Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 566/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Straż pożarna
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2490
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych - t.j.

SENTENCJA

Dnia 12 stycznia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 stycznia 2024 roku sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego w Poznaniu na uchwałę Rady Gminy Gniezno z dnia 26 maja 2022r. nr LI/398/2022 w przedmiocie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Gniezno w dniu 26 maja 2022 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm., dalej u.s.g.) oraz art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2490 ze zm., dalej u.OSP) podjęła uchwałę nr LI/398/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy Gniezno. Uchwałę opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 8 czerwca 2022 r., poz. 4496) i weszła w życie w dniu 8 czerwca 2022 r.

Zgodnie z § 1 uchwały ustala się wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika Ochotniczej Straży Pożarnej z terenu Gminy Gniezno za każdą rozpoczętą godzinę udziału w:

1) działaniu ratowniczym i akcji ratowniczej w kwocie 20 zł;

2) szkoleniach lub ćwiczeniach w kwocie 10,00 zł.

W § 2 uchwały przyjęto, że stawki ekwiwalentu pieniężnego ustalone w § 1 stosuje się do zdarzeń objętych jego treścią począwszy od dnia 1 stycznia 2022 r. W myśl § 3 uchwały wykonanie uchwały powierza Się Wójtowi Gminy Gniezno. Przepis § 4 uchwały określił, że traci moc uchwała Nr XXVIII/203/2016 Rady Gminy Gniezno z dnia 15 grudnia 2016 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniach ratowniczych lub szkoleniach pożarniczych członków ochotniczych straży pożarnej. Stosownie zaś do treści § 5 uchwały, uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego.

Pismem z 28 lipca 2023 r. Prokurator Regionalny w Poznaniu wniósł do Sądu skargę na ww. uchwałę, zarzucając istotne naruszenie prawa, tj.:

1. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. i art. 15 ust. 2 u.OSP przez ustalenie mocą zaskarżonej uchwały ekwiwalentu pieniężnego w wysokości 20 zł: "za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej" oraz 10 zł "za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniach lub ćwiczeniach" (§ 1 pkt 1 i 2), podczas gdy przepisy art. 15 ust. 2 u.OSP uprawniają radę gminy (miasta) do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego "naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej",

2. art. 2 Konstytucji RP oraz § 143 i § 126 ust. 1 w zw. z § 32 ust. 1 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 283, dalej: "zał. do r.ztp"), polegające na ustaleniu w § 4 uchwały, że traci moc poprzednio obowiązująca uchwała Nr XXVIII/203/2016 z dnia 15 grudnia 2016 r., podczas gdy ta uchwała utraciła moc obowiązującą z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2022 r., a zatem z dniem, w którym została wyeliminowana podstawa prawna do jej podjęcia,

3. art. 2 Konstytucji RP oraz § 4 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2002 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t..j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461, dalej: u.o.a.n.) poprzez wewnętrzną sprzeczność w treści § 2 i § 5 uchwały polegającą na wyznaczenie dwóch rozbieżnych dat wejścia w życie uchwały, tj. "po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia (...)" § 5) z jednoczesnym wskazaniem, że stawki ustalone w § 1 stosuje się do zdarzeń objętych jego treścią począwszy od dnia 1 stycznia 2022 r. (§ 2).

W związku z powyższym Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: P.p.s.a.).

W odpowiedzi Rada Gminy Gniezno wniosła o oddalenie skargi. Odnośnie pierwszego zarzutu podniesiono, że zapis w zaskarżonej uchwale "każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniach lun ćwiczeniach" nie jest sprzeczny z art. 15 ust. 2 u.OSP, bowiem z przepisu tego wynika, że szkolenia lub ćwiczenia rozpoczynają się z momentem zgłoszenia wyjazdu i od tego momentu liczy się udział w nich. Odnośnie zaś wejścia w życie zaskarżonej uchwały wskazano, że powszechne jest stosowanie zapisów o wejściu w życie uchwały z datą wsteczną, jeżeli nie następuje to z pokrzywdzeniem jej adresatów. Praktyka ta jest powszechnie stosowana i akceptowana przez organy nadzoru. Co do zarzutu dotyczącego dwóch terminów wejścia w życie organ wskazał, że zapis ten wynika z wymagań organów nadzoru. Przez krótki czas organy te akceptowały przyjęcie wcześniejszego terminu wejścia w życie z jednoczesną adnotacją. że uchwała podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym. Obecnie jednak organy te zmieniły wykładnię i obowiązujący jest zapis o 14-dniowym terminie wejścia w życie od dnia ogłoszenia z wcześniejszą mocą obowiązującą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że Sąd - zważywszy na wniosek zawarty w skardze Prokuratora o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i brak żądania organu w odpowiedzi na skargę przeprowadzenia rozprawy – rozpoznał sprawę w tym właśnie trybie. Zgodnie bowiem z regulacją art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Stosownie do art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Skarga okazała się zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rada Gminy Gniezno z 26 maja 2022 r. Nr LI/398/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy Gniezno.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne - stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. - obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W myśl zaś art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Z tych względów przepis art. 147 § 1 P.p.s.a. należy stosować wraz z art. 91 u.s.g., zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważne (ust. 1); w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Oznacza to, że stwierdzenie nieważności (w całości bądź w części) zaskarżonej uchwały, w tym stanowiącej akt prawa miejscowego, następuje w wyniku stwierdzenia istotnego naruszenia prawa przy jej podejmowaniu.

