Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 325/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-08-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: Art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 250 § 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: § 23 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2024 poz 764
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 maja 2024 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa albo jednostki samorządu  terytorialnego kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu
article: Art. 7, art. 28, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: Art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 21 sierpnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski, Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka, , Protokolant Starszy asystent sędziego Jarosław Moraczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2024 roku sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 19 lutego 2024 roku nr 41/2024 znak: GPB-III.7721.296.2023 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji zatwierdzającej projekty zagospodarowania działki oraz architektoniczno-budowlanego i udzielającej pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi – radcy prawnemu R. G., prowadzącemu Kancelarię Radcy Prawnego w Ł. przy ul. [...], kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych powiększoną o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. a.bł.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 19 lutego 2024 r. nr 41/2024, znak: GPB-III.7721.296.2023 PK Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (w chwili wydawania zaskarżonej decyzji t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., powoływanej dalej jako: "k.p.a.") umorzył postępowanie odwoławcze wywołane odwołaniem Z.G. od decyzji Starosty Wieruszowskiego z dnia 8 listopada 2023 r. nr 352/2023, znak: AS.6740.326.2023 zatwierdzającej projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej: [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] nr [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr ewid. [...] w miejscowości M., w gminie B.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

Wnioskiem z dnia 5 października 2023 r. K.W., pełnomocnik [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., wystąpił elektronicznie do Starosty Wieruszewskiego z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę opisanej powyżej inwestycji. Do wniosku załączono 3 egz. projektu zagospodarowania terenu i 3 egz. projektu architektoniczno-budowlanego, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. znak: GK.6727.W.30.2023 z dnia 29.08.2023 r. oraz informację o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej.

Ponieważ działka o numerze ewid. [...] jest własnością K.D., zawiadomieniem z dnia 11 października 2023 r., znak: AS.6740.326.2023 organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego. W dniu 26 października 2023 r. zawiadomiono zaś strony o zakończeniu postępowania administracyjnego. Strony nie wniosły zastrzeżeń i wniosków.

Po rozpatrzeniu wniosku inwestora Starosta Wieruszowski wydał decyzję nr 352/2023 z dnia 8 listopada 2023 r., zatwierdzającą projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał m.in., iż projektowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy B., zatwierdzonym Uchwałą Nr XXVI/221/2002 z dnia 3 czerwca 2002 r. Rady Gminy w B., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z 13 sierpnia 2002 r., Nr 197, poz. 2830.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł Z.G., który nie brał udziału w postępowaniu na prawach strony. Skarżący, będący właścicielem nieruchomości stanowiącej działki nr ewid. [...] i [...], położonej w miejscowości M., gmina B., wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Z.G. w złożonym odwołaniu podniósł, że nie został powiadomiony o zamiarze realizacji inwestycji, a Starosta Wieruszowski nie przyznał mu statusu strony postępowania, mimo że planowana inwestycja będzie mieć znaczący wpływ na jego nieruchomość. Budowa wieży zaplanowana jest bardzo blisko jego zabudowań, w takiej lokalizacji, że w razie nieszczęśliwego wypadku (przewrócenia się wieży) może uszkodzić budynki znajdujące się na nieruchomości skarżącego.

W toku prowadzonego postępowania odwoławczego, pismem z dnia 20 grudnia 2023 r., działając na podstawie art. 50 § 1 k.p.a., Wojewoda Łódzki wezwał Z.G. do wykazania interesu prawnego w zaskarżeniu inwestycji będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji oraz wskazania ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego, wynikających z realizacji tej inwestycji.

Odpowiadając na ww. wezwanie, Z.G. w piśmie z dnia 10 stycznia 2024 r. wskazał, że jest właścicielem nieruchomości położonej w M., gmina B., powiat wieruszowski, składającej się z działek nr ewid. [...] oraz nr ewid. [...], znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr ewid. [...], na której zaplanowano budowę stacji bazowej. W ocenie skarżącego Starosta Wieruszowski w niniejszej sprawie nieprawidłowo wyznaczył krąg stron postępowania. Z.G. wskazał w złożonym odwołaniu, że stacje bazowe emitują ogromne pole elektromagnetyczne i istnieje prawdopodobieństwo, że w przyszłości pole elektromagnetyczne, wytwarzane przez projektowaną wieżę, będzie się potęgować, ze względu na często stosowane przez operatorów telefonicznych praktyki, polegające na zwiększeniu mocy i liczby anten, a także zmianie pierwotnie określonego azymutu. Z uwagi na powyższe Z.G. uważa, że inwestycja bezpośrednio wpłynie na ograniczenie możliwości wykonywania prawa własności jego nieruchomości. Ponadto skarżący wskazał, że ze względu na bardzo bliską odległość planowanej budowy wieży od istniejącej zabudowy na jego nieruchomości, istnieje realne ryzyko, iż w przypadku przewrócenia się wieży może dojść do uszkodzenia budynków znajdujących się na tej nieruchomości.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda Łódzki umorzył postępowanie odwoławcze, wszczęte odwołaniem Z.G. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż odwołanie jest czynnością procesową, której skuteczność zależy od jej dokonania w terminie, a w przypadku niedochowania terminu, art. 134 k.p.a. nakazuje organowi wydanie postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Ustalenie, czy został zachowany termin do wniesienia odwołania, ma bardzo istotne znaczenie, ponieważ rozpatrzenie odwołania wniesionego po terminie prowadzi do kontroli ostatecznej decyzji administracyjnej, a tym samym do naruszenia zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. W związku z powyższym, organ odwoławczy rozpatrując odwołanie Z.G., w pierwszej kolejności zbadał, czy odwołanie zostało wniesione w ustawowym terminie. Wojewoda Łódzki zwrócił uwagę, że określony w art. 129 § 2 k.p.a., termin do wniesienia odwołania dotyczy tylko osób, którym decyzja została doręczona. Natomiast termin ten nie dotyczy strony, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji i której decyzja wydana w tym postępowaniu nie została doręczona. W takim przypadku przyjmuje się, że osoba, której nie doręczono decyzji, może wnieść odwołanie dopóki nie upłynął termin do jego wniesienia dla ostatniej z osób, którym organ doręczył decyzję. W myśl art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe.

