Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2246/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

II OZ 775/20 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 20 czerwca 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant: starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2306/19 oraz zażalenia J. K., E. K. i P.K. na pkt 2 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2306/19 w sprawie ze skargi J. K., E. K., P.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2019 r. nr KOA 2502/Ar/18 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną E.R.; 2. oddala zażalenie J.K., E.K. i P.K. na pkt 2 zaskarżonego wyroku; 3. zasądza od E.R. na rzecz J.K., E.K. i P.K. solidarnie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 10 stycznia 2020 r., IV SA/Wa 2306/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie w sprawie ze skargi J. K., E. K. i P.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (SKO lub Kolegium) z 3 czerwca 2019 r., nr KOA 2502/Ar/18, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję nr 16/2018/W Wójta Gminy [...] z 29 czerwca 2018 r.; w pkt 2. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, decyzją Wójta Gminy [...] nr 16/2018/W z 29 czerwca 2018 r., rozpoznając wniosek E.R., (inwestor), ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zadaszonych kortów tenisowych, które mają powstać na użytek planowanej inwestycji, tj. budynku przedszkola ze świetlicą edukacyjną oraz częścią mieszkalną i niezbędną infrastrukturą techniczną na dz. ew. nr [...] i [...] przy ul. [...] na terenie Gminy [...] w obrębie geodezyjnym [...] (decyzja wzt). Decyzja wzt została wydana w związku z wyrokiem WSA w Warszawie z 28 listopada 2018 r., IV SA/Wa 2405/17.

Dalej w wyroku IV SA/Wa 2306/19 przywołano, że od powyższej decyzji wzt, zostało złożone odwołanie przez E.K., P.K. i E.K. W odwołaniu podniesiono nieuwzględnienie wskazań zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 czerwca 2017 r., II OSK 2558/15 i powtórzonych przez WSA w Warszawie w wyroku IV SA/Wa 2405/17. Odwołujący się zarzucili także dowolność w wydaniu decyzji, zaniechanie zebrania postulowanego przez NSA i WSA materiału dowodowego oraz niekompletność uzasadnienia decyzji wzt przejawiającą się w braku rzetelnego i wyczerpującego omówienia tego, które okoliczności - znajdujące oparcie w wynikach analizy - uzasadniają spełnienie przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Upzp), w tym brak wyjaśnienia przesłanek uzasadniających ustalenie parametrów zabudowy w odstępstwie od średnich wartości dla obszaru analizowanego.

Wyrokując w sprawie IV SA/Wa 2306/19 kolejno wskazano, że powołaną na wstępie decyzją z 3 czerwca 2019 r. SKO w Warszawie – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (w dacie orzekania przez organ odwoławczy – Dz. U. 2018, poz. 2096 ze zm., K.p.a. – uwaga Sądu) utrzymało w mocy w/w decyzję wzt.

W wyroku zrekapitulowano stanowisko organu odwoławczego. Kolegium wskazało, że organ I instancji dokonał niezbędnych uzgodnień, jak również prawidłowo wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził jego analizę, uwzględnił funkcję zabudowy znajdującą się w obszarze analizowanym, w tym okoliczność, że planowana zabudowa nie jest położona na terenach silnie zurbanizowanych, ale pośród zabudowy o mniejszym stopniu zagęszczenia, z przewagą terenów o funkcjach rolniczych, wypoczynkowych oraz rekreacyjnych (w sąsiedztwie Stawów Pęcickich oraz rzeki Utraty). W bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zabudowa zagrodowa, jak i tereny wykorzystane rolniczo. Powyższe w ocenie Kolegium świadczy o niejednolitym, pod względem charakteru zainwestowania, sposobie wykorzystania przestrzeni. Nadto, zdaniem Kolegium analiza wykazała, że w obszarze występują obiekty, w których prowadzona jest działalność o charakterze zbliżonym do działalności inwestora (Fundacja [...], która promuje działalność turystyczno-kulturalną, Towarzystwo [...] - organizator spływów kajakowych na rzece Utracie). Zatem, planowana zabudowa - polegająca na budowie zadaszonych kortów tenisowych, które mają powstać na użytek planowanej inwestycji, tj. budynku przedszkola ze świetlicą edukacyjną oraz częścią mieszkalną i niezbędną infrastrukturą techniczną, jako inwestycja o charakterze rekreacyjno-sportowym stanowi kontynuację funkcji rekreacyjno-sportowej, występującej w obszarze analizowanym. Nadto, z analizy materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji wynika, że w obszarze analizowanym podmioty publiczne, jak i prywatne prowadzą działalność sportowo-rekreacyjną (spływy kajakowe, odczyty), a zatem w obszarze funkcjonuje także działalność o charakterze komercyjnym.

