Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 517/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
article: art. 79a par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra Protokolant: sekretarz sądowy Elżbieta Polody po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2024 r. sprawy ze skargi D. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 maja 2024 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 22 grudnia 2023 r., nr [...]


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta P. decyzją z dnia 22 grudnia 2023 r., nr [...], działając na podstawie art. 2, art. 3, art. 17, art. 20, art. 24, art. 26 i art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2023 r., poz. 390; dalej: "u.ś.r.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: "K.p.a."), odmówił D. G. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad B. R..

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że jego zdaniem wnioskodawczyni nie spełniła przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1 u.ś.r., tj. nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej celem sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Organ I instancji podkreślił, że pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną musi istnieć taki związek, w którym to konieczność sprawowania opieki jest przyczyną, a zarazem przeszkodą w podejmowaniu pracy zarobkowej. Dopiero istnienie takiego związku powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne staje się surogatem wynagrodzenia za pracę, której opiekun nie może podjąć bądź kontynuować. Dla oceny spełnienia przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. konieczne jest rzetelne, szczegółowe ustalenie wymiaru opieki, jakiej wymaga osoba niepełnosprawna, w celu zaspokojenia jej potrzeb w aspekcie braku możliwości podjęcia aktywności zawodowej przez jej opiekuna, wynikającej z konieczności sprawowania tej opieki. Pod pojęciem "sprawowania opieki", użytym w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie sposób przy tym rozumieć wyłącznie czynności związanych bezpośrednio z troską o fizyczny dobrostan bliskiej osoby niepełnosprawnej. Opieka nad chorym bliskim musi spełniać przede wszystkim cechę stałości lub długotrwałości. Niniejsze wyklucza zatem sprawowanie czynności opiekuńczych sporadycznie, nie oznacza to jednak stricte opieki całodobowej. Zauważyć przy tym należy, że artykuł 17 ust. 1 u.ś.r. nie uzależnia otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę. Ma to być stała, w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki. W zakres opieki wchodzą zarówno czynności opiekuńcze związane z obsługą chorego, jak i prowadzenie gospodarstwa domowego, gdyż osoba ze znacznym stopniem niepełnosprawności, nie może - co do zasady - sama wykonywać tych czynności, a są one niezbędne do codziennego funkcjonowania. Opieka, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie dotyczy przy tym wyłącznie niezdolnej do samodzielnej egzystencji osoby leżącej. Za niezdolne do samodzielnej egzystencji z mocy ustawy uznano także osoby cierpiące na schorzenia nieskutkujące brakiem możliwości poruszania się, a konieczność sprawowania nad nimi stałej lub długotrwałej opieki oceniać należy w świetle rodzaju schorzeń oraz sprawności psychofizycznej danej osoby. Dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo - skutkowego w danym przypadku konieczne jest ustalenie czy rodzaj i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia. Samo posiadanie orzeczenia nie przesądza jednak o tym, że opiekun osoby legitymującej się takim orzeczeniem sprawuje opiekę, która uprawnia do przyjęcia wystąpienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy a sprawowaniem opieki nad bliską osobą niepełnosprawną. Istnienie tego związku podlega bowiem ocenie w każdej indywidualnej sprawie.

Tymczasem z przeprowadzonego w dniu 18 grudnia 2023 r. wywiadu środowiskowego wynika, że B. R. wstaje, porusza się, korzysta z toalety, ubiera się i myje samodzielnie. W ocenie pracownika socjalnego opieka nad nią nie stanowi przeszkody do wykonywania pracy zawodowej. Ponadto D. G. nie zamieszkuje z B. R.. Z wykazu czynności pielęgnacyjnych dołączonych do wywiadu nie wynika, że czynności pielęgnacyjne zajmują taką ilości czasu, że wykluczają, czy też uniemożliwiają podjęcie zatrudnienia. D. G. nie wykonuje w związku ze stanem zdrowia B. R. takich czynności, pochłaniających tyle czasu, by niemożliwe było podjęcie zatrudnienia.

