Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 743/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1 pkt 19
journal: Dz.U. 2023 poz 1587
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
article: art. 15
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Dudar, sędzia WSA Barbara Romanczuk (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 16 sierpnia 2023 r. nr 408.134/G-2/XV/23 w przedmiocie usunięcia odpadów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Burmistrza Drohiczyna z dnia 7 lipca 2023 r. nr RG.6236.1.2021; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku na rzecz skarżącego M. M. kwotę 200,00 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 16 sierpnia 2023 r. znak 408.132/G-2/XV/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku (dalej organ II instancji lub SKO) po rozpoznaniu odwołania Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa w Warszawie Oddziału Terenowego w Białymstoku (dalej KOWR lub odwołujący) od decyzji Burmistrza Drohiczyna z dnia 7 lipca 2023 r. znak RG.6236.1.2021, nakazującej odwołującemu usunięcie z działki nr [...], znajdującej się w miejscowości i obrębie geodezyjnym Z. gmina Drohiczyn zgromadzonych tam odpadów, orzekło zaskarżoną decyzję uchylić w całości i orzec w ten sposób, że:

1. nakazać M. M. usunięcie z działki nr [...], znajdującej się w miejscowości i obrębie geodezyjnym Z. gmina Drohiczyn zgromadzonych tam odpadów o wskazanych kodach, zgodnie z obowiązującymi przepisami, przy czym w przypadku wykrycia szczątkowych ilości odpadów niebezpiecznych zabrania się ich oddzielania od pozostałych odpadów.

2. Wykonanie decyzji powinno nastąpić przez przetransportowanie odpadów do uprawnionego miejsca odzysku lub unieszkodliwiania (składowania) prowadzonego przez podmiot posiadający odpowiednie zezwolenia właściwego organu zgodnie z ustawa o odpadach, z którym to podmiotem strona zawrze stosowną umowę.

3. Czynności objęte niniejszym nakazem strony powinny zakończyć w terminie 6 miesięcy od kiedy decyzja niniejsza stanie się ostateczna.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

W dniu 28.01.2022r przez Burmistrza Drohiczyna została wydana decyzja znak RG.6236.1.2021 nakazująca obecnym właścicielom działki nr geod [...] w miejscowości i obrębie Z., gmina Drohiczyn tj.: I. L., J. Z., A. T., P. G., A. M., J. Z., T. Z. oraz A. G., usunięcie odpadów znajdujących się na tej działce zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W dniu 21.02.2022r. do Urzędu Miejskiego w Drohiczynie wpłynęło odwołanie od w/w decyzji Burmistrza Drohiczyna, złożone przez właścicieli.

Po przekazaniu odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, decyzją z dnia 10 marca 2022 r. w całości uchylono decyzję organu I instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownej analizie dokumentacji wezwano M. M. w charakterze świadka. Po wysłuchaniu świadek ten wyjaśnił, że działka od początku dzierżawy była częściowo zalesiona, częściowo znajdowało się na niej pastwisko i od początku były na niej śmieci. Dzierżawca dodał również, że nie wiedział o zgromadzonych odpadach przed rozpoczęciem dzierżawy (protokół z dnia 14.06.2023r.). Po uzyskaniu tych informacji Burmistrz Drohiczyna postanowił powołać biegłego – M. S., specjalistę w zakresie leśnictwa, a także w zakresie ochrony i kształtowania środowiska, celem dokonania oględzin i sporządzenia opinii w sprawie składowanych odpadów na w/w działce. Po zasięgnięciu opinii dendrologicznej, ustalono jako bezsporny fakt zanieczyszczenia terenu w/w działki. Stanowiła ona w ok. 50% dojrzały drzewostan sosnowy, jak również użytek rolny (Ps), nieużytkowany od szeregu lat. Położenie nieruchomości przy drodze Krajowej Nr 62 Drohiczyn - Siemiatycze jak również wzdłuż przejezdnej drogi lokalnej gruntowej, brak zabudowań mieszkalnych w bezpośrednim sąsiedztwie, stwarza dogodne warunki do tworzenia dzikich wysypisk śmieci. Podobne zjawisko niekontrolowanego składowania odpadów występuje również na terenie sąsiedniej działki od strony wschodniej, nr [...]. Charakterystyka, rodzaj odpadów i czasookres składowania jest bardzo podobny. Łącznie teren nieruchomości zalegają odpady powierzchniowe i wgłębne na powierzchni 0.11 ha, co stanowi 27% areału działki nr [...]. Jak wykazały szczegółowe badania terenowe (charakterystyka drzewostanu, odnowień naturalnych, badania glebowe sondą, odkrywki glebowe, charakterystyka i rodzaj odpadów), składowane najstarsze odpady w znacznej części mogą pochodzić nawet z okresu ostatnich 15 - 19 lat. Dowodem powyższego są odnalezione opakowania z 2003 roku. Nie stwierdzono na terenie nieruchomości występowania opadów bieżących. Jednocześnie wykonane badania wieku odnowień naturalnych sosny od strony wschodniej drzewostanu, świadczą o terminie zakopania części odpadów. Prawdopodobnie wcześniej, nawet przez kilkanaście lat, składowane były pod okapem drzew. W miejscach tych po uprzednim zbadaniu gleby sondą, a także wskazanych przez T. Z. podczas wstępnych oględzin, wykonano 7 odkrywek glebowych, które potwierdziły fakt występowania odpadów na różnej głębokości od 0.20 m do 1.0 m. Charakterystyka i rodzaj odpadów w zarówno powierzchniowych i wgłębnych nie jest zróżnicowana, a technologia ich wytworzenia (opakowania) w wielu wypadkach potwierdza odległe czasy produkcji. Nie odnaleziono w trakcie oględzin śladów w postaci dokumentów, rachunków i korespondencji itp. mogących wskazywać sprawców nielegalnego wywozu odpadów, aczkolwiek nie są one twardym dowodem w postępowaniach sądowych, bez potwierdzenia zeznań naocznych świadków.

