Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 326/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji
Powołane przepisy: article: art 50 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi "P" Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 13 stycznia 2023 r. znak: SKO.ZP/415/460/2022 w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie na rzecz "P" Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Burmistrz Gminy C. decyzją z dnia 2 listopada 2022 r. nr 30/2022/CP działając na podstawie art. 104 § 1 K.p.a. w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 50 ust. 1, art. 52, art. 53, art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odmówił [...] Sp.z.o.o. z siedzibą w W. ustalenia lokalizacji celu publicznego o znaczeniu gminnym, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej "[...]" wraz z wlz oraz kanalizacją kablową na działce nr [...] położonej w miejscowości K. G., gmina C.. W uzasadnieniu organ wskazał, że Gmina C. w obszarze wskazanym we wniosku nie posiada aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z tym inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej wymaga, w myśl art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Gmina C. nie przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego Gminy C., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w C. nr XXII/137/93 z dnia 22 czerwca 1993 r., obowiązującego do dnia 31 grudnia 2002 r. organ stwierdził, że przedmiotowa działka położona była częściowo w terenach istniejących lasów użytków - adaptacja stała z możliwością dolesień enklaw wchodzących w kompleksy leśne oraz terenów o dużych spadkach, słabych glebach, trudnych do prowadzenia prac agrotechnicznych, oznaczonych symbolem G22RL oraz częściowo w terenach upraw rolnych z możliwością zmiany przeznaczenia na trwałe użytki zielone i leśne w enklawach przylegających bezpośrednio do łąk i lasów, oznaczonych symbolem G21R, gdzie dopuszczano adaptacje starych opuszczonych zagród na cele rekreacyjne, szczególnie w terenach o dużych walorach krajobrazowych. Zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy C., przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w C. nr VIII/56/03 z dnia 27 czerwca 2003 r., działka nr [...], położona jest: częściowo w obszarach rolnych; częściowo w strefie ochrony ekosystemów leśnych i środowisk przejściowych, częściowo w obszarach rolnych, częściowo na stanowisku archeologiczne nr [...] K. G., gdzie odnaleziono ślady osadnictwa - drapacz na krótkim wiórcowcu (krzem. J.). Przedmiotowa działka położona jest na terenie C. - R. Parku Krajobrazowego. Planowana inwestycja nie może naruszać zakazów obowiązujących na terenie C. R. Parku Krajobrazowego określonych w uchwale nr XXXVI/546/17 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 29 maja 2017 roku w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. Zgodnie z uchwałą Sejmiku Województwa Małopolskiego nr LIV/822/18 z 15 października 2018 r. C. - R. Park Krajobrazowy znajduje się na obszarach działań ochronnych O1, O2, O3, a nadto jako obiekty dysharmonizujące krajobraz wskazuje się maszty telekomunikacyjne. Na działce nr [...] w miejscowości K. G. nie występuje żaden obiekt objęty formą ochrony przyrody, w szczególności pomnik przyrody. Teren objęty wnioskiem zlokalizowany jest poza obszarem objętym ochroną uzdrowiskową. Przedmiotowa działa położona jest częściowo na stanowisku archeologiczne nr [...] K. G., gdzie odnaleziono ślady osadnictwa - drapacz na krótkim wiórcowcu (krzem. Jurajski). Na terenie gminy C. zlokalizowano 166 podobnych stanowisk w wyniku przeprowadzonego badania powierzchniowego w ramach Archeologicznego Zdjęcia Polski. Teren objęty wnioskiem nie leży w granicach terenu górniczego. Teren nie leży na obszarze zagrożenia osuwaniem się mas ziemnych. Część działki nr [...] w miejscowości C., obszar objęty wnioskiem, stanowi grunt rolny klasoużytek RIVa, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze. Na terenie objętym planowaną inwestycją nie znajdują się grunty leśne podlegające ochronie na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Na terenie wyznaczonym pod inwestycję nie występują urządzenia melioracji wodnych. Teren inwestycji nie jest objęty szczególnym zagrożeniem powodzią. Przez teren inwestycji oraz przez tereny w najbliższym sąsiedztwie nie są prowadzone trasy linii olejowych. Wnioskowana działka nie jest terenem kolejowym. Przedmiotowa działka nr [...] nie przylega bezpośrednio do drogi publicznej. Organ, po przeanalizowaniu dostępu do drogi publicznej, stwierdził, że działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej powiatowej - dz. nr [...], poprzez dz. nr: [...], przy czym działka nr[...] nie posiada uregulowanego stanu prawnego, pozostaje we władaniu Gminy C., ale nie jest własnością Gminy C..

