Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1482/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 156 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Monika Niedźwiedź WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2024 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 27 października 2023 r. znak: SKO.ZP/415/231/2023 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi E. W. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 27 października 2023 roku, znak: SKO.ZP/415/231/2023 stwierdzająca nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 10 marca 2022 r., znak: SKO.ZP/415/19/2022 utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza W. z dnia 17 grudnia 2021r., znak: PIN.6730.41.2019 ustalającą na wniosek E. W. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na działkach nr [...] w miejscowości S., przejazdu przez wał rzeki D. dla gospodarstwa rolnego wnioskodawcy.

Przedmiotowa decyzja została wydana w następujących okolicznościach.

W dniu 30 listopada 2016 roku E. W. wystąpił do Marszałka Województwa Małopolskiego z wnioskiem o zwolnienie z zakazów wynikających z art.88n ust.1 pkt 1, 3, 4, 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz.469 z późn. zm.) w przedmiocie przejeżdżania pojazdami przez lewy wał przeciwpowodziowy rzeki D. , rozkopania wału, wbijania słupów oraz uszkadzania darniny na wale oraz wykonania wykopów i obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż 50 m od stopy lewego wału przeciwpowodziowego rzeki D. w celu realizacji inwestycji pn.: "Wykonanie przejazdu przez wat rzeki D. w miejscowości S. z działki nr [...] na działkę nr [...] oraz [...] m. S. , gm. W.".

Po rozpoznaniu tego wniosku Marszałek Województwa Małopolskiego decyzją z dnia 28 grudnia 2016 roku, znak: PEK-53-1-314/16 orzekł:

"I. Zwolnić Pana E. W., [...] z zakazów wynikających z art. 88n ust.1 pkt 1, 3, 4, 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz.469 z późn. zm) w przedmiocie przejeżdżania pojazdami przez lewy wał przeciwpowodziowy rzeki D. , rozkopania wału, wbijania słupów oraz uszkadzania darniny na wale oraz wykonania wykopów i obiektu budowlanego w odległości mniejszej niż 50 m od stopy lewego wału przeciwpowodziowego rzeki D. , w celu realizacji inwestycji pn.: "Wykonanie przejazdu przez wał rzeki D. w miejscowości S. z działki nr [...] na działkę nr [...] oraz [...] m. S. , gm. W.".

Zwolnienia z powyższych zakazów dokonuje się dla:

- wykonania przejazdu wałowego (rampy) o szerokości 10,0 m i nachyleniu 9,4%, w formie nasypu ziemnego z pospółki ulepszonej cementem, połączonego z wałem przeciwpowodziowym poprzez wykonanie schodków w skarpach wału po stronie odpowietrznej i odwodnej o szerokości 1,0 m i wysokości 0,5 m,

- wykonania dodatkowego nasypu na koronie wału z pospółki ulepszonej cementem o grubości 15 cm z zachowaniem przejezdności drogi zlokalizowanej wzdłuż korony wału,

- ułożenia na całej długości przejazdu wałowego, na szerokości 9,0 m żelbetowych płyt drogowych o wymiarach 3,0 m * 1,5 m * 0,15 m,

- wykonania 5 szt. słupków blokujących 09Omm w rozstawie 5,0 m kotwionych na głębokość 0,4 m, zabezpieczających skarpę wału po stronie odwodnej wzdłuż projektowanego przejazdu,

- wykonania połączenia istniejącej drogi technologicznej po stronie odpowietrznej wału z projektowanym przejazdem wałowym, w formie nasypu ziemnego z pospółki ulepszonej cementem, połączonego z wałem przeciwpowodziowym poprzez wykonanie schodków w skarpie wału po stronie odpowietrznej o szerokości 1,0 m i wysokości 0,5 m,

- wykonania drogi gruntowej po stronie odpowietrznej wału do projektowanego przejazdu wałowego.

II. Stwierdzić zgodnie z art 88n ust.6 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz.469 z późn. zm.), że niniejsza decyzja wygasa, jeżeli w terminie 2 lat od dnia, w którym stała się ostateczna, nie uzyskano wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub nie rozpoczęto wykonywania robót wskazanych w decyzji."