Organ I instancji uznał, że z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynikało, że przed wydzierżawieniem w/w działki w dniu 15.03.2005r. dla M. M., Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w Białymstoku był w pełni odpowiedzialny za to co dzieję się na działce oraz za to co się na niej znajduje. Biorąc pod uwagę w/w okoliczności oraz to że odpady znalazły się na działce 15-19 lat temu, a także organowi I instancji wiadomo było, kto wtedy był za nie odpowiedzialny stosownie do art. 26 ust. 1 i 4 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 699 ze zm. dalej u.o.). posiadacz odpadów został obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Organ I instancji podkreślił, że ustawodawca wskazuje w art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o, że posiadaczem odpadów jest wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów. Dodatkowo domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Pojęcie władającego powierzchnią ziemi zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 44 ustawy z 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2556 z późn. zm.). i rozumie się przez to właściciela nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony, jako władający.

Organ I instancji podkreślił także, że aktualni właściciele nieruchomości o nr geod. [...] położonej w obrębie Z., gmina Drohiczyn, wskazani w pierwszej decyzji organu, jako osoby zobowiązane do usunięcia odpadów, nie są odpowiedzialni za zgromadzenie odpadów na w/w działce, ponieważ są oni właścicielami od 18 lipca 2018r. (zmiana właściciela nieruchomości) tj. uprawomocnienie się orzeczenia Sądu Rejonowego w Bielsku Podlaskim. Do tej daty właścicielem a zarazem władającym powierzchnią ziemi był Skarb Państwa reprezentowany przez Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w Białymstoku. Domniemanie przewidziane w art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. sprawia, że w przeważającej części sytuacji za odpady pozostawione nielegalnie na gruncie odpowiada właściciel nieruchomości. Dotyczy to okresu dzierżawy nieruchomości dz. nr [...] przez KOWR, który reprezentował Skarb Państwa.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł KOWR, reprezentowany przez pełnomocnika. W odwołaniu zarzucono:

1. naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. przez czynienie ustaleń faktycznych w oderwaniu od zebranego materiału dowodowego oraz bez rozpatrzenia całości zgromadzonego materiału dowodowego a przejawiających się w przyjęciu, że:

a) posiadaczem wszystkich odpadów na działce jest KOWR, tymczasem właściwa ocena materiału dowodowego (w tym w zakresie opinii dendrologicznej) i przy uwzględnieniu zasad doświadczenia życiowego winno prowadzić do wniosku, że skoro wiek najstarszych stwierdzonych odpadów pochodzi z 2003 r. i stwierdzono także istnienie "młodszych śmieci" - przy założeniu, że śmieci trafiały na działkę sukcesywnie (od razu po ich wytworzeniu) - wskazywać winno, że odpady były na działce gromadzone przez wiele lat - w tym także w 2005 r. (wydzierżawienia działki) i latach kolejnych a z tego płynie wniosek, że posiadaczy odpadów było kilku - co najmniej dzierżawca i podmiot będący właścicielem przed 2005 r.

b) najstarsze odpady zostały zgromadzone na działce [...] w okresie 15 tymczasem ocena opinii dendrologicznej przez pryzmat doświadczenia życiowego winna prowadzić do wniosku, że nie można przyjąć z całą pewnością, iż skoro niektóre odnalezione na działce nr [...] przedmioty miały daty do spożycia z października 2003 r. (czy też z lat wcześniejszych) to wskazywać by miało, że zaraz po ich użyciu znalazły się one na działce [...] a przez to nie sposób przyjąć, że odpowiedzialność za nie spoczywa na podmiocie władającym działką przed 2005 r.;

c) KOWR był w pełni odpowiedzialny za to co "działo się" na działce [...] przed jej wydzierżawieniem w 2005 r. tymczasem należy stwierdzić, że: w świetle wyroku Sądu Rejonowego w Bielsku Podlaskim z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. I C 595/17 i uzasadnienia do niego (s. 2 - 3 uzasadnienia) Skarb Państwa (którego prawa własności do nieruchomości rolnych zgromadzonych w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa obecnie wykonuje KOWR) nie jest i nigdy nie był właścicielem działki [...] bowiem wskutek unieważnienia - decyzji Ministra Rolnictwa i Reformy Rolnej z dnia 13 czerwca 1949, Nr UR.PO. 1.2/6 i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody Białostockiego z dnia 24 listopada 1948 r.. Nr: U.R.ol.l/l-96,97/Bk - przez ostateczną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 stycznia 2013 r., GZrn-057-625-318/12 nastąpił stan jakby ta decyzja nigdy nie została wydana co oznacza, że Skarb Państwa - KOWR nie może być traktowany jako posiadacz odpadów lub władający gruntem; dowody z dokumentów w postaci: decyzji Wojewody Białostockiego z dnia 20.03.1995 r., znak GG.Vll.A.60135/5- 217/95 i protokołu zdawczo - odbiorczego z dnia 21.06.1995 r. do tej decyzji i protokołu z oględzin nieruchomości z dnia 21.06.1995 r. do tej decyzji (zgłoszone przez KOWR przy piśmie z dnia 15.06.2023 r.), protokołu zdawczo - odbiorczego sporządzonego pomiędzy poprzednikiem prawnym KOWR (Agencją Nieruchomości Rolnych) a dzierżawcą panem M. M. w dniu 15 marca 2005 r. działkę nr [...] - wskazują, że na działce przed jej wydzierżawieniem w 2005 r. nie był odpadów;

