Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 708/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art..104, art. 107 par.1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.77 ust.6
journal: Dz.U. 2004 nr 173 poz 1807
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej
article: art.27c ust.3 i 7
journal: Dz.U. 2011 nr 212 poz 1263
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2013 r. sprawy ze skargi R.R. sp. z o.o. na decyzję W. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie obciążenia opłatą za badanie składu jakościowego produktów oddala skargę


UZASADNIENIE

IV SA/Po 708/13

Uzasadnienie

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. (zwany dalej PPIS) decyzją z dnia [...].02.2013r. nr [...] na podstawie art.27 c ust.4 i 7 ustawy z dnia 14.03.1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (j.t. Dz.U. z 2011r., 212, poz.1263 ze zm., zwanej dalej u.p.i.s.), art.44 c ust.1 ustawy z dnia 29.07.2005r. o przeciwdziałaniu narkomanii, zwanej dalej u.p.n.) oraz art.104 i 107 § 1 ustawy z dnia 14.06.1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz.1071, ze zm., zwanego dalej Kpa) obciążył R.R. sp. z o.o. w P. kosztami w kwocie [...] zł za badanie składu jakościowego 6 produktów zatrzymanych w wyniku kontroli sklepu "[...]" w K. przy ul. S. [...],[...] K, przeprowadzonej w dniu 13.09.2012r. przez przedstawiciela PPIS w K.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w wyniku opisanej wyżej kontroli ustalono, iż działalność w opisanym wyżej obiekcie prowadzi skarżąca Spółka. W wyniku tejże kontroli stwierdzono także obecność w tym obiekcie sześciu produktów o wskazanych nazwach w ilości odpowiednio po 85, 70, 69, 60, 86 i 39 sztuk, które były przygotowane do sprzedaży, co do których zachodziło uzasadnione podejrzenie zagrożenia życia lub zdrowia ludzi.

Cała partia wskazanych wyżej produktów została zatrzymana. W celu ustalenia, czy zatrzymane produkty są środkami zastępczymi lub innymi produktami zagrażającymi życiu lub zdrowiu ludzi organ I instancji zlecił ich zbadanie przez Narodowy Instytut Leków w Warszawie. Wcześniej PPIS w K. dokonał ustaleń dotyczących podmiotów mogących podjąć się wykonania wyżej wskazanych badań. Mając na uwadze te ustalenia organ przekazał Narodowemu Instytutowi Leków w Warszawie 6 próbek (każda po 2 opakowania).

Przeprowadzone badanie składu jakościowego (identyfikacja substancji aktywnych) 6 wskazanych próbek – potwierdzone protokołem badań: [...] z dnia [...].10.2012r., wydanym przez Narodowe Laboratorium Kontroli Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych, Zakład Chemii Farmaceutycznej Narodowego Instytutu Leków - wykazały w pobranych próbkach odpowiednio: Pentedron, MDPBP, UR-144 Aminokwasy (w 2 próbkach),Brefedron i śladowe ilości MDPBP, Etkatynon i śladowe ilości 4-MEC oraz 3,4-DMMC.

Substancja 4-MEC wymieniona jest w wykazie substancji psychotropowych grupy I-P Załącznika nr 2 ustawy z dnia 29.07.2005r. o przeciwdziałaniu narkomanii. Analogi strukturalne substancji wymienionych w Załącznikach do wspomnianej u.p.n. Pentedron, MDPBP, UR-144,Brefedron, Etkatynon oraz 3,4-DMMC według danych Europejskiego Centrum Monitorowania Narkotyków i Narkomanii wykazują działanie psychoaktywne i są środkami zastępczymi stanowiącymi zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi.

