Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 223/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżone postanowienie w całości
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis (spr.) Sędzia WSA Adam Habuda po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi Gminy [..] na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia 7 marca 2023 r. nr NRŚ-OR.7534.20.2022.KK w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 580 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 06.06.2022 r., wydanym na podstawie art. 140 ust. 6 ustawy z dnia 21.08.1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, ze zm.) oraz art. 263 i 264 kpa Starosta Powiatu Średzkiego ustalił wysokość kosztów postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, toczącego się na wniosek H. K., W. K., K. Z. oraz P. K. o zwrot wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa pod budowę Portu Lotniczego [...], decyzją Naczelnika Dzielnicy W. – F. z dnia 05.12.1980 roku nr GPA-8221/5/80 nieruchomości rolnej, położonej we W., obręb S., stanowiącej działkę gruntu nr [...], AM-[...], o powierzchni [...] m2, będącej w chwili wywłaszczenia własnością L. K. i H. K., zakończonego decyzją Starosty Powiatu Średzkiego z dnia 06.06.2022 roku, nr MiD.6821.77.2018, na kwotę 4.760 złotych brutto. 2. Do uiszczenia kosztów, o których mowa w pkt 1, zobowiązał Gminę W. Określił gdzie należy wpłacić ustaloną kwotę i w jakim terminie. W uzasadnieniu wskazał, że decyzją z dnia 06.06.2022 roku nr MiD.6821.77.2018 Starosta Powiatu Średzkiego, na wniosek H. K., W. K., K. Z. oraz P. K. orzekł o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej własność Gminy W. Zgodnie z art. 140 ust. 6 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami koszty postępowania o zwrot nieruchomości - dalej ugn - ponosi odpowiednio Skarb Państwa, albo właściwa jednostka samorządu terytorialnego w zależności od tego, któremu z tych podmiotów odszkodowanie jest zwracane. W doktrynie przyjmuje się, że art. 140 ust. 6 ugn jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 262 § 1 ustawy z 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - dalej kpa - w świetle którego koszty postępowania administracyjnego, co do zasady, ponosi organ administracyjny, na którym spoczywa ciężar dowodu, a stronę obciążają jedynie te, poniesione przez organ, koszty postępowania, które wynikły z winy strony, bądź zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Do kosztów postępowania, zgodnie z art. 263 k.p.a. zaliczono koszt opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego (zgodnie z art.149, art. 150 ust.2 i art. 156 ust.1 w związku z art. 217 ust. 2) w kwocie 2.300 zł brutto oraz koszt ustalenia granic i stanu zwracanej nieruchomości (zgodnie z art. 139 ugn okreśienie stanu nieruchomości w jej aktualnych granicach) w kwocie 2.460 zł brutto zł, co daje ogółem kwotę 4.760 złotych brutto. Szczegółowe zestawienie poniesionych kosztów przedstawia się następująco: 1 wskazanie dz. nr [...]. AM-[...], obręb S., miasto W., w dniu 25.07.2018 roku, wykonane przez uprawnionego geodetę (uprawnienie nr [...]) - postanowienie nr MiD.6812.18.2018 z dnia 18.06.2018 roku

- 2.000 zł netto + 23 %(460 zł) VAT= 2.460 zł brutto. 2. operat szacunkowy z dnia 31.01.2019 r, określający wartość rynkową dz. nr [...], AM-[...], obręb S., miasto W., wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego M. G. (uprawnienie nr [...]) - postanowienie nr MiD.6812.2.2019 z dn. 02.01.2019 r. - 750 zł brutto. 3 operat z dnia 18.12.2020 r.. określający wartość rynkową dz. nr [...], AM-[...], obręb S., miasto W., wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego M. G. (uprawnienie nr [...]) – postanowienie MiD.6812.43.2020zdnia 23.11.2020 r. - 750 zł brutto. 4 operat szacunkowy z dnia 27.01.2022 r.. określający wartość rynkową dz. nr [...], AM-[...], obręb S., miasto W., wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego M. G. (uprawnienie nr [...]) - postanowienie nr MiD.6812.41.2021 z dnia 22.12.2021 r. - 800 zł brutto.