d) uczestnicy postępowania, tj. T. Z., J. Z., J. Z., E. L., A. M., P. G., A. T., E. G. są właścicielami działki nr [...] od 18 lipca 2018 r. tymczasem w świetle prawa (ww. decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 2013 r. i wyroku Sądu Rejonowego w Bielsku Podlaskim z dnia 14 czerwca 2018 r.) są oni właścicielami działki nieprzerwanie po swoich spadkodawcach;

e) KOWR w "przeważającej części" (str. 5 uzasadnienia decyzji) odpowiada za odpady zgromadzone na działce mimo takiego ustalenia z niewiadomych przyczyn organ ustalił, że odpady w "całości" ma usunąć KOWR tymczasem ustalenie, że KOWR odpowiada w przeważającej części za odpady winno skutkować co najwyżej stwierdzeniem, że za odpady odpowiada KOWR i jeszcze inny podmiot jednocześnie (solidarnie) skoro KOWR nie odpowiada za całość odpadów - przy czym ten zarzut podnoszę z ostrożności procesowej w przypadku niepodzielenia przez Organ Odwoławczy zarzutów KOWR wskazanych powyżej w zakresie lit, a-d:

2) art. 26 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j.: Dz. U. 2022 poz. 699 z późn. zm.), zwana dalej "u.o.", przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że posiadaczem odpadów z działki [...] jest KOWR co skutkowało nałożeniem nakazu usunięcia śmieci przez KOWR, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że posiadaczem odpadów są inne niż KOWR podmioty co winno skutkować nałożeniem obowiązku usunięcia śmieci przez te inne podmioty,

3) art. 107 ust. 3 k.p.a. przez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dlaczego Organ nie uznał mocy dowodowej dowodów z dokumentów zgłoszonych przez KOWR wraz z pismem z dnia 15.06.2023 r.

Decyzją z dnia 16 sierpnia 2023 r. znak 408.132/G-2/XV/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, po rozpoznaniu odwołania KOWR, uchyliło zaskarżoną decyzję i orzekło co do istoty sprawy, uznając, że obowiązek usunięcia odpadów z przedmiotowej działki spoczywa na dzierżawcy nieruchomości tj. M. M..

W uzasadnieniu stanowiska organ odwoławczy wskazał, że w decyzji uchylającej z dnia 10.03.2022 r., Kolegium nakazało wyjaśnienie, kto jest właścicielem nieruchomości, na której deponowane są odpady a następnie - kto jest posiadaczem odpadów. Co istotne w żaden sposób nie przesądzono, o tym który z uczestników postępowania powinien być adresatem nałożonego obowiązku. W związku z powyższym SKO jeszcze raz wskazało, że na podstawie art. 26 ust. 1 i 2 u.o., posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Ponadto przytoczyło treść pozostałych regulacji mających zastosowanie w sprawie oraz aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych.

Kolegium podkreśliło, że organ I instancji orzekł, na podstawie przygotowanej w sprawie opinii biegłego uznając, że odpady znalazły się na działce 15-19 lat temu, a zatem przed wydzierżawieniem w/w działki w dniu 15.03.2005r. dla M. M., KOWR był w pełni odpowiedzialny za to co dzieje się na działce oraz za to co się na niej znajduje. Właścicielem do 18 lipca 2018r. a zarazem władającym powierzchnią ziemi był Skarb Państwa reprezentowany przez KOWR, a to oznaczało, że za usuniecie odpadów odpowiada KOWR.

W ocenie Kolegium takich wniosków nie można wyprowadzić ze zgromadzonego materiału dowodowego, a wydana decyzja pomija w uzasadnieniu szereg okoliczności, które zgłaszał skarżący także w toku postępowania (pismo z dnia 15.06.2023 r.). Przede wszystkim nie wykazano, by to KWOR gromadził odpady na nieruchomości. Owszem KOWR wiedział o tym, że odpady na nieruchomości się znajdują - o czym świadczy szeroka korespondencja (dołączona do odwołania z dnia 15.02.2022 r.), ale nie oznacza to, że KWOR odpady na nieruchomości deponował. W ocenie Kolegium nie dowiedziono w sposób wystarczający i pełny, że odpady mogły się znaleźć na nieruchomości poprzez działanie KOWR. Nie można więc twierdzić, by udowodniono, że odpady deponowano za wiedzą KOWR, czy też KWOR był wytwórca odpadów. W ocenie Kolegium nie obalono w ten sposób domniemania, że to władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów. Organ I instancji całkowicie pominął okoliczności zgłaszane przez KOWR, a odnoszące się do kwestii własności działki o nr [...]. W świetle dołączonego przez KOWR z pismem z dnia 15.06.2023 r. wyroku Sądu Rejonowego w Bielsku Podlaskim z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. I C 595/17 i uzasadnienia do niego (s. 2 - 3 uzasadnienia) Skarb Państwa (którego prawa własności do nieruchomości rolnych zgromadzonych w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa obecnie wykonuje KOWR) nie jest i nigdy nie był właścicielem działki [...], wskutek unieważnienia decyzji przez ostateczną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 stycznia 2013 r., GZrn-057-625-318/12. Nastąpił stan jakby ta decyzja nigdy nie została wydana co oznacza, że Skarb Państwa - KOWR nie może być traktowany jako władający gruntem. Nie udowodniono więc, by KWOR był wytwórcą odpadów, ani ich posiadaczem, jako władający powierzchnią ziemi.