Dalej, zdaniem organu I instancji nie została także spełniona w sprawie przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1b. u.ś.r. Z materiału dowodowego wynika bowiem, że B. R. ma obecnie 74 lata i zgodnie z orzeczeniem wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. z dnia 21 września 2023 r., nr [...], została uznana za osobę legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniem niepełnosprawności do dnia 30 września 2025 r. W orzeczeniu wskazano, że niepełnosprawność istnieje od dnia 31 marca 2020 roku, wobec czego niepełnosprawność B. R. nie powstała przed ukończeniem 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

W odwołaniu z dnia 16 stycznia 2024 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego D. G. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy poprzez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 17 u.ś.r. oraz art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

W uzasadnieniu odwołująca podniosła w pierwszej kolejności, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. z uwagi na jego niezgodność z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443) utracił z dniem 23 października 2014 r. moc w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Tym samym w odniesieniu do tych osób, a w niniejszej sprawie do matki odwołującej, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należało i należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.

Dalej odwołująca wskazała, że nie jest prawdą, iż jej matka może wykonywać czynności wymienione w przedmiotowej decyzji samodzielnie, gdyż jej stan onkologiczny na to w ogóle nie pozwala. Ponadto fakt, że odwołująca nie zamieszkuje ze swoją matką nie oznacza, ze nie jest u niej od samego wczesnego ranka do późnej nocy oraz że u niej nie nocuje i się nią nie opiekuje. Z samego stanu zdrowia matki odwołującej i dokumentacji medycznej wprost wynika jaki jest jej stan zdrowia i jakie czynności muszą zostać przy niej wykonane oraz w jakim zakresie ilościowym i godzinowym. Stwierdzenie, że odwołująca nie wykonuje czynności w odpowiedniej ilości, żeby musiała zrezygnować z zatrudnienia jest dalece niestosowne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 28 maja 2024 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego został złożony w dniu 21 listopada 2023 r., co oznacza, ze w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r.

Dalej, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, okoliczność, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała w późniejszych niż wymienione w art. 17 ust. 1b u.ś.r. momentach, nie może stanowić przyczyny odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wobec czego brak było podstaw do odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia z tego powodu, że nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Jednakże, jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r., w celu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego niezbędne jest spełnienie przesłanej "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" oraz "sprawowanie opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności". Opieka w rozumieniu tego przepisu musi być stała lub długoterminowa, a zatem nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Podstawową przesłanką, jaka musi zostać spełniona jest rezygnacja z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Chodzi tu zatem o sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Podstawowym dowodem w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest przy tym wywiad środowiskowy przeprowadzony w miejscu zamieszkania z udziałem osoby wymagającej opieki, zainteresowanego oraz pracowników ośrodka pomocy społecznej. W sposób obiektywny stwierdza on jakość wykonywanej opieki. Przedstawione w nim fakty pozwalają w sposób realny ocenić, jak sprawowana jest opieka, a także zaobserwować zachowanie osoby wymagającej opieki, jak również wnioskującego. Walor tego dowodu jest tym większy, iż jest on sporządzany w miejscu zamieszkania osoby wymagającej opieki, tj. w warunkach w których żyje na co dzień, gdzie czuje się swobodnie.

