Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 41/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 64a, art. 64d par. 1, art. 151a par. 1, art. 200
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 12, art. 136 par. 1, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 20 marca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 marca 2024 roku sprawy ze sprzeciwu M. L. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 grudnia 2023 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony wnoszącej sprzeciw kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "SKO", "Kolegium") decyzją z 12 grudnia 2023 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania D. M. od decyzji Wójta Gminy W. z 13 października 2023 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym sprawy.

W piśmie z 3 sierpnia 2022 r. M. L. zwrócił się o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą na części działki nr ewid. [...], położonej we W. , gmina W..

Decyzją z 10 listopada 2022 r., nr [...], Wójt Gminy W. ustalił na rzecz M. L. warunki zabudowy dla zamierzenia objętego wnioskiem. Na skutek złożonego odwołania Kolegium decyzją z 15 grudnia 2022 r., nr [...], uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.

Wójt Gminy W. decyzją z 11 kwietnia 2023 r., nr [...], ustalił na rzecz M. L. warunki zabudowy. Na skutek złożonego odwołania SKO decyzją z 22 maja 2023 r., nr [...], po raz kolejny wydało rozstrzygnięcie, w którym uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.

Decyzją z 13 października 2023 r., nr [...], Wójt Gminy W., działając m.in. na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") i art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: "K.p.a."), ustalił M. L. warunki zabudowy części działki oznaczonej nr ewid. gruntu [...] położonej we W. , obręb geodezyjny W. , gmina W., dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą (budynek oznaczony literą "[...]").

Kolegium, wydając w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. opisaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzję, podało, że z uwagi na to, iż inwestor złożył kilkanaście wniosków o ustalenie warunków zabudowy dla budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...], parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu należy ustalić z uwzględnieniem wszystkich przedsięwzięć razem. Punkt odniesienia stanowi stan faktyczny i prawny istniejący w "obszarze analizowanym" i wymaga porównania do tego wszystkich planowanych przedsięwzięć razem: budowy piętnastu budynków mieszkalnych wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą. Wszystkie planowane przedsięwzięcia w swej łączności muszą się mieścić w płaszczyźnie przepisów §4, §5, §6, §7, §8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ II instancji podkreślił, że organ związany jest treścią wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Jeżeli z analizy urbanistycznej wynika, że nie można ustalić warunków zabudowy zgodnie z treścią wniosku to organ powinien poinformować o tym inwestora i przedstawić treść możliwego do ustalenia w decyzji warunku. Jeśli inwestor nie wyrazi zgody na możliwy do ustalenia warunek należy odmówić ustalenia warunków zabudowy.

SKO w dalszej kolejności zakwestionowało sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, zwracając uwagę że nie zakreślono granic tego obszaru w takiej samej odległości z każdej strony od terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Nie przedstawiono przy tym przekonywującej argumentacji na postąpienie w ten sposób. Zdaniem organu odwoławczego obszar analizowany nie objął swoim zakresem wszystkich działek. Kolegium zakwestionowało także część graficzną analizy oraz mapę stanowiącą załącznik graficzny do decyzji organu I instancji, poprzez zastosowaną na tych mapach skalę. Kolegium zauważyło, że na mapie nie został zaznaczony "front terenu" w rozumieniu art. 61 ust. 5a u.p.z.p. i co za tym idzie nie został ujęty w legendzie mapy.

Organ odwoławczy stwierdził także, że parametry jak szerokość elewacji frontowej (od 8 do 16m), wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych budynku (do 6 do 10m), geometria dachu (wysokość kalenicy) zostały ustalone przez organ I instancji pomimo, że wnioskowane w tym względzie wartości nie znajdują uzasadnienia w wynikach analizy. Parametr wielkości powierzchni nowej zabudowy został ustalony bez uwzględnienia tego, że na działce ma powstać kilkanaście innych budynków. Organ ten podkreślił jednocześnie, że w aktach powinien znajdować się materiał dowodowy, w oparciu o który czynione są ustalenia w analizie urbanistycznej, wykazany sposób prowadzenia obliczeń, które prowadzą do ustalenia parametrów nowej zabudowy.

Kolegium zwróciło ponadto uwagę, że we wniosku inwestor nie określił zapotrzebowania energii elektrycznej, wody i ścieków. Pismo od dostawcy energii zdążyło się zdezaktualizować. We wniosku nie określono ilości ścieków, nie określono pojemności zbiornika, jak i brakuje gwarancji odbioru planowanej ilości ścieków przez właściwą jednostkę organizacyjną – dla 15 przedsięwzięć łącznie.

Zdaniem SKO organ I instancji powinien uzupełnić akta sprawy o brakujące dokumenty w odpowiedniej formie (wskazane w uprzedniej decyzji).