Na tej podstawie Kolegium zauważyło, że KOWR zawarł z M. M. umowę dzierżawy - najpierw w dniu 15.03.2005 r. do dnia 30.09.2015 r. Aneksem z dnia 28 września 2018 r. przedłużona do 31 października 2028 r. Z protokołu przesłuchania M. M. z dnia 14.06.2022 r. wynika, że odpady już wcześniej znajdowały się na nieruchomości, ale jak twierdzi "Po kontroli KOWR nakazano usunąć odpady. Dzierżawca usunął te odpady na wysypisko zlecając pracę". Twierdzenie to jest trudne do zweryfikowania, tym bardziej, że jak wynika z korespondencji dołączonej do poprzedniego odwołania, KOWR wielokrotnie wzywał do usunięcia odpadów, ale jednocześnie dowodzi faktu, że dzierżawca poczuwa się do odpowiedzialności za odpady gromadzone na nieruchomości. Domniemanie z art. 3 pkt 19 u.o. zdejmuje z organów prowadzących postępowanie obowiązek dociekania, kto był wytwórcą odpadów. Dlatego władający gruntem muszą mieć świadomość dbałości o porządek na swoich nieruchomościach i odpowiedzialności za działania, osób trzecich, prowadzące do zanieczyszczenia ich nieruchomości. Pod pojęciem władającego należy także rozumieć podmioty, które władają nieruchomością (powierzchnią ziemi) w oparciu również np. o umowy cywilnoprawne, tj. najem, dzierżawa (por. Wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 maja 2017 r., sygn. IV SA/Wa 3167/16, dostępny na: CBOSA).

Zdaniem SKO, skoro w toku postępowania nie udowodniono, by kto inny był wytwórcą odpadów, to za ich usuniecie odpowiada władający powierzchnią ziemi, przez co należy rozumieć także dzierżawcę nieruchomości. Faktem jest, że KOWR zawarł aneks do umowy dzierżawy w momencie, kiedy formalnie nie był już właścicielem nieruchomości, przedłużając jej trwanie do 31 października 2028 r., ale materiał dowodowy wskazuje po pierwsze, że odpady znajdowały się na nieruchomości już wcześniej, tj. w poprzednim okresie dzierżawy (dowodzi tego, dołączona do odwołania z dnia 15 lutego 2022 r., korespondencja prowadzona przez KOWR, czy protokół przeglądu nieruchomości z 29 maja 2019 r.). Po drugie zaś żadna ze stron nie dołączyła do materiału dowodowego dokumentów wskazujących na nieobwiązywanie umowy dzierżawy. Właściciele nieruchomości mieli przecież prawo do wypowiedzenia umowy czego nie uczynili. W odwołaniu z dnia 15 lutego 2022 r. pełnomocnik KOWR zwraca uwagę na fakt zawarcia aneksu w momencie, kiedy KWOR nie był już właścicielem działki, ale jednocześnie nie podważa samego aneksu. Przedkłada także pismo KOWR z dnia 25.11.2019 r. informujące M. M. o tym, że w prawa i obwiązki wydzierżawiającego wstąpili T. Z., G. Z., E. L., J. Z., A. M., A. T., A. E. G.

W ocenie Kolegium zgromadzony materiał dowody wskazywał zatem, że za usunięcie odpadów odpowiedzialny powinien być dzierżawca nieruchomości, jako władający powierzchnią ziemi.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł M. M.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego o przesłuchanie świadków, przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie.

Na tej podstawie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji z powodu wskazanego naruszenia, które miało istotny wpływ na wynik oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że z treści opinii dendrologicznej sporządzonej przez biegłego P. M. S., której przedmiotem było zbadanie wszystkich okoliczności związanych z okresem składowania odpadów na wymienionej działce, na podstawie obecnego stanu samosiewu roślin gatunków drzewiastych porastających teren działki wynika, że składowane najstarsze odpady w znacznej części mogą nawet pochodzić z okresu ostatnich 15-19 lat. Wskazują na to odnalezione opakowania z datą do spożycia 2003 r. Zdaniem skarżącego, przed wydzierżawieniem mu w/w działki w dniu 15.03.2005 r. to KOWR był w pełni odpowiedzialny za to co dzieje się z przedmiotową działką. Niezrozumiałym i bardzo krzywdzącym dla niego jest zatem uzasadnienie zawarte w decyzji SKO, które polegało na domniemaniu, a nie na faktach stwierdzonych przez biegłego i zawartych w całości akt sprawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoją argumentację i podkreślając, iż skoro w toku postępowania nie udowodniono, by kto inny był wytwórcą odpadów, to za ich usuniecie odpowiada władający powierzchnia ziemi, przez co należy rozumieć także dzierżawcę nieruchomości. W ocenie Kolegium przesłuchanie świadków nie wniosłoby niczego do przedmiotowej sprawy. Faktem jest, że odpady na nieruchomości mogą pochodzić z okresu 15- 19 lat, ale jak dowodzi zgromadzony materiał dowodowy, nie ma możliwości ustalenia ich wytwórcy, czyli nie da się obalić domniemania wynikającego z art. 3 pkt 19 u.o.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023r. poz. 1634 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.) stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że skarga okazała się być zasadna, choć z innych przyczyn niż w niej wskazano.

Zasadniczym powodem, dla którego skarżona decyzja organu II instancji uległa uchyleniu, było naruszenie przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania, określonej w art. 15 k.p.a.

Przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy rozstrzygniętej uprzednio decyzją organu I instancji, poprzez dokonanie oceny, czy odwołanie strony jest uzasadnione, jak i sprawdzenie, czy decyzja ta jest prawidłowa. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem merytorycznym, dlatego do obowiązków organu II instancji należy przeprowadzenie postępowania dowodowego, gdyż istotą postępowania odwoławczego w ramach procedury administracyjnej jest ponowne rozpatrzenie całej sprawy, a nie tylko wybranych jej aspektów. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu I instancji. Motywy oraz tok rozumowania organu, przedstawiające ocenę i proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, powinny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący, aby możliwe było dokonanie weryfikacji zajętego przez organ odwoławczy stanowiska. Odwołanie, wnoszone od decyzji organów pierwszej instancji, o ile zachowuje wymogi formalne, przenosi na szczebel organu drugiej instancji rozpoznanie całości sprawy co do meritum, co wynika z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a. Organ odwoławczy zatem ma obowiązek rozpoznać sprawę w jej całokształcie, jednak w ramach wynikających z odwołania (wyrok NSA z dnia 23 lutego 2016 r. I OSK 1205/14 LEX nr 2035943).

Dla zrealizowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego konieczne jest, aby przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i dogłębny przeanalizowano wszelkie argumenty i w konsekwencji dokonano prawidłowej subsumcji przepisu prawa do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie, ustalonego na podstawie wszystkich istotnych okoliczności. W orzecznictwie podkreśla się, że istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w środku odwoławczym.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że przedmiotem skargi w kontrolowanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku wydana w następstwie rozpoznania odwołania KOWR od decyzji Burmistrza Drohiczyna. Organ I instancji nałożył obowiązek usunięcia odpadów o kodach wskazanych w decyzji na KOWR, jako wytwórcę odpadów, czy też jako władającego powierzchnią ziemi, jeszcze przez zawarciem umowy dzierżawy z M. M. Podkreślić przy tym należy, że pierwotna decyzja organu I instancji z dnia 28 stycznia 2022 r. obowiązkiem usunięcia odpadów z działki nr [...] znajdującej się w miejscowości i obrębie Z. gmina Drohiczyn obciążała właścicieli nieruchomości. Organ II instancji uchylił tą decyzję i nakazał organowi I instancji ponowne rozpoznanie sprawy.

Zaskarżoną w przedmiotowej sprawie decyzją z dnia 7 lipca 2023 r. Burmistrz Drohiczyna ponownie rozpoznając sprawę obowiązkiem tym obciążył zatem KOWR. Organ II instancji uchylił ww. zaskarżoną decyzję w całości, dotyczącą adresata decyzji, sposobu wykonania i terminu jej wykonania. Kolegium ustaliło, że adresatem decyzji powinien być M. M., jako posiadacz opadów i dzierżawca przedmiotowej działki.

Podstawę materialnoprawną prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r - o odpadach (Dz.U. z 2023 poz. 1587 ze zm., dalej jako u.o.).

Zgodnie z treścią art. 26 ust. 1 u.o. posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Z zastrzeżeniem art. 26a, w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami (ust. 2). Decyzję, o której mowa w ust. 2, wydaje się w stosunku do wszystkich posiadaczy odpadów odpowiedzialnych za gospodarowanie odpadami, o których mowa w ust. 1. Za wykonanie obowiązków wskazanych w decyzji posiadacze odpadów odpowiedzialni są solidarnie (ust. 3a). W decyzji, o której mowa w ust. 2, określa się w szczególności: 1) termin usunięcia odpadów; 2) rodzaj odpadów; 3) sposób usunięcia odpadów (ust. 6).

Z przywołanych powyżej przepisów wynika, że do zastosowania środka nadzorczego w postaci decyzji nakazującej usunięcie odpadów wymagane jest ustalenie następujących okoliczności:

1. istnienia odpadów w rozumieniu ustawy;

2. składowania odpadów w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania i magazynowania;

3. podmiotu zobowiązanego do usunięcia nielegalnie składowanych odpadów (posiadacza odpadów).

Zgodnie zaś z treścią z art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o. przez odpady rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany.

W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że na działce o nr ewidencyjnym [...], znajdującej się w miejscowości i obrębie geodezyjnym Z. gmina Drohiczyn, składowane są odpady o kodach: 15 01 02 Opakowania z tworzyw sztucznych, 15 01 07 Opakowania ze szkła, 16 01 03 Zużyte opony, 17 01 01 Odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów, 17 01 02 Gruz ceglany, 17 06 Materiały izolacyjne oraz materiały budowlane zawierające azbest, 20 03 01 Niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne

W ocenie Sądu zaliczenie wskazanych powyżej materiałów do odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o. jak również ich klasyfikacja nie budzą wątpliwości, co znajduje potwierdzenie w świetle ujawnionych w aktach administracyjnych dowodów. W sprawie nie budzi również wątpliwości fakt, że ww. działka nie stanowi miejsca przeznaczonego do składowania odpadów. Wyjaśnić należy, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "miejsca nieprzeznaczonego do składowania lub magazynowania odpadów" ani też nie określił czym jest składowanie odpadów, jednak w art. 3 ust. 1 pkt 5 u.o. sformułowano definicję magazynowania odpadów, którym jest czasowe przechowywanie odpadów obejmujące: wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę, tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów lub magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów. W odniesieniu do składowania odpadów można więc przyjąć, że jest to legalnie działająca instalacja (obiekt budowlany), mająca status składowiska odpadów, które z kolei zostało zdefiniowane w art. 3 ust. 1 pkt 25 u.o., jako obiekt budowalny przeznaczony do składowania odpadów (zob. D. Danecka, W. Radecki, Ustawa o odpadach. Komentarz, LEX/el. 2020).

