Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2537/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 12 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 850/21 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 9 lutego 2021 r., znak: DOZ-OAiK.650.1475.2020.KS w przedmiocie uchylenia pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 czerwca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 850/21 oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca) na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (dalej: Minister) z 9 lutego 2021 r., utrzymującą w mocy decyzję Ministra z 3 listopada 2020 r., uchylającą decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: PWKZ) z 2 kwietnia 2019 r., udzielającą skarżącej pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych na historycznym terenie klubu sportowego [...] w G.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z 12 września 2018 r., PWKZ, na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. h i art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282, dalej: u.o.z.o.z.), wpisał do rejestru zabytków województwa pomorskiego historyczny teren klubu sportowego [...] w G., w granicach działek nr [...] i [...], obr. ewid. [...]. Teren klubu został objęty ochroną konserwatorską z uwagi na wartości historyczne, tj. związek z działalnością polskiego klubu sportowego na terenie W. Klub sportowy [...] był jedną z nielicznych organizacji polskich w granicach W., poza zawodami sportowymi organizowano tam uroczystości o charakterze patriotycznym, a podczas zawodów sportowych i świąt na terenie obiektu umieszczano polskie flagi i godło. Organ konserwatorski uwzględnił także powojenną tradycję miejsca – obok kontynuacji działalności sportowej, wydzielono przestrzeń poświęconą pamięci członków klubu sportowego, zamordowanych w czasie II wojny światowej.

W piśmie z 15 lutego 2019 r. skarżąca wniosła o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie pełnowymiarowego boiska do piłki nożnej z trybunami wraz z dojazdem i infrastrukturą techniczną oraz przebudowie i zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku na centrum edukacyjno-sportowe dla dzieci w ramach I etapu inwestycji pn. "Zespół zabudowy usługowej z pełnowymiarowym boiskiem do piłki nożnej wraz z infrastrukturą techniczną", zlokalizowanego na terenie działek nr ewid. [...] i [...] z obrębu [...] w G. przy ul. [...] (dalej: inwestycja).

Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z 2 kwietnia 2019 r., na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z., udzielił skarżącej pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych na historycznym terenie klubu sportowego [...] w G. w zakresie realizacji pełnowymiarowego boiska do piłki nożnej z trybunami wraz z dojazdem i infrastrukturą techniczną oraz adaptacji i remontu istniejącego budynku przy ul. [...] na centrum edukacyjno-sportowe dla dzieci, nakładając na skarżącą m.in. obowiązek zawiadomienia PWKZ o wszystkich okolicznościach lub zagrożeniach wynikłych w trakcie prowadzenia prac, które mogą mieć wpływ na zabytek. W uzasadnieniu organ stwierdził, że planowane roboty nie wpłyną negatywnie na chroniony wpisem do rejestru zabytków historyczny teren klubu sportowego [...], a samą inwestycję ocenił pozytywnie.

Prezydent Miasta Gdańska, decyzją z 28 stycznia 2020 r., na podstawie art. 28, 33 ust. 1 i art. 71 ust. 1 i 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącej pozwolenia na budowę pełnowymiarowego boiska do piłki nożnej z trybunami oraz przebudowę budynku w związku ze zmianą sposobu użytkowania na [...] dla dzieci, układu drogowego z miejscami postojowymi, sieci wodociągowej z przyłączem, sieci kanalizacji sanitarnej z przyłączem, zewnętrznej instalacji kanalizacji deszczowej wraz z przyłączem, oświetlenia terenu na działkach nr [...], [...] i [...], obr. [...] w G. oraz pozwolenia na rozbiórkę bramy wjazdowej, dwóch kiosków, trybuny zachodniej i wschodniej, ogrodzenia od strony południowej oraz infrastruktury technicznej na działkach [...] i [...], obr. [...] w G.

W dniu 11 lutego 2020 r. Minister, na podstawie art. 47a u.o.z.o.z., wszczął z urzędu postępowanie w sprawie uchylenia decyzji PWKZ z 2 kwietnia 2019 r. Po przeprowadzonej wizji lokalnej (protokół z 28 maja 2020 r.) oraz otrzymaniu opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa – Oddział Terenowy w G. (pismo z 1 czerwca 2020 r., dalej: opinia NID) i opinii Głównej Komisji Konserwatorskiej (uchwała z 17 czerwca 2020 r.), Minister decyzją z 3 listopada 2020 r. uchylił ostateczną decyzję PWKZ z 19 grudnia 2018 r. Minister stwierdził, że realizacja inwestycji spowoduje istotny uszczerbek dla wartości niematerialnych historycznego terenu klubu sportowego [...]. Postanowieniem z 12 listopada 2020 r. Minister sprostował oczywistą omyłkę w swojej decyzji w ten sposób, że błędne oznaczenie decyzji: "z 19 grudnia 2018 r." zastąpił prawidłowym: "z 2 kwietnia 2019 r.". Na postanowienie nie zostało złożone zażalenie.

