Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 142/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 136 § 1, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor sądowy Brygida Myszyńska – Guziur po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 marca 2024 r. sprawy ze sprzeciwu Z. K. od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Lublinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 25 stycznia 2024 r., Nr 1/L.RPU/2024 w przedmiocie nakazania przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Lublinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Z. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Z. K. (dalej jako "strona", "skarżący", "wnioskodawca"), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie sprzeciw od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Lublinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 25 stycznia 2024 r. w przedmiocie nakazania przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego.

Z akt sprawy wynikają następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Skarżący wystąpił do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarządu Zlewni w Zamościu z wnioskiem o nakazania Wójtowi Gminy [...] przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego w postaci przepustu zlokalizowanego w drodze gminnej nr [...] (działka nr [...]) w m. L., gm. L., pow. [...], woj. [...] wskazując, że konieczne jest pilne udrożnienie przepustu drogowego zlokalizowanego pod koroną drogi gminnej w pobliżu jego posesji z uwagi na ciągłe podtapianie piwnic w jego domu. Podniósł, że przedmiotowy przepust jest ciągle zasypany, co uniemożliwia swobodny przepływ wody.

W związku ze złożonym wnioskiem w dniu 8 sierpnia 2023 r. zostały przeprowadzone oględziny przez pracowników Nadzoru Wodnego w L. .

W dniu 4 października 2023 r. zostało wszczęte postępowanie

W toku postępowania organ I instancji ustalił, że przedmiotowy przepust został wykonany bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, a przesłane dokumenty nie były wystarczające do stwierdzenia jego legalności.

Decyzją z dnia 12 października 2023 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Zamościu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody [...] umorzył w całości prowadzone postępowanie w sprawie nałożenia na Gminę L. obowiązku przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego w postaci przepustu zlokalizowanego w drodze gminnej nr [...] (działka nr [...]) w m. L., gm. L., pow. [...], woj. lubelskie, wykonania urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację tych szkód zgodnie z art. 191 ust. 1 Prawo wodne, jako bezprzedmiotowe. Organ I instancji wyjaśnił, że nie może w drodze decyzji nakazać właścicielowi urządzenia wodnego, które jest nielegalne przywrócenie poprzedniej funkcji tego urządzenia, wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód na podstawie art. 191 ust.1 ustawy Prawo wodne. Wydanie takiej decyzji oznaczałoby jego legalizację co byłoby sprzeczne z art. 190 ust.1 ww. ustawy.

W odwołaniach od powyższej decyzji T. K. i Z. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie

- art. 73 § 1 i art. 74 § 2 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niczym nieuzasadnioną odmowę sporządzenia i wydania znajdujących się w aktach prowadzonego postępowania kserokopii dokumentów (bez ich uwierzytelnienia) wskazanych przez skarżącego we wniosku z dnia 12.10.2023 r.;

- art. 190 ust. 13 Prawa wodnego poprzez zaniechanie nałożenia na właściciela urządzenia wodnego (Wójta Gminy), w drodze decyzji, obowiązku likwidacji urządzenia, ustalając przy tym warunki i termin wykonania tego obowiązku;

- art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz dokonanie ustaleń faktycznych niezgodnie z zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego.

