Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1912/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 190, art. 119 pkt 3, art. 120
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędziowie: Sędzia WSA Jarosław Łuczaj Asesor WSA Paweł Dańczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi L.U. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uczyniono postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej "GDOŚ") z [...] marca 2017 r., nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej "RDOŚ w [...]") z [...] stycznia 2017 r., nr [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego parterowego z poddaszem na magazyn i suszarnię oraz garażu wolnostojącego na działce nr [...] w miejscowości [...], gm. [...].

Stan niniejszej sprawy przedstawiał się następująco.

Wójt Gminy [...] pismem z 2 stycznia 2017 r. zwrócił się do RDOŚ w [...] z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego parterowego z poddaszem na magazyn i suszarnię oraz garażu wolnostojącego na działce nr [...] w miejscowości [...], gm. [...].

RDOŚ w [...] postanowieniem z [...] stycznia 2017 r., nr [...], odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, z uwagi na jej sprzeczność z zakazem lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, o którym mowa w § 5 pkt 7 uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...].

Na postanowienie RDOŚ z [...] z [...] stycznia 2017 r. zażalenie wniósł inwestor L. U., zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 7, art. 77, art. 107, art. 8 i art. 11 k.p.a.

GDOŚ postanowieniem z [...] marca 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie RDOŚ z [...] z [...] stycznia 2017 r. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że planowana do zainwestowania nieruchomość zlokalizowana jest w granicach obszaru, gdzie obowiązują przepisy uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. W § 5 cyt. uchwały zakazano m.in. lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. GDOŚ podkreślił, że w projekcie decyzji o warunkach zabudowy wraz z załącznikami większa część terenu inwestycji (wyznaczonego linią rozgraniczającą na mapie zasadniczej) znajduje się w pasie szerokości 100 m od gruntów oznaczonych jako "N" – nieużytki. Nieużytki te znajdują się w trzech miejscach na terenie działki nr [...], bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji. Jeden z nich bezpośrednio graniczy z terenem inwestycji, a dwa kolejne oddalone są odpowiednio o ok. 8 m i ok. 42 m. W załączniku nr [...] do projektu decyzji, stanowiącym "analizę otoczenia terenu dla planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego" oraz w pkt. 3 projektu decyzji o warunkach zabudowy Wójt Gminy [...] podał natomiast, że "w odległości 100 m od planowanej lokalizacji inwestycji występują zbiorniki wodne". GDOŚ wskazał więc, że oznaczenie określonych obszarów w ewidencji gruntów i budynków symbolem "N" – nieużytki, nie wyklucza, że są to inne zbiorniki wodne w rozumieniu § 5 pkt 7 cyt. uchwały. Zbiorniki wodne mogą bowiem stanowić części innych użytków gruntowych (w tym nieużytków – N). GDOŚ zaznaczył również, że istnienie zbiorników wodnych potwierdzają też ortofotomapy, udostępnione m.in. na portalu internetowym http://geoserwis.gdos.gov.pl/mapy/ oraz za pośrednictwem aplikacji Google Earth, zgodnie z którymi na terenie działki nr [...] znajdują się cztery zbiorniki wodne – jeden, stanowiący najprawdopodobniej element aranżacji ogrodu (na terenie nieużytku oddalonego od terenu inwestycji o ok. 8 m), jeden bezpośrednio graniczący z terenem inwestycji, natomiast dwa kolejne na terenie nieużytku oddalonego o ok. 42 m. GDOŚ podkreślił również, że inwestor nie zaprzeczył istnieniu zbiorników wodnych na nieruchomości sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji, ale zakwestionował brak określenia przez organ I instancji odległości planowanej inwestycji od tych zbiorników, stwierdził, że jest możliwość lokalizacji inwestycji w odległości większej niż 100 m oraz zarzucił brak dokonania oceny charakteru zbiorników wodnych. GDOŚ wskazał natomiast, że w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, na załączniku graficznym, nie ustalono konkretnej lokalizacji planowanej inwestycji, a liniami rozgraniczającymi teren inwestycji objęto cały teren działki. Projekt decyzji dopuszcza więc lokalizację poszczególnych obiektów budowlanych praktycznie na całym terenie działki, tj. w odległości mniejszej niż 100 m od zbiorników wodnych znajdujących się na działce nr [...], co naruszałoby analizowany zakaz. Organ uzgodnieniowy nie może natomiast zmienić treści projektu decyzji organu prowadzącego postępowanie główne, ponieważ wykracza to poza przyznane mu kompetencje, ale nie może ich również zaakceptować, co powoduje, że takiej treści projekt decyzji o warunkach zabudowy nie może zostać uzgodniony.

Skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] marca 2017 r., nr [...], do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł L. U., zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77, art. 107, art. 8 i 11 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nieodniesienie się i nieuwzględnienie słusznego interesu strony skarżącej w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 listopada 2017 r., sygn. IV SA/Wa 1498/17, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie RDOŚ w [...] z [...] stycznia 2017 r., a także zasądził na rzecz na rzecz L. U. zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że użycie przez ustawodawcę w art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody zwrotu "naturalnych zbiorników wodnych" oznacza, że nie jest możliwe wprowadzenie zakazu w odniesieniu do zbiorników sztucznych. Sąd I instancji podkreślił, że cyt. ustawa w brzmieniu obowiązującym od 11 września 2015 r. wyraźnie możliwość tę wyłączyła, skoro zmiana przepisów dotyczyła m.in. wykreślenia zwrotu "innych zbiorników wodnych". W ocenie Sądu, zakazy zawarte w uchwale, która jest aktem niższej rangi niż ustawa, nie mogą więc być sprzeczne z treścią ustawy, na której podstawie uchwała jest wydawana. Jeżeli zatem ustawodawca dopuszcza ograniczenie wyłącznie dla zbiorników naturalnych, to organ uzgadniający winien kierować się brzmieniem ustawy. Sąd I instancji zaznaczył, że organy nie wyjaśniły, jakiego rodzaju zbiorniki wodne usytuowane są w odległości 100 m od działki, na której ma być realizowana inwestycja. Stwierdziły bowiem, że nie jest to kwestia istotna. Sąd opinii tej nie podzielił, ponieważ ustawodawca dopuścił ograniczenie zabudowy wyłącznie dla zbiorników naturalnych, tylko zatem stwierdzenie występowania zbiorników naturalnych uzasadniać będzie ewentualną odmowę uzgodnienia projektu decyzji. W ocenie Sądu, kwestia ta winna zostać wyjaśniona przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, ponieważ brak wyjaśnienia tej kwestii stanowi naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 80 k.p.a. mające wpływ na wynik sprawy. Co więcej, według Sądu I instancji, na podstawie akt administracyjnych sprawy nie można było ustalić, w jakiej odległości od planowanej inwestycji znajdują się zbiorniki wodne. W sprawie nie stwierdzono ponad wszelką wątpliwość, że planowana inwestycja, miała nastąpić w tym stumetrowym pasie, o którym mowa cyt. § 5 pkt 7 uchwały. W ocenie Sądu, ta okoliczność również winna zostać wyjaśniona i poparta właściwym materiałem dowodowym, ponieważ ustalenia organów w zakresie przesłanki z § 5 pkt 7 cyt. uchwały są niewystarczające do ustalenia, czy zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i zbiorników wodnych ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Organ dopuścił się więc naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a.

