Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2136/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 maja 2022 r. sygn. akt III SAB/Gl 89/22 w sprawie ze skargi E. D. na bezczynność Burmistrza Miasta P. w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 25 maja 2022 r. sygn. akt III SAB/Gl 89/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. D. na bezczynność Burmistrza Miasta P. w przedmiocie informacji publicznej, stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1), zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem (pkt 2), a także zasądził od Burmistrza Miasta P. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. E. D. (dalej: "skarżący") zwrócił się do Burmistrza Miasta P. (dalej: "Burmistrz", "organ") o udostępnienie informacji publicznej poprzez:

- podanie nazwisk Radnych Rady Miasta P., na jakich stanowiskach pracy zostali zatrudnieni w Gminie P. przez Burmistrza;

- podanie imion i nazwisk członków rodzin ww. Radnych, zatrudnionych na umowy o pracę przez Burmistrza w Gminie P.;

- wskazanie, jakie nieruchomości Burmistrz oraz Sekretarz Miasta zakupili od Gminy P. (za jakie kwoty i gdzie są położone) oraz czy członkowie ich rodzin nabyli takie nieruchomości (za jakie kwoty i gdzie są położone);

- wskazanie z imienia i nazwiska pracowników Gminy P., którzy nabyli ww. nieruchomości (za jakie kwoty i gdzie są położone).

Pismem z dnia 28 grudnia 2021 r. (sygn. wniosku: [...], numer: [...]) Burmistrz poinformował skarżącego, że nie zostaną mu udzielone wnioskowane informacje, gdyż w ocenie organu, wniosek skarżącego jest przejawem rażącego nadużycia prawa do informacji publicznej, przez co skarżący uniemożliwia realizację zadań nałożonych na ten organ oraz Urząd Miasta P. przez przepisy prawa. Organ wskazał, że skarżący na przestrzeni 2020 r. złożył ponad 100 wniosków o udostępnienie informacji publicznych, na które została mu udzielona odpowiedź. W niniejszej sprawie organ uznał jednak, że doszło do ww. nadużycia prawa do informacji publicznej. Wyjaśnił, że skarżący od czerwca 2021 r. skierował do organu już kilkanaście kolejnych wniosków, które swoim przedmiotem świadczą o braku zrozumienia dostępu do informacji publicznej. Kilka z tych wniosków dotyczyły uzyskania kilkuset stron dokumentacji każdy, a zatem złożone w 2021 r. wnioski sprowadzałyby się do udostępnienia kilku tysięcy stron. W powołaniu na wyrok WSA w Kielcach z dnia 20 marca 2019 r. sygn. akt II SAB/Ke 6/19 organ wskazał na tożsamość stanu faktycznego w niniejszej sprawie co w tym orzeczeniu. Podkreślił przy tym, że skarżący rozpoczął swoje działania z chwilą zakończenia sprawowania mandatu radnego, mając na celu kontrolę działań Burmistrza i Urzędu Miasta.

Pismem z dnia 10 lutego 2022 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

W piśmie z dnia 21 marca 2022 r., w nawiązaniu do odpowiedzi organu z dnia 28 grudnia 2021 r., skarżący zaznaczył, że w dniu 21 grudnia 2021 r. nie składał do Urzędu Miasta P. wniosku dotyczącego informacji publicznej. Z kolei w piśmie z dnia 21 marca 2022 r. wskazał, że sprawa o sygn. akt II SAB/Gl 89/22 dotyczy jego wniosku z dnia 20 grudnia 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że Burmistrz jest podmiotem zobowiązanym, na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 z późn. zm., zwana dalej: "u.d.i.p."), do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

W ocenie Sądu pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. i jest ono – zarówno przez doktrynę, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych – rozumiane bardzo szeroko, co wiąże się z upowszechnieniem zasady transparentności życia publicznego. Zatem informacją publiczną są wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone.

Sąd I instancji stwierdził, że informacje dotyczące zatrudnienia radnych i członków ich rodzin są informacją publiczną jeżeli dotyczą zatrudnienia np. w spółce komunalnej. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o: podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (pkt 2 lit. d), a także o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych (pkt 3 lit. g). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej, chyba, że osoba ta pełni funkcje publiczne, a żądana informacja ma związek z pełnieniem tej funkcji albo osoba niepełniąca takiej funkcji wyrazi na to zgodę i zrezygnuje ze swego prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podkreślił, że w świetle art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązek udostępniania informacji publicznych dotyczy wyłącznie takich informacji, które są w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Dla realizacji obowiązku udostępnienia informacji publicznej istotne jest zatem to, czy podmiot będący adresatem wniosku dysponuje danymi informacjami. Brak posiadania żądanych informacji wypełnia przesłankę negatywną do rozpatrzenia żądania (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 127/15). Wówczas to organ powinien odpowiedzieć pisemnie na wniosek, wskazując powody nieudzielenia żądanych informacji. Powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu danych objętych wnioskiem uwalnia podmiot zobowiązany od zarzutu bezczynności w sprawie, albowiem z oczywistych względów nie można oczekiwać udostępnienia danych, którymi podmiot ten nie dysponuje.