Skarżący nie brał udziału na prawach strony w postępowaniu organu administracji architektoniczno - budowlanej, ani nie otrzymał zaskarżonej decyzji. Jak wynika ze zwrotnych potwierdzeń odbioru znajdujących się w aktach sprawy, decyzję Starosty Wieruszowskiego doręczono ostatniej ze stron postępowania w dniu 10 listopada 2023 r. Termin na wniesienie odwołania, upływał zatem w dniu 24 listopada 2023 r. Odwołanie Pana Z.G., skierowane do Wojewody Łódzkiego za pośrednictwem Starosty Wieruszewskiego, wpłynęło do Starostwa Powiatowego w Wieruszowie w dniu 23 listopada 2023 r., czyli z zachowaniem ustawowego 14-dniowego terminu dla stron.

Wniesienie odwołania w ustawowym terminie uprawnia organ odwoławczy do zbadania, czy odwołujący posiada przymiot strony w prowadzonym postępowaniu. Skarżący nie był uznany za stronę postępowania przez organ pierwszej instancji. W złożonym odwołaniu Z.G. wskazał, że jest właścicielem działek, znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. W jego ocenie, w wyniku pominięcia go jako strony postępowania, został on pozbawiony możliwości dostępu do akt sprawy i możliwości ochrony swoich praw, natomiast jako właścicielowi sąsiedniej nieruchomości, organ winien przyznać mu status strony postępowania.

Powołując się na treść art. 28 k.p.a., organ podkreślił, iż o tym, czy dany podmiot posiada przymiot strony w konkretnym postępowaniu, decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa i obowiązki. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes prawny jest indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, w ramach którego podmiot jakkolwiek pozostaje bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie można wskazać przepisu prawa, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i w konsekwencji uprawniał go do żądania stosownych czynności od organu administracji. W przypadku oceny interesu prawnego na etapie postępowania odwoławczego ustalenia wymaga, czy zaskarżona decyzja rozstrzyga o prawach i obowiązkach danej osoby lub czy zawarte w decyzji rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki danej osoby.

Wojewoda Łódzki podkreślił również, że decyzja podlegająca weryfikacji w niniejszym postępowaniu, dotyczy wydanego pozwolenia na budowę. Dlatego też krąg stron postępowania należy określić na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w chwili wydawania zaskarżonej decyzji t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm., dalej również jako: "Prawo budowlane"). Przedmiotem inwestycji, objętej decyzją Starosty Wieruszowskiego, jest budowa stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] nr [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr ewid. [...] w miejscowości M., gminie B. W skład inwestycji wejdą: wieża kratowa [...] - wysokość trzonu wieży - 54 m, wysokość całkowita - 56,55 m, żelbetowy fundament wieży, konstrukcje wsporcze anten sektorowych, radiolinii oraz urządzeń RRU, drabina kablowa/włazowa, odgromniki, spoczniki, podesty obsługowe, stalowe ramy pod urządzenia sterujące, ogrodzenie wieży, anteny sektorowe, radiolinie, urządzenia RRU oraz urządzenia sterujące, wewnętrzna linia zasilająca i kanalizacja teletechniczna.

Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że przedmiotowa stacja bazowa usytuowana jest na działce nr ewid. [...], w odległości 84,5 m od frontu działki, tj. od granicy z działką drogową nr ewid. [...], w odległości 6,4 m od granicy z działką skarżącego nr ewid. [...] i oddalona jest o ok. 60 m od budynku mieszkalnego znajdującego się na nieruchomości skarżącego. W części opisowej projektu zagospodarowania terenu określono, że obszar odziaływania przedmiotowej inwestycji obejmuje wyłącznie działkę inwestycyjną. Z uwagi na charakter planowanej inwestycji, analizę obszaru oddziaływania planowanej inwestycji należy przeprowadzić w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 54, powoływanej dalej również jako: "Prawo ochrony środowiska").

Na podstawie art. 121 Prawa ochrony środowiska, obszar oddziaływania inwestycji z pewnością powinien obejmować obszar, w jakim poziom pól elektromagnetycznych na dowolnej wysokości przekraczał będzie dopuszczalny poziom określony w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2448, ze zm., dalej również jako: "rozporządzenie Ministra Zdrowia"). W przypadku pól elektromagnetycznych rozpatrywanej stacji bazowej, dopuszczalny poziom pola elektromagnetycznego charakteryzowany jest przez wartość równoważnej gęstości mocy w zależności od zakresu częstotliwości pola elektromagnetycznego - dla zakresu częstotliwości od 400 MHz do 2000 MHz - gęstość mocy wyznacza się z zależności f/200, gdzie "f" oznacza wartość częstotliwości pola elektromagnetycznego wyrażoną w MHz, zaś dla zakresu częstotliwości od 2 GHz do 300 GHz - maksymalna dopuszczalna gęstość mocy wynosi 10 W/m2. Zgodnie z opracowaniem pt.: "Dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko", dołączonym do projektu, częstotliwości pól elektromagnetycznych anten sektorowych dla spornej inwestycji będą wynosiły: 800 MHz, 900 MHz, 1800 MHz, 2100 MHz i 2600 MHz. Zatem, przedmiotowa inwestycja wpisuje się w zapisy tabeli nr 2 (pozycje: 10 i 11), gdzie zakres częstotliwości pola elektromagnetycznego mieści się w przedziale od 400 MHz do 2000 MHz oraz od 2 GHz do 300 GHz. Względem powyższego, dopuszczalna gęstość mocy będzie wynosiła od 4,0 W/m2 do 10 W/m2.