W judykaturze i w piśmiennictwie ugruntowało się stanowisko, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2019 r., sygn. II OSK 2674/19, dostępny w internetowej bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl; również: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, "Samorząd terytorialny" 2001/1-2, s. 102).

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej wskazane kryteria Sąd stwierdził, że jest ona dotknięta istotnymi naruszeniami prawa w zakwestionowanym w skardze zakresie.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 i ust. 2 u.OSP strażak ratownik Ochotniczej Straży Pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny (ust. 1). Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "M.P." na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, z późn. zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy (ust. 2).

Zważyć należy, iż przepisy art. 15 ust. 1 i 2 u.OSP uprawniają radę gminy do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego naliczanego "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". W zaskarżonej uchwale przyznano natomiast ekwiwalent "za każdą rozpoczętą godzinę udziału" w działaniu ratowniczym i akcji ratowniczej (§ 1 pkt 1) oraz w szkoleniach lub ćwiczeniach (§ 1 pkt 2). Nie budzi wątpliwości Sądu, że zaskarżona uchwała w tym zakresie pozostaje w wyraźnej sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radom gmin na podstawie u.OSP (ustawy kompetencyjnej), zmieniając wprowadzoną omówionym przepisem zasadę. Powołane przepisy ekwiwalent pieniężny winien przysługiwać za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki OSP, a nie za każdą rozpoczętą godzinę udziału.

Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała jest bez wątpienia aktem prawa miejscowego, gdyż ustanawia normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Niedopuszczalne jest tym samym zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak i regulowanie tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, bądź modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Każde zatem unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie ustawowe należy uznać za naruszenie normy upoważniającej i zarazem naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Tego rodzaju wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice normy kompetencyjnej do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego.

Nadto podkreślenia wymaga, że przepis art. 7 Konstytucji RP nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Normy upoważniające powinny zaś być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

Co równie istotne, zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Jak trafnie zauważa się w doktrynie, ze względu na umocowanie w upoważnieniu ustawowym "wszystkie akty prawa miejscowego mają wykonawczy charakter w szerokim tego słowa znaczeniu. Wykonawczy w stosunku do ustawy charakter mają więc zarówno akty określane przez doktrynę mianem «wykonawczych», jak też akty wydawane na podstawie upoważnień generalnych. Jedne i drugie służą wykonywaniu ustawy w tym znaczeniu, że jedne i drugie muszą być zgodne z celami ustawowych upoważnień i nie mogą przekraczać wyznaczonych przez ustawy granic" (A. Dąbek: Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 76-77).

Podejmując akt prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący gminy (miasta) powinien ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, zaś normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły. W tym zakresie zaskarżona uchwała została podjęta z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego, wynikającego z art. 15 ust. 2 u.OSP. w zw. z art. 40 ust. 1 us.g. (który stanowi, że gminie na podstawie upoważnień ustawowych przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy). Dlatego też nie można było uznać legalności powyżej omówionych postanowień zaskarżonej uchwały. Nie można stwierdzić zgodności takiego działania legislacyjnego z zasadą praworządności (art. 2 i art. 7 Konstytucji). Przyjęta w § 1 uchwały regulacja pozostawia bowiem Wójtowi Gminy Gniezno jako organowi upoważnionemu do wykonania uchwały niedopuszczalną w świetle art. 15 ust. 1 i 2 u.OSP swobodę w zakresie ustalania momentu początkowego uczestnictwa strażaka ratownika OSP na terenie Gminy Gniezno w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, podczas, gdy ustawodawca nakazał precyzyjnie, by za ów moment uznać "rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej".