Organ stwierdził, że lokalizację stacji bazowej telefonii komórkowej uznać należy za realizację inwestycji celu publicznego. Z przedłożonej przez inwestora dokumentacji, w szczególności dokumentu pod nazwą "Analiza rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej" wynika, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej obejmuje realizację wolnostojącej wieży kratowej o wysokości 56,00m (wg opracowania załączonego w uzupełnieniu do wniosku "Analiza zasadności ustalenia kumulacji pól E-M emitowanych przez anteny sektorowe i urządzenia stanowiące wyposażenie stacji oraz ocena wpływu napowietrznych linii energetycznych na rozkład pól E-M emitowanych przez stację bazową" 55,95m) wraz z systemem antenowym (anteny sektorowe i anteny radioliniowe), zainstalowanym na wieży oraz urządzeniami zasilającymi, sterującymi i nadawczo-odbiorczymi, zlokalizowanymi w szafach aparaturowych, umieszczonych przy podstawie wieży. System antenowy stacji bazowej telefonii komórkowej stanowią: 1) anteny sektorowe, zawieszone na wysokości od 53,00 m: HUAWEIA704516RO, azymut 60°, częstotliwości: 925,1 MHz, 1222W; HUAWEI A704516RO, azymut 220°, częstotliwości: 925,1 MHz, 1222W; HUAWEI A704516RO, azymut 320°, częstotliwości: 925,1 MHz, 1222W; 2) anteny radioliniowe, zawieszone na wysokości 51,0 m oraz 50,5 m: RL1 0,3-23 azymut 17°; częstotliwości: 21994 MHZ, EIRP 1072W; RL2 0,3-23 azymut 55°, częstotliwości: 21994 MHZ, EIRP 1072W; RL3 0,6-80 azymut 55°, częstotliwości: 71000 MHZ, EIRP 5623W; RL4 0,3-23 azymut 236°, częstotliwości: 21994 MHZ, EIRP 1072W; RL5 0,6-23 azymut 307°, częstotliwości: 21994 MHZ, EIRP 3467W. W załączonym opracowaniu "Analiza rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej", (pkt 4 strona 5) widnieje zapis: "Należy podkreślić, że podane modele anten i ich parametry stanowią przykładową konfigurację antenową, bazującą na aktualnie dostępnym na rynku sprzęcie telekomunikacyjnym. Inwestor ma prawo wykorzystać urządzenia innego typu, stosownie do ich dostępności na rynku, pod warunkiem zachowania zadeklarowanych wartości mocy promieniowanych izotropowa (EIRP) i wskazanych, maksymalnych pochyleń osi głównych wiązek", z czego jasno wynika, że Inwestor może zastosować każdy inny zestaw urządzeń, stosownie do ich dostępności na rynku, pod warunkiem, zachowania jedynie zadeklarowanych wartości mocy promieniowanych izotropowo (EIRP) i wskazanych, maksymalnych pochyleń osi. Głównych wiązek, niekoniecznie przykładowo podanej konfiguracji anten producenta HUAWEI. Organ stwierdził, że wobec pewnych rozbieżności nie może mieć pewności, co do rzeczywistych intencji inwestora, względem parametrów planowanych do zamontowania urządzeń, a co za tym idzie, spełniania przez nie zapisów dyrektyw EMC, co miałoby zapewnić ograniczenie emisji elektromagnetycznej urządzeń w celu zapewnienia, w przypadku ich używania zgodnego z przeznaczeniem, braku zakłóceń m. in. połączeń radiowych i telekomunikacyjnych oraz pracy innych urządzeń, w tym, pracy różnego rodzaju anten telekomunikacyjnych. Brak jednolicie brzmiących deklaracji w załączonych dokumentach nie daje organowi żadnej pewności, że zastosowane moduły sprzętowe rzeczywiści będą spełniały rygorystyczne europejskie dyrektywy i regulacje w zakresie kompatybilności elektromagnetycznej EMC. Oczywistym jest, że nie wszystkie dostępne na rynku urządzenia spełniają tożsamy zestaw europejskich dyrektyw i regulacji w zakresie kompatybilności elektromagnetycznej EMC, wymieniony w zestawieniu tabelarycznym, zawartym w opracowaniu p.n. "Analiza zasadności