Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 318/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 czerwca 2022 r. sygn. akt III SAB/Gl 103/22 w sprawie ze skargi M.P. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach 2. oddala wniosek M.P. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 15 czerwca 2022 r. (sygn. akt III SAB/Gl 103/22) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.P. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie informacji publicznej, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku podano, że wnioskiem z 13 stycznia 2022 r., przesłanym za pośrednictwem ePUAP, skarżący wniósł o udostępnienie informacji w zakresie: 1. wskazania czy organ utrzymuje i opłaca z publicznych środków telefon/telefony komórkowe. Jeśli tak, to prosi o skan ostatniej faktury (usługa telefonia komórkowa), 2. wskazania nazwy, modelu użytkowanych aparatów telefonów wraz ze skanem faktury zakupu. Skarżący podał, że pomimo uzupełnienia braku formalnego wniosku w terminie zakreślonym przez organ, nie otrzymał odpowiedzi. W związku z tym wniósł skargę na bezczynność organu, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej z 6 września 2001 r. (Dz. U. z 2020, poz. 1764 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.), żądając zobowiązania organu do załatwienia wniosku poprzez udostępnienie informacji albo wydanie decyzji administracyjnej w sprawie; stwierdzenia, że doszło do bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenia zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych oraz zasądzenia określonej sumy pieniężnej.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że 21 stycznia 2022 r. wysłano skarżącemu, za pośrednictwem platformy ePUAP, wezwanie do uzupełnienia wniosku z 13 stycznia 2022 r., w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania. Skarżący nie odebrał korespondencji otrzymanej, według urzędowego poświadczenia doręczenia (UPD), w dniu 21 stycznia 2022 r. Organ stwierdził zatem, że termin do uzupełnienia wniosku upłynął 4 lutego 2022 r., tj. w okresie 14 dni od wysłania pierwszego UPD. Podano, że 10 lutego 2022 r. skarżący, za pośrednictwem platformy ePUAP, przesłał do organu uzupełnienie wniosku. Natomiast odpowiedzi na wniosek udzielono skarżącemu 22 lutego 2022 r.

Oddalając skargę WSA wskazał, że wniosek złożony przez skarżącego nie zawierał wymaganego podpisu, pozwalającego na jednoznaczne określenie jego autora, a bez tego wniosek nie istnieje w sensie prawnym i w razie nieuzupełnienia tego braku, pomimo wezwania organu, można pozostawić go bez rozpoznania. Podniesiono, że wprawdzie u.d.i.p. przewiduje tryb postępowania odformalizowany w porównaniu do procedury przewidzianej w k.p.a., ale nie znaczy to, że wniosek może być niepodpisany i bez konkretnego oznaczenia podmiotu wnioskującego, gdyż niepodpisane oświadczenie woli nie wywiera żadnego skutku prawnego. Wskazano, że organ wezwał skarżącego drogą elektroniczną do uzupełnienia wniosku, zasadnie przy tym uznając, że wezwanie to zostało skarżącemu doręczone, stosownie do treści art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o doręczeniach elektronicznych z 18 listopada 2022 r. (Dz.U. z 2022 r. poz. 569, dalej jako: u.d.e.), w dniu 21 stycznia 2022 r., zaś termin do uzupełnienia wniosku upłynął, stosownie do treści art. 42 ust. 2 u.d.e., w dniu 4 lutego 2022 r. Pozostawienie wniosku skarżącego bez rozpoznania było zatem uzasadnione, a to wyklucza uznanie, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie.

Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiódł M.P., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów prawa procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny materiału dowodowego w sposób dowolny i sprzeczny z zasadami logiki, a w konsekwencji błędne uznanie, że wezwanie organu z 21 stycznia 2022 r. do uzupełnienia braków formalnych wniosku skarżącego z 13 stycznia 2022 r. o udostępnieniu informacji publicznej zostało doręczone skarżącemu 21 stycznia 2022 r., a termin na uzupełnienie braków upłynął 4 lutego 2022 r., podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym UPO wynika, że wezwanie nie zostało odebrane przez skarżącego, zatem korespondencję zgodnie z art. 41 ust. 1 pkt. 3 u.d.e. uważa się za doręczoną w dniu 4 lutego 2022 r., więc termin na uzupełnienie braków formalnych upłynął dopiero 11 lutego 2022 r.

