Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SAB/Łd 123/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2492
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 3, art. 52, art. 53, art. 58 § 1 pkt 6, art. 119 pkt 4, art. 120, art. 149, art. 151, art. 161 § 1 pkt 3, art. 200 i art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 8, art. 12, art. 35, art. 36, art. 37, art. 61, art. 63, art. 64, art. 77
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 100a, art. 100c, art. 100d, art. 112a
journal: Dz.U. 2023 poz 519
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. j.)
article: art. 45, art. 77, art. 78
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 1 pkt 44
journal: Dz.U. 2022 poz 830
law: Ustawa z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa  oraz niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Kowalska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. A. na bezczynność Wojewody Łódzkiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Wojewody Łódzkiego do rozpatrzenia wniosku skarżącego J. A. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy; 2. stwierdza, że Wojewoda Łódzki dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w rozpatrzeniu wniosku skarżącego J. A. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy; 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego w rozpatrzeniu wniosku skarżącego J. A. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżącego J. A. kwotę 597,- (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

21 czerwca 2023 r. J.A. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na niezałatwienie w terminie sprawy administracyjnej przez Wojewodę Łódzkiego (skarga na bezczynność organu).

Skarżący wniósł o orzeczenie, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonej sprawie administracyjnej, której sygnatura akt nie jest skarżącemu znana oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej w terminie 60 dni kalendarzowych od daty prawomocności wyroku tutejszego sądu, stwierdzenie, że bezczynność w niniejszym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 250,00 zł, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa profesjonalnego pełnomocnika skarżącego oraz kosztów opłaty sądowej od wpisu i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, orzeczenie wobec organu grzywny w wymiarze 500,00 zł w sytuacji niezastosowania się przez Organ do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.".

Skarżący zarzucił organowi administracji naruszenie następujących przepisów:

1. art. 35 § 1 i 3 w związku z art. 12 § 1 k.p.a. przez:

- rażące niedopełnienie obowiązku załatwienia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki, z naruszeniem terminów ogólnych przewidzianych przez art. 35 k.p.a., a w szczególności niedokonanie w sprawie żadnej czynności urzędowej, pomimo upływu wielu miesięcy od daty złożenia wniosku skarżącego do Urzędu Wojewódzkiego;

- brak podjęcia wszelkich działań, które przy zastosowaniu możliwie najprostszych środków, w ramach zasady szybkości postępowania ("wnikliwie i szybko"), doprowadziłyby do oceny formalnej wniosku i wezwania strony do osobistego stawiennictwa w urzędzie w celu odebrania odcisków linii papilarnych oraz do przeprowadzenia podstawowej weryfikacji akt sprawy w celu koncentracji materiału dowodowego i jego późniejszej merytorycznej oceny;

2. art. 36 § 1 w związku z art. 9 k.p.a. poprzez:

- niepoinformowanie skarżącego o fakcie niezałatwienia sprawy w terminach podstawowych wynikających z art. 35 k.p.a., liczonych od dnia skutecznego doręczenia żądania do organu oraz niewskazanie skarżącemu przyczyn zaistniałej zwłoki w przedmiocie rozstrzygnięcia indywidulanej sprawy administracyjnej;

- brak wskazania (wyznaczenia) nowego terminu załatwienia sprawy administracyjnej;

- brak pouczenia skarżącego o możliwości wniesienia ponaglenia na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie sprawy administracyjnej;

3. art. 61 § 3 k.p.a. w związku z art. 6 k.p.a. poprzez uznanie i przyjęcie jako prawidłowej praktyki organu, daty konwalidacji (uzupełnienia) wniosku z braków formalnych za datę wszczęcia postępowania administracyjnego, a nie daty skutecznego doręczenia żądania strony do organu, co stanowi ewidentny przykład błędnej wykładni przepisów, sprzecznej z powszechną i utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych;

4. art. 64 § 2 k.p.a. i art. 105 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 519 ze zm.) w związku z art. 7 k.p.a. poprzez brak koncentracji działań organu polegających na niezwłocznym dokonaniu oceny formalnej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i wezwania skarżącego do uzupełnienia oczywistych braków formalnych m.in. w postaci bezpośredniego stawiennictwa w urzędzie w celu złożenia odcisków palców i okazania oryginału paszportu;

5. art. 12 § 1 k.p.a. poprzez pozostawanie w bezczynności, w sytuacji gdy organ administracji publicznej winien działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zwłaszcza na wstępnym etapie postępowania administracyjnego, w ramach którego przy niskim nakładzie pracy, organ zobowiązany był do dokonania oceny formalnej wniosku pod kątem jego braków i do niezwłocznego wezwania skarżącego do uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku;

6. art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, co doprowadziło do sytuacji, że skarżący przez wiele miesięcy od daty wszczęcia postępowania nie wiedział, na jakim etapie znajduje się jego sprawa;

7. art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak efektywnego podjęcia jakichkolwiek czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, co doprowadziło do naruszenia zasady praworządności, interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego;

