Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1152/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Inne
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184 w zw. z art. 182 § 2a
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. i B. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2792/22 w sprawie ze sprzeciwu A. M. i B. W. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 26 października 2022 r. nr 3444/2022 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 27 stycznia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2792/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji/Sąd Wojewódzki) oddalił sprzeciw A. M. i B. W. (dalej: Sprzeciwiające się) od decyzji Wojewody Mazowieckiego (dalej: Wojewoda/organ odwoławczy) z 26 października 2022 r. nr 3444/2022 w przedmiocie umorzenia postępowania.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Nieruchomość położona w [...] przy ul. [...], objęta dawną księgą hip. ozn. jako "[...]", dz. nr [...], rej. hip. [...] została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279; dalej: dekret). Jak wynika z opinii geodezyjnej, sporządzonej 14 grudnia 2021 r., nieruchomość "[...]" dz. [...] rej. hip. [...], stanowi obecnie część działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...]oraz część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...].

Z poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii wypisu aktu notarialnego umowy sprzedaży z 15 stycznia 1942 r., rep. Nr 127 wynika, że H. i J. M. S. sprzedali M. i M małżonkom G. w częściach równych niepodzielnie nieruchomość położoną w [...], stanowiącą działkę nr [...] o pow. [...] m², wchodzącą w skład nieruchomości pod nazwą "[...]".

W dniu 3 kwietnia 1990 r. do Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami wpłynął wniosek M. G. o zwrot lub ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

Z prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego dla [...], I Wydział Cywilny z 18 października 2016 r., sygn. akt I Ns 1462/16, wynika, że spadek po M. G. na podstawie ustawy nabyły: jego żona – M. G. oraz jego córka – M M.

Z prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego dla [...], I Wydział Cywilny z 28 października 2016 r., sygn. akt I Ns 771/16, wynika, że spadek po M. G. na podstawie ustawy nabyła córka M. M. w całości.

Z wypisu aktu poświadczenia dziedziczenia z 21 kwietnia 2020 r., sporządzonego przed R. P., notariuszem w [...], rep. A nr [...] wynika, że spadek po M. M. nabyły: A. M. w udziale wynoszącym 1/2 części spadku oraz B. W. w udziale wynoszącym 1/2 części spadku.

Pismem z 22 lutego 2021 r., Sprzeciwiające się wniosły o cofnięcie wniosku o zwrot nieruchomości oraz o umorzenie postępowania w tym przedmiocie. Jednocześnie wniosły o podjęcie i merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, w trybie art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm., dalej: u.g.n.).

Decyzją z 22 lipca 2021 r., nr 177/SD/2021, Prezydent m.st. Warszawy umorzył postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości, zainicjowane wnioskiem z 3 kwietnia 1990 r.

Decyzją z 25 sierpnia 2022 r., nr 418/SD/2022, Prezydent m. st. Warszawy orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], objętej dawną księgą hip. ozn. jako "[...]", dz. nr [...], rej. hip. [...].

Od powyższej decyzji, pismem z 14 września 2022 r., odwołanie wniosły Sprzeciwiające się, zarzucając naruszenie:

1) przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, 77 § 1 i 3, art. 75 § 1 i art. 80, a w konsekwencji art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.) z uwagi na zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, brak podjęcia wyczerpujących czynności procesowych oraz przez arbitralne i wykraczające poza zakres zasady swobodnej oceny dowodów uznanie, że poprzedniczce prawnej Sprzeciwiających się nie przysługiwał tytuł własności do nieruchomości na datę wejścia w życie dekretu;

2) art. 215 u.g.n. poprzez odmowę przyznania odszkodowania na rzecz Sprzeciwiających się w sytuacji, gdy spełnione zostały przesłanki odszkodowawcze zawarte w tym przepisie.

Jednocześnie wniosły o orzeczenie przez organ odwoławczy co do istoty sprawy, z zastosowaniem procedury z art. 136 k.p.a.