Po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy, Minister zaskarżoną decyzją z 9 lutego 2021 r. utrzymał w mocy decyzję z 3 listopada 2020 r.

W uzasadnieniu Minister stwierdził, że działki historycznego klubu sportowego [...] od 2017 r. znajdują się w wojewódzkiej ewidencji zabytków, a teren historycznego stadionu [...] (działka nr [...], obr. ewid. [...]) ujęty jest w Gminnej Ewidencji Zabytków G. Na obszarze tym obowiązuje także miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (uchwała z 2009 r.), w którym ustalono przeznaczenie terenu na zabudowę usługową, usługi sportu, rekreacji i turystyki oraz pełnowymiarowe boisko do piłki nożnej z trybunami, przy maksymalnym udziale innych usług określonym na 20% powierzchni użytkowej. Plan przewiduje lokalizację pełnowymiarowego boiska do piłki nożnej, zorientowanego w kierunku północ-południe, z możliwością realizacji trybun. W planie ochroną objęto historyczny sposób zagospodarowania wnętrza terenu klubu [...] w postaci boiska sportowego. Wskazano też wymóg realizacji w pierwszej kolejności pełnowymiarowego boiska sportowego, dopuszczając na kolejnym etapie realizację nowej zabudowy usługowej (usługi sportu, rekreacji i turystyki), w odległości minimum 10 m od północnej krawędzi istniejącego boiska, tj. w pasie o szerokości maksymalnie 45 m, usytuowanym wzdłuż ul. [...].

Minister przywołał stanowisko NID oraz Głównej Komisji Konserwatorskiej.

W opinii NID został przedstawiony rys historyczny zabytkowego obszaru, w tym kolejne przekształcenia zagospodarowania tego terenu oraz wartości, które uzasadniały objęcie ochroną konserwatorską terenu klubu sportowego. W opinii przedstawiono też założenia projektowanej inwestycji, porównując je z dawnym układem przestrzennym i oceniając nawiązania do zabytkowego charakteru tego miejsca. Negatywnie zaopiniowano dopuszczenie zabudowy usługowej, usług sportu, rekreacji i turystyki fragmentu terenu klubu sportowego w pasie o szerokości max. 45 m, usytuowanym wzdłuż ul. [...]. Jak wynika z opinii NID, w północno-wschodniej części terenu dawniej znajdowała się północna część boiska, a dalej stadion z bieżnią. Przesunięcie lokalizacji boiska na południową część działki, zgodnie z planowaną inwestycją, będzie związane z niemal całkowitą likwidacją istniejących schodkowych betonowych podbudów trybun, a także budową kilkudziesięciu miejsc postojowych w niehistorycznej lokalizacji – częściowo na miejscu obecnej trybuny zachodniej, pomiędzy nowym boiskiem a wschodnią elewacją budynku dawnego zaplecza klubu. Jednocześnie docelowo (w ramach odrębnego opracowania) wzdłuż północnej granicy działki (od strony ul. [...]) wprowadzona zostanie nowa zabudowa. Rozwiązania te (wraz z rezygnacją z odtworzenia bieżni) doprowadzą, zdaniem NID, do znaczącego zniekształcenia relacji przestrzennych tego terenu oraz do całkowitej zmiany historycznego zagospodarowania zabytku. Podobnie, negatywnie zostały ocenione niektóre rozwiązania dotyczące planowanej przebudowy budynków dawnego zaplecza klubu, np. wtórne docieplenie elewacji, które dawniej posiadały lico ceglane.