8. art. 6 oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez sprzeniewierzenie się wszystkim wyżej wymienionym przepisom, których niezastosowanie objawiło lekceważące podejście organu wobec skarżącego i doprowadziło do naruszenia fundamentalnej zasady praworządności w demokratycznym państwie prawa, skutkującej wyłącznie utratą (a nie pozytywnym pogłębieniem) zaufania skarżącego do organu administracji publicznej, który uchylił się od spełnienia obowiązku rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w terminie ustawowym.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że wniosek w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy został złożony 6 grudnia 2022 r. bezpośrednio do Wojewody Łódzkiego, na biurze podawczym (w kancelarii) Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego w Łodzi. W związku z brakiem rzeczywistej możliwości złożenia wniosku w ramach bezpośredniej wizyty w Urzędzie Wojewódzkim (nie ma realnej możliwości umówienia terminu wizyty w Łodzi za pośrednictwem internetowego kalendarza wizyt prowadzonego pod adresem: http://www.rezerwacje.lodzkie.eu), skarżący był zmuszony do złożenia wniosku za pośrednictwem biura podawczego Urzędu Wojewódzkiego. Tym samym skarżący, bez winy leżącej po jego stronie, nie był (i w dalszym ciągu nie jest) w stanie samodzielnie dopełnić zasad formalnych złożonego podania przewidzianych przez przepisy szczególne ustawy o cudzoziemcach, tj. stawić się osobiście przed organem, m.in. w celu złożenia odcisków linii papilarnych oraz okazania oryginału dokumentu podróży. Ta okoliczność jest bowiem zupełnie niezależna od skarżącego, gdyż należy do sfery zadań publicznych realizowanych przez organ administracji publicznej, w ramach prowadzonych postępowań pobytowych. Wobec wielomiesięcznej, całkowitej bierności organu skarżący wniósł ponaglenie na bezczynność organu. Ponaglenie zostało złożone bezpośrednio na biurze podawczym Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego w Łodzi 19 czerwca 2023 r. Do dnia złożenia skargi organ nie podjął żadnej czynności ani nie skontaktował się ze skarżącym. Skarżący jest obywatelem państwa trzeciego, innego niż Ukraina. Bez znaczenia są wszelkie okoliczności poboczne w postaci ograniczeń kadrowych urzędów wojewódzkich czy też znaczny wpływ (przyrost) spraw (wniosków pobytowych) do organu, który trwa już przecież od wielu lat (dużo wcześniej niż data złożenia wniosku przez skarżącego). Bez znaczenia w chwili obecnej są również wszelkie okoliczności związane z sytuacją pandemii COVID-19 i jej wpływu na funkcjonowanie administracji publicznej. Organ miał możliwość wypracowania i dostosowania takich rozwiązań organizacyjno-zarządczych, które umożliwią mu pełną efektywność operacyjną na poziomie realizowanych zadań publicznych. Skarżący powołując się na rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 25 lutego 2022 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 473) oraz rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 14 czerwca 2023 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego z dniem 1 lipca 2023 r. (Dz. U. poz. 1118) stwierdził, że w istocie rzeczy miało miejsce przywrócenie porządku prawno-organizacyjnego sprzed marca 2020 r. Bez znaczenia są wszelkie sytuacje wewnątrzorganizacyjne organu, jak włączenie pracowników Urzędu Wojewódzkiego w realizację, w ramach swoich obowiązków służbowych lub jako dodatkowe zadanie, czynności związanych bezpośrednio lub pośrednio z pomocą obywatelom Ukrainy i koordynacją tych działań, głównie poprzez zabezpieczanie funkcjonowania punktów informacyjno-doradczych dla obywateli Ukrainy zlokalizowanych na dworcach kolejowych czy w innych punktach recepcyjnych na terenie województwa. W pierwszych miesiącach wiosny 2022 r. sytuacja związana z wybuchem wojny w Ukrainie oraz masowy napływem osób była rzeczywiście dynamiczna i absorbująca, jednak nie jest tak, że tylko Urzędy Wojewódzkie uczestniczyły we wsparciu realizowanym na rzecz uchodźców wojennych (bo zaangażowane było całe społeczeństwo i aparat państwa), a przede wszystkim stan ten był przejściowy i jesienią 2022 r. sytuacja na terytorium RP uległa już jednoznacznej normalizacji i ustabilizowaniu. Niewątpliwie poprawę sytuacji Urzędów Wojewódzki zapewniły liczne nowelizacje przepisów cudzoziemskich, których regulacje albo przeniosły ciężar zadań publicznych na inne organy (powiadomienia o powierzeniu wykonywania pracy obywatelom Ukrainy rejestrowane przez starostów, marginalizacja zezwoleń na pracę wydawanych wobec obywateli Ukrainy, wydawanie wiz obywatelom Ukrainy przebywającym na terytorium RP), albo tak naprawdę ograniczyły napływ wniosków pobytowych obywateli Ukrainy, których legalny pobyt został z mocy prawa przedłużony w oparciu o przepisy z tzw. przedłużek specustawy wojennej/ochrony czasowej (przedłużenie aktualnie obowiązuje do 4 marca 2024 r.). Nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji nie dokonuje nawet wstępnej oceny formalnej wniosku czy statusu jego kompletności w okresie wielu miesięcy od daty jego wniesienia. Czynności, które winny zostać podjęte przez organ niezwłocznie po złożeniu wniosku (w bezpośrednim następstwie jego złożenia) stanowią bowiem działania o charakterze typowym, powtarzalnym, nie wymagającym znacznego nakładu pracy. Organ nie zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego. Nie wezwał do bezpośredniego stawiennictwa i uzupełnienia braków formalnych wniosku. Nie rozpoczął koncentracji materiału dowodowego i weryfikacji stanu faktycznego sprawy. Postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie należy do postępowań szczególnie skomplikowanych. Nie wymaga powołania biegłego, wieloetapowego współdziałania organów (poza jednym przypadkiem z art. 109 ustawy o cudzoziemcach) czy też przeprowadzenia szczególnie długiego procesu dowodowego (istotą jest merytoryczna weryfikacja przesłanek pozytywnych i negatywnych do wydania decyzji). Nie ulega wątpliwości, że sprawę można było prowadzić i rozpocząć merytorycznie już na podstawie dokumentacji dostarczonej pierwotnie przez skarżącego, a ogólna praktyka organu (rzekomo według kolejności wpływu wniosków) polegająca na dość niejasnych zasadach kierowania wezwań do bezpośredniego stawiennictwa w urzędzie, powoduje tylko jeszcze większe "zatory" w płynnym prowadzeniu postępowań. Poza naruszeniem ogólnych zasad regulujących prowadzenie postępowania administracyjnego oraz określających terminy podstawowe rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, organ uchybił również obowiązkowi wynikającemu z art. 36 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie, niepodanie przyczyn tego stanu rzeczy, brak wyznaczenia aktualnego terminu załatwienia sprawy i brak pouczenia o możliwości złożenia ponaglenia. Organ nie może uwolnić się od zarzutu bezczynności, w przypadku gdy zwlekał, jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, z dokonaniem czynności wynikających z art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach. Choć zastosowanie określonego w art. 112a ustawy o cudzoziemcach, przedłużonego do 60 dni, terminu na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy uzależnione jest między innymi od tego, czy cudzoziemiec złożył w urzędzie wojewódzkim wniosek, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, to jednak nawet w świetle tej regulacji organ nie jest zwolniony od obowiązku dokonania kontroli formalnej poprawności wniosku cudzoziemca w terminie ogólnym wynikającym z art. 35 k.p.a. Dopiero bowiem od dnia złożenia wniosku niezawierającego braków formalnych, względnie uzupełnienia tych braków, rozpoczyna bieg szczególny termin wskazany w art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Odmienna interpretacja przywołanych przepisów prawa, dopuszczająca niczym nieskrępowane decydowanie przez organ o faktycznym początku biegu terminu załatwienia sprawy poprzez brak wzywania strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku byłaby nie do pogodzenia z wynikającym ze wstępu do Konstytucji RP nakazem zapewniania działaniu instytucji publicznych rzetelności i sprawności oraz pośrednio godziłaby również w konstytucyjne prawo do zaskarżania decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP), umożliwiając organowi pierwszej instancji swobodne "odsuwanie" w czasie momentu wydania przez ten organ decyzji załatwiającej sprawę. Wobec długotrwałego braku skierowania do skarżącego wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku, na dzień wniesienia skargi w sprawie w ogóle nie rozpoczął biegu termin z art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Na skutek wadliwego działania organu skarżący nie miał bowiem możliwości uzupełnienia braków formalnych wniosku, a zatem nie zaistniało zdarzenie z art. 112a ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. Zakres przedmiotowy i podmiotowy wynikający z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 103 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy", nie ma zastosowania do postępowania administracyjnego prowadzonego z wniosku skarżącego. Tym samym nieuprawnione jest również stosowanie, czy powoływanie się przez organ na treść przepisów art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, jako podstawy prawnej konwalidującej zaistniałą bezczynność w prawidłowym i terminowy prowadzeniu postępowania administracyjnego. Ustawa ta określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywatel i Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie pod pojęciem obywatela Ukrainy należy rozumieć także nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. Skarżący nie jest osobą, która mieści się w zakresie podmiotowym opisanym powołanym przepisem, na co wskazuje zawartość akt administracyjnych. Organ nie ma zatem żadnych podstaw do rozciągania stosowania przepisów ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy na wszystkie postępowania o wydanie zezwoleń pobytowych, gdyż przepisy te odnoszą się wyłącznie do spraw, których przedmiotowo i podmiotowo ta ustawa dotyczy.