ustalenia kumulacji pól E-M emitowanych przez anteny sektorowe i urządzenia stanowiące wyposażenie stacji oraz ocena wpływu napowietrznych linii energetycznych na rozkład pól E-M emitowanych przez stację bazową", stąd też organ może domniemać, że inne zespoły urządzeń mogą jednak wymagać analizowania wpływu kumulacji oddziaływań tychże urządzeń z antenami, przewidzianymi do zastosowania na stacji TAR7119A. Reasumując, niewiele, zdaniem organu, wnosi do sprawy deklaracja zawarta w ww. opracowaniu, brzmiąca: "Innymi słowy, skoro Inwestor planuje zastosować moduły sprzętowe (w tym moduły RRU oraz BBU) spełniające kilkanaście różnych europejskich dyrektyw i regulacji w zakresie kompatybilności elektromagnetycznej EMC (wskazanych szczegółowo w powyższej tabeli), to bezprzedmiotowe staje się analizowanie wpływu kumulacji oddziaływań tychże urządzeń z antenami, przewidzianymi do zastosowania na stacji TAR7119A, skoro planowany do zastosowania sprzęt posiada certyfikaty poświadczające spełnianie rygorystycznych norm interoperacyjności." O braku należytej staranności w sporządzaniu załączonych do wniosku dokumentów, zawierających analizę wpływu planowanej inwestycji na środowisko świadczy pominięcie innych ważnych elementów; w dokumentacji nie zawarto obliczeń, jedynie wyniki obliczeń (punkt 4 i 5 "Analizy rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej"), na podstawie których wyznaczono zasięgi występowania pól elektromagnetycznych o wartościach granicznych, oraz wskazano wzór (gęstość strumienia energii elektromagnetycznej), który, zdaniem opracowującego, został wykorzystany do obliczania zasięgów. Wszystkie metody obliczeniowe i pomiarowe są obarczone błędami. Niepewność wyznaczanej wartości poziomów pól elektromagnetycznych można i należy uwzględnić przy wyznaczaniu zasięgów pól elektromagnetycznych o wartościach granicznych. Ogólne zasady uwzględniania niepewności są określone w punkcie szóstym normy PN-EN 62311:2010 "Ocena urządzeń elektronicznych i elektrycznych w odniesieniu do ograniczeń ekspozycji ludności w polach elektromagnetycznych (O Hz-300 GHz)". Obowiązujące przepisy nie zawierają jednoznacznych dyspozycji co do zakresu materiałów dokumentujących ustalanie zasięgów pól elektromagnetycznych o wartościach granicznych. Tym niemniej jednak dokumentacja powinna umożliwiać jej weryfikację co do zgodności z wymaganiami określonymi w Rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019 r. poz. 2448). Według organu w przypadku uwzględnienia kumulacji pól inwestycja może oddziaływać w miejscach dostępnych dla ludzi, wpływając na możliwość zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, a tym samym projektowana inwestycja może spowodować wprowadzenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Pełnomocnik inwestora do złożonego wniosku dołączył mapę zasadniczą z naniesionym terenem inwestycji. Organ poprzez wyznaczenie obszaru oddziaływana w odległości 150 m od wskazanej lokalizacji stacji bazowej ustalił, że strefa oddziaływania sięga części działki nr: [...], położonej w miejscowości K. G., w tym również budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na tej działce (budynek mieszkalny zlokalizowany w odległościach około 130m od planowanej lokalizacji stacji bazowej). Inwestor był wzywany do udzielenia wyjaśnień i uzupełnienia wniosku, wezwanie precyzyjne i jednoznacznie określało, jakie dodatkowe informacje muszą zostać udzielone organowi celem jego prawidłowego rozpoznania. Inwestor nie przedstawił danych, które organ uznałby za wyczerpujące.