Dalej PPIS wskazał, że w zbadanych produktach stwierdzono obecność wielu niezidentyfikowanych związków stanowiących zanieczyszczenia. Organ podkreślił, że wyniki badań przeprowadzonych przez Narodowy Instytut Leków potwierdziły bezspornie, iż zatrzymane w dniu 13.09.2012r. produkty w trakcie kontroli sklepu "[...]" w K. są środkami zastępczymi. Produkty te stanowią zagrożenie zdrowia i życia ludzi z uwagi na obecność w ich składzie substancji wykazujących działanie psychoaktywne.

Organ podał, że w rozumieniu art.4 pkt 27 u.p.n. środek zastępczy, to substancja pochodzenia naturalnego lub syntetycznego, w każdym stanie fizycznym lub produkt, roślina, grzyb lub ich część, zawierająca taką substancję, używana zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych. W myśl art.33 ust.2 u.p.n. substancje psychotropowe grupy I-P mogą być używane wyłącznie w celu prowadzenia badań. A według art.7 u.p.n. substancje psychotropowe grupy I-P może stosować jednostka naukowa w celu prowadzenia badań naukowych po uzyskaniu zezwolenia Głównego Inspektora Farmaceutycznego.

Organ zauważył również, że zawiadomił skarżącą Spółkę zarówno o wszczęciu przedmiotowego postępowania, jak i o jego zakończeniu.

Podkreślono, że orzeczono o pobraniu kosztów za badanie 6 próbek w wysokości [...] zł zgodnie z fakturą VAT z dnia 30.10.2012r. wystawioną przez Narodowy Instytut Leków. Faktura ta obejmuje koszt badania składu jakościowego 6 pobranych próbek w kwocie [...] zł oraz 23% podatku VAT w wysokości [...] zł.

Jako podstawę prawną organ wskazał art.27 c ust.4 u.p.i.s. stanowiący, że koszty niezbędne do przeprowadzenia oceny i badan ponosi strona postępowania, a więc w tym przypadku skarżąca Spółka, która wprowadziła do obrotu w sklepie "[...]" w K. środki zastępcze.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie do W. Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu (dalej WWPIS) wniosła R.R. sp. z o.o. w P. wnosząc o jej uchylenie i o umorzenie postępowania w całości.

Odwołująca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci:

1. art.4 pkt 27 u.p.n. poprzez uznanie, że wskazane w decyzji produkty wskazane w stanowią środek zastępczy,

2. art.27c ust.4 u.p.n. (zapewne powołano omyłkowo, gdyż brak takiego przepisu, należy przypuszczać, że odwołująca powołała art.27 c ust.4 u.p.i.s.) poprzez jego zastosowanie mimo, że poniesione koszty nie były niezbędne, nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym i mogły być znacznie niższe przy skorzystaniu m.in. z usług Zakładu Medycyny Sądowej lub CBK Spectrum.

W uzasadnieniu odwołania Spółka wskazała, że w myśl art.4 pkt 27 u.p.n. środek zastępczy, to substancja pochodzenia naturalnego lub syntetycznego w każdym stanie fizycznym lub produkt, roślina, grzyb lub ich część, zawierające taką substancję, używana zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych. W świetle tej definicji w ocenie skarżącej przesłanką uznania danej substancji za środek zastępczy niezbędne jest wykazanie, że owa substancja jest używana zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, co nie zostało wykazane. Samo posiadanie substancji o wskazanym w decyzji składzie nie jest zabronione, ani zagrożone karą pieniężną. Także jednorazowe użycie nie wypełnia niezbędnej przesłanki "używania".

Skarżąca wskazała, że zatrzymanie produktu objętego przedmiotowym badaniem było bezprawne i w żaden sposób nie potwierdzone rozstrzygnięciem organu administracyjnego. Niejasnym jest również, czy badana substancja została wprowadzona przez stronę do obrotu. Przeprowadzona kontrola rażąco naruszała przepisy ustawy o swobodzie gospodarczej (dalej u.s.d.g.). Według art.77 ust.6 u.s.d.g. "dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organ kontroli z naruszeniem prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, jeżeli miały istotny wpływ na wyniki kontroli, nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym (...) dotyczącym kontrolowanego przedsiębiorcy."