W ocenie Głównej Komisji Konserwatorskiej teren klubu sportowego [...] stanowi dokument historii oraz materialne świadectwo tradycji miejsca, tj. obiektu sportowego wybudowanego w 1922 r. i wpisanego w historycznie ukształtowany utrwalony krajobraz miejski o niemal stuletniej metryce. Zdaniem Komisji, realizacja inwestycji spowoduje uszczerbek wartości historycznych terenu klubu sportowego i doprowadzi do zniekształcenia historycznie ukształtowanego terenu upamiętniającego działalność klubu sportowego oraz jego rolę w budowaniu tożsamości kulturowej mieszkańców tzw. kolonii polskiej w W. Główna Komisja Konserwatorska negatywnie zaopiniowała założenia inwestycji, w szczególności w zakresie dowolnego ustalenia miejsca i wymiarów projektowanego boiska do piłki nożnej, podkreślając, że zwłaszcza projekt boiska nie respektuje oryginalnych założeń układu kompozycyjnego terenu klubu sportowego. W opinii Komisja podkreśliła też, że realizacja inwestycji doprowadzi do zniszczenia otwarcia widokowego na zabytkowy teren od strony ul. [...] oraz charakterystycznej osi widokowej w kierunku historycznego kościoła p.w. [...].

Minister przypomniał, że teren klubu sportowego [...] został wpisany do rejestru zabytków jako miejsce historyczne, którego substancja zabytkowa sprowadza się do tożsamości i tradycji historycznej miejsca, będącego świadkiem i dokumentem określonych wydarzeń. Zachowane relikty materialne to jeden z komponentów takiego zabytku – materialne potwierdzenie tożsamości miejsca. Pierwszoplanowe znaczenie mają tu wartości historyczne i naukowe oraz niematerialne, a te ostatnie mają większe znaczenie niż materialne. Minister podtrzymał pogląd, wyrażony w decyzji z 3 listopada 2020 r., że wspólną cechą miejsc pamięci jest skromna forma materialna w stosunku do wartości, którego miejsce jest nośnikiem. Aby miejsce pamięci było czytelne dla ogółu i zachowane dla przyszłych pokoleń, wymaga konserwatorskiej ochrony historycznych elementów i podejścia krajobrazowego. W przypadku tego rodzaju zabytku istotny jest nie tylko fakt upamiętnienia, ale również jego forma. Minister przyznał, że większość historycznych elementów zagospodarowania stadionu nie zachowała się, a teren ulegał niekorzystnym przekształceniom. Mimo to, dla zabytku takiego jak miejsce pamięci, najważniejsza jest tożsamość i tradycja historyczna miejsca. Nieliczne pozostałości obiektów sportowych świadczą, w ocenie Ministra, o materialnym potwierdzeniu tożsamości i tradycji, związanej z działalnością klubu sportowego [...]. Minister nie zakwestionował możliwości realizacji nowych obiektów na tym terenie, zwłaszcza polegających na przywróceniu w tym miejscu funkcji sportowej i rekreacyjnej. Zamierzona inwestycja, poprzez istotną modyfikację terenu (przede wszystkim przez zmianę lokalizacji boiska), spowoduje jednak zafałszowanie historycznego sposobu zagospodarowania terenu klubu sportowego [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd pierwszej instancji) oddalił skargę, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że art. 47a u.o.z.o.z., na podstawie którego zostały wydane zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja, to przepis szczególny (norma prawna przewidująca wyjątek od reguły) wobec art. 36 ust. 1 u.o.z.o.z., oraz wobec przepisów k.p.a. (przede wszystkim art. 154, 155 i 161 k.p.a.). Przyznane Ministrowi uprawnienie do uchylenia lub zmiany, z urzędu, pozwolenia, o którym mowa w art. 36 ust. 1 u.o.z.o.z., w oparciu o wskazane w art. 47a ust. 1 pkt 1-3 u.o.z.o.z. przesłanki, oparte jest na uznaniu administracyjnym. Sądowa kontrola takiego rozstrzygnięcia sprowadza się do oceny, czy organ, wydając je, nie przekroczył granic uznania – czy ogólne wytyczne dotyczące wydawania rozstrzygnięcia zostały przez organ uwzględnione. W ocenie Sądu pierwszej instancji, przeprowadzone przez Ministra postępowanie spełniało wymogi przewidziane zarówno w ogólnych przepisach prawa, jak i standardy wydawania rozstrzygnięć w ramach swobodnego uznania w administracji, a zaskarżona decyzja nie miała charakteru rozstrzygnięcia arbitralnego. Minister uzyskał też dwie opinie, w tym wymaganą w art. 47a u.o.z.o.z. opinię Głównej Komisji Konserwatorskiej.