Następnie Marszałek Województwa Małopolskiego decyzją z dnia 16 listopada 2018 roku, znak: PEK-53-1-314/16 zmienił swoją decyzję z dnia 28 grudnia 2016 roku, znak: PEK-53-1-314/16 w ten sposób, że części pkt II rozstrzygnięcia decyzji z dnia 28 grudnia 2016 roku (druga strona) w wierszu trzecim od góry cyfrę 2 zastąpiono się cyfrą 6 oraz w wierszu 14 od góry w miejsce działek nr [...] wpisano działkę [...] a nr [...] skreślono.

Na skutek tej zmiany decyzja o zwolnieniu miała wygasać po upływie 6 lat od dnia, w którym stała się ostateczna, jeżeli w tym terminie nie uzyskano wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub nie rozpoczęto wykonywania robót wskazanych w decyzji

Po przeprowadzeniu z urzędu postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 6 kwietnia 2020 roku, znak: SKO.PW/4172/54/2019, stwierdziło nieważność decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia 16 listopada 2018 roku.

W uzasadnieniu do tej decyzji wskazano, że marszałek województwa nie jest już właściwy do wydawania decyzji zwalniających z wykonywania robót lub czynności, które mogą wpływać na szczelność lub stabilność wałów przeciwpowodziowych, jak również nie jest właściwy do dokonywania zmian w wydanych uprzednio w tej mierze rozstrzygnięć.

Następnie pismem z dnia 20 marca 2019 roku E. W. złożył do Burmistrza W. wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji pn.: "Wykonanie przejazdu przez wał rzeki D. w miejscowości S. z działki nr [...] na działkę nr [...] – gm. W., pow. T., woj. Małopolskie".

Po rozpoznaniu tego wniosku Burmistrz W. decyzją z dnia 18 marca 2021 roku, znak: PIN.6730.41.2019 ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie przejazdu przez wał rzeki D. dla gospodarstwa rolnego na działkach nr [...] w miejscowości S..

Odwołanie od powyższej decyzji złożył Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K..

Decyzją z dnia 11 maja 2021 roku, znak: SKO.ZP/415/66/2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że organ I instancji wydał decyzję o warunkach zabudowy bez przeprowadzenia w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto projekt decyzji obejmujący obecnie działkę nr [...] w miejscowości S., nie został uzgodniony ze Starostą Tarnowskim w zakresie ochrony gruntów rolnych (działka nr [...] stanowi rolę klasy Rlllb), ani też z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowisk (teren inwestycji znajduje się w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu P. C.).

Ponadto Kolegium wskazało, że jak wynika z załączonej w poczet materiału dowodowego sprawy decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z 28 grudnia 2016r. (oraz decyzji zmieniającej z 16 listopada 2018 r.) E. W. posiada zwolnienie od zakazu wykonywania wykopów i obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż 50 m od stopy lewego wału przeciwpowodziowego rzeki D. , jednakże w związku z realizacją inwestycji polegającej na "Wykonaniu przejazdu przez wał rzeki D. w miejscowości S. z działki nr [...] na działkę nr [...]", a nie z działki nr [...] na działkę nr [...]. Obecnie objęta wnioskiem działka nr [...] w ogóle nie była objęta tą decyzją. Bez wątpienia zatem nie są to tożsame inwestycje. Z art. 176 ust. 5 ustawy - Prawo wodne wynika zresztą wprost, że do wniosku o wydanie decyzji, o której mowa w ust. 4, dołącza się charakterystykę planowanych działań wraz z podstawowymi danymi technicznymi i opisem planowanej technologii robót oraz mapę sytuacyjno-wysokościową pobraną z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, kopię tej mapy potwierdzoną przez wnioskodawcę ża zgodność z oryginałem albo inną mapę sytuacyjno-wysokościową z naniesionym schematem planowanych obiektów lub robót. W przypadku planowania robót, które mogą naruszyć strukturę korpusu lub podłoża wałów przeciwpowodziowych, dołącza się także badania hydrogeologiczne wraz z opinią dotyczącą wpływu tych robót na szczelność i stabilność tych wałów.

W konsekwencji, nie można uznać, że spełniony został w sprawie warunek statuowany treścią art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, tj. iż wydana w sprawie decyzja ustalająca warunki zabudowy jest zgodna z przepisami odrębnymi, w szczególności z art. 388 ust. 4 ustawy Prawo wodne, co słusznie zarzuca strona odwołująca."

