Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3338/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1 i ust. 2, art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 145 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 107 par 1, art. 156 par 1 pkt 2, art. 268a
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskiej Wytwórni Papierów Wartościowych S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 1424/23 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia W. z siedzibą w W. na decyzję Polskiej Wytwórni Papierów Wartościowych S.A. z siedzibą w Warszawie z dnia 8 lutego 2019 r., nr ORP-072-6/19 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Polskiej Wytwórni Papierów Wartościowych S.A. z siedzibą w Warszawie na rzecz Stowarzyszenia W. z siedzibą w W. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w punkcie 1 wyroku z dnia 18 września 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 1424/23 stwierdził nieważność decyzji Polskiej Wytwórni Papierów Wartościowych S.A. z siedzibą w Warszawie (dalej także jako: "PWPW" oraz "Spółka") z dnia 8 lutego 2019 r., nr ORP-072-6/19 o odmowie udostępnienia Stowarzyszeniu W. z siedzibą w W. (dalej także jako: Stowarzyszenie) informacji publicznej, a w punkcie 2 wyroku zasądził od PWPW na rzecz Stowarzyszenia kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 7 grudnia 2018 r. Stowarzyszenie, na podstawie art. 61 Konstytucji RP, zwróciło się do PWPW o udostępnienie informacji publicznej w zakresie informacji o łącznie wypłaconych nagrodach w PWPW w poszczególnych latach: 2017 i 2018, informacji o nagrodach wypłaconych w 2018 roku każdemu pracownikowi, poprzez podanie imienia i nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody, informacji o łącznie wypłaconych premiach w PWPW w poszczególnych latach: 2017 i 2018 oraz informacji o premiach wypłaconych w 2018 roku każdemu pracownikowi, poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody.

Decyzją z dnia 8 lutego 2019 r., nr ORP-072-6/19 Polska Wytwórnia Papierów Wartościowych S.A. z siedzibą w Warszawie, na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, art. 63 ust. 3 Konstytucji RP i art. 104 § 1 k.p.a., odmówiła Stowarzyszeniu udostępnienia informacji publicznej z uwagi na ograniczenia jawności wynikające z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu decyzji Spółka stwierdziła, że na gruncie niniejszej sprawy zaistniały przesłanki przemawiające za ograniczeniem dostępu do żądanych przez Stowarzyszenie informacji publicznych z uwagi na bezpieczeństwo państwa oraz objęcie żądanych danych tajemnicą przedsiębiorcy, a ponadto konieczność ochrony prywatności pracowników PWPW, którzy nie są ani funkcjonariuszami publicznymi ani osobami pełniącymi funkcje publiczne, a zatem nie są w odniesieniu do nich zniesione rygory wynikające z przepisów o ochronie danych osobowych, a ponadto są oni objęci cywilnoprawną regulacją chroniącą ich dobra osobiste.

Stowarzyszenie w piśmie z dnia 15 marca 2019 r. wywiodło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Spółki i wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie od PWPW zwrotu kosztów postępowania na rzecz Stowarzyszenia wedle norm przepisanych, zarzuciło Spółce naruszenie art. 61 ust. 1 oraz ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają podstawy ograniczania prawa do informacji ze względu na między innymi ochronę wolności i praw podmiotów gospodarczych, przy spełnieniu przesłanki proporcjonalności i konieczności, poprzez ograniczenie prawa do informacji w niniejszej sprawie, podczas gdy nie zachodzi w istocie potrzeba ochrony wolności i praw podmiotu gospodarczego, a przez to dokonanie ograniczenia prawa do informacji, niespełniającego konstytucyjnych warunków, a także naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę normatywną ograniczenia dostępu do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej i tajemnicę przedsiębiorcy, poprzez błędne zastosowanie przesłanek ograniczających dostęp do informacji publicznej w sytuacji, gdy wnioskowana informacja nie narusza prywatności osoby fizycznej, ani tajemnicy przedsiębiorcy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wywodząc jak w jej uzasadnieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w punkcie 1 wyroku z dnia 25 września 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 684/19 uchylił zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję, a w punkcie 2 zasądził od PWPW na rzecz Stowarzyszenia kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego stwierdzając, że spór w niniejszej sprawie sprowadzał się do tego, czy Spółka zasadnie odmówiła udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na ochronę prywatności swoich pracowników, a nadto na tajemnicę przedsiębiorstwa. W związku z tym Sąd I instancji zauważył, że PWPW nie wskazała w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż pracownicy nie wyrazili zgody na upublicznienie żądanych przez Stowarzyszenie informacji i powołując się na ochronę prywatności osób objętych wnioskiem, nie ustaliła tego, czy owe osoby fizyczne traktują żądane dane jako należące do sfery ich prywatności i w związku z tym, czy domagają się od pracodawcy stosownej ochrony danych wrażliwych. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie brak poczynienia przez Spółkę ustaleń w powyższym zakresie sprawia, że zaskarżoną decyzję należałoby uznać za przedwczesną, a uchybienie to za w sposób istotny wpływające na wynik sprawy.

