Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SAB/Gd 84/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
658
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 16
journal: Dz.U. 2018 poz 2134
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 listopada 2023 r. sprawy ze skargi G. J. na bezczynność Wojewody Pomorskiego w przedmiocie świadczenia wychowawczego 1. zobowiązuje Wojewodę Pomorskiego do załatwienia sprawy z wniosków skarżącej G. J. z dnia 13 sierpnia 2019 r. i z dnia 21 listopada 2019 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na F. J., W. J., W. J. i N. J. w terminie 1 miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. stwierdza, że bezczynność Wojewody Pomorskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznaje od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej G. J. sumę pieniężną w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych, 4. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej G. J. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

G. J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Gdańsku skargę na bezczynność Wojewody w sprawach prowadzonych pod nr [...], [...] i [...].

Na podstawie zarządzenia Przewodniczącej Wydziału z 23 maja 2023 r. rozdzielono skargi zawarte w piśmie skarżącej z 21 kwietnia 2023 r. Sprawę prowadzoną pod nr [...], dotyczącą ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2019/2021, w części dotyczącej okresu od 1 października 2019 r. do 31 października 2020 r. na syna F. J. oraz od 1 października 2019 r. do 31 października 2020 r. na córki W. J. i W. J. oraz od 28 października 2019 r. do 31 października 2020 r. na syna N. J., zarejestrowano pod sygn. akt II SAB/Gd 84/23.

Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 13 sierpnia 2019 r. G. J. złożyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej wniosek o świadczenie wychowawcze na okres świadczeniowy 2019/2021 na dzieci: F. J., W. J. i W. J.. W dniu 21 listopada 2019 r. skarżąca złożyła wniosek o świadczenie wychowawcze na syna N. J., który urodził się 28 października 2019 r. Z uwagi na fakt, że ojciec dzieci przebywał poza granicami kraju - w Finlandii, MOPS kolejno pismami z dnia 19 sierpnia 2019 r. oraz 22 listopada 2019 r. przekazał ww. wnioski Wojewodzie celem ustalenia, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

W piśmie z 15 lipca 2020 r. Wojewoda poinformował, że do sprawy G. J. przepisy o koordynacji zabezpieczenia społecznego mają nieprzerwane zastosowanie od 1 września 2018 r. Postanowieniem z tego samego dnia Wojewoda zawiesił postępowanie wszczęte na podstawie wniosku z 13 sierpnia 2019 r. oraz 21 listopada 2019 r. Wojewoda wskazał, że na podstawie akt sprawy ustalono, że matka dzieci G. J. jest osobą nieaktywno zawodowo na terenie Polski, a ojciec dzieci P. J. pracuje w Finlandii. Organ wyjaśnił, że w oparciu o art. 68 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r., wystosował do zagranicznej instytucji właściwej do spraw koordynacji świadczeń rodzinnych formularz SED F001, a formularz ten ma na celu przekazanie, tytułem pierwszeństwa, złożonego przez skarżącą wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2019/2021 w okresie od 1 lipca 2019 r. do 31 maja 2021 r. Ustalenie nabycia prawa do świadczeń rodzinnych na terenie Finlandii w okresie od 1 lipca 2019 r. jest zaś zagadnieniem wstępnym, którego rozpatrzenie ma wpływ na zakończenie postępowania administracyjnego. Jednocześnie Wojewoda poinformował, że zgodnie z art. 5 przywołanego rozporządzenia, strona ma obowiązek złożenia wniosku o świadczenie rodzinne na terenie Finlandii, a także udzielania odpowiedzi na wezwania z instytucji zagranicznej. Brak odpowiedzi na wezwanie zagranicznej instytucji właściwej będzie skutkował zaś pozostawieniem bez rozpatrzenia zarówno zagranicznego, jak i polskiego wniosku o świadczenie rodzinne.

Pismem z dnia 23 września 2020 r. skarżąca wniosła skargę na przewlekłość Wojewody w sprawach prowadzonych pod nr [...], [...] i [...] wskazując, że postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy, bowiem od złożenia pierwszego wniosku minęły 23 miesiące.

W dniu 15 października 2020 r. skarżąca przesłała do organu oświadczenie, iż jej mąż P. J. od 14 września 2020 r. przebywa na stałe w Polsce, a jego umowa z fińskim pracodawcą zakończyła się w dniu 14 października 2020 r.

Pismem z dnia 19 października 2020 r. skarżąca przekazała do organu zaświadczenia fińskiego zakładu ubezpieczeń społecznych, z których wynikało, iż od stycznia 2018 r. do 10 września 2020 r. nie wypłacono P. J. żadnych świadczeń.

Postanowieniami z dnia 21 października 2020 r. Minister Rodziny i Polityki Społecznej uznał, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosków skarżącej z dnia 13 sierpnia 2019 r. oraz z dnia 21 listopada 2019 r., stwierdzając, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie organ II instancji wyznaczył Wojewodzie termin 30 dni na załatwienie sprawy od otrzymania wszystkich niezbędnych dokumentów. Minister wyjaśnił, że w myśl art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 924) w przypadku, gdy osoba ubiegająca się o świadczenie wychowawcze na okres, o którym mowa w art. 7 ust. 2, złoży wniosek wraz z wymaganym dokumentami do dnia 31 sierpnia 2019 r., ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego oraz jego wypłata następuje do dnia 31 października 2019 r., zaś gdy wniosek zostanie złożony w okresie od 1 listopada 2019 r. do dnia 30 listopada 2019 r., ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego oraz jego wypłata następuje do dnia 31 stycznia 2020 r. (art. 9 ust. 5 ustawy). Zgodnie zaś z art. 7 ust. 2 ustawy, w sprawach z wniosków o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego złożonych po dniu 30 czerwca 2019 r. prawo do świadczenia wychowawczego ustala się do dnia 31 maja 2021 r. Organ II instancji wskazał, że postępowania w przedmiocie wniosków o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego, gdy mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, sprawy te należy zaklasyfikować do kategorii spraw szczególnie skomplikowanych, gdzie postępowanie powinno zakończyć się nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Jeżeli nie jest to możliwe, Wojewoda powinien, stosownie do art. 36 § 1 k.p.a., zawiadomić stronę o niezałatwieniu sprawy w terminie, podając przyczyny zwłoki oraz wskazać nowy termin zakończenia sprawy. Wojewoda Pomorski nie dopełnił zaś tego obowiązku, jednak załatwienie sprawy nie jest możliwe przed uzyskaniem odpowiedzi z instytucji zagranicznej. Tym samym, od 15 lipca 2020 r. nie biegnie termin na załatwienie sprawy, o którym mowa w art. 37 § 5 k.p.a.