Jak wynika z dołączonej do projektu budowlanego, zatwierdzonego zaskarżoną decyzją, graficznej prezentacji emisji pola elektromagnetycznego, wytwarzanego przez anteny stacji bazowej telefonii komórkowej, przekroczenie poziomu pól elektromagnetycznych, będzie miało miejsce wyłącznie w przestrzeni nad działką inwestycyjną nr ewid. [...] w miejscowości M., na wysokościach od 49,4 m n.p.t. do 52,3 m n.p.t., czyli w obszarze niedostępnym dla ludności. W płaszczyźnie poziomej, obszary pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych, występują w przedziale od 4,64 m do 16,62 m, mieszcząc się w całości na działce inwestycyjnej. W związku z powyższym, w ocenie organu, należy uznać, iż w obszarze występowania ponadnormatywnych wartości pól elektromagnetycznych nie ma miejsc dostępnych dla ludności.

Wojewoda Łódzki podkreślił, iż w przedmiotowej sprawie, emitowane promieniowanie nie będzie dotyczyć miejsc dostępnych dla ludności lub terenów zabudowy mieszkaniowej na działkach sąsiadujących z przedmiotową inwestycją. Zgodnie z art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. W ocenie Wojewody Łódzkiego, analiza wyników emisji pola elektromagnetycznego planowanej stacji bazowej telefonii komórkowej wykazała, iż w miejscach dostępnych dla ludności nie zostaną przekroczone standardy jakości środowiska ustanowione w ww. rozporządzeniu Ministra Zdrowia.

Wobec powyższego, w zakresie emisji pola elektromagnetycznego i oddziaływania inwestycji na środowisko, przedmiotowa inwestycja nie oddziałuje na nieruchomość Z.G. Natomiast przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, będą mieli właściciele nieruchomości, nad którymi będzie miało miejsce przekroczenie poziomu pól elektromagnetycznych.

W dalszej kolejności organ odwoławczy poddał analizie obszar oddziaływania inwestycji objętej zaskarżoną decyzją, w oparciu o przepisy techniczno-budowlane, tj. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1225, powoływane dalej również jako: "rozporządzenie z 12 kwietnia 2002 r.", lub "warunki techniczne"). Z projektu zagospodarowania terenu, sporządzonego na kopii mapy do celów projektowych oraz z ogólnodostępnego systemu informacji przestrzennej wynika, że przedmiotowa stacja bazowa usytuowana jest na działce nr ewid. [...] w odległości wynoszącej ok. 60 m od budynku mieszkalnego znajdującego się na nieruchomości skarżącego, a zatem wymóg przepisu § 13 warunków technicznych został spełniony. Dodatkowo, biorąc pod uwagę konstrukcję kratową i parametry wieży telekomunikacyjnej objętej zaskarżoną decyzją (łączna wysokość 56,55 m n.p.t.) oraz jej usytuowanie, zgodnie z § 13 ust. 3 ww. rozporządzenia, nie spowoduje ona ograniczeń możliwości inwestycyjnych na działkach sąsiednich. Brak jest zatem wpływu inwestycji na możliwość zagospodarowania i zabudowy działek Z.G., w zakresie m.in. zacieniania, przesłaniania.

W przedmiotowej sprawie, znaczenie ma również § 314 warunków technicznych, zgodnie z którym budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych, dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Przepis ten odnosi się również do sytuacji, wzniesienia obiektu telekomunikacyjnego w sąsiedztwie już istniejących budynków mieszkalnych. Istotne jest, aby wznoszona stacja bazowa, nie ograniczyła, w sposób choćby potencjalny, możliwości wykorzystywania sąsiednich nieruchomości w dotychczasowy sposób, jak też nie ograniczała możliwości zmiany sposobu zagospodarowania działki w przyszłości, poprzez wzniesienie na niej nowych obiektów, rozbudowę istniejących, względnie zmianę sposobu wykorzystywania posiadanej nieruchomości.

Jak wykazano powyżej, przekroczenie poziomu pól elektromagnetycznych, będzie miało miejsce wyłącznie w przestrzeni nad działką inwestycyjną nr ewid. [...]. Zatem, w oparciu o § 314 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji obejmuje wyłącznie działkę inwestycyjną.

Sporna inwestycja nie ogranicza również możliwości zabudowy nieruchomości Z.G.. Mając na uwadze powyższe ustalenia, organ II instancji stwierdził, że działka należąca do skarżącego znajduje się poza strefą obszaru oddziaływania inwestycji, a zatem nie przysługuje skarżącemu przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, fakt wystąpienia uciążliwości, spowodowanych projektowaną inwestycją, które nie przekraczają obowiązujących norm w przepisach prawa, nie uzasadnia przyznania przymiotu strony osobie niezadowolonej z projektowanej inwestycji, w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego uznać należy, iż Z.G. nie wykazał swojego indywidualnego, własnego interesu, opartego na przepisach prawa. Powyższe wypełnia przesłankę bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego, wskazaną w art. 105 § 1 k.p.a. i powoduje, że na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., organ powinien prowadzone postępowanie odwoławcze zakończyć decyzją o jego umorzeniu. Jednocześnie, w związku ze złożeniem odwołania przez osobę niebędącą stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, organ odwoławczy odstąpił od merytorycznej oceny zawartości załączonego projektu budowlanego.