W świetle powyższych okoliczności jednoznacznie stwierdzić należy, że teren wskazanej działki nie stanowi miejsca przeznaczonego do składowania lub magazynowania odpadów. Przytoczona okoliczność nie była również podważana w toku postępowania.

Jak już wyżej wskazano zgodnie z treścią art. 26 ust. 1 u.o., obowiązek usunięcia odpadów kierowany jest do posiadacza odpadów. Z przywołanego przepisu nie wynika jednak konieczność ustalenia właściciela odpadów. Jednocześnie w art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. ustawodawca określił, że posiadaczem odpadów jest jego wytwórca lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będąca w posiadaniu odpadów. W tym samym przepisie wprowadził też domniemanie, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Ustawa o odpadach nie definiuje pojęcia władającego powierzchnią ziemi, jednak mając na uwadze art. 1 u.o., zgodnie z którym ustawa określa środki służące ochronie środowiska, życia i zdrowia ludzi zapobiegające i zmniejszające negatywny wpływ na środowisko oraz zdrowie ludzi wynikający z wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi oraz ograniczające ogólne skutki użytkowania zasobów i poprawiające efektywność takiego użytkowania, oraz korzystając z wykładni systemowej sięgnąć należy do definicji zawartej w art. 3 pkt 44 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2556 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.o.ś.". Zgodnie treścią powołanego przepisu władającym powierzchnią ziemi jest właściciel nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem – podmiot ujawniony jako władający.

Konstrukcja powyższych unormowań wskazuje, że intencją ustawodawcy było stworzenie przepisów pozwalających na niezwłoczne usunięcie odpadów z miejsc do tego nieprzeznaczonych, co słusznie akcentowało SKO. Konsekwencją powyższego było wprowadzenie w art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. instytucji domniemania, że władający powierzchnią ziemi jest jednocześnie uznawany za posiadacza odpadów w stosunku do którego można wydać decyzję w trybie art. 26 ust. 2 u.o. nakazującą usunięcie odpadów. Bez tak jednoznacznego określenia posiadacza odpadów realizacja celów ustawy byłaby znacząco utrudniona, a w niektórych przypadkach nawet niemożliwa. Zasadniczą intencją art. 26 ust. 2 u.o. jest skuteczne i szybkie usuwanie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Odpady zalegające w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania lub magazynowania stanowią zagrożenie dla środowiska oraz zdrowia i życia ludzi (por. wyroki NSA z dnia 30 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2414/17, z dnia 4 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 803/18, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako: "CBOSA").

W rozpoznawanej sprawie organ I instancji uznał w zasadzie (tak należy rozumieć treść decyzji), że wytwórcą, czy też posiadaczem w dacie wytworzenia wymienionych na wstępie odpadów jest KOWR. Ponadto wskazał, że z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynikało, że przed wydzierżawieniem w/w działki w dniu 15.03.2005r. dla M. M., Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w Białymstoku był w pełni odpowiedzialny za to co dzieje się na działce oraz za to co się na niej znajduje. Biorąc pod uwagę w/w okoliczności oraz to że odpady znalazły się na działce 15-19 lat temu, a także organowi I instancji wiadomo było, kto wtedy był za nie odpowiedzialny stosownie do art. 26 ust. 1 i 4 u.o. posiadacz odpadów – zdaniem organu I instancji KOWR - został obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania.

Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało za posiadacza odpadów aktualnego dzierżawcę działki – M. M. Słusznie bowiem uznano, że nie wykazano de facto aby to KOWR gromadził odpady, mimo, że wiedział o tym, że odpady na nieruchomości się znajdują - o czym świadczy szeroka korespondencja (dołączona do odwołania z dnia 15.02.2022 r). Także okoliczność, że odpady pochodzą sprzed wielu lat nie dowodzi tego, że deponowane były przez KOWR. Nie można było zatem – zdanie SKO - twierdzić, by udowodniono, że odpady deponowano za wiedzą KOWR, czy też KWOR był wytwórca odpadów. W ocenie Kolegium nie obalono zatem w ten sposób domniemania, że to władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów.

Należy zatem co do zasady podzielić ustalenia SKO, że organ I instancji całkowicie pominął okoliczności zgłaszane przez KOWR, a odnoszące się do kwestii własności działki o nr [...]. W tym zakresie organ I instancji wskazał jedynie, że zmiana właściciela od 18 lipca 2018 r. (właściciele pierwotnie wskazani jako zobowiązani do usunięcia odpadów) potwierdza, że wcześniej władającym ziemią był KOWR, który reprezentował Skarb Państwa.

W świetle dołączonego przez KOWR z pismem z dnia 15.06.2023 r. wyroku Sądu Rejonowego w Bielsku Podlaskim z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. 1 C 595/17 i uzasadnienia do niego (s. 2 - 3 uzasadnienia) Skarb Państwa (którego prawa własności do nieruchomości rolnych zgromadzonych w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa obecnie wykonuje KOWR) de facto nie jest i nigdy nie był właścicielem działki [...], bowiem wskutek unieważnienia - decyzji Ministra Rolnictwa i Reformy Rolnej z dnia 13 czerwca 1949, Nr UR.PO. 1.2/6 i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody Białostockiego z dnia 24 listopada 1948 r. Nr: U.R.ol.l/l-96,97/Bk - przez ostateczną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 stycznia 2013 r., GZrn-057-625-318/12 nastąpił stan jakby ta decyzja nigdy nie została wydana co oznacza, że Skarb Państwa - KOWR nie mógł być traktowany jako władający gruntem, a tym bardziej jako posiadacz odpadów.