Uzasadniając zarzut rażącego naruszenia prawa skarżący wskazał, że w niniejszej sprawie jest to brak podjęcia jakichkolwiek działań przez ponad 6 miesięcy od momentu złożenia przez wniosku (niezależnie od jego poprawności formalnej), co stanowi kwalifikowane naruszenie – znaczne i niezaprzeczalne, w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacji, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na pierwszą prostą czynność organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i w sposób oczywisty podważa to zaufanie jednostki do organów administracji publicznej, jednoznacznie wskazując na rażące naruszenie prawa. Czynności niewymagające merytorycznej analizy akt sprawy, a polegające wyłącznie na wezwaniu skarżącego do bezpośredniego stawiennictwa w urzędzie, nie wymagają od organu większego nakładu pracy intelektualnej i winny zająć mniej czasu aniżeli merytoryczne badanie sprawy zakończone wydaniem decyzji. Nieakceptowalna jest sytuacja, że przez wiele miesięcy skarżący nie ma żadnej wiedzy o tym, czy wniosek został przyjęty oraz jakie braki formalne zostały stwierdzone (na podstawie wstępnej weryfikacji). Działania (zaniechania) organu noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji, organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Uzasadniając roszczenie o przyznanie sumy pieniężnej skarżący podniósł, że nie przyczynił się do przedłużenia postępowania, a rozstrzygnięcie sprawy ma dla niego fundamentalne znaczenie z punktu widzenia stabilności pobytu i pracy na terytorium RP. Niedogodności, których doświadcza skarżący w związku z postępowaniem administracyjnym prowadzonym przed organem polegają przede wszystkim na poczuciu frustracji i stresu (negatywnych przeżyciach psychicznych), upokorzeniu (wielomiesięcznym ignorowaniu skarżącego i jego praw), istnieniu stanu niepewności i niewiedzy związanego z długotrwałością upływu czasu i bezczynnością działania organu w ramach postępowania administracyjnego, ale również naruszeniem prawa jednostki do swobodnego przemieszczania się (karta pobytu to szersze uprawnienia) oraz prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki w postępowaniu, które winno być prowadzone zgoła odmiennie tj. wnikliwie, szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, z poszanowaniem prawa strony do rzetelnej informacji, w idei pogłębiania zaufania petenta do organu władzy publicznej. Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Skarżący nie ma wpływu ani na treść norm wynikających z obowiązującego prawodawstwa, a regulujących zasady prowadzenia postępowań przez organy administracji publicznej, ani na kwestie organizacyjne w funkcjonowaniu i zarządzaniu jednostkami tych organów, ani wreszcie na nieustanne, wieloletnie niedofinansowanie tzw. sektora budżetowego skutkującego niedostosowaniem kadr personalnych w urzędach do współczesnych realiów obsługi klienta (petenta). Skarżący ma prawo oczekiwać, że władza państwowa w ramach swoich funkcji i kompetencji, jako odpowiedzialny "organizator" określonych struktur tzw. sektora budżetowego (publicznego), dochowa należytej staranności i wyposaży organy administracji publicznej w takie środki techniczne, personalne oraz finansowe, które umożliwią pełną realizację zadań władzy publicznej, bez ryzyka naruszania przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Sprawa dotyczy skarżącego będącego cudzoziemcem, który należąc go grupy migrantów zarobkowych, z jednej strony dąży do jak najszybszego zalegalizowania swojego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w oparciu o obowiązujące tu przepisy, zaś z drugiej strony – równolegle – cały czas stara się wykonywać na terytorium RP pracę zarobkową, która jest przecież oskładkowana i opodatkowana na rzecz budżetu państwa, zwiększając tym samym jego wpływy. Zdaniem skarżącego wymierzona kara ma stanowić środek uświadomienia organowi powinności organizowania czasu pracy i ustalania priorytetów działania w taki sposób, aby strona postępowania administracyjnego nie czekała kilkanaście miesięcy na załatwienie sprawy, nie będąc przy tym zawiadamiana o przyczynach zwłoki o terminowym rozpatrzeniu sprawy (funkcja prewencyjna zasądzenia sumy pieniężnej). Z tego powodu ważne jest, by zasądzenie tak absolutnie minimalnej sumy pieniężnej stanowiło środek zdyscyplinowania organu, który w ramach funkcji kompensacyjnej, będzie realnie oddziaływał i uświadamiał organ, który jest winny naruszeniom związanym z nieuzasadnionym oczekiwaniem na jego działanie i poniesione w związku z tym konsekwencje braku należytego (terminowego) działania organu w sprawie. Z art. 149 § 2 p.p.s.a. nie wynika, aby przesłanką przyznania skarżącemu sumy pieniężnej było uznanie, że naruszenie (bezczynność lub przewlekłość) miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Tego rodzaju warunek nie wynika ani z brzmienia art. 149 § 2 p.p.s.a., ani z celu tego przepisu. Celem tym jest bowiem, w odniesieniu do sumy pieniężnej, przynajmniej częściowe zrekompensowanie stronie dolegliwości i uciążliwości, jakich doznała w związku z bezczynnością lub przewlekłością organu administracji publicznej. Suma pieniężna pełni funkcje kompensacyjną, jako że jest zadośćuczynieniem dla strony za oczekiwanie na zakończenie sprawy. Suma pieniężna nie jest zależna od poniesionej czy wykazanej krzywdy, czy uszczerbku majątkowego. Co do zasady natomiast można przyjąć, że ma ona funkcje swoistego zadośćuczynienia, co wpływa na jej uznaniowy charakter i przyjęcie, że sąd administracyjny ma szeroki margines uznania w zakresie jej przyznania. Okoliczność, że bezczynność nie zostaje zakwalifikowana jako rażąco naruszająca prawo, nie stoi na przeszkodzie, aby jednocześnie skarżący otrzymał sumę pieniężną. Przyczyny przekroczenia terminu załatwienia sprawy nie mogą wyłączać uprawnienia skarżącego do żądania zasądzenia symbolicznej sumy pieniężnej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ administracji podniósł, że 16 grudnia 2022 r. skarżący złożył wniosek na pobyt czasowy i pracę. Cudzoziemiec jako przesłankę pobytu wskazał wykonywanie pracy. Cudzoziemiec do wniosku na pobyt czasowy dołączył: pełnomocnictwo udzielone radcy prawnemu Ł.B., uwierzytelnione kserokopie paszportu, wydruk KRS oraz załącznik nr 1. 5 stycznia 2023 r. wniosek został zarejestrowany w systemie informatycznym Pobyt. 19 czerwca 2023 r. skarżący wniósł ponaglenie na działanie organu pierwszej instancji do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, zarzucając Wojewodzie Łódzkiemu dopuszczenie się niezałatwienia sprawy w terminie. 21 czerwca 2023 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność organu w sprawie jego wniosku na pobyt czasowy. Zawiadomieniem z 28 czerwca 2023 r. Wojewoda Łódzki pozostawił ponaglenie bez rozpoznania. Z uwagi na braki formalne złożonego wniosku, to jest: brak opłaty za złożony wniosek w wysokości 440 zł, brak fotografii zgodnych z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 17 kwietnia 2019 r. w sprawie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy (Dz. U. poz. 779) niekompletnie wypełniony wniosek, Wojewoda Łódzki 3 lipca 2023 r. wezwał skarżącego, za pośrednictwem pełnomocnika, do uzupełnienia wymienionych braków formalnych wniosku wyznaczając termin na 1 września 2023 r. W momencie złożenia przez cudzoziemca wniosku na pobyt czasowy Wojewoda Łódzki procedował już ponad 28 329 postępowań administracyjnych w sprawie wniosków o udzielenie zezwoleń na pobyt czasowy i pracę, co przełożyło się również na wyznaczenie terminu. Ponadto organ zobligowany jest do procedowania złożonych wniosków zgodnie z kolejnością wpływu do czego zobowiązują organ zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego, m.in. wynikające z treści art. 8 k.p.a. Nie ma podstaw do uznania, że Wojewoda Łódzki w toku prowadzonych czynności działał z rażącym naruszeniem prawa. Termin załatwienia sprawy nie wynika ze złej woli organu oraz z lekceważenia skarżącego, a wynika z ilości procedowanych spraw. Organ drugiej instancji wskazał, że 28 stycznia 2023 r. wszedł w życie przepis art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Ocena szybkości postępowania powinna zostać dokonana w sposób indywidualny, uwzględniając ilość okoliczności stanowiących przeszkodę w wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie, uwzględniając również okres czasu konieczny na ich usunięcie.

Odnosząc się do wniosku skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej organ administracji wskazał, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania, a aktywność sądu jest w takiej sytuacji warunkowana wskazaną argumentacją. Organ administracji powołał się także na treść art. 100d ust. 3 pkt 2 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Organ administracji podniósł, że cudzoziemiec legitymuje się ważnym paszportem i złożył wniosek na pobyt czasowy i pracę w terminie przewidzianym dyspozycją art. 105 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Z uwagi na powyższe jego pobyt na terytorium RP jest legalny.