W ocenie skarżącej opłaty za przeprowadzone badania nie są kosztami niezbędnymi o których mowa w art.27 c ust.4 u.p.i.s. Badania nie mogą zostać użyte jako dowody w żadnym z postępowań, a zatem nie ma żadnego znaczenia procesowego ich przeprowadzanie. Ponadto koszty przeprowadzonych badań są znacznie zawyżone i byłyby znacząco niższe gdyby je przeprowadził ZMS w Poznaniu lub CBK Modus Spectrum w Krakowie.

Dalej skarżąca wskazała na wadliwe nadanie decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności.

W. Wojewódzki Inspektor Sanitarny w P. decyzją z dnia [...].04.2013r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy w całości.

Organ odwoławczy wskazał, że w myśl art.44c u.p.i.s. (brak takiego przepisu, zapewne organ miał na myśli art.44c u.p.n.) w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest środkiem zastępczym, właściwy powiatowy inspektor sanitarny stosuje odpowiednie postępowanie.

Postępowanie to powinno obejmować:

1/ w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektora sanitarny wstrzymuje w drodze decyzji jego wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu lub nakazuje wycofanie produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy (art.27 c ust.1 u.p.i.s.),

2/ w przypadku wydania decyzji o której mowa powyżej, właściwy państwowy inspektor sanitarny (art.27 c ust.3 pkt 1 i 2 u.p.i.s.:

a/ zatrzymuje produkt,

b/ nakazuje zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach służących wytwarzaniu lub wprowadzaniu produktu do obrotu na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, nie dłuższy niż 3 miesiące.

Koszty niezbędne do przeprowadzenia oceny i badań ponosi strona postępowania. Natomiast w razie stwierdzenia, że produkt nie stwarza zagrożenia zdrowia lub życia ludzi, koszty poniesione na badania są zwracane stronie postępowania (art.27c ust.4 u.p.i.s.). W przypadku stwierdzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny zakazuje w drodze decyzji, wytwarzania produktu lub wprowadzania produktu do obrotu oraz jego zniszczenie na koszt strony postępowania. (art.27c ust.6 u.p.i.s.)

Dalej organ odwoławczy wskazał, że ustalony w sprawie stan faktyczny uprawniał do przyjęcia, że w tym przypadku zajęto i zabezpieczono produkty, które mogą być używane jako środki odurzające lub substancje psychotropowe, określone jako środki zastępcze w rozumieniu art.4 pkt 27 u.p.n., których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu jest zakazane (art.44b u.p.n.) Analiza laboratoryjna produktów przeprowadzona w uprawnionej jednostce wykazała, że próbki zawierają substancje o działaniu psychoaktywnym. Według art.4 pkt 34 u.p.n. wprowadzenie do obrotu, to udostępnienie osobom trzecim odpłatnie lub nieodpłatnie środków odurzających, substancji psychotropowych lub ich prekursorów.

Organ II instancji podkreślił, że specyfika obiektu należącego do skarżącego w którym zabezpieczono zakazane środki oraz charakter prowadzonej tam działalności nakazują uznać, że w lokalu tym dochodzi do udostępniania tych produktów osobom wchodzącym do tego lokalu w celu zakupu jakichkolwiek produktów. Występuje tu więc uczestniczenie w obrocie o jakim mowa w art.56 ust.1 u.p.n. rozumianym jako zachowanie składające się na funkcjonowanie skarżącego w obrocie. Przedstawiciele PPIS przeprowadzili kontrolę w związku z podejrzeniem wprowadzania do obrotu środków zastępczych. W celu potwierdzenia tegoż przeprowadzono badania laboratoryjne. Przed wyborem właściwego laboratorium PPIS w K. dokonał rozeznania rynku w celu ustalenia podmiotów wykonujących tego rodzaju badania. Ostatecznie próbki skierowano do Narodowego Instytutu Leków posiadającego niezbędne doświadczenie w zakresie wymaganych badań i niewygórowaną cenę. Organ odwoławczy wskazał, że nie zna zakresu i kosztu usług oferowanych przez CBK Spectrum w Krakowie. Cena badań w ZMS w Poznaniu kształtowała się w granicach od 271,83 zł do 543,66 zł w zależności od ilości zidentyfikowanych substancji.

