Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1111/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-10-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono postanowienie I i II inst

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWA Agnieszka Nawara - Dubiel SWSA Iwona Niżnik - Dobosz (spr.) SWSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 października 2015 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 1 lipca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu l instancji.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 1 lipca 2015 r. nr [...] znak [...] na podstawie:

- art 138 § 1 pkt 1 i art. 123 § 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013.267 ze zm., dalej: k.p.a.);

- art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013.1409 ze zm. "u.p.b.");

po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej – A. B. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 19 grudnia 2012r. znak: [...], którym w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie legalności wykonanej sieci wodociągowej przebiegającej przez działkę nr [...] i [...] w miejscowości S., do czasu uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Burmistrza oraz wezwał skarżącą do wystąpienia do Burmistrza w terminie do dnia 31.01.2013 roku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Postępowanie administracyjne zostało wszczęte z urzędu w przedmiocie legalności wykonanej sieci wodociągowej przebiegającej przez działki nr ewid. [...] i [...] w miejscowości S..

W dniu 8 października 2012 r. PINB wydał postanowienie znak: [...], którym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił postępowanie administracyjne prowadzone w niniejszej sprawie i zobowiązał Rejonowe Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w B. do wystąpienia do Burmistrza, w terminie do dnia 15 listopada 2012 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Postanowieniem z dnia 18 grudnia 2012r. organ I instancji działając w oparciu o art. 97§ 2 k.p.a. podjął zawieszone postępowanie.

Materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie stanowią m.in: pismo z Urzędu Miejskiego w B. z dnia 23 listopada 2012r. znak: [...], pismo z Rejonowego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w B. Sp. z o.o. wraz z kserokopią umowy nr [...] o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków z dnia 13 września 2005 r. oraz kserokopią zlecenia, protokół z rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 18 grudnia 2012 r. W dniu 19 grudnia 2012r. PINB wydał zaskarżone postanowienie znak: [...]. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła skarżąca.

Przekazując ww. zażalenie PINB stwierdził brak przesłanek do zastosowania art. 132 k.p.a.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał weryfikacji zaskarżonego postanowienia w oparciu o akta sprawy znak: [...] i stwierdził, że organ I instancji uczynił zadość przepisom k.p.a.

Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest zbadanie czy zaistniały przesłanki do zawieszenia z urzędu postępowania prowadzonego w sprawie wykonanej sieci wodociągowej przebiegającej przez działki nr ewid. [...] i [...] w miejscowości S..

Zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą bieg postępowania i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, dlatego winno mieć zastosowanie tylko w przypadkach określonych przez ustawodawcę.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Istnienie w przedmiotowej sprawie pierwszej i trzeciej z wymienionych w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłanek nie budzi wątpliwości. Do chwili wydania zaskarżonego postanowienia organ I instancji nie wydał decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Z pisma wydanego z up. Burmistrza z dnia 16 stycznia 2014 r. znak: [...] wynika, że skarżąca nie wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla legalizacji wykonanej sieci wodociągowej na działkach nr ewid. [...] i [...] w miejscowości S.. Zagadnienie wstępne nie zostało do dnia wydania postanowienia rozstrzygnięte.

Jeśli chodzi o drugą przesłankę, to obowiązkiem organu jest ustalenie związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym.

W ocenie Organu PINB prawidłowo stwierdził, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy konieczne jest ustalenie przez organ nadzoru budowlanego, czy inwestycja polegająca na budowie sieci wodociągowej na działkach nr ewid. [...] i [...] w miejscowości S. jest zgodna z porządkiem planistycznym obowiązującym na terenie jej realizacji. Ma to bowiem zasadnicze znaczenie dla prawidłowego wdrożenia procedury legalizacyjnej przewidzianej przez przepisy prawa budowlanego. Postępowanie legalizacyjne jest wieloetapowe, a początek - stosownie do art. 48 ust. 2 pkt 1 u.p.b. - musi stanowić wstępna ocena organu, czy budowa stanowiąca przedmiot postępowania jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez co należy rozumieć przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Jeżeli budowa znajduje się na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to organ powinien przeanalizować, czy jest zgodna z ustaleniami tego planu: czy teren, na którym został usytuowany dany obiekt budowlany, jest przeznaczony pod tego typu zabudowę czy też jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę lub w ogóle nie jest przewidziany pod zabudowę, zgodnie z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym został zlokalizowany obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania, badanie zgodności powinno mieć miejsce w oparciu o ustalenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli inwestor taką decyzję posiada.