Zaskarżoną do Sądu decyzją Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej również jako "Dyrektor"), po rozpatrzeniu odwołania T. K. i Z. K. uchylił Dyrektora Zarządu Zlewni w Zamościu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody [...] z dnia 22.11.2023 r., znak: [...], umarzającą w całości prowadzone postępowanie w sprawie nałożenia na Gminę L. obowiązku przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego w postaci przepustu zlokalizowanego w drodze gminnej nr [...] (działka nr [...]) w m. [...], gm. L., pow. [...], woj. [...], wykonania urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację tych szkód i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie organ odwoławczy wskazał, że skupił się wstępnie na ustaleniu czy rzeczywiście w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 191 ust. 1 Prawa wodnego? Czy przepust komunikacyjny posadowiony w ciągu drogi publicznej wykonany w 1997 r. faktycznie należy uznać za odrębną budowlę - urządzenie wodne w rozumieniu art. 18 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U z 1974 r. Nr 38 poz. 230 z późn. zm.), czy też za element drogi jako drogowy obiekt inżynierski w rozumieniu art 4 pkt. 12 w związku z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych (Dz. U z 1985 r. Nr 14 poz. 60 z późn. zm.). Wyjaśnił, że z notatki służbowej pracowników Nadzoru Wodnego w L. PGW Wody Polskie, znajdującej się w aktach sprawy wynika, że przedmiotowy przepust nie stanowi urządzenia wodnego. Tymczasem organ I instancji w swoim rozstrzygnięci zupełnie pominął powyższą kwestię. Nie dołożył należytych starań, aby udowodnić, że w jego ocenie ww. przepust stanowi urządzenie wodne, a nie urządzenie służące jedynie zabezpieczeniu przed zakłóceniem stosunków wodnych po obydwu stronach korpusu drogowego, a zatem jego wykonanie wymagało usankcjonowania w zakresie przepisów wynikających z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji nie uzasadnił na jakiej podstawie uznał, że wydanie decyzji restytucyjnej w trybie art. 191 ust. 1 Prawa wodnego stanowiłoby legalizację przedmiotowego przepustu, zgodnie z przepisami art. 190 ust. 1 Prawa wodnego, co stanowiło podstawę umorzenia w całości prowadzonego postępowania. W ocenie Dyrektora organ I instancji mógł skorzystać z delegacji prawnej zawartej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawiesić postępowanie do czasu rozstrzygnięcia postępowania w trybie art. 190 ust. 2 Prawa wodnego, które może prowadzić jako organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonanie urządzeń wodnych, jednak nie podjął takich działań.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego zawartych w odwołaniu organ II instancji uznał za zasadny pierwszy i trzeci zarzut, natomiast drugi zarzut uznał za chybiony. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 74 § 2 k.p.a. odmowa wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W rozpatrywanym przypadku wnioskodawca nie żądał uwierzytelnienia dokumentów, jednakże należy pamiętać tu o zasadzie zaufania do władzy publicznej zawartej w art. 8 § 1 k.p.a. i w przypadku odmowy wydania kopii akt sprawy analogicznie zastosować przepisy wynikające z art. 74 § 2 k.p.a., czego organ I stopnia nie dopełnił. W ocenie organu II instancji organ I instancji nie dopełnił również dyspozycji wynikających z art. 77 § 1 k.p.a. nie rozpatrując zebranego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Ponadto zdaniem organu II instancji postępowanie prowadzone w trybie art. 190 ust. 13 Prawa wodnego jest odrębnym postępowaniem, choć w tym przypadku organ jest ten sam, zatem nie może stanowić zarzutu do postępowania prowadzonego w trybie art. 191 ust.1 Prawa wodnego, przez co, zdaniem organu odwoławczego zarzut drugi należało uważać jako chybiony.

Dyrektor wskazał na warunki jakim powinno odpowiadać uzasadnienie decyzji oraz podał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji powinien szczegółowo odnieść się do zarzutów zgłoszonych przez skarżących w odwołaniach oraz rozważyć ponownie przedstawione wątpliwości.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją w sprzeciwie do tut. Sądu Z. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji podniósł, że zaskarżona decyzja nie wypełnia dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a.