Badania przeprowadzone w Narodowym Instytucie Leków potwierdziły obecność w pobranych próbkach substancji zakazanych ustawą o przeciwdziałaniu narkomanii. Należało więc uznać, że co do zasady spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji obciążającej skarżącą kosztami badań. W ocenie organu odwoławczego przepisy u.p.i.s. miały charakter przepisów szczególnych wobec przepisów u.s.d.g.

Skargę na powyższą decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w ustawowym terminie wniosła R.R. sp. z o.o. w P. wnosząc o uchylenie ich w całości.

Skarżąca zarzuciła naruszenie:

a/ art. 77 ust.6 u.s.d.g. poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji na podstawie dowodów pozyskanych w wyniku kontroli przeprowadzonej z rażącym naruszeniem ustawy,

b/art.27 ust.4 u.p.i.s. poprzez jego zastosowanie i obciążenie strony kosztami badań, mimo iż te badania nie były niezbędne, gdyż nie mogły stanowić dowodu w żadnej sprawie,

c/ art.107 § 1 i art.108 Kpa poprzez błędne sformułowanie sentencji i niewskazanie nazw produktów poddanych badaniu oraz nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności,

d/ art.7,11,12,77 § 1 oraz art.107 § 3 Kpa w sposób istotnie wpływający na treść rozstrzygnięcia poprzez brak właściwego uzasadnienia decyzji,

e/ art.79,79a,80 ust.1 i art.79b u.s.d.g. poprzez przeprowadzenie przedmiotowej kontroli w sposób niezgodny z przepisami prawa,

f/ art.4 pkt 27 u.p.n. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że wskazane w decyzji środki stanowią środki zastępcze.

W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że organ nie określił w jasny sposób, które produkty były badane i dlaczego badania te były niezbędne, skoro w innych ośrodkach koszty badań są niższe. Skarżąca zakwestionowała rzetelność wyników badań Narodowego Instytutu Leków opartego m.in. na danych opublikowanych przez Europejskie Centrum Monitorowania narkotyków i Narkomanii na podstawie których przyjęto, że w rozpatrywanym przypadku wystąpiły środki zastępcze. Powołała się na przykład sprzedaży klejów i lakierów, które pomimo innego przeznaczenia używane są także jako środki odurzające.

Dalej skarżąca zarzuciła, że przeprowadzenie kontroli było sprzeczne z art.80 u.s.d.g., gdyż czynności kontrolne podjęto pod nieobecność kontrolowanego, jak również osoby do tego upoważnionej. Organ naruszył także art.79 u.s.d.g. nie zawiadamiając strony o zamiarze wszczęcia kontroli i nie uzasadniając tego faktu w należyty sposób. Przed wszczęciem kontroli nie okazano upoważnienia ani legitymacji służbowych. Dlatego w świetle treści art.77 ust.6 u.s.d.g. wyniki kontroli winny zostać uznane za nieważne, a skarżąca nie powinna ponosić jej kosztów.