W wyniku skargi kasacyjnej GDOŚ, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 18 czerwca 2019 r., sygn. II OSK 1477/18, uchylił zaskarżony wyrok WSA w Warszawie z 20 listopada 2017 r., sygn. IV SA/Wa 1498/17, i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I. instancji oraz zasądził na rzecz GDOŚ zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że Sąd I instancji dokonał błędnej oceny, że GDOŚ nie ustalił okoliczności faktycznych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia, gdy w uchylonym postanowieniu omówiono fakty prawotwórcze, wskazując, że na działce nr [...] znajdują się cztery zbiorniki wodne, w tym jeden bezpośrednio graniczący z terenem inwestycji. NSA zaznaczył również, że ustalenia organów w zakresie obecności zbiorników wodnych nie były kwestionowane przez inwestora. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, organy nie naruszyły więc przepisów postępowania, ponieważ ustaliły w pełni stan faktyczny, który objęty był hipotezą normy prawnej wynikającej z treści § 5 pkt 7 cyt. uchwały. GDOŚ w uzasadnieniu postanowienia z [...] marca 2017 r. omówił i poddał analizie stan prawny i faktyczny sprawy. Tym samym nie mógł naruszyć art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie NSA, zastosowanie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz uchylenie na tej podstawie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia RDOŚ w [...] z [...] stycznia 2017 r. było więc wadliwe. NSA podkreślił również, że Sąd I instancji, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, nie był skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Sąd I instancji powinien był zatem zbadać w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, ale mimo to nie wyszedł poza ich granice, chociaż powinien był to uczynić. W szczególności uszło uwadze Sądu I instancji, że w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, na załączniku graficznym, nie ustalono konkretnej lokalizacji planowanej inwestycji, a liniami rozgraniczającymi teren inwestycji objęto cały teren działki. W ocenie NSA, Sąd I instancji błędnie uznał, że nie jest prawidłowy pogląd, że organ nie ma uprawnień do uzgodnienia projektu decyzji przy uwzględnieniu warunku posadowienia zabudowy w odległości 100 m od zbiornika wodnego, skoro na załączniku graficznym do projektu do decyzji o warunkach zabudowy nie ustalono konkretnej lokalizacji planowanej inwestycji, a liniami rozgraniczającymi teren inwestycji objęto cały obszar działki. NSA wskazał również, że organy ochrony środowiska – RDOŚ i GDOŚ – nie mogą odmówić zastosowania wskazanych przepisów uchwały, które stanowią źródło prawa na terenie jego obowiązywania. Natomiast sąd administracyjny już takie prawo posiada. Sąd I instancji powinien więc raz jeszcze ocenić, czy istniały podstawy do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, parterowego z poddaszem na magazyn i suszarnię oraz garażu wolnostojącego na działce nr [...], położonej w miejscowości [...], gm. [...]. Ponadto, Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni § 5 pkt 7 cyt. uchwały i naruszył prawo materialne, poprzez niezastosowanie art. 12 ust. 4 ustawy z 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu. Zgodnie z treścią tego przepisu, "Dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane przez wojewodów lub sejmiki województw na podstawie art. 16 ust. 3 oraz art. 23 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 9 zachowują moc do dnia wejścia w życie nowych przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 16 ust. 3 oraz art. 23 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 9 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą". W ocenie NSA, oznacza to, że skoro Sejmik Województwa [...] nie wydał nowej uchwały, to zakaz lokalizowania obiektów budowlanych wynikający z uchwały obejmował również strefę 100 m od brzegu sztucznych zbiorników wodnych, a organy nie były zobowiązane do ustalania charakteru zbiorników wodnych. Sąd I instancji dokonał również błędnej wykładni art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 u.p.z.p. NSA wyjaśnił bowiem, że przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest projekt decyzji o warunkach zabudowy w takim kształcie, w jakim organ główny zamierza wprowadzić go do obrotu prawnego. Natomiast w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że treść osnowy projektu decyzji o warunkach zabudowy nie może budzić wątpliwości co do braku jej zgodności z zakazami. Co więcej, wykluczone jest w tym zakresie przyjęcie domniemania takiej zgodności przez właściwy organ. Tym bardziej, że tylko od wnioskodawcy zależy jednoznaczne ustalenie zakresu przedmiotowego projektowanej inwestycji, a zatem organ uzgadniający tylko ocenia, czy tego rodzaju przedsięwzięcie może być, biorąc pod uwagę jego warunki techniczne, zrealizowane na danym terenie. Przy czym zakazu budowy nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m m.in. od linii brzegów rzeki nie należy interpretować rozszerzająco. NSA wskazał również, że w orzecznictwie wyrażono także pogląd, według którego dla wyniku rozstrzygnięcia, jakie może zapaść w postępowaniu uzgodnieniowym dotyczącym decyzji o warunkach zabudowy, istotne znaczenie ma poprawność sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy i w tym zakresie odwołał się do wyroku NSA z 21 października 2015 r., sygn. II OSK 3204/14. NSA podkreślił więc, że GDOŚ wyraźnie stwierdził i znajduje to potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy, że w projekcie decyzji o warunkach zabudowy na załączniku graficznym nie ustalono konkretnej lokalizacji planowanej inwestycji, a liniami rozgraniczającymi teren inwestycji objęto cały teren działki. W treści projektu decyzji również nie określono bardziej szczegółowych warunków odnoszących się do miejsca jej lokalizacji. Przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy dopuszczał lokalizację poszczególnych elementów inwestycji (obiektów budowlanych) praktycznie na całym terenie działki, tj. w odległości mniejszej niż 100 m od zbiorników wodnych znajdujących się na działce nr [...], co naruszałoby analizowany zakaz. GDOŚ zaznaczył również, że skoro intencją inwestora jest realizacja inwestycji poza strefą, w której obowiązują sporne ograniczenia, to nie powinno stanowić problemu sporządzenia takiego projektu decyzji, który określałby lokalizację planowanej inwestycji w sposób, który nie będzie naruszał § 5 pkt 7 cyt. uchwały. NSA wyjaśnił, że odmowa zastosowania przez sąd administracyjny przepisów aktów o randze pod ustawowej, choć dopuszczalna w pewnych okolicznościach faktycznych i prawnych na podstawie art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, nie może prowadzić do odmowy zastosowania przepisów rangi ustawowej. Tym bardziej, że trudno podzielić zarzut, że wskazane zakazy stanowią nieuzasadnione ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), skoro po pierwsze, wprowadzone zostały w przepisach ustawy, a po drugie, powinny być wykładane z uwzględnieniem celów utworzenia Obszaru Chronionego Krajobrazu [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, ponieważ zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiot skargi mieścił się w dyspozycji tego przepisu, dlatego tryb ten mógł mieć zastosowanie w sprawie. Ponadto sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przy czym zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd, dokonując zaś kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia – w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy – doszedł do przekonania, że skarga L. U. jest niezasadna, ponieważ nie stwierdzono istnienia wad postępowania, które powinny skutkować derogowaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Sąd przyjął jednocześnie za własne ustalenia faktyczne poczynione przez organ, wobec czego za zbędne uznał ich ponowne referowanie. Co więcej, stanowisko organów zasługuje na aprobatę.