Mając powyższe na uwadze PINB, po ustaleniu, iż na terenie zrealizowanej inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zobowiązał skarżącą jako inwestora przedmiotowej do wystąpienia do Burmistrza o wydanie w/w decyzji o warunkach zabudowy i przedłożenia jej w Inspektoracie. Skorzystał tym samym z uprawnienia uregulowanego w art. 100 § 1 k.p.a.

Z akt sprawy wynika, iż inwestorem przedmiotowej inwestycji jest skarżąca. Mając na uwadze treść art. 52 u.p.b. w ocenie Organu zasadne było zobowiązane wyżej wymienionej do przedłożenia decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Odnośnie zarzutu zażalenia dotyczącego błędnej kwalifikacji prawnej przedmiotu postępowania oraz rozstrzygnięcia kwestii prawa własności przedmiotu postępowania organ odwoławczy wyjaśnił, iż nie może zająć merytorycznego stanowiska co do zgłoszonych uwag, gdyż wykroczyłby to poza zakres niniejszego postępowania, które dotyczy tylko i wyłącznie zasadności zawieszenia postępowania przez organ I instancji.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższe postanowienie wniosła skarżąca.

Skarżąca podniosła, iż była inwestorem i jest właścicielem wyłącznie przyłącza wodociągowego na działce [...]. Na to przyłącze posiada wszelkie wymagane dokumenty oraz dopełnia wszelkich wymaganych formalności prawnych o czym świadczą wskazane przez nią dokumenty.

Jej zdaniem nie ma więc żadnych podstaw do uznania jej za inwestora i podmiot w postępowaniu dotyczącym legalności odcinka sieci wodociągowej na działkach [...], [...] i wzywania jej do wystąpienia do Burmistrza o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Skarżąca wskazała, iż bez względu na to czy za przyłącze uznamy odcinek przewodu od instalacji wewnętrznej budynku do granicy jej nieruchomości czy też odcinek od instalacji wewnętrznej do hydrantu, wszystkie jej działania w przedmiotowej sprawie były i są całkowicie legalne.

RPWIK [...] realizując zlecenie był zobowiązany do realizacji i budowy przyłącza wody zgodnie z Uchwałą nr XIX/2/2002 Zgromadzenia Związku Międzygminnego do Wodociągów i Kanalizacji w Brzesku z dnia 10 października 2002r. i w tym zakresie dopuścił się wielu nieprawidłowości.

Nie zgadza się skarżąca z wydaniem nakazu wystąpienia przez nią do Burmistrza o warunki zabudowy dla wykonanej sieci wodociągowej jako z zagadnieniem wstępnym,

Uzyskanie warunków zabudowy dla sieci wodociągowej nie jest niezbędne dla orzeczenia w kwestii legalności sieci wodociągowej, gdyż ta z oczywistych względów jest nielegalna. Jedyną kwestią może być ustalenie co jest siecią wodociągową, a co przyłączem wodociągowym.

Skarżąca wniosła o wznowienie postępowania w sprawie legalności wykonania sieci wodociągowej i uznanie RPWIK za podmiot w wyżej wymienionej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012.270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Skarga jest częściowo uzasadniona. Sąd podziela zarzuty i wnioski skargi w zakresie przedstawionym poniżej.

Przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z powszechnie obowiązującym prawem postanowienia z dnia 1 lipca 2015 r. nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 19 grudnia 2012r., którym w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ I instancji zawiesił prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie legalności wykonanej sieci wodociągowej 48 mb przebiegającej przez działkę nr [...] i [...] w miejscowości S., do czasu uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Burmistrza oraz wezwał skarżącą do wystąpienia do Burmistrza w terminie do dnia 31.01.2013 roku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Sąd zwraca w tym miejscu uwagę na przedmiot postępowania, gdyż część zarzutów skarżącej dot. przyłącza wychodzi poza przedmiot postępowania.