Wojewoda, powołaną na wstępie decyzją z 26 października 2022 r., uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Wojewoda wyjaśnił, że bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jej merytorycznego rozstrzygnięcia.

Wojewoda wskazał, że według organu I instancji Sprzeciwiające się nie wykazały swej legitymacji procesowej w rozumieniu art. 28 k.p.a., jako następcy prawni dawnych właścicieli nieruchomości, gdyż brak jest dowodu na fakt, że tym ostatnim przysługiwał tytuł własności nieruchomości na datę wejścia w życie dekretu warszawskiego, tj. 21 listopada 1945 r.

Dalej organ odwoławczy stwierdził, że z akt sprawy wynika, że w księdze hipotecznej opisanej jako "[...]" nie odnaleziono wpisu dotyczącego przeniesienia prawa własności przedmiotowej nieruchomości z H. i J. M. S. na M. i M. małżonków G., od których Sprzeciwiające się, na podstawie aktu notarialnego umowy sprzedaży z 15 stycznia 1942 r., nr rep. 127 wywodzą swe następstwo prawne na podstawie wymienionych dokumentów spadkowych. Ponadto, w ww. księdze hipotecznej widnieje zapis, że księga została zniszczona - brak tomu IV (zaginął).

Wojewoda podniósł, że w ocenie organu I instancji z uwagi na powyższą treść księgi hipotecznej - brak wpisu, przeniesienia prawa własności nieruchomości na mocy aktu notarialnego umowy sprzedaży z 15 stycznia 1942 r. oraz zapis o częściowym zniszczeniu księgi, nie sposób stwierdzić, że na dzień wejścia w życie dekretu warszawskiego M. i M. małżonkowie G. byli właścicielami nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], a tym samym - że ich spadkobierczynie i zarazem Sprzeciwiające się w sprawie odszkodowawczej są legitymowane do udziału w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 215 u.g.n. w stosunku do tej nieruchomości.

Odnosząc się do powyższego Wojewoda w pierwszej kolejności wskazał, że art. 215 ust. 2 u.g.n. stanowi, że przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność Państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r. oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Z regulacji tej wynika, że możliwości skorzystania z uprawnienia do odszkodowania posiada podmiot legitymujący się tytułem prawnym do nieruchomości, będącej przedmiotem postępowania, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przepis ten stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Następnie Wojewoda podniósł, że organ I instancji wydając skarżoną decyzję stanął na stanowisku, że o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość wystąpiły osoby nieposiadające przymiotu strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. W ocenie organu I instancji, Sprzeciwiające się nie udowodniły praw ich poprzedników prawnych do przedmiotowej nieruchomości. Na poparcie swego stanowiska organ I instancji podał, że z uwagi na brak wpisu o zawarciu aktu notarialnego do księgi hipotecznej prowadzonej dla nieruchomości i częściowe zniszczenie jej dokumentacji, nie jest wykluczone, że po dniu zawarcia aktu notarialnego umowy sprzedaży z 15 stycznia 1942 r. i jednocześnie przed dniem 21 listopada 1945 r. nastąpił obrót tą nieruchomością.

Z powyższym stanowiskiem Wojewoda nie zgodził się. W ocenie Wojewody, należy uznać legitymację Sprzeciwiających się na podstawie aktu notarialnego - umowy sprzedaży z 15 stycznia 1942 r. gdyż akt notarialny ma walor dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 76 par. 1 k.p.a., a zatem, stanowi dowód tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone.