Kolegium uznało, że analiza obszaru przeprowadzona w zakresie kontynuacji funkcji, umożliwia zabudowę zgodnie z intencją inwestora, zaś zakres przeprowadzonego postępowania odpowiada wytycznym zawartym w wyroku WSA wiążącym w niniejszej sprawie.

W odniesieniu do linii zabudowy, organ uznał, biorąc pod uwagę charakterystykę występującej zabudowy mieszkaniowej w obszarze analizowanym, w szczególności osiedle [...], wyznaczenie tego parametru winno nastąpić w oparciu o dane z obszaru analizowanego tj. § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, rozp. 2003). W konsekwencji za prawidłową uznał przyjętą w decyzji wartość – 8 m od ulicy [...].

Jeśli idzie o wskaźnik powierzchni nowej zabudowy to ustalenie go na podstawie § 5 pkt 2 rozp. 2003 uzasadnione jest tym, że w obszarze analizowanym znajdują się grunty pozbawione zabudowy z uwagi na ich rolnicze wykorzystanie, jak i tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Prawidłowo zatem organ I instancji przyjął wartość 33% odnosząc się do działek położonych po południowej stronie ulicy [...]. Działki te, jak wynika z załącznika mapowego, stanowią obszar zabudowany, umożliwiający określenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy.

Jeśli idzie o wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, to Kolegium wyjaśniło, że wskaźnik ten ustala się co do zasady jako przedłużenie zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, chyba że są one zróżnicowane. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji przeprowadził analizę co do wysokości budynków znajdujących się w obszarze analizowanym i przyjął wartość 9 m, jako średnią z obszaru, co zważywszy okoliczność zróżnicowania zabudowy znajdującej się obszarze, nie narusza § 7 pkt 3 ww. rozporządzenia.

Również w zakresie wyznaczenia szerokości elewacji frontowej organ odwoławczy nie dopatrzył się uchybień. Jak wynika z analizy obszaru szerokość zabudowy waha się od 8 do 53 m, co świadczy o dużym zróżnicowaniu tego parametru. Zasadnie zatem organ I instancji uwzględnił gabaryty kortu tenisowego i odniósł tę wartość do zabudowy działki ew. nr [...], co w świetle § 6 ust. 2 rozp. 2003, jest działaniem dopuszczalnym. Także ponowna analiza parametru określonego w § 8 rozp. 2003 dokonana przez organ odwoławczy, potwierdziła prawidłowość jego wyznaczenia.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w zakresie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do hałasu, który może generować planowana inwestycja w kontekście wytycznych zawartych w wyroku WSA, Kolegium za słuszne, acz lakoniczne uznało stanowisko organu I instancji polegające na uznaniu, iż kwestie te mogą być przedmiotem rozważań na etapie pozwolenia na budowę i po realizacji planowanej inwestycji.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego nie uwzględnienia formy architektonicznej budynku posadowionego na działce skarżących, Kolegium wyjaśniło, iż budynek należący do skarżących (wybudowany w stylu klasycystycznym) jest nowym obiektem budowlanym, zrealizowanym w formie architektonicznej zgodnej z wolą właściciela nieruchomości i niezależnie od faktu, że budynek architekturą nawiązuje do zabudowy charakterystycznej dla posiadłości XIX-wiecznych, nie podlega ochronie prawnej, którą, w odniesieniu do zabudowy zabytkowej i jej otoczenia, przewidują regulacje zawarte w ustawie z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2017, poz. 2187). Nadto, budynek ten, niezależnie od prezentowanych walorów wizualnych, pod względem architektonicznym jest obiektem jednostkowym, w stosunku do zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że na powyższą decyzję skargę do WSA złożyli J.K., P.K. i E.K. zarzucając:

1) naruszenie art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Ppsa) w zw. z art. 170 oraz art. 3 § 1 Ppsa, poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej ani wskazań zawartych w wyroku WSA w Warszawie z 28 listopada 2017 r., IV SA/Wa 2405/17, wynikających z wytycznych i oceny prawnej sformułowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 czerwca 2017 r. II OSK 2558/15, w szczególności:

a) błędną akceptację zaniechania przez organ I instancji szczegółowej analizy zgodnej ze wskazanymi przez NSA wytycznymi, która to analiza powinna opierać się na fachowych wypowiedziach i ocenach podmiotu uprawnionego do sporządzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej, zawierającej "wyczerpujące rozważania dotyczące funkcji i parametrów istniejących w obszarze analizowanym zabudowań" oraz niewykazanie, "w odniesieniu do których obiektów planowana zabudowa wypełniać będzie funkcję uzupełniającą, bądź stanowić będzie jej kontynuację" (oba cytaty z wyroku WSA), a w konsekwencji pochopne stwierdzenie, jakoby zakres przeprowadzonego postępowania odpowiadał wytycznym zawartym w wyroku WSA;