Mając na uwadze powyższe uchybienia Kolegium stwierdziło, że zasadne jest przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, który powinien sporządzić nowy projekt decyzji, uwzględnić wytyczne i dopiero w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny i prawny wydać rozstrzygnięcia w sprawie.

Od powyższej decyzji M. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sprzeciw zarzucając naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu odwoławczego do wydania rozstrzygnięcia zastępczo za organ I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Sprzeciw podlega uwzględnieniu.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., od której – stosownie do art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") –przysługuje sprzeciw do sądu administracyjnego. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 P.p.s.a.), przy czym, rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Jednocześnie, co wynika już z art. 64d § 1 P.p.s.a., rozpoznanie sprzeciwu od decyzji następuje na posiedzeniu niejawnym.

Art. 138 § 2 K.p.a. uprawnia organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z powyższego unormowania wynika, że stwierdzenie przez organ odwoławczy naruszenia przepisów postępowania pozostaje w ścisłym związku z niewyjaśnieniem przez organ I instancji zakresu sprawy o istotnym znaczeniu dla jej rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Co istotne, decyzja kasacyjna może zostać wydana wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. (zob. wyroki NSA z 14 października 2021 r., sygn. akt I OSK 1535/21, z 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1961/17, z 7 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2204/18, z 8 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1684/16, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").

Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, bądź też z przeprowadzeniem go w sposób niezgodny z podstawowymi zasadami tego postępowania, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.). W orzecznictwie wskazuje się, że art. 138 § 2 K.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena (por. wyrok WSA w Warszawie z 15 lipca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 732/21, CBOSA).

Wskazać przy tym trzeba, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym wywołanym sprzeciwem nie stosuje się art. 33 P.p.s.a. (art. 64b § 3 P.p.s.a.), co oznacza, że w postępowaniu tym uczestniczy tylko strona, która wniosła sprzeciw oraz organ administracji publicznej, który wydał zaskarżoną decyzję, a prawa do udziału w nim pozbawione są pozostałe strony postępowania administracyjnego. Jednocześnie wyrok zapadły w następstwie rozpoznania sprzeciwu jest zaskarżalny tylko w przypadku jego oddalenia, co oznacza, że od orzeczenia uwzględniającego sprzeciw i uchylającego zaskarżoną decyzję jakikolwiek środek zaskarżenia nie przysługuje (art. 151a § 3 P.p.s.a.).

Co za tym idzie w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem ograniczenia doznają takie konstytucyjnie chronione wartości jak prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) oraz zawarta w art. 176 ust. 1 Konstytucji RP zasada dwuinstancyjności postępowania sądowego.

Brak przy tym regulacji, która wyłączałaby wobec orzeczeń sądów administracyjnych wydanych w następstwie rozpoznania sprzeciwu zastosowania art. 170 P.p.s.a., zgodnie z którym prawomocne orzeczenie wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Stąd też zdaniem Sądu dla uniknięcia ewentualnej oceny przepisów P.p.s.a. ustanawiających instytucję sprzeciwu od decyzji jako sprzecznych z Konstytucją RP należy je wykładać w taki sposób, aby nie naruszały one wprost, czy też pośrednio wskazanych powyżej regulacji rangi konstytucyjnej.

Ostatnie dotyczy w szczególności art. 64e P.p.s.a., w którym to ustawodawca – co zostało już powyżej wspomniane – wskazał, że rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Badanie przez Sąd rozpoznający sprzeciw zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 K.p.a. nie może w konsekwencji dotyczyć takich zagadnień, które mają chociażby pośredni wpływ na treść merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej i musi ograniczyć się do ściśle formalnego zbadania, czy organ odwoławczy uchylając decyzję wykazał zaistnienie przesłanek warunkujących zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a.

Rozpoznając sprzeciw Sąd nie może natomiast weryfikować, czy organ II instancji trafnie zidentyfikował okoliczności istotne dla sprawy i dokonał prawidłowej oceny skutków prawnych poczynionych ustaleń faktycznych, albowiem w ten sposób wkroczyłby w materię z zakresu prawa materialnego, to jest w proces odkodowania z treści przepisu prawa materialnego hipotezy normy w nim zawartej uzasadniającej jego zastosowanie. Dokonując zaś tego rodzaju ocen bez udziału innych niż autor sprzeciwu stron postępowania administracyjnego oraz przy wyłączeniu instancyjnej kontroli sądowej w przypadku uwzględnienia sprzeciwu naruszyłby konstytucyjnie chronione uprawnienia obywateli, w tym w szczególności tych stron, które sprzeciwu nie wniosły (por. wyroki WSA w Poznaniu 10 maja 2018 r., sygn. II SA/Po 1152/17, z 26 lipca 2018 r., sygn. II SA/Po 360/18, CBOSA).