II. zarzut naruszenia prawa materialnego, a to:

- art. 10 ust. 1 u.d.i.p. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej złożony w formie elektronicznej za pośrednictwem platformy ePUAP nieopatrzony podpisem elektronicznym nie spełnia wymogów formalnych, podczas gdy w ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej);

- art. 64 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że uzupełnienie braków formalnych po wyznaczonym terminie, ale przed wysłaniem do strony pisma informującego o pozostawieniu pisma bez rozpoznania, uprawnia organ do pozostawienia wniosku bez rozpoznania, podczas gdy rygor, o którym mowa w przepisie art. 64 § 2 k.p.a., odnosi się tylko do nieusunięcia braków pisma, nie zaś do usunięcia braków wskazanych w wezwaniu po wyznaczonym terminie.

Z uwagi na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, przyznanie na rzecz pełnomocnika kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej skarżącemu z urzędu, oświadczając że koszty te nie zostały w całości ani w części uiszczone, zwrot na rzecz skarżącego poniesionych przez niego niezbędnych kosztów oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że WSA błędnie uznał, że wezwanie do uzupełnienia braków zostało skarżącemu doręczone 21 stycznia 2022 r. Skoro skarżący nie odebrał wezwania organu do uzupełnienia braków formalnych, to stosownie do art. 42 ust. 2 u.d.e., pismo to należało uznać za doręczone w dniu 4 lutego 2022 r. Zatem od tego dnia zaczął swój bieg 7-dniowy termin na uzupełnienie braków. Przyjmując zaś stanowisko organu i WSA, bezzasadnie skrócono czas na odbiór przesyłki do 7 dni. Skarżący mógł zatem uzupełnić braki w terminie do 11 lutego 2022 r., a skoro uzupełnił je w dniu 10 lutego 2022 r., to nie ma podstaw do pozostawienia wniosku skarżącego bez rozpoznania. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 ust. 1 u.d.i.p. podano, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej może przybrać każdą formę, gdyż w u.d.i.p. brak jest wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku, poza utrwaleniem go w formie pisemnej. Natomiast odnośnie do zarzutu naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. podniesiono, że rygor, o którym mowa w tym przepisie, odnosi się tylko do nieusunięcia braków pisma, nie zaś do usunięcia braków wskazanych w wezwaniu po wyznaczonym terminie. W sytuacji, gdy strona usunęła brak po terminie określonym art. 64 § 2 k.p.a., lecz przed wysłaniem do strony pisma informującego o pozostawieniu pisma bez rozpoznania, stosowanie przepisu nie jest dozwolone. Podniesiono, że skarżący uzupełnił braki formalne pismem z 10 lutego 2022 r., zaś pismo organu o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania jest datowane dopiero na 22 lutego 2022 r. Tym samym brak formalny został uzupełniony przed wysłaniem do strony pisma informującego o pozostawieniu pisma bez rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, oświadczając że nie żąda przeprowadzenia rozprawy. Podniósł, że skarżącemu udzielono odpowiedzi na wniosek w dniu 22 lutego 2022 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wniesiona skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny materiału dowodowego w sposób dowolny i błędne uznanie, że termin na uzupełnienie braków formalnych wniosku upłynął 4 lutego 2022 r.