Zażalenie na to postanowienie złożyła Gmina W., reprezentowana przez radcę prawnego M. J. Zaskarżono postanowienie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono (1) naruszenie art. 264 § 1 KPA w związku z art. 140 ust. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej; "ustawa UGN"), poprzez ustalenie terminu płatności kosztów postępowania jako przypadającego na 14 dni od daty doręczenia zaskarżanego postanowienia, podczas gdy: - wydana w sprawie decyzja Starosty Średzkiego z dnia 06.06.2022 r. orzekająca w kwestii zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie ma jeszcze waloru ostateczności, gdyż została w terminie zaskarżona przez Gminę W. w ramach instancyjnej kontroli administracyjnej, - orzeczenie o kosztach postępowania może nastąpić dopiero po ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy zwrotu nieruchomości, bowiem Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego ma obowiązek ich poniesienia jedynie wówczas, gdy dochodzi do zwrotu nieruchomości; naruszenie art. 140, ust. 6 ustawy UGN w związku z art. 262 § 1 pkt 2 KPA, poprzez obciążenie Gminy W. kosztami postępowania powstałymi w trakcie postępowania administracyjnego, prowadzonego przez Starostę Średzkiego w latach 2018 - 2019, zakończonego ostateczną i prawomocną decyzję kasatoryjną Wojewody Dolnośląskiego z dnia 27.06.2019 r., w którym to postępowaniu nie doszło do skutecznego zwrotu nieruchomości, podczas gdy:- art. 140 ust. 6 ustawy UGN, który wyłącza ponoszenie kosztów postępowania przez organ orzekający, ma zastosowanie tylko w przypadku, gdy dojdzie do skutecznego zwrotu nieruchomości na rzecz osoby uprawnionej, - zasadą jest ponoszenie kosztów postępowania przez organ prowadzący postępowanie administracyjne, (3) naruszenie art. 140, ust. 6 ustawy UGN w związku z art. 6, art. 7 oraz art. 8 KPA poprzez obciążenie Gminy W. kosztami postępowania powstałymi w trakcie postępowania administracyjnego prowadzonego przez Starostę Średzkiego w latach 2018 - 2019, zakończonego ostateczną i prawomocną decyzją kasatoryjną Wojewody Dolnośląskiego z dnia 27.06.2019 r., podczas gdy zadaniem organów administracji publicznej jest działanie jedynie na podstawie i w granicach przepisów prawa, a także stanie na straży praworządności i prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. Na uzasadnienie strona żaląca się podnosi, że zaskarżonym postanowieniem z dnia 06.06.2022 r. Starosta Średzki orzekł o ustaleniu kosztów postępowania zakończonego w I instancji decyzją Starosty Średzkiego z dnia 06.06.2022 r., na kwotę 4.760 zł brutto i zobowiązał Gminę W. , jako podmiot zobligowany do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, do uiszczenia w/w kosztów postępowania w terminie 14 dni od daty doręczenia postanowienia na rachunek Starostwa Powiatowego w Środzie Śląskiej. W uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia organ I instancji przedstawił zestawienia kosztów składających się na sumę 4.760 złotych brutto. Na powyższą sumę składały się m.in. czynności wskazania granic wykonane w dniu 25.07.2018 r. oszacowane na kwotę 2.460 zł brutto oraz koszt sporządzenia operatu szacunkowego z dnia 31.09-2019 r. w kwocie 750 zł brutto. Zdaniem strony nie sposób zgodzić się z postanowieniem organu I instancji. Zaskarżone postanowienie narusza kilkukrotnie przepis art. 140 ust. 6 ustawy UGN w związku z przepisami procedury administracyjnej, tj. art. 264 § 1 KPA i art. 261 § pkt 2 KPA. Zgodnie z treścią art. 140 ust. 6 ustawy UGN, koszty postępowania o zwrot nieruchomości ponosi odpowiednio Skarb Państwa albo właściwa jednostka samorządu terytorialnego w zależności od tego, któremu z tych podmiotów odszkodowanie jest zwracane. Z przepisu tego nie wynika przy tym aby koszty te miały być poniesione z góry. W toku postępowania obciążają one zatem organ prowadzący postępowanie. Strona składająca zażalenie wskazuje, że wniosła w ustawowym terminie odwołanie od decyzji Starosty Średzkiego, wydanej w dniu 06.06.2022 r. w przedmiocie wniosku H. K., W. K., K. Z. oraz P. K. o zwrot nieruchomości. Decyzja została doręczona do pełnomocnika Gminy W. w dniu 20.06.2022 r. Z zachowaniem 14 dniowego terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Gmina W. w dniu 27.06.2022 r. wniosła odwołanie od decyzji Starosty Średzkiego. Skutkiem wniesienia odwołania od decyzji może być jej zmiana. Zmiana rozstrzygnięcia merytorycznego może skutkować zmianą rozstrzygnięcia, co do kosztów postępowania. Stąd określenie przez organ I instancji terminu zapłaty kosztów postępowania w terminie 14 dni od daty doręczenia zaskarżonego postanowienia jest błędne, ponieważ nie uwzględnia faktu, że rozstrzygnięcie o kosztach postępowania jest skutkiem rozstrzygnięcia o meritum sprawy, a obecnie brak ostatecznej i prawomocnej decyzji w przedmiocie wniosku o zwrot nieruchomości. Z uwagi na złożenie przez stronę składającą zażalenie także odwołania od decyzji Starosty Średzkiego, brak w obrocie prawnym skutecznego orzeczenia o zwrocie nieruchomości na rzecz wnioskodawców. Tym samym orzeczenie obowiązku zapłaty kosztów postępowania w terminie 14 dni od daty doręczenia zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy brak ostatecznej i prawomocnej decyzji o zwrocie nieruchomości, jest co najmniej przedwczesne - jako że nie doszło do skutecznego zwrotu nieruchomości. Na mocy zaskarżonego postanowienia Gmina W. - jako jednostka samorządu terytorialnego - została obciążona kosztami postępowania ponoszonymi przez organ I instancji w okresie od 2018 roku do 2019 roku. Tymczasem postępowanie administracyjne zakończone w pierwszej