b) pominięcie w zaskarżonej decyzji (i akceptację pominięcia przez organ I instancji) kwestii najbliższego sąsiedztwa zamierzonej zabudowy, które stanowi działka skarżących zabudowana domem generującym określone wymagania kompozycyjno-estetyczne mieszczące się, zdaniem NSA, w ustawowym pojęciu ładu przestrzennego; zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyrokach NSA i WSA, analiza powinna zawierać fachową wypowiedź oraz ocenę, w jakim stopniu budynek Skarżących wpływa na kształtowanie ładu przestrzennego;

c) niewykazanie w zaskarżonej decyzji, w decyzji I instancji, ani w załączonej do tejże decyzji analizie urbanistycznej, jakie elementy zagospodarowania przestrzeni występujące w analizowanym obszarze, w szczególności użytkowanie jakich obiektów, uzasadniają pogląd o istnieniu na tym obszarze samodzielnie traktowanej funkcji rekreacyjnej i wypoczynkowej oraz brak jakiejkolwiek fachowej oceny dotyczącej rozróżnienia zabudowy o charakterze ściśle komercyjnym oraz zabudowy niekomercyjnej, służącej ogółowi mieszkańców, które to rozróżnienie, zdaniem WSA oraz NSA, powinno stać się przedmiotem rozważań organów administracji;

d) pominięcie w załączonej do zaskarżonej decyzji organu I instancji analizie urbanistyczno-architektonicznej (i akceptację pominięcia przez organ I instancji) kwestii wartości wynikającej z pojęcia formy architektonicznej, skoro - zdaniem WSA oraz NSA - analiza winna zostać uzupełniona o rozważania dotyczące form architektonicznych posadowionych na nieruchomościach sąsiednich, w tym na nieruchomości Skarżących;

e) błędną akceptację odstąpienia przez organ I instancji od - wynikającego z wytycznych WSA - wyjaśnienia, "czy rodzaj planowanej inwestycji pozwoli na zachowanie poziomu hałasu właściwego dla istniejącego obecnie układu urbanistycznego" (cytat z wyroku WSA) przez zakwestionowanie potrzeby przeprowadzenia takich czynności, przejawiające się w szczególności w braku zebrania materiału dowodowego w postaci przeprowadzenia pomiarów i ustalenia parametrów dotyczących dozwolonego poziomu hałasu w obszarze analizowanym oraz brak sporządzenia na ich podstawie rzetelnej i fachowej analizy wyjaśniającej, czy powstanie zadaszonych kortów (zwłaszcza kilku zadaszonych kortów - hal tenisowych) doprowadzi do zwiększenia poziomu hałasu w stosunku do sytuacji aktualnie występującej;

2) naruszenie art. 7, 8, 77 § 1, 80 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. oraz § 3 pkt 1 w zw. z § 2 pkt 2, 3 i 4 rozp. 2003 i w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 5 i 7 oraz art. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 Upzp poprzez:

a) brak zebrania wystarczającego materiału dowodowego i w konsekwencji niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych oraz niepełne uzasadnienie decyzji, przejawiające się w braku wyjaśnienia (w oparciu o fachową analizę urbanistyczno-architektoniczną):

- czy możliwy jest brak kolizji planowanej zabudowy z dotychczasową funkcją obszaru, a jeśli tak, to w odniesieniu do których obiektów planowana budowa zadaszonych kortów (hal tenisowych) wypełniać będzie funkcję uzupełniającą, bądź stanowić będzie kontynuację, a w szczególności z uwagi na użytkowanie jakich obiektów i jakie zagospodarowanie przestrzeni, w obszarze analizy występuje odrębnie traktowana funkcja rekreacyjna i wypoczynkowa;

- czy możliwe jest, aby forma architektoniczna planowanych zadaszonych kortów (hal tenisowych) kontynuowała lub uzupełniała formy architektoniczne znajdujące się na nieruchomościach sąsiednich, w tym na nieruchomości Skarżących, a jeśli tak, to jakie warunki pod względem formy każda z planowanych hal tenisowych musiałaby spełnić;