Sąd zwraca uwagę, że wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, Nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się m.in. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź naruszenie przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

Odnosząc powyższe do wskazanego wyżej naruszenia należy podkreślić, że uchwała podjęta na podstawie art. 15 ust. 2 u.OSP nie określa konkretnej kwoty ekwiwalentu, jaką otrzymuje strażak ratownik OSP w związku z uczestnictwem w konkretnym działaniu ratowniczym, ćwiczeniu, bądź szkoleniu. Wysokość tej kwoty uzależniona jest od liczonego w godzinach przedziału czasu, jaki strażak ratownik OSP poświęcił na uczestnictwo w działaniu ratowniczym. Art. 15 ust. 2 u.OSP zastrzega expressis verbis, że wysokość ekwiwalentu nalicza się "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Posługując się terminologią przyjętą przez ustawodawcę należy zatem odróżnić "ustalenie wysokości ekwiwalentu" od "naliczenia wysokości ekwiwalentu". Ustalenie wysokości ekwiwalentu należy do rady gminy, która w podjętej na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. uchwale ma obowiązek określić kwotową wysokość stawki za każdą rozpoczętą godzinę uczestnictwa strażaka ratownika OSP w działaniu ratowniczym (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2023 r., sygn. akt III OSK 2588/22, publ.: http:orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega zatem wątpliwości, że zaskarżona uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radom gmin (miast) na podstawie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych (ustawy kompetencyjnej). Skoro bowiem organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu, a taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie, to mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, a więc z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 230/11; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 484/18).

Przechodząc do kolejnych zarzutów skargi wskazać należy, że ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych weszła w życie z dniem 1 stycznia 2022 r. Uprzednio kwestia ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym członków ochotniczych straży pożarnych uregulowana była w art. 28 ust. 1-6 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 869 ze zm.), dalej u.o.p. W art. 28 ust. 1 u.o.p. zawarta była delegacja ustawowa upoważniająca radę gminy do określenia wysokości ekwiwalentu. Rada Gminy Gniezno wypełniła obowiązek wynikający z powołanego, poprzednio obowiązującego upoważnienia ustawowego, podejmując uchwałę Nr XXVIII/203/2016 z dnia 15 grudnia 2016 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniach ratowniczych lub szkoleniach pożarniczych członków ochotniczej straży pożarnej.

Ustawodawca wprowadzając w życie nowe regulacje dotyczące kwestii ekwiwalentów dla strażaków ratowników OSP i zakreślając w art. 48 u.OSP prawodawcy lokalnemu termin 6 miesięcy na uchwalenie aktów prawa miejscowego określających wysokość ekwiwalentu dopuścił do sytuacji, w której z jednej strony strażakom ratownikom ochotniczych straży pożarnych przysługiwało prawo do ekwiwalentu, ale zarazem z dniem 1 stycznia 2022 r. utraciły moc dotychczas obowiązujące przepisy prawa miejscowego określające wysokość tego ekwiwalentu.

Jednocześnie u.OSP nie zawiera przepisów przejściowych, które dawałyby podstawę do utrzymania w mocy uchwał w sprawie wysokości ekwiwalentu dla strażaków ochotniczej straży pożarnej, podejmowanych na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy, tj. art. 28 u.o.p., który został uchylony na podstawie art. 38 pkt 12 u.OSP z dniem 1 stycznia 2022 r., czyli z dniem wejścia w życie ustawy (art. 57 u.OSP). Wobec braku w ustawie przepisów przejściowych należało uznać, że akty prawa miejscowego wydane na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy, utraciły moc z dniem wejścia w życie u.OSP, tj. z dniem 31 grudnia 2021 r.

Odnosząc powyższe rozważania do treści zaskarżonej uchwały stwierdzić należy, że skoro w dniu jej podjęcia (26 maja 2022 r.), poprzednia uchwała już nie obowiązywała, to regulacja zawarta w § 4 zaskarżonej uchwały dotycząca utraty mocy wcześniejszej uchwały (Nr XXVIII/203/2016 z 15 grudnia 2016 r.) jest nieprawidłowa, ponieważ dotyczy aktu już nieobowiązującego (ex lege).