instancji decyzją Starosty Średzkiego z dnia 06.06,2022 r. prowadzone było przez Starostę Średzkiego dopiero od drugiej potowy 2020 roku tj. od daty wydania przez Wojewodę Dolnośląskiego decyzji kasatoryjnej z dnia 21.07.2020 r. Ponadto w treści zaskarżonego postanowienia Starosta Średzki nie uzasadnił przyczyny ponoszenia przez jednostkę samorządu terytorialnego kosztów postępowania przed 21.07.2020 r., tj. przed wydaniem przez Wojewodę Dolnośląskiego decyzji kasatoryjnej z dnia 21.07.2020 r. i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania przez Organ I instancji. Strona składająca zażalenie jest świadoma, że przepis art. 140 ust. 6 ustawy UGN jest przepisem szczególnym wobec art. 262 § 1 pkt 2 KPA, wyłączającym ponoszenie kosztów postępowania przez organ orzekający. Podkreśla jednak, że ma to miejsce tylko w przypadku, gdy dojdzie do skutecznego zwrotu nieruchomości na rzecz osoby uprawnionej. Wymienione przez organ I instancji kwoty, składające się na ustalone koszty postępowania powstały w innym postępowaniu administracyjnym, które zostało ostatecznie i prawomocnie zakończone decyzją kasatoryjną Wojewody Dolnośląskiego. W postępowaniu, ostatecznie zakończonym decyzją kasatoryjną Wojewody Dolnośląskiego nie doszło do skutecznego zwrotu nieruchomości na rzecz osoby uprawnionej. Zatem nie została spełniona przesłanka zastosowania art. 140 ust. 6 ustawy UGN. W takim przypadku zastosować należało zasadę ogólną wynikającą z art. 262 § 1 pkt 2 KPA, zgodnie z którą to organ prowadzący postępowanie ponosi jego koszty (J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tutodziecki, M. Wolanin: Komentarz do art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Legalis, uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Gliwicach z dnia 12 czerwca 2015 r. II SA/Gl 210/15, uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Gliwicach z dnia 11 października 2013 r. IISAB/Gl 33/13). Skarąca podkreśla, że organ I instancji w ogóle nie powinien brać jednak pod uwagę kosztów, które powstały w innym, prawomocnie zakończonym postępowaniu i które, zgodnie ze wskazaną powyżej zasadą ogólną powinien był ponieść organ prowadzący to postępowanie. Zawarty w zaskarżonym postanowieniu sposób rozstrzygnięcia przez organ I instancji o kosztach postępowania godzi w zasadę wynikającą z art. 6 i art. 7 KPA, ponieważ nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa oraz pomija interes społeczny będący dobrem chronionym na gruncie KPA. Ponadto narusza art. 8 KPA, ponieważ w sposób nieuprawniony rozstrzyga w kwestiach dotyczących ostatecznie i prawomocnie zakończonego postępowania administracyjnego, co narusza zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. Zaskarżone rozstrzygnięcie pomija również fakt, iż rozpatrywanie wniosków o zwrot wywłaszczonych nieruchomości jest kompetencją właściwego starosty. Powyższe wynika wprost art. 142, ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami: art. 142. 1. o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji. Zatem właściwy starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, zarówno prowadzi te postępowania administracyjne, jak i ponosi ich koszty - w ramach otrzymanych na ten cel środków. Brak uzasadnienia dla ponoszenia kosztów postępowania przez administrację samorządową, w sytuacji, kiedy ponoszącym koszty jest administracja rządowa, działająca przez właściwego starostę. Z przyczyn opisanych powyżej, strona składająca zażalenie wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Postanowieniem wydanym na podstawie art, 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. K.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia Gminy W., reprezentowanej przez pełnomocnika radcę prawnego M. J., na opisane postanowienie Wojewoda Dolnośląski uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Na uzasadnienie organ odwoławczy wskazał (między innymi), że jako organ wyznaczony starosta orzekł o zwrocie wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa pod budowę Portu Lotniczego [...], decyzją Naczelnika Dzielnicy W.-F. z dnia 5 grudnia 1980 r. nr GPA-8221/5/80 nieruchomości rolnej, położonej we W., obręb S., stanowiącej działki gruntu: nr [...]. Po rozpatrzeniu wniosku, decyzją z dnia 6 czerwca 2022 r,, znak: MiD.6821.77.2018 - działając w trybie przewidzianym przepisami art. 136-142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344; zwanej dalej "u.g.n.") – Starosta Średzki orzekł: "1 zwrócić prawo własności do wywłaszczonej nieruchomości gruntowej położonej we W., w obrębie S., gmina W., wskazał, że zwrotu (przeniesienia posiadania) określonej w pkt. 1 wywłaszczonej nieruchomości dokona Prezydent W., reprezentujący Gminę W. wraz z upływem 14 dni od dnia, w którym upłynie bezskutecznie termin do złożenia odwołania od niniejszej decyzji do Wojewody Dolnośląskiego 3 ustalił wysokość zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu odszkodowania za zwracaną nieruchomość, na kwotę ogółem 14 249,93 zł. Zobowiązał do zwrotu na rzecz aktualnego właściciela nieruchomości tj. wskazanych w decyzji kwot płatnych wraz z upływem 14 dni od dnia, w którym upłynie bezskutecznie termin do złożenia odwołania do niniejszej decyzji do Wojewody Dolnośląskiego." Następnie - działając w oparciu o przepisy art. 140 ust. 6 u.g.n., w związku z art. 263 i art. 264 K.p.a. - Starosta Średzki wydał postanowienie z dnia 6 czerwca 2022 r., znak: MiD.6821.77.2018, w którym orzekł w powołany na wstępie sposób. W uzasadnieniu szczegółowo wyjaśniono, jakie należności uiszczone przez organ pierwszej instancji składały się na koszty postępowania.