Z odpowiedzi fińskiej instytucji właściwej z dnia 12 stycznia 2021 r. wynika, że P. J. został wezwany do złożenia wniosku o zasiłek rodzinny w Finlandii, jednakże żaden wniosek nie został złożony i z tego powodu świadczenie nie zostało przyznane. Jednocześnie poinformowano, że P. J. zakończył pracę na terenie Finlandii 30 września 2020 r.

Pismem z dnia 4 lutego 2021 r. strona zwróciła się o podjęcie zawieszonego postępowania oraz przesłała zaświadczenie, z którego wynika że P. J. pracował dla fińskiego pracodawcy w okresie od 20 sierpnia 2019 r. do 14 października 2020 r.

Postanowieniem z dnia 15 lutego 2021 r. Wojewoda podjął zawieszone postępowanie. Pismem z tego samego dnia organ poinformował, że do sprawy G. J. przepisy o koordynacji zabezpieczenia społecznego mają zastosowanie od 1 września 2018 r. do 31 października 2020 r.

Pismem z dnia 16 lutego 2021 r. Wojewoda, w celu ustalenia czy skarżącej przysługuje prawo do dodatku dyferencyjnego, wezwał skarżącą do dostarczenia kopii decyzji w sprawie przyznania lub odmowy przyznania uprawnienia do zagranicznych zasiłków rodzinnych. Jednocześnie organ poinformował, że niedostarczenie ww. dokumentów będzie skutkować pozostawieniem wniosku skarżącej bez rozpatrzenia. Pismem z tego samego dnia organ poinformował pełnomocnika strony o przepisach, które mają zastosowanie w sprawie G.J..

Pismem z dnia 26 lutego 2021 r. organ poinformował, że do sprawy G. J. przepisy o koordynacji zabezpieczenia społecznego mają zastosowanie od 1 września 2018 r. do 31 października 2020 r.

Pismem z dnia 7 grudnia 2021 r. Wojewoda poinformował skarżącą, iż wnioski z dnia 13 sierpnia 2019 r. oraz z dnia 21 listopada 2019 r., w związku z nieuzupełnieniem braków formalnych, pozostają bez rozpatrzenia. Organ wskazał, że wezwanie z dnia 16 lutego 2021 r. zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącej w dniu 22 lutego 2021 r. i pozostało bez odpowiedzi. Informację o pozostawienie wniosków bez rozpoznania Wojewoda przekazał fińskiej instytucji na formularzu SED-F001 w dniu 7 lutego 2022 r.

Pismem z dnia 7 lutego 2022 r. Wojewoda poinformował ponadto, że do sprawy G. J. przepisy o koordynacji zabezpieczenia społecznego mają zastosowanie od 1 września 2018 r. do 31 października 2020 r. oraz od 1 marca 2021 r. do nadal.

W dniu 9 lutego 2022 r. fińska instytucja poinformowała, na formularzu SED-F002, że wydała decyzję tymczasową do czasu otrzymania decyzji z Polski, i aktualnie wypłaca w formie dodatku dyferencyjnego świadczenie rodzinne na czwórkę dzieci, pomniejszone o wysokość świadczenia wychowawczego przysługującego w Polsce (500 zł).

W dniu 19 sierpnia 2022 r. Wojewoda wystosował kolejny formularz SED-F001 do instytucji fińskiej z informacją, że Finlandia jest krajem pierwszym do wypłaty świadczeń rodzinnych w okresie od 1 marca 2021 r. do 28 lutego 2022 r. Od 1 marca 2022 r. do 31 maja 2022 r. Polska jako kraj pierwszy do wypłaty – wypłaciła w całości świadczenie wychowawcze.

Ze względu na to, że instytucja fińska nie ustosunkowała się do tych informacji, w dniu 2 maja 2023 r. zostało wysłane ponaglenie, na formularzu X009.

W dniu 21 kwietnia 2023 r. skarżąca wniosła skargę na bezczynność Wojewody Pomorskiego, zarzucając organowi naruszenie:

1. art. 64 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na:

- uznaniu, że w niniejszej sprawie istniały podstawy do wezwania skarżącej do uzupełnienia braków formalnych wniosków o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego podczas gdy skarżąca wraz z wnioskiem przedłożyła organowi wszystkie dokumenty wymagane przepisami, co w konsekwencji doprowadziło do tego, że organ wzywając do dostarczenia dodatkowych dokumentów znacząco przekroczył swoje kompetencje, gdyż brak żądanych dokumentów nie stał na przeszkodzie w rozpoznaniu sprawy,

- pozostawieniu wniosku skarżącej bez rozpoznania, podczas gdy nie było ku temu żadnych podstaw, albowiem skarżąca przedłożyła organowi wszystkie dokumenty niezbędne do ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego,

2. art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie słusznego interesu społecznego i interesu obywateli,

3. art. 8 i art. 12 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, przez co organ nie działał w sprawie wnikliwie i szybko, a poprzez żądanie od skarżącej przedłożenia dodatkowych, niewymaganych przepisami prawa dokumentów doprowadzał do nadmiernego eskalowania obowiązków administracyjnych;

4. art. 77 k.p.a. poprzez nienależyte zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do wystosowania przez organ wezwania do przedłożenia dodatkowych dokumentów, nieznajdujących oparcia w obowiązujących przepisach prawa a następnie pozostawienia podania skarżącej bez rozpoznania.

Pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że pismem z dnia 9 marca 2021 r. poinformował organ, że nie jest możliwe zastosowanie się do prośby organu, ponieważ skarżąca nie dysponuje decyzjami w sprawie przyznania lub odmowy przyznania uprawnienia do zagranicznych zasiłków rodzinnych, w tym także odpowiednika świadczenia rodzicielskiego, ich wysokości, okresu na jaki zostały przyznane oraz czy były potrącane kwoty polskich świadczeń rodzinnych, ponieważ skarżąca ich nie posiada i nie może posiadać, bo decyzje o które prosił organ nie zostały nigdy wydane, o czym organ doskonale wiedział.

Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, iż jej obowiązkiem było złożenie wniosku o świadczenie rodzinne na terenie Finlandii, a także udzielanie odpowiedzi na wezwania instytucji zagranicznej.

Zdaniem skarżącej, stosownie art. 5 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r., z którego Wojewoda wywodzi powyższe obowiązki, dopuszczalne jest wyłącznie w sytuacjach, w których kolejne przepisy rozporządzenia nie normują określonych kwestii w szczególny sposób. Kwestia świadczeń rodzinnych została zaś unormowana w art. 67 - 69 rozporządzenia nr 883/2004.

Jak wskazał pełnomocnik skarżącej, w niniejszej sprawie skarżąca uprawniona jest do świadczenia wychowawczego w Polsce z tytułu zamieszkania, natomiast ojciec dziecka uprawniony jest w Finlandii do otrzymania odpowiednika świadczenia wychowawczego z tytułu zatrudnienia. Zatem zastosowanie znajduje zasada pierwszeństwa przewidziana dla świadczeń wypłacanych z różnych tytułów, wynikająca z art. 68 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 883/2004, który stanowi, że w pierwszej kolejności decydują prawa udzielane z tytułu zatrudnienia lub pracy na własny rachunek. Ponadto bezspornym jest fakt, że wniosek o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego został złożony przez skarżącą w Polsce. Mąż skarżącej nie złożył wniosku do instytucji właściwej ustalonej zgodnie z zasadą pierwszeństwa. Na mocy art. 68 ust. 3 rozporządzenia nr 883/2004, w przypadku kiedy wniosek zostaje złożony do instytucji innej niż zobowiązana, instytucja ta przekazuje wniosek do instytucji właściwej i zapewnia, o ile istnieje taki obowiązek, dodatek dyferencyjny. Natomiast skutki złożenia wniosku przez zainteresowanego są takie, jakby został on złożony bezpośrednio do instytucji właściwej.

W przypadku gdy dana osoba na skutek pomyłki przekazała informacje, dokumenty lub wnioski do instytucji znajdującej się na terytorium państwa członkowskiego innego niż państwo, w którym znajduje się instytucja wyznaczona zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym, pierwsza instytucja niezwłocznie przekazuje informacje, dokumenty i wnioski - ze wskazaniem daty ich pierwotnego przekazania - do instytucji wyznaczonej zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym. Data ta jest wiążąca dla tej drugiej instytucji.

Instytucje niezwłocznie dostarczają lub wymieniają między sobą wszystkie dane niezbędne dla ustanowienia i określenia praw i obowiązków osób, do których ma zastosowanie rozporządzenie podstawowe. Przekazywanie tych danych między państwami członkowskimi odbywa się bezpośrednio pomiędzy samymi instytucjami lub za pośrednictwem instytucji łącznikowych.

Ponadto, na mocy art. 60 ust. 3 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, jeżeli instytucja, w której złożono wniosek uzna, że zastosowanie ma jej ustawodawstwo, jednak nie na zasadzie pierwszeństwa zgodnie z art. 68 ust. 1 i 2 rozporządzenia podstawowego, niezwłocznie podejmuje tymczasową decyzję w sprawie zasad pierwszeństwa, które mają być stosowane, oraz przekazuje wniosek do instytucji innego państwa członkowskiego zgodnie z art. 68 ust. 3 rozporządzenia podstawowego, oraz informuje o tym również wnioskodawcę. Instytucja ta zajmuje stanowisko w sprawie decyzji tymczasowej w terminie dwóch miesięcy.

Jeżeli instytucja, której przekazano wniosek, nie zajmie stanowiska w terminie dwóch miesięcy od daty otrzymania wniosku, zastosowanie ma tymczasowa decyzja, o której mowa powyżej, a instytucja ta wypłaca świadczenia przewidziane w obowiązującym ją ustawodawstwie i informuje instytucję, w której złożono wniosek o kwocie wypłaconych świadczeń.

W przypadku, gdy osoba uprawniona do ubiegania się o świadczenia nie wykonuje swego prawa, instytucja właściwa państwa członkowskiego, którego ustawodawstwo ma zastosowanie, uwzględnia wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych złożony przez drugiego rodzica, osobę traktowaną jak rodzic lub przez osobę lub instytucję występującą jako opiekun dziecka lub dzieci.

Przytaczając treść art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm.) oraz art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 987/2009, pełnomocnik skarżącej wskazał, że skarżąca nie miała obowiązku składania wniosku do organu właściwego na terenie Finlandii, a także nie mogła uzupełnić dokumentów, których domagał się organ, ponieważ ich nie posiadała, o czym organ wiedział zarówno od skarżącej jak i od organu właściwego. Nie zaszły więc przesłanki określone w art. 19 ust. 2 przywołanej ustawy, uzasadniające pozostawienie wniosku bez rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie. Po przedstawieniu przebiegu postępowania organ wskazał, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania jest wynikiem braku współpracy z właściwą instytucją fińską, która w niniejszej sprawie była krajem pierwszym do wypłaty świadczeń rodzinnych. Wojewoda przekazał wniosek o ustalenie prawa do świadczeń fińskiej instytucji właściwej, która wezwała ojca dzieci P. J. do uzupełnienia wniosku (złożenia wniosku w Finlandii). Wniosek taki nie został złożony, więc "Finlandia pozostawiła przekazany przez Polskę wniosek bez rozpoznania".

Zdaniem organu, skoro pomimo ciążącego na stronie obowiązku współpracy z właściwą instytucją, wynikającego z art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 987/2009, strona nie przekazała żądanych informacji, fińska instytucja nie mogła procedować wniosku. Wojewoda, po potwierdzeniu tych okoliczności przez stronę fińską, był zatem zobligowany do pozostawienia wniosku bez rozpoznania na zasadzie art. 5 lit. b ww. rozporządzenia nr 883/2004.