Podnieść w tym miejscu należy, że zgodnie z § 32 ust. 1 zał. do r.ztp jeżeli uchyla się ustawę, na podstawie której wydano akt wykonawczy, albo uchyla się przepis ustawy upoważniający do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą odpowiednio z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania tego aktu. Powyższą regulację na podstawie § 143 cyt. rozporządzenia stosuje się odpowiednio także do aktów prawa miejscowego.

W związku z powyższym przyjąć należy, że poprzednio obowiązujące akty prawa miejscowego, określające wysokość ekwiwalentów należnych strażakom ochotniczej straży pożarnej, utraciły moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2022 r. (w dacie utraty mocy obowiązującej przez zawierający upoważnienie ustawowe do jego wydania art. 28 ust. 1 u.o.p.). Skoro zatem wymieniona w § 4 zaskarżonej uchwały uchwała z 15 grudnia 2016 r. nie obowiązywała już w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, to nie było ani podstaw prawnych, ani faktycznych do przyjmowania, że traci ona moc. Tym samym § 4 zaskarżonej uchwały w sposób istotny narusza prawo, ponieważ sugeruje, że poprzednia uchwała z 15 grudnia 2016 r. obowiązywała do czasu podjęcia zaskarżonej uchwały, podczas gdy utraciła moc z dniem wejścia w życie u.OSP, czyli z dniem 1 stycznia 2022 r. Powyższe uchybienie skutkuje koniecznością wyeliminowania § 4 zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego. Podobne stanowisko zaprezentowane zostało w wyrokach: WSA w Gdańsku z 15 czerwca 2023 r., sygn. akt III SA/Gd 692/22, WSA w Poznaniu z 26 września 2023 r., sygn. akt III SA/Po 484/23, z 10 października 2023 r., sygn. akt III SA/Po 507/23, WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 457/23, publ. jak wyżej).

W ocenie Sądu zmierzając do rozwiązania tej niekorzystnej dla strażaków OSP sytuacji prawnej w sposób pozwalający urzeczywistnić wynikające z u.OSP prawo do ekwiwalentu także za okres, w którym nie obowiązywały przepisy prawa miejscowego regulujące jego wysokość należy przyjąć, że ustawodawca wymaga, by prawu miejscowemu uchwalanemu na podstawie art. 15 ust. 2 u.OSP nadać moc obowiązującą od daty wejścia w życie tej ustawy. Pozwala na to art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, zgodnie z którym przepisy art. 4 (zasada wejście w życie aktów normatywnych po ich ogłoszeniu lub wyjątkowo w dniu ich ogłoszenia) nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Mamy bowiem do czynienia ze szczególną sytuacją, w której wsteczna moc obowiązująca aktu prawa miejscowego jest jedynym środkiem pozwalającym na wypłatę ekwiwalentu należnego na podstawie art. 15 ust. 1 i 2 u.OSP.

Równocześnie rację należy przyznać skarżącemu Prokuratorowi, że sformułowania zawarte w odrębnych przepisach § 5 i § 2 zaskarżonej uchwały, wedle których uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego (§ 5), a stawki ekwiwalentu pieniężnego ustalone w § 1 stosuje się do zdarzeń objętych jego treścią począwszy od dnia 1 stycznia 2022 r. (§ 2) oznaczają, że powstają wątpliwości co do obowiązywania zapisów aktu w zakresie działań ratowniczych, akcji ratowniczych, szkoleń i ćwiczeń strażaków ratowników OSP z terenu Gminy Gniezno, który miały miejsce przed upływem 14 dni od dnia ogłoszenia zaskarżonej uchwały w Dz. Urz. Woj. Wlkp. Wątpliwości dotyczą tego, czy w tym zakresie akt prawa miejscowego wszedł w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, czyli w dniu 23 czerwca 2022 r. (uchwała została opublikowana z Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 8 czerwca 2022 r. pod poz. 4496), czy w dniu 1 stycznia 2022 r.