- czy planowana budowa zadaszonych kortów (hal tenisowych) pozwoli na zachowanie poziomu hałasu właściwego dla istniejącego obecnie układu urbanistycznego oraz w jaki sposób;

b) bezpodstawne i niepoparte jakimkolwiek materiałem dowodowym ani fachową analizą przyjęcie, aby działalność Fundacji [...] lub Towarzystwa [...] lub podmiotów prowadzących działalność w dziedzinie spływów kajakowych i odczytów wykazywała jakiekolwiek podobieństwo pod względem funkcji, parametrów, cech i wskaźników zagospodarowania terenu oraz mogła decydować o uznaniu, iż realizacja hal tenisowych stanowić będzie kontynuację istniejącej na tym terenie funkcji rekreacyjno- sportowej;

c) bezpodstawne i niepoparte jakimkolwiek materiałem dowodowym ani fachową analizą dopuszczenie dozwolonej procentowej wartości zabudowy powierzchni działek o nr ew. [...] i nr ew. [...] na poziomie 33%, tj. znacznie przekraczającym ustaloną średnią wartość dla obszaru analizowanego, która wynosi 21%;

d) bezpodstawne przyjęcie 1,5 miejsca postojowego na jeden kort, podczas gdy z doświadczenia życiowego wiadomo, że na kort położony w odludnej okolicy wszyscy gracze dojeżdżają samochodami, przy czym większość graczy dojeżdża indywidualnie, wobec czego potrzebne jest zapewnienie co najmniej 4 miejsc na jeden kort;

e) brak wskazania kryteriów dla pojęcia "niepogorszenia" w pkt 4 zaskarżonej decyzji organu I instancji;

f) brak jakichkolwiek wskazań w pkt 5 ppkt d) zaskarżonej decyzji organu I instancji, jakie środki powinny zostać przedsięwzięte przez inwestora, aby chronić osoby trzecie przed hałasem generowanym przez użytkowanie przedmiotowych kortów tenisowych, a także w jakim czasie i trybie powinny one zostać podjęte oraz jakie przepisy obowiązującego prawa i jakie normy powinny zostać przez inwestorkę zachowane;

g) brak wskazania w pkt 6 zaskarżonej decyzji organu I instancji, jakiego rodzaju zabezpieczenie akustyczne należy wykonać oraz wymogi jakich przepisów odrębnych i jakich norm powinno ono spełniać,

h) dopuszczenie dowolności w zakresie form architektonicznych, której wyrazem jest niedoprecyzowanie w pkt 8 zaskarżonej decyzji organu I instancji, jakie konkretnie rozwiązania architektoniczne są dopuszczalne, a jakie nie;

3) naruszenie art. 2, art. 175 ust. 1 oraz art. 184 Konstytucji RP przez wydanie decyzji sprzecznej z zasadami wymiaru sprawiedliwości określonymi w przepisach najwyższej rangi, a to na skutek niezastosowania się do wytycznych sformułowanych w wyrokach WSA i NSA;

4) naruszenie art. 61 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1), 2), 3), 5) i 7) oraz art. 2 pkt 1 Upzp poprzez nieuwzględnienie sformułowanej w przepisie art. 61 ust. 1 tzw. zasady dobrego sąsiedztwa oraz wydanie decyzji o warunkach zabudowy mimo braku spełnienia przesłanek wynikających z tego przepisu;

5) naruszenie § 3 ust. 1 rozp. 2003, przez sporządzenie pobieżnej i niekompletnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ww. ustawy.

Skarżący wnieśli o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji, o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do tej skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, według sześciokrotności stawki minimalnej, tj. w wysokości 2880 zł z uwagi na duży nakład pracy poczynionej przez pełnomocnika Skarżących.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę uwzględnił.

W motywach tego wyroku sąd pierwszej instancji stwierdził - wbrew stanowisku organu II instancji – że sporządzona na potrzeby ponownego rozpatrzenia sprawy analiza urbanistyczna nie spełnia wszystkich wymogów. Mianowicie, w analizie tej nie tylko nie zawarto wynikających z wytycznych wydanych w sprawie orzeczeń sądów stosownych rozważań, ale powiela ona nieścisłości wynikające z analiz sporządzanych na wcześniejszych etapach postępowania, wskazując m. in. że na obszarze analizowanym występuje jednolita pod względem charakteru zainwestowania funkcja. Podczas gdy z decyzji organu I i II instancji jasno wynika, że właśnie na obszarze analizowanym występuje funkcja niejednolita (zabudowa zagrodowa, jedno- i wielorodzinna, funkcja usługowa i rekreacyjna). W wyroku wskazano, aby ponownie rozpatrując sprawę, organ zlecił wykonanie nowej analizy, która będzie odpowiadać wymogom określonym w wyrokach NSA i WSA, wydanych w niniejszej sprawie.