W ocenie Sądu powyższe rozważania będą miałby analogiczne przełożenie na informacje odnoszące się do majątku komunalnego (nieruchomości komunalnych), zasad jego nabycia i zasad dysponowania nim jako informacji odnoszących do szeroko pojętego gospodarowania mieniem komunalnym mającym charakter informacji publicznych, które podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach przewidzianych w przepisach u.d.i.p.

W konsekwencji Sąd, w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), stwierdził, że organ pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, co skutkowało koniecznością zobowiązania organu do rozpatrzenia tego wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Sąd I instancji stwierdził, że organ rozpoznając wniosek skarżącego z dnia [...] grudnia 2021 r. przyjmując, że żądane dane są informacją publiczną powinien udostępnić ją albo uznając, że nie mogą być one udostępnione powinien wydać stosowną decyzję w tym przedmiocie. Odmowa udostępnienia informacji publicznej może natomiast nastąpić z uwagi na brzmienie art. 5 u.d.i.p. lub gdy wystąpią inne podstawy (w tym nadużycie prawa do tej informacji). Jeżeli organ nie jest natomiast dysponentem informacji publicznej powinien poinformować o tym skarżącego zwykłym pismem.

Jednocześnie w ocenie Sądu bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Nie wynikała bowiem z lekceważącego stosunku do złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, bowiem organ zareagował na wniosek skarżącego. Jednakże odpowiedź udzielona zwykłym pismem nastąpiła w niewłaściwej formie. Tymczasem, zdaniem Sądu, wymieniona kwalifikowana forma bezczynności winna być zarezerwowana do sytuacji oczywistych, niebudzących wątpliwości i niedających się usprawiedliwiać w żaden sposób.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Burmistrz Miasta P., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego:

1) art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i tym samym uznanie, iż działania skarżącego oraz setki złożonych przez niego wniosków podpadają w dalszym ciągu pod regulację ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tymczasem w ocenie organu pozostaje jasne, iż nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega na próbie skorzystania z tej instytucji dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa i jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność działania administracji i innych organów władzy publicznej. Opisane zaś poniżej działania skarżącego oraz ilość i treść złożonych wniosków o udostępnienie informacji publicznej bezsprzecznie nie świadczą o zamiarze uzyskania informacji publicznej w celu jej wykorzystania dla dobra wspólnego. Skarżący bowiem w dalszym ciągu prowadzi spór na płaszczyźnie politycznej oraz podejmuje wszelkie kroki celem zablokowania pracy Burmistrza Miasta P. oraz Urzędu Miasta P. W tym stanie faktycznym nie budzi wątpliwości, że składane wnioski (w tym wniosek z dnia [...] grudnia 2021 roku) nie mają na celu uzyskania informacji służącej obiektywnie jakiemukolwiek dobru powszechnemu, lecz dotyczyć mają jedynie indywidualnego interesu wnioskodawcy. Nie tylko nie prowadzą one bowiem do poprawienia funkcjonowania organu, lecz wręcz przeciwnie - w istocie mają na celu być dla niego dokuczliwe;

2) art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i tym samym uznanie, iż organ korzystając z możliwości nierozpatrzenia wniosku i tym samym odmowy udostępnienia informacji publicznej z powodu nadużycia prawa przez wnioskodawcę winien wydać decyzję administracyjną na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W rozstrzyganej sprawie sąd pierwszej instancji wyraźnie przyznał, iż nie kwestionował prawa organu do skorzystania z możliwości odmowy udostępnienia informacji publicznej z powodu nadużycia prawa przez skarżącego. Zgromadzony w sprawie materiał klarownie wskazywał, iż skarżący na przestrzeni ostatnich lat (tj. 2019-2022) złożył kilkaset wniosków o udostępnienie informacji publicznej, zaś tylko w dniach 7-12 maja 2020 roku było to aż 120 pisemnych wniosków o udostępnienie informacji publicznej, które złożone zostały przez organ do akt Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (w toku postępowania pod sygn. akt: III SAB/Gl 37/22). Organ tym samym skutecznie wykazał, iż skarżący nie jest zainteresowany działaniem na korzyść wspólnoty lokalnej, lecz kierując się własnymi, partykularnymi interesami politycznymi stara się zablokować działalność Burmistrza Miasta P. oraz Urzędu Miasta P.