Odnosząc się natomiast do drugiej ze wskazanych przez PWPW przesłanek uzasadniających odmowę udostępnienia informacji publicznej, tj. ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, Sąd I instancji podkreślił, że uzasadnienie decyzji odmawiającej, na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, powinno zawierać argumentację na okoliczność spełnienia w sprawie przesłanek formalnych i materialnych tej odmowy, a żeby dana informacja podlegała ochronie, obie te przesłanki muszą zostać spełnione. Nie wystarczy bowiem, zdaniem Sądu I instancji, ogólnikowe wskazanie w decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji, że żądane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa, konieczne jest wykazanie, że żądane informacje w istocie tę tajemnicę zawierają. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził w związku z powyższym, że dla uznania czy w sprawie mamy do czynienia z tajemnicą przedsiębiorcy nie było wystarczające samo powołanie się przez PWPW na fakt, iż informacje o warunkach finansowych, na których świadczą pracę osoby zatrudnione przez Spółkę nie są informacjami ogólnie dostępnymi w obrębie samej Spółki, a wgląd do nich ma bardzo wąskie grono na szczeblu kierowniczym, jak również osoby zatrudnione w komórce organizacyjnej odpowiedzialnej za naliczanie i wypłatę wynagrodzeń, a osoby te są mocą podpisanych przez siebie oświadczeń, jak również obowiązujących w Spółce regulacji wewnętrznych, zobowiązane do zachowania informacji o wynagrodzeniach w ścisłej tajemnicy.

W tym stanie rzeczy Sąd I instancji uznał, iż brak było podstaw do przyjęcia, iż żądana przez Stowarzyszenie informacja stanowiła tajemnicę przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa) i tym samym do odmowy jej udostępnienia na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powołanie się przez organ na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy bez wykazania jej istnienia, nie uzasadnia bowiem takiej odmowy.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że PWPW wydając zaskarżoną decyzję nie przeprowadziła postępowania dowodowego w zakresie objęcia żądanych informacji ochroną z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czym naruszyła art. 7 i art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a naruszenie to niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji wskazał, że dopiero całościowo ustalony stan faktyczny umożliwi Spółce przystąpienie do badania zasadności wniosku inicjującego postępowanie.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez Spółkę od powyższego wyroku WSA w Warszawie, Naczelny Sąd Administracyjny w punkcie 1 wyroku z dnia 13 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 2449/21 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a w punkcie 2 zasądził od Stowarzyszenia na rzecz Spółki kwotę 460 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powyższego wyroku zgodził się ze Spółką, że przeprowadziła ona szerokie postępowanie wyjaśniające w zakresie wykazania spełnienia przesłanki tajemnicy przedsiębiorcy jako uzasadniającej odmowę udzielenia informacji publicznej w niniejszej sprawie, a przebieg postępowania wyjaśniającego w tym zakresie oraz towarzyszące mu oceny, PWPW wyraziła w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób wystarczający. Rozważania Spółki w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny ocenił jako szerokie (w przeciwieństwie do rozważań dotyczących pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną).

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył jedocześnie, że z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przeprowadził jedynie ogólne rozważania dotyczące istoty pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy, odnosząc je po części do nieaktualnego stanu prawnego wynikającego z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a następnie pomijając w zupełności przebieg postępowania wyjaśniającego Spółki, stwierdził, że w jego ocenie "PWPW nie wykazała, że istnieje bezpośredni związek między ujawnieniem wysokości i powodów, dla których nagrody są przyznawane w danym podmiocie, a przejmowaniem jej pracowników przez inny podmiot. Jednocześnie spółka nie odniosła się do podstawowej kwestii, to jest jakie cechy informacji przemawiają za uznaniem jej za tajemnicę przedsiębiorstwa".

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że Sąd I instancji nie wskazał jakie okoliczności faktyczne przemawiają za przyjęciem, iż wnioskowane informacje publiczne nie stanowią tajemnicy przedsiębiorcy i dlaczego dokonał takiej oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez PWPW. Stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie ogranicza się do wyrażenia oceny, że organ nie wykazał związku między ujawnieniem wnioskowanych danych, a przejmowaniem pracowników przez podmiot konkurencyjny. Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że PWPW wskazała na potencjalny związek przyczynowo-skutkowy i okoliczności faktyczne, w oparciu o które wyprowadziła wniosek m.in., że ewentualne upublicznienie kwestii finansowych, w tym wysokości nagród i premii, może spowodować przejęcie jego najlepszych pracowników przez podmioty prowadzące działalność konkurencyjną, które będą zorientowane jakie kwoty mogą być konieczne i wystarczające do przejęcia strategicznej kadry organu. Naczelny Sąd Administracyjny dodał zresztą, że kwestia ta była tylko jednym z elementów stanu faktycznego przyjętego za podstawę wydania decyzji odmownej. Organ wskazał bowiem na możliwości przejmowania kluczowych pracowników jako dalsze następstwo ujawnienia wnioskowanych informacji, zaznaczając w pierwszym rzędzie, iż ujawnienie wnioskowanych informacji pozwoli na ocenę jego sytuacji finansowej, a w ten sposób ocenę jego pozycji na rynku. Kwestii tych natomiast, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, Sąd I instancji nie dostrzegł, podobnie jak i ustaleń Spółki w zakresie uznania wnioskowanych informacji za informacje poufne i stworzenia systemu ochrony poufności tych danych.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ograniczył się w zasadzie wyłącznie do oceny jednego z elementów stanu faktycznego sprawy, bez uzasadnienia powodów dokonania takiej oceny, pomijając zupełnie odniesienie się do pozostałych elementów stanu faktycznego. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał ustaleń faktycznych Sądu I instancji za poprawne, a zastosowania przepisu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w tym zakresie za legalne.