W dniu 15 grudnia 2023 r. pracownik socjalny przeprowadził wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania B. R., z którego wynika, że B. R. mieszka sama i prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe. B. R. wykonuje samodzielnie następujące czynności: wstawanie, poruszanie się, korzystanie z toalety, ubieranie się, mycie, jedzenie. W odczuciu pracownika socjalnego, co zapisano w kwestionariuszu wywiadu, opieka mad B. R. nie stanowi przeszkody do wykonywania pracy zawodowej. Z załączonej tabeli czynności wykonywanych w związku z opieką wynika przy tym, że pomoc przy toalecie matki zajmuje jedynie poł godziny dziennie, a podawanie zastrzyków 20 minut. Pozostałe czynności wykonywane są w miarę potrzeb, a czas jest trwania trudny do określenia. Jest to załatwianie spraw urzędowych, medycznych, zakupy, spacery, transport samochodem, zabiegi przy stomii. Kolegium podziela więc stanowisko organu I instancji, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo- skutkowy miedzy stanem zdrowia B. R., a rezygnacją z zatrudnienia czy niepodejmowaniem pracy przez córkę. Czynności wykonywane przez odwołującą nie wykraczają poza standardowe obowiązki wynikające z Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, które wykonywane są także przez osoby pracujące nawet w pełnym wymiarze czasu pracy, a zatem nie wymagają rezygnacji z zatrudnienia. Zwłaszcza, że D. G. ma siostrę, która z uwagi na zamieszkiwanie w S. , mogłaby opłacać usługi opiekuńcze.

W skardze z dnia 8 lipca 2024 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu D. G. wskazała, że nie zgadza się z opinią wyrażoną przez pracownika MOPS w wywiadzie środowiskowym. Skarżąca wykonuje wszystkie czynności związane z opieką nad chorą matką, zaś pracownik MOPS nie jest wiarygodny w swojej opinii, albowiem chroni interes Miasta P..

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Kontroli Sądu poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 maja 2024 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 22 grudnia 2023 r., nr [...], o odmowie przyznania D. G. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką B. R..

Odmawiając skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką organ I instancji, powołując się na treść art. 17 ust. 1b u.ś.r. wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Tymczasem z orzeczenia wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. z dnia 21 września 2023 r., nr [...], wynika, że niepełnosprawność istnieje od dnia 31 marca 2020 roku, wobec czego niepełnosprawność B. R. nie powstała przed ukończeniem 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Dodatkowo organ I instancji wskazał, że w sprawie nie została spełniona przesłanka wskazana w art. 17 ust. 1 u.ś.r., albowiem zakres opieki sprawowanej nad B. R. nie wyklucza podjęcia zatrudnienia.

Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji przyznał przy tym rację stronie skarżącej w kwestii daty powstania niepełnosprawności, albowiem w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, powstanie niepełnosprawność osoby wymagającej opieki po 18 roku życia nie mogło stanowić przesłanki do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Uznał jednak, że stanowisko organu I instancji w kwestii wymiaru sprawowanej przez skarżącą opieki jest zasadne.

W kontekście powyższego wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r. (który ma zastosowanie w sprawie ponieważ wniosek został złożony w dniu 29 grudnia 2023 r. – w tym zakresie zob. rozważania w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 3 lipca 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 410/24 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z zacytowanego przepisu wynika, że przesłanką ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest faktyczna rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, będąca w związku przyczynowym z koniecznością sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy poświęcając się dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Treść art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jednoznacznie wskazuje, że nie każda rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko taka, której celem jest sprawowanie opieki. W związku z powyższym musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Nie każda rezygnacja z zatrudnienia stanowi podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a tylko taka, która jest podyktowana podjęciem się sprawowania opieki. Organ jest zobowiązany do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy, zaś opieka nad osobą niepełnosprawną musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej - powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania.

W rozpoznawanej sprawie organy stwierdziły, że rezygnacja z zatrudnienia przez D. G. nie spełnia powyższych przesłanek. Organy obu instancji wskazały na treść kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego, w którym pracownik socjalny wskazał, że B. R. mieszka sama i prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe. B. R. wykonuje samodzielnie następujące czynności: wstawanie, poruszanie się, korzystanie z toalety, ubieranie się, mycie, jedzenie. W odczuciu pracownika socjalnego opieka nad B. R. nie stanowi przeszkody do wykonywania pracy zawodowej. Ponadto, z załączonej tabeli czynności wykonywanych w związku z opieką wynika, że pomoc przy toalecie zajmuje jedynie poł godziny dziennie, a podawanie zastrzyków 20 minut. Pozostałe czynności (załatwianie spraw urzędowych, medycznych, zakupy, spacery, transport samochodem, zabiegi przy stomii) wykonywane są w miarę potrzeb.