W piśmie z 19 października 2023 r. organ administracji poinformował, że zostało wydane postanowienie kończące postępowanie o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Do pisma załączył postanowienie z 27 września 2023 r. o zwrocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wraz z dowodem jego doręczenia pełnomocnikowi skarżącego 6 października 2023 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest częściowo zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że niniejszą sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

W dalszej kolejności wskazać trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie zaś do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Przed rozpoznaniem sprawy sąd administracyjny ma jednakże obowiązek zbadania z urzędu dopuszczalności skargi. Jej niedopuszczalność powoduje bowiem, że sprawa nie może być rozpoznana w postępowaniu sądowoadministracyjnym i rozstrzygnięta wyrokiem.

Wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalne wówczas, gdy strona przed wniesieniem skargi wniosła do organu ponaglenie wyczerpując przysługujący jej środek zaskarżenia (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Spełnienie wymogu wyczerpania środków zaskarżenia następuje już w chwili złożenia ponaglenia w organie (por. postanowienia NSA: z 8 listopada 2013 r., II OSK 2654/13; z 25 maja 2018 r., II OSK 1210/18). Skarżący przed wniesieniem skargi dopełnił tego wymogu formalnego. Ponaglenie złożył 19 czerwca 2023 r., a skargę wniósł 21 czerwca 2023 r.

Skarga została zatem skutecznie wniesiona i wyczerpane zostały środki zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a.

W Kodeksie postępowania administracyjnego bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1), a przewlekłość jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2).

Skarżący wprawdzie wniósł skargę na bezczynność, lecz zaistniały w sprawie stan faktyczny należało zakwalifikować jako przewlekłość. Orzekając w niniejszym przypadku, sąd miał przy tym na uwadze pogląd wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że w przypadku zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości postępowania, to sąd rozpoznający skargę dokonuje oceny aktywności, tudzież bierności organu, która dotyczy całego szeregu elementów, składających się na rozpoznanie danej sprawy. Dopiero porównanie wszystkich przejawów działania organu (tudzież jego bierności) daje możliwość rzetelnej oceny, czy mamy do czynienia z bezczynnym bądź przewlekłym postępowaniem (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2018 r., II OSK 908/18).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. m.in. wyrok WSA we Wrocławiu z 3 lutego 2016 r., II SAB/Wr 69/15). Na gruncie art. 149 p.p.s.a. przez "przewlekłe prowadzenie postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. np. wyroki NSA: z 24 maja 2018 r., II OSK 349/18; z 1 lutego 2019 r., II OSK 2931/18; a także: J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2021 r., Nb 80 do art. 3). Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że nie każde przekroczenie przez organ terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (por. np.: wyroki NSA: z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11; z 24 lipca 2018 r., II OSK 3021/17). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ powinien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 w związku z art. 7, art. 8 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a.).

W świetle powyższego należy również przypomnieć, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Istotne jest również i to, zwłaszcza z perspektywy niniejszej sprawy, że przepisy szczególne mogą przewidywać inne niż wymienione w Kodeksie postępowania administracyjnego terminy rozpoznania spraw przez właściwe organy administracji publicznej (na co zwrócił uwagę ustawodawca w treści art. 35 § 4 k.p.a.). Takimi przepisami szczególnymi są art. 112a ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach, zgodnie z którym decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub

2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych, lub zostały one uzupełnione, lub

3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

Przy czym z art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach wynika, że dopiero wystąpienie jednego ze zdarzeń w nim wymienionych powoduje, że rozpoczyna bieg termin dla wojewody na załatwienie sprawy, o którym stanowi art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach.

Formuła przewidziana w art. 112a ustawy o cudzoziemcach modyfikuje powyżej wskazane reguły, wiążąc początek biegu terminu do załatwienia sprawy dotyczącej udzielenia zezwolenia pobytowego nie tyle z datą wszczęcia postępowania wynikającą z wpływu inicjującego to postępowanie wniosku cudzoziemca, co z zaistnieniem określonych zdarzeń wymienionych we wskazanym przepisie (art. 112a ustawy o cudzoziemcach). Tego rodzaju modyfikacja zasad określających bieg terminu do rozpoznania sprawy przez organ mogłaby nie budzić poważniejszych wątpliwości, wszak została przewidziana przepisem szczególnym rangi ustawowej, gdyby nie fakt, że w przedmiotowego rodzaju sprawach unormowania krajowe, dotyczące udzielania cudzoziemcom zezwoleń pobytowych, nie są wyłączną domeną polskiego ustawodawcy, lecz stanowią implementację przepisów unijnych dyrektyw odnoszących się do poszczególnych rodzajów zezwoleń pobytowych. W tym miejscu wspomnieć również wypada, że art. 112a został wprowadzony do ustawy o cudzoziemcach na mocy art. 1 pkt 13 ustawy z 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91) i wszedł w życie 29 stycznia 2022 r. Z uzasadnienia do projektu wskazanej ustawy (druk sejmowy nr 1681) wynika, że wprowadzona regulacja, w ocenie jej pomysłodawców, miała pozostawać w pełnej zgodności ze stosownymi dyrektywami, co w rzeczywistości jest jednak stwierdzeniem nieprawdziwym. Projektodawca wprawdzie powołał się w uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej m.in. na art. 5 ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z 14 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz.U.UE.L.2011.343.1), który to przepis określa maksymalny czas na wydanie decyzji w sprawie kompletnego wniosku, jak również na ust. 4 wyżej wymienionego przepisu, co jednak nie znalazło przełożenia na poprawne sformułowanie implementujących tę regulację przepisów krajowych, tj. właśnie art. 112a ustawy o cudzoziemcach. Wspomniany art. 5 ust. 2 wskazanej powyżej dyrektywy stanowi, że "Właściwy organ wydaje decyzję w sprawie kompletnego wniosku w najkrótszym możliwym terminie, lecz w każdym razie w terminie czterech miesięcy od daty złożenia wniosku". Jednocześnie w ust. 4 przewidziano, że "Jeżeli informacje lub dokumenty załączone do wniosku są niekompletne z punktu widzenia kryteriów określonych w prawie krajowym, właściwy organ powiadamia wnioskodawcę na piśmie o wymaganych dodatkowych informacjach lub dokumentach, wyznaczając rozsądny termin na ich dostarczenie. Bieg terminu, o którym mowa w ust. 2, wstrzymuje się do czasu otrzymania przez właściwy organ lub przez inne odpowiednie organy wymaganych dodatkowych informacji, jeżeli dodatkowe informacje lub dokumenty nie zostaną dostarczone w wyznaczonym terminie, właściwy organ może odrzucić wniosek". W świetle przytoczonej regulacji unijnej nie ulega wątpliwości, że o ile określenie w art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach sześćdziesięciodniowego terminu do załatwienia sprawy w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, czy terminu dziewięćdziesięciodniowego w postępowaniu odwoławczym (art. 112a ust. 4 ustawy o cudzoziemcach) mieści się w ramach wyznaczonych powołaną wcześniej dyrektywą, o tyle unormowanie statuujące okoliczności, od których rozpoczyna swój bieg każdy z wymienionych terminów pozostaje w sprzeczności z przepisami dyrektywy. Skoro bowiem we wspomnianym art. 5 ust. 4 dyrektywy jasno stanowi się o "wstrzymaniu terminu" do wydania przez organ decyzji w sprawie, to logicznym jest, że wstrzymać można bieg tylko takiego terminu, który się rozpoczął. W tej sytuacji oznaczać to musi, że to doręczenie organowi wniosku cudzoziemca o udzielenie zezwolenia pobytowego powinno być okolicznością rozpoczynającą bieg sześćdziesięciodniowego terminu do wydania decyzji, który ewentualnie mógłby zostać wstrzymany przez organ poprzez doręczenie stronie wezwania do uzupełnienia braków formalnych, a następnie biegłby dalej, po skutecznym uzupełnieniu tych braków przez cudzoziemca. Względnie wniosek cudzoziemca byłby pozostawiony bez rozpoznania w przypadku nieuzupełnienia braków. Podobne uwagi można poczynić na tle innych dyrektyw właściwych w kwestiach zezwoleń pobytowych, tj. dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1883 z 20 października 2021 r. w sprawie warunków wjazdu i pobytu obywateli państw trzecich w celu zatrudnienia w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji oraz uchylenia dyrektyw Rady 2009/50/WE (Dz.U. UE L 2021.382.1 – zob. art. 11 ust. 1 i 2); dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/66/UE z 15 maja 2014 r. w sprawie warunków i pobytu obywateli państw trzecich w ramach przeniesienia wewnątrz przedsiębiorstwa (Dz.U.UE.L.2014.157.1 – zob. art. 15 ust. 1 i 2); dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/801 z 11 maja 2016 r. w sprawie warunków wjazdu i pobytu obywateli państw trzecich w celu prowadzenia badań naukowych, odbycia studiów, szkoleń, udziału w wolontariacie, programach wymiany młodzieży szkolnej lub projektach edukacyjnych oraz podjęcia pracy w charakterze au pair (Dz.U.UE.L. 2016.132.21 – zob. art. 34 ust. 1-3). Konkludując powyższe, art. 112a ust. 2, 3 i 5 ustawy o cudzoziemcach narusza prawo europejskie, ponieważ stanowi wyraz błędnej implementacji do porządku krajowego stosownych dyrektyw unijnych (tak: wyroki WSA w Łodzi: z 12 października 2023 r., III SAB/Łd 148/23; a także z 11 maja 2023 r., III SAB/Łd 27/23). Skutkiem powyższego, na gruncie dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE, będącej właściwą w niniejszej sprawie, jest procedowanie organów w sprawach o udzielenie zezwoleń pobytowych niezgodnie z jej przepisami określającymi także maksymalny termin do rozpoznania wniosku cudzoziemca o udzielenie takiego zezwolenia. Przypomnieć bowiem trzeba, że art. 5 ust. 2 tej dyrektywy wskazuje, że właściwy organ, co prawda, wydaje decyzję w sprawie kompletnego wniosku w najkrótszym możliwym terminie, lecz w każdym razie (a więc nawet w przypadku wniosku niekompletnego) w terminie czterech miesięcy. W ramach autonomii proceduralnej krajów członkowskich UE polski ustawodawca zdecydował, że termin ten będzie krótszy, tj. sześćdziesięciodniowy w przypadku postępowania pierwszoinstancyjnego. O ile jednak ta modyfikacja była możliwa, bo jako taka jest korzystniejsza dla strony od rozwiązania przewidzianego w dyrektywie, to nie było uprawnieniem ustawodawcy odstąpienie od zasady wynikającej z art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy, że termin do załatwienia sprawy rozpoczyna swój bieg wraz ze złożeniem przez cudzoziemca wniosku o udzielenie zezwolenia pobytowego, choćby niekompletnego. Z tej perspektywy stwierdzenie przewlekłości działania organu wojewódzkiego w niniejszej sprawie tym bardziej nie może budzić wątpliwości, skoro organ nie procedował ani w zgodzie z przepisami krajowymi, ani z regułami określonymi wskazaną dyrektywą.