Zdaniem Wojewody, pomimo nabycia przez małżeństwo G. współwłasności działki gruntu objętej dawną księgą hip. ozn. jako "[...]", dz. nr [...], rej. hip. [...] aktem notarialnym z 15 stycznia 1942 r., tj. na przeszło trzy lata przed wejściem w życie dekretu, aby zaprzeczyć okolicznościom wynikającym z aktu notarialnego dokumentującego sprzedaż nieruchomości, przy braku danych z księgi hipotecznej, trzeba wykazać, że po zawarciu aktu notarialnego nastąpiła zmiana w stanie własnościowym nieruchomości. Organ odwoławczy stwierdził, że aby obalić fakty wynikające z aktu notarialnego nie wystarczy powołać się, jak uczynił to organ I instancji w zaskarżonej decyzji, na potencjalną możliwość zbycia nieruchomości w okresie pomiędzy jej nabyciem a datą wejścia – w życie. dekretu. Utrata własności spornej nieruchomości przez poprzedników prawnych Sprzeciwiających się w okresie pomiędzy 15 stycznia 1943 r. a 21 listopada 1945 r., przy braku danych wynikających z księgi hipotecznej, winna być bowiem wykazana stosownym dowodem własności, np. umową cywilnoprawną zbycia nieruchomości zawartą w formie aktu notarialnego, prawomocnym orzeczeniem sądowym czy ostatecznym orzeczeniem administracyjnym. Wojewoda stwierdził, że w niniejszej sprawie organ I instancji takimi dokumentami nie dysponował, zatem twierdzenie o ewentualnej zmianie właściciela w omówionym okresie, jest niewystarczające, a uznanie bezprzedmiotowości postępowania z uwagi na brak wykazania legitymacji procesowej wnioskodawczyń – bezpodstawne.

Podsumowując, Wojewoda podkreślił, że organ I instancji naruszył art. 105 k.p.a., poprzez nieuprawnione stwierdzenie braku legitymacji Sprzeciwiających się w postępowaniu odszkodowawczym oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niezgodną z zasadą praworządności ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz niewyczerpującą i nieadekwatną jego analizę. Poprzez brak uznania legitymacji Sprzeciwiających się w tej sprawie i zaniechanie merytorycznego rozpoznania ich wniosków odszkodowawczych organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 28 k.p.a. oraz art. 215 ust. 2 u.g.n.

Organ odwoławczy zaznaczył, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, Prezydent m. st. Warszawy uzna za udowodnioną legitymację Sprzeciwiających się jako następczyń prawnych dawnych współwłaścicieli nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], zgromadzi materiał dowodowy w zakresie rozpoznania wniosku odszkodowawczego, mając na uwadze przesłanki odszkodowawcze zawarte w art. 215 ust. 2 u.g.n., umożliwi stronom zapoznanie się ze zgromadzonymi dowodami oraz wypowiedzenie się co do nich oraz wyda decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty.

Sprzeciw od powyższej decyzji z 26 października 2022 r. wniosły Sprzeciwiające się, reprezentowane przez adwokata.

Zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, mimo tego, że brak było przesłanek do zastosowania wskazanego przepisu, albowiem w zaskarżonej decyzji Wojewody nie wykazano, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Na podstawie art. 136 § 3 k.p.a., ew. art. 136 § 2 k.p.a., wniosły o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Na mocy art. 136 § 1 k.p.a., wniesiono również o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy na fakt ustalenia wartości nieruchomości na dzień wydania decyzji oraz stanu nieruchomości na dzień wejścia w życie dekretu o gruntach warszawskich.

Z przedstawionych wyżej względów, na podstawie art. 151a § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej: p.p.s.a.), Sprzeciwiające się wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości przez Sąd.

W uzasadnieniu Sprzeciwiające się stwierdziły, że skoro organ odwoławczy uznał ich legitymację na podstawie aktu notarialnego – umowy sprzedaży z 15 stycznia 1942 r. a w zgromadzonym materiale dokumentacyjnym znajduje się opracowanie geodezyjne z 28 grudnia 2021 r., a także opinia fotogrametryczna z 18 marca 2022 r., dotyczące nieruchomości "[...]" działka [...], położonej przy ul. [...]- to Wojewoda niezasadnie uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta m. st. Warszawy nr 418/SD/2022 w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał bowiem na rozstrzygnięcie sprawy merytorycznie, przy przeprowadzeniu jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego - na podstawie art. 136 § 2 i 3 k.p.a. Ich zdaniem, w przedmiotowej sprawie nie istnieje konieczność, aby przeprowadzić postępowanie co do istoty w całości, a zatem Wojewoda nie podjął się rozstrzygnięcia sprawy we własnym zakresie .

Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2792/22 Sąd I instancji oddalił sprzeciw.

Sąd I instancji zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie Prezydent m.st. Warszawy nie kwestionował, że poprzednicy prawni Sprzeciwiających się w 1942 r. nabyli nieruchomość a jedynie wywodził, że nie ma pewności, czy byli nadal właścicielami w 1945 r. Takie zarzuty, w ocenie Sądu I instancji - nie znajdują podstaw. Skoro bowiem organ nie powołuje się na jakiekolwiek okoliczności czy choćby na jakikolwiek ślad wskazujący na to, że w dacie wejścia w życie dekretu poprzednicy Sprzeciwiających się - nie był już właścicielami nieruchomości – to nie ma powodu aby własność udokumentowana aktem notarialnym była kwestionowana. Jednakże zaznaczył że kwestia ta nie jest przedmiotem sporu w sprawie.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że ramy prawne kontroli Sądu w niniejszej sprawie wyznaczył środek zaskarżenia jakim jest złożony sprzeciw, który szczegółowo omówił.

Mając powyższe na względzie, zdaniem Sądu I instancji, w niniejszej sprawie nie można dopatrzyć się także (wbrew wnoszącym sprzeciw) aby decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które skutkują koniecznością jej eliminacji z obrotu prawnego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 589/17, LEX nr 2429543, tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy. "Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Jeżeli jego zakres wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, co odbierałoby prawo strony do dwukrotnego rozpoznania sprawy, a mogłoby być zwalczane już wyłącznie w postępowaniu sądowo-administracyjnym."

Z kolei, w wyroku z dnia 12 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 402/22, CBOSA, NSA wyjaśnił, że "organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy stwierdzi, że naruszył on przepisy procesowe nie przeprowadzając postępowania wyjaśniającego, albo wprawdzie je przeprowadzając, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych, np. nie dokonując ustalenia istotnych okoliczności faktycznych sprawy wymagających przeprowadzenia postępowania w znacznej części. Naruszenie takie nie może być usunięte przez organ odwoławczy w wyniku przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, naruszałoby bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego."

Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy Sąd I instancji - nie podzielił zarzutu sprzeciwu co do naruszenia przez Wojewodę art. 138 § 2 k.p.a. Dopuszczenie dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy przez organ odwoławczy - celem ustalenia wartości nieruchomości i następnie jego ocena zawarta w merytorycznym rozstrzygnięciu organu odwoławczego, niewątpliwie godziłaby w zasadę dwuinstancyjności postępowania, naruszając tym samym art. 15 k.p.a.

Zdaniem Sądu I instancji uzasadnione jest zatem stanowisko organu odwoławczego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy (zgromadzenie materiału dowodowego w zakresie rozpoznania wniosku odszkodowawczego), uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji uznał, że kasacyjna decyzja Wojewody prawa nie narusza, co uzasadnia wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Z tych względów Sąd orzekł na podstawie art 151a § 2 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyły Sprzeciwiające się, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciły naruszenie prawa materialnego:

1) art. 151a § 2 p.p.s.a., przez bezzasadne oddalenie przez Sąd I instancji sprzeciwu, w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja Wojewody, naruszała art. 136 § 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. oraz art. 84 § 1 k.p.a., przez jego niezastosowanie na skutek uznania, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w postaci dopuszczenia dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy, mimo że wniosek taki w odwołaniu złożyli wszyscy Skarżący, co powinno skutkować uchyleniem decyzji Wojewody przez Sąd na podstawie art. 151 a § 1 p.p.s.a.;

2) art. 151 a § 2 p.p.s.a., przez bezzasadne oddalenie przez Sąd I instancji sprzeciwu, w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja Wojewody naruszała art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, mimo tego, że brak było przesłanek do zastosowania wskazanego przepisu, co powinno skutkować uchyleniem decyzji Wojewody przez Sąd na podstawie art. 151 a § 1 p.p.s.a.

Wobec powyższego Sprzeciwiające się wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie wniosły o przeprowadzenie rozprawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 181 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Natomiast skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje na posiedzeniu niejawnym (art. 182 § 2a p.p.s.a.) i orzeka w składzie jednego sędziego (§ 3 in principio).

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. tj.:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie przypomnieć należy, że zaskarżoną decyzją Wojewody uchylono decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Zdaniem Wojewody, organ I instancji błędnie stanął bowiem na stanowisku, iż o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość wystąpiły osoby nieposiadające przymiotu strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Jednoczenie organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ I instancji uzna za udowodnioną legitymację Sprzeciwiających się jako następczyń prawnych dawnych współwłaścicieli nieruchomości. Uchylona zatem przez Wojewodę decyzja organu I instancji była decyzją umarzającą postępowanie w sprawie, miała więc jedynie charakter procesowy i nie załatwiała sprawy co do jej istoty.

Zauważyć też należy, że przedmiotem oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji tj. decyzji kasatoryjnej, która powoduje przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji z uwagi na dostrzeżone uchybienia w jego postępowaniu wskazuje, że decyzja ta nie wypowiada się odnośnie materialnoprawnych podstaw wydania decyzji. Nie mówi ona o słuszności lub jej braku wydania przez organ takiego czy innego rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach strony, bowiem przeprowadzone postępowanie miało wady a to uniemożliwiało wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia lub zakończenia postępowania w inny sposób (umorzenia postępowania). Zatem w tym postępowaniu Sąd nie bada jak powinny zostać ukształtowane określone prawem obowiązki czy prawa stron i czy organy uczyniły to prawidłowo mając na uwadze stosowne przepisy. Sąd ma ocenić wyłącznie czy zaistniały wskazane w art. 138 § 2 k.p.a. procesowe podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej tj. czy postępowanie przed organem I instancji było wadliwe pod względem przepisów procesowych, które je regulują i czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Podkreślić należy, że przedmiotem rozważań Sądu I instancji powinny być wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji kasatoryjnej. Ocena Sądu I instancji w ramach badania zasadności wniesionego sprzeciwu powinna ograniczać się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

W myśl postanowień art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, żaden z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie. Przede wszystkim Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. oddalając sprzeciw w myśl art. 151a § 2 p.p.s.a. Nie można podzielić zarzutu Skarżących kasacyjnie, że w okolicznościach sprawy Sąd I instancji wadliwie podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w sprawie nie zachodziły podstawy do wydania decyzji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli orzeczenia co do istoty sprawy.

Tak jak już wspomniano powyżej uchylona przez Wojewodę decyzja organu I instancji była decyzją umarzającą postępowanie w sprawie, miała więc jedynie charakter procesowy i nie załatwiała sprawy co do jej istoty. Poczynione w sprawie ustalenia organu I instancji odnosiły się bowiem jedynie do przymiotu strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a.