W przepisanym prawem terminie Gmina W., reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego M. J., wniosła zażalenie na opisane postanowienie o kosztach, wnosząc o jego uchylenie w całości.

Wojewoda Dolnośląski wskazał, że rozpatrywana sprawa dotyczy zażalenia na postanowienie rozstrzygające w przedmiocie kosztów postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. Zgodnie z art. 263 § 1 K.p.a,, co do zasady koszty postępowania obejmują: koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56 K.p.a., koszty spowodowane oględzinami na miejscu, koszty doręczenia stronom pism urzędowych, a także koszty mediacji. Lista jest jednak otwarta, albowiem w myśli art. 263 § 2 K.p.a. organ może zaliczyć do nich także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy. W sprawie dotyczącej zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, kosztami takimi będą w szczególności koszty wszystkich opinii biegłych, tj. wszystkich operatów szacunkowych i wszystkich projektów podziału. Wyjątek stanowią należności za negatywnie ocenione opinie biegłych, jeśli zostały one odzyskane przez organ pierwszej instancji w oparciu o zapisy umowne lub na mocy przepisów kodeksu cywilnego (por. wyroki WSA: w Krakowie z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1121/13 oraz w Gdańsku z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 669/16). Co zdaniem wojewody istotne, elementem instytucji zwrotu jest przepis art, 140 ust 6 u.g.n., zgodnie z którym: koszty postępowania o zwrot nieruchomości ponosi odpowiednio Skarb Państwa albo właściwa jednostka samorządu terytorialnego w zależności od tego, któremu z tych podmiotów odszkodowanie jest zwracane. W doktrynie przyjmuje się, że art. 140 ust. 6 u.g.n. jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 262 § 1 K.p.a., w świetle którego koszty postępowania administracyjnego, co do zasady, ponosi organ administracyjny, na którym spoczywa ciężar dowodu, a stronę obciążają jedynie te - poniesione przez organ - koszty postępowania, które wynikły z winy strony, bądź zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Jednocześnie przyjmuje się, że przepis art. 140 ust. 6 u.g.n., stosuje się tylko w sytuacji, gdy dojdzie do skutecznego zwrotu nieruchomości wywłaszczonej osobie uprawnionej z jednoczesnym rozstrzygnięciem o zwrocie odszkodowania. W odmiennym przypadku koszty ponosi organ prowadzący postępowanie (zob. M. Wolanin /w:/ J. Jaworski,"A." Prusaczyk, A. Tułodźiecki, M. Wolanin, ,,Ustawa o gospodarce nieruchomościami Komentarz'", Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2011, s. 1004-1005; E. Bończak-Kucharczyk, "Ustawa o gospodarce nieruchomościami Komentarz"', Wydanie II, Lex 2013; por. także wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2010 r., znak II SA/Gd 264/09). Co przy tym istotne, przez koszty postępowania należy rozumieć wszystkie koszty jakie w sprawie poniósł starosta, czyli koszty poniesione od dnia wszczęcia postępowania do dnia zakończenia go decyzją w pierwszej instancji. Zatem nie tylko koszty dowodów, na których oparto ostatnią decyzję organu pierwszej instancji, lecz również koszty wszystkich innych - bezpośrednio związanych z rozstrzygnięciem sprawy - dowodów, pozyskanych przed wydaniem decyzji uchylonej przez organ odwoławczy w trybie art. 138 § 2 K.p.a., a także koszty wszystkich dokonanych w tym okresie doręczeń. Jak przy tym wskazał WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 8 lutego 2017 r. (znak II SA/Gd 669/16): "W świetle treści art. 140 ust. 6 u.g.n. nie ma podstaw do konstruowania tezy, że zakres obciążenia kosztami zależy od wyników postępowania w tym znaczeniu, że jakieś koszty poniesione w trakcie postępowania miałyby zostać pominięte z uwagi na "przedwczesność" opinii lub na jej sporządzenie na etapach poprzedzających etap ostatecznego rozstrzygnięcia. Konstrukcja powołanego przepisu bowiem wskazuje, że do poniesienia w jego ramach pozostają wszystkie te koszty, które musiałby ponieść czy też poniósł organ prowadzący postępowanie w celu podjęcia rozstrzygnięcia. W takim zakresie obowiązek poniesienia kosztów przenosi się tylko na inny podmiot, ale rozmiar tych kosztów ma być taki, jaki obciążał organy prowadzące sprawę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wydając kwestionowane postanowienie Starosta Średzki ograniczył się jedynie do ustalenia części kosztów postępowania, tj. uwzględnił koszt wykonania przez uprawnionego geodetę wskazania granic działki nr [...] z dnia 18 czerwca 2018 r. oraz koszt sporządzenia przez rzeczoznawcę majątkowego trzech operatów szacunkowych z dni: 31 stycznia 2019 r., 18 grudnia 2020 r. i 27 stycznia 2022 r. Natomiast całkowicie pominął w nim kwestię kosztów pozyskania dowodów w postaci wypisów z rejestru gruntów oraz wyrysów z mapy ewidencyjnej i mapy zasadniczej, jak również kwestię kosztów doręczeń, albowiem ani nie określono ich wysokości, ani nie wykazano w uzasadnieniu postanowienia, że nie ma możliwości ustalenia wysokości tych kosztów. Stanowiło to istotne naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., które - również w przypadku