Ponadto, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładania językowa przepisu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie nakłada na organ z urzędu obowiązku ustalania w każdej sprawie czy osoba, której dotyczy wniosek o udzielenie informacji publicznej, rezygnuje z prawa do ochrony swojej prywatności. Zapytanie o rezygnację z prawa do prywatności organ winien skierować do osoby fizycznej, jeśli wnosi o to wyraźnie osoba składająca wniosek o udzielenie informacji publicznej lub gdy przebieg postępowania wyjaśniającego wskazuje, iż okoliczność ta powinna zostać wyjaśniona (tak: NSA w wyroku z 10 maja 2023 r., III OSK 2125/21). W rozpoznawanej sprawie Stowarzyszenie we wniosku o udzielenie informacji publicznej nie wniosło zaś o zwrócenie się do pracowników będących osobami fizycznymi o wyrażenie zgody na udostępnienie informacji objętych ich prawem do prywatności.

Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się także ze Spółką, iż z treści decyzji wynika, że żaden z pracowników PWPW nie pełni funkcji publicznej, co zostało uzasadnione poprzez wskazanie, że zakres realizowanych przez każdego z pracowników zadań publicznych wynika z decyzji zapadających poza strukturami PWPW, a pracownicy zajmują się jedynie wykonywaniem ustalonych w ten sposób zadań. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jedynymi osobami, które mogą być zaliczone do kategorii normatywnej osób pełniących funkcje publiczne, są członkowie zarządu PWPW, którzy jednak nie są zatrudnieni na podstawie umów o pracę, a zatem nie są pracownikami organu. Z treści wniosku o udzielenie informacji publicznej wynika zaś, iż Stowarzyszenie zainteresowane jest pozyskaniem informacji odnoszących się do pracowników.

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd I instancji dokonał kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej decyzji z naruszeniem szeregu przepisów prawa procesowego, niewłaściwe oceniając prawidłowość ustaleń faktycznych organu, a z treści pisemnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, jaki w gruncie rzeczy stan faktyczny stał się podstawą orzekania i dlaczego zdaniem WSA w Warszawie przebieg postępowania wyjaśniającego i przyjęty przez Spółkę stan faktyczny nie zasługują na uznanie ich za prawidłowe. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił także, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał wybiórczej oceny stanu faktycznego, odnosząc się tylko do niektórych jego elementów, nie dostrzegając innych, być może nawet istotniejszych, takich jak np. wpływ ujawnienia wnioskowanych informacji publicznych na możliwość oceny sytuacji finansowej Spółki i przypisania jej właściwej pozycji gospodarczej w sektorze, w którym prowadzi działalność, co mogłoby jej zaszkodzić, gdyż PWPW analogicznych informacji o swoich konkurentach nie posiada.

Sprawa została ponownie zarejestrowana w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie pod sygnaturą II SA/Wa 1424/23.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ponownie rozpoznając niniejszą sprawę, w wyroku z dnia 18 września 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 1424/23 w punkcie 1 stwierdził nieważność decyzji PWPW z dnia 8 lutego 2019 r., nr ORP-072-6/19, a w punkcie 2 zasądził od Spółki na rzecz Stowarzyszenia kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji na wstępie podkreślił, że na rozprawie przeprowadzonej w dniu 18 września 2023 r. pełnomocnik Spółki – radca prawny D. K. oświadczyła, że nie jest i nie była pracownikiem organu, podobnie jak pozostali radcowie prawni i wyjaśniła, że radcowie prawni działają w Spółce na podstawie kontraktu, czyli umowy o obsługę prawną. Natomiast pełnomocnik Stowarzyszenia oświadczył, iż w świetle art. 268a k.p.a. decyzje może wydać tylko upoważniony pracownik organu i wniósł w związku z tym o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na podpisanie jej przez osobę nieuprawnioną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych względów niż zostały podniesione pierwotnie w skardze. Sąd I instancji wyjaśnił, że kontrola zgodności z prawem decyzji administracyjnej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny musi przebiegać w określonej kolejności, bowiem stwierdzenie istnienia danego typu naruszeń może eliminować potrzebę ustalania istnienia innych wad. Stąd, w pierwszej kolejności sąd przeprowadza kontrolę zaskarżonej decyzji z punktu widzenia istotnych wad powodujących jej nieważność. Ustalenie istnienia wady powodującej nieważność decyzji czyni bowiem dalszą kontrolę zbędną.