Ponownie rozpoznając sprawę Burmistrz W. decyzją z dnia 31 sierpnia 2021 roku, znak: PIN.6730.41.2019 odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie przejazdu przez wał rzeki D. dla gospodarstwa rolnego na działkach nr [...] w miejscowości S., gmina W..

W uzasadnieniu do wydanej decyzji Burmistrz wskazał, że wezwał Inwestora do złożenia stosownych wyjaśnień ws. prowadzonego gospodarstwa rolnego oraz do uzupełnienia braków w złożonych materiałach tj. o przedłożenie obowiązującej decyzji zwalniającej z zakazów określonych w art. 176 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. 2020 r. poz. 310 t.j.). Jednak wobec tego, że Inwestor nie spełnił nałożonego obowiązku uzupełnienia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w zakresie przedłożenia obowiązującej decyzji zwalniającej, o której mowa w art. 176 ust. 4 ustawy Prawo wodne organ odmówił ustalenia warunków zabudowy.

Odwołanie od tej decyzji złożył E. W., reprezentowany przez pełnomocnika adwokata A. P..

Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia 19 października 2021 roku, znak: SKO.ZP/415/200/2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu wskazano, że w aktualnie obowiązującym stanie prawnym (tj. w braku rozstrzygnięcia przez Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Warszawie sprawy stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z upoważniania Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia 16 listopada 2018r., znak: PEK-53-1-314/16 w sprawie zmiany decyzji z dnia 28 grudnia 2016r. zwalniającej E. W. z zakazów wynikających z art. 88n ust. 1 pkt 1, 3, 4 i 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodnego, w celu realizacji inwestycji pn.: "Wykonanie przejazdu przez wał rzeki D. w miejscowości S. z działki nr [...] na działkę nr [...] w m. S. nie można przyjmować, iż E. W. nie legitymuje się decyzją zwalniającą z zakazów, o których mowa wart. 176 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne. Powyższe skutkować musi uznaniem odwołania za zasadne i koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Ponownie rozpoznając sprawę Burmistrz W. decyzją z dnia 17 grudnia 2021 roku, znak: PIN.6730.41.2019 ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie przejazdu przez wał rzeki D. dla gospodarstwa rolnego na działkach nr [...] w miejscowości S..

Odwołanie od powyższej decyzji wniosło Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K..

Po rozpoznaniu sprawy w wyniku wniesionego odwołania decyzją z dnia 10 marca 2022 roku, znak: SKO.ZP/415/19/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazano, że wnioskodawca E. W. na terenie gminy W. posiada gospodarstwo rolne. Powierzchnia tegoż gospodarstwa rolnego to 17,0732 ha (k. 372 akt Organu I instancji) i przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego na terenie gminy W. (1,49 ha). W związku z powyższym "przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1" (dotyczących ustalenia istnienia tzw. dobrego sąsiedztwa), "nie stosuje się". Tym samym Organ I instancji zasadnie odstąpił od określenia wskaźników i parametrów wskazanych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania trafnie przyjmując, iż pojęcie zagrody rozumieć należy nie tylko jako zaplecze mieszkaniowe, maszynowe, ale również i infrastrukturalne gospodarstwa rolnego w skład którego niewątpliwie wchodzi droga dojazdowa do tego gospodarstwa. Z włączonej w poczet materiału dowodowego sprawy mapy (gdzie kolorem różowym zaznaczono grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego inwestora - k. 371 akt Organu I instancji) wynika, że objęty wnioskiem przejazd przez wał rzeki D. służyć ma dojazdowi z drogi wojewódzkiej do gruntów rolnych Inwestora, w większości usytuowanych po drugiej (tj. wschodniej stronie) wału rzeki D. .

Co do spełnienia kolejnego warunku, o którym stanowi art. 61 pkt 2 ustawy, ustalone zostało iż objęty wnioskiem teren posiada dostęp do drogi publicznej - wojewódzkiej stanowiącej dz. nr [...] w m. S. , poprzez działkę nr [...], do której Inwestor posiada tytuł prawny.

