Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 23/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 53a ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Małgorzata Łoboz SWSA Paweł Darmoń (spr.) SWSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 marca 2023 r. sprawy ze skargi A. F. na postanowienie nr 901/2022 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 14 listopada 2022 r , znak: WOB.7722.178.2022.JKUT w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego rozbiórki skargę oddala


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem nr 901/2022 z 14 listopada 2022 r., WOB.7722.178.2022.JKUT Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, po rozpatrzeniu zażalenie A. F., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem z dnia 19 lipca 2022r., nr 287/22, znak: NB.5160.5.46.2022, którym na podstawie art. 61a k.p.a. odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie "wydania decyzji w rozumieniu art. 104-109 kpa w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli w postaci słupa telekomunikacyjnego na dz. nr [...] obr. [...] w Z. ".

Rozstrzygnięcie to zapadło w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z dnia 26 lutego 2022 r., uzupełnionym następnie pismem-wnioskiem z dnia 11 kwietnia 2022 r., A. F. na podstawie art. 61 § 1 k.p.a. w związku z art. 49e upb zwrócił się do PINB "o wydanie decyzji (w rozumieniu art. 104-109 kpa) nakazującej rozbiórkę budowli w postaci słupa oświetleniowego na działce ewid. nr [...] obręb [...] miasta Z. , gdyż stanowi on samowolę budowlaną, ponieważ nie wydano dla niego decyzji o pozwoleniu na budowę".

Rozpatrując ww. wniosek, PINB postanowieniem nr 287/2022 z dnia 19 lipca 2022 r. znak: NB.5160.5.46.2022 na podstawie art. 61a k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu ww. postanowienia wskazał, że w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka przedmiotowa uniemożliwiająca wszczęcie postępowania na wniosek A. F. z dnia 26 lutego 2022 r.(uzupełniony wnioskiem z dnia 11 kwietnia 2022 r.), która wynika z uregulowanego w art. 53a ust. 1 p.b. ograniczenia umożliwiającego inicjowanie postępowania w sprawach ujętych w rozdziale 5a p.b. na wniosek.

Organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 53a ust. 1 p.b. postępowania uregulowane w rozdziale 5a ww. ustawy zatytułowanym "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy" (art. 48 - art. 53a upb - tj. tzw. postępowania naprawcze i legalizacyjne) wszczyna się z urzędu. Zawarte w ww. rozdziale regulacje dotyczą samowoli budowlanej, postępowania legalizacyjnego i ich skutków prawnych wykonywania robót budowlanych z naruszeniem przepisów prawa budowlanego. Przepis art. 53a ust. 1 upb został dodany do ustawy Prawo budowlane z dniem 19 września 2020 r. na mocy art. 1 pkt 42 lit. a ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. póz. 47f).

Organ odwoławczy uznał, że dodanie ww. przepisu do ustawy Prawo budowlane przesądza w sensie literalnym, że postępowania naprawcze i legalizacyjne wszczynane są co do zasady z urzędu, a nie na wniosek.

Ponadto podkreślono, że również w stanie prawnym obowiązującym przed wprowadzeniem art. 53a do ustawy Prawo budowlane w orzecznictwie i doktrynie dominował pogląd, że postępowanie naprawcze określone w art. 50-51 Prawa budowlanego, jak również postępowania legalizacyjne uregulowane w art. 48 i art. 49b Prawa budowlanego, wszczynane są z urzędu. Wprowadzając art. 53a upb ustawodawca jednoznacznie przesądził o zasadzie oficjalności (wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu).

W świetle powyższego organ II instancji uznał, że zarówno literalna, jak i celowościowa wykładnia omawianego przepisu wskazują, że postępowania prowadzone w oparciu o przepisy zawarte w rozdziale 5a Prawa budowlanego prowadzone są wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek jakiegokolwiek podmiotu.

Podsumowując art. 53a upb stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 Kpa. Jeśli przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami. W orzecznictwie akcentuje się, że jeżeli przepis prawa przyznaje organowi kompetencję do wszczęcia danego rodzaju postępowań wyłącznie z urzędu, to żaden podmiot nie może egzekwować od tego organu zainicjowania takiego postępowania. Skoro znowelizowane przepisy Prawa budowlanego określają, że postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej wszczynane jest z urzędu, to znaczy że PINB nie mógł wszcząć na ww. wniosek postępowania w tej sprawie "Tym samym organ I instancji miał podstawy do wydania postanowienia nr 287/2022 z dnia 19 lipca 2022 r. znak: NB.5160.5.46.2022, którym na podstawie art. 61a Kpa odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na ww. wniosek P. A. F..

Biorąc pod uwagę powyższe MWINB uznał, że zaskarżone postanowienie PINB z dnia 19 lipca 2022 r. jest zgodne z prawem. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że odmienna ocena wyrażona w uzasadnieniu organu II instancji nie stanowi naruszenia art. 15 Kpa, gdyż organ może uznać zaskarżone rozstrzygnięcie za prawidłowe, choć z innych przyczyn, niż podane przez organ I instancji.

Odpowiadając na uwagi podnoszone przez skarżącego w zażaleniu, MWINB podkreślił, iż w uzasadnieniu niniejszego postanowienia wskazane zostały motywy faktyczne i prawne, jakimi się kierowano przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy. Tut. organ wyjaśnia również, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Oznacza to, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61 a § 1 Kpa, organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. Tym samy brak jest również podstaw do rozpatrzenia wniosku A. F. z dnia 25 października 2022 r. dotyczącego połączenia spraw do wspólnego rozpoznania.