Wojewoda podkreślił, że strona nie ma możliwości wyboru kraju, z którego chciałaby otrzymywać świadczenia, albowiem jest to uregulowane odpowiednimi przepisami. W pierwszej kolejności świadczenia przyznawane są z tytułu zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, w drugiej kolejności - z tytułu otrzymywania emerytury lub renty i w ostatniej - na podstawie miejsca zamieszkania (art. 68 rozporządzenia nr 883/04). Ponadto, państwo mające pierwszeństwo wypłaca pełną kwotę świadczeń rodzinnych (po spełnieniu kryteriów przewidzianych w jego ustawodawstwie), natomiast drugie państwo wypłaca dodatek dyferencyjny - różnicę - w przypadku, gdy kwota świadczeń w tym państwie przewyższa kwotę świadczeń w pierwszym państwie. Dopiero w sytuacji, gdyby kraj pierwszy do wypłaty świadczenia odmówiłby na podstawie decyzji przyznania świadczenia ze względu np. na przesłanki istniejące w wewnętrznych przepisach krajowych, Polska jako kraj drugi mogłaby przyznać świadczenie w pełnej wysokości w formie dodatku dyferencyjnego.

Mając powyższe na uwadze, Wojewoda uznał za zasadne wzywanie strony o decyzję z fińskiej instytucji właściwej, albowiem tylko otrzymanie decyzji odmownej mogłoby skutkować przyznaniem w Polsce świadczeń wnioskodawczyni. Jednocześnie organ podkreślił, że sam fakt niepobierania świadczenia z instytucji fińskiej (bo strona nie przekazała Finlandii żądanych informacji) nie jest równoznaczny z odmową wypłaty świadczenia przez instytucję fińską.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem legalności (zgodności z prawem). Stosownie natomiast do treści art. 3 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie zaś ze stanowiskiem doktryny, utrwalonym orzecznictwem, a w szczególności w myśl uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2013 r., I OPS 2/13, w sytuacji pozostawienia podania bez rozpoznania, stronie, która z takim działaniem organu się nie zgadza, przysługuje skarga na bezczynność organu.

Skargą wniesioną w niniejszej sprawie skarżąca zwalcza bezczynność Wojewody w sprawie jej wniosku z dnia 13 sierpnia 2019 r. i z dnia 21 listopada 2019 r. o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2019/2021, w części dotyczącej okresu od 1 października 2019 r. do 31 października 2020 r. na syna F. J. oraz od 1 października 2019 r. do 31 października 2020 r. na córki W.J. i W. J. oraz od 28 października 2019 r. do 31 października 2020 r. na syna N. J.. Jak wynika bowiem z akt sprawy, pismem z dnia 7 grudnia 2021 r. organ poinformował skarżącą, iż jej wnioski w związku z nieuzupełnieniem braków formalnych, zostały pozostawione bez rozpatrzenia.

Dokonując oceny legalności działań Wojewody podejmowanych w sprawie z wniosków skarżącej o przyznanie świadczeń wychowawczych na dzieci Sąd miał na uwadze, że bezczynność organu to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Bezczynność zachodzi zatem wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności

w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok NSA z 9 października 2018 r., I OSK 1987/2018, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z przepisów art. 35 § 1-3 k.p.a. wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3).

Zgodnie z pkt 7 preambuły rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącym wykonania rozporządzenia (WE) nr 883/204 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, zwanym dalej rozporządzeniem wykonawczym, osoby objęte niniejszym rozporządzeniem powinny otrzymywać w odpowiednim czasie od właściwej instytucji odpowiedź na swoje wnioski. Odpowiedzi należy udzielać najpóźniej w terminach określonych w ustawodawstwie dotyczącym zabezpieczenia społecznego danego państwa członkowskiego, w przypadku gdy takie terminy w nim obowiązują. Pożądane jest, aby te państwa członkowskie, których ustawodawstwo dotyczące zabezpieczenia społecznego nie przewiduje takich terminów, rozważyły ich przyjęcie oraz udostępnienie ich w razie potrzeby zainteresowanym.

Powyższe przepisy stanowią zasadniczy wyraz dążenia ustawodawcy do ochrony praw jednostki oczekującej od organu administracji publicznej konkretyzacji swoich praw lub obowiązków wynikających z norm prawa administracyjnego. Każda bezczynność czy przewlekłość właściwego organu administracji w sprawie dotyczącej jednostki uniemożliwia konkretyzację tych praw lub obowiązków, godząc tym samym w usprawiedliwioną normatywnie ekspektatywę obywatela szybkiego działania organów administracji w jego sprawie. Szczególnego wymiaru zasada szybkości postępowania nabiera w sprawach z zakresu świadczeń rodzinnych, służących zabezpieczeniu finansowemu podstawowych potrzeb rodziny.

Zgodnie bowiem z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2).

W ocenie Sądu, Wojewoda dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosków skarżącej z dnia 13 sierpnia 2019 r. oraz z dnia 21 listopada 2019 r. o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2019/2021, w części dotyczącej okresu od 1 października 2019 r. do 31 października 2020 r. na syna F. J. oraz od 1 października 2019 r. do 31 października 2020 r. na córki W. J. i W. J. oraz od 28 października 2019 r. do 31 października 2020 r. na syna N.J.. Sposób działania organu potwierdza, że pozostawał on w bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.

Warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady przyznawania i wypłacania tego świadczenia określa ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2134 ze zm. – w brzemieniu z dnia wniesienia wniosku), zwana dalej u.p.p.w.d.

Zgodnie z art. 4 u.p.p.w.d., świadczenie wychowawcze przysługuje m.in. matce albo ojcu. W sytuacji zaś, gdy osoba uprawniona lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami, w tym informacjami dotyczącymi sprawy, wojewodzie (art. 16 ust. 1 u.p.p.w.d.). W takim przypadku wojewoda ustala, czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 16 ust. 4 u.p.p.w.d.). Należy bowiem wyjaśnić, że od chwili przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej - art. 2 ust. 2 i art. 3 ust. 1 Traktatu akcesyjnego (Dz.U. Nr 90, poz. 864 ze zm.), Rzeczypospolita Polska, jako państwo członkowskie, jest związana przepisami prawa unijnego w całym dotychczasowym dorobku i jest obowiązana stosować te przepisy. System świadczeń rodzinnych, do których należy przedmiotowe świadczenie wychowawcze, nie jest jedynie przedmiotem wewnętrznych regulacji Polski, jako państwa członkowskiego Unii Europejskiej, ale również przepisów unijnych, które to przepisy, zgodnie z dorobkiem orzeczniczym Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, mają prymat nad przepisami prawa polskiego (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 28 września 2021 r., IV SA/Po 518/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W prawie unijnym problematyka świadczeń rodzinnych regulowana jest zaś rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, zwanym dalej rozporządzeniem podstawowym, oraz rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącym wykonania rozporządzenia (WE) nr 883/204 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, zwanym dalej rozporządzeniem wykonawczym.