Zdaniem Sądu w składzie orzekającym stanowisko organów rozstrzygających w sprawie jest przedwczesne. Rozstrzygnięcie w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wymaga bowiem uwzględniania szeregu okoliczności dotyczących sytuacji osobistej i rodzinnej osoby ubiegającej się o to świadczenie oraz osoby potrzebującej opieki. W szczególności istotne jest określenie zakresu wymaganej opieki determinowanej stanem zdrowia wynikającym z niepełnosprawności podopiecznego oraz stylem jego życia. Stąd dla wyprowadzenia prawidłowych wniosków będących podstawą decyzji, zwłaszcza, gdy jest ona negatywna dla wnioskodawcy, konieczne jest zachowanie odpowiedniej staranności w zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego. Z powyższych przyczyn, skład orzekający w niniejszej sprawie uznał, że w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego naruszono przepisy postępowania, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które nakazują praworządne działanie organów oraz rozstrzyganie sprawy na podstawie wyczerpująco zebranego, całościowo rozpatrzonego i prawidłowo ocenionego materiału dowodowego.

Choć rzeczywiście wywiad środowiskowy jest wiodącym dowodem w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest to dowód jedyny. Dla dokładnego zbadania stanu faktycznego organy powinny brać pod uwagę również inne dowody, tym bardziej w tych sprawach, w których strona konsekwentnie podważa ustalenia przeprowadzonego wywiadu środowiskowego. Zauważenia przy tym wymaga, że jedyny dokument w sposób szczątkowy obrazujący stan zdrowia matki skarżącej stanowi pobrana z Elektronicznego Krajowego Systemu Monitorowania i Orzekania o Niepełnosprawności informacja o orzeczeniu o niepełnosprawności wydanym dla B. R.. W informacjach wskazany jest stopień niepełnosprawności, data powstania, numer orzeczenia, data wydania orzeczenia, data ważności orzeczenia i data złożenia wniosku. Brak jest natomiast informacji o symbolach przyczyn niepełnosprawności (k. [...] akt adm. organu I instancji). W aktach sprawy brak jest przy tym samego orzeczenia, z którego wynikałaby przyczyna powstania niepełnosprawności, co mogłoby służyć zweryfikowaniu zakresu koniecznej opieki nad osobą niepełnosprawną wynikającej ze specyfiki danego schorzenia. W aktach brakuje także chociażby dokumentacji medycznej matki skarżącej, o której skarżąca wspomniała w odwołaniu, ale jej do tego odwołania nie dołączyła. Także w wywiadzie środowiskowym pracownik socjalny nie wskazał z jakiego względu B. R. została zaliczona do grona osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności.

Jest to przy tym szczególnie istotne w realiach rozpoznawanej sprawy, albowiem zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy naruszyły art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 79a § 1 i 2 K.p.a. Z ostatniego z tych przepisów wynika, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się (§1). W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1 (§ 2). Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 K.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie ani organ I instancji, ani organ odwoławczy nie wyznaczyły stronie skarżącej terminu do zapoznania się z aktami sprawy (art. 10 § 1 K.p.a.), ani nie wskazały skarżącej przed wydaniem decyzji, że w ich opinii nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1 u.ś.r. (art. 79a § 1 K.p.a.). Skarżąca nie była przy tym w toku postępowania reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wobec czego tym bardziej organy rozstrzygające w sprawie powinny poczynić wszelkie możliwe ustalenia w sprawie i ze szczególną starannością zgromadzić wszystkie niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy dowody.