Od tej decyzji odwołanie wniosła P.4 Sp.z.o.o. domagając się jej uchylenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tanowie decyzja z dnia 13 stycznia 2023 r. nr SKO.ZP/415/460/2022 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowa działka położona jest na terenie C. -R. Parku Krajobrazowego. Planowana inwestycja nie może naruszać zakazów obowiązujących na terenie C. R. Parku Krajobrazowego określonych w uchwale nr XXXVI/546/17 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 29 maja 2017 roku. Zgodnie z zapisami tej uchwały - § 3 ust. 1 pkt 5 w parku zakazuje się między innymi: wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub budową, odbudową, utrzymaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych. Jednocześnie, zgodnie z § 3 ust. 4 zakaz, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 5 nie dotyczy wykonywania prac związanych z robotami budowlanymi dopuszczonymi do realizacji przez właściwe organy na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane na terenach: 1) przeznaczonych pod zabudowę w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego lub studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dniu wejścia w życie niniejszej uchwały - w zakresie, w jakim budowa ta została jednoznacznie dopuszczona w tych aktach prawnych; 2) na których w dniu wejścia w życie niniejszej uchwały funkcjonowały w obrocie prawnym ostateczne decyzje o warunkach zabudowy - do czasu wykonania na ich podstawie inwestycji lub utraty mocy obowiązującej tych decyzji. Planowana inwestycja polega na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej obejmującej realizację wolnostojącej wieży kratowej o wysokości 56,00m (wg opracowania załączonego w uzupełnieniu do wniosku "Analiza zasadności ustalenia kumulacji pól E-M emitowanych przez anteny sektorowe i urządzenia stanowiące wyposażenie stacji oraz ocena wpływu napowietrznych linii energetycznych na rozkład pól E-M emitowanych przez stację bazową" 55,95m) wraz z systemem antenowym (anteny sektorowe i anteny radioliniowe), zainstalowanym na wieży oraz urządzeniami zasilającymi, sterującymi i nadawczo-odbiorczymi, zlokalizowanymi w szafach aparaturowych, umieszczonych przy podstawie wieży. Zdaniem Kolegium realizacja planowanej inwestycji doprowadzi do ingerencji w chroniony prawem krajobraz terenu Ciężkowicko - Rożnowskiego Parku. Konieczność wykonania niezbędnych prac budowlanych, w tym fundamentów pod planowaną wieżę stanowić będzie wykonanie prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu. Prace te doprowadzą w konsekwencji do zmian w rzeźbie terenu, szczególnie, że ich efektem będzie obiekt o wysokości 56 m. Powyższe stanowi niedozwoloną ingerencję w teren objęty formą ochrony przyrody. Prawodawca nie wyklucza jednocześnie możliwości lokalizacji takich obiektów, które zmieniają rzeźbę terenu. Może to jednak mieć miejsce między innymi na terenach przeznaczonych pod zabudowę w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego lub studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dniu wejścia w życie niniejszej uchwały - w zakresie, w jakim budowa ta została jednoznacznie dopuszczona w tych aktach prawnych. W niniejszej sprawie brak jest planu miejscowego, zaś studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie dopuszcza lokalizacji takiej budowy. Zgodnie bowiem ze studium Gminy C. działka nr [...], położona jest: częściowo w obszarach rolnych, częściowo w strefie ochrony ekosystemów leśnych i środowisk przejściowych, częściowo w obszarach rolnych, częściowo na stanowisku archeologiczne nr 16 K. G., gdzie odnaleziono ślady osadnictwa - drapacz na krótkim wiórcowcu (krzem. Jurajski). Ponadto ustalono na podstawie uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego nr LIV/822/18 z 15 października 2018 r., że teren inwestycji znajduje się na obszarach działań ochronnych 01, 02, 03, Parku Krajobrazowego. W rozdziale 3 tej uchwały - "Identyfikacja oraz określenie sposobów eliminacji lub ograniczania istniejących i potencjalnych zagrożeń wewnętrznych i zewnętrznych oraz ich skutków" w tabeli: zagrożenia dla walorów krajobrazowych jako obiekty dysharmonizujące krajobraz wymieniono m.in. maszty telekomunikacyjne. W rozdziale 4 wyznaczono Obszary realizacji działań ochronnych. Jak stanowi § 4: na terenie Parku wyznacza się następujące obszary realizacji działań ochronnych: 1/ Obszar nr 1 (O1) - obszar krajobrazu zbliżonego do naturalnego; 2/ Obszar nr 2 (O2) - obszar krajobrazu naturalno-kulturowego; 3/ Obszar nr 3 (O3) - obszar krajobrazu kulturowego. Teren inwestycji znajduje na obszarach realizacji działań ochronnych przedstawionych w załączniku nr 6 do uchwały. W § 9 określono następujące działania z zakresu ochrony krajobrazu: Ochrona sylwetek miejscowości poprzez ograniczenie lokalizowania obiektów wysokościowych, tworzących akcenty dysharmonijne odstających od istniejącej zabudowy poprzez odpowiednie zapisy w dokumentach planistycznych gmin Ochrona przestrzeni poza linią widoku chronionego przed zaburzeniem obiektami wysokościowymi zaburzającymi panoramę miasta poprzez odpowiednie zapisy w dokumentach planistycznych gmin - Ip. 4 Dla obiektów infrastruktury komunalnej i przesyłowej powstających na terenie Parku poszukiwanie lokalizacji umożliwiającej wkomponowanie obiektów w krajobraz. Wykorzystanie rzeźby terenu, efektu tła oraz zieleni maskującej. W przypadku budowy nowych linii elektroenergetycznych należy wykonać linie podziemne. Wprowadzenie zieleni maskującej wokół obiektów infrastruktury usługowej i komunikacyjnej. - Ip. 6 W świetle powyższego lokalizacja masztu stanowi zagrożenie dla walorów krajobrazowych Parku, a ponadto narusza zasady ochrony krajobrazu, który ma być chroniony przed zaburzeniem obiektami wysokościowymi.