W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano m.in., że organ prowadząc postępowanie odwoławcze naruszył dyspozycję art. 35 § 3 k.p.a. poprzez przekroczenie ustawowego miesięcznego terminu na załatwienie tej sprawy a przy tym obowiązek poinformowania mnie o przyczynie zwłoki w jej załatwieniu, co wynika wprost z zapisu art. 36 § 1 i 2 k.p.a. (odwołanie wpłynęło do organu w dniu 19 grudnia 2023 r. zaś decyzja została wydana dnia 25 stycznia 2024 r.). Skarżący wskazał, że organ odwoławczy w ww. decyzji nie odniósł się w żaden sposób do wyrażonych w odwołaniu wątpliwości co do swojej właściwości ale nie w sensie formalnym, tylko w tej konkretnej sprawie z uwagi na podniesione w nim zarzuty, w tym również naruszenia przepisów prawa procesowego. Podniesiono także, że został pominięty wniosek o sprostowanie w trybie art. 113 § 1 k.p.a. wskazanych w decyzji organu I instancji błędów i nieścisłości. Ponadto organ odwoławczy dopuścił się naruszenia innych przepisów, w szczególności art. 15 k.p.a., stanowiącym w swej treści, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, czemu to organ nie sprostał w toku prowadzonego postępowania odwoławczego. Skarżący zwrócił uwagę, że co prawda w odwołaniu wnioskował do organu o uchylenie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia z uwagi na naruszenie przepisów postępowania będąc w przeświadczeniu, że odwołanie to zostanie rozpoznane rzetelnie i zgodnie z przepisami, , ale jednocześnie w oparciu o doświadczenie życiowe wniósł alternatywnie o uchylenie tej decyzji w całości lub w części i orzeczenie co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., co jego zdaniem, w świetle zgromadzonych w aktach materiałów byłoby jedynym właściwym rozwiązaniem.

Zdaniem skarżącego wywód organu odwoławczego dotyczący przedmiotowego przepustu dokonany w oparciu o całość zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego i nie wskazując przy tym na konieczność jego uzupełnienia o nowe dowody w tym zakresie oznacza, że organ odwoławczy powinien tą kwestię rozstrzygnąć we własnym postępowaniu. Skarżący stwierdził, że organ odwoławczy zamiast rzetelnie przeprowadzić to postępowanie w oparciu o obowiązujące przepisy prawa i w konsekwencji wydać merytoryczne rozstrzygnięcie dokonał jedynie oceny decyzji organu I instancji poprzez wytkniecie mu błędów, co jednak nie spełnia przesłanek warunkujących wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Na poparcie swojego stanowiska powołał orzecznictwo sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie.

W replice na odpowiedz na sprzeciw skarżący podniósł m.in., że treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie daje podstawy do zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., który to przepis w świetle doktryny i orzecznictwa ma charakter wyjątkowy. Zdaniem skarżącego wydając decyzję, organ powinien był nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymagających wyjaśnienia, ale i wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował trybu art. 136 k.p.a., gdyż tylko to daje podstawę do wydania decyzji kasacyjnej, czego już jednak nie uczynił zarówno wówczas, jak też i w odpowiedzi na sprzeciw, które to stwierdzenie oparł o prawomocne orzeczenia sądów administracyjnych. Ponadto organ nie odniósł się do pozostałych podniesionych w sprzeciwie zarzutów, co tylko świadczy o braku dobrej woli do szybkiego i zgodnego z prawem załatwienia sprawy. Skarżący wskazał, że organ odwoławczy mógł przeprowadzić dowód we własnym zakresie np. w postaci oględzin w terenie tegoż przepustu bądź zlecić taką czynność organowi I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw okazał się zasadny.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, w której organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji, wydaną w przedmiocie umorzenia postępowanie w sprawie nałożenia na Gminę L. obowiązku przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego w postaci przepustu zlokalizowanego w drodze gminnej nr [...] (działka nr [...]) w m. [...], gm. L., pow. [...], woj. [...], wykonania urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację tych szkód.

Na wstępie należy wyjaśnić, że w myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) - dalej: p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). Z kolei zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola sądowoadministracyjna w sprawie ze sprzeciwu na decyzję kasacyjną zasadniczo ograniczona jest do badania kwestii proceduralnych związanych z istnieniem bądź nieistnieniem w badanej sprawie przesłanek do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji wydanej w pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia (art. 64e p.p.s.a.).

Rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie może weryfikować, czy organ II instancji trafnie zidentyfikował okoliczności istotne dla sprawy i dokonał prawidłowej oceny skutków prawnych poczynionych ustaleń faktycznych. W ten sposób wkroczyłby bowiem w materię z zakresu prawa materialnego, to jest w proces odkodowania z treści przepisu prawa materialnego hipotezy normy w nim zawartej, uzasadniającej jego zastosowanie. Tego rodzaju ocen, mających wpływ na prawa i obowiązki obywateli, sąd administracyjny dokonywać może bowiem jedynie w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną kończącą postępowanie w sprawie, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkich stron postępowania administracyjnego oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego.