Z treści skargi wynika jednoznacznie, że skarżąca kwestionuje zasadność tego postanowienia i Skarżąca żąda wznowienia postępowania w sprawie legalności wykonania sieci wodociągowej i uznanie RPWIK za podmiot inwestujący w wyżej wymienionej sprawie.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca dokonała w dniu 15.07. 2005 roku zgłoszenia robót w brzmieniu: przyłączenie wody i kanalizacji. Podstawowe parametry technicznej: kubatura 830, powierzchnia zabudowy 170, ilość kondygnacji 1 w; miejscowości S. na działce nr ew. [...]. Oświadczyła, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością ew. nr [...]. Z akt wynika, że do zgłoszenia dołączyła projekt budowalny podłączenia wody i kanalizacji sanitarnej do budynku mieszkalnego opracowany przez tchn. A. B. na zlecenie inwestora, którym jest A. B., zam. T., ul. N.. Projekt zawiera 1) opis techniczny przyłączy wod.-kan. 2) Warunki techniczne podłączenia i zapewnienia dostawy wody i odbioru ścieków 3) Uzgodnienie ZUDP [...]; 4, Część rysunkową.

Następnie zawiadomieniem z dnia 21 września 2012 r. PINB w B. powiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie legalności wykonania sieci wodociągowej przebiegającej przez działkę [...] i [...] w miejscowości S.. W ramach przeprowadzonego postępowania organ ustalił, że przedmiotowa sieć nie została przekazana gminie lub RPWiK w B., że A. B. jest właścicielem odcinka sieci przebiegającej tylko przez działkę nr [...] w S., że wykonawcą sieci był RPWiK w B. na zlecenie A. B., i że A. P. wyraża zgodę na wejście teren działki nr [...] będącej jej własnością i własnością M. P. w przypadku wydania nakazu rozbiórki sieci dla Inwestora, miejscowość S. nie jest objęta postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, inwestor nie posiada decyzji o warunkach zabudowy dla wykonania sieci wodociągowej.

W przekonaniu Sądu zaskarżone postanowienie zostało wydane przedwcześnie i nie jest formą adekwatną do działania w przedmiotowej sprawie. Na tle tego postanowienia powstaje przede wszystkim pytanie, jakie postępowanie podlega zawieszeniu, gdyż organ nie podaje podstawy prawnej prowadzonego postępowania. Można mieć nawet wątpliwości, czy to jest postępowanie administracyjne, czy wstępne kontrolne, chociaż wszystko przemawia za postępowaniem administracyjnym prowadzonym na etapie wydania zaskarżonego postanowienia bez wskazania wyraźnej normy materialnoprawnej, co godzi w prawa stron postepowania.

Stosowanie prawa materialnego polega na tym, że właściwy organ ma zbadać, ustalić czy z określonym stanem faktycznym ustawa łączy określone skutki prawne. A zatem zadaniem organu było zakwalifikowanie ustalonego stanu faktycznego i prawnego w świetle przepisów Prawa budowlanego. Organ nie ustosunkował się przede wszystkim szczegółowo i wszechstronnie w przedmiocie zakresu skuteczności zgłoszenia skarżącej a także skutków prawnych wynikających z tego zgłoszenia dla prowadzonego przez niego postępowania i jego podstaw prawnych. Jak wynika z treści decyzji organu I instancji "A. B. posiada zgłoszenie na budowę przyłącza wody i kanalizacji do działki [...] w miejscowości S.. Zgłoszenie dokonane zostało w Starostwie Powiatowym w B. w dniu 16.07.2005. Starosta do dokonanego zgłoszenia nie wniósł sprzeciwu. Organ I i II instancji nie zajął się problemem, jakie skutki dla postępowania legalizacyjnego ma zgłoszenie, co do którego organ nie wniósł sprzeciwu, i czy w świetle prawa powinno nie być przyjęte. Dla tego problemu istotny jest także zakres zgłoszenia. W praktyce mamy bowiem do czynienia, kiedy z różnych przyczyn wyniknęły skutki prawne z milczenia organu dla zgłoszenia, które nie powinny być zaakceptowane przez właściwy organ administracyjny. Zakres zgłoszenia, jak wynika z akt administracyjnych, może budzi wątpliwości, co wynika między innymi z treści zgłoszenia i nazwy zgłaszanego przedsięwzięcia, a także pisma WINB w K. z dnia 11 kwietnia 2012 r.(ostatni akapit na s. 1, karta 7 administracyjnych akt sprawy PINB). Sama dokumentacja dołączona do zgłoszenia w zestawieniu z treścią zgłoszenia i zakresem oświadczenia o tytule prawnym do nieruchomości mogła bowiem wykazywać określone związki techniczne przyczynowo skutkowe pomiędzy przedsięwzięciami inwestycyjnymi. Ta kwesta zrazem ma pierwszorzędne znaczenie dla ustalenia trybu i podstaw prawnych działania w kontrolowanej sprawie.