Przenosząc powyższe regulacje na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że postępowanie administracyjne, którego dotyczy zarzucana przewlekłość zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego, który wpłynął do organu administracji 16 grudnia 2022 r. Następnie, 5 stycznia 2023 r. wniosek został zarejestrowany w systemie informatycznym Pobyt. 19 czerwca 2023 r. do organu administracji wpłynęło ponaglenie skarżącego, zaś 21 czerwca 2023 r. skarżący wniósł skargę do sądu administracyjnego. Do dnia wniesienia skargi w sprawie nie zostały podjęte żadne czynności.

W świetle powyższego, zdaniem sądu, na dzień złożenia skargi do sądu administracyjnego, tj. 21 czerwca 2023 r. organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Sąd zwraca uwagę, że wobec regulacji zawartej w art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach dotyczącej rozpoczęcia biegu terminu do załatwienia wniosku – w niniejszej sprawie dopiero po uzupełnieniu braków formalnych wniosku, który wpłynął do organu 16 grudnia 2022 r., a więc sześć miesięcy przed wniesieniem skargi (21 czerwca 2023 r.) – w pierwszej kolejności należy się odnieść się do zagadnienia momentu (chwili) wszczęcia postępowania administracyjnego. Podkreślić przy tym trzeba, że zagadnienie momentu wszczęcia postępowania w przypadku postępowań inicjowanych wnioskami było już przedmiotem pogłębionej analizy, której wyraz dał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, a sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całości zgadza się z poglądami wyrażonymi w tym orzeczeniu. Zatem, posiłkując się argumentacją zawartą we wskazanej powyżej uchwale, należy podkreślić, że z art. 61 § 1, 3 i 3a k.p.a. wynika, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej lub dzień wystawienia dowodu otrzymania, o którym mowa w art. 41 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych. Zatem, skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2-3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. (wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia jego braków w terminie nie krótszym niż siedem dni, pouczenie go, że nieusunięcie tych braków w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, czy samo pozostawienie podania bez rozpoznania) organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania. Pomimo obowiązków ciążących na stronie postępowania, a dotyczących spełnienia wszystkich wymogów formalnych i materialnoprawnych – w tym wymogów dotyczących podania (wniosku), określonych w art. 63 § 2 k.p.a., a także w stosownych przepisach ustawy o cudzoziemcach – wszczęcie postępowania administracyjnego następuje z dniem doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Braki formalne podania mają istotny wpływ na dalsze prowadzenie postępowania, jednakże nie można uznać, że niekompletny wniosek nie powoduje zawisłości sprawy przed organem administracji publicznej. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Powyższe oznacza, że nawet jeśli podanie nie spełnia warunków formalnych określonych prawem, to i tak należy uznać, że postępowanie zostało wszczęte. Podanie niespełniające wymogów formalnych wszczyna postępowanie, ponieważ dzięki temu strona ma świadomość, że sprawie nadano bieg, a sama sprawa zakończy się jej rozstrzygnięciem. Ponadto wykładnia systemowa skłania do wniosku, że wezwanie do uzupełnienia braków formalnych uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego, w rozdziale dotyczącym wszczęcia postępowania (Dział II, Rozdział 1), może mieć zastosowanie, gdy postępowanie już się toczy. Odwrotne rozumowanie doprowadziłoby do niedopuszczalnego stanu rzeczy, w którym w toku postępowania administracyjnego nie można byłoby wezwać strony do uzupełnienia braków formalnych, a to skazywałoby stronę postępowania na niekorzystne dla niej zakończenie sprawy administracyjnej (por. wyroki WSA w Poznaniu z 13 lipca 2021 r., II SAB/Po 25/21 i z 20 stycznia 2022 r., IV SAB/Po 222/21).