Odnosząc się do ryzyka przewrócenia się wieży, organ wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego, obiekt budowlany, jako całość, oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając, spełnienie podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych m.in. dotyczących: nośności i stateczności konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego, higieny, zdrowia i środowiska, bezpieczeństwa użytkowania i dostępności obiektów. Za wszystkie rozwiązania zawarte w projekcie budowlanym odpowiada projektant, w rozumieniu art. 20 Prawa budowlanego, ze wszystkimi wynikającymi z tego faktu prawami i obowiązkami, będący członkiem właściwej izby samorządu zawodowego. W niniejszej sprawie, projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany, zostały opracowane przez osoby posiadające właściwe uprawnienia budowlane i które przedłożyły oświadczenie o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej, w myśl art. 34 ust. 3d pkt 3 Prawa budowlanego.

Skargę na powyższą decyzję wniósł Z.G., zaskarżając ją w całości i zarzucając organowi administracji:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., które to naruszenia skutkowały błędnymi ustaleniami faktycznymi polegającymi na przyjęciu, iż jako właściciel działek pozostających w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości, na której ma powstać inwestycja objęta pozwoleniem na budowę, skarżący nie jest stroną niniejszego postępowania oraz że działki oznaczone nr [...] oraz nr [...] obręb M., nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

– art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.) poprzez jego niezastosowanie w kontekście rozważań na temat rozumienia pojęcia oddziaływania obiektu budowlanego, a które może mieć miejsce na skutek immisji pochodzących z ww. obiektu budowlanego i który to przepis może wpłynąć na odmienną ocenę występowania po stronie skarżącego indywidualnego interesu prawnego;

– art. 121 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska w związku z art. 38 i art. 39 Konstytucji RP przez stwierdzenie w decyzji, że przyjęte w przedmiotowej inwestycji parametry pracy anten nie spowodują ograniczeń w zabudowie nieruchomości skarżącego i nie będą wpływać na zdrowie i życie ludzi oraz, iż pole elektromagnetyczne występuje wyłącznie na działce objętej wnioskiem;

– art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w związku z art. 5 § 1 pkt 9 związku z art. 143 k.c. oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak analizy konkretnych przepisów prawa materialnego w sytuacji, gdy interes prawny istnieje.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zwolnienie z kosztów sądowych.

W uzasadnieniu skargi Z.G. wskazał, iż Starosta Wieruszowski, określając strony postępowania administracyjnego, błędnie ustalił ich krąg, pozbawiając go możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Tylko prawidłowe ustalenie przez organ prowadzący postępowanie obszaru oddziaływania obiektu ma kluczowe znaczenie dla przyznania statusu strony postępowania.

Określenie obszaru oddziaływania obiektu należy do podstawowych obowiązków projektanta (art. 20 ust. 1 pkt 1c Prawa budowlanego). Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu należy traktować jako instytucję, która jest wyznaczana przez dwa podmioty - projektanta zamierzenia budowlanego oraz organ administracji architektoniczno - budowlanej prowadzący postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Z jednej strony instytucja ta stanowi zatem wyznacznik przy projektowaniu inwestycji, z drugiej zaś jest podstawą ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Z tych względów oświadczenie projektanta, że inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie może przesądzać o tym, że ten obszar właśnie tak wygląda. Określenie obszaru jest czynnością wstępną w każdym postępowaniu o pozwolenie na budowę, które powinno opierać się na ustaleniach stanu faktycznego sprawy, przy uwzględnieniu funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i jego charakterystycznych cech. Ustalając obszar oddziaływania obiektu należy brać pod uwagę przeznaczenie terenu znajdującego się w otoczeniu planowanej inwestycji, z uwzględnieniem jej wpływu na sąsiednie nieruchomości. Organ powinien więc sam określić ten obszar, aby następnie prawidłowo wyznaczyć krąg stron postępowania administracyjnego. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, rozumianego jako określenie kręgu stron postępowania, należy wyłącznie do organu administracji architektoniczno-budowlanej prowadzącego postępowanie. Ponadto organ administracji architektoniczno-budowlanej może ustalić obszar oddziaływania obiektu w sposób odmienny od projektanta (zarówno może uznać, że jest on większy, jak i mniejszy niż wyznaczony przez projektanta). Dokonanie przez organ analizy w tym zakresie - zakreśleniu granic obszaru oddziaływania obiektu - powinno z kolei, zgodnie z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydawanej przez ten organ decyzji, czego nie uczynił Starosta Wieruszowski wydając decyzję udzielającą pozwolenia na budowę stacji bazowej.

Dla potrzeby oceny interesu prawnego sąsiadów w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie chodzi o negatywne czy ponadnormatywne oddziaływanie obiektu, gdyż to nie ono decyduje o statusie strony postępowania, ale o to, ażeby stwierdzić wyłącznie fakt takiego oddziaływania, które mogłoby wpływać na sposób wykonywania prawa na działkach sąsiednich. Tylko bowiem osoby, których prawo doznaje ograniczeń ze względu na realizację jakiegoś obiektu są stronami w postępowaniu o pozwolenie na budowę dla tego obiektu.

W ocenie skarżącego może się zdarzyć, że oddziaływanie stacji bazowej telefonii komórkowej wykracza poza teren nieruchomości, na której jest ona zlokalizowana i wtedy konieczne staje się każdorazowe określenie obszaru jej oddziaływania. Już tylko potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Oceniając, czy dany podmiot jest stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługuje.

Przy interpretacji art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należy mieć na względzie również zapisy art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Zasadą procesu inwestycyjnego jest poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co dotyczy przede wszystkim właścicieli nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora. Dlatego, z uwagi na fakt, że "możliwe" jest przekroczenie norm promieniowania pola elektromagnetycznego, strona powinna mieć możliwość nadzorowania, czy nie dojdzie do naruszenia przepisów o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie.