Na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła [...] Sp.z.o.o. z siedzibą w W. zarzucając naruszenie:

1/ art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 51 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. poprzez niezbadanie przez organ II instancji przesłanek prawnie relewantnych, wskazanych w art. 56 u.p.z.p., tj. zgodności zamierzenia inwestycyjnego spółki z przepisami odrębnymi i brak uzgodnienia projektu decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, a w konsekwencji wydanie decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w sposób niezgodny z przepisami prawa;

2/ art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art 80 k.p.a. poprzez nieuprawnioną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, a w konsekwencji niepoparte żadnymi dowodami dowolne ustalenie, iż planowana inwestycja [...] doprowadzi do ingerencji w chroniony prawem krajobraz terenu C.- R. Parku Krajobrazowego, a także że prace budowlane przy budowie fundamentów wieży trwale zniekształcą rzeźbę terenu, czym zostanie naruszony zakaz określony w uchwale nr XXXVI/546/17 Sejmiku Województwa, a maszt telekomunikacyjny stanowić będzie obiekt dysharmonizujący krajobraz w myśl powołanej wyżej uchwały i naruszy wymagania ładu przestrzennego, dając pierwszeństwo walorom przyrodniczym i krajobrazowym, a w konsekwencji wydanie decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w sposób niezgodny z przepisami prawa;

3/ art 7 k.p.a., art 77 § 1 k.p.a. w zw. z art 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w zw. z art 11 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktów, które organ II instancji uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł, względnie brak wskazania przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w tym brak wyjaśnienia dlaczego zdaniem organu II instancji inwestycja spółki negatywnie wypłynie na walory krajobrazowe i przyrodnicze, a także brak wyjaśnienia, co organ II instancji rozumie pod pojęciem "obiektu dysharmonizującego krajobraz dlaczego planowana inwestycja jest w ten sposób charakteryzowana, jak również brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji i wyjaśnienia zasadności zastosowania przytoczonych przepisów w niniejszej sprawie;