Sąd pierwszej instancji odniósł się także do zarzutów dotyczących nieważności decyzji z 3 listopada 2020 r., podkreślając, że choć omyłka Ministra świadczy o braku staranności organu, to została ona skorygowana postanowieniem Ministra z 12 listopada 2020 r. Błąd ten nie uzasadniał stanowiska, zgodnie z którym w odniesieniu do decyzji z 3 listopada 2020 r. spełniła się przesłanka nieważności z art. 156 k.p.a. Sąd pierwszej instancji ocenił też negatywnie pozostałe zarzuty, wskazując, m.in., że Minister miał pełną wiedzę o przedmiotowym zabytku i nie naruszył art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucając naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 156 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i niestwierdzenie nieważności decyzji Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z 3 listopada 2020 r., w sytuacji gdy powyższa decyzja przed jej sprostowaniem dokonanym postanowieniem z 12 listopada 2020 r. skierowana była do podmiotu niebędącego stroną w sprawie zakończonej decyzją Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 19 grudnia 2018 r. i dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją;

2) prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ administracyjny w toku postępowania przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

3) prawa materialnego, tj. art. 47a u.o.z.o.z., art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz art. 16 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że art. 47a u.o.z.o.z. stanowi przepis szczególny w stosunku do art. 36 u.o.z.o.z., oraz że zgodnie z art. 47a u.o.z.o.z. uchylenie lub zmiana pozwolenia następuje w ramach swobodnego uznania (dyskrecjonalnej władzy) organu administracyjnego, co powoduje, że sąd administracyjny nie jest upoważniony do ingerowania w merytoryczną treść rozstrzygnięcia administracyjnego;

a w konsekwencji

4) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 47a u.o.z.o.z. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez błędne jego zastosowanie i przyjęcie, że zachodziły przesłanki do uchylenia decyzji PWKZ z 2 kwietnia 2019 r., w sytuacji gdy organ administracyjny nie wykazał, aby realizacja działań określonych w pozwoleniu mogła spowodować uszczerbek dla wartości zabytku lub uszkodzenia lub zniszczenia zabytku, lub też niewłaściwego korzystania z zabytku.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji lub zmianę zaskarżonego orzeczenia w całości poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra oraz poprzedzającej ją decyzji z 3 listopada 2020 r. oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Zarządzeniem z 6 sierpnia 2024 r. jako uczestnik postępowania została uwzględniona [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. – nowy użytkownik wieczysty nieruchomości, której dotyczy sprawa. W piśmie z 10 września 2024 r. uczestnik postępowania poparł stanowisko skarżącej, wniósł o przeprowadzenie i dopuszczenie dowodu ze wskazanych w nim dokumentów oraz podniósł zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

2. Należy przypomnieć, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia i zgodnie z art. 176 p.p.s.a. powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć wskazanie tych podstaw, polegające na określeniu przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Określenie przepisów prawa, którym sąd miałby uchybić, powinno wiązać się z podaniem w treści skargi kasacyjnej numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych danego aktu prawnego. Skarga kasacyjna sporządzona przez skarżącą nie spełnia tego wymogu, ponieważ skarżąca nie wskazała, której dokładnie jednostki redakcyjnej art. 156 k.p.a. dotyczy jej zarzut. Na podstawie uzasadnienia tego zarzutu wydaje się, że dotyczy on art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