Wobec powyższych ustaleń godzi się wyjaśnić, że w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że obalenie domniemania prawnego z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. może nastąpić tylko poprzez wykazanie, że odpadem faktycznie władał inny podmiot. Ciężar przeprowadzenia dowodu w celu obalenia domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. spoczywa przy tym na władającym powierzchnią ziemi. Nie można przy tym ciężaru dowodowego obalenia domniemania przenosić na organ. Organy nie są bowiem zobowiązane do prowadzenia we własnym zakresie dochodzenia mającego na celu ustalenie podmiotu będącego posiadaczem odpadów, jeśli domniemany z mocy art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. posiadacz nie przedstawi wiarygodnych dowodów w tym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 816/18, CBOSA). Nie jest przy tym wystarczające wskazanie jedynie wytwórcy odpadów, lecz konieczne jest wykazanie przez władającego powierzchnią ziemi, że wytwórca odpadów wytworzone przez siebie odpady złożył na jej nieruchomości nielegalnie, to jest wbrew woli właściciela nieruchomości (por. wyroki NSA z dnia 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2936/14, z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 816/18, z dnia 30 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2414/17 oraz z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3453/18, CBOSA).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że organ II instancji w sytuacji uznania za posiadacza odpadów inną osobę niż wskazana w decyzji Burmistrza Drohiczyna, tj. M. M., zobowiązany był do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, aby nie pozbawić tego podmiotu prawa do dwukrotnego rozpoznania sprawy w toku postępowania administracyjnego.

Jedną z naczelnych zasad jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego jest unormowana w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności. Jej istota wyraża się w obowiązku dwukrotnego rozpatrzenia oraz rozstrzygnięcia przez dwa różne organy tej samej sprawy, wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia, wydanego w pierwszej instancji. Źródłem tej zasady jest art. 78 Konstytucji RP zgodnie, z którym każda sprawa rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji.

Respektując przywołaną powyżej zasadę organ pierwszej instancji obowiązany jest do merytorycznego rozpoznania sprawy, zaś organ drugiej instancji do jej ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia celem skontrolowania, czy działania podejmowane przez organ pierwszej instancji były prawidłowe. Istota dwuinstancyjności nie ogranicza się tylko do kontroli podjętego przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia, ale polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawy administracyjnej. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę rozszerzenie kręgu adresatów obowiązku usunięcia odpadów z terenu działki, a więc wskazanie również innego podmiotu niż ten, do którego organ pierwszej instancji skierował ww. nakaz, niewątpliwie pozbawiło sprawę atrybutu tożsamości. Rozstrzygnięcia organów obu instancji dotyczyły w konsekwencji innych podmiotów. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oznacza natomiast, że każdą decyzję wydaną w pierwszej instancji strona może zaskarżyć do organu administracji wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. Skoro decyzją organu pierwszej instancji nałożono obowiązek wyłącznie na KOWR, skarżący nie miał interesu prawnego we wniesieniu odwołania od takiego rozstrzygnięcia, czy też przedstawienia innych dowodów w sprawie. Tym samym Kolegium pozbawiło rozpatrywaną sprawę atrybutu tożsamości podmiotowej odbierając skarżącemu przysługujące mu prawo do dwukrotnego rozpoznania sprawy m.in. w kontekście prawidłowości wyboru adresata tego obowiązku.

Dopiero wydanie przez Kolegium wobec M. M. decyzji nakazującej usunięcie odpadów wykreowało powstanie interesu prawnego w zaskarżeniu tej decyzji. W konsekwencji stwierdzić należy, że w aspekcie ochrony interesu prawnego osoby zobowiązanej decyzją ostateczną, sprawa skarżącego nie była rozpoznana przez organy administracji w dwóch instancjach.

Okoliczności tej przy tym nie zmienia udział skarżącego w przedmiotowym postępowaniu, albowiem przy wydaniu pierwszych decyzji przez organ I instancji, jak i SKO skarżący w ogóle nie był stroną postępowania, zaś w przedmiotowym postępowaniu, początkowo uznany został za świadka i wezwany na rozprawę (k. 280 akt organu I instancji). Następnie korespondencja została doręczana mu do wiadomości (nie wiadomo zatem czy był stroną postępowania), zaś od 14 października 2022 r. pisma zostały doręczone mu już jako stronie, w tym również decyzja organu I instancji. Słusznie przy tym decyzje organów obu instancji zostały doręczone wszystkim stronom postępowania, w tym KOWR i właścicielom nieruchomości.

Stwierdzić jednakże należy, że organ odwoławczy poprzez wydanie w rozpoznawanej sprawie decyzji reformatoryjnej dopuścił się naruszenia w postaci art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w sposób który mógł mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

W orzecznictwie NSA wielokrotnie podkreślano, że jeżeli w postępowaniu administracyjnym nie uczestniczyły wszystkie strony, to organ odwoławczy zobowiązany jest zastosować art. 138 § 2 k.p.a., albowiem postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym, co wynika z art. 15 k.p.a., a pozbawienie strony udziału w postępowaniu przed organem I instancji prowadziłoby do wadliwości wydanej przez ten organ decyzji. Skoro bowiem sprawa rozstrzygana w postępowaniu odwoławczym musi być tożsama ze sprawą rozpatrzoną i rozstrzygniętą przez organ pierwszej instancji, a tożsamość ta musi dotyczyć tak elementów przedmiotowych jak i podmiotowych, to niezastosowanie przez organ II instancji art. 138 § 2 k.p.a. prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej (zob. wyroki NSA: z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 456/19; z dnia 4 września 2019 r., sygn. akt II OSK 1468/19; z dnia 25 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2648/17; z dnia 18 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2952/15; z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2096/15).