Podnieść należy, że art. 39 § 1 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym zarówno w dacie złożenia wniosku przez skarżącego do organu, jak i w dacie orzekania przez WSA, stanowił, że organ administracji publicznej doręcza pisma na adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, zwany dalej "adresem do doręczeń elektronicznych", chyba że doręczenie następuje w siedzibie organu. Stosownie zaś do art. 39 4 k.p.a. w przypadku doręczenia w sposób, o którym mowa w art. 39 § 1, do ustalenia dnia doręczenia korespondencji stosuje się przepis art. 42 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych. Art. 42 ust. 2 u.d.e. stanowi, że w przypadku, o którym mowa w art. 41 ust. 1 pkt 3, korespondencję uznaje się za doręczoną w dniu następującym po upływie 14 dni od wskazanego w dowodzie otrzymania dnia wpłynięcia korespondencji na adres do doręczeń elektronicznych podmiotu niepublicznego. Art. 41 ust. 1 pkt 3 u.d.e. z kolei określa, że dowód otrzymania jest wystawiany po upływie 14 dni od dnia wpłynięcia korespondencji przesłanej przez podmiot publiczny na adres do doręczeń elektronicznych podmiotu niepublicznego, jeżeli adresat nie odebrał go przed upływem tego terminu.

W sprawie niesporne jest, że wezwanie do uzupełnienia braków formalnych zostało wysłane skarżącemu w dniu 21 stycznia 2022 r. oraz, że z urzędowego poświadczenia doręczenia wynika, że wezwania tego skarżący nie odebrał. W związku z tym wezwanie to mogło zostać uznane za doręczone dopiero z dniem z dniem 4 lutego 2022 r. Skoro zaś w wezwaniu tym wyznaczono skarżącemu termin 7 dniowy do uzupełnienia braku formalnego wniosku poprzez jego podpisanie, to termin ten upłynął 11 lutego 2022 r. Natomiast z uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA wynika, że Sąd I instancji utożsamił termin doręczenia wezwania z określonym w tym wezwaniu terminem do uzupełnienia braków wniosku.

Słusznie także zarzuca skarżący kasacyjnie, że z treści art. 10 ust. 1 u.d.i.p. nie wynika, aby wniosek o udostępnienie informacji publicznej w każdym przypadku musiał być podpisany. Przepis ten nie wprowadza bowiem żadnych wymogów formalnych co do takiego wniosku. Zauważyć także należy, że postępowanie w sprawie dostępu do informacji publicznej nie jest typowym postępowaniem administracyjnym kończącym się aktem administracyjnym, lecz postępowaniem kończącym się co do zasady bądź oświadczeniem wiedzy organu, bądź odmową takiego oświadczenia. Przy czym wprawdzie ustawodawca przewidział w art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. formę decyzji administracyjnej dla odmowy udostępnienia informacji, ale nie jest to decyzja administracyjna rozstrzygająca indywidualną sprawę administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. W związku z tym przepisy k.p.a. (w tym art. 63 k.p.a., czy art. 64 § 2 k.p.a.) w tego rodzaju postępowaniach nie zawsze mają zastosowanie. Jeśli bowiem rozstrzygnięcie sprawy dostępu do informacji publicznej ma zakończyć się jej udostępnieniem, bądź poinformowaniem o braku żądanej informacji, to przepisy k.p.a. w ogóle nie znajdą zastosowania. Zatem wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest jego przedmiotem. Za dopuszczalnością złożenia niepodpisanego wniosku przemawia także brak konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, a to ze względu na okoliczność, że wnioskodawca żądający informacji publicznej nie musi się wykazywać jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym (por. wyroki NSA: z 14 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 692/18, wyrok NSA z 1 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5102/21). Dopiero w przypadku, gdy niezbędne będzie wydanie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub o umorzeniu postępowania, pojawi się konieczność wezwania wnioskującego do uiszczenia opłaty, czy też okaże się, że wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej i niezbędne będzie wykazanie, w jaki sposób udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, bezwzględnie niezbędna będzie identyfikacja wnioskodawcy oraz własnoręczne (lub w formie podpisu elektronicznego) podpisanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zaś jego brak powinien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. (por. wyroki NSA: z 18 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 1742/18, z 16 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2621/16, z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3085/19, z 22 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2399/16).