Naruszenie wskazanych powyżej przepisów uniemożliwiło skarżącej sprecyzowanie zakresu wykonywanej przy matce opieki, co było istotne chociażby z tego względu, że wykaz czynności pielęgnacyjnych wykonywanych podczas opieki nad B. R., na który powołują się organy rozstrzygające w sprawie, został wypełniony jedynie częściowo (brak wypełnienia rubryki godziny od... do...). Choć wypełnianie tego dokumentu odbywało się w obecności pracownika socjalnego przeprowadzającego wywiad środowiskowy, pracownik ten nie poinstruował skarżącej co do konieczności rzetelnego i szczegółowego wypełnienia tego wniosku. Organy rozstrzygające w sprawie zaniechały jednak wezwania do uzupełnienia złożonego oświadczenia.

Podczas rozprawy sądowej w dniu 30 lipca 2024 r. skarżąca wyjaśniła przy tym, że od marca 2020 r. opiekuje się matką, kiedy to matka skarżącej przeszła operację związaną z nowotworem jelita grubego. Po operacji skarżąca przeprowadziła matkę z jej dotychczasowego miejsca zamieszkania w B. do P. w celu sprawowania nad nią opieki. Po operacji matka skarżącej przechodziła chemioterapię, od początku ma również stomię. Od czasu operacji, tj. od marca 2020 r., do sierpnia 2024 r. matka skarżącej co dwa tygodnie dostawała chemię paliatywną, początkowo płynną, a od roku w postaci tabletek i wlewu. Chemia była podawana w Szpitalu Onkologicznym przy ul. [...] w P.. Skarżąca co dwa tygodnie zawoziła matkę na chemię i potem ją ze szpitala odbierała. Skarżąca podaje matce insulinę – 5 zastrzyków dziennie: rano na czczo, po śniadaniu, po obiedzie, po kolacji i przed snem. Oprócz tego raz dziennie wieczorem skarżąca podaje zastrzyk przeciw zakrzepicy. Skarżąca pomagała i pomaga matce przy toalecie, tj. przy myciu całego ciała, wejściu i wyjściu z wanny, natomiast czynności takie jak mycie zębów i mycie twarzy matka skarżącej wykonuje samodzielnie. Matka skarżącej jest nieporadna, ma napady paniki. Skarżąca musi jej towarzyszyć przy każdej wizycie lekarskiej oraz wszelkich badaniach, takich jak tomograf, PET itp. W sierpniu 2024 r. matka skarżącej złamała nogę, była na wózku, od tego czasu mieszka ze skarżącą. Obecnie matka skarżącej jest umierająca, dostaje morfinę co 4 godziny, przyjeżdża do niej hospicjum domowe podawać leki.

Z wyjaśnień tych wynika chociażby, że choć rzeczywiście podawanie zastrzyków może zajmować skarżącej około 20 minut, jak wskazano w wykazie czynności pielęgnacyjnych z dnia 15 grudnia 2023 r., to jest to łącznie 6 zastrzyków (5 z insuliną i jeden przeciwko zakrzepicy) i są one podawane w konkretnych porach, regularnie w ciągu całego dnia. Konieczna jest także pielęgnacja stomii, a także wykonywanie wszystkich tych czynności, w tym czynności dnia codziennego, których osoba starsza, osłabiona przyjmowaną chemią, nie jest w stanie wykonać samodzielnie. Wszystko to mogłoby zostać zweryfikowane na etapie postępowania administracyjnego, jednak organy dopuściły się naruszenia art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 79a § 1 i 2 oraz art. 80 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 maja 2024 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 22 grudnia 2023 r., nr [...], albowiem zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 79a § 1 i 2 oraz art. 80 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jednocześnie Sąd podkreśla, że niniejszym wyrokiem nie przesądza, iż w sprawie zostały spełnione wszystkie warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Obowiązkiem organów rozstrzygających w sprawie przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie wyczerpujące zebranie materiału dowodowego i odniesienie go do wszystkich przesłanek przyznania świadczenia, o których stanowi art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Organy rozstrzygające w sprawie przy ponownym rozpoznaniu sprawy weryfikując zakres opieki sprawowanej nad osobą niepełnosprawną będą miały przy tym na uwadze, że na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wprowadzono definicji legalnej pojęć "opieki" ani "sprawowanie opieki". Ustawodawca nie posłużył się jakimkolwiek przymiotnikiem konkretyzującym zakres opieki lub jej charakter. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się jednak, że nie chodzi o opiekę rozumianą jako wykonywanie czynności opiekuńczych bez przerwy, przez 24 godziny na dobę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2020 r., sygn. akt I OSK 371/20). Cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego pozwalają wskazać, że w art. 17 ust. 1 u.ś.r. chodzi raczej o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego - udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość jej niesienia. Sprawowanie tego rodzaju opieki nie musi natomiast oznaczać, że podopieczny nie może podejmować adekwatnych dla swego stanu zdrowia aktywności, a opiekun musi wykonywać swoje obowiązki bez przerwy, 24 godziny na dobę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1867/21). Ustawodawca nie stawia wymogu sprawowania opieki w sposób nieprzerwany, całodobowy, codzienny, samodzielny, jak też przebywania stale w pobliżu osoby, która opieki w świetle orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wymaga. Warunku "stałej" opieki, nie można wobec tego rozumieć – jak już powyżej wskazano – jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała w sensie trwałości, a długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, powtarzalna opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności opiekuńczych umożliwiających egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka, zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą opieka jest sprawowana, których bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić.