W. Wojewódzki Inspektor Sanitarny w P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Dodatkowo podkreślił, że skarżąca wprowadzała do obrotu na terytorium RP środki zastępcze, co potwierdziły wyniki przedmiotowych badań. Kontrole przeprowadzono w związku z podejrzeniem wprowadzania do obrotu środków zastępczych. Dokonując wyboru laboratorium organ I instancji dochowała należytej staranności w wyborze laboratorium poddając przed wyborem analizie 5 wybranych jednostek laboratoryjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, nie zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego lub procesowego, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadniałyby ich uchylenie.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 27c ust. 1 i 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ( j.t. Dz.U. z 2011, Nr 212, poz.1263 ze zm., zwanej dalej u.p.i.s.), który w ust.1 stanowi, że w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny wstrzymuje, w drodze decyzji, jego wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu lub nakazuje wycofanie produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy. Koszty niezbędne do przeprowadzenia oceny i badań ww. ponosi strona postępowania (ust.4). Ustęp 4 powyższego przepisu stanowiący o kosztach niezbędnych do przeprowadzenia oceny i badań jest przepisem szczególnym wyczerpująco i jednoznacznie regulującym kwestię obciążenia kosztami postępowania stronę przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 9 u.p.is. działania organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego polegają na kontroli przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczących przestrzegania przez podmioty wprowadzające do obrotu prekursory kategorii 2 i 3 obowiązków wynikających z ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. Nr 179, poz. 1485, z późn. zm.1), rozporządzenia (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady nr 273/2004 z dnia 11 lutego 2004 r. w sprawie prekursorów narkotykowych oraz rozporządzenia (WE) Rady nr 111/2005 z dnia 22 grudnia 2004 r. określającego zasady nadzorowania handlu prekursorami narkotyków pomiędzy Wspólnotą a państwami trzecimi.

Oznacza to, że działania te są ustawowym obowiązkiem organów. Wykonywanie tych zadań łączy się z ponoszeniem kosztów związanych właśnie z oceną produktów, ich składem i badaniami, które mają za zadanie ocenić, czy skontrolowana przez organ sanitarny substancja nie zagraża życiu i zdrowiu ludzi. W ten sposób organy sanitarne realizują zadania do których zostały powołane. Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami zdrowotnymi żywności, żywienia i przedmiotów użytku - w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych (art. 1 pkt 6 u.p.i.s.).

W związku z powyższym organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej mają prawo ustalania kosztów postępowania i obciążania nimi za wszystkie wykonywane czynności z zakresu ustawowych obowiązków. Jedynie w przypadku stwierdzenia, że produkt nie stwarza zagrożenia zdrowia lub życia ludzi, koszty poniesione na podstawie art.27c ust.4 u.p.i.s. są zwracane stronie postępowania (ust.5). Tak więc zasadą jest ponoszenie kosztów niezbędnych badań przez poszczególne podmioty, a wyjątkiem jest zwrot tych kosztów przez organy sanitarne w razie niestwierdzenia zagrożenia życia lub zdrowia przez badany produkt.

W doktrynie przyjmuje się, że rozważań dotyczących kosztów postępowania i opłat, nie można wyłącznie opierać na przepisach kodeksowych (w tym Kpa), bowiem większość regulacji w tym zakresie wynika z innych ustaw szczególnych, czy też aktów wykonawczych do nich (S. Babiarz, B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, Koszty postępowania w sprawach administracyjnych i sądowoadministracyjnych, Warszawa 2007, s. 70 i n.).

Koszty postępowania jako pojęcie i instytucja prawa procesowego występują w wielu ustawach (Kodeks postępowania cywilnego, Kodeks postępowania karnego, Kodeks postępowania administracyjnego, ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, ustawa z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne, ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ustawa z dnia 8 lipca 205 r. o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i inne). Jednak pojęcie "koszty postępowania" występuje w tych aktach w różnym znaczeniu.

Koszty postępowania w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego są to wydatki poniesione w celu rozstrzygnięcia sprawy (W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2004, s. 217). Wydatki te są ponoszone przez organ prowadzący postępowanie, strony i innych uczestników postępowania. W dziale IX Kodeksu postępowania administracyjnego mowa jest o kosztach postępowania i opłatach oraz innych należnościach wynikłych z postępowania.