Zgodnie z poglądem komentatorów, który skład rozpoznający podziela, "Jeżeli zrealizowane na podstawie zgłoszenia roboty budowlane odbiegają od tego, co w nim zamieszczono, albo wykonano je bez wymaganego zgłoszenia pomimo wniesienia sprzeciwu lub zachodzą przesłanki z art. 30 ust. 6 lub 7, a mimo to właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, to właściwy organ nadzoru budowlanego powinien wszcząć postępowanie z urzędu na podstawie norm adekwatnych do konkretnego stanu faktycznego, tj. art. 48–51 (A. Gliniecki (w:) Prawo budowlane..., red. A. Gliniecki, s. 250). Należy jednak zauważyć, iż dopiero ustalenie, jakie prace zostały wykonane, zakwalifikowanie tych prac z punktu widzenia definicji zawartych w art. 3 pkt 6–8, a następnie stwierdzenie, jakimi prawnymi działaniami powinny być one poprzedzone, oraz ustalenie, czy inwestor te wymogi spełnił, pozwala na wszczęcie właściwego postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 ust. 2, 49b ust. 2 albo art. 50–51".Tak A. Kosicki, Komentarz do art. 30 Prawa budowlanego, Teza 25. opubl. LEX, 2014.

Jeżeli organy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego byłby zdania, że w sprawie ma zastosowanie art. 48 prawa budowlanego, co pośrednio wynika, z uzasadnienia decyzji, to powinien działać w sprawie zgodnie z treścią tego przepisu.

Zgodnie z treścią art. 48 Prawa budowanego obowiązującego na dzień wydania kontrolowanej decyzji, " 1. Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1:

1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności:

a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo

b) (ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.

3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

4. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1.

5. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona".

Zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego jak wyżej:" Inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51".

W treści art. 48 ustawodawca uregulował zasady i tryb prowadzenia tzw. postępowania naprawczego, która ma poprzedzać restytucyjny w swej istocie i nakaz rozbiórki.

Oczywiście działanie na podstawie art. 48 Prawa budowlanego musi być prowadzone przy uwzględnieniu jednoznacznego i bezsprzecznego ustalenia, kto jest adresatem obowiązków wynikających z treści art. 48 Prawa budowlanego.

Z treści art. 52 Prawa budowalnego jasno wynika, że adresatem obowiązków decyzji wydanej w trybie art. 48 Prawa budowlanego mogą być jedynie podmioty, o których stanowi art. 52.

Sąd w tym miejscu zwraca uwagę, że w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej polegającej na budowie bez pozwolenia organy właściwe w sprawie powinny stosować art. 48 Prawa budowlanego. Artykuł 48 Prawa budowlanego stanowi regulację szczególną wyraźnie określającą obwiązki organu administracyjnego a także prawa i obowiązki uczestników postepowania. W tym miejscu Sąd zauważa, że zawieszenie postępowania było działaniem niejako obchodzącym, zastępującym potencjalne zastosowanie treści ust. 2- ust. 3 art. 48 Prawa budowlanego, który wyraźnie wskazuje, że

2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1:

1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności:

a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo

b) ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem

- właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.

3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Co prawda w kontrolowanej sprawie wodociąg już jest wykonany, ale nie przeszkadza to, w myśl orzecznictwa sądowego, wydaniu postanowienia nakładającego na podmiot, o którym stanowi art. 52 Prawa budowlanego dostarczenia dokumentów wskazanych w tym przepisie, oczywiście, gdy w sprawie istnieją przesłanki do stosowania tego przepisu.