Również kolejny warunek uznać należy za spełniany (art. 61 pkt 3 ustawy), gdyż jak słusznie podkreśla Organ I instancji, z uwagi na rodzaj inwestycji (przejazd przez wał), dla celu realizacji jak i późniejszej eksploatacji tegoż przejazdu (i ułożenia płyt żelbetonowych), nie jest wymagane uzbrojenie terenu.

Planowana inwestycja realizowana będzie w ramach gospodarstwa rolnego inwestora. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity: Dz. U. 2021r. poz. 1321) gruntami rolnymi pozostają grunty pod od drogami dojazdowymi do gruntów rolnych. W związku z powyższym teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, gdyż w wyniku powstania "przejazdu dla gospodarstwa rolnego" (jak zapisano w decyzji ustalającej warunki zabudowy), grunt ten nie przestani być gruntem rolnym. Zatem i warunek z art. 61 pkt 4 ustawy, uznać należy za spełniony.

Wreszcie, nie ma również powodów, aby podważyć ustalenia Organu I instancji, iż planowana inwestycja jest "zgodna z przepisami odrębnymi", a zatem że spełniony został również warunek statuowany treścią art. 61 pkt 5 ustawy.

Jak to wyjaśnił organ po przeprowadzonej analizie pomimo, że teren działek objętych wnioskiem leży w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu P. C., planowana inwestycja nie narusza zakazów obowiązujących na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu P. C., określonych Uchwałą Nr XLVIII/754/18 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 23 kwietnia 2018 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu P. C. w części położonej w Województwie Małopolskim. Realizacja planowanego przedsięwzięcia nie wpłynie negatywnie na walory przyrodniczo -krajobrazowe obszarów podlegających ochronie. Podkreślono również, na wnioskowanym terenie nie występuje żaden obiekt objęty formą ochrony przyrody, w szczególności pomnik przyrody. Planowana inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Teren objęty wnioskiem zlokalizowany jest poza obszarem objętym ochroną uzdrowiskową. Obszar objęty wnioskiem nie leży w terenach objętych ochroną konserwatorską. Teren objęty wnioskiem nie leży w granicach terenu górniczego. Nie leży również na obszarach zagrożonych ruchami masowymi. Planowana inwestycja realizowana będzie w ramach gospodarstwa rolnego, w związku z czym nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Planowana inwestycja zlokalizowana jest w 50-cio metrowej strefie ochronnej lewego wału przeciwpowodziowego rzeki D. . Inwestor dla celów realizacji inwestycji uzyskał jednak decyzję Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia 28 grudnia 2016 r., znak: PEK-53-1-314/16 zwalniającą z zakazów wynikających z art. 88n ust.1 pkt 1, 3, 4, 5 ustawy Prawo wodne, zmienioną decyzją Likwidatora Małopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Krakowie z dnia 16 listopada 2018 r., znak: PEK-53-1-314/16. Inwestycję należy zrealizować zgodnie z zapisami w/w decyzji. Podkreślono również, że inwestycja dla której ustalone zostały warunki zabudowy wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Taki też wymóg zapisano w pkt 5 zaskarżonej decyzji.

Projekt decyzji (w związku ze zmianą zakresu inwestycji) został uzgodniony ze Starostą Tarnowskim oraz Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska (zgodnie z art. 53 ust 4 pkt 6 i 8 ustawy).

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podtrzymuje stanowisko prezentowane już w poprzednio wydanej, prawomocnej decyzji z dnia 19 października 2021 r. (SKO.ZP/415/200/2021), iż w obowiązującym stanie prawnym (tj. w braku rozstrzygnięcia przez Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Warszawie sprawy stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z upoważniania Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia 16 listopada 2018r., znak: PEK-53-1-314/16 w sprawie zmiany decyzji z dnia 28 grudnia 2016r. zwalniającej E. W. z zakazów wynikających z art. 88n ust. 1 pkt 1, 3, 4 i 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodnego, w celu realizacji inwestycji pn.: "Wykonanie przejazdu przez wał rzeki D. w miejscowości S. z działki nr [...] na działkę nr [...] w m. S. ) - nie można przyjmować, iż E. W. nie legitymuje się decyzją zwalniającą z zakazów, o których mowa wart. 176 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne.