W kontekście powyższych rozważań sąd stwierdza, że skoro momentem wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia podania organowi, to w rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte 16 grudnia 2022 r. (data wpływu do Wojewody Łódzkiego wniosku skarżącego o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy). Od tego dnia na Wojewodzie Łódzkim ciążył już więc obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia wniosku, w tym podjęcie czynności służących doprowadzeniu do uzupełnienia jego braków formalnych. Zatem w przypadku ustalenia, że złożony przez skarżącego wniosek nie odpowiada wymogom ustalonym w przepisach prawa, rzeczą organu było wezwanie wnoszącego podanie na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w związku z odpowiednim przepisem szczególnym, do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Tymczasem wynikającemu wprost z art. 64 § 2 k.p.a. wymogowi organ nie uczynił jednak zadość. Nie wezwał bowiem niezwłocznie skarżącego do uzupełnienia braków wniosku. Zdaniem sądu w składzie orzekającym, choć zastosowanie określonego w art. 112a ustawy o cudzoziemcach przedłużonego do 60 dni terminu na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy uzależnione jest między innymi od tego, czy cudzoziemiec złożył w urzędzie wojewódzkim wniosek, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, to jednak nawet w świetle tej regulacji organ nie jest zwolniony z obowiązku dokonania kontroli formalnej poprawności wniosku cudzoziemca w terminie ogólnym wynikającym z art. 35 k.p.a. Dopiero bowiem od dnia złożenia wniosku niezawierającego braków formalnych, względnie uzupełnienia tych braków, rozpoczyna bieg termin wskazany w art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Odmienna interpretacja przywołanych przepisów prawa, dopuszczająca niczym nieskrępowane decydowanie przez organ administracji o faktycznym początku biegu terminu załatwienia sprawy poprzez brak wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku i co za tym idzie, pośrednio, także o jego końcu – byłaby nie do pogodzenia z wynikającym ze wstępu do Konstytucji RP (preambuły) nakazem zapewniania działaniu instytucji publicznych rzetelności i sprawności. Podobne stwierdzenie można odnieść do praktyki długotrwałego niewzywania strony do uzupełnienia braków wniosku, a następnie dokonanie tej czynności z zastrzeżeniem odległej daty wykonania przez stronę wezwania bez gwarancji, że nawet po upływie otwartego tą drogą terminu do załatwienia sprawy, nie zostanie on później dodatkowo przedłużony. Taka interpretacja pośrednio godziłaby również w konstytucyjne prawo do zaskarżania decyzji wydanych w pierwszej instancji (zob. art. 78 Konstytucji RP), umożliwiając organowi pierwszej instancji swobodne "odsuwanie" w czasie momentu wydania przez ten organ decyzji załatwiającej sprawę, a co za tym idzie – także "odraczanie" momentu, kiedy możliwe stanie się poddanie sposobu działania tego organu kontroli instancyjnej. Tymczasem – jak trafnie zauważa się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego – "Rzetelność i sprawność działania instytucji publicznych, w szczególności zaś tych instytucji, które zostały stworzone w celu realizacji i ochrony praw gwarantowanych przez Konstytucję, należy do wartości mających rangę konstytucyjną. [...] Przepisy, których treść nie sprzyja rzetelności lub sprawności działania instytucji mających służyć ochronie praw konstytucyjnych, stanowią zarazem naruszenie tych praw, a tym samym uzasadnione jest ich uznanie za niezgodne z Konstytucją" (por. wyrok TK z 7 stycznia 2004 r., K 14/03, OTK-A 2004, nr 1, poz. 1, pkt III.5.4. uzasadnienia; por. też: M. Piechowiak, Preambuła Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. Aksjologiczne podstawy prawa, Warszawa 2020, ss. 97 - 99).

W niniejszej sprawie powyższe oznacza, że wobec braku skierowania do skarżącego wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku, na dzień wniesienia skargi (21 czerwca 2023 r.), w sprawie w ogóle nie rozpoczął swojego biegu termin z art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, albowiem w wyniku wadliwego działania organu skarżący nie miał szans na uzupełnienie braków formalnych wniosku, a więc nie zaistniało zdarzenie, o którym mowa w art. 112a ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, rozpoczynające bieg wskazanego w tym przepisie wydłużonego terminu do załatwienia sprawy. Stwierdzić zatem należy, że w okresie poprzedzającym wniesienie skargi organ pozostawał całkowicie bezczynny i początek tej bezczynności należy datować od dnia wniesienia przez skarżącego wniosku o udzielenie zezwolenia pobytowego – działania organu mają zatem znamiona przewlekłości. Zdaniem sądu niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, w której wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku nie jest w ogóle kierowane do skarżącego przez wiele miesięcy (do dnia wniesienia skargi upłynęło ponad 6 miesięcy). Złożenie wniosku wszczynającego postępowanie nakłada wszak na organ obowiązek jego weryfikacji i ustalenia, czy zawiera on wszystkie niezbędne dane, w szczególności takie, których obowiązek przedłożenia wynika z przepisów prawa. Weryfikacja ta powinna nastąpić niezwłocznie. Termin ten jest co prawda terminem niedookreślonym, ale nie ulega zdaniem sądu wątpliwości, że prawidłowa wykładnia tego sformułowania prowadzi do wniosku, że termin ten należy rozumieć w ten sposób, że organ powinien podjąć czynności bez zbędnej zwłoki, a to z kolei oznacza, że weryfikacja wniosku powinna nastąpić bezpośrednio po jego wpływie i wówczas organ powinien wezwać wnioskodawcę do jego uzupełnienia również w takim czasie, który nie spowoduje popadania przez organ w zwłokę w załatwieniu sprawy niemożliwą do zaakceptowania z punktu widzenia standardów obowiązujących w demokratycznym państwie prawnym. Od instytucji demokratycznego państwa prawnego należy wszak oczekiwać, że będą realizować postanowienia aktów normatywnych w sposób, który nie będzie stawiać wnioskodawców w skrajnie niekorzystnym położeniu w stosunku do organów administracji, m.in. poprzez stosowanie praktyk, które w sposób rażąco nieproporcjonalny uprzywilejowują te organy kosztem gwarancji procesowych strony.

Mając na uwadze powyższe rozważania sąd stwierdził, że Wojewoda Łódzki dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wniosku strony skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, które nie miało jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca nie zdefiniował wprawdzie, kiedy taka sytuacja zachodzi, jednak sąd podziela pogląd, zgodnie z którym prawo takiej kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości zostało również pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje w tym przypadku brak sztywnych ram wartościowania i opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 2424/16). W orzecznictwie wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna wtedy, gdy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są oczywiste i nie dają się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Za taką oceną może przemawiać m.in. zbyt długi czas prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2016 r., I OSK 2234/15).

W rozstrzyganej sprawie sąd uznał, że przewlekłość organu nie była znacząca, choć nie była też uzasadniona np. stopniem skomplikowania sprawy. Sąd dostrzegł ponadto dodatkowe okoliczności przemawiające za niekwalifikowaniem wyżej wskazanej wadliwości w kategoriach naruszenia rażącego. Sąd miał bowiem na uwadze, że na trudność w terminowym załatwianiu sprawy w przeważającej mierze wpłynął znaczący wzrost liczby spraw dotyczących legalizacji pobytu załatwianych przez organ oraz niewystarczająca obsada kadrowa urzędu. Samo w sobie nie zawsze musi to jednak oczywiście stanowić okoliczność łagodzącą stopień naruszenia, którego dopuścił się organ, wszak jego rolą jest taka organizacja pracy podległego mu aparatu urzędniczego, aby rozpoznawanie spraw należących do jego normalnych kompetencji odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. Na organach państwa ciąży przecież obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji, a konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie powinny obciążać stron postępowania. Sąd miał jednak na uwadze, że tok rozpoznawanej sprawy zbiegł się z dodatkowymi, nadzwyczajnymi okolicznościami w postaci wybuchu 24 lutego 2022 r. wojny w Ukrainie i związanym z tym faktem napływem migrantów z tego kraju oraz będącą tego konsekwencją, dynamiką zmian prawnych, które wprowadzał ustawodawca. Nadto po wniesienia skargi organ administracji 3 lipca 2023 r. skierował do skarżącego wezwanie do stawienia się celem złożenia odcisków linii papilarnych, uiszczenia opłaty skarbowej za wydanie decyzji w wysokości 440 zł oraz usunięcia braków formalnych wniosku poprzez złożenie 4 aktualnych fotografii, uzupełnienia wniosku w częściach A, B, C, D i okazanie do wglądu ważnego dokumentu podróży. Jednakże w wyznaczonym przez organ administracji terminie, tj. 1 września 2023 r. skarżący nie stawił się w organie i nie uiścił opłaty skarbowej od wniosku dokonania korekty. Skarżący nie stawił się w organie również później, tj. do dnia wydania 27 września 2023 r. postanowienia o zwrocie wniosku.