Dalej należy zaznaczyć, że sprzeciw został rozpoznany na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z regułą wskazaną w art. 64d § 1 p.p.s.a.

W tym miejscu wyjaśnić należy, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Poza tym, jeżeli organ I instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a k.p.a.). Ponadto, stosując przepis art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy powinien również uwzględnić obowiązywanie art. 136 § 1 k.p.a., dotyczący uzupełniającego postępowania dowodowego. W przypadku zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, tj. uchylić zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, o ile nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 138 § 2b k.p.a. Co do zasady, organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w przeprowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia wszystkich kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. powinna tym samym być interpretowana łącznie z przepisami art. 15 i art. 136 k.p.a. Pierwszy z nich statuuje zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a drugi określa granice uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 k.p.a., stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 k.p.a.). Niemniej jednak, zgodnie z tą zasadą rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z dnia 30 października 2019 r. sygn. akt II OSK 3040/17). Decyzji organu odwoławczego należy zatem stawić wszystkie wymagania wynikające z powyżej przywołanych przepisów, jak konieczność respektowania zasady prawdy obiektywnej (art. 7), zasady prowadzenia postępowania w sposób wzbudzający zaufanie do władzy publicznej (art. 8), zasady przekonywania, tj. wyjaśniania przesłanek podjętych rozstrzygnięć (art. 11), z którymi wiążą się wymogi w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego i motywowania stanowiska organu (przede wszystkim art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 oraz art. 107 § 3 k.p.a.).

Należy także podkreślić, że w postępowaniu wywołanym wniesieniem sprzeciwu sąd administracyjny nie bada, jak powinny zostać ukształtowane określone prawem obowiązki czy prawa stron i czy organy uczyniły to prawidłowo, mając na uwadze odpowiednie przepisy. Sąd ma ocenić wyłącznie, czy zaistniały wskazane w art. 138 § 2 k.p.a. procesowe podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej, tj. czy postępowanie przed organem I instancji było wadliwe pod względem przepisów procesowych, które je regulują i czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. NSA w wyroku z dnia 6 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 882/23, dostępnym jw.).

W kontrolowanej sprawie Sąd stwierdził, że sprzeciw jest zasadny, bowiem kwestionowana decyzja narusza art. 138 § 2 k.p.a.

W realiach rozpoznawanej sprawy organ II instancji nie wywiązał się w pełni z obowiązków, jakie są niezbędne do wykazania zaistnienia podstawy do zastosowania takiego rozstrzygnięcia, jakie zostało wydane w postępowaniu odwoławczym. Podkreślić należy, że zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające. Zarazem, w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji nie ustali poprawnie stanu faktycznego, organ odwoławczy w istocie ma ustawowy nakaz orzekania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (por. np. wyroki NSA z dnia 9 maja 2023 r. sygn. akt I OSK 489/23 i 29 marca 2023 r. sygn. akt I OSK 376/23). Organ odwoławczy może jednak uzupełnić postępowanie dowodowe jedynie w granicach określonych w art. 136 k.p.a. Dodatkowe postępowanie wyjaśniające nie może jednak dotyczyć ustalenia kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznej, warunkującej przedmiot i zakres dalszego postępowania wyjaśniającego (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 678/08). Różnica między dodatkowym postępowaniem uzupełniającym a koniecznością uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części w istocie sprowadza się do określenia zakresu postępowania wyjaśniającego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co jest możliwe jedynie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy (por. NSA w wyroku z dnia 24 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1984/22). W związku z powyższym rozstrzygając, czy w sprawie możliwe jest jej merytoryczne załatwienie w instancji odwoławczej czy też konieczne jest wydanie decyzji kasacyjnej, organ odwoławczy powinien wykazać, że kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy tym, możliwość wydania decyzji kasacyjnej powinna uwzględniać normy wynikające z art. 136 k.p.a., bowiem w sytuacji, gdy organ odwoławczy dysponuje prawną możliwością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wydanie decyzji kasacyjnej stanowi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 46/22).