MWINB wskazał także, że skoro postępowanie w sprawie samowoli budowlanej może zostać wszczęte przez organ nadzoru budowlanego wyłącznie z urzędu (a nie na wniosek), to ewentualny wniosek o uruchomienie tego postępowania należy potraktować w kategoriach sygnału, który właściwy organ ma obowiązek zweryfikować pod kątem wystąpienia lub nie przesłanek prowadzenia tego postępowania.

Pismem z 9 grudnia 2022 r. A. F. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na ww. postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego w Krakowie z dnia 14 listopada 2022r., nr 901/2022, znak: WOB.7722.178.2022.JKUT.

Postanowieniu skarżący zarzucił rażące naruszenie prawa art. 61a § 2 k.p.a., a także art. 49e oraz art. 93 pkt 13 ustawy prawo budowlane, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem nielegalnie postawiony słupek telekomunikacyjny (zgnity i zagrażający życiu i mieniu) znajduje się na jego nieruchomości, dz. nr [...] obręb [...] miasta Z. Na tej nieruchomości znajduje się również studnia wody pitnej.

Wobec powyższego skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości ww. postanowienia oraz postanowienia organu I instancji, a także o zasadzie zwrotu kosztów postępowania.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 poz. 2325 ze zm.) - dalej "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w postępowaniu administracyjnym i było zaskarżalne zażaleniem, dlatego też sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji (postanowienia). Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy).

Zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a skarga podlega oddaleniu.

Stosownie do art. 61 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.) postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Zgodnie z art. 61 a § 1 kpa – gdy żądanie o którym w art. 61 ( wszczęcia postępowania) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Zadania i kompetencje nadzoru budowlanego ( w tym te, o których mowa w art. 48 – 51 ustawy prawo budowlane) wykonuje, jako organ pierwszej instancji powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, dla którego organem wyższego stopnia jest wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego ( art. 80 ust 2 i art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r prawo budowlane)

Jednocześnie stwierdzić należy, że jak stanowi art. 61 a § 1 kpa - wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest możliwe przy zaistnieniu przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Organ ma obowiązek przeprowadzić analizę pisma pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających jego merytoryczne rozpatrzenie, pod kątem badania przesłanek formalnoprawnych, warunkujących dopuszczalność. Przez "inne uzasadnione przyczyny" należy rozumieć takie sytuacje które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak materialnoprawnej podstawy do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Jeżeli przepis prawa statuuje możliwość wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu, to organy są taką regulacją związane i wtedy zachodzą inne uzasadnione przyczyny przemawiające za wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 53a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r prawo budowlane (Dz.U.2021.2351 t.j. z dnia 2021.12.20) :

1. Postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale (dotyczące rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy) wszczyna się z urzędu.

2. Właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może wystąpić do organu nadzoru budowlanego z żądaniem wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego.

3. Wniosek o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego składa się w: 1) postaci papierowej albo 2) formie dokumentu elektronicznego za pośrednictwem portalu e-Budownictwo.

Sad rozpoznający niniejszą sprawę przychyla się do stanowiska przekonująco wyrażonego w orzecznictwie (na które również powołał się organ odwoławczy w niniejszej sprawie), że zarówno literalna, jak i celowościowa wykładnia tej normy prawnej wskazują, że postępowanie prowadzone w oparciu o przepisy zawarte w rozdziale 5a Prawa budowlanego prowadzone są wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek jakiegokolwiek podmiotu. Skoro znowelizowane przepisy Prawa budowlanego przewidują prowadzenie określonego postępowania z urzędu, to PINB nie może prowadzić takiego postępowania na wniosek. ( wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 stycznia 2022 r , VII SA/Wa 2175/21).

W tej sytuacji pismo skarżącego należy traktować jedynie jako pismo sygnalizacyjne, mające zainicjować ewentualne wszczęcie z urzędu postępowania naprawczego w trybie art. 48 prawa budowalnego, po zweryfikowaniu okoliczności których pismo dotyczy, to znaczy sprawdzeniu zgodności robót budowlanych z przepisami Prawa budowlanego.

Organ I instancji choć w postanowieniu Nr 287/2022 z dnia 19 lipca 2022 r nie prowadzi rozważań dotyczących możliwości wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu, co jest wystarczającą i zasadniczą podstawą odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w konkretnym rozpatrywanym stanie faktycznym, jednak dodatkowo zauważa, że w tutejszym organie toczyło się postępowanie administracyjne w sprawie przedmiotowego obiektu budowlanego, więc odmawia wszczęcia i prowadzenia kolejnego postępowania administracyjnego w tej samej sprawie. Jest to istotna i dodatkowa okoliczność, z której wynika, że wątpliwościami wyrażonymi w piśmie – wniosku 2 skarżącego z dnia 26 lutego 2022 r., uzupełnionym następnie pismem - wnioskiem z dnia 11 kwietnia 2022 r. organ zajmował się już prowadząc postępowanie administracyjne w sprawie przebudowy drogi - ul. [...] (działka ewidencyjna nr [...] obr [...] w Z. ) na odcinku działki ewidencyjnej nr [...] obr. [...] w Z. – wykonanej bez wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno - budowlanemu. To postępowanie administracyjne zakończyło się wydaniem decyzji nr 30/20 z dnia 28 stycznia 2020 r, a w dniu 11 lutego 2020 r przesłano odwołanie do WINB w Krakowie, znak: WOB.7721.78.2022.JKUT. ( k -22 akt adm.)

Wszystkie naprowadzone motywy sprawiły, że orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)