Podstawowym obowiązkiem organów jest działanie na podstawie przepisów prawa, w sprawie tak istotnej jaką jest kwestia samowoli budowalnej organy w sposób szczególny powinny rozważać stan faktyczny i prawną podstawę swojego działania. Prowadzone postępowanie dało do tej pory przypuszczać, że w jego ramach można względnie dowolnie, ad hoc, wydawać postanowienia o zawieszeniu, potem ponownie ponawiać postępowanie. Wyrazem tego jest żądanie skarżącej, aby organ wznowił postępowanie, tym razem z nałożeniem obowiązku na RPW i K w B..

Zgodnie z zasadą zaufania, a także zasadą praworządności, strona postępowania administracyjnego ma prawo do wszechstronnej informacji w jakim trybie, na jakich podstawach toczy się postępowanie administracyjne i w jakim charakterze w tym postępowaniu uczestniczy. Kierowanie do skarżącej postanowienia o zawieszeniu postępowania nie unaoczniło całokształtu prawnych przesłanek i okoliczności związanych z dostarczaniem żądanej dokumentacji, gdyż w postanowieniu nie jest wskazana prawna materialna podstawa działania. Zatem jeżeli organ widzi uzasadnioną prawem i faktami potrzebę działania w sprawie polegającej na wykonaniu budowy bez stosownego pozwolenia na budowę - powinien działać w trybie i na zasadach Prawa budowalnego, z wyczerpującym podaniem podstaw prawnych działania, bez modyfikowania ich treści postanowieniami o zawieszeniu postępowania.

Sąd zwraca uwagę, że w aktach sprawy znajduje się stanowisko RPWiK w B., w którym kwestionuje uznanie go za stronę postępowania. Z rozdzielnika kwestionowanego postanowienia wynika, że nadal RPWiK w B. jest objęty jego treścią. Sąd zawraca w tym miejscu uwagę na ustosunkowanie się do tej kwestii w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego.

Sad zarazem wyjaśnia, że kontroli podlega kwestia zawieszenia postępowania, co do której uznał, że organ z tej formy skorzystał przedwcześnie bez szczegółowo określonego stanu faktycznego i prawnego. W związku z tym Sąd nie odnosi się do pozostałych zarzutów merytorycznych skarżącej. Nie jest bowiem zadaniem Sądu zastępowanie organów w akcie stosowania prawa i podejmowanie za organy rozstrzygnięć, gdy te nie działają we formach właściwych proceduralnie, tylko kontrola, czy to stosowanie prawa było zgodne z powszechnie obowiązującym prawem.

Ustosunkowując się do powyższych ustaleń, Sąd stwierdza, że w kontrolowanej sprawie organy naruszyły art. 6, art. 7 w zw. z art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotne znaczenie na wynik sprawy. Należy bowiem zauważyć, że organy administracji publicznej obowiązane są zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Oznacza to, że trafność rozstrzygnięcia w każdej indywidualnej sprawie wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia argumentów, które stanowiłyby podstawę do podjęcia konkretnego rozstrzygnięcia. Wydając decyzję organy są zobowiązane do przestrzegania przepisów procedury administracyjnej, a zatem zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy tj. wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z przepisem art. 77 § 1 k.p.a., a następnie do uzasadnienia decyzji z zastosowaniem wymogów określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. A to z kolei zapewnia realizację zasady wyjaśniania zasadności przesłanek wyrażoną w art. 11 k.p.a.

Zatem, stosownie do art. 7 k.p.a, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje jedną z najważniejszych zasad postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, Lex-el.; Cz. Martysz, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex-el.; J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., I SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131). Wszystkie powołane wyżej przepisy znajdują na mocy art. 140 k.p.a. odpowiednie zastosowanie przed organem I instancji jak i odwoławczym.

Naruszenie wyżej wskazanych przepisów proceduralnych prowadzi w efekcie do naruszenia zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), a także zasady z art. 11 k.p.a, który stanowi, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy.

W sytuacji, kiedy zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie przepisu art. 119 pkt 3, art. 120, art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c", art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.