Konsekwencją pozbawienia strony udziału w jednej instancji postępowania administracyjnego (mimo szczątkowego jego udziału) może być nieprawidłowe zebranie materiału dowodowego i wadliwe jego rozpatrzenie, co z kolei może prowadzić do błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego.

W realiach rozpoznawanej sprawy, skarżący nie tylko został pozbawiony możliwości udziału w postępowaniu przed organem I instancji, gdzie początkowo traktowany był jako świadek a następnie strona, ale co ma kardynalne znaczenie, organ II instancji nałożył na niego obowiązek usunięcia odpadów, co dodatkowo świadczy o wadliwości postępowania drugoinstancyjnego i wydanej w jego rezultacie decyzji organu odwoławczego.

Strona ma prawo do dwukrotnego rozpoznania jej sprawy i nie można jej tego prawa pozbawić. Powinna ona brać udział w każdym stadium postępowania administracyjnego, tak przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji, mieć zagwarantowaną możliwość aktywnego uczestniczenia w gromadzeniu materiału dowodowego z prawem wypowiadania się co do zebranych dowodów i materiałów, tym bardziej gdy staje się podmiotem nałożonego decyzją obowiązku.

Sąd uznał jednocześnie za niezbędne uchylenie decyzji organu I instancji, albowiem te wszystkie kwestie, które zostały podniesione w zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostały nie wyjaśnione przez organ I instancji. Organ I instancji ponownie będzie musiał ocenić dodatkowe dowody przedłożone przez pełnomocnika KOWR, iż w świetle wyroku Sądu Rejonowego w Bielsku Podlaskim z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. I C 595/17 i uzasadnienia do niego (s. 2 - 3 uzasadnienia) Skarb Państwa (którego prawa własności do nieruchomości rolnych zgromadzonych w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa obecnie wykonuje KOWR) nie jest i nigdy nie był właścicielem działki [...] bowiem wskutek unieważnienia - decyzji Ministra Rolnictwa i Reformy Rolnej z dnia 13 czerwca 1949, Nr UR.PO. 1.2/6 i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody Białostockiego z dnia 24 listopada 1948 r. Nr: U.R.ol.l/l-96,97/Bk - przez ostateczną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 stycznia 2013 r., GZrn-057-625-318/12 nastąpił stan jakby ta decyzja nigdy nie została wydana co oznacza, że Skarb Państwa - KOWR nie może być traktowany jako posiadacz odpadów lub władający gruntem. Powinien zatem przeanalizować dowody z dokumentów w postaci: decyzji Wojewody Białostockiego z dnia 20.03.1995 r., znak GG.Vll.A.60135/5- 217/95 i protokołu zdawczo - odbiorczego z dnia 21.06.1995 r. do tej decyzji i protokołu z oględzin nieruchomości z dnia 21.06.1995 r. do tej decyzji (zgłoszone przez KOWR przy piśmie z dnia 15.06.2023 r.), protokołu zdawczo - odbiorczego sporządzonego pomiędzy poprzednikiem prawnym KOWR (Agencją Nieruchomości Rolnych) a dzierżawcą panem M. M. w dniu 15 marca 2005 r. działkę nr [...], a także ważności aneksu do umowy dzierżawy zawartej w dniu 28 września 2018 r. Należy zatem w sposób jednoznaczny ustalić, kto jest władającym przedmiotową działką, a tym samym posiadaczem odpadów. Powyższe prowadzi do konkluzji, że nałożenie obowiązku na KOWR, mając również na uwadze również aneks do umowy dzierżawy z 28 września 2018 r., było co najmniej przedwczesne, tym bardziej, że podmiot ten w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie jest posiadaczem odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. W świetle powyższego uznać należy, że organ I instancji nakładając obowiązek usunięcia odpadów uchybił przepisom art. 26 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. w zw. z art. 3 pkt 44 p.o.ś.

Wobec powyższych ustaleń, rozpatrując ponownie sprawę, organy zastosują się do wskazań Sądu co oznacza, że uwzględnią wykładnię zawartą w niniejszym wyroku, poddadzą analizie materiał zgromadzony w toku postępowania, ewentualnie poszerzą go o nowe dowody (zasadne wydaje się aby również M. M. miał możliwość wypowiedzenia się czy też przedłożenia dodatkowych dokumentów) i dokonają ustalenia faktycznego posiadacza odpadów, mając na względzie domniemanie wynikające z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. oraz treść art. 3 pkt 44 p.o.ś. zgodnie z którym władającym powierzchnią ziemi jest właściciel nieruchomości lub inny podmiot ujawniony w ewidencji gruntów i budynków jako podmiot władający.

Wynik przeprowadzonego postępowania, należycie oceniony i wszechstronnie rozważony zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 k.p.a. oraz z poszanowaniem reguł zdefiniowanych w przepisach art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., pozwoli na ustalenie prawidłowego stanu faktycznego. Dopiero wtedy możliwe będzie rozstrzygnięcie, wyrażone w uzasadnieniu, sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. i ustalenie na jaki podmiot w realiach niniejszego postępowania będzie możliwość nałożenia obowiązku usunięcia odpadów na podstawie art. 26 ust. 2 u.o.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

W przedmiocie kosztów postępowania sąd orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.