W ocenie Sądu realizacja zasady wyrażonej w art. 2 Konstytucji (zasada demokratycznego państwa prawa) w kontekście art. 5 u.o.a.n. może polegać na takiej realizacji wymogów z § 43 i § 51 w zw. z § 143 zał. do r.ztp, które pozwolą na nadanie poszczególnym przepisom aktu normatywnego - prawa miejscowego wstecznej mocy obowiązującej, przy jednoczesnym zapewnieniu spójności pomiędzy ogłoszeniem i wejściem w życie aktu normatywnego a stosowaniem jego przepisów do stanów sprzed dnia wejścia w życie takiego aktu. Dlatego też, o ile nie można zgodzić się na umieszczenie w uchwale przepisu, który stanowiłby, że ten akt normatywny wchodzi w życie z datą wcześniejszą niż dzień ogłoszenia (a zatem nadania całej uchwale wstecznej mocy obwiązującej), o tyle uprawniony jest wniosek o potrzebie nadania poszczególnym przepisom przedmiotowej (zdarzeniom w nich konkretyzowanych) uchwały wstecznej mocy obowiązującej. W ten sposób zapewni się stosowanie norm w niej ustanowionych do tych stanów faktycznych, które miały miejsce w przeszłości - pomiędzy 1 stycznia 2022 r. a dniem wejścia w życie uchwały określającej wysokość ekwiwalentu pieniężnego. Odpowiednie instrumenty służące realizacji normy z art. 5 u.o.a.n. znajdują się w § 30, 43 i 51 zał. do r.ztp. W szczególności przepis § 30 ust. 2 pkt 4 zał. do r.z.ztp umożliwia rozstrzygnięcie w przepisach przejściowych, czy i w jakim zakresie stosuje się nowe przepisy do zdarzeń powstałych w czasie obowiązywania uchylanych albo wcześniej uchylonych przepisów.

Próbę w tym zakresie podjęła Rada Gminy Gniezno w zaskarżonej uchwale regulacją określoną w § 2, gdzie wskazano, że stawki ekwiwalentu pieniężnego ustalone w § 1 stosuje się do zdarzeń objętych jego treścią począwszy od dnia 1 stycznia 2022 r. Niemniej zważyć należy, że równocześnie w § 5 uchwały wskazano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego.

Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że § 5 i § 2 kwestionowanej uchwały pozostają w sprzeczności z wyprowadzaną z art. 2 Konstytucji zasadą przyzwoitej legislacji, bowiem – jak już Sąd to wyżej przedstawił - zawierają wewnętrzną sprzeczność. Data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego (por. m.in. wyrok NSA z 27 listopada 2019 r., sygn. akt II FSK 1271/19, wyroki WSA w Łodzi z 26 stycznia 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 987/21, z 30 czerwca 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 218/22, z 13 grudnia 2017 r., sygn. I SA/Łd 968/17, z 18 sierpnia 2020 r. sygn. I SA/Łd 89/20, z 6 sierpnia 2020 r. sygn. I SA/Łd 150/20, z 17 września 2020 r. sygn. VII SA/Wa 715/20, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednocześnie, w kontekście omawianych zapisów zaskarżonej uchwały, trzeba zauważyć, że wprowadzając w życie nowe regulacje dotyczące kwestii ekwiwalentów dla strażaków ratowników OSP i zakreślając prawodawcy lokalnemu termin 6 miesięcy na uchwalenie aktów prawa miejscowego określających wysokość ekwiwalentu (art. 48 u.OSP) ustawodawca dopuścił do sytuacji, w której z jednej strony strażakom ochotniczych straży pożarnych przysługiwało prawo do ekwiwalentu, ale zarazem utraciły moc przepisy prawa miejscowego określające wysokość tego ekwiwalentu. Sąd uznaje zatem, że zmierzając do rozwiązania wyżej omawianej sytuacji w sposób pozwalający urzeczywistnić wynikające z u.OSP prawo strażaków do ekwiwalentu także za okres, w którym nie istniały przepisy prawa miejscowego regulujące jego wysokość, ustawodawca wymaga, aby prawu miejscowemu uchwalanemu na podstawie art. 15 ust. 2 u.OSP nadać moc obowiązującą od daty wejścia w życie tej ustawy. Pozwala na to przepis art. 5 u.o.a.n., który nie wyłącza możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Zastosowanie retroaktywności aktu prawa miejscowego jest jedynym środkiem pozwalającym na wypłatę ekwiwalentu należnego strażakom OSP z mocy przepisu art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p., wobec czego tego rodzaju uchwały powinny wskazywać, że obowiązują od dnia 1 stycznia 2022 r., czyli od dnia wejścia w życie ustawy zawierającej nowe przepisy regulujące uprawnienie strażaków OSP.

Podzielając zatem zarzuty skargi Sąd uznał, że zaskarżona uchwała została podjęta z przekroczeniem delegacji ustawowej, jak i z naruszeniem innych przepisów dotyczących zasad poprawnej legislacji. Wobec tego należało na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały, o czym orzeczono w sentencji wyroku.