4/ art. 107 § 1 pkt 4) i pkt 6) i § 3 k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1 u.p.z.p., art 52 ust. 1 u.p.z.p., art. 54 u.p.z.p poprzez ich błędne zastosowanie i wskazanie jako podstawy prawnej decyzji organu II instancji, podczas gdy przepisy te nie są przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 56 u.p.z.p. i nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego;

5/ art 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art 6 k.p.a., art 7 k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przez organ II instancji i poprzedzającej jej decyzji Burmistrza Gminy C. w oderwaniu od przepisów obowiązującego prawa, przy jednoczesnym braku działania przez organ II instancji w postępowaniu w granicach i na podstawie przepisów prawa oraz prowadzanie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, pomimo, iż zamierzenie inwestycyjne spółki jest zgodne z przepisami odrębnymi i nie narusza żadnych przepisów;

6/ art. 51 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie i brak dokonania uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, w sytuacji gdy planowana inwestycja [...] jest położona na terenie C. - R. Parku Krajobrazowego i samodzielne dokonanie przez organ II instancji ustaleń z zakresu ochrony przyrody z przekroczeniem swoich kompetencji, a w konsekwencji wadliwe utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego;

7/ art. 17 ust. 1 pkt 5) i ust. 2 pkt 4) ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w zw. z art. 2 pkt 5) u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie i ustalenie, że "wykonanie niezbędnych prac budowlanych, w tym fundamentów pod planowaną wieżę stanowić będzie wykonanie prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu szczególnie, że ich efektem będzie obiekt o wysokości 56 m, podczas gdy zakaz wykonywania prac trwale zniekształcających rzeźbę terenu nie dotyczy realizacji inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o czym wprost stanowi art. 17 ust. 2 pkt 4) u.o.p.;

8/ art. 50 ust. 1 u.p.z.p., art. 52 ust. 1 u.p.z.p., art. 54 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię tych przepisów lub wadliwe ich zastosowanie jako przepisów odrębnych uzasadniających odmowę ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, podczas gdy przepisy te nie są przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 56 u.p.z.p., jak również z uwagi na to, że planowana inwestycja nie narusza tych przepisów;

9/ art. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 56 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię lub wadliwe zastosowanie przepisów, polegającą na ustaleniu, że "lokalizacja masztu stanowi zagrożenie dla walorów krajobrazowych parku, a ponadto narusza zasady ochrony krajobrazu, który ma być chroniony przed zaburzeniem obiektami wysokościowymi oraz nieuzasadnione uznawanie walorów kompozycyjno-estetycznych jako najbardziej znaczących elementów ładu przestrzennego, pomijając, że ład przestrzenny uwzględniać powinien wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, czy też społeczno-gospodarcze;

10/ art. 2 pkt 4) u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię lub wadliwe zastosowanie przepisu, a to poprzez pominięcie, iż interes publiczny winien uwzględniać zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, a więc i mieszkańców, którzy korzystają lub będą korzystać z sieci telefonii komórkowej [...] a nie być rozpatrywany tylko pod kątem walorów estetycznych i krajobrazowych;

11/ art. 1 ust. 2 pkt 10) u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i brak uwzględnienia przy wydaniu decyzji potrzeb w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej;

12/ art. 56 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowania i wydanie decyzji odmownej w sytuacji, gdy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego – stacji bazowej telefonii komórkowej. W ocenie organu, lokalizacji tej sprzeciwią się zapisy uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego w przedmiocie utworzenia C. R. Parku Krajobrazowego, ustanawiające między innymi zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu. W ocenie organu stacja bazowa telefonii komórkowej jest sprzeczna z tym zapisem i doprowadzi do ingerencji w chroniony prawem krajobraz terenu. W ocenie sądu decyzja jest wadliwa.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977; dalej ustawa) inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy następuje na wniosek inwestora, który powinien zawierać elementy określone w art. 52 ust. 2 ustawy. Jednocześnie stosownie do treści art. 56 ustawy, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego ma charakter związany, polegający na tym, że organ, rozpatrując wniosek inwestora, bada jedynie czy dana inwestycja spełnia przesłanki ściśle określone przepisami prawa. To nie od uznania organu zależy, czy na danym terenie będzie możliwa realizacja danej inwestycji celu publicznego, lecz od tego, czy taką możliwość w konkretnym wypadku przewidują przepisy prawa (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2202/10).