Pojęcie "należności" użyte w art. 261 § 1, 2 i 4 Kpa podobnie jak i pojęcie "innych należności" (art. 265 Kpa) obejmuje opłaty za czynności urzędowe, procesowe, jak i koszty postępowania. Każde postępowanie (administracyjne, sądowoadministracyjne, egzekucyjne) jako zorganizowany i uporządkowany prawnie ciąg czynności organów (administracyjnych, sądowych), stron i uczestników postępowania, zmierzający do wydania określonego rozstrzygnięcia (zakończenia sprawy), łączy się z nakładami finansowymi, które w części są pokrywane z opłat i innych należności mieszczących się w kosztach postępowania. Koszty postępowania administracyjnego prowadzonego z urzędu, ponosi organ, który wszczął to postępowanie, a w istocie Skarb Państwa bądź odpowiednia jednostka samorządu terytorialnego (gmina, powiat, województwo), co wynika z brzmienia art. 262 § 1 Kpa. Natomiast w sytuacji, gdy postępowanie jest prowadzone z urzędu przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej zastosowanie znajduje przepis szczególny ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej , tj. art. 27c ust. 4 który wprost wskazuje podmiot zobowiązany do ponoszenia kosztów. Koszty niezbędne do przeprowadzenia oceny i badań w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi ponosi strona postępowania.

Koszty te należy rozumieć jako wydatki poniesione przez organ, związane z postępowaniem (wydaniem postanowienia, decyzji) o czym świadczyć może sposób ich kalkulowania i to że są pobierane z dołu (patrz: S. Babiarz, B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, Koszty postępowania w sprawach administracyjnych i sądowoadministracyjnych, Warszawa 2007, s. 27-75).

W myśl art.36 ust.1 u.p.i.s. za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, przy czym opłaty te ponoszą podmioty zobowiązane do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, chyba że w wyniku wspomnianych badan nie stwierdzono naruszenia w/w wymagań.

W wyroku z dnia 4 kwietnia 2008r.sygn. akt II OSK 366/07 NSA wyraził pogląd, że : "(...) opłaty pobierane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej za "inne czynności", wykonywane w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, na podstawie art. 36 ust. 1 u.p.i.s., mogą obejmować również koszty postępowania administracyjnego rozumiane jako wydatki poniesione przez organ, związane z wydaniem postanowienia, czy też decyzji administracyjnej".

Skład rozpoznający przedmiotową sprawę uważa, że również koszty pobierane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej za "inne czynności" wykonywane w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego na podstawie art. 27 c ust. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej mogą obejmować również koszty postępowania administracyjnego rozumiane jako wydatki poniesione przez organ, związane z wydaniem postanowienia, czy też decyzji administracyjnej.

W myśl art.44b u.p.n. zakazuje się wytwarzania i wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych. Według art.44c ust.1 u.p.n. w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy państwowy inspektor sanitarny stosuje odpowiednio przepisy art. 27c ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263, z późn. zm.). Artykuł 44a u.p.n. stanowi, że do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, o której mowa w art. 35, 36 i 40 u.p.n. (a więc w zakresie wytwarzania, przetwarzania, przerabiania i obrotu środkami odurzającymi i psychotropowymi) stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447, z późn. zm.). Także według art. 37 ust. 2 u.p.i.s. do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Należy jednak podkreślić, że zgodnie z art.37 ust.1 u.p.i.s. w postępowaniu przed organami PIS stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Koszty nałożone zaskarżoną decyzją należą więc do kosztów postępowania administracyjnego, w ramach którego nie mają zastosowania przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, ponieważ ustawa o PIS wyraźnie ogranicza zastosowanie przepisów tej ustawy do czynności kontrolnych.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy z powyższych względów w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Nawet jednak gdyby przyjąć pogląd odmienny, tj. że zastosowanie znajdują w omawianym przypadku przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, to w ocenie Sądu orzekającego nie zostały one naruszone w sposób skutkujący koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