W związku z powyższym Sąd I instancji uznał, że przeprowadzona według wskazanych kryteriów ocena legalności wydanej w sprawie decyzji wykazała, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co z kolei powodowało konieczność stwierdzenia jej nieważności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Natomiast w myśl art. 16 ust. 2 ustawy do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, a uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Sąd I instancji zwrócił jednocześnie uwagę na to, że w myśl art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że w niniejszej sprawie miał zastosowanie art. 268a k.p.a., który na dzień wydania zaskarżonej decyzji stanowił, że organ administracji publicznej może upoważniać, w formie pisemnej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń, a także do poświadczania za zgodność odpisów dokumentów przedstawionych przez stronę na potrzeby prowadzonych postępowań z oryginałem. Następnie, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1563/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że art. 268a k.p.a. reguluje, tzw. przedstawicielstwo administracyjne, które służy dekoncentracji zadań realizowanych przez organ administracji publicznej. Upoważnienie, o którym mowa w tym przepisie, jest instrumentem dekoncentracji wewnętrznej, a udzielenie takiego upoważnienia jest czynnością o charakterze wewnętrznym. Nie powoduje ono utraty przez organ udzielający kompetencji do załatwienia sprawy, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, gdyż podmiot upoważniony działa w tym zakresie w imieniu organu i na jego odpowiedzialność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że organ upoważniający może swobodnie dobierać osoby, którym udzieli upoważnienia do wydawania aktów i prowadzenia postępowań w swoim imieniu. Ustawodawca wprowadził w tym przypadku jedno ograniczenie – osoba ta musi być pracownikiem obsługującym organ. Jak wyjaśnił Sąd I instancji, w świetle art. 268a k.p.a., upoważnienie do wydania decyzji w sprawie jest zawężone podmiotowo do pracowników danego organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja została podpisana przez radcę prawnego D. K., a do akt sprawy dołączone zostało pełnomocnictwo dla tej osoby z dnia 7 sierpnia 2018 r. udzielone przez osoby upoważnione do reprezentacji PWPW. Z jego treści wynika, że radca prawny D. K. uprawniona jest do "występowania w imieniu Polskiej Wytwórni Papierów Wartościowych S.A. oraz do podejmowania wszelkich działań, w tym do wydawania decyzji oraz składania i przyjmowania wszelkich oświadczeń woli wobec osób trzecich, przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym oraz przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym do sporządzania i wnoszenia skarg oraz skarg kasacyjnych w sprawach dotyczących wniosków o udostępnienie informacji publicznej". Sąd I instancji zauważył, że w skardze kasacyjnej wywiedzionej od wyroku tutejszego Sądu z dnia 25 września 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 684/19, pełnomocnik PWPW wskazał, że osoba, która podpisała zaskarżoną decyzję nie jest i nigdy nie była pracownikiem Spółki, a na rozprawie w dniu 18 września 2023 r. – jak już wskazywano - pełnomocnik Spółki – radca prawny D. K. oświadczyła, że nie jest i nie była pracownikiem PWPW i wyjaśniła jednocześnie, że radcowie prawni działają na podstawie kontraktu, czyli umowy o obsługę prawną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że rozpoznaje skargę Stowarzyszenia na decyzję PWPW z dnia 8 lutego 2019 r. ponownie, na skutek uwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej od uprzednio wydanego wyroku z dnia 25 września 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 684/19, a zgodnie z art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jednak opisane wyżej upoważnienie (pełnomocnictwo z dnia 7 sierpnia 2018 r.) do wydania zaskarżonej decyzji nie było przedmiotem oceny tutejszego Sądu w wyroku z dnia 25 września 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 684/19, ani też Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 13 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 2449/21, a zatem wobec powyższych ustaleń, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, Sąd I instancji nie mógł pominąć faktu, że PWPW wbrew wyraźnej treści art. 268a k.p.a. udzieliła upoważnienia do wydania zaskarżonej decyzji osobie, która nie była jej pracownikiem. Sąd I instancji uznał, że nie może pominąć tego, że udzielone radcy prawnemu D. K. upoważnienie do wydawania decyzji w sprawach dotyczących wniosków o udostępnienie informacji publicznej było wadliwe oraz że osoba ta nie mogła być upoważniona od wydania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dodał, że nawet gdyby radca prawny D. K. była pracownikiem Spółki, to w doktrynie wskazuje się, że nie jest dopuszczalne udzielenie upoważnienia na podstawie art. 268a k.p.a. radcy prawnemu zatrudnionemu w danej jednostce organizacyjnej. Radcy prawnemu, zgodnie z ustawą o radcach prawnych, nie można powierzać innych spraw niż świadczenie pomocy prawnej. Załatwianie spraw w imieniu organu administracji nie mieści się w pojęciu świadczenia pomocy prawnej (por. P.M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX 2022, komentarz do art. 268a pkt 9).