Jak stanowi art. 2 pkt 5 ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o "inwestycji celu publicznego" - należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344). Definicja "inwestycji celu publicznego" wskazuje na dwie cechy tego pojęcia. Pierwszą cechą charakteryzującą inwestycję celu publicznego jest jej zakres, tj. określenie czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym. Drugą cechą charakterystyczną tego pojęcia jest cel danego zamierzenia, tj. czy stanowi on realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Tylko łączne spełnienie tych dwóch przesłanek może przesądzać, iż dane przedsięwzięcie spełnia wymogi zaliczenia go do inwestycji celu publicznego, w stosunku do którego zastosowanie mają przepisy art. 50-58 (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2020 r. II OSK 567/18, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, z dnia 5 czerwca 2020 r. II SA/Kr 1534/19, oraz z dnia 13 maja 2021 r. II SA/Kr 223/21). Jak zasadnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2019 r. II OSK 2338/17 stacja bazowa telefonii komórkowej jest elementem niezbędnym dla funkcjonowania sieci, bezpośrednio związanym ze świadczeniem usług telekomunikacyjnych. Jest to zamierzenie inwestycyjne w sieci telekomunikacyjne wykorzystywane do świadczenia usług telekomunikacyjnych dostępnych dla ogółu użytkowników. Posiada zatem status urządzenia łączności publicznej w rozumieniu art. 6 pkt 1 u.g.n., którego realizacja stanowi działania o znaczeniu ponadlokalnym. Stanowi więc inwestycję celu publicznego, o której mowa w art. 2 pkt 5 u.p.z.p.

W ocenie sądu zamierzenie inwestycyjne spełnia kryteria by uznać je za inwestycje celu publicznego. Jest to przedsięwzięcie o znaczeniu ponadlokalnym i stanowi ono realizację jednego z celów, o których mowa w art. 6 pkt 1 u.g.n. tj. budowę obiektów łączności publicznej. Organ działając na zasadzie związania administracyjnego nie mógł legalnie odmówić lokalizacji tej inwestycji, jeżeli nie sprzeciwiały się tej lokalizacji przepisy odrębne. W orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że z samego faktu utworzenia parku krajobrazowego, na terenie którego znajdują się zasługujące na ochronę wartości przyrodnicze i walory krajobrazowe, nie można wyprowadzić generalnego zakazu wprowadzania jakiejkolwiek zabudowy. Zakazy takie bądź ograniczenia wynikać muszą z innych przepisów i służyć celom, dla których zostały ustanowione (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2017 r. II OSK 2375/16, z dnia 4 sierpnia 2009 r. II OSK 1239/08, z dnia 1 czerwca 2012 r. II OSK 471/11). Kwestią otwartą jest czy same zapisy (zakazy) zamieszczone w uchwale ustanawiającej park krajobrazowy są wystarczające, by uznać że stanowią one samoistną podstawę by odmówić czy to udzieleniu pozwolenia na budowę czy ustalenia warunków zabudowy czy jak ma to miejsce w niniejszej sprawie ustalenia lokalizacji celu publicznego. W orzecznictwie kwestia ta nie jest jednolicie oceniania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 stycznia 2008 r. II SA/Bk 793/07, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2016 r. II OSK 3208/14, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2020 r. II OSK 516/18).

W ocenie sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, istniej jednak norma szczególna która wprost nakazuje rozpoznanie wniosku dotyczącego danego zamierzenia inwestycyjnego w oparciu (także) o kryteria zawarte w katalogu zakazów wymienionych w uchwale ustanawiającej park krajobrazowy. Zgodnie bowiem z art. 73 ustawy 73 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2556 z późn. zm.). w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się w szczególności ograniczenia wynikające z ustanowienia w trybie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2022 r. poz. 916, 1726, 2185 i 2375 parku narodowego, rezerwatu przyrody, parku krajobrazowego, obszaru chronionego krajobrazu, obszaru Natura 2000, zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, użytku ekologicznego, stanowiska dokumentacyjnego, pomników przyrody oraz ich otulin.