Do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nie należą jedynie przepisy techniczno-budowlane (normujące warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, oraz warunki techniczne użytkowania innych obiektów budowlanych tj. art. 7 ust. 1 Prawa budowlanego), ale wszelkie regulacje prawa powszechnie obowiązującego, które wyznaczają jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. W szczególności należą do nich przepisy sanitarne, a także przepisy z zakresu ochrony środowiska, w tym dotyczące ochrony przed hałasem, zanieczyszczeniami powietrza i inne. Przejawami takiego oddziaływania są więc np. hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne albo zanieczyszczenie powietrza, wody lub gleby, bądź też pozbawienie lub ograniczenie możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, dopływu światła dziennego. Przepisami odrębnymi, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu działki inwestora związane z budowanym obiektem, są więc także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem (art. 140 k.c.).

Dodatkowo, odnosząc się do sfery obszaru oddziaływania inwestycji, skarżący uważa, że organ nie ma racji twierdząc, iż jego działka znajduje się poza tą strefą, bowiem jego nieruchomość potencjalnie narażona jest nie tylko na emitowane przez anteny promieniowanie elektromagnetyczne, ale również na hałas, drgania i uciążliwości związane z samym procesem budowy tej konstrukcji. Niewątpliwym jest, iż w trakcie budowy stacji bazowej skarżący będzie doświadczał immisji pochodzących z sąsiedniej działki, związanych z hałasem, drganiami, pyłem, wielotonowym transportem i innymi oddziaływaniami budowy, a następnie okresowych prac konserwacyjnych. Nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że ciężki transport wielotonowej konstrukcji, poruszający się po nieutwardzonej działce, wywoła wibracje i wstrząsy, które będą bezpośrednio oddziaływać na fundamenty i konstrukcje domu skarżącego, zlokalizowanego tuż przy przejeździe do miejsca planowanej inwestycji. Z uwagi zatem na posiadanie interesu prawnego opartego na art. 144 k.c., skarżący powinien zostać uznany za stronę toczącego się przed Starostą Wieruszowskim postępowania. Gdyby Starosta Wieruszowski zastosował się do przywołanych wyżej przepisów, wówczas prawidłowo wyznaczyłby krąg osób uznanych za strony postępowania, co dałoby skarżącemu możliwość dostępu do akt sprawy już na etapie postępowania i ochrony jego praw.

Dodatkowo, w ocenie skarżącego, podać pod wątpliwość należy prawdziwość przeprowadzonych w dniu 13 marca 2023 r. badań geotechnicznych na miejscu planowanej inwestycji. M. jest niewielką miejscowością i każdy "obcy" pojazd budzi zainteresowanie mieszkańców. Ani skarżący, który mieszka bezpośrednio przy nieruchomości, na której według dokumentów były przeprowadzone odwierty do badań geotechnicznych, ani inni mieszkańcy M. nie zauważyli żadnego pojazdu specjalistycznego przeznaczonego do wykonania odwiertów oraz pracowników, który mieliby takie badanie wykonać. Z uwagi na charakterystyczny wygląd pojazd ten z pewnością nie pozostałby niezauważony, tym bardziej, że ze względu na konieczność wykonania odwiertów, jego obecność w M. powinna trwać dłuższy czas.

Skarżący podkreślił, że jest osobą niepracującą, chorą, mającą duże problemy z poruszaniem się, utrzymuje się jedynie z renty chorobowej i dlatego spędza w domu większość czasu. Z tego względu uważa, że odwierty geotechniczne, których wyniki są załączone do projektu budowlanego i stanowiły podstawę do wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji bazowej, nie zostały w rzeczywistości wykonane. Z takim stanowiskiem zgadza się rolnik - użytkownik zależny działki [...], który zajmuje się uprawą gruntu na tej nieruchomości. W opisie badania geotechnicznego wskazano, że badany teren porośnięty jest niską roślinnością trawiastą, gdy w rzeczywistości w dniu 13 marca 2023 r. teren ten stanowił grunt orny porośnięty jęczmieniem ozimym, co można zweryfikować na podstawie zeznań świadków oraz dokumentów (np. dotyczących płatności bezpośrednich do przedmiotowej działki w ARiMR w W.).

Z uwagi na powyższe okoliczności skarżący wniósł jak w petitum skargi.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wskazaną w zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na zarzut dotyczący naruszenia art. 144 ustawy Kodeks cywilny, organ wskazał, że nie on ma zastosowania w odniesieniu do analizy obszaru oddziaływania obiektu budowlanego, na gruncie ustawy Prawo budowlane, dokonywanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Decyzja o pozwoleniu na budowę nie rozstrzyga o prawach i roszczeniach cywilnoprawnych osób trzecich.

Odnosząc się do zarzutów Z.G., dotyczących uchybienia przepisom prawa procesowego: art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., które - w ocenie skarżącego - skutkowały błędnymi ustaleniami faktycznymi, polegającymi na przyjęciu, iż działki nr ewid. [...] oraz nr ewid. [...] obręb M., nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornego obiektu budowlanego, Wojewoda Łódzki ocenił, iż są one bezzasadne i pozostają bez wpływu na zaskarżone rozstrzygnięcie. Jak wykazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy po przeprowadzeniu wnikliwej analizy przedmiotowej sprawy, w oparciu o przepisy prawa materialnego wykazał, że działki Z.G. nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. Ponadto, zdaniem Wojewody Łódzkiego, organy obydwu instancji dokładnie wyjaśniły stan faktyczny sprawy oraz podjęły rozstrzygnięcia zgodnie z przepisami prawa, co też wykazane zostało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 13 maja 2024 r. pełnomocnik skarżącego z urzędu podtrzymał twierdzenia i wnioski podniesione w skardze oraz wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu według stawek Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych świadczących pomoc prawną "z wyboru" (tj. z uwzględnieniem wyroku TK z dn. 20 kwietnia 2023 r. SK 53/22) oświadczając, że koszty te nie zostały pokryte w całości ani w części.