Niezależnie jednak od powyższego, zdaniem sądu wojewódzkiego w sprawie powstała wątpliwość innego rodzaju, wymagająca wyjaśnienia zasadniczej kwestii, tj. czy w ogóle istnieje prawna możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem. Otóż z wyjaśnień udzielonych na rozprawie przed sądem wojewódzkim przez pełnomocnika skarżących wynika, że inwestycja dla której realizacji została wydana zaskarżona decyzja, dotyczy inwestycji już zrealizowanej, nie zaś inwestycji planowanej. Dodatkowo, z dokumentów załączonych do skargi wynika, że decyzja o pozwoleniu na budowę dotycząca tej inwestycji, została uchylona. Sąd pierwszej instancji zauważył, że inwestycja zrealizowana w oparciu o wyeliminowaną z obrotu prawnego decyzję o pozwoleniu na budowę, staje się samowolą budowlaną. W takim zaś razie wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy – w ocenie sądu a quo – możliwe jest wyłącznie w przypadku prowadzenia postępowania legalizacyjnego i wydania w jego ramach postanowienia organu nadzoru budowlanego (art. 48 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – Dz. U. 2019, poz. 1186, uPb).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła E.R. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 176 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325, Ppsa) zarzuca się:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa), a mianowicie:

a. art. 151 w zw. z art. 3 § 1 Ppsa, oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (w skardze kasacyjnej przywołano nieaktualny publikator, prawidłowo należało powołać 2019, poz. 2167, Pusa – uwaga Sądu) poprzez bezzasadne uwzględnienie skargi, podczas gdy prawidłowa analiza sprawy i prawidłowe wykonanie obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej powinny były doprowadzić do jej oddalenia, co odpowiada również temu samemu zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, które błędnie zostały zastosowane, mimo braku naruszenia przepisów prawa procesowego, jak i materialnego;

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 Ppsa poprzez przyjęcie, że organ wydał decyzję o warunkach zabudowy niezgodnie ze wskazaniami wyrażonymi przez NSA oraz WSA w przedmiotowej sprawie, dotyczącymi sporządzenia nowej analizy urbanistycznej przez osobę posiadającą specjalistyczną wiedzę z uwzględnieniem wytycznych, podczas gdy organ wydał decyzję po dokonaniu szczegółowej analizy zgodnie w wytycznymi, tj. po przeprowadzeniu nowej analizy przez osobę posiadającą specjalistyczną wiedzę, oraz ze szczególnym uwzględnieniem rozważań dotyczących funkcji i parametrów istniejących w analizowanym obszarze oraz dotyczących form architektonicznych posadowionych na nieruchomościach sąsiednich;

c. art. 141 § 4 w zw. z art 133 § 1 Ppsa w zw. z art. 1 § 1 i § 2 Pusa oraz art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa polegające na ustaleniu przez sąd I instancji stanu faktycznego niezgodnego z rzeczywistością poprzez uwzględnienie zarzutów podniesionych przez skarżących dot. naruszenia przez organy art. 153 Ppsa, podczas gdy organ uwzględnił w decyzji wskazania sądu dokonując analizy opierając się na wypowiedziach i ocenach osoby uprawnionej do sporządzania analizy architektoniczno-urbanistycznej, organ uwzględnił kwestie najbliższego sąsiedztwa, również pod kątem wymagań kompozycyjno-estetycznych, wykazał elementy uzasadniające istnienie funkcji rekreacyjnej i wypoczynkowej, a także w sposób wystarczający odniósł się do poziomu hałasu;

d. art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 Ppsa w zw. z art. 1 § 1 i § 2 Pusa oraz art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa polegające na ustaleniu przez sąd pierwszej instancji stanu faktycznego niezgodnego z rzeczywistością poprzez wybiórcze i sprzeczne z materiałem dowodowym zebranym w sprawie przedstawienie stanu faktycznego sprawy, tj. wskazanie nieścisłości pomiędzy decyzją wzt, a załączoną do niej analizą urbanistyczną w kwestii określenia jednolitości pod względem zainwestowania funkcji obszaru, podczas gdy zarówno decyzja jak i analiza urbanistyczna wskazuje, że ze względu na sposób zagospodarowania obszaru i jego wykorzystywania świadczy o jednolitym pod względem zainwestowania sposobie wykorzystania terenu;

e. art. 151 Ppsa poprzez błędne przyjęcie, że skarga zasługuje na uwzględnienie, podczas gdy prawidłowa analiza sprawy i prawidłowe wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej powinno prowadzić do oddalenia skargi w całości, albowiem kontrolowana decyzja SKO, jest zgodna z prawem.

f. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 Ppsa w zw. z art. 16 K.p.a. poprzez niewyrażenie stosownej oceny prawnej oraz udzielenie organowi błędnych i niekompletnych wytycznych co do dalszego postępowania przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