Jednocześnie należy zaznaczyć, że konieczność stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną wynika z orzeczenia właściwych organów o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednakże sposób sprawowania opieki nie został określony w ustawie o świadczeniach rodzinnych i dlatego należy go rozpatrywać przez pryzmat celu tej regulacji. Wobec tego uznać należy, że przesłanka warunkująca uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego zostanie również spełniona, jeżeli stosownie do konkretnych okoliczności, w szczególności zakresu niepełnosprawności i wynikających z niego potrzeb osoby niepełnosprawnej, opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji swojego podopiecznego. Art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie określa expressis verbis żadnych "standardów" sprawowanej opieki, jako przesłanki warunkującej przyznanie. Uznanie, że opieka nad niepełnosprawnym musi być w każdym przypadku "stała i długotrwała" prowadziłoby do trudnych do zaakceptowania skutków z perspektywy doświadczenia życiowego oraz konieczności zachowania dobrostanu osoby sprawującej opiekę. W szczególności nakładałoby bowiem na tę osobę obowiązek nieodstępowania na krok osoby niepełnosprawnej i permanentnego wykonywania czynności opiekuńczych, praktycznie całodobowo. Wykluczałoby też dopuszczalność incydentalnego korzystania z zastępstwa innej osoby. Tylko bowiem przy spełnieniu tak rygorystycznych warunków można by mówić o rzeczywiście "stałej" opiece.

Taką interpretację art. 17 ust. u.ś.r. – jako nie znajdującą oparcia w wykładni językowej tego przepisu, a ponadto prowadzącą do skutków w praktyce niemożliwych do zaakceptowania (argumentum ad absurdum) – należy zdecydowanie odrzucić. Zdaniem Sądu oceny minimalnego zakresu opieki sprawowanej przez wnioskodawcę, uprawniającej do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, należy każdorazowo dokonywać z uwzględnieniem całokształtu okoliczności konkretnej sprawy, a przede wszystkim indywidualnej sytuacji osoby wymagającej opieki, w tym m.in. rodzaju i stopnia jej niepełnosprawności, stanu zdrowia, sprawności ruchowej i intelektualnej, trybu życia itp. W zakres opieki wchodzić będą przy tym zarówno czynności opiekuńcze związane z obsługą chorego, jak i prowadzenie gospodarstwa domowego (znacząca pomoc w prowadzeniu tego gospodarstwa). Osoba ze znacznym stopniem niepełnosprawności ma bowiem co najmniej znacznie ograniczoną możliwość samodzielnej egzystencji, stąd wykonywanie przez nią zwykłych czynności wchodzących w zakres prowadzenia gospodarstwa domowego może być istotnie utrudnione, a czynności te są niezbędne do codziennego funkcjonowania w środowisku.