Sąd I instancji podkreślił, że w orzecznictwie niesporne jest natomiast, że wydanie decyzji administracyjnej bez upoważnienia pociąga za sobą nieważność decyzji. Nie ma jednak zgodności co do tego, czy nieważność ta jest skutkiem naruszenia właściwości, czy rażącego naruszenia prawa bądź braku podstawy prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył jednak, że w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważa pogląd, do którego przychyla się również skład orzekający w niniejszej sprawie, że brak właściwego upoważnienia do wydania decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, tj. art. 268 a k.p.a. w zw. z art.104 § 1 i art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja obarczona jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., tj. wydana została z rażącym naruszeniem prawa i w związku z tym zachodziła konieczność stwierdzenia jej nieważności. Sąd I instancji podkreślił, że stwierdzona wada zaskarżonej decyzji czyni rozpoznanie pozostałych zarzutów skargi przedwczesnym, gdyż dopiero wydanie decyzji prawidłowo podpisanej umożliwi odniesienie się do zagadnień, które mogą stanowić naruszenie prawa materialnego lub mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie ad meritum.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Polska Wytwórnia Papierów Wartościowych S.A. z siedzibą w Warszawie, zaskarżając go w całości i wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a także o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na podstawie art. 203 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm prawem przepisanych. Rozstrzygnięciu zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędną wykładnię polegającą na wybiórczym uznaniu zakresu odpowiedniego stosowania tego przepisu, tj. zastosowania go w odniesieniu do wyrażenia "organ administracji publicznej" i niezastosowania w odniesieniu do słowa "pracownik", pomimo iż sformułowania te są zawarte w jednej normie prawnej. Prawidłowa wykładnia powyższego przepisu powinna odnosić odpowiednie stosowanie do jego całości, a mianowicie - nie tylko do sformułowania "organ administracji publicznej", ale także do wskazanego w dalszej części przepisu słowa "pracownik";

- art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 268a Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 368 § 1 i art. 371 § 1 Kodeksu spółek handlowych w związku z art. 96 Kodeksu cywilnego, poprzez błędne zastosowanie, tj. odpowiednie zastosowanie art. 268a k.p.a., w sytuacji gdy już sama konstrukcja tego przepisu nie umożliwia w ogóle zastosowania go w odniesieniu do PWPW, gdyż Spółka nie jest organem monokratycznym, lecz spółką akcyjną, której działanie oparte jest na przepisach k.s.h. i której zarząd jest uprawniony do udzielania pełnomocnictw opartych na przepisach k.c;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 268a i art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez stwierdzenie, iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż została podpisana przez osobę niebędącą pracownikiem PWPW, w sytuacji, w której PWPW nie jest organem administracji publicznej, a spółką akcyjną będącą jednoosobową spółką Skarbu Państwa, a przepis art. 268a Kodeksu postępowania administracyjnego w ogóle nie znajdował w niniejszej sprawie zastosowania, gdyż dotyczy on tylko monokratycznych organów administracji publicznej, którym PWPW nie jest, przy jednoczesnym zignorowaniu przez Sąd faktu, iż pismo PWPW miało wszystkie niezbędne elementy decyzji. Powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik postępowania, albowiem doprowadziło do stwierdzenia nieważności prawidłowo wydanej przez Spółkę decyzji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że jest spółką akcyjną, powstałą w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego i jest jednocześnie jednoosobową spółką Skarbu Państwa o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa. Strona skarżąca kasacyjnie podniosła w związku z powyższym, że trudno zatem uznać PWPW za organ administracji publicznej lub organ władzy publicznej i dodała, że w jej ocenie Spółka podlega reżimowi ustawy o dostępie do informacji publicznej jedynie ze względu na jej strukturę własnościową.