W szczególności, niezasadny jest zarzut skargi w przedmiocie naruszenia art. 79a ust. 1 u.s.d.g. Zgodnie z treścią tego przepisu czynności kontrolne mogą być wykonywane przez pracowników organów kontroli po okazaniu przedsiębiorcy albo osobie przez niego upoważnionej legitymacji służbowej, upoważniającej do wykonywania takich czynności oraz po doręczeniu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, chyba że przepisy szczególne przewidują możliwość podjęcia kontroli po okazaniu legitymacji. W takim przypadku upoważnienie doręcza się przedsiębiorcy albo osobie przez niego upoważnionej w terminie określonym w tych przepisach, lecz nie później niż trzeciego dnia od wszczęcia kontroli. W myśl art. 79 a ust. 9 wymienionej ustawy, w razie nieobecności kontrolowanego przedsiębiorcy lub osoby przez niego upoważnionej, czynności kontrolne mogą być wszczęte po okazaniu legitymacji służbowej pracownikowi kontrolowanego, który może być uznany za osobę, o której mowa w art. 97 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.), lub w obecności przywołanego świadka, którym powinien być funkcjonariusz publiczny, niebędący jednak pracownikiem organu przeprowadzającego kontrolę.

Z analizy akt wynika, że w dniu kontroli w sklepie przebywał jedynie pracownik – sprzedawca P.B. Kontrolę przeprowadzono w obecności funkcjonariusza policji. Osoby kontrolujące okazały pracownikowi upoważnienie. Z protokołu nie wynika, by kontrolujący okazali legitymacje służbowe, jednakże z treści upoważnienia wynika, że jest ono ważne po okazaniu legitymacji służbowych osób kontrolujących, których numery wpisano w upoważnieniu. Należy więc założyć, że zostały one okazane. Prócz tego jak wspomniano w kontroli uczestniczył funkcjonariusz policji. W tym stanie rzeczy Sąd przyjął, że nie wystąpiły w omawianym zakresie naruszenia art.79a ust.1 i 9 u.s.d.g. uchybienia mogące wpłynąć na wynik sprawy. Ponadto zastosowanie znajdował tu także art.80 ust.2 pkt 2 u.s.d.g.

Odnosząc się do zarzutu przeprowadzenia kontroli bez wcześniejszego zawiadomienia należy wskazać, że organ w upoważnieniu wskazał przepisy upoważniające go do przeprowadzenia kontroli bez uprzedniego zawiadomienia. Dodatkowo należy wskazać, że w myśl art.79 ust.2 pkt 2 u.s.d.g. zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli nie dokonuje się, gdy przeprowadzenie kontroli jest niezbędne dla przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia. W tym miejscu należy przypomnieć, że w myśl art.56 ust.1 u.p.n. osoba wprowadzająca do obrotu, lub w tym uczestnicząca, środki odurzające, substancje psychotropowe lub słomę makową objęta jest odpowiedzialnością karną. Tym samym spełniona została przesłanka z art.79 ust.2 pkt 2 u.s.d.g.

Nieuzasadniony jest również zarzut skargi w przedmiocie naruszenia art. 77 ust. 6 u.s.d.g. Zgodnie z treścią tego przepisu dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organ kontroli z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, jeżeli miały istotny wpływ na wyniki kontroli, nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karno-skarbowym dotyczącym kontrolowanego przedsiębiorcy.