W odpowiedzi na skargę organ powołał się na treść art. 100d ust. 1 i 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Wobec tego w pierwszej kolejności zauważyć należy, że zgodnie z art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy dodanym przez art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 830) zmieniającej ustawę o pomocy obywatelom Ukrainy z dniem 15 kwietnia 2022 r., w okresie od 15 kwietnia do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres (art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a). Zgodnie z art. 100c ust. 3 w powyższym okresie: przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się (pkt 1); organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (pkt 2). Jednocześnie zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w powyższych sprawach lub ich dokonywanie z opóźnieniem we wskazanym wyżej terminie, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 100c ust. 4). Z kolei zgodnie z art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy dodanym przez art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 185) – zmieniającej ustawę o pomocy obywatelom Ukrainy z dniem 1 stycznia 2023 r. – w okresie do dnia 24 sierpnia 2023 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres (art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a). Zauważyć należy, że art. 100d ust. 3 i 4 ma identyczne brzmienie jak cytowany powyżej art. 100c ust. 3 i 4. Termin określony w art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy został przedłużony do 4 marca 2024 r. na mocy art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1088) zmieniającej ustawę o pomocy obywatelom Ukrainy. Zgodnie ze wskazanym w odpowiedzi na skargę art. 100d ust. 1 i 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w okresie do dnia 24 sierpnia 2023 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na: a) pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Jednocześnie w okresie, o którym mowa w ust. 1: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Rzecz w tym, że wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 specustawy, tj. ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy zakresu przedmiotowego i podmiotowego tego aktu, przepis art. 100d nie ma zastosowania do kontrolowanego przez sąd postępowania. W myśl wskazanej regulacji, ustawa ta określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie pod pojęciem obywatela Ukrainy należy rozumieć także nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. W analizowanym przypadku skarżący nie jest osobą, która mieści się w zakresie podmiotowym opisanym powołanym przepisem. Nie jest bowiem obywatelem Ukrainy. Skarżący jest obywatelem Republiki Indii i przybył na terytorium RP w celu wykonywania pracy. Brak jest informacji o tym, aby przebywał wcześniej na terytorium Ukrainy. Według informacji zawartych we wniosku w okresie ostatnich 5 lat przebywał w Kuwejcie, Omanie i Indiach. Organ nie miał zatem podstaw do rozciągania stosowania przepisów specustawy na wszystkie postępowania o wydanie zezwoleń pobytowych, gdyż przepisy te odnoszą się wyłącznie do spraw, których przedmiotowo i podmiotowo ta ustawa dotyczy.

W związku z powyższą konstatacją wypada dodać, że sądowi znane jest także odmienne stanowisko dotyczące zakresu stosowania przywołanych powyżej przepisów – art. 100d, a wcześniej także 100c – spotykane w judykaturze, ale skład orzekający w niniejszej sprawie stanowiska tego nie podziela. Zasadza się ono m.in. na twierdzeniu, że wskazana powyżej ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy nie przewiduje odrębnej definicji pojęcia cudzoziemcy w stosunku do wynikającej z art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. W tej sytuacji, zdaniem niektórych składów orzekających, wyżej wskazane przepisy – art. 100d i 100c – odnoszą się do wszystkich wymienionych w nich postępowań, niezależnie od tego, jakiej narodowości jest cudzoziemiec, którego sprawa dotyczy i w jakich okolicznościach przybył on na terytorium RP. Z poglądem tym nie można się jednak zgodzić z co najmniej z dwóch powodów. Po pierwsze, pomija on treść art. 100a ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, który należy nierozerwalnie łączyć z pozostałymi przepisami art. 100 opatrzonego kolejnymi literami alfabetu. Dostrzec bowiem trzeba, że wspomniany art. 100a posługuje się sformułowaniem, które każe pojęcie cudzoziemca definiować na gruncie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy odmiennie od jego rozumienia przewidzianego w ustawie o cudzoziemcach. Unormowanie to odsyła wszak we wspomnianym zakresie do art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. UE L 71 z 4.3.2022, str. 1-6), który, co do zasady, dotyczy cudzoziemców będących tzw. wysiedleńcami, czyli osób, które musiały opuścić Ukrainę począwszy od dnia 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. Po drugie, akceptacja dla poglądu, że mocą incydentalnej ustawy, nawet dotyczącej ważkiego zagadnienia, możliwe jest zawieszenie biegu wszystkich terminów we wszystkich postępowaniach zainicjowanych wnioskami cudzoziemców o udzielenie zezwoleń pobytowych byłaby nie do pogodzenia nie tylko z gwarantowanym art. 45 Konstytucji RP prawem do sądu, stojąc wprost w sprzeczności z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym "Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw". Co więcej, akceptacja dla takiego rozwiązania naruszałaby także art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, powoływanej dalej jako "KPP", który w pierwszym zdaniu przewiduje, że "Każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule". Tymczasem generalne (erga omnes) zawieszenie biegu terminów w sprawach zezwoleń pobytowych skutkowałoby wyłączeniem jakiejkolwiek kontroli sądowej wobec bierności orzekających w tym zakresie organów administracji publicznej. Dodać należy, że przywołanie w tym miejscu art. 47 KPP nie jest pozbawione należytych podstaw. Przepis ten, w pewnym uproszczeniu, ma bowiem zastosowanie w tych sprawach uregulowanych w porządku krajowym, których komponentem są prawa i wolności zagwarantowane prawem Unii Europejskiej. W toku wcześniejszych rozważań sąd zaś wskazał, że problematyka udzielania zezwoleń pobytowych stanowiła przedmiot licznych regulacji zawartych w dyrektywach unijnych, a unormowania krajowe stanowią ich implementację. Z tego względu nie może więc budzić wątpliwości, że optyka forsowana przez organy administracji co do kierunku stosowania art. 100d, a wcześniej 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia przedstawionych wyżej racji. Co więcej, można mieć wątpliwości, czy z tych samych względów powinna być ona akceptowana nawet w wąskim zakresie dotyczącym wysiedleńców, wszak trudno znaleźć w pełni przekonywującą argumentację, która by za tym przemawiała.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela również stanowiska, że w przypadku stanów zaniechania organu zaistniałych po dniu 15 kwietnia 2022 r. skarga jest niedopuszczalna, przy czym wyłączenie przewidziane w art. 100c ust. 3 pkt 2 pozostaje w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (tak NSA w postanowieniu z 12 lipca 2023 r., II OSK 510/23). Sąd orzekający w niniejszej sprawie dostrzega również stanowisko doktryny – choć go nie podziela – wskazujące, że wyłączenie możliwości wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności lub przewlekłości, rozumiane jako pozbawienie strony możliwości wniesienia ponaglenia (art. 37 k.p.a.) oraz skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.), powinno skutkować odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej z innych przyczyn na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (tak w: Komentarzu do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, Witold Antoni Klaus (red.), Rafał Cieślak, Marcin Górski, Małgorzata Jaźwińska, Ewa Kacprzak-Szymańska, Agnieszka Kwaśniewska-Sadkowska, Patrycja Mickiewicz, Katarzyna Słubik, Warszawa 2022, LEX/el 2023).