Jak wynika z akt niniejszej sprawy, wnioski skarżącej z dnia 13 sierpnia 2019 r. i z dnia 21 listopada 2019 r., w wyniku ustalenia, że ojciec dzieci – P. J. przebywa poza granicami kraju (w Finlandii), zostały przekazane Wojewodzie w dniach 22 sierpnia 2019 r. i 28 listopada 2019 r. W pierwszej kolejności obowiązkiem Wojewody w tej sytuacji było ustalenie, czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 16 ust. 4 u.p.p.w.d.). Postępowanie wyjaśniające w tej materii nie jest uregulowane w u.p.p.w.d., dlatego poprzez odesłanie zawarte w art. 28 u.p.p.w.d. należało stosować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Z dniem przekazania wniosków rozpoczęły zatem swój bieg terminy wyznaczone w art. 35 k.p.a. do rozpoznania sprawy.

Z akt sprawy wynika zaś, że pierwszą czynność Wojewoda podjął dopiero po upływie prawie roku od dnia wpłynięcia wniosków skarżącej do organu, bowiem w dniu 15 lipca 2020 r., Wojewoda podjął rozstrzygnięcie, w którym stwierdził, że do sprawy skarżącej przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają zastosowanie nieprzerwanie od 1 września 2018 r.

Wynikającego z akt administracyjnych sposobu działania Wojewody już na tym etapie postępowania nie można zaakceptować jako prawidłowego. Należy zauważyć, że w tym stadium postępowania zadaniem Wojewody było ustalenie, czy ojciec dzieci P. J. przebywa w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a także zbadanie charakteru tego pobytu oraz kwestię podlegania ojca dzieci ustawodawstwu tego państwa w zakresie świadczeń rodzinnych. W dołączonym do wniosków formularzu na potrzeby koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego skarżąca wskazała zaś, że P. J. przebywa w Finlandii, a od 20 sierpnia 2018 r. wykonuje tam legalną pracę zarobkową. Skarżąca podała także adres pobytu męża w Finlandii, oraz nazwę i adres zagranicznego pracodawcy. Z akt sprawy nie wynika przy tym, aby Wojewoda w okresie od 22 sierpnia 2019 r. (wpłynięcia pierwszego wniosku) do 15 lipca 2020 r. (wydania rozstrzygnięcia w sprawie koordynacji) poczynił jakiekolwiek dodatkowe ustalenia, na podstawie których stwierdził zastosowanie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w niniejszej sprawie. Długotrwałe wstrzymywanie się organu z wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, należy uznać w okolicznościach niniejszej sprawy za nieuzasadnione i sprzeczne z zasadą szybkości wyrażoną w art. 12 k.p.a., do której przestrzegania organ był niewątpliwie zobowiązany.

Należy bowiem zauważyć, że wydanie wskazanego rozstrzygnięcia stanowi podstawowy obowiązek Wojewody w tego rodzaju sprawach, a jego treść determinuje dalszy sposób procedowania. W przypadku bowiem ustalenia, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego wojewoda przekazuje sprawę organowi właściwemu w celu ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego (art. 16 ust. 8 pkt 1 u.p.p.w.d.). Ustalenie zaś przez wojewodę, że w danej sprawie mają zastosowanie te przepisy, przesądza o jego właściwości rzeczowej w sprawach świadczeń objętych tymi przepisami. W świetle art. 16 ust. 5 u.p.p.w.d. w przypadku stwierdzenia, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (co miało miejsce w niniejszej sprawie), wojewoda wydaje decyzję zgodnie z art. 11 ustawy.

W świetle art. 11 u.p.p.w.d. Wojewoda właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie wychowawcze pełni bowiem funkcję instytucji właściwej w związku z udziałem Rzeczypospolitej Polskiej w koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w przypadku przemieszczania się osób w granicach Unii Europejskiej, Europejskiego Obszaru Gospodarczego i Konfederacji Szwajcarskiej. Zgodnie z przywołanym przepisem Wojewoda wydaje także decyzje w sprawach świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego.