Ponadto, odnosząc się do twierdzeń zawartych w skardze, w ich uzupełnieniu, zarzucił zaskarżonej decyzji Wojewody Łódzkiego:

– naruszenie przepisu prawa procesowego, tj. art 28 k.p.a. poprzez uznanie, że Z.G. nie był stroną postępowania, pomimo że zgodnie z ww. przepisem, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, podczas gdy jest on właścicielem działek pozostających w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości, na której ma powstać inwestycja objęta pozwoleniem na budowę;

– naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 20 Prawa budowlanego poprzez błędne jego niezastosowanie i niewłaściwe uznanie, że pan Z.G. nie wykazał swojego indywidualnego, własnego interesu, opartego na przepisach prawa, podczas gdy skarżący wykazał, że należące do niego działki znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji.

W uzasadnieniu swojego stanowiska pełnomocnik skarżącego podkreślił, że planowana inwestycja może mieć znaczący wpływ na nieruchomość skarżącego. Dla nadania statusu strony w niniejszej sprawie wystarczające powinno być istnienie potencjalnego oddziaływania.

Z uwagi na powyższe okoliczności, pełnomocnik wniósł jak w petitum pisma.

Pismem z dnia 18 lipca 2024 r. P. z siedzibą w K., reprezentowane przez Prezesa Stowarzyszenia, wniosło o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że ww. sprawa dotyczy zakresu regulaminowej działalności Stowarzyszenia, a ponadto za powyższym żądaniem przemawia interes społeczny (w tym interes strony skarżącej). Żądanie służy zapewnieniu kontroli społecznej nad postępowaniem.

Odnosząc się do merytorycznego zakresu sprawy, Stowarzyszenie podkreśliło, że nie zgadza się na budowę przedmiotowej inwestycji. Tego typu inwestycje ze swej natury są szkodliwe dla środowiska i zdrowia publicznego oraz zaburzają ład przestrzenny, czemu Stowarzyszenie przeciwdziała. Stowarzyszenie sprzeciwia się niezrównoważonemu i bezzasadnemu lokowaniu tego typu inwestycji -jak zapewne w niniejszej sprawie. W okolicy, gdzie inwestor zamierza realizować stację bazową, zasięg telefoniczny jest najpewniej w zupełności wystarczający. Tym samym lokalizacja masztu jest zapewne bezzasadna. Przedmiotowa stacja bazowa nie jest pewnie stacją typu small cell lokowaną np. na latarni ulicznej, ale jest to prawdopodobnie stacja bazowa na kilkudziesięciometrowym maszcie mająca znajdować się w terenie, który nie pasuje do tego typu inwestycji i w którym prawdopodobnie znajdują się domy jednorodzinne.

Stowarzyszenie w ramach postępowania będzie stać na straży zdrowia publicznego, środowiska, ładu przestrzennego, interesu publicznego, społecznego oraz praw okolicznej ludności. Organizacja wyraża sprzeciw wobec nieanalizowania dokładnego wpływu na środowisko i zdrowie publiczne inwestycji oraz niezbadania wystarczająco wymogów ochrony środowiska zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane. Stowarzyszenie nie zgadza się też na pomijanie w toku postępowania stron postępowania wskutek określenia zaniżonego, błędnego obszaru oddziaływania inwestycji oraz nie brania pod uwagę stanowiska stron postępowania w sprawie. Nie zgadza się również na brak krytycznego i szczegółowego analizowania i sprawdzania zgodności dokumentacji inwestora z przepisami i wiedzą współczesną (w szczególności w zakresie, czy podane zostały wszystkie parametry inwestycji, czy są one pełne i prawdziwe). Nie zgadza się również na pomijanie stron postępowania wskutek bezkrytycznego przyjęcia przez organy zaniżonego przez inwestora obszaru oddziaływania. Tego Stowarzyszenie będzie strzec w toku postępowania. Stowarzyszenie wyraża sprzeciw wobec udzielenia pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji. Zaznaczono również, że decyzja o pozwoleniu na budowę najpewniej nie mogła być nawet wydana, bowiem dokumentacja inwestora w bardzo wysokim stopniu prawdopodobieństwa, graniczącym wręcz z pewnością (dzieje się tak powszechnienie w Polsce), nie spełnia w pełni wymogów prawnych z przepisów Prawa budowlanego, a decyzja o ustaleniu lokalizacji dla inwestycji nie określa należycie rodzaju inwestycji i jej parametrów, wskutek czego pozwolenie najpewniej nie mogło być wydane. Szczegółowo te kwestie zostaną jednak poruszone w odrębnym piśmie. Decyzja lokalizacyjna oraz decyzja o pozwoleniu na budowę są wydawane dla konkretnej inwestycji o konkretnych parametrach, które nie powinny ulegać zmianie na plus ani minus, bez ewentualnie wydania nowej decyzji. Dlatego też te parametry powinny być ściśle i precyzyjnie określone w decyzjach.

Możliwe jest, że stacja bardzo poważnie będzie narażać zdrowie i życie przebywających w jej okolicy ludzi z uwagi na emitowane pole elektromagnetyczne (silny zasięg pola elektromagnetycznego wytwarzanego przez tego typu inwestycje może być nawet w odległości ok. 1 km od stacji bazowej).

Postanowieniem z dnia 25 lipca 2024 r. w sprawie o sygn. II SA/Łd 325/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi dopuścił P. z siedzibą w K. do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja okazała się co najmniej przedwczesna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej również jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują̨ wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią̨ inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postepowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć́ istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia 19 lutego 2024 r. nr 41/2024, znak: GPB-III.7721.296.2023 PK, umarzająca postępowanie odwoławcze, wywołane odwołaniem Z.G. od decyzji Starosty Wieruszowskiego z dnia 8 listopada 2023 r. nr 352/2023, znak: AS.6740.326.2023 zatwierdzającej projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] nr [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr ewid. [...] w miejscowości M., w gminie B. Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja winna zostać uchylona, gdyż nie odpowiada prawu.