Strona skarżąca nie wykazała aby organ administracji przeprowadził dowód w toku kontroli z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli mającym istotny wpływ na wyniki kontroli. Wszystkie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów ustawy z 2 lipca 2004 r. o u.s.d.g. okazały się niezasadne. W związku z czym nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 77 ust. 6 wymienionej ustawy. Nie doszło także do naruszenia art. 7, 11, 77 § 1 oraz 107 § 3 Kpa. Zebrany materiał dowodowy był wyczerpujący i pozwalał na wydanie rozstrzygnięcia, a uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej spełniały wymogi ustawowe. Wbrew twierdzeniom skarżącej organ I instancji przeprowadził czynności zmierzające do ustalenia podmiotu mogącego przeprowadzić badanie zatrzymanych produktów co do których zachodziło podejrzenie, że są środkami zastępczymi. Jak wynika z adnotacji służbowej z dnia [...].09.2012r. organ przeprowadził w tym zakresie ustalenia dotyczące 5 podmiotów. Co istotne, 2 podmioty wskazały, że nie wykonują wymaganych badań, jeden zaś nie udzielił wiążącej odpowiedzi.. Okazało się, że badania te wykonuje Narodowy Instytut Zdrowia (który ostatecznie je wykonał) oraz Zakład Medycyny Sądowej przy Uniwersytecie Medycznym w Poznaniu (w tym przypadku cena badania 1 opakowania produktu wahała się od 271,83 zł do 543,66 zł w zależności od liczby zidentyfikowanych substancji). Wobec powyższego nie można organowi zarzucić niedochowania należytej staranności w tym zakresie. Wskazać należy, że o ile w tym zakresie organ zobligowany jest do dokonania racjonalnego i optymalnego wyboru, o tyle nie ma obowiązku ustalania wszystkich podmiotów w kraju wykonujących wymagane badania i porównywania ich ofert. Podkreślić należy, że skarżąca w swych środkach zaskarżenia wprawdzie wskazała, że badania mogło wykonać CBK Modus Spectrum w Krakowie, lecz nie wskazała jaki byłby koszt tych badan w tym ośrodku.

Ponadto należy stwierdzić, że nieuzasadnione są zarzuty wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 107 Kpa. Zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji posiada wszystkie elementy wynikające z art. 107 Kpa.

Wbrew zarzutom skarżącej decyzji organu I instancji nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, ponieważ rozstrzygnięcie orzeczenia organu I instancji nie zawiera stosownego orzeczenia wynikającego z art. 108 Kpa o nadaniu rygoru. Wobec powyższego zarzut skarżącej w tym zakresie był całkowicie chybiony. Natomiast wskazanie w decyzji organu I instancji terminu 14 dni do uiszczenia spornej opłaty nie narusza przepisów prawa i nie jest dorozumianym nadaniem rygoru natychmiastowej wykonalności. Określenie terminu i sposobu wykonania jest niezbędne, aby decyzja o kosztach była wykonalna w ewentualnym postępowaniu egzekucyjnym. Wskazanie wspomnianego terminu znajduje oparcie w art.37 ust.1 u.p.i.s. w zw. z art.261 § 1 Kpa.

Skarżąca zarzuciła naruszenie art.4 pkt 27 u.p.n. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że wskazane w decyzji środki stanowią środki zastępcze. Przypomnieć należy, że zgodnie z powołanym przepisem środek zastępczy to substancja pochodzenia naturalnego lub syntetycznego w każdym stanie fizycznym lub produkt, roślina, grzyb lub ich część, zawierające taką substancję, używane zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych. Zarzut ten jest nietrafny, gdyż z przeprowadzonych badań laboratoryjnych wynika jednoznacznie, że przebadane próbki stanowiły środki zastępcze. Podkreślić należy, że skarżąca nie wskazała żadnych logicznych i przekonywujących argumentów, które mogłyby podważyć wyniki przeprowadzonych w sprawie badań laboratoryjnych przez niezależny od organu ośrodek badawczy. Ograniczyła się jedynie do podniesienia niczym nie popartego zarzutu i negacji wyników laboratoryjnych.

Wobec powyższego organy I i II instancji słusznie i prawidłowo zastosowały art.27 ust.4 u.p.i.s. i obciążyły skarżącą kosztami badań, gdyż badania te były niezbędne i potwierdziły wcześniejsze podejrzenie, że produkty stwierdzone podczas kontroli u skarżącej stwarzały zagrożenie życia i zdrowia ludzi.

W tym stanie rzeczy na podstawie art.151 Ppsa skargę należało oddalić.

MZ