Zauważyć należy, że skoro w przepisie tym mowa, że w decyzjach ustalających warunki zabudowy uwzględnia się ograniczenia, co należy rozumieć jako zakazy wynikające z ustanowienia między innymi parku krajobrazowego, należy przez to rozumieć, że także przepis ten obejmuje ustalenie lokalizacji celu publicznego jako zamierzenia inwestycyjnego analogicznego do warunków zabudowy, tyle, że dotyczącego innego rodzaju inwestycji. Samo zaś pominięcie w w/w przepisie lokalizacji celu publicznego, jest niedbalstwem legislacyjnym a nie celowym zamierzeniem ustawodawcy. Inną kwestią jest natomiast, kto jest kompetentny do oceny, czy zamierzenie inwestycyjne narusza (nie narusza) zakazy ustanowione w uchwale ustanawiającej park krajobrazowy. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 53 ust 4 pkt 8 ustawy, decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Jak zasadnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2013 r. II OSK 1785/11 kwestie ograniczeń wynikających z ochrony przyrodniczej terenów, na których położona jest nieruchomość nie podlegają badaniu przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, lecz są przedmiotem oceny w postępowaniu przed organem współdziałającym. Organ taki uprawniony jest do zajęcia stanowiska w kwestii ewentualnej ochrony przyrodniczej terenu i ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu, a stanowisko to przybiera formę postanowienia. Powoduje to obowiązek organu współdziałającego do wykazania, że budowa obiektu budowlanego narusza zakazy niszczenia, uszkadzania, przekształcania obszaru, czy też trwale zniekształca rzeźbę terenu itd. Owo przyzwolenie lub jego brak winny opierać się na tych elementach przyszłego rozstrzygnięcia, które mieszczą się w zakresie właściwości współdziałającego organu.

Pogląd ten w pełni podziela sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. To nie organ uprawniony do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (lokalizacji inwestycji celu publicznego) decyduje czy dane zamierzenie narusza (nie narusza) zakazy ustanowione dla ochrony parku krajobrazowego. Jest to kompetencja wyspecjalizowanej jednostki - regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Przypomnieć należy, iż uzgodnienie jest mocną formą współdziałania organów administracji. Po pierwsze, uzgodnienie jest elementem wymaganym w procesie ustalania lokalizacji celu publicznego a pominięcie tego etapu postępowania jest samodzielną przesłanką eliminacji decyzji (pozytywnej bądź negatywnej) z obrotu prawnego jako wydanej z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu wpływającym na rozstrzygnięcie. Po drugie uzgodnienie jest obligujące organ wydający decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego w zakresie, w jakim przedsięwzięcie to jest oceniane pod względem jego zgodności z przepisami dotyczącymi ochrony przyrody, między innymi tymi dotyczącymi parków krajobrazowych. Po trzecie organ procedujący w przedmiocie ustalenia lokalizacji celu publicznego sam nie jest władny kwestii tych oceniać.

Zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wymienione wyżej trzy zasady naruszyła, co czyni ją wadliwą w stopniu nakazującym usunięcie ich z prawnego.

Wskazać też należy, że zgodnie z art. 17 ust 2 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody zakazy, o których mowa w ust. 1-1b, nie dotyczą realizacji inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej "inwestycją celu publicznego". Organ wadliwe powoływał się zatem (nie będąc przy tym do tego uprawnionym), że przedmiotowa inwestycja w obszarze w jakim ma być zlokalizowana narusza zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu.

Odnosząc się do decyzji organu I instancji wskazać należy, iż ustalenie lokalizacji celu publicznego jest pierwszym etapem procesu inwestycyjnego, na którym nie bada się parametrów zamierzenia inwestycyjnego a jedynie kwestie urbanistyczne. Organ po pierwsze nie może tych kwestii oceniać, po drugie organ administracji, nie może przyjmować, że inwestor nie zastosuje się do treści decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego i de facto zrealizuje inne przedsięwzięcie, niż określone w tej decyzji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2019 r. II SA/Ol 267/19).

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.