Na wstępie należy podkreślić, iż okolicznością kluczową dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest ustalenie, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony, a więc czy ma on interes prawny w zaskarżeniu wskazanej powyżej decyzji Starosty Wieruszowskiego.

W myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jednakże niniejsze postępowanie dotyczy zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno – budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę, zatem krąg stron postępowania podlega ustaleniu w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stanowiącego lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Definicję obszaru oddziaływania obiektu określono natomiast w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem ilekroć w ustawie jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu - należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.

Należy podkreślić, iż powyższy przepis otrzymał opisane brzmienie wskutek nowelizacji Prawa budowlanego, dokonanej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020 r. poz. 471), która weszła w życie 19 września 2020 r. Ustawodawca wówczas jeszcze bardziej zawęził definicję strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Obecnie przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć tylko taki teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, które to przepisy wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. To uściślenie dotyczy terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia sprowadzające się jedynie do zabudowy, a nie szeroko rozumianego zagospodarowania terenu. W postępowaniu o pozwolenie na budowę właściwy organ wyznacza obszar oddziaływania inwestycji na potrzebę konkretnej sytuacji, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zabudowie terenu (zob. wyrok NSA z 14 maja 2024 r., sygn. II OSK 664/23 dostępny, podobnie jak inne przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: "www.orzeczenia.nsa.gov.pl", dalej również jako: "CBOSA").

Planowaną w niniejszej sprawie inwestycją jest budowa stacji bazowej telefonii komórkowej. Ustalając status strony w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę takiego przedsięwzięcia, należy zbadać, czy nieruchomość, której właściciel, użytkownik wieczysty, czy zarządca chciałby zostać stroną tego postępowania, znajduje się w obszarze oddziaływania takiego przedsięwzięcia, wyznaczanym w przypadku rozpatrywanej sprawy m.in. przepisami normującymi dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku. Będą to przede wszystkim przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019, poz. 2448). Maksymalny poziom pól elektromagnetycznych, wskazany w postanowieniach powyższego rozporządzenia, wynosi 10 W/m2. Aby jednak ocenić, czy planowane zamierzenie inwestycyjne nie będzie przekraczać powyższych granic i emitować pola elektromagnetycznego o wyższych wartościach, najpierw konieczne jest pełne ustalenie parametrów stacji bazowej, czego, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy nie dokonały.

Do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej, decydujących o jej wpływie na środowisko, należą m.in. rodzaj anten, ich liczba, moc promieniowania poszczególnych anten, emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny, odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi, a zatem konkretne umiejscowienie inwestycji na terenie objętym wnioskiem, również z uwzględnieniem nachylenia (tiltu) poszczególnych anten. Dopiero określenie tych konkretnych parametrów technicznych inwestycji i ustalenie okoliczności jej lokalizacji (np. wobec miejsc dostępnych dla ludzi) pozwoli na dokonanie oceny zasięgu oddziaływania inwestycji, a w konsekwencji na ustalenie kręgu stron postępowania. Są to bowiem kwestie istotne, które prowadzą do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym na ile wymagane będzie właśnie ograniczenie w projekcie budowlanym parametrów użytkowych anten tak, aby wykluczyć wpływ promieniowania elektromagnetycznego na miejsca dostępne dla ludzi (zob. wyrok NSA z 20 czerwca 2024 r., sygn. II OSK 2421/21, publ. CBOSA).

Wprawdzie w uchwale 7 sędziów z dnia 7 listopada 2022 r., sygn. III OPS 1/22 (publ. CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m.in., iż nie ma podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie, tj. innym układzie i nachyleniu do gruntu anten niż wskazuje inwestor w karcie przedsięwzięcia czy dokumentacji projektowej. Podane parametry są bowiem wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji. Jednakże w niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, inwestor zaniechał przedstawienia wszystkich istotnych danych planowanego przedsięwzięcia, zaś organy nie przeprowadziły w tym kierunku żadnych ustaleń.

Do projektu zagospodarowania działki inwestor dołączył opracowanie pn. "Dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko" wraz z "Graficzną prezentacją emisji pola elektromagnetycznego o wartościach graficznych". W powyższej ekspertyzie przedstawiono parametry techniczne anten, w tym ich pasmo (częstotliwość), wysokość zawieszenia (środek elektryczny), maksymalną moc na system oraz zasięg występowania obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych w płaszczyźnie poziomej, w tym uwzględniając minimalne i maksymalne pochylenia (tilty) anten, skierowanych w różnych kierunkach (azymuty 0°, 130° i 270°). Jednakże dotyczy to wyłącznie anten sektorowych. Natomiast na planowaną inwestycję ma składać się również 7 anten radioliniowych o średnicy 0,6 m każda z nich. Z przedstawionych przez inwestora danych wynika jedynie, że zostaną one zamontowane na wysokości 50,00 m.n.p.t. i skierowane na azymuty 30°, 70°, 110°, 180°, 220°, 270° oraz 330° - zatem ich zasięg nie będzie się pokrywał w całości z zasięgiem anten sektorowych (będą mogły zostać skierowane w innych kierunkach). Nie zostały przy tym wskazane takie dane jak nazwa producenta i model anteny, pasma, w jakich anteny pracują, ich moc i w związku z tym w jakim zasięgu od tych anten pola elektromagnetyczne przekraczają dozwolone poziomy. Inwestor nie wskazał przy tym żadnego uzasadnienia dla niepodania parametrów anten radioliniowych. Wprawdzie w tabeli zamieszczonej w "Danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko" zawarta jest również rubryka pn. "Zasięg sumaryczny występowania obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych w płaszczyźnie poziomej", jednakże z uwagi na wyszczególnienie w tabeli wyłącznie anten sektorowych, zaś pominięcie anten radioliniowych, należy przyjąć, iż zasięg ten dotyczy tylko anten sektorowych.