Na wstępie wyjaśnić należy, że dla rozpatrzenia sprawy istotne znaczenie miał fakt, że była ona uprzednio przedmiotem oceny NSA, który wyrokiem z 18 czerwca 2019 r., sygn. II OSK 1477/18, uchylił wyrok WSA w Warszawie z 20 listopada 2017 r., sygn. IV SA/Wa 1498/17, którym na skutek skargi L. U. uchylono postanowienie GDOŚ z [...] marca 2017 r. nr [...] i poprzedzające je postanowienie RDOŚ w [...] z [...] stycznia 2017 r. nr [...].

Ramy kognicji Sądu ponownie orzekającego w sprawie zostały zatem zakreślone rozstrzygnięciem NSA. Zgodnie bowiem z art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Artykuł ten znajduje zaś zastosowanie, gdy doszło do orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a., a mianowicie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny, co miało miejsce w sprawie. Sąd rozpoznający sprawę ponownie nie może zatem dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikający z wyroku kasacyjnego, nie może również ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia NSA (por. wyrok NSA z 12 października 2010 r., sygn. akt II GSK 808/09). Związanie wykładnią prawną wiąże zarówno sąd, jak również organ, do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego, powodująca, że pogląd prawny staje się nieaktualny. Oznacza to, że wyrok kasacyjny wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest również przyszłe postępowanie administracyjne. Przy czym przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 p.p.s.a., należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna o charakterze wiążącym może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego, jak i procesowego, prawidłowości uznania administracyjnego, jak też kwestii właściwego zastosowania konkretnego przepisu w odniesieniu do przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, podjętego w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 1306/16). Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Działanie przepisu art. 190 p.p.s.a. wyraża się także w tym, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez sąd "granice sprawy" ulegają zawężeniu do granic, w jakich NSA rozpoznał skargę kasacyjną i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 p.p.s.a.

Wyjaśnić również należy, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku NSA, ciążący na sądzie ponownie rozpoznającym sprawę, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, co na gruncie rozpatrywanej sprawy nie miało miejsca. W tym stanie rzeczy Sąd w składzie orzekającym, nie znajdując podstaw do zastosowania odstępstw od konieczności podzielenia poglądu prawnego wyrażonego w wyroku z 18 czerwca 2019 r., sygn. II OSK 1477/18, zobowiązany był przyjąć ocenę prawą przedstawioną przez NSA ze wszystkimi wynikającymi z tego konsekwencjami prawnymi.

Sąd stwierdził zatem, że w sprawie zaszły okoliczności uzasadniające odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego parterowego z poddaszem na magazyn i suszarnię oraz garażu wolnostojącego na działce nr [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...].

Stosowanie do treści art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej "u.p.z.p."), decyzję o warunkach zabudowy wydaje (z wyjątkiem terenów zamkniętych) wójt, burmistrz, prezydent miasta po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska – w odniesieniu do innych niż park narodowy i jego otulina obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Przy czym uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a.