rozstrzygania kwestii incydentalnej - wymagały od organu pierwszej instancji wyczerpującego rozpatrzenia całości zebranego materiału i na tej podstawie dokonania oceny istotnych okoliczności. Jednocześnie uchybiono art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak uzasadnienia nieuwzględnienia kosztów pozyskania tych dowodów oraz kosztów doręczeń. W efekcie tych zaniechań naruszono również przepis art, 140 ust. 6 u.g.n. Jednocześnie zastrzec należy, że uzupełnienie postanowienia we wskazanym zakresie w toku postępowania odwoławczego byłoby znacznie utrudnione, o ile w ogóle możliwe. Pełną informacją odnośnie poszczególnych kosztów postępowania, jak również dokumentami potwierdzającymi ich poniesienie, dysponuje bowiem wyłącznie podmiot, który te koszty poniósł, a więc organ pierwszej instancji. Stosownej wiedzy i dokumentacji nie posiada natomiast organ odwoławczy, zaś działanie polegające na ich pozyskaniu wykraczałoby poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego. Natomiast przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, ograniczałoby prawo stron do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania i rozpatrzenia sprawy administracyjnej. Ustosunkowując się zastrzeżeń Gminy W. dotyczących terminu uiszczenia kosztów postępowania (ad. pkt 1), organ wyższego stopnia zauważa, że kwestii tej nie regulują ani przepisy K.p.a., ani przepisy u.g.n. Orzeczenie w tym zakresie ma zatem charakter uznaniowy. Co jednak istotne, przeniesienie obowiązku poniesienia kosztów postępowania na podmiot publiczny - zobowiązany do dokonania zwrotu nieruchomości wywłaszczonej lub jej części - uzależnione jest od treści rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Rozstrzygnięcie to może jednak być wzruszone do chwili gdy stanie się ostateczne i prawomocne (art. 16 K.p.a.). Pierwszoinstacyna decyzja nie ma natomiast tych przymiotów do chwili upływu terminu do wniesienia odwołania, tudzież skutecznego zrzeczenia się prawa do jego wniesienia (art. 127a K.p.a.) i do tego czasu nie może być wykonana. Z kolei decyzja wydana w drugiej instancji - ostateczna już w dacie wydania - prawomocna staje się z upływem terminu do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jednocześnie, w myśl art. 9 u.g.n. wykonanie decyzji następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego, a w przypadku jej wniesienia organ, który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. Na tle powyższych uwarunkowań widoczny jest potencjalny problem wynikający z powiązania terminu uiszczenia kosztów postępowania zwrotowego z datą doręczenia postanowienia w tym przedmiocie. W przypadku uchylenia decyzji o zwrocie, w sytuacji gdyby nie doszło do skutecznego zaskarżenia postanowienia o kosztach, wobec odpadnięcia przesłanki zastosowania art. 140 ust. 6 u.g.n,, do odwrócenia skutków wykonania takiego postanowienia konieczna byłaby jego eliminacja w trybie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Ze wskazanych względów termin uiszczenia kosztów postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej należy powiązać z datą wykonalności decyzji orzekającej o jej zwrocie. Choć opisana wada - słusznie podniesiona przez żalącą się - nie uzasadnia uchylenia zaskarżonego postanowienia, to Staroście Średzkiemu należało wskazać sposób orzekania o terminie uiszczania kosztów postępowania, który pozwoli uniknąć ewentualnej konieczności wzruszania takich postanowień w trybie nadzwyczajnym. Na uwzględnienie nie zasługują natomiast oba zarzuty dotyczące naruszenia art. 140 ust. 6 u.g.n. (ad. pkt 2 i 3). Przepisy u.g.n. i K.p.a. nie ograniczają bowiem zakresu zastosowania art. 140 ust. 6 u.g.n. do kosztów, które zostały poniesione pomiędzy wydaniem w drugiej instancji decyzji kasatoryjnej, a zakończeniem ponownego rozpatrywania sprawy decyzją orzekającą o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Przez koszty postępowania należy zatem rozumieć wszystkie koszty, jakie w przedmiotowej sprawie poniósł Starosta Średzki, czyli koszty poniesione od dnia wszczęcia postępowania do dnia zakończenia go decyzją w pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze, w niniejszym przypadku odpowiednie zastosowanie znajduje art. 138 § 2 K.p.a., który stanowi, że organ rozpatrujący zażalenie może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, wskazując przy tym, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu. Uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wynika z faktu, że postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., którego następstwem było uchybienie art. 140 ust. 6 u.g.n. Ponownie rozpatrując kwestię kosztów postępowania zwrotowego organ pierwszej instancji powinien uwzględnić wszystkie podniesione powyżej okoliczności i odnieść się do nich kompleksowo w uzasadnieniu postanowienia. Natomiast rozstrzygając w omawianej materii (zdaniem organu), należało będzie uwzględnić wszystkie koszty poniesione przez Starostę Średzkiego od dnia wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości, niezależnie od decyzji kasatoryjnych wydanych w międzyczasie przez Wojewodę Dolnośląskiego.