W sprawie nie doszło do naruszenia art. 156 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Z akt administracyjnych sprawy, w tym z postanowienia Ministra z 12 listopada 2020 r. o sprostowaniu decyzji z 3 listopada 2020 r., wynika wprost, że w decyzji tej omyłkowo przywołano decyzję PWKZ z 19 grudnia 2018 r. zamiast decyzji z 2 kwietnia 2019 r. Treść decyzji z 3 listopada 2020 r. bez wątpienia wskazuje, że została ona skierowana do prawidłowo określonych stron postępowania, w tym do skarżącej (por. treść zawiadomienia o wszczęciu postępowania z 11 lutego 2020 r., k. 57 akt administracyjnych i rozdzielnik do decyzji z 3 listopada 2020 r., k. 181 akt administracyjnych). W komparycji decyzji z 3 listopada 2020 r. Minister opisał przedmiot postępowania (uchylenie decyzji ostatecznej PWKZ udzielającej skarżącej pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych na historycznym terenie klubu sportowego [...]), wskazał prawidłowo dane identyfikujące inwestycję i szczegóły dotyczące pozwolenia (autor projektu, termin ważności pozwolenia). W uzasadnieniu Minister odnosił się tylko do decyzji z 2 kwietnia 2019 r. (nie została tam ponownie przywołana decyzja z 19 grudnia 2018 r.) i samej inwestycji, kilkukrotnie podając informacje pozwalające na ustalenie, że jego decyzja z 3 listopada 2020 r. dotyczy skarżącej. Należy uznać, że omyłka ta miała charakter techniczny (organ błędnie powielił datę i numer decyzji wydanej w innej sprawie podczas przygotowywania tekstu decyzji z 3 listopada 2020 r.) i organ prawidłowo zastosował do jej usunięcia tryb z art. 113 § 1 k.p.a. (w odniesieniu do oceny oczywistości pomyłki i dopuszczalnego zakresu prostowania jej przez organ por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2023 r., sygn. akt I GSK 1544/19, LEX nr 3636746 i z dnia 12 marca 2024 r., sygn. akt I OSK 2700/20, LEX nr 3712074). Sam fakt niestaranności organu w redakcji decyzji nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji.

3. Nie zostały także naruszone przepisy art. 7, 10, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Do akt sprawy dołączono m.in. kartę ewidencyjną zabytku nieruchomego, decyzję o wpisie do rejestru zabytków historycznego terenu klubu sportowego [...], protokół z wizji lokalnej, przeprowadzonej na potrzeby tego postępowania oraz projekt inwestycji. Podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty odnoszące się do postępowania dowodowego zmierzają w istocie do podważenia zasadności objęcia ochroną konserwatorską historycznego terenu klubu sportowego [...] (choć decyzji z 12 września 2018 r. skarżąca wcześniej nie kwestionowała). Przedstawiona tam argumentacja, podająca w wątpliwość wartość zabytku, mogłaby mieć znaczenie w postępowaniu dotyczącym wpisu do rejestru zabytków, a nie w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 47a u.o.z.o.z. W tym postępowaniu, kontrolowanym w sprawie, zgromadzony materiał dowodowy ma stanowić podstawę do oceny, czy realizacja działań, na które wcześniej wydał zgodę organ konserwatorski, doprowadzi do uszczerbku dla wartości zabytku. Należy przy tym dodać, że argumentacja skarżącej, odnosząca się do zakresu przeprowadzonego postępowania dowodowego, podniesiona też w skardze kasacyjnej, dotyczy przede wszystkim obiektów znajdujących się na historycznym terenie klubu sportowego [...] (np. wnioskowana ekspertyza czy dowody ze źródeł historycznych). Tymczasem w decyzji z 12 kwietnia 2018 r. ochroną konserwatorską został objęty teren i jego związek z działalnością członków klubu sportowego, a nie znajdujące się na nim obiekty. Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji, PWKZ nie badał dat powstania i przekształceń tych obiektów, ponieważ nie miały one znaczenia dla oceny wartości zabytkowej historycznego terenu klubu sportowego [...].

4. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 47a u.o.z.o.z. stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, a jednocześnie jest to tryb odmienny od uregulowanych w k.p.a. trybów wzruszenia decyzji ostatecznej (por. art. 163 k.p.a.). Środek prawny uregulowany w art. 47a u.o.z.o.z. pozwala Ministrowi, tylko z urzędu, na przeprowadzenie merytorycznego nadzoru nad decyzją wydaną przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. W razie stwierdzenia, że pozwolenie wydane na podstawie art. 36 ust. 1 u.o.z.o.z. doprowadzi do uszczerbku dla wartości zabytku, jego uszkodzenia lub zniszczenia, lub niewłaściwego korzystania z zabytku – Minister może uchylić lub zmienić wydane pozwolenie. O ile sama możliwość wydania decyzji na podstawie art. 47a u.o.z.o.z. opiera się na uznaniu administracyjnym, o tyle poprzedzające ją postępowanie wymaga dopełnienia wskazanych tam warunków – Minister jest zobowiązany do zasięgnięcia opinii Głównej Komisji Konserwatorskiej, a postępowanie nie może być wszczęte po upływie 2 lat od dnia, w którym to pozwolenie stało się ostateczne.