Z przesłanej na wezwanie Kolegium informacji Zastępcy Prezesa Wód Polskich z dnia 23 lutego 2022r. (KP0.4272.3.2021.IB) wynika, iż "Prezes PGW Wody Polskie nie prowadzi obecnie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia 28 grudnia 2016r., znak: PEK-53-1-314/16 zmienionej decyzją Małopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Likwidacji z dnia 16 listopada 2018r.". W piśmie tym wskazano jednie, iż postępowanie w powyższym zakresie prowadzone było przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie.

Z załączonej w poczet materiału dowodowego sprawy decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie z dnia 6 kwietnia.2020r. (SKO.PW/4171/54/2019) wynika, że Kolegium stwierdziło nieważność decyzji wydanej z upoważniania Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia 16 listopada 2018 r., znak: PEK-53-1-314/16 w sprawie zmiany decyzji z 28 grudnia 2016r. zwalniającej E. W. z zakazów wynikających z art. 88n ust. 1 pkt 1, 3, 4 i 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodnego, w celu realizacji inwestycji pn.: "Wykonanie przejazdu przez wał rzeki D. w miejscowości S. z działki nr [...]". Jednakże następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 720/20 stwierdził nieważność tej decyzji. W uzasadnieniu wydanego wyroku (również załączonego w poczet materiału dowodowego rozpoznawanej sprawy) Sąd ten wskazał, że skoro w aktualnym stanie prawnym organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie zwolnień od zakazów określonych w art. 176 ust. 1 pkt 1-5 Prawa wodnego z 2017 r, jest Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich, a organem wyższego stopnia uprawnionym do rozpoznania odwołania jest Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Warszawie, to ten organ jest właściwy do rozstrzygania spraw o stwierdzenie nieważności, a nie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie."

Następnie w dniu 30 sierpnia 2023r. do Kolegium przesłany został wniosek działającego z upoważniania Burmistrza W. Kierownika Referatu Gospodarki Przestrzennej, Nieruchomości i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w W. o rozważenie możliwości wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza W. z dnia 17 grudnia 2021 r., znak. PIN.6730.41.2019 ustalającej na wniosek E. W. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na działkach nr [...] w miejscowości S., przejazdu przez wał rzeki D. dla gospodarstwa rolnego wnioskodawcy. W uzasadnieniu wskazano, iż Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z dnia 14 grudnia 2022r. znak: KPO.4272.3.2021.IB stwierdził nieważność decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia 16 listopada 2018 r., znak: PEK-53-1-314/16 (zmieniającej decyzję Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia 28 grudnia 2016 r., znak: PEK-53-1-314/16) dot. zwolnienia z zakazów prowadzenia robót ziemnych i w 50 m strefie od wału przeciwpowodziowego, wynikających z przepisów ustawy Prawo wodne. Wskazano też, że zgodnie z informacją przekazaną przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie w piśmie z dnia 17 sierpnia 2023r., decyzja Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 14 grudnia 2022r., znak: KPC.4272.3.2021.IB stwierdzająca nieważność decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia 16 listopada 2018r., znak: PEK-53-1-314/16 stała się decyzją ostateczną.

Postanowieniem z dnia 26 września 2023r. (SKO.ZP/415/231/2023) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie zawiadomiło strony postępowania o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 10 marca 2022r. (SKO.ZP/415/19/2022) utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza W. z 17 grudnia 2021r., znak: PIN.6730.41.2019 ustalającą na wniosek E. W. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na działkach nr [...] w miejscowości S., przejazdu przez wał rzeki D. dla gospodarstwa rolnego wnioskodawcy (pkt 1); wyznaczyło stronom 7-dniowy termin do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, także do złożenia ewentualnych wniosków dowodowych (pkt 2); zobowiązało Burmistrza W. do przesłania akt sprawy zakończonej decyzją z dnia 17 grudnia 2021r., znak: PIN.6730.41.2019 ustalającą na wniosek E. W. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na działkach nr [...] w miejscowości S., przejazdu przez wał rzeki D. dla gospodarstwa rolnego wnioskodawcy (pkt 3); oraz przedłużyło termin załatwienia sprawy do dnia 30 października 2023r. (pkt 4).