O ile zatem organ zamierzał udzielić informacji publicznej, to niezasadne było wzywanie skarżącego do podpisania wniosku. W tej sytuacji termin do udzielenia odpowiedzi należałoby zatem liczyć od dnia złożenia wniosku, a nie od dnia uzupełnienia braku formalnego przez skarżącego.

Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że uzupełnienie braków formalnych po wyznaczonym terminie, ale przed wysłaniem do strony pisma informującego o pozostawieniu pisma bez rozpoznania, uprawnia organ do pozostawienia wniosku bez rozpoznania podkreślić należy, że przepisy u.d.i.p. nie określają żadnych terminów złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Takim terminami, odnoszącymi się do załatwienia wniosku, związany jest wyłącznie organ. Zatem w przypadku, gdy w sprawie będzie miał zastosowanie 64 § 2 k.p.a., uzupełnienie wniosku nawet po terminie zakreślonym przez organ, ale przed pozostawieniem go bez rozpoznania nie uzasadnia braku jego rozpoznania. Okoliczność ta może mieć jedynie znaczenie dla ustalenia, czy organ rozpoznał taki wniosek w terminach określonych w u.d.i.p.

Pomimo zasadności podniesionych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł jednak zastosować regulacji zawartej w art. 188 p.p.s.a., gdyż sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona. Należy bowiem zauważyć, że WSA uznał, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do bezczynności organu, gdyż strona nie uzupełniła braków formalnych w terminie, a w związku z tym pozostawienie wniosku bez rozpoznania było uzasadnione. Tymczasem organ zarówno w odpowiedzi na skargę wniesionej do WSA, jak i w odpowiedzi na skargę kasacyjną złożone do NSA podnosi, że żądanej informacji udzielił. Co więcej, w aktach sprawy prowadzonych w formie elektronicznej znajduje się informacja datowana na 22 lutego 2022 r., skierowana do skarżącego kasacyjnie, a zawierająca pismo Wójta wraz z załącznikami. Zatem wyjaśnienia wymaga okoliczność, czy wniosek skarżącego kasacyjnie został pozostawiony bez rozpoznania, czy też żądana informacja została mu udzielona. Przy czym wprawdzie udzielenie odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej już po wniesieniu skargi na bezczynność powoduje, że zbędne jest zobowiązywanie organu do jego załatwienia, ale nie czyni to skargi na bezczynność bezprzedmiotową lub niezasadną. W takiej sytuacji Sąd może bowiem stwierdzić, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., czy organ dopuścił się bezczynności i w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a. rozstrzygnąć o jej charakterze (vide B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2018 r, s 368), a także orzec o innych wnioskach zawartych w skardze. Sąd administracyjny winien zatem ustalić, czy odpowiedź została udzielona w terminach określonych w u.d.i.p., a także, czy stanowi ona realizację wniosku skarżącego. Jak przyjmuje się bowiem w piśmiennictwie i orzecznictwie bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej może mieć miejsce również w przypadku udzielenia informacji innej niż taka, której oczekuje wnioskodawca, tudzież udzielenia informacji niepełnej czy chaotycznej (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielania informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, "Przegląd Prawa Publicznego", 2012, nr 6, s. 75). Właściwa realizacja wniosku o dostęp do informacji publicznej wymaga bowiem precyzyjnego udzielenia informacji na temat kwestii w nim zawartych.

W związku z tym WSA winien wyjaśnić powyższe okoliczności, a następnie podjąć rozstrzygnięcie, mając na względzie powyższe wskazania NSA.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu.

Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącego kasacyjnie o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego to należy wyjaśnić, że skarżący jest zwolniony z kosztów sądowych. Natomiast pełnomocnik skarżącego kasacyjnie został ustanowiony w ramach prawa pomocy. Zatem koszty zastępstwa procesowego mieszczą się w ramach wynagrodzenia, o którym mowa w art. 250 § 1 p.p.s.a. Przy czym wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 254 § 1 p.p.s.a.), który rozpoznaje go w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a.