Tego rodzaju ocen mających wpływ na prawa i obowiązki pozostałych obywateli sąd administracyjny dokonywać może jedynie w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne w danej sprawie, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkich stron postępowania administracyjnego oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego.

Uwzględniając powyższe uwagi Sąd doszedł do przekonania, że wywiedziony przez M. L. sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Kontrola decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 12 grudnia 2023 r., nr [...], wskazuje, że organ ten w sposób nieusprawiedliwiony odstąpił na etapie odwoławczym od ostatecznego załatwienia sprawy poprzez wydanie jednego z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 138 § 1 pkt 1-3 K.p.a.

Kolegium wytknęło organowi I instancji wadliwości w sporządzonej analizie i ustalonych, poszczególnych parametrach nowej zabudowy. Zakwestionowało sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, który nie objął wszystkich działek. SKO zwróciło ponadto uwagę, że na załączanych mapach błędnie wyznaczono skalę. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji pobieżnie weryfikował wniosek inwestora, np. względem ustalenia parametrów nowej zabudowy, jak i spełnienia warunku uzbrojenia terenu. Zdaniem organu II instancji skoro inwestor planuje budowę 15 budynków mieszkalnych jednorodzinnych ustalenie parametrów nowej zabudowy musi odbywać się z uwzględnieniem wszystkich planowanych budynków. Ze stanowiska organu odwoławczego wynika, że zamierzenie inwestora (wnoszącego sprzeciw) powinno być rozpatrywane w całości jako jedna inwestycja.

W związku z tak sformułowaną argumentacją, zawartą w wydanym przez Kolegium rozstrzygnięciu, należy stwierdzić, że powołane przez ten organ okoliczności nie wypełniają przesłanek warunkujących wydanie decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Przede wszystkim powodem uchylenia decyzji organu I instancji nie była wada procesowa w postaci naruszenia przepisów postępowania, lecz zakwestionowanie podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia (ustalenia warunków zabudowy przez Wójta Gminy W.). Podkreślenia zaś wymaga, że nawet jeżeli zdaniem organu odwoławczego w sprawie z zakresu warunków zabudowy analiza urbanistyczna posiada pewne wady lub braki, to nie oznacza, że organ ten zmuszony jest przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy może bowiem wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy naruszono przepisy postępowania, a "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Trzeba przy tym pamiętać, że Kodeks postępowania administracyjnego pozwala na przeprowadzenie dowodów uzupełniających także w II instancji (art. 136 § 1 K.p.a.). Jeżeli zatem pewne elementy konstrukcyjne decyzji organu I instancji ze względu na postać lub formę zdaniem organu II instancji wymagają korekty, to nie można z tego tylko powodu wymagać powtórzenia postępowania. Kolegium ma bowiem uprawnienie reformatoryjne z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i może – jeżeli widzi taką potrzebę – skorygować decyzję merytorycznie. Oznacza to również uprawnienie organu II instancji do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy – jeśli stwierdzi, że nie jest możliwe ich ustalenie w sposób zgodny z wnioskiem inwestora.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dopuszcza się możliwość sporządzenia analizy urbanistycznej w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego przed organem II instancji. Jest ona kluczowym, aczkolwiek nie jedynym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zarówno w przepisach K.p.a., jak i u.p.z.p. ustawodawca nie zastrzegł, że dowód ten może zostać przeprowadzony jedynie przed organem I instancji. Z kolei zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu I-instancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji. Zarówno postępowanie I-instancyjne, jak i odwoławcze, mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organ odwoławczy i wydania decyzji co do meritum sprawy. Przeprowadzenie takiej analizy przez organ odwoławczy oraz ocena wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in meriti (por. R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z 8.11.2011 r., II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, s. 281; wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3012/17, CBOSA). Należy też zauważyć, że brak jest szczególnych przepisów wyłączających ustalenie warunków zabudowy przez organ odwoławczy. Takimi przepisami nie są w szczególności art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 oraz art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. (zob. NSA w wyroku z 13 października 2021 r., sygn. akt II OSK 2077/21, CBOSA).

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji dowodzi, że SKO [...] w istocie doszło do odmiennej oceny w zakresie możliwości ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora. Organ odwoławczy skierował swoją uwagę na kwestie materialnoprawne, które jak już powyżej wskazano, same w sobie nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej, a w dalszej perspektywie nie mogą być przedmiotem rozważań Sądu w postępowaniu wywołanym sprzeciwem. W istocie argumentacja zaskarżonej decyzji kasacyjnej sprowadza się do polemiki dotyczącej meritum sprawy, nie zaś uchybień procesowych, które miały wpływ na wynik postępowania. W ocenie Sądu wobec już kilkukrotnego uchylania decyzji Wójta przez organ odwoławczy dalsze stosowanie przepisu art. 138 § 2 K.p.a. w realiach kontrolowanej sprawy jawi się jako nieskuteczne.