Zaskarżona w sprawie decyzja jest prawidłowa i została wydana zgodnie z przywołanym przepisem. Decyzją z 2 kwietnia 2019 r., na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. PWKZ udzielił skarżącej pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych na historycznym terenie klubu sportowego [...] w celu realizacji inwestycji. W wyniku wszczętego z urzędu postępowania w sprawie uchylenia tej decyzji, Minister, na podstawie art. 47a u.o.z.o.z., decyzją z 3 listopada 2020 r., utrzymaną w mocy decyzją z 9 lutego 2021 r., uchylił decyzję PWKZ z 2 kwietnia 2019 r.

Minister uzyskał wymaganą art. 47a u.o.z.o.z. opinię Głównej Komisji Konserwatorskiej, z której wynika, że realizacja inwestycji spowoduje uszczerbek wartości historycznych terenu klubu sportowego [...] poprzez ingerencję w przestrzeń wpisaną do rejestru zabytków, powodującą zniekształcenie historycznie ukształtowanego terenu upamiętniającego działalność klubu sportowego oraz jego rolę w budowaniu tożsamości kulturowej mieszkańców tzw. kolonii polskiej w W. W uchwale Głównej Komisji Konserwatorskiej negatywnie zaopiniowano założenia inwestycji, w szczególności w zakresie dowolnego ustalenia miejsca i wymiarów projektowanego boiska do piłki nożnej. Projekt boiska nie respektuje oryginalnych założeń układu kompozycyjnego terenu klubu sportowego. W ocenie Komisji realizacja inwestycji doprowadzi do zafałszowania historycznego sposobu zagospodarowania terenu klubu sportowego [...] oraz czytelności historycznej funkcji i znaczenia tego terenu w układzie przestrzennym tzw. kolonii polskiej.

Minister, na potrzeby prowadzonego postępowania i na podstawie zgromadzonych w nim akt, uzyskał też opinię NID z 1 czerwca 2020 r., z której wynika, że planowana inwestycja wpłynie negatywnie na zachowanie wartości miejsca i przyczyni się do utraty jego charakteru, a tym samym – do znacznego zniszczenia zabytku wpisanego do rejestru zabytków. W opinii podkreślono, że przedmiotem ochrony wynikającej z decyzji z 12 września 2018 r. jest struktura obszaru, czyli historyczne zagospodarowanie wynikające z tradycji miejsca, związanej z działalnością [...] – boisko sportowe. Zmiany, które będą konsekwencją realizacji inwestycji (dopuszczenie zabudowy wzdłuż ul. [...], przesunięcie lokalizacji boiska, budowa miejsc postojowych, rezygnacja z odtworzenia bieżni) doprowadzą do znaczącego zniekształcenia relacji przestrzennych terenu oraz do całkowitej zmiany historycznego zagospodarowania zabytku. Jako sprzeczne z zasadami ochrony zabytków uznano też niektóre zaproponowane rozwiązania dotyczące planowanej przebudowy historycznych budynków dawnego zaplecza klubu, zwłaszcza dotyczące wtórnego docieplenia elewacji. Wskazano też na potrzebę zachowania upamiętnienia członków [...].