W tym miejscu zaznaczyć należy, że o zakresie kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej decydować będą przepisy materialne regulujące określony stosunek prawny i stanowiące podstawę wydania ewentualnej decyzji administracyjnej. W przypadku postępowań dotyczących odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości istotne znaczenia ma art. 215 ust. 2 u.g.n. Stanowi on, że przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność Państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r. oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Z regulacji tej wynika, że możliwości skorzystania z uprawnienia do odszkodowania posiada podmiot legitymujący się tytułem prawnym do nieruchomości, będącej przedmiotem postępowania, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przepis ten stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie Wojewoda z uwagi na naruszenie przepisów prawa procesowego oraz materialnego oraz z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania co do istoty sprawy w całości, słusznie zastosował art. 138 § 2 k.p.a. Prawidłowo Wojewoda zatem nakazał Prezydentowi uzupełnienie braków w materiale dowodowym w zakresie rozpoznania wniosku odszkodowawczego, mając na uwadze przesłanki odszkodowawcze, zawarte w art. 215 ust. 2 u.g.n. Dokonanie bowiem przez Wojewodę tego rodzaju ustaleń i ocen pozyskanych nowych środków dowodowych przekracza dyspozycję art. 136 k.p.a. Sprowadzałoby się to bowiem do przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości za organ I instancji, a nie jego uzupełnienia. W konsekwencji doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Trzeba także odnotować, że art. 136 § 2 i 3 k.p.a. nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione. Ponadto dopuszczenie dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy przez organ odwoławczy - celem ustalenia wartości nieruchomości i następnie jego ocena zawarta w merytorycznym rozstrzygnięciu organu odwoławczego, niewątpliwie godziłaby w zasadę dwuinstancyjności postępowania, naruszając tym samym art. 15 k.p.a., na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji.

Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (§ 1). Jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję. (§ 2). Przepis § 2 stosuje się także w przypadku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy (§ 3). Przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione (§ 4).

W świetle cyt. wyż. przepisów, w toku postępowania odwoławczego organ winien uzupełnić postępowanie dowodowe i merytorycznie rozpatrzyć sprawę, jednakże sformułowanie "uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie" wskazuje na ograniczony zakres czynności dowodowych przeprowadzanych na etapie postępowania odwoławczego. Przeprowadzenie dowodów w zbyt szerokim zakresie może zostać ocenione jako naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a., na co zwrócił uwagę Sąd. I instancji. Strony mogą jednak zgodzić się na ograniczenie tej zasady, wnosząc o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 2 i 3 k.p.a. (vide P. M. Przybysz, Komentarz aktualizowany do art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego, publ. System Informacji Prawnej LEX).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 590/18, podkreślił, że instytucja przewidziana w art. 136 k.p.a. nie może być wykorzystywana w razie konieczności dokonania szeregu brakujących ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W takim przypadku dochodzi bowiem do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Instytucja z art. 136 k.p.a. winna być wykorzystywana ostrożnie i odpowiedzialnie i nie może polegać na wyręczaniu organu I instancji z obowiązku wnikliwego wyjaśnienia sprawy oraz wszechstronnej oceny zgromadzonych wyczerpująco dowodów w sprawie. Podobnie w wyroku z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1029/18, NSA zaakcentował, iż organ odwoławczy jest kompetentny wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części naruszałoby zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Każda sprawa winna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron oraz uczestników postępowania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 151a § 2 p.p.s.a. w związku z zastosowaniem art. 138 § 2 k.p.a. i niezastosowaniem art. 136 tej ustawy należy wskazać, że przywołany przepis ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma charakter wynikowy. Przepis art. 151a § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że sąd ma obowiązek zastosować ten przepis wyłącznie w przypadku stwierdzenia braku podstaw do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej. Skoro zatem, jak wskazano powyżej, w rozpoznawanej sprawie nie było podstaw do uzupełnienia postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a. i nie doszło do naruszenia art. 138 § 2 tej ustawy, to brak było podstaw do stwierdzenia naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151a § 1 w zw. z art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, uwzględniając istotne braki w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy administracyjnej, Sąd I instancji w oparciu o art. 151 a § 2 p.p.s.a. słusznie oddalił wniesiony sprzeciw. Organ wskazał kierunek wymaganego do uzupełnienia postępowania dowodowego, a tym samym nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a. Przedwczesne jest natomiast wypowiadanie się co do wykładni art. 215 ust. 2 u.g.n.

Z powyższych względów, uznając, że Wojewoda miał podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, a Sąd do oddalenia sprzeciwu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2a p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.