W sprawie nie jest kwestią sporną, że planowana do zabudowania nieruchomość położona jest w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. Natomiast analiza zgromadzonego w aktach materiału dowodowego upoważnia Sąd do przychylenia się do stanowiska zaskarżonego rozstrzygnięcia, że planowanej inwestycji, w kształcie przedstawionym w przedłożonym do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy, nie można pogodzić z ustanowionym dla tego obszaru zakazem wynikającym z uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...]. Zgodnie bowiem z § 5 pkt 7 cyt. uchwały, na Obszarze Chronionego Krajobrazu [...], wprowadza się zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

W toku postępowania administracyjnego ustalono, że w sąsiedztwie działki inwestora znajdują się cztery zbiorniki wodne, w tym jeden bezpośrednio graniczący z terenem inwestycji. Istnienie tych zbiorników wodnych potwierdzają m.in. ortofotomapy, udostępnione m.in. na portalu internetowym http://geoserwis.gdos.gov.pl/mapy/ oraz za pośrednictwem aplikacji Google Earth, zgodnie z którymi na terenie działki nr [...] znajdują się cztery zbiorniki wodne – jeden, stanowiący najprawdopodobniej element aranżacji ogrodu (na terenie nieużytku oddalonego od terenu inwestycji o ok. 8 m), jeden bezpośrednio graniczący z terenem inwestycji, natomiast dwa kolejne na terenie nieużytku oddalonego o ok. 42 m. Ustalenia w tym zakresie nie były kwestionowane przez skarżącego.

W projekcie decyzji o warunkach zabudowy, na załączniku graficznym, jednak nie ustalono konkretnej lokalizacji planowanej inwestycji, a liniami rozgraniczającymi teren inwestycji objęto cały teren działki. Projekt decyzji dopuszcza więc lokalizację poszczególnych elementów inwestycji (obiektów budowlanych) praktycznie na całym terenie działki, tj. w odległości mniejszej niż 100 m od zbiorników wodnych znajdujących się na działce nr [...], co naruszałoby analizowany zakaz. Nie mogła więc odnieść zamierzonego skutku argumentacja skarżącego, że według jego wielokrotnych pomiarów planowana inwestycja będzie zlokalizowana w odległości ok. 110 m od zbiorników wodnych.

Projekt decyzji nie zawiera zatem stosownych gwarancji realizacji planowanego przedsięwzięcia w sugerowanej przez inwestora lokalizacji. W przypadku przyjęcia takiego projektu decyzji inwestor nie byłby do tego w żaden sposób zobligowany. Brak jest zatem w przedłożonym do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy ustaleń nakazujących inwestorowi umiejscowienie ich w taki sposób, aby nie naruszyć § 5 pkt 7 cyt. uchwały, a to przesądza o wadliwości przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy, uniemożliwiającej jego uzgodnienie.

Organ uzgadniający ocenia bowiem wyłącznie projekt decyzji i nie może wyjść przy tym poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, dokonując oceny z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię. Kwestia możliwości lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych została już przesądzona przez ustawodawcę oraz prawodawcę lokalnego, inkorporującego ustawowy zakaz takiej lokalizacji. Za NSA powtórzyć zaś należy, że – w związku z art. 12 ust. 4 ustawy z 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu – skoro Sejmik Województwa [...] nie wydał nowej uchwały, to zakaz lokalizowania obiektów budowlanych wynikający z uchwały obejmował również strefę 100 m od brzegu sztucznych zbiorników wodnych, a organy nie były zobowiązane do ustalania charakteru zbiorników wodnych. Tym samym organ, nie ma uprawnień do wydawania uzgodnienia przy uwzględnieniu warunku posadowienia zabudowy w odległości 100 m od zbiornika wodnego, jeżeli na załączniku graficznym do projektu do decyzji o warunkach zabudowy nie ustalono konkretnej lokalizacji planowanej inwestycji, a liniami rozgraniczającymi teren inwestycji objęto cały obszar działki.

Z tych przyczyn, skoro potencjalna możliwość naruszenia tego zakazu przez realizację planowanej przedsięwzięcia poza sugerowaną przez inwestora lokalizacją, przesądzała o wadliwości przedłożonego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, to zbędne stało się przeprowadzanie na tę okoliczność wnikliwego postępowania dowodowego. Wystarczało bowiem potencjalne niebezpieczeństwo naruszenia wskazanego zakazu.

Za NSA należy więc również uznać uzasadnionym podanie pod rozwagę skarżącego, że skoro jego zamiarem jest realizacja planowanego przedsięwzięcia poza strefą, w której obowiązuje sporny zakaz, to nie powinno stanowić problemu sporządzenie takiego projektu decyzji, który określa lokalizację inwestycji w sposób nienaruszający § 5 pkt 7 cyt. uchwały.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 190 oraz art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.