Minister, wydając zaskarżoną decyzję, nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Sądowa kontrola decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego dotyczy przede wszystkim prawidłowości przeprowadzonego postępowania, w tym zgromadzonego materiału dowodowego oraz tego, czy jego wynik nie przekracza granic uznania. Minister przedstawił argumentację przemawiającą za uchyleniem decyzji PWKZ z 2 kwietnia 2019 r. Organ podkreślił, że realizacja udzielonego skarżącej pozwolenia, tj. przesunięcie boiska, rezygnacja z odtworzenia bieżni i budowa miejsc postojowych, doprowadzi do zafałszowania historycznego sposobu zagospodarowania terenu klubu sportowego [...] poprzez jego istotną modyfikację. Lokalizacja boiska, a potem stadionu z bieżnią, jest dobrze udokumentowana w materiałach historycznych, a silna ekspozycja terenu klubu od strony północnej jest dobrze widoczna na współczesnych mapach. Wykonanie docieplenia zewnętrznego elewacji istniejących obiektów dawnego zaplecza klubu sportowego, natomiast, obniży wartości zabytkowe miejsca. Minister przypomniał, że teren klubu sportowego [...] został wpisany do rejestru zabytków jako miejsce historyczne i stwierdził, że substancja zabytkowa miejsca historycznego sprowadza się do tożsamości i tradycji historycznej miejsca będącego świadkiem i dokumentem określonych wydarzeń. Opierając się na dołączonych do sprawy opiniach, Minister przyznał, że większość historycznych elementów zagospodarowania stadionu nie zachowała się, a teren ulegał kolejnym, niekorzystnym przekształceniom. Jednak dla zabytku – miejsca pamięci – najbardziej istotna jest tożsamość i tradycja historyczna tego miejsca, będącego świadectwem wydarzeń związanych z działalnością klubu sportowego [...]. Nieliczne pozostałości obiektów sportowych stanowią materialne potwierdzenie tej tożsamości i tradycji. Jak już podkreślono wcześniej, przedmiotem ochrony jest tu struktura obszaru, a w przypadku miejsc pamięci dziedzictwo materialne jest integralnie związane z dziedzictwem niematerialnym i staje się symbolicznie nośnikiem pamięci, materialnym uwidocznieniem pamięci niematerialnej. By miejsce pamięci było czytelne dla ogółu i zachowane dla przyszłych pokoleń, wymaga konserwatorskiej ochrony historycznych elementów i podejścia krajobrazowego, a projektowanie rewitalizacji takiego miejsca powinno odbywać się poprzez zachowanie jego integralności, autentyczności i unikatowości. Minister, jako organ konserwatorski, wydając zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję, chroni więc zabytek (historyczny teren klubu sportowego [...]) przed działaniami mogącymi naruszyć znaczenie historyczne i rozpoznawalność w terenie tego miejsca pamięci. Skoro tzw. miejsca pamięci zapewniają zachowanie więzi z przeszłością, przechowując w materialnej postaci historię i pamięć, indywidualną i zbiorową, to pozytywnie należy ocenić staranność organów konserwatorskich podczas analizy inwestycji, przede wszystkim w zakresie ewentualnego przekształcenia terenu.

5. Dodać należy, że dla oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji nie ma znaczenia błędne wyjaśnienie relacji między przepisami art. 36 ust. 1 a art. 47a u.o.z.o.z. Uchybienie to nie miało znaczenia dla oceny sprawy.

6. W sprawie nie zostały też naruszone art. 2 i 7 Konstytucji RP – działania organu konserwatorskiego miały oparcie w obowiązujących przepisach prawa, znajdujących zastosowanie w tej sprawie. W skardze kasacyjnej prawidłowo wskazano, że art. 47a u.o.z.o.z. i uregulowana w nim możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej ingeruje w zasadę trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 k.p.a.). Jednak i od tej zasady ustawodawca przewidział wyjątki, uznając, że nie ma ona charakteru bezwzględnego oraz umożliwił wzruszenie decyzji ostatecznej w trybach określonych w przepisach k.p.a. Natomiast zgodnie z art. 163 k.p.a. organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w rozdziale 13 k.p.a., o ile przewidują to przepisy szczególne. Przepisem szczególnym, umożliwiającym wzruszenie decyzji ostatecznej, o którym mowa w art. 163 k.p.a., jest art. 47a u.o.z.o.z. Ustawodawca zapewnił zatem ochronę zabytkom, uznając ich wartość i konieczność zachowania dla obecnego i przyszłych pokoleń, przyznając prymat interesowi ogółu nad interesem jednostki. Minister zasięgnął opinii Głównej Komisji Konserwatorskiej, a następnie wykazał, że realizacja inwestycji doprowadzi do uszczerbku dla wartości zabytku, spełniając tym samym przesłanki uchylenia decyzji ostatecznej z art. 47a u.o.z.o.z.

7. W odniesieniu do pisma [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. z 10 września 2024 r. przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Możliwość ta ograniczona jest jednak do już podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Niedopuszczalne jest wskazywanie nowych podstaw kasacyjnych wraz z uzasadnieniem po terminie przewidzianym do wniesienia skargi kasacyjnej, czyli po upływie trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Wobec tego, podniesiony w piśmie z 10 września 2024 r. zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a. należało uznać za spóźniony.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosków dowodowych, podniesionych w przywołanym piśmie. Opisane w nich stanowisko organu konserwatorskiego, przedstawione w czasie procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała z 2009 r.), nie miało znaczenia dla oceny zaskarżonej decyzji, wydanej w trybie art. 47a u.o.z.o.z. Procedura planistyczna miała miejsce przed wpisem historycznego terenu klubu sportowego [...] do rejestru zabytków, a stan prawny obszaru determinuje właśnie ten wpis.

8. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.