Strona skarżąca kasacyjnie zwróciła uwagę na to, że ani art. 16 ust. 1, ani art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie precyzuje w jak szerokim zakresie należy "odpowiednio" zastosować jeden przepis w zestawieniu z drugim, a w rezultacie wychodząc przez te regulacje do k.p.a. i przepisu art. 268a, nie zostało doprecyzowane czy odpowiednie zastosowanie dotyczy tylko "organu administracji publicznej", czy też innego podmiotu wymienionego w tej regulacji, jakim jest "pracownik". Strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że przepisy k.p.a. zostały uchwalone na potrzeby administracji publicznej, dla której typowym sposobem nawiązania "współpracy" jest umowa o pracę na podstawie przepisów kodeksu pracy lub przepisów ustawy o służbie cywilnej. Ten akt prawny nie został zaś uchwalony na potrzeby funkcjonowania i zarazem uwzględniania odrębności podmiotów, które w obszarze jego działania znalazły się niejako przez przypadek. Dlatego zdaniem strony skarżącej kasacyjnie niezbędne jest w trakcie dokonywania wykładni i stosowania przepisów administracyjnych uwzględnienie tej odrębności spółki akcyjnej względem organów administracji publicznej, w szczególności iż żaden z przepisów nie wskazuje jak głębokie lub jak powierzchowne ma być owo "odpowiednie stosowanie". Następnie strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie określają ram odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego do decyzji wydawanej przez podmioty niebędące organami władzy publicznej, tj. nie konkretyzują czy odpowiednio stosuje się jego fragment (a jeśli tak to który), czy też dany przepis w całości. Jednocześnie w ocenie strony skarżącej kasacyjnej konstrukcja zarówno przepisów art. 16 ust. 1, jak i art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie pozostawia sądowi stosującemu te przepisy możliwości wyboru zakresu zastosowania według swego uznania, a pomimo tego sąd rozpatrujący sprawę w pierwszej instancji takiego wyboru dokonał i uznał, że dopuszczalne jest podstawienie innego podmiotu pod wyrażenie "organ administracji publicznej", ale już podstawienie w miejsce "pracownika" innej osoby, w tym przypadku stałego współpracownika dopuszczalne nie jest. Ponadto, strona skarżąca kasacyjnie podniosła, ze w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wyjaśnił dlaczego przyjął taki właśnie sposób interpretacji przepisów. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki Sąd I instancji powinien był natomiast zbadać relację łączącą radcę prawnego ze spółką, czego w sprawie nie uczyniono.

Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że wydana przez PWPW decyzja nie jest klasyczną decyzją administracyjną, a sama Spółka nie jest organem administracji publicznej i w związku z tym należało w niniejszej sprawie uwzględnić specyfikę tej sytuacji, czego zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uczynił. Strona skarżąca kasacyjnie uznała za niezasadne stwierdzenie Sądu I instancji, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż została podpisana przez osobę niebędącą pracownikiem PWPW. Spółka nie jest bowiem organem administracji publicznej, a spółką akcyjną będącą jednoosobową spółką Skarbu Państwa, do której przepisy k.p.a. o wydawaniu decyzji stosuje się jedynie odpowiednio, a przepis art. 268a k.p.a. w ogóle nie powinien był być w tej sytuacji zastosowany, bo PWPW nie jest monokratycznym organem administracji publicznej. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie błędne uznanie przez Sąd I instancji, że decyzję w niniejszej sprawie podpisała osoba nieuprawniona stanowi naruszenie mające istotny wpływ na wynik postępowania, albowiem doprowadziło do stwierdzenia nieważności prawidłowo wydanej przez PWPW decyzji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej jako nieuzasadnionej i pozbawionej podstaw, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych, a także o przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie. Stowarzyszenie podniosło, odnosząc się do pierwszego zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, że zarzut ten jest wadliwie skonstruowany, bowiem dotyczy rzekomego naruszenia przez Sąd I instancji art. 17 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, które chociaż zostały umieszczone w ustawie materialnej, to jednak stanowią przepisy proceduralne. Niezależnie jednak od powyższego Stowarzyszenie podkreśliło, że w jego ocenie błędne jest stanowisko Spółki, zgodnie z którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wybrał niewłaściwy model "odpowiedniego stosowania" przepisu odesłania, tj. art. 268a k.p.a., a także, że wybrał różne modele "odpowiedniego stosowania" w odniesieniu do pojęcia "organ administracji publicznej", a inny do pojęcia "pracownik". Stowarzyszenie podniosło także, że wbrew twierdzeniom Spółki, stanowi ona na podstawie art. 17 ust. 1, art. 16 ust. 1 i art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot powołany z mocy prawa do rozstrzygania spraw indywidualnych wnioskodawców żądających dostępu do informacji publicznej, poprzez wydawanie decyzji administracyjnych, w szczególności w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Stowarzyszenie wskazało także, że skarga kasacyjna Spółki zawiera zarzut naruszenia przepisów, których Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie stosował, tj. Kodeksu spółek handlowych i Kodeksu cywilnego. Dodało także, że jeśli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ze względu na swoją prywatnoprawną naturę i strukturę nie może być zrównywana z organami administracji publicznej, a więc nie można wobec niej stosować art. 268a k.p.a., to powinna być konsekwentna. Stowarzyszenie podkreśliło, że konsekwencja ta w tym przypadku polega natomiast na tym, że decyzje administracyjne w imieniu Spółki powinny być wydawane zgodnie z zasadami jej reprezentacji przez zarząd. Wreszcie Stowarzyszenie wskazało, że podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej bywają podmioty o zdecydowanie bardziej złożonej strukturze niż spółka akcyjne, jak chociażby parafie, zakony, gminy wyznaniowe, nadleśnictwa, szkoły, uczelnie wyższe itd., które w razie potrzeby wydania decyzji administracyjnej bazują na ogólnych zasadach reprezentacji właściwych dla danego rodzaju podmiotu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).