W dniu 16 października 2023r. działający w imieniu E. W. adw. A. P. przesłał pismo z dnia 6 października 2023r. w którym wniósł o "umorzenie postępowania wszczętego postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 września 2023r." Zarzucił, iż postanowienie to podjęte zostało "bezpodstawnie, gdyż w dacie jego wydania organ nie dysponował aktami sprawy". W piśmie tym wniesiono o przeprowadzenie dowodów z przesłuchania strony E. W. oraz świadka S. J. "na okoliczność, iż nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wymienionej we wniosku oraz wykazania nieodwracalnych skutków prawnych jakie wywołała decyzja". Z uwagi na fakt, iż odległość od siedziby organu do miejsca zamieszkania strony i świadka wynosi ponad 50 km, wniesiono o przesłuchanie ww. w drodze pomocy prawnej, przez Wójta Gminy L.. W tym samym dniu tj. 16 października 2023r. pełnomocnik E. W. zapoznał się z aktami sprawy.

Decyzją z dnia 27 października 2023 roku, znak: SKO.ZP/415/231/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie stwierdziło nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 10 marca 2022 r., znak: SKO.ZP/415/19/2022 utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza W. z dnia 17 grudnia 2021r., znak: PIN.6730.41.2019 ustalającą na wniosek E. W. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na działkach nr [...] w miejscowości S., przejazdu przez wał rzeki D. dla gospodarstwa rolnego wnioskodawcy.

W uzasadnieniu wskazano, że na gruncie przedmiotowej sprawy nie jest kwestionowane, iż objęta wnioskiem inwestycja polegająca na budowie na działkach nr [...] i nr [...] w miejscowości S. - przejazdu przez wał rzeki D. , zlokalizowana ma zostać w 50 metrowej strefie ochronnej lewego wału przeciwpowodziowego rzeki D.

Przepis art. 176 ust 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. - Prawo wodne, zakazuje wykonywania robót lub czynności, które mogą wpływać na szczelność lub stabilność wałów przeciwpowodziowych, w tym m.in. wykonywania obiektów budowlanych "w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału". Zakaz ten nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż jeżeli nie wpłynie to na szczelność lub stabilność wałów przeciwpowodziowych, właściwy organ Wód Polskich może, w drodze decyzji, zwolnić od w/w zakazu (art 176 ust. 4 ustawy Prawo wodne). Wydanie takiej decyzji następuje przed uzyskaniem decyzji wydawanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art 388 ust. 4 ustawy Prawo wodne).

Z powyższego przepisu wprost zatem wynika, że decyzją zwalniającą od zakazów określonych w art. 176 ust. 1 pkt 1-5 ustawy Prawo wodne - inwestor winien legitymować się przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy.

Jak wynika z załączonej w poczet materiału dowodowego sprawy decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z 28 grudnia 2016r. znak: PEK-53-1-314/16 (oraz decyzji zmieniającej Likwidatora Małopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Krakowie z 16 listopada 2018 r., znak: PEK-53-1-314/16) inwestor E. W. w chwili wydawania przez tut Kolegium (w dniu 10 marca 2022 r.) ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy na budowę przejazdu przez wał -rzeki D. - posiadał zwolnienie od zakazu wykonywania wykopów i obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż 50 m od stopy lewego wału przeciwpowodziowego rzeki D. W konsekwencji, spełniony był w sprawie warunek statuowany treścią art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, tj. wydana w sprawie decyzja ustalająca warunki zabudowy była zgodna z przepisami odrębnymi, w szczególności z art. 388 ust. 4 ustawy Prawo wodne.

Następnie jednak decyzją nr 211/KPO/2022 z 14 grudnia 2022 r., znak: KPO.4272.3.2021.IB Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie stwierdził na wniosek właściciela lewego wału przeciwpowodziowego rzeki D. w km rzeki 0+900 - 62+000 tj. Skarbu Państwa (reprezentowanego przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie) nieważność decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z 16 listopada 2018 r., znak: PEK-53-1-314/16 (zmieniającej decyzję Marszałka Województwa Małopolskiego z 28 grudnia 2016 r. znak: PEK-53-1-314/16, zwalniającą od zakazów wynikających z art. 88n ust. 1 pkt 1, 3, 4, 5 ustawy z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 . poz. 1121 z późn. zm.), w celu realizacji inwestycji pn. "Wykonanie przejazdu przez wał rzeki D. w miejscowości S. z działki nr [...] na działkę nr [...] oraz nr [...] m. S. , gm. W.". W pkt II sentencji decyzji wskazano, że zgodnie z art. 88n ust. 6 ustawy Prawo wodne decyzja wygasa, jeżeli w terminie 2 lat od dnia, w którym stała się ostateczna, nie uzyskano wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub nie rozpoczęto wykonywania robót wskazanych w decyzji. Ww. decyzja stała się ostateczna z dniem 12 stycznia 2017 r. Decyzja ta została jednak zmieniona decyzją Marszałka Województwa Małopolskiego z 16 listopada 2018 r., znak: PEK-53-1-314/16. Zmiana obejmowała wydłużenie czasu obowiązywania decyzji (z 2 lat na 6 lat) oraz zmieniała teren objęty zamierzeniem (w miejsce działek nr [...] wskazano działkę nr [...], a działki nr [...] wykreślono)