Zatem w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się rozbieżne stanowiska odnośnie tego, czy przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy mają zastosowanie tylko do cudzoziemców, którzy są obywatelami Ukrainy, opuszczającymi terytorium tego państwa w związku z wojną, czy też do wszystkich cudzoziemców. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy nie ma zastosowania jedynie do cudzoziemców, którzy są obywatelami Ukrainy opuszczającymi terytorium tego państwa w związku z działaniami zbrojnymi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odmienna interpretacja art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy nie wynika ani z brzmienia, ani z celu tego przepisu. Po pierwsze, w przepisie tym wskazuje się na "cudzoziemca", a nie na "obywatela Ukrainy". A co za tym idzie, jak dalej wywodzi Naczelny Sąd Administracyjny, Lege non distinguente, przepis ten dotyczy każdego cudzoziemca, czyli każdej osoby, która nie posiada obywatelstwa polskiego (art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach). Po drugie, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na szeroki zakres spraw, których dotyczy ten przepis, w tym zezwoleń na pobyt rezydenta długoterminowego UE (art. 100c ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy). A co za tym idzie, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, znaczna część tych spraw nie może mieć jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną (np. zezwolenia na pobyt stały, nie wspominając już o postępowaniach dotyczących cofnięcia posiadanych już zezwoleń). Po trzecie Naczelny Sąd Administracyjny argumentuje, że art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy wprowadza szereg rozwiązań w sposób istotny ograniczających prawa cudzoziemców, w tym ich prawa do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie. Trudno znaleźć, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, racjonalne uzasadnienie dla tezy, że ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy wprowadza równocześnie rozwiązania pogarszające sytuację prawną wyłącznie tej grupy cudzoziemców (zob.: wyroki z 5 czerwca 2023 r., II OSK 2059/22; z 4 lipca 2023 r., II OSK 2421/22 i z 10 sierpnia 2023 r., II OSK 2521/22). Dla porządku odnotować należy, że pogląd, że przepis art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy znajduje zastosowanie nie tylko do spraw toczących się z udziałem obywateli Ukrainy, ale obejmuje sprawy z udziałem wszystkich cudzoziemców, został przyjęty również chociażby w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 28 września 2023 r., sygn. akt I SAB/Wr 135/23; postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 4 października 2023 r., sygn. akt III SAB/Lu 35/23; czy też w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 19 października 2023 r., sygn. akt II SAB/Go 100/23.

Jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, poglądów tych nie podziela opowiadając się tym samym za dotychczasowym stanowiskiem, że wobec ściśle określonego przez ustawodawcę – w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy obywatelom – zakresu przedmiotowego i podmiotowego tego aktu, przepisy te nie mają zastosowania do kontrolowanego przez sąd postępowania. W myśl bowiem wskazanych powyżej przepisów ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie pod pojęciem obywatela Ukrainy należy rozumieć także nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. Unormowana w art. 100c ust. 1 i w art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy instytucja wstrzymania biegu "terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielania cudzoziemcowi" zezwolenia na pobyt czasowy, pobyt stały lub pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, siłą rzeczy dotyczyć może wyłącznie spraw udzielenia zezwolenia osobom, wymienionym w art. 1 (a więc zasadniczo obywatelom Ukrainy).

Niejako na marginesie sąd zwraca również uwagę na fakt, że odwołanie w Polsce stanu zagrożenia epidemicznego z dniem 1 lipca 2023 r. (zob. rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 14 czerwca 2023 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego) spowodowało również bardzo istotne skutki z punktu widzenia cudzoziemców, tj. zakończenie automatycznego przedłużania się posiadanych przez nich zezwoleń, a co za tym idzie konieczność złożenia do 31 lipca 2023 r. wniosków o wydanie nowych (wszelkie przedłużenia oraz podstawy uznania pobytu cudzoziemca na terytorium Polski za legalny – ustanowione przepisami tzw. ustawy covidowej – zostały bowiem ograniczone w czasie do upływu 30 dnia następującego po dniu odwołanie tego ze stanów, który obowiązywał jako ostatni. Tym samym więc odwołanie stanu zagrożenia epidemicznego z dniem 1 lipca 2023 r. spowodowało, że z dniem 2 lipca 2023 r. rozpoczęły swój bieg trzydziestodniowe terminy, a co za tym idzie z końcem 31 lipca 2023 r. zakończyły się okresy przedłużeń oraz pobytu uznawanego za legalny na podstawie ustawy covidowej). W świetle powyższego z całą mocą stwierdzić należy, że w demokratycznym państwie prawa nie może być dopuszczalna sytuacja, gdy z jednej strony nakłada się na cudzoziemców obowiązek wystąpienia o przedłużenie zezwolenia pobytowego na kolejny okres, a równocześnie wprowadza się specustawą (tj. przywoływaną już wielokrotnie ustawą o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa) rozwiązania, które w istocie zwalniają organy administracji z obowiązków związanych z zasadą szybkości postępowania. W konsekwencji czego dochodzi w istocie do ograniczenia – przysługującego w demokratycznym państwie prawa każdemu – prawa do rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki.

W świetle powyższego podkreślić należy, że skarżący nie jest osobą, która mieści się w zakresie podmiotowym opisanym powołanym powyżej przepisem. Jak już wyżej wskazano skarżący nie jest obywatelem Ukrainy. Jest on natomiast obywatelem Republiki Indii i przybył na terytorium Polski w celu wykonywania pracy, co wynika z jego wniosku. Wobec powyższego sąd w składzie orzekającym stoi na stanowisku, że organ nie ma podstaw w sposób woluntarystyczny rozciągać stosowania przepisów ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa na wszystkie postępowania o wydanie zezwoleń pobytowych, gdyż przepisy te odnoszą się wyłącznie do spraw, których przedmiotowo i podmiotowo ta ustawa dotyczy (na co już powyżej wyraźnie wskazano).

Odnosząc się natomiast do żądania zasądzenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, sąd wziął pod uwagę podnoszone już kwestie i okoliczność, że w stanie sprawy stwierdzona przewlekłość nie miała charakteru rażącego, dlatego w tym zakresie skargę oddalił. Nie bez znaczenia zresztą dla tej oceny był fakt, że cudzoziemiec legitymuje się ważnym paszportem biometrycznym i złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w terminie przewidzianym dyspozycją art. 105 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach Z uwagi na powyższe pobyt skarżącego na terytorium RP jest legalny. Poza tym organ administracji zakończył już postępowanie w rozpoznawanej sprawie poprzez wydanie 27 września 2023 r. postanowienia o zwrocie wniosku wobec nieusunięcia przez skarżącego braków wniosku.

Sąd, działając z urzędu, nie dostrzegł także podstaw do wymierzenia organowi grzywny, o której stanowi art. 149 § 2 p.p.s.a. Grzywna, jako środek dyscyplinujący organ do rozpoznania i zakończenia sprawy, stanowi środek, który powinien być stosowany w sytuacjach skrajnie dużego opóźnienia w załatwieniu sprawy. Zdaniem sądu z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Reasumując sąd uznał, że skarga jest częściowo zasadna. Organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, lecz przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z uwagi na to, że niezasadne jest żądanie przyznania sumy pieniężnej sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie. W związku z powyższym sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a oraz art. 151 p.p.s.a., orzekł w pkt 2-4 sentencji wyroku.

Sąd rozpoznając sprawę ze skargi na przewlekłość zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny z dnia orzekania. Z uwagi na to, że 27 września 2023 r. organ administracji wydał postanowienie o zwrocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, które to postanowienie weszło do obrotu prawnego po wniesieniu przez skarżącego skargi, tj. po 21 czerwca 2023 r. (6 października 2023 r. zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącego), sąd nie może już zobowiązać organu do załatwienia wniosku skarżącego. Postanowienie to zakończyło postępowanie przed Wojewodą Łódzkim niezależnie od tego, czy skarżący się zgadza się z tym postanowieniem czy też nie. W sytuacji gdy, tak jak w rozpoznawanej sprawie, zarzucany stan przewlekłości ustał po wniesieniu skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez sąd, to postępowanie sądowoadministracyjne w części obejmującej zobowiązanie do dokonania czynności, o jakich mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe.

Z tego względu należało postępowanie sądowoadministracyjne w tym zakresie umorzyć, jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku).

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 15 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. 2023 r., poz. 1935) sąd zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zasądzona kwota obejmuje uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego, będącego radcą prawnym w wysokości 480 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.

d.j.