Pomimo jednak powyższych ustaleń sąd pierwszej instancji uznał, iż podjęte przez organ działania nastąpiły w nieprzewidzianej do tego formie prawnej. Zdaniem sądu pierwszej instancji niewydanie decyzji odmownej w oparciu o regulację ustawy o dostępie do informacji publicznej uniemożliwia skarżącemu weryfikację zajętego przez organ stanowiska, zaś negatywna reakcja organu na wniosek bez zachowania przepisanej prawem formy w swoich skutkach właściwie ma nie różnić się zdaniem sądu od całkowitej bierności. Tymczasem w ocenie organu sąd pierwszej instancji zdaje się całkowicie zniekształcił w niniejszej sprawie sens instytucji nadużycia prawa do informacji publicznej, albowiem konieczność wydania każdorazowo decyzji administracyjnej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. również sprowadzałaby się do całkowitego zablokowania pracy organu w przypadku tak oczywistego i rażącego przejawu nadużycia prawa przez skarżącego.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach oraz orzeczenie co do istoty sprawy na podstawie art. 188 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi. Jednocześnie organ wniósł o zasądzenie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, a także oświadczył, iż wnosi o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie z udziałem stron.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. D. stwierdził, że skarga kasacyjna Burmistrza Miasta P. jest nie zgodna z przepisami prawa i została sporządzona z naruszeniem prawa. Nadto podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należało, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Na podstawie zarzutu sformułowanego w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej organ skarżący kasacyjnie wskazał na dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach niewłaściwego zastosowania art. 1 ust. 1 u.d.i.p. "i tym samym uznanie, iż działania skarżącego oraz setki złożonych przez niego wniosków podpadają w dalszym ciągu pod regulację ustawy o dostępie do informacji publicznej", gdyż zdaniem organu wystąpiło tu "nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej". Jak uzasadnił organ "działania skarżącego oraz ilość i treść złożonych wniosków o udostępnienie informacji publicznej bezsprzecznie nie świadczą o zamiarze uzyskania informacji publicznej w celu jej wykorzystania dla dobra wspólnego. Skarżący bowiem w dalszym ciągu prowadzi spór na płaszczyźnie politycznej oraz podejmuje wszelkie kroki celem zablokowania pracy Burmistrza Miasta P. oraz Urzędu Miasta P. W tym stanie faktycznym nie budzi wątpliwości, że składane wnioski (w tym wniosek z dnia [...] grudnia 2021 roku) nie mają na celu uzyskania informacji służącej obiektywnie jakiemukolwiek dobru powszechnemu, lecz dotyczyć mają jedynie indywidualnego interesu wnioskodawcy. Nie tylko nie prowadzą one bowiem do poprawienia funkcjonowania organu, lecz wręcz przeciwnie - w istocie mają na celu być dla niego dokuczliwe."

Jak wskazano wyżej naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w postaci niewłaściwego zastosowania określonego przepisu prawa. Jednak podnosząc zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Może być on zatem konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy. Podniesiony zarzut dotyczy niewłaściwego zastosowania prawa materialnego i również w jego treści nie zakwestionowano prawidłowości wykładni wskazanego w nim przepisu. Wobec powyższego, w realiach niniejszej sprawy omawiany zarzut mógłby odnieść skutek jedynie w przypadku wykazania, że Sąd I instancji w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia. Błędu subsumcji strona skarżąca kasacyjnie jednak nie wykazała, co czyni omawiany zarzut nieskutecznym. Istota podniesionego zarzutu i jego uzasadnienia sprowadza się jedynie do stwierdzenia, że kolejny wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej stanowi z jego strony nadużycie prawa.

Z tych samych powodów bezskuteczny jest drugi zarzut tj. naruszenie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. "poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i tym samym uznanie, iż organ korzystając z możliwości nierozpatrzenia wniosku i tym samym odmowy udostępnienia informacji publicznej z powodu nadużycia prawa przez wnioskodawcę winien wydać decyzję administracyjną na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej." W uzasadnieniu tego zarzutu skarżący kasacyjnie organ podniósł, że "zgromadzony w sprawie materiał klarownie wskazywał, iż skarżący na przestrzeni ostatnich lat (tj. 2019-2022) złożył kilkaset wniosków o udostępnienie informacji publicznej, zaś tylko w dniach 7-12 maja 2020 roku było to aż 120 pisemnych wniosków o udostępnienie informacji publicznej (....)". Tym samym "skarżący nie jest zainteresowany działaniem na korzyść wspólnoty lokalnej, lecz kierując się własnymi, partykularnymi interesami politycznymi stara się zablokować działalność Burmistrza Miasta P. oraz Urzędu Miasta P.".

Na tle tego zarzutu, jak i uzasadnienia skargi kasacyjnej należy zwrócić uwagę na istotę zjawiska określanego w doktrynie i orzecznictwie jako nadużycie przez określony podmiot przysługującego mu prawa, tj. w realiach prawa publicznego, na zjawisko nadużycia publicznego prawa podmiotowego. Można przyjąć, mając na uwadze wypowiedzi doktryny i orzecznictwa, że nadużycie publicznego prawa podmiotowego oznacza korzystanie z tego prawa i używanie instrumentów służących jego realizacji nie w celu zrealizowania wartości, którym to prawo ma służyć, chociaż z powoływaniem się na nie.

W polskim porządku prawnym, w którym konstytucyjne prawo podmiotowe dostępu do informacji publicznej ma charakter publicznego prawa podmiotowego o treści pozytywnej, prawodawca w żadnym miejscu nie wskazał wyraźnie, jakie wartości leżą u podstaw skonstruowania przez niego tego rodzaju prawa. Nie uczynił tego zwłaszcza w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Określił jednak, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem politycznym umieszczając art. 61 Konstytucji, kreujący to prawo, wśród unormowań dotyczących wolności i praw politycznych. Jest to pewna wskazówka w odkodowaniu tych wartości. Przyjmując, że u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej jako prawa politycznego leżą wartości leżące również u podstaw sprawowania władzy w ustroju państwa, wśród których istotną pozycję zajmuje jawność, to nadużyciem prawa dostępu do informacji publicznej byłoby przy powoływaniu się na jawność życia publicznego jego wykorzystywanie po to, aby podejmować działania niezgodne z prawem (nie na podstawie i w granicach prawa), godzące w sprawność i rzetelność funkcjonowania instytucji publicznych, a także ukierunkowane na nieposzanowanie przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka bądź pozyskiwanie, gromadzenie i udostępnianie innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Na takie wartości leżące u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej wskazuje również Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że "Celem wprowadzenia prawa do informacji publicznej była realizacja idei jawności życia publicznego, jego demokratyzacja, dążenie do wzrostu zaufania społecznego do władzy publicznej, a w rezultacie poprawa funkcjonowania administracji publicznej. (...) Udostępnienie informacji publicznej wiąże się zawsze z zaangażowaniem personelu urzędniczego i określonych środków technicznych. Związane z tym obowiązki administracji nie są wobec tego obojętne dla efektywności wykonywania innych zadań publicznych. Zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji, a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy intencje składającego wniosek nie mieszczą się w założeniach aksjologicznych, które legły u podstaw omawianej regulacji prawnej, w tym jeśli wniosek ma na celu udręczenie podmiotu rozpatrującego" (zob. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12; wyrok z dnia 7 września 2019 r., I OSK 2687/17; wyrok NSA z dnia 11 lipca 2022 r., III OSK 2851/21; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2023 r., III OSK 7265/21).

Z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej, wynika, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12). Odmowa ochrony nie następuje jednak poprzez zakwestionowanie przedmiotu określonego prawa, jak sugeruje to treść skargi kasacyjnej, lecz wiąże się z odmową realizacji roszczenia, które z niego wynika, co w przypadku prawa dostępu do informacji publicznej powinno następować poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W realiach niniejszej sprawy choć organ powoływał się na nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej przez skarżącego, to do dnia wniesienia skargi na bezczynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na powyższe.

Należy mieć na uwadze, że istotną przeszkodą w diagnozowaniu nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej może być nieznajomość motywów, jakimi kieruje się podmiot domagający się udzielenia mu informacji publicznej. Jest rzeczą oczywistą, że brak jest jakichkolwiek podstaw domagania się od takiego podmiotu wyjaśniania powodów, dla których chce on skorzystać z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego. W przypadku prawa dostępu do informacji publicznej ustawodawca wyraźnie tę oczywistość potwierdza stanowiąc w art. 2 ust. 2 u.d.i.p., że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Skoro jednak dla stwierdzenia nadużycia tego prawa niezbędne jest ustalenie pozorowania realizacji wartości leżących u jego podstaw, to konieczne jest poznanie rzeczywistego celu wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie konkretnej informacji publicznej. Ustaleń w tym zakresie można dokonywać w oparciu o ocenę okoliczności faktycznych danej sprawy, w tym treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Pomocne może być stanowisko żądającego prezentowane w innych pismach kierowanych do podmiotu zobowiązanego. Znaczenie może mieć okoliczność ponawiania wniosków o udzielenie informacji publicznych już udostępnionych wnioskodawcy albo ogólnodostępnych (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12).

Skoro więc podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut okazał się nieskuteczny, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.