Sąd zauważa bowiem, że w sprawie zarysowuje się spór co do możliwości ustalenia warunków zabudowy tak jak chce tego inwestor – dla pojedynczego budynku mieszkalnego (na co przystaje organ I instancji), ze stanowiskiem Kolegium odnoszącym się do konieczności zakwalifikowania planów inwestora jako jednego zamierzenia inwestycyjnego. Ewidentnie więc zapatrywania organu I instancji i organu odwoławczego na plany inwestora, który – jak wynikać ma z decyzji Wójta Gminy W. z 10 czerwca 2022 r. (brak jednak tej decyzji w aktach sprawy – przyp. tut. Sądu) – docelowo planuje budowę 80 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, są diametralnie różne. Na obecnym etapie sprawy Kolegium nie powinno się uchylać od merytorycznego rozstrzygnięcia. Dotychczasowy przebieg postępowania wskazuje na to, że przy powtarzaniu wydawania decyzji kasacyjnych inwestor nie otrzyma ostatecznej decyzji pozytywnej bądź negatywnej, która mogłaby zostać poddana kontroli sądu administracyjnego w pełnym zakresie, a więc nie tylko w kontekście prawnoprocesowym, lecz także pod względami materialnoprawnymi. W świetle powyższego przekazanie przez organ odwoławczy po raz trzeci sprawy do ponownego rozpoznania Wójtowi było wadliwe. Tym samym Sąd uznał, że organ odwoławczy nieprawidłowo zastosował w niniejszej sprawie art. 138 § 2 K.p.a.

Podkreślenia wymaga, że ustawodawca przewidział możliwość wydania decyzji kasacyjnej jako wyjątek od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji. Wydanie decyzji kasacyjnej w sytuacji braku przesłanek do jej wydania może stanowić nie tylko naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., ale również art. 15 K.p.a. statuującego zasadę dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Jak już powyżej wskazano rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym.

W zaskarżonym rozstrzygnięciu Kolegium skupiło się na kwestiach materialnoprawnych. SKO jedynie pobieżnie odniosło się do kwestii naruszenia przepisów postępowania, poświęcając temu jeden krótki akapit. Przytoczenie treści przepisów art. 7 K.p.a. i 77 § 1 K.p.a. nie wypełnia zdaniem Sądu dyspozycji wynikającej z art. 138 § 2 K.p.a. a więc wykazania jakie konkretnie przepisy postępowania naruszył organ I instancji. Takie lakoniczne stwierdzenie, podczas gdy zdecydowana większość decyzji dotyczy kwestii materialnoprawnych, związanych z oceną wniosku o ustalenie warunków zabudowy, nie może świadczyć o prawidłowym zastosowaniu trybu z art. 138 § 2 K.p.a.

Nie bez znaczenia pozostaje także wyrażona w art. 12 K.p.a. zasada szybkości postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1).

Sytuacja w której Kolegium na skutek składanych środków odwoławczych każdorazowo uciekać się będzie do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., powielając wydawane w sprawie decyzje kasacyjne, wprost przeczy wartościom, jakie są przez tę zasadę chronione.

Mając to na uwadze Sąd uznał, że sprzeciw jest uzasadniony i koniecznym jest uchylenie zaskarżonej decyzji kasacyjnej.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium weźmie pod uwagę wskazania Sądu zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku i zgodnie z art. 153 P.p.s.a., merytorycznie rozpatrzy kontrolowaną sprawę. W przypadkach wymagających uzupełnienia dowodów Kolegium, na podstawie art. 136 § 1 K.p.a., samodzielnie uzupełni postępowanie dowodowe (w tym o decyzję Wójta z 10 czerwca 2022 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla działki objętej wnioskiem dla realizacji zamierzenia polegającego na budowie 80 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z towarzyszącą infrastrukturą) o wymagane materiały lub zleci jego uzupełnienie organowi I instancji. Dotyczy to zwłaszcza analizy urbanistycznej. Analogicznie organ ten postąpi w razie uznania, że zachodzi konieczność wyjaśnienia ewentualnych wątpliwości co do treści wniosku lub potrzeba jego uzupełnienia.

Organ powinien przy tym zwrócić uwagę na to, że z załącznika graficznego do zaskarżonej odwołaniem decyzji Wójta Gminy W. z 13 października 2023 r., nr [...] odmiennie niż z rozstrzygnięcia zawartego w części tekstowej decyzji, wynika, iż odnosi się ona nie tylko do budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, lecz także do projektowanego układu komunikacyjnego. Uzasadnienie podjętego przez organ II instancji rozstrzygnięcia powinno odzwierciedlać ocenę zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się załatwiając sprawę.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzeczono w pkt I. sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 P.p.s.a., zasadzając na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem uiszczonego wpisu od sprzeciwu w pkt II. sentencji wyroku.