Nieważność tej właśnie decyzji stwierdził decyzją nr 211/KPO/2022 z dnia 14 grudnia 2022 r. Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Skargę na powyższą decyzję wniósł inwestor E. W.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2023 r. (VII SAAA/a 216/23) skargę oddalił.

Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że skutkiem prawnym stwierdzenia nieważności decyzji w ramach przewidzianego w kodeksie postępowania administracyjnego szczególnego trybu proceduralnego jest wyeliminowanie wadliwego aktu z mocną wsteczną (ex tunc) (J. Wegner, M. Wojtuń [w:] Z. Kmieciak, J. Wegner, M. Wojtuń, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, art. 156.). Ma to swoje dalsze konsekwencje. Skoro bowiem skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia 16 listopada 2018 r., znak: PEK-53-1-314/16, wydłużającej czas obowiązywania decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia 28 grudnia 2016 r. - zwalniającej m.in. z zakazu wykonywania wykopów i obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż 50 m od stopy lewego wału przeciwpowodziowego rzeki D. (z 2 lat na 6 lat) - jest wyeliminowanie tej decyzji z mocą wsteczną (tj. od dnia wydania tej decyzji), to rozpatrując obecnie zgodność z prawem decyzji tut. Kolegium z dnia 10 marca 2022 r. (ustającej warunki zabudowy na budowę przejazdu przez wał rzeki D. ), należy uwzględnić również stan wynikający ze stwierdzenia nieważności decyzji z Marszałka Województwa Małopolskiego z 16 listopada 2018 r, znak: PEK-53-1-314/16.

Innymi słowy, dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest przesądzenie, czy wobec braku decyzji wydłużającej czas obowiązywania decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia 28 grudnia 2016 r. (zwalniającej z zakazu wykonywania wykopów i obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż 50 m od stopy lewego wału przeciwpowodziowego rzeki D. ) w chwili wydawania decyzji ustającej warunki zabudowy na budowę przejazdu przez wał rzeki D. inwestor E. W. legitymował się decyzją zwalniającą od zakazów określonych w art. 176 ust. 1 pkt 1-5 ustawy Prawo wodne.

Odpowiedz na tak postawione pytanie jest jednoznacznie negatywna, skoro bowiem w pkt II sentencji decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z 28 grudnia 2016 r wskazano, że decyzja ta wygasa, jeżeli w terminie 2 lat od dnia, w którym stała się ostateczna (decyzja ta ostateczną stała się 12 stycznia 2017 r), nie uzyskano wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub nie rozpoczęto wykonywania robót wskazanych w decyzji (co bezspornie nie miało i nie mogło mieć miejsca przed uzyskaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy) - decyzja ta wygasła z dniem 12 stycznia 2019 r, a więc przeszło dwa miesiące przed złożeniem przez E. W. wniosku z 20 marca 2019 r. o ustalenie warunków zabudowy na budowę przejazdu przez wał rzeki D. Uwzględniając zatem, iż wyeliminowanie kwalifikowanie wadliwej decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia 16 listopada 2018 r., znak: PEK-53-1-314/16, wydłużającej czas obowiązywania decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z 28 grudnia 2016 r. (z 2 lat na 6 lat), nastąpiło z mocną wsteczną (ex tunc) - w chwili wydawania ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na działkach nr [...] w miejscowości S., przejazdu przez wał rzeki D. - inwestor E. W. nie legitymował się decyzją o której stanowi art. 176 ust. 4 ustawy - Prawo wodne, tj. decyzją zwalniającą od zakazów określonych w ust. 1 pkt 1-5 (m in. zakazu wykonywania wykopów i obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż 50 m od stopy lewego wału przeciwpowodziowego rzeki D. - pkt 5), wydanie której to decyzji - co wprost stanowi art. 388 ust. 4 ustawy Prawo wodne - "następuje przed uzyskaniem decyzji wydawanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" (a zatem i przed uzyskaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy).