Skargę na ostateczne postanowienie Wojewody Dolnośląskiego działając w imieniu Gminy W., złożyła pełnomocnik M. J. Zaskarżyła w całości postanowienie Wojewody Dolnośląskiego wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ II instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: 1) art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm. dalej "KPA"), w związku z art. 144 KPA, polegające na wydaniu przez Organ II instancji rozstrzygnięcia pogarszającego sytuację strony składającej zażalenie od postanowienia Organu I instancji, a w sprawie nie zaistniały przesłanki rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego; 2) ort. 140, ust. 6 ustawy UGN, w związku z art. 262 § 1 pkt 2 KPA, poprzez przyjęcie zasady obciążenia Gminy W. kosztami postępowania powstałymi w trakcie postępowań administracyjnych prowadzonych przez Starostę Średzkiego w latach 2018 - 2019 oraz 2019-2020, które to obydwa postępowania zakończone zostały ostateczną i prawomocną decyzję kasatoryjną Wojewody Dolnośląskiego z dnia 27.06.2019 r. oraz decyzja kasatoryjną z dnia 21.07.2020 r. W tych postępowaniach nie doszło do zwrotu nieruchomości. Brak zatem podstaw do obciążenia Gminy W. kosztami postępowań administracyjnych. W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że zaskarżone postanowienie organu II instancji z dnia 07.03.2023 r. zostało wydane w wyniku wniesionego przez Gminę W. zażalenia na postanowienie Starosty Średzkiego w sprawie kosztów postępowania administracyjnego. Organ II instancji uchylił zaskarżone postanowienie ustalające koszty postępowania na kwotę 4.760 zł brutto i zobowiązujące Gminę W. do uiszczenia tychże kosztów w terminie 14 dni od daty doręczenia postanowienia na rachunek Starostwa Powiatowego w Środzie Śląskiej. Pomimo uchylenia przez organ II Instancji postanowienia Starosty Średzkiego w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania zwrotowego, postanowienie Organu II instancji pogarsza sytuację odwołującej Gminy W. Strona wskazuje, że uchylając postanowienie kosztowe organ II instancji wskazał, że Starosta Średzki przy ustalaniu kosztów postępowania zwrotowego powinien uwzględnić nie tylko koszty operatów szacunkowych i projektów podziału nieruchomości, ale dodatkowo koszty pozyskania dowodów w postaci wypisów z rejestru gruntów oraz wyrysów z mapy ewidencyjnej i mapy zasadniczej, jak również koszty doręczeń. Organ II instancji nie miał natomiast wątpliwości co do tego, aby całością kosztów powstałych od dnia wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu, niezależnie od decyzji kasatoryjnych, wydanych przez Wojewodę Dolnośląskiego, obciążona została Gmina W. Organ II instancji zobowiązał Starostę Średzkiego do uwzględnienia wszystkich powstałych kosztów, łącznie z kosztami korespondencji. Zatem, w wyniku złożonego odwołania, Gmina W. zostanie obciążona kosztami wyższymi niż ustalone w postanowieniu Organu I instancji. Postanowienie Organu II instancji niewątpliwie jest orzeczeniem na niekorzyść strony odwołującej się, czym narusza zakaz sformułowany w art. 139 KPA w związku z art. 144 KPA. Skarżąca wskazuje, w ślad za tezą wyroku WSA w Gliwicach z dnia 10 czerwca 2022 r. II SA/GI 256/22: "Zakaz reformationis in peius służy ochronie interesów strony, która odwołała się od decyzji. Strona odwołująca się powinna pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzję, w żadnym zaś wypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia. Przestrzeganie tego zakazu obejmuje zarówno treść rozstrzygnięcia, jak i uzasadnienie." W zaskarżonym postanowieniu organu II instancji naruszenie zakazu wynika z uzasadnienia tego postanowienia. Instytucja zakazu reformationis in peius należy do podstawowych gwarancji procesowych prawa obrony strony. Wyraża się przyjęciem w art. 139 KPA, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Istota zakazu polega na tym, że organ odwoławczy nie może zmienić ani uchylić rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji na niekorzyść strony odwołującej się. Ustawodawca nie definiuje terminu "wydanie orzeczenia na niekorzyść strony", a w konsekwencji orzeczeniem na niekorzyść odwołującej się strony będzie każde rozstrzygnięcie, które pogarsza sytuację odwołującego się w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem odwołania, przy czym pogorszenie to nie musi dotyczyć wyłącznie jego praw czy obowiązków wynikających z prawa materialnego, ale także pewnych uprawnień faktycznych czy procesowych, powstałych w wyniku wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy nie może zatem orzec w sposób, który pogarsza sytuację prawną ukształtowaną decyzją organu I instancji. Odstąpienie od zakazu reformationis in peius jest dopuszczalne wyłącznie z przyczyn podanych w przepisie art. 139 KPA tj. gdy decyzja organu I instancji rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, przy czym organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji winien wykazać wystąpienie w sprawie podstaw do zastosowania wyjątków uzasadniających odstąpienie od zakazu. Organ II instancji zdaje się w ogóle nie zauważać, że orzekł na niekorzyść strony odwołującej się. Jednocześnie Organ II instancji w pełni poparł stanowisko Starosty Średzkiego wyrażające się obciążeniem Gminy W. kosztami postępowania powstałymi w trakcie postępowań administracyjnych prowadzonych w latach 2018 - 2020, zakończonych dwoma ostatecznymi i prawomocnymi decyzjami kasatoryjnymi Wojewody Dolnośląskiego, czym naruszył art. 140 ust. 6 ustawy UGN w związku z art. 262 § 1 pkt 2 KPA. Przepis art. 140 ust. 6 ustawy UGN jest przepisem szczególnym, wyłączającym ponoszenie kosztów postępowania przez organ orzekający. Podkreślić jednak należy, że ma to miejsce tylko w przypadku, gdy dojdzie do zwrotu nieruchomości na rzecz osoby uprawnionej. Tymczasem organy administracyjne obu instancji wzięły pod uwagę koszty, które powstały w innych postępowaniach administracyjnych, które zostały ostatecznie i prawomocnie zakończone decyzją kasatoryjną Wojewody Dolnośląskiego. Strona skarżąca nie zgadza się z twierdzeniem, że postępowanie zakończone decyzją kasatoryjną Wojewody Dolnośląskiego jest tym samym postępowaniem o zwrot nieruchomości, w którym zostało wydane zaskarżone postanowienie dotyczące kosztów. Sposób rozstrzygnięcia o kosztach zastosowany przez Starostę Średzkiego i potwierdzony przez Organ II instancji godzi w zasadę wynikającą z art. 6 i art. 7 KPA, ponieważ nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa i pomija interes społeczny będący dobrem chronionym na gruncie KPA. Ponadto narusza art. 8 KPA, ponieważ w sposób nieuprawniony rozstrzyga w kwestiach dotyczących ostatecznie i prawomocnie zakończonego innego postępowania administracyjnego, co narusza zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. Zaskarżone rozstrzygnięcie pomija również fakt, iż rozpatrywanie wniosków o zwrot wywłaszczonych nieruchomości jest kompetencją właściwego starosty. Powyższe wynika wprost art. 142 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zatem właściwy starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, zarówno prowadzi te postępowania administracyjne, jak i ponosi ich koszty - w ramach otrzymanych ten cel środków. Brak uzasadnienia dla ponoszenia kosztów postępowania przez administrację samorządową w sytuacji, kiedy ponoszącym koszty jest administracja rządowa, działająca przez właściwego starostę. Mając na uwadze opisane powyżej zarzuty strona skarżąca wnosi jak w petitum skargi.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych niż naprowadzone w niej przyczyn. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., które to unormowanie poprzez art. 140 tej ustawy ma odpowiednie zastosowanie także do postanowień, wydawanych w toku orzeczniczego postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję (tu: postanowienia) w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja/postanowienie zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Katalog rozstrzygnięć, jakie może podjąć organ odwoławczy na skutek rozpoznania odwołania (bądź odpowiednio zażalenia) przewiduje art. 138 § 1 i 2 k.p.a. Analiza treści tego przepisu prowadzi do wniosku, że zasadą jest rozpoznanie sprawy i jej zakończenie przez organ odwoławczy (art. 138 § 1 pkt 1 - 3 k.p.a.), a uchylenie decyzji/postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji jest sytuacją wyjątkową (art. 138 § 2 k.p.a.). Wydanie orzeczenia kasacyjnego jest możliwe tylko, jeśli decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że jeżeli nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, a stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości, to rolą organu odwoławczego jest rozpoznanie sprawy i wydanie jednego z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 138 § 1 pkt 1 - 3 k.p.a. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia konieczne jest przede wszystkim wyjaśnienie zakresu dopuszczalnej kontroli przez sąd administracyjny. Należy wskazać, że sąd ocenia istnienie przesłanek do wydania postanowienia kasatoryjnego, w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a. Inaczej mówiąc sąd w tym postępowaniu winien dążyć do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia postanowienia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W wyniku podjętego rozstrzygnięcia w trybie przywołanego przepisu sprawa wraca do etapu postępowania przed organem pierwszej instancji w celu poczynienia niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczają poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. (por. wyrok NSA z 23 maja 2019 r., II OSK 1436/19). Kontrola zgodności z prawem postanowienia, wydanego w trybie art. 138 § 2, w zw. z art. 140 k.p.a. oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w konkretnej sprawie organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego, kontrolującego orzeczenie kasacyjne jest więc przede wszystkim ustalenie, czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Zdaniem sądu w związku z tym wskazać należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki: 1) postępowanie przed organem pierwszej instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania; 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który obowiązany jest dokonać w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, że wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi: gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego; gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu); gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz 2017, s. 728–729; J.P. Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a. [w:] Analiza i oceny zmian k.p.a. w latach 2010–2011, red. M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 231, A. Kabat, op. cit., t. 3 do art. 64e). Samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji/postanowienia, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 15 lipca 2016 r., II OSK 2804/14). Rozstrzygnięcia kasacyjne traktowane są jako wyjątek od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego (por. G. Łaszczyca /w/ G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, K.p.a. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, s. 208 i nast. oraz powołane tam orzecznictwo). Warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji/postanowienia w omawianym trybie jest zatem stwierdzenie, że sprawa nie może być załatwiona w sposób merytoryczny przez organ drugiej instancji. W sytuacji więc, gdy uprawniony podmiot wniósł środek zaskarżenia od orzeczenia wydanego w pierwszej instancji, zadaniem organu drugiej instancji jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Zasada dwuinstancyjności wyrażona w art. 15 k.p.a. tworzy obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ administracji drugiej instancji, który nie może ograniczyć się jedynie do kontroli prawidłowości decyzji zaskarżonej w toku instancji (por. wyrok NSA z 7 lipca 2022 r., II OSK 1332/19). Organ odwoławczy winien dokonać oceny materiału dowodowego zebranego, w toku postępowania przed organem pierwszej instancji i w zależności od wyniku tej oceny, podjąć dalsze czynności. Można dodać że organ odwoławczy, po myśli art. 136 § 1 k.p.a. może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Stąd konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, bądź ocena już złożonych dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej (por. wyroki NSA: z 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16; z 27 lutego 2014 r., II OSK 2323/12; wyrok WSA w Krakowie z 21 lipca 2016 r., II SA/Kr 511/16 ). Organ odwoławczy w trybie art. 136 § 1 k.p.a. jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania dowodowego celem rozstrzygnięcia nie tylko nieistotnych, ale również doniosłych prawnie wątpliwości (por. wyrok NSA z 20 października 2022 r., II OSK 841/21). W ocenie sądu w rozpoznawanej sprawie organ II instancji nie wyjaśnił przekonująco w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, dlaczego nie skorzystał z określonej w art. 136 k.p.a. możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (lub zlecenia jego przeprowadzenia organowi I instancji). Nie wyjaśnił, dlaczego uznał, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego byłoby nadmiernie utrudnione. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia za wymagającą wyjaśnienia organ II instancji uznał okoliczność, jakie koszty poniósł organ w toku prowadzonego postępowania (poza wymienionymi w postanowieniu organu Iszej instancji).

Zdaniem organu II instancji uzupełnienie postanowienia w zakresie pełnych kosztów postępowania w toku postępowania odwoławczego byłoby znacznie utrudnione, o ile w ogóle możliwe. "Pełną informacją odnośnie poszczególnych kosztów postępowania, jak również dokumentami potwierdzającymi ich poniesienie, dysponuje bowiem wyłącznie podmiot, który te koszty poniósł, a więc organ pierwszej instancji". Wojewoda nie wskazał z jakich względów zawartość akt sprawy uniemożliwia mu wydanie orzeczenia kończącego sprawę w administracyjnym toku ani, ani z jakich względów wykraczałoby to poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego ani także z jakich względów nie zobowiązał do tego organu I szej instancji. W ocenie sądu wyjaśnienie tych kwestii mieściło się w zakresie postępowania dowodowego, jakie może przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 1 k.p.a.

Zdaniem Sądu, do ustalenia, jakie koszty powinny zostać zaliczone do tych określonych w art. 140 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami był organ odwoławczy, który w ramach swoich kompetencji mógł to ustalić bądź na podstawie akt sprawy, bądź zobowiązując do tego organ I szej instancji, w trybie art. 136 § 1 kpa Wojewoda mógł skorzystać z możliwości zlecenia przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego organowi I instancji. Rozpoznając sprawę organ powinien wziąć pod uwagę dokumenty, które znajdują się w aktach sprawy.

Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy, będąc związany oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku, ponownie przeprowadzi postępowanie odwoławcze i adekwatnie do jego wyników podejmie rozstrzygnięcie. Będzie także zobowiązany rozważyć zasadę określoną w art. 139 kpa, mając na względzie, że w sprawie mamy do czynienia nie z decyzją, a z postanowieniem.

O kosztach postępowania orzeczono w drugim punkcie wyroku na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a.