W orzecznictwie przyjmuje się zaś, że taką decyzją może być zarówno decyzja odmawiająca przyznania świadczeń, w przypadku ustalenia, że pobierane są na te same osoby i w tym samym czasie świadczenia rodzinne w kraju zatrudnienia lub miejsca zamieszkania, jak i decyzja przyznająca świadczenia, jeśli nie są one pobierane w innym państwie członkowskim lub pobierane w mniejszym rozmiarze (decyzja dotycząca tzw. dodatku dyferencyjnego)(por. wyrok WSA we Wrocławiu z 8 listopada 2017 r., IV SAB/Wr 143/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przypadku ustalenia, że w danej sytuacji mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, Wojewoda jest obowiązany do zastosowania unijnych przepisów dotyczących określenia ustawodawstwa mającego zastosowanie w sytuacji kolizji dwóch systemów zabezpieczenia społecznego zgodnie z zasadami ogólnymi (art. 11-16 rozporządzenia podstawowego) i szczególnymi dotyczącymi świadczeń rodzinnych (art. 67-69 rozporządzenia podstawowego), a także przepisami rozporządzenia wykonawczego. Przywołane rozporządzenia unijne (podstawowe i wykonawcze) zawierają bowiem normy ustanawiające pierwszeństwo organów państwa rodzica i zamieszkiwania dziecka, jak również normy kolizyjne pozwalające uniknąć sytuacji, w której członkowie rodziny uprawnieni do świadczeń rodzinnych przebywający na terytorium różnych państw Wspólnoty będą pobierać świadczenia i w jednym i w drugim państwie zgodnie z kryteriami ustawowymi tych państw. Wspomniane akty prawne stanowiąc element porządku prawnego obowiązującego w Polsce, wprowadzają regulacje przeciwdziałające kumulacji świadczeń, tj. pobierania ich na tego samego członka rodziny, w tym samym czasie w różnych krajach, poprzez ustalenie zasad pierwszeństwa ustawodawstwa właściwego przy ich przyznawaniu i zasad zawieszania już ustalonych świadczeń (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 27 maja 2021 r., IV SA/Wr 224/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle przepisu art. 67 rozporządzenia podstawowego osoba jest uprawniona do świadczeń rodzinnych zgodnie z ustawodawstwem właściwego Państwa Członkowskiego, włącznie ze świadczeniami dla członków rodziny, którzy zamieszkują w innym Państwie Członkowskim, tak jak gdyby zamieszkiwali oni w pierwszym Państwie Członkowskim. Zasady pierwszeństwa w przypadku zbiegu praw do świadczeń normuje zaś art. 68 rozporządzenia podstawowego. I tak, w przypadku świadczeń wypłacanych przez więcej niż jedno Państwo Członkowskie z różnych tytułów, kolejność pierwszeństwa jest następująca: w pierwszej kolejności prawa są udzielane z tytułu zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, w drugiej kolejności prawa są udzielane z tytułu otrzymywania emerytury lub renty i w ostatniej kolejności prawa uzyskiwane na podstawie miejsca zamieszkania (ust. 1a). Jak stanowi art. 68 ust. 3 rozporządzenia podstawowego, jeżeli zgodnie z przepisem art. 67 rozporządzenia podstawowego, w instytucji właściwej Państwa Członkowskiego, którego ustawodawstwo ma zastosowanie, złożony zostaje wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych, ale nie z tytułu prawa pierwszeństwa wynikającego z przepisów art. 68 ust. 1 i 2, to instytucja ta niezwłocznie przekazuje taki wniosek instytucji właściwej Państwa Członkowskiego, którego ustawodawstwo ma zastosowanie z tytułu pierwszeństwa, informuje zainteresowanego i, bez uszczerbku dla przepisów rozporządzenia wykonawczego dotyczących tymczasowego przyznawania świadczeń, zapewnia, jeżeli jest to konieczne, dodatek dyferencyjny (art. 68 ust. 3 lit. a). Z kolei instytucja właściwa Państwa Członkowskiego, którego ustawodawstwo ma zastosowanie z tytułu pierwszeństwa, rozpatruje ten wniosek, tak jak gdyby został on złożony bezpośrednio do niej, a dzień, w którym taki wniosek został złożony w pierwszej instytucji uważa się za dzień złożenia wniosku w instytucji mającej pierwszeństwo (art. 68 ust. 3 lit. b).

Zgodnie zaś z art. 60 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego (określającym procedurę dotyczącą stosowania art. 68 rozporządzenia podstawowego), jeżeli instytucja, w której złożono wniosek, uzna, że zastosowanie ma jej ustawodawstwo, jednak nie na zasadzie pierwszeństwa, zgodnie z art. 68 ust. 1 i 2 rozporządzenia podstawowego, niezwłocznie podejmuje tymczasową decyzję w sprawie zasad pierwszeństwa, które mają być stosowane, oraz przekazuje wniosek do instytucji innego państwa członkowskiego zgodnie z art. 68 ust. 3 rozporządzenia podstawowego, oraz informuje o tym również wnioskodawcę. Instytucja ta zajmuje stanowisko w sprawie decyzji tymczasowej w terminie dwóch miesięcy. Jeżeli instytucja, której przekazano wniosek, nie zajmie stanowiska w terminie dwóch miesięcy od daty otrzymania wniosku, zastosowanie ma tymczasowa decyzja, o której mowa powyżej, a instytucja ta wypłaca świadczenia przewidziane w obowiązującym ją ustawodawstwie i informuje instytucję, w której złożono wniosek o kwocie wypłaconych świadczeń. W sytuacji zaś, gdy instytucja drugiego państwa zajmie stanowisko w sprawie decyzji tymczasowej, prawa wnioskującego do żądanych świadczeń rodzinnych według polskiego ustawodawstwa podlegają zawieszeniu do wysokości kwoty przewidzianej przez ustawodawstwo tego państwa a wojewoda podejmuje decyzję ewentualnie o ustaleniu prawa i przyznaniu wnioskującemu dodatku dyferencyjnego dla sumy, która przekracza tę kwotę (art. 68 ust. 2 rozporządzenia nr 883/2004) (tak K. Małysa – Sulińska, Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, LEX/el. 2015).

W takim też otoczeniu prawnym należało oceniać obowiązki Wojewody w zakresie decyzyjnego trybu działania w niniejszej sprawie.

Jak wynika zaś z akt sprawy, w dniu 15 lipca 2020 r. Wojewoda przekazał wnioski skarżącej do właściwej instytucji fińskiej. Organ ustalił bowiem, że skarżąca jest nieaktywna zawodowo, a przy tym jest uprawniona do świadczenia wychowawczego w Polsce z tytułu zamieszkania, natomiast ojciec dzieci uprawniony jest w Finlandii do otrzymania odpowiednika świadczenia wychowawczego z tytułu zatrudnienia. Zatem zastosowanie znajduje zasada pierwszeństwa przewidziana dla świadczeń wypłacanych z różnych tytułów, wynikająca z art. 68 ust. 1 lit. a rozporządzenia podstawowego, który stanowi, że w pierwszej kolejności decydują prawa udzielane z tytułu zatrudnienia lub pracy na własny rachunek.

Jednocześnie, postanowieniem z 15 lipca 2020 r. Wojewoda zawiesił postępowanie uznając, że ustalenie nabycia prawa do świadczeń rodzinnych na terenie Finlandii jest zagadnieniem wstępnym, którego rozpatrzenie ma wpływ na zakończenie prowadzonego postępowania i ewentualne ustalenie prawa do wnioskowanego świadczenia wychowawczego. Stan zawieszenia postępowania trwał zaś do 15 lutego 2021 r., bowiem w tym dniu Wojewoda wydał postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania (na wniosek skarżącej z dnia 4 lutego 2021 r.), a ponadto w dniu 12 stycznia 2021 r. instytucja fińska udzieliła odpowiedzi, z której wynikało, iż P. J. został wezwany do złożenia wniosku o zasiłek rodzinny w Finlandii, jednakże żaden wniosek nie został złożony i z tego powodu świadczenie nie zostało przyznane.