Następstwa wszystkich zarzucanych powyżej uchybień – w ocenie skarżącej kasacyjnie – były na tyle istotne, że kształtowały treść wyroku sądu pierwszej instancji w takim stopniu, że gdyby do nich nie doszło, to wyrok tego sądu administracyjnego byłby inny.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 Ppsa), a mianowicie:

a. art 48 ust. 1 pkt 1 i 2 uPb poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do oczywiście błędnej konstatacji, że inwestycja zrealizowana w oparciu o wyeliminowaną z obrotu prawnego ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, staje się samowolą budowlaną;

b. art. 59 ust. 1 uPb poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do oczywiście błędnej konstatacji, iż inwestycja zrealizowana w oparciu o wyeliminowaną z obrotu prawnego ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, staje się samowolą budowlaną niezależnie od istnienia w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego;

c. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 K.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP — zob. artykuł Huberta Izdebskiego "Zasada proporcjonalności a władza dyskrecjonalna administracji publicznej w świetle polskiego orzecznictwa sądowego" w: Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 1(28)/2010) wszystkich okoliczności sprawy oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony, podczas gdy zasada proporcjonalności nakazuje taką interpretację przepisów, aby w jak najmniejszym stopniu naruszane były podstawowe prawa konstytucyjne obywateli, takie jak prawo własności i ochrona praw nabytych.

Mając powyższe na względzie, w oparciu o art. 176 § 1 pkt 3 Ppsa oraz art. 185 § 1 Ppsa, skarżąca kasacyjnie wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie i:

1/ uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.

2/ zasądzenie na rzecz skarżącej (wypadnie uznać, że chodzi o skarżącą kasacyjnie – uwaga Sądu) kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej starano się rozwinąć argumentację na rzecz skuteczności podniesionych zarzutów kasacyjnych. Zdaniem skarżącej kasacyjnie organ wydał decyzję po dokonaniu szczegółowej analizy zgodnie z wytycznymi zapadłych w granicach sprawy orzeczeń sądów administracyjnych, tj. po przeprowadzeniu nowej analizy przez osobę posiadającą specjalistyczną wiedzę, oraz ze szczególnym uwzględnieniem rozważań dotyczących funkcji i parametrów istniejących w analizowanym obszarze oraz dotyczących form architektonicznych posadowionych na nieruchomościach sąsiednich. W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną sąd wojewódzki zignorował fakt, że inwestor zrealizował swoje zamierzenie budowlane na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, które dopiero później zostało wyeliminowane z obrotu. Inwestycja nie może zatem zostać uznana za samowolę budowlaną. Jest rzeczą oczywistą, że inwestor, który działał w zaufaniu do organów państwa i przepisów prawa, nie powinien ponosić negatywnych konsekwencji działań organów administracji.

W odpowiedzi skarżących – reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika – na skargę kasacyjną wniesiono o:

1) "odrzucenie skargi" na podstawie art. 178 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa, wobec oczywistej niedopuszczalności skargi na skutek braku interesu prawnego E.R., oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, ewentualnie:

2) "oddalenie skargi" oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych,

3) wstrzymanie wykonalności decyzji z 29 czerwca 2018 r. nr 16/2018/W Wójta Gminy [...] o warunkach zabudowy, na podstawie art. 61 § 3 Ppsa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną podano w wątpliwość istnienie interesu prawnego skarżącej kasacyjnie, zarzuty naruszenia przepisów postępowania oceniono jako gołosłowne, zaś zarzuty naruszenia prawa materialnego jako nie mające znaczenia dla sprawy. Skarżący podnoszą, że działalność prowadzona na ww. korcie tenisowym, tj. gra w tenisa w bliskiej odległości od siedzib ludzkich (w dodatku: do późnych godzin wieczornych oraz w dni wolne od pracy) jest obecnie kontynuowana mimo podniesionych przez WSA wątpliwości odnośnie okoliczności, zbadanie których sąd ten nakazał w swoich wytycznych zawartych w wyroku z 10 stycznia 2020 r,, od którego wniesiono skargę kasacyjną. Wspomniana działalność narusza mir domowy oraz dobra osobiste skarżących, wyrządzając im w ten sposób szkodę.

Skarżący w piśmie procesowym z 23 maja 2023 r. wnieśli o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z oznaczonych dokumentów: decyzji Wójta Gminy [...] o warunkach zabudowy z 18 lipca 2022 r., wniosku o wznowienie postępowania i wstrzymanie wykonania decyzji z 12 sierpnia 2022 r., decyzji wójta Gminy [...] z 24 lutego 2023 r., odwołania skarżących oraz informacji z Rejestru wniosków, decyzji i zgłoszeń prowadzonych przez Główny Urząd Nadzoru Budowlanego z 17 maja 2023 r.

E.R. w piśmie swego pełnomocnika procesowego z 16 czerwca 2023 r. wniosła o oddalenie powyższego wniosku dowodowego, obszernie argumentując i wywodząc, że wnioskowane dowody z dokumentów nie odnoszą się do przedmiotowej sprawy, wszystkie te dokumenty zostały wytworzone już po wydaniu zaskarżonego wyroku.