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie organ II instancji nie dokonał wnikliwego wyjaśnienia istotnych okoliczności i prawidłowego umotywowania zaistnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, jak i sformułowania odpowiednich wskazań i wytycznych dla organu I instancji. Nie do zaakceptowania jest w ocenie Sądu sformułowanie wytycznych dla organu I instancji w ten sposób, że "powinien szczegółowo odnieść się do zarzutów zgłoszonych przez skarżących w odwołaniu z dnia 8 grudnia 2023 r.". Podkreślić należy, że to rolą organy odwoławczego jest rozpoznanie odwołania i zarzutów w nim zawartych, a nie zlecenie tego organowi I instancji. Jeżeli organ odwoławczy uznał, że określone okoliczności powinny być wyjaśnione, powinien w sposób jasny i precyzyjny wskazać je w uzasadnieniu decyzji. Organ II instancji powinien wskazać organowi I instancji konkretne okoliczności, które powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, jakie dowody również powinny być przeprowadzone w celu ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy dotyczącego spornego przepustu. W sytuacji, jeżeli organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji nie zleca organowi uzupełnienia materiałów i dowodów w sprawie to należałoby uznać, że materiał dowodowy jest kompletny i na jego podstawie organ II instancji może orzekać, gdyż nie wykazano, że zachodzi przesłanka, o których mowa w art. 138 § 2 tj. koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Sąd podkreśla, że uchylając decyzję organ drugiej instancji powinien podać konkretne wytyczne co do dalszego postępowania przez organ pierwszej instancji, czego w niniejszej sprawie zabrakło. W uzasadnianiu zaskarżonej decyzji zawarte są nakazy sformułowane bardzo ogólnie, bez jakiegokolwiek powiązania. W ocenie Sądu brak odpowiednich ustaleń i rozważań narusza reguły postępowania administracyjnego - przede wszystkim art. 7 i art. 8 § 1 oraz art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Organ II instancji nie wyjaśnił bowiem istotnych kwestii wymagających ustalenia i zbadania w sprawie i nie umotywował odpowiednio, że poczynienie przez organ odwoławczy samodzielnych ustaleń w zakresie spornego przepustu przekracza granice uzupełniającego postępowania dowodowego. Innymi słowy, nie wykazał, że naruszenie przepisów postępowania wynikające z uchybień organu I instancji stanowi konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jeżeli organ II instancji uznał, że w sprawie zachodzą zasadnicze uchybienia procesowe na etapie postępowania wyjaśniającego (w zakresie gromadzenia materiału dowodowego, ustalania okoliczności faktycznych i ich oceny), których usunięcie - w jego ocenie - przekraczałoby granice postępowania uzupełniającego, to powinien był jasno i wyczerpująco uzasadnić swoje stanowisko, jednoznacznie wskazując, z jakich powodów nie mógł merytorycznie rozstrzygnąć sprawy.

Podsumowując, kontrola decyzji zaskarżonej w drodze sprzeciwu wykazała, że organ II instancji nie umotywował należycie spełnienia warunków do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., wobec czego doszło po stronie organu do naruszenia tego przepisu. W takich warunkach wydanie decyzji kasacyjnej musiało być uznane co najmniej za przedwczesne, skoro nie znalazło wymaganego uzasadnienia w motywach zaskarżonej decyzji. W okolicznościach badanej sprawy wciąż pozostaje kwestią otwartą, czy zaistniały dostateczne podstawy do wydania przez organ odwoławczy tego rodzaju decyzji. W konsekwencji należało uwzględnić sprzeciw, gdyż zostały spełnione przesłanki do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ II instancji uwzględni wytyczne co do dalszego postępowania wynikające z niniejszego uzasadnienia, bowiem organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania odnoszące się do konieczności właściwego uzasadnienia decyzji administracyjnej. Z treści uzasadnienia nie wynikają okoliczności, które w myśl art. 138 § 2 k.p.a. uzasadniałaby uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej oraz praktycznie żadne wskazania, co do dalszego postępowania.

W tym stanie rzeczy Sąd orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.