W tej sytuacji, pismem z dnia 16 lutego 2021 r. Wojewoda, w celu ustalenia czy skarżącej przysługuje prawo do dodatku dyferencyjnego, wezwał skarżącą do dostarczenia kopii decyzji w sprawie przyznania lub odmowy przyznania uprawnienia do zagranicznych zasiłków rodzinnych. Jednocześnie organ poinformował, że niedostarczenie ww. dokumentów będzie skutkować pozostawieniem wniosku skarżącej bez rozpatrzenia.

Następnie, pismem z dnia 7 grudnia 2021 r. Wojewoda poinformował skarżącą, iż wnioski z dnia 13 sierpnia 2019 i z dnia 21 listopada 2019 r., w związku z nieuzupełnieniem braków formalnych, pozostają bez rozpatrzenia. Organ wskazał, że wezwanie z dnia 16 lutego 2021 r. zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącej w dniu 22 lutego 2021 r. i pozostało bez odpowiedzi. Informację o pozostawieniu wniosków bez rozpoznania Wojewoda przekazał fińskiej instytucji na formularzu SED-F001 w dniu 7 lutego 2022 r.

W dniu 9 lutego 2022 r. fińska instytucja poinformowała, że wydała decyzję tymczasową do czasu otrzymania decyzji z Polski, i aktualnie wypłaca w formie dodatku dyferencyjnego świadczenie rodzinne na czwórkę dzieci, pomniejszone o wysokość świadczenia wychowawczego przysługującego w Polsce (500 zł).

W dniu 19 sierpnia 2022 r. Wojewoda wystosował kolejny formularz SED-F001 do instytucji fińskiej z informacją, że Finlandia jest krajem pierwszym do wypłaty świadczeń rodzinnych w okresie od 1 marca 2021 r. do 28 lutego 2022 r. Od 1 marca 2022 r. do 31 maja 2022 r. Polska jako kraj pierwszy do wypłaty – wypłaciła w całości świadczenie wychowawcze.

W świetle tych okoliczności uznać należy, że nierozpoznanie wniosków skarżącej z dnia 13 sierpnia 2019 r. i 21 listopada 2019 r. obejmujących żądanie przyznania świadczeń wychowawczych na okres zasiłkowy 2019/2021, uzasadnia stanowisko, że w niniejszej sprawie Wojewoda dopuścił się bezczynności. W niniejszej sprawie do dnia orzekania nie została wydana żadna decyzja odpowiadająca dyspozycji art. 11 u.p.p.w.d., którą by rozpoznano wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia adekwatnie do obowiązujących przepisów i stanu faktycznego, a nie istniały zaś podstawy do pozostawienia złożonego wniosku bez rozpoznania.

Należy zauważyć, że na gruncie ustawy kwestię pozostawienia wniosku bez rozpoznania reguluje art. 19 ust. 2 u.p.p.w.d., zgodnie z którym w przypadku gdy osoba złoży wniosek bez wymaganych dokumentów, podmiot realizujący świadczenie wychowawcze przyjmuje wniosek i wyznacza termin nie krótszy niż 14 dni i nie dłuższy niż 30 dni na uzupełnienie brakujących dokumentów. Niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. Dokumenty, które powinny być załączone do wniosku zostały wskazane zaś w art. 13 u.p.p.w.d. Wymóg dostarczenia "kopii decyzji w sprawie przyznania lub odmowy przyznania uprawnienia do zagranicznych zasiłków rodzinnych" nie wynika z art. 13 u.p.p.w.d. ani z żadnych innych przepisów tej ustawy. Wbrew stanowisku Wojewody, obowiązku takiego nie przewiduje także art. 3 rozporządzenia wykonawczego, na który powołał się Wojewoda w piśmie z 7 grudnia 2021 r. Wezwanie nie dotyczyło zatem braków formalnych wniosku, zaś nieprzedłożenie przez stronę żądanych przez organ dokumentów nie uprawniało Wojewody do pozostawienia wniosku skarżącej bez rozpatrzenia. W takiej sytuacji, pozostawienie podania bez rozpoznania, jako dokonane z naruszeniem art. 19 ust. 2 u.p.p.w.d., nie daje podstaw do uznania skargi na bezczynność organu za nieuzasadnioną.

Jak wynika z akt sprawy, sposób działania Wojewody, który ostatecznie doprowadził organ do pozostawienia wniosku skarżącej bez rozpatrzenia, wynikał przede wszystkim z przekonania, wyrażonego m.in. w postanowieniu o zawieszeniu postępowania, iż skarżąca ma obowiązek złożenia wniosku o świadczenie rodzinne na terenie Finlandii i w konsekwencji udzielania odpowiedzi na wezwania instytucji zagranicznej. W ocenie Sądu, stanowisko to nie znajduje jednak normatywnego uzasadnienia, zarówno w przepisach ustawy, przywołanych rozporządzeń unijnych, a także sposobie procedowania samego Wojewody, który w dniu 15 lipca 2020 r. przekazał wniosek skarżącej do właściwej instytucji fińskiej uznając, że ustawodawstwo Finlandii ma w niniejszej sprawie zastosowanie z tytułu pierwszeństwa. Należy bowiem zauważyć, że przepisy art. 68 ust. 3 lit. a rozporządzenia podstawowego i art. 60 ust. 2 i 3 rozporządzenia wykonawczego należy interpretować w ten sposób, że wiążą one wzajemnie instytucję państwa członkowskiego, którego ustawodawstwo ma zastosowanie na zasadzie pierwszeństwa, i instytucję państwa członkowskiego właściwego w dalszej kolejności w taki sposób, że wnioskodawca ubiegający się o przyznanie świadczeń rodzinnych powinien złożyć tylko jeden wniosek do jednej z tych instytucji, a następnie te dwie instytucje powinny rozpatrzyć wspólnie wspomniany wniosek (zob. wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 25 listopada 2021 r., C-372/20, LEX nr 3260194).

Podkreślić należy, że przekazanie wniosku instytucji zagranicznej nie kończy postępowania przed Wojewodą. W świetle bowiem przywołanego wcześniej art. 60 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego, gdy na podstawie zasad pierwszeństwa według rozporządzenia podstawowego ustawodawstwo innego państwa Unii Europejskiej, Europejskiego Obszaru Gospodarczego lub Szwajcarii będzie miało zastosowanie w danej sytuacji, Wojewoda zobowiązany jest wydać niezwłocznie decyzję tymczasową w sprawie zasad pierwszeństwa, które mają być stosowane, oraz przekazać wniosek do instytucji drugiego państwa członkowskiego zgodnie z art. 68 ust. 3 rozporządzenia podstawowego, oraz poinformować o tym wnioskodawcę. Wówczas instytucja właściwa drugiego państwa członkowskiego ma 2 miesiące na zajęcie stanowiska w sprawie decyzji tymczasowej, a jeżeli instytucja, której przekazano wniosek nie zajmie stanowiska w terminie 2 miesięcy od daty jego otrzymania, zastosowanie ma tymczasowa decyzja Wojewody i na jej podstawie wypłaca się świadczenia rodzinne według ustawodawstwa polskiego, a Wojewoda informuje instytucję państwa członkowskiego o kwocie wypłaconych świadczeń. W sytuacji, gdy instytucja drugiego państwa zajmie stanowisko w sprawie decyzji tymczasowej, prawa wnioskującego do żądanych świadczeń rodzinnych według polskiego ustawodawstwa podlegają zawieszeniu do wysokości kwoty przewidzianej przez ustawodawstwo tego państwa. Wojewoda podejmuje wówczas decyzję ewentualnie o ustaleniu prawa i przyznaniu wnioskującemu dodatku dyferencyjnego dla sumy, która przekracza tę kwotę (art. 68 ust. 2 rozporządzenia podstawowego)(por. K. Małysa-Sulińska, A. Kawecka, J. Sapeta [w:] K. Małysa-Sulińska, A. Kawecka, J. Sapeta, Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, LEX/el. 2015, art. 23a – aktualny także na gruncie art. 16 u.p.p.w.d.). Dodać także trzeba, że ustawodawca unijny przewidział procedurę na wypadek, gdyby do zajęcia stanowiska w przewidzianym terminie nie doszło, jak również na wypadek sporu co do zasad pierwszeństwa (ust. 4 i 5 art. 60 rozporządzenia wykonawczego). Regulacje te mają, zdaniem Sądu, funkcję ochronną, a ich celem jest doprowadzenie do szybkiego rozpoznania wniosku i udzielenia świadczeń, bez konieczności angażowania strony w ewentualny spór o właściwość pomiędzy organami (zob. wyrok WSA w Szczecinie z 22 lipca 2021 r., II SA/Sz 226/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Akta sprawy nie potwierdzają, aby Wojewoda dopełnił powyższych obowiązków prowadzących do właściwego załatwienia sprawy z wniosków skarżącej, za które nie można z pewnością uznać pozostawienia jej wniosków z dnia 13 sierpnia 2019 r. i 21 listopada 2019 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego bez rozpatrzenia. W aktach sprawy brak jest dowodów na podjęcie przez Wojewodę działań adekwatnych do sytuacji faktycznej polegającej na braku rozstrzygnięcia wniosków skarżącej przez państwo pierwszeństwa, których obowiązek wynika z powołanych wyżej przepisów rozporządzeń nr 883/2004 i 987/2009. To zaś oznacza, że Wojewoda nie rozpoznał wniosków skarżącej dopuszczając się bezczynności. Stąd też Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do rozpatrzenia sprawy z wniosków skarżącej w terminie 1 miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, o czym orzekł w punkcie 1 wyroku. Przy czym zwrócić należy uwagę, że sposób procedowania w niniejszej sprawie wyznaczają przepisy u.p.p.w.d. w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie w dniu 1 stycznia 2022 r. ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 1981), której art. 17 ust. 2 i 3 ustala zasadę stosowania przepisów dotychczasowych w sprawach świadczenia wychowawczego realizowanego w ramach koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w przypadku złożenia do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy w gminie lub od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres do dnia 31 maja 2022 r.

Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uznał, że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym świadczy konfrontacja przewidzianego do załatwienia sprawy terminu z długotrwałością przedmiotowego postępowania wszczętego wnioskiem skarżącej z 13 sierpnia 2019 r. i 21 listopada 2019 r., które do dnia wniesienia skargi, tj. 21 kwietnia 2023 r., nie zostało zakończone, oraz przyczyn tego stanu sprawy tkwiących w nieprawidłowym prowadzeniu postępowania przez Wojewodę. Jednocześnie, uwzględnić należy, że wprowadzenie systemu opartego na koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego miało na celu, aby osoby objęte niniejszym rozporządzeniem mogły otrzymywać w odpowiednim czasie od właściwej instytucji odpowiedź na swoje wnioski. Jak wskazano w rozporządzeniu nr 883/2004 odpowiedzi należy udzielać najpóźniej w terminach określonych w ustawodawstwie dotyczącym zabezpieczenia społecznego danego państwa członkowskiego, w przypadku gdy takie terminy w nim obowiązują. Pożądane jest, aby te państwa członkowskie, których ustawodawstwo dotyczące zabezpieczenia społecznego nie przewiduje takich terminów, rozważyły ich przyjęcie oraz udostępnienie ich w razie potrzeby zainteresowanym. Procedury stosowane między instytucjami w celu wzajemnej pomocy w odzyskiwaniu należności z tytułu zabezpieczeń społecznych należy usprawnić tak, aby zapewnić skuteczniejsze odzyskiwanie należności i sprawne funkcjonowanie zasad koordynacji. Skuteczne odzyskiwanie należności jest również sposobem przeciwdziałania nadużyciom i oszustwom oraz ich zwalczania, a także sposobem zapewnienia stabilności systemów zabezpieczeń społecznych. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że bezczynność miała charakter kwalifikowany.

Ponadto, Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznał skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1000 zł. Suma pieniężna stanowi swego rodzaju rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za niekorzystne skutki wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zaś jej przyznanie powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego oraz ewentualnego zachowania skarżącego, jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania. Sąd stwierdził, że ww. kwota w istocie będzie adekwatna do okoliczności sprawy, związanych z naruszeniem przez organ terminu załatwienia sprawy, wynikającym z nieprawidłowego prowadzenia postępowania. W ocenie Sądu, wysokość przyznanej sumy pieniężnej, spełniająca kryterium przewidziane w art. 154 § 6 p.p.s.a., zrekompensuje skarżącej skutki spowodowane naruszeniem jej prawa do terminowego rozpoznania sprawy i uzyskania środków finansowych dla dzieci.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od Wojewody na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania w wysokości 480 zł, na które składa się wynagrodzenie pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).

Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.