Podczas rozprawy pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wnosił i wywodził, jak we wniesionym środku zaskarżenia, wyjaśniając, że użyty w nim skrót "kpa" oznacza Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.). Pełnomocnik skarżących wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej i jednocześnie wnosił o rozważenie czy postępowanie SKO nie miało charakteru rażącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 259) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach.

A. Nie jest zasadny wniosek zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną, aby ją odrzucić, skarżący – poza ograniczeniem się do podania w wątpliwość (ubocznie zauważyć wypadnie, że językowo poprawnie jest "podawać w wątpliwość", a "poddawać w wątpliwość" – uwaga Sądu) interesu prawnego skarżącej kasacyjnie, nie wskazują na jakim argumencie jurydycznym opierają swoje stwierdzenie w powyższym zakresie. Niewątpliwie skarżąca kasacyjnie była uczestnikiem na prawach strony w sprawie, w której zapadł kwestionowany wyrok, miała prawo wniesienia środka odwoławczego od tegoż wyroku.

B. Nie jest uzasadniony wniosek zawarty w piśmie procesowym skarżących o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z oferowanych dokumentów, skoro dokumenty te zostały wytworzone już po wydaniu zaskarżonego wyroku i dotyczą okoliczności i zdarzeń późniejszych, niż aktualnie kontrolowane orzeczenie WSA w Warszawie. Trafnie w piśmie procesowym skarżącej kasacyjnie z 16 czerwca 2023 r. wskazuje się na brak ziszczenia się przesłanki z art. 106 § 3 Ppsa, pozwalającej na uwzględnienie wniosku dowodowego.

C. Przywołany w skardze kasacyjnej przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem jest to przepis o charakterze ogólnym i wynikowym, który określa oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, wskazującego na jedną z przesłanek uwzględnienia skargi m. in. na decyzję administracyjną, skoro w tej sprawie skargę na taki akt uwzględniono, a nie oddalono jej na zasadzie art. 151 Ppsa, powinna wskazać konkretne przepisy, którym nie uchybił zaskarżony organ, a które to uchybienia dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji, jako stanowiące podstawę do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. W dalszej kolejności winna przekonać sąd kasacyjny, że uchybienia przepisów przez skarżony organ nie były tego rodzaju, że – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych – mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzuty naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, jak i art. 151 Ppsa będą musiały zostać uznany jako nie oparte na usprawiedliwionej podstawie.

D. Co się tyczy wskazania w skardze kasacyjnej jako mającymi być naruszonymi art. 3 § 1 oraz art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa, to wynika z nich odpowiednio jedynie to, że "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie" oraz, iż "Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne". Ze skargi kasacyjnej nie wynika, w jaki sposób dojść miało do naruszenia tych przepisów, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa, gdzie obok przytoczenia podstaw kasacyjnych należy w skardze kasacyjnej przywołać także ich uzasadnienie, w skardze kasacyjnej nie wyłuszczono takich powodów, dla których zarzuty naruszenia tych przepisów miałyby być oparte na usprawiedliwionych podstawach.

E. Nie mogły być uznane za trafne zarzuty naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 Ppsa. Ten pierwszy przepis stanowi, że "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". Zarzut naruszenia cyt. przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, sąd wojewódzki nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu, co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 133 § 1 Ppsa, z którego wynika m. in. to, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Zarzucanie sądowi pierwszej instancji wybiórczego i sprzecznego z materiałem dowodowym zebranym w sprawie przedstawienie stanu faktycznego sprawy, poprzez podnoszenie nieścisłości pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy a analizą urbanistyczną, nie dowodzi naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 Ppsa, a oznacza w istocie kwestionowania oceny stanu faktycznego. Tak skonstruowana podstawa kasacyjna nie dowodzi skuteczności zarzutu naruszenia przywołanych powyżej przepisów.

F. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 Ppsa. Trafnie sąd pierwszej instancji eksponował, że organy, jak i on sam, orzekały w warunkach uprzedniego związania ocenami prawnymi wyrażonymi w wyrokach II OSK 2558/15 oraz IV SA/Wa 2405/17. Przytoczono w związku z tym fragmenty tych judykatów, gdzie wyrażono postulaty odnośnie treści ponownie sporządzonej w sprawie ustalenia warunków zabudowy – analizy urbanistyczno-architektonicznej. Trafnie w związku z tym sąd pierwszej instancji ocenił, że analiza sporządzona na etapie postępowania przed organem I instancji wymogów wskazanych w cyt. orzeczeniach nie spełnia, a powiela nieścisłości, wynikające z analiz uprzednio sporządzanych. Wywodzenie przeto w skardze kasacyjnej, iż to organ uwzględnił wskazania zawarte w przywołanych wytycznych wyroków zapadłych uprzednio w sprawie jest chybione, stanowi w istocie polemikę ze stanowiskiem prezentowanym w prawomocnych wyrokach NSA i WSA w Warszawie, zapadłych w granicach tej samej, szeroko rozumianej sprawy. Taka polemika – w świetle treści art. 190 zd. 2 Ppsa – jest nieskuteczna.