W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie wskazała na naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 268a i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024, poz. 572) – zwanej dalej k.p.a., mające w ocenie strony skarżącej kasacyjnie istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż doprowadziło do stwierdzenia nieważności prawidłowo wydanej przez Spółkę decyzji, poprzez stwierdzenie, że decyzja została wydana z rażącym prawa, gdyż została podpisana przez osobę niebędącą pracownikiem PWPW, w sytuacji, w której Spółka nie jest organem administracji publicznej, a spółką akcyjną, będącą jednoosobową spółką Skarbu Państwa, a przepis art. 268a k.p.a. w ogóle nie znajdował w niniejszej sprawie zastosowania, gdyż dotyczy on tylko monokratycznych organów administracji publicznej, którym PWPW nie jest, przy jednoczesnym zignorowaniu przez Sąd I instancji faktu, że pismo PWPW miało wszystkie niezbędne elementy decyzji.

Odnosząc się do konstrukcji omawianego zarzutu podkreślić należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 145 § 1 p.p.s.a. (w tym jego pkt 2) ma charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepis nie może stanowić więc samodzielnej podstawy kasacyjnej, a strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut jego naruszenia zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. W realiach niniejszej sprawy, tj. sprawy z zakresu dostępu do informacji publicznej, w której stosowanie proceduralnych przepisów k.p.a. jest dopuszczalne ze względu na treść art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p., wymaganiu temu nie czyni zadość powołanie się przez stronę skarżącą kasacyjnie w ramach omawianego zarzutu wyłącznie na przepisy k.p.a., tj. art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 268a i art. 107 § 1 k.p.a. Treść zarzutu oraz uzasadnienie skargi kasacyjnej świadczą o tym, że intencją strony skarżącej kasacyjnie było podważenie stanowiska wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zakresie stosowania przepisów k.p.a., a dokładniej art. 268a k.p.a. do decyzji wydawanych na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak już wskazano wyżej, niemożliwe było jednak skuteczne podważenie stanowiska Sądu I instancji w tym zakresie na podstawie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2, art. 268a i art. 107 § 1 k.p.a. W celu skutecznego sformułowania takiego zarzutu należało bowiem wytknąć Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., który reguluje zakres stosowania przepisów k.p.a. do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. W związku z tym uznać należało, że zarzut sformułowany w taki sposób przez stronę skarżącą kasacyjnie nie mógł podważyć ustaleń Sądu I instancji dokonanych w zakresie prawidłowości podpisania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji.

Niezależnie od wskazanych powyżej wad konstrukcyjnych powyższego zarzutu, w odniesieniu do jego treści dodać należy, że proponowane przez stronę skarżącą kasacyjnie rozumienie zwrotu "do decyzji (...) stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego", zawarte w art. 16 ust. 2 u.d.i.p., które wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, oznaczałaby dopuszczalność stosowania wyłącznie niektórych przepisów k.p.a. w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, eliminując jednocześnie dopuszczalność stosowania niektórych z nich, m.in. przepisów dotyczących upoważnienia do wydania decyzji administracyjnej. Byłaby to wykładnia niwecząca gwarancyjną rolę regulacji zawartej w art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Podkreślić więc należy, że w orzecznictwie sądowym trafnie przyjęto, że treść art. 16 ust. 2 u.d.i.p, z którego wynika, że do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, należy odczytywać przyjmując, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnej. W przypadku wydawania decyzji odmownej podmiot akt ten wydający, w tym także spółka akcyjna, jest zatem związany wszystkimi, a nie tylko wybranymi, przepisami proceduralnymi k.p.a., co wynika z art. 16 ust. 1 i art. 13 u.d.i.p., a stanowisko to zostało zaakceptowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki NSA: z dnia 4 lutego 2016 r., I OSK 873/15; z dnia 26 maja 2017 r., I OSK 2534/16; z dnia 27 września 2017 r., I OSK 7/17; z dnia 12 października 2017 r., I OSK 430/17; z dnia 18 stycznia 2018 r., I OSK 758/16, z dnia 22 czerwca 2018 r., I OSK 2957/17, z dnia 18 stycznia 2019 r., I OSK 1741/18).

Na marginesie, mając na uwadze, że w ramach omawianego zarzutu naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie wskazała na naruszenie przez Sąd I instancji "art. 107 § 1 k.p.a.", dodać należy, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117; wyrok NSA z dnia 19 października 2022 r., I OSK 1407/19; wyrok NSA z dnia 11 października 2022 r., III OSK 5368/21; wyrok NSA z dnia 8 września 2022 r., II GSK 713/19). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Tymczasem strona skarżąca kasacyjnie nie dostrzega, że art. 107 § 1 k.p.a. składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych, tj. dziewięciu punktów.

W związku z wadliwością omówionego zarzutu naruszenia przepisów postępowania i tym samym niepodniesieniem skutecznie zarzutów naruszenia przepisów postępowania, podkreślić należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak tego rodzaju zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.