W konsekwencji wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzja z dnia 10 marca 2022r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza W. z 17 grudnia 2021r., znak: PIN.6730.41 2019 ustalającą na wniosek E. W. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na działkach nr [...] w miejscowości S., przejazdu przez wał rzeki D. - rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja ta pozostaje bowiem w sposób wyraźny i jednoznacznie sprzeczny z warunkiem statuowanym w treści art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wbrew treści tego przepisu decyzja ta nie pozostaje zgodna z przepisami odrębnymi, w szczególności nie pozostaje zgodna z treścią przywoływanego już wyżej art. 388 ust. 4 ustawy Prawo wodne stwierdzającego wprost, że wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1 pkt 4 (tj. decyzji zwalniającej od zakazów wykonywania robót lub czynności, które mogą wpływać na szczelność lub stabilność wałów przeciwpowodziowych), następuje przed uzyskaniem decyzji wydawanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca*20Q3,r. os planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnośnie sformułowanego przez E. W. w piśmie z dnia 6 października 2023r., wniosku o przeprowadzenie dowodów z przesłuchania strony E. W. oraz świadka S. J. "na okoliczność, iż nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wymienionej we wniosku oraz wykazania nieodwracalnych skutków prawnych jakie wywołała decyzja", Kolegium postanowiło o oddaleniu powyższego wniosku dowodowego. Pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych należy bowiem rozpatrywać wyłącznie w płaszczyźnie prawa obowiązującego, nie nawiązując do sfery faktów. Dla oceny skutków decyzji administracyjnej dotkniętej wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności jest prawnie obojętne, czy istnieją faktyczne możliwości cofnięcia następstw wykonania decyzji. Nieodwracalności skutków prawnych nie można zatem utożsamiać z niemożliwością przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem wadliwej decyzji, ani przywrócenia całego stanu prawnego istniejącego uprzednio (tak NSA w wyroku z dnia 23 maja 2023r., III OSK 3766/21). Co do zarzutu, iż zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podjęte zostało "bezpodstawnie, gdyż w dacie jego wydania organ nie dysponował aktami sprawy", wskazać należy, iż przedmiotem wszczętego, a następnie przeprowadzonego postępowania, nie było postępowanie zakończone decyzją Burmistrza W. 17 grudnia 2022r., a postępowanie zakończone ostateczną decyzją tut. Kolegium z dnia 10 marca 2023r

Skargę na powyższą decyzję wniósł E. W. reprezentowany przez pełnomocnika adwokata A. P., podnosząc zarzuty:

1) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art.156 § 1 pkt 2 kpa polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa skutkująca koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji, podczas gdy w dacie wydania decyzji obowiązywała decyzja zwalniająca z zakazów wynikających z ustawy prawo wodne a także poprzez brak ustaleń w zakresie nieodwracalnych skutków prawnych wydanej decyzji, a wymóg taki wynika z faktu, iż podstawą prawną w przypadkach stwierdzenia nieważności decyzji z naruszeniem właściwości jest art. 156 § 1 pkt. 1 kpa przywołany w uzasadnieniu decyzji.

2) naruszenie art. 77 Kpa polegające na odstąpieniu od prowadzenia jakichkolwiek czynności dowodowych w sprawie, w szczególności w kwestii nieodwracalnych skutków prawnych wydanego rozstrzygnięcia

3) art. 9 kpa, który to przepis stanowi, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego

4) naruszenie art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 11 kpa polegające na nie odniesieniu się przez organ prowadzący postępowanie do wszystkich kwestii dotyczących postępowania dowodowego

5) naruszenie art. 6 kpa oraz 7 Konstytucji RP, które to przepisy implikuje powinność rozpoznawania i rozstