało wszczęte z urzędu w związku z wykonaną czynnością wznowienia znaków granicznych i wyznaczenia punktów granicznych, na podstawie art. 39 ustawy. Wznowienie granic, o którym mowa w tym przepisie ma charakter czynności technicznej przedsięwziętej na zlecenie. Przeprowadzania tej czynności nie dokonuje się w trybie administracyjnym, a w konsekwencji nie wydaje się żadnego władczego rozstrzygnięcia, które mogłoby podlegać kontroli sądowoadministracyjnej. Wznowienie w powyższym trybie znaków granicznych może nastąpić tylko przy braku sporu właścicieli sąsiednich nieruchomości co do pierwotnego położenia tych znaków i przy istnieniu dokumentów potwierdzających to położenie. Przesłanką wznowienia znaków granicznych jest zabezpieczenie przebiegu granicy działek, aby zapobiec przyszłym wątpliwościom i sporom co do jej przebiegu.

Z przedłożonej w związku z wznowieniem znaków granicznych dokumentacji, sporządzonej przez uprawnionego geodetę M. K., wynika, iż odszukał on w terenie dwa punkty osnowy pomiarowej (nr [...] i [...]), których pomiar został wykonany w latach 1987-1990. W ich ramach został wykonany pomiar punktów granicznych działki nr [...], należącej aktualnie do skarżących. Odnalezione punkty – jak słusznie zauważył organ - posiadały w dokumentacji geodezyjnej współrzędne określone w poprzednio obowiązującym układzie współrzędnych tj. układzie [...]". Stąd zostały one pomierzone techniką GPS, w wyniku czego określone zostały współrzędne w obowiązującym układzie współrzędnych [...], a następnie w drodze matematycznej transformacji z układem odniesienia określonym przez odnalezione punkty osnowy, posiadające współrzędne określone w obu układach, zostały obliczone współrzędne pozostałych punktów osnowy, na których oparty był pomiar wykonany w latach 1987-1990. Przy wykorzystaniu tych współrzędnych zostały wyznaczone w terenie punkty graniczne o numerach [...]-[...] i wznowiono znak w punkcie nr [...]. Z przeprowadzonej czynności został sporządzony protokół, który bez zastrzeżeń został podpisany przez skarżącego. Na tym etapie żaden ze skarżących nie zgłaszał, iż istnieje spór co do położenia znaków granicznych, a przez to nie wyrażał zgody na ich wznowienie, co też wskazuje na bezzasadność postawionego w tym zakresie w skardze zarzutu. Trzeba przy tym zauważyć, że spór, o którym mowa w art. 39 ustawy, dotyczy jedynie przypadków kwestionowania położenia znaków (punktu) granicznych ustalonych uprzednio i wyznaczających granice prawne nieruchomości. Powstały na tym tle spór nie jest zatem sporem granicznym w ścisłym rozumieniu przepisów ustalających zasady rozgraniczania nieruchomości, lecz sporem o położenie znaku granicznego rozstrzyganym bezpośrednio przez sąd powszechny w trybie procesowym (por. D. Felcenloben, Prawo geodezyjne i kartograficzne. Komentarz, Lex/el). Stąd przywoływana w skardze okoliczność wystąpienia przez skarżących do sądu powszechnego o ustanowienie służebności gruntowej za wynagrodzeniem pozostaje irrelewantna z punktu widzenia brzmienia przywołanego art. 39, skoro ten należy odnosić wyłącznie co do sporu o położenie znaków granicznych. Takiego zaś konfliktu w realiach sprawy nie sposób odnotować. Co więcej – odszukane w terenie punkty nr [...] i [...] w tracie czynności wznowienia, zostały również odnalezione podczas oględzin, przeprowadzonych w toku postępowania wznowieniowego, tj. w dniu 26 września 2023 r. i to te punkty, których lokalizacji nikt nie kwestionował, także w trakcie tych oględzin, były podstawą do przeliczenia współrzędnych całej osnowy, z których były wykonane uprzednio pomiary.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wskazać trzeba, iż nieuprawionym jest stwierdzenie, iż poprzez wydanie decyzji w przedmiocie aktualizacji organ dokonał kreacji nowego stanu prawnego, który spowodował zmniejszenie działki nr [...]. Z akt sprawy – na co słusznie zwrócił również uwagę DWINGiK – nie wynika, iż został zmieniony przebieg granicy w terenie, gdyż punkty wyznaczone przez geodetę mają dokładnie takie samo położenie względem punktów osnowy, która nie zmieniła swojego położenie. Jedynie współrzędne punktów granicznych zostały przeliczone na obowiązujący układ współrzędnych geodezyjnych płaskich [...], co też znalazło wyraz w wydanej przez Starostę W. decyzji z dnia 12 lutego 2020 r. Także skarżący pomimo podniesienia niniejszego zarzutu zarówno w odwołaniu, jak i skardze, poza ogólnymi stwierdzeniami, nie przedstawili w toku postępowania wznowieniowego żadnych dowodów, potwierdzających zmianę przebiegu granicy w terenie. Strona skarżąca – poza tylko własnymi twierdzeniami – nie przedstawiła żadnych dokumentów, które chociażby w minimalny sposób mogły uzasadniać jej twierdzenia. Nadto, jak zauważył organ w zaskarżonej decyzji, sporna aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków nie zamyka drogi do przeprowadzenia rozgraniczenia nieruchomości przez właściwy organ lub sąd.

Dalej trzeba zauważyć, iż zgodnie z art. 39 ustawy, wznowienie znaków granicznych jest dopuszczalne w każdym czasie, na zlecenie zainteresowanych, a ocenie Sądu nie podlegają podnoszone przez stronę twierdzenia co do ewentualnej samej motywacji zlecenia wznowienia znaków granicznych przez Powiat W. Stąd w świetle brzmienia art. 39 ustawy, nie można kwalifikować jako naruszenie, wykonanie tychże czynności na zlecenie Powiatu W., który jest właścicielem działki ewidencyjnej nr [...], w sytuacji gdy skarżący zostali o tejże czynności zawiadomieni, a w trakcie jej przeprowadzania nie wnosili żadnych zastrzeżeń. Kwestia zaś zawisłego sporu przed sądem cywilnym jest niezależna z punktu widzenia kontrolowanej decyzji w przedmiocie aktualizacji. Rzeczą bowiem Sądu w realiach badanej sprawy było wyłącznie wypowiedzenie się co do prawidłowości podjętych rozstrzygnięć w postępowaniu wznowieniowym, w tym prawnej dopuszczalności wydania z urzędu decyzji w przedmiocie aktualizacji, na podstawie zebranego materiału dowodowego. W świetle zaś obowiązujących regulacji nie ma przeszkód aby bazy danych ewidencji gruntów i budynków mogły być aktualizowane z urzędu na podstawie operatów technicznych powstałych w wyniku wykonywania prac geodezyjnych lub kartograficznych, pod warunkiem że zawierają one wiarygodne dane umożliwiające dokonanie tej czynności.

Wreszcie, należy podzielić twierdzenia organu odwoławczego, iż przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego sądowego nie mogło zostać zrealizowane w postępowaniu prowadzonym w sprawie aktualizacji. Istotą ewidencji jest bowiem spisywanie istniejącego stanu prawnego gruntu lub budynku, a nie rozstrzyganie sporu własnościowego. Przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, dokumentacja może zaś zostać zakwestionowana w postępowaniach prowadzonych przed innymi organami lub sądem cywilnym i dopiero w tych postępowaniach będzie możliwe powołanie biegłego jak również rozstrzygnięcie ewentualnych sporów.

W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie wykazała, by decyzja ta naruszała prawo w stopniu wymagającym usunięcia jej z obrotu prawnego. W ocenie Sądu analiza akt wykazuje, że ustalenia organu znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, a przeprowadzona przez nie ocena jest prawidłowa i logiczna, w sprawie zaś nie występuje, przekroczenie granic swobodnej oceny materiału dowodowego. W sposób bowiem należyty wyjaśniono okoliczności stanu faktycznego oraz dokonano prawidłowego ustalenia mającej zastosowanie normy.

Mając powyższe na względzie i kierując się dyspozycją z art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę w całości.