Wątpliwość Sądu budzi również zawarte w powyższym opracowaniu stwierdzenie, iż "Metoda montażu anten sektorowych pokazana na schemacie na rysunku T2 całkowicie uniemożliwia jej mechaniczne pochylenie". Natomiast zarówno w tabeli, mającej przedstawić zasięg ponadnormatywnych poziomów pola elektromagnetycznego, jak i na rysunkach, przedstawiających planowaną inwestycję w przekroju pionowym, pokazano, iż pochylenie anten może osiągać wartości od 0° do 12°. Zdaniem Sądu powyższe rozbieżności w dokumentacji technicznej obiektu mogą mieć wpływ na obszar oddziaływania inwestycji, gdyż odległość od granicy terenu inwestycyjnego, w której przekroczone zostaną dozwolone poziomy pola elektromagnetycznego, może się różnić w zależności od pochylenia (tiltu) anten zainstalowanych na wieży. Organy administracji w żaden sposób nie zweryfikowały powyższych danych, zaś z uwagi na bliskość nieruchomości należącej do skarżącego, dokładne ustalenia w tym przedmiocie są kluczowe dla rozstrzygnięcia.

W konsekwencji należy uznać, iż Wojewoda Łódzki nie poczynił pełnych i wyczerpujących ustaleń okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, dotyczących bowiem obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji i przedwcześnie uznał, że skarżący nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno – budowlanego i udzieleniu inwestorowi pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Tym samym organ odwoławczy naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w konsekwencji nieprawidłowo zastosował dyspozycję art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów, podnoszonych zarówno przez skarżącego, jak i uczestnika postępowania P., należy uznać, że nie zasługują one na uwzględnienie. Z zebranego dotychczas materiału dowodowego nie wynika bowiem, aby dopuszczalne poziomy pola elektromagnetycznego zostały przekroczone w znacznej odległości (nawet do 1 km) od projektowanej wieży, a w konsekwencji aby zagrożone było zdrowie i życie skarżącego i innych mieszkańców miejscowości M.. Skarżący i uczestnik postępowania nie przedstawili żadnych dowodów, mogących podważać ustalenia płynące z dokumentacji technicznej planowanej inwestycji. W szczególności nie zaprezentowali fachowej ekspertyzy, czy też opinii biegłego, z której płynęłyby wnioski o znacznych przekroczeń dozwolonych poziomów pola elektromagnetycznego, emitowanego przez anteny sektorowe. Zarzuty w tym zakresie pozostają zatem gołosłowne. Zaznaczyć jednak należy, że ocena ta może ulec zmianie po dokonaniu przez organ stosownych ustaleń, dotyczących emisji pola elektromagnetycznego przez projektowane anteny radioliniowe.

Chybiony jest również zarzut skarżącego, iż powinien on zostać uznany za stronę postępowania także z tego powodu, że sam proces budowlany wywoła dla niego pewne uciążliwości, takie jak hałas, wibracje, czy pył. Podkreślić należy, że wymienione przez Z. G. oddziaływania stanowią normalne następstwa prowadzenia procesu budowlanego, które w żaden sposób nie ograniczą możliwości zabudowy nieruchomości skarżącego. Gołosłowne jest także twierdzenie skarżącego, iż inwestor nie mógł przeprowadzić badań geotechnicznych, ponieważ ani skarżący, ani żaden inny mieszkaniec miejscowości M., nie zauważył pojazdu specjalistycznego do wykonywania odwiertów. Skarżący nie poparł go żadnymi dowodami, pozostaje ono zatem jedynie w sferze przypuszczeń Z.G..

Skarżący nie ma racji także w kwestii zagrożenia dla należących do niego zabudowań w przypadku ewentualnego przewrócenia się wieży. Wysokość planowanego zamierzenia budowlanego określono bowiem na 56,55 m, zaś jej odległość od budynku mieszkalnego, należącego do skarżącego, wynosi ok. 60 m. Ponadto należy przyznać rację organowi drugiej instancji, który wskazał, iż obiekt budowlany powinien zostać wybudowany zgodnie z zasadami wiedzy technicznej oraz w sposób przewidziany w przepisach techniczno – budowlanych, biorąc pod uwagę planowany czas jego użytkowania, za co odpowiedzialność ponosi projektant. Ryzyko przewrócenia się wieży stanowi scenariusz wyłącznie hipotetyczny, który nie może mieć wpływu na ewentualne udzielenie inwestorowi pozwolenia na budowę. Ponadto, jak trafnie wskazał Wojewoda Łódzki, planowana inwestycja jest zgodna z przepisami rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Z uwagi jednak na opisane powyżej okoliczności, a mianowicie naruszenie przez organy administracji przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzekł w pkt 1 wyroku.

Zalecenia co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań. Wojewoda Łódzki, ponownie rozpatrując sprawę, powinien przede wszystkim w sposób wyczerpujący ustalić wszystkie parametry planowanej inwestycji, w tym dotyczące projektowanych anten radioliniowych i wartości emitowanego przez nie pola elektromagnetycznego, następnie przeanalizować, czy planowane zamierzenie budowlane wywoła ograniczenia w zabudowie nieruchomości należącej do skarżącego, a w konsekwencji, czy przysługuje mu status strony niniejszego postępowania.

O kosztach pomocy prawnej, udzielonej skarżącemu z urzędu, orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 23 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 maja 2024 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. z 2024, poz. 764).