Z kolei w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie wskazała na naruszenie przez Sąd I instancji art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., którego upatruje w dokonaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnej wykładni ww. przepisów, polegającej na "wybiórczym uznaniu zakresu odpowiedniego stosowania tego przepisu, tj. zastosowania go w odniesieniu do wyrażenia "organ administracji publicznej" i niezastosowania w odniesieniu do słowa "pracownik", pomimo iż sformułowania te są zawarte w jednej normie prawnej. Prawidłowa wykładnia powyższego przepisu powinna, w ocenie strony skarżącej kasacyjnie odnosić odpowiednie stosowanie do jego całości, a mianowicie - nie tylko do sformułowania "organ administracji publicznej", ale także do wskazanego w dalszej części przepisu słowa "pracownik".

W nawiązaniu do tego zarzutu przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

W związku z powyższym wskazać należy, że skoro strona skarżąca kasacyjnie podnosi zarzut błędnej wykładni prawa materialnego, to konieczne było wykazanie przez nią, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie mylnie zrozumiał treść art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio, zaś z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Tymczasem strona skarżąca kasacyjnie wskazując na czym w jej ocenie polegało błędne rozumienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odnosi się do rozumienia pojęć "organ administracji publicznej" oraz "pracownik", w sytuacji, w której w art. 16 ust. 1, jak i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. ustawodawca nie zawarł regulacji dotyczących przywoływanych przez stronę skarżącą kasacyjnie "organów administracji publicznej" oraz "pracowników". Strona skarżąca kasacyjnie nie mogła zatem w ten sposób wykazać na czym polegało jej zdaniem błędne rozumienie wskazanych przez nią przepisów przez Sąd I instancji, co z kolei świadczy o nieskuteczności omawianego zarzutu.

Nie mógł odnieść skutku także zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. i art. 368 § 1 i art. 371 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2024 r., poz. 18), zwanej dalej k.s.h. i art. 96 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r., poz. 1610), zwanej dalej k.c., poprzez ich błędne zastosowanie, tj. "odpowiednie zastosowanie art. 268a k.p.a., w sytuacji gdy już sama konstrukcja tego przepisu nie umożliwia w ogóle zastosowania go w odniesieniu do PWPW, gdyż Spółka nie jest organem monokratycznym, lecz spółką akcyjną, której działanie oparte jest na przepisach k.s.h. i której zarząd jest uprawniony do udzielania pełnomocnictw opartych na przepisach k.c."

W odniesieniu do konstrukcji omawianego zarzutu sformułowanego jako zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego należy przypomnieć, że niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej. Może być zatem konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej, jak już wskazywano, nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy. Omawiany zarzut dotyczy niewłaściwego zastosowania prawa materialnego i również w jego treści nie zakwestionowano prawidłowości wykładni wskazanych w nim przepisów. Wobec powyższego, w realiach niniejszej sprawy omawiany zarzut mógłby odnieść skutek jedynie w przypadku wykazania, że Sąd I instancji w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia. Błędu subsumcji strona skarżąca kasacyjnie jednak nie wykazała, co czyni omawiany zarzut nieskutecznym.

Na marginesie należy jednak zwrócić uwagę, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem doktryny prawniczej i orzecznictwa, nie jest dopuszczalne udzielenie upoważnienia na podstawie art. 268a k.p.a. radcy prawnemu zatrudnionemu w danej jednostce organizacyjnej. Radcy prawnemu, zgodnie z ustawą z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 499), nie można powierzać innych spraw niż świadczenie pomocy prawnej. Załatwianie spraw w imieniu organu administracji nie mieści się w pojęciu świadczenia pomocy prawnej (por. M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, komentarz do art. 268a pkt 4; P.M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX 2023, komentarz do art. 268a pkt 9; K. Klonowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, komentarz do art. 268a pkt 3). Podzielając ten pogląd należy zatem wskazać, że brak jest podstaw do przyjęcia, aby w pojęciu świadczenia pomocy prawnej przez radcę prawnego mieściło się załatwianie spraw nie tylko w imieniu organu administracji publicznej. W pojęciu świadczenia pomocy prawnej przez radcę prawnego nie mieści się załatwianie spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej także wtedy, gdy decyzje te są wydawane przez organy administrujące. Świadczenie pomocy prawnej przez radcę prawnego będące wyłączną formą wykonywania zawodu radcy prawnego (art. 4 ustawy o radcach prawnych) ma bowiem na celu ochronę prawną interesów podmiotów, na których rzecz jest wykonywana (art. 2 ustawy o radcach prawnych) i polega w szczególności na udzielaniu porad i konsultacji prawnych, sporządzaniu opinii prawnych, opracowywaniu projektów aktów prawnych oraz występowaniu przed urzędami i sądami w charakterze pełnomocnika lub obrońcy (art. 6 ust. 1 ustawy o radcach prawnych), a nie na załatwianiu indywidualnych spraw administracyjnych w drodze decyzji administracyjnych, nawet jeśli decyzje te, tak jak decyzje o odmowie udostępnienia informacji publicznej, mają charakter swoisty.

Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.