G. Nie jest trafny zarzut błędnej wykładni art. 59 ust. 1 uPb, skoro sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni tegoż przepisu w zaskarżonym wyroku.

H. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7, 8, w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. Przywołanych przepisów K.p.a. sąd wojewódzki nie stosował, są one adresowane do organów administracji publicznej. Nie wyjaśniono ponadto na czym miałoby polegać naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Gdy idzie o ustalanie stanu faktycznego sprawy administracyjnej jest to zadaniem organów administracji publicznej, nie zaś sądu administracyjnego. Nie jest zrozumiała dla Sądu tak skonstruowana podstawa kasacyjna, gdy mowa jest o naruszeniu prawa własności oraz ochrony praw nabytych, skoro przedmiotem wyrokowania objęte były decyzje wydane w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy, zaś decyzja ustalająca te warunki nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszczono zresztą w decyzji wzt wydanej w I instancji (s. 9). Nie sprecyzowano bliżej także w skardze kasacyjnej o jakie prawa nabyte skarżącej kasacyjnie ma chodzić, a które by miał swym wyrokiem naruszyć sąd pierwszej instancji.

I. Skuteczny jest za to zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 pkt 1 i 2 uPb w takim zakresie, w jakim sąd pierwszej instancji zawarł w motywach wyroku stwierdzenie – ustalając, że inwestycja objęta wnioskiem o warunki zabudowy została zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę, które następnie zostało uchylone – wedle którego, tak zrealizowana inwestycja stała się samowolą budowlaną. W dalszej zaś kolejności w zaskarżonym wyroku sformułowano pogląd, iż w takim przypadku wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest możliwe w przypadku prowadzenia postępowania legalizacyjnego.

W skardze kasacyjnej podniesiono, że inwestor – skarżąca kasacyjnie – uzyskał pozwolenie na budowę, inwestycję zrealizował i uzyskał pozwolenie na użytkowanie. Następnie pozwolenie na budowę zostało uchylone. Trafnie w tej sytuacji strona skarżąca kasacyjnie wywodzi, że nie zachodził przypadek, o którym mowa w art. 48 ust. 1 pkt 1 uPb.

J. W tej sytuacji częściowo uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 141 § 3 w zw. z art. 153 Ppsa, gdy idzie o wadliwie sformułowane wytyczne dla organu I instancji. W sprawie należy przede wszystkim niewątpliwie ustalić, czy w obrocie pozostaje pozwolenia na użytkowanie obiektu, dla którego uprzednio wydano pozwolenie na budowę, następnie uchylone i dla którego toczyło się postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w granicach którego z kolei zapadła zaskarżona decyzji i decyzja wzt. W przypadku, gdyby doszło do ostatecznego uchylenia pozwolenia na użytkowanie, organ gminy winien ustalić czy toczy się postępowanie naprawcze w trybie przepisów art. 51 uPb. Poczynione ustalenia powinny zmierzać do wyjaśnienia, czy toczące się postępowanie dotyczy inwestycji już zrealizowanej, czy też innego, przyszłego zagospodarowania na dz. nr [...] i [...] przy ul. [...]. Jak trafnie zauważył NSA w motywach wyroku II OSK 2665/18 z 16 czerwca 2021 r., (LEX 3243632). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku inwestycji już zrealizowanych lub będących w toku dopuszczalne jest wyjątkowo - w sytuacji nałożenia na inwestora przez organ nadzoru budowlanego obowiązku przedłożenia tej decyzji w ramach postępowania zmierzającego do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Nie jest dopuszczalne, aby inwestor inicjował postępowanie co do ustalenia warunków zabudowy niezależnie od działań podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego (por. np. wyrok NSA z 4 lipca 2017 r., II OSK 2162/16, LEX nr 2345617 i orzeczenia przywoływane w motywach tego wyroku). Wydanie kolejnej decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe do czasu, gdy nie zostanie wydana decyzja pozwolenie na budowę (wyrok NSA z 5 marca 2014 r., II OSK 2409/12, LEX nr 1522460). Dokonując tych ustaleń organ weźmie pod rozwagę kwestię bezprzedmiotowości ustalenia warunków zabudowy, w odniesieniu do konkretnej inwestycji już zrealizowanej na podstawie legalnego pozwolenia na budowę.

K. Z powyższych względów i działając na podstawie art. 184 Ppsa, uznając, że zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu, orzeczono jak w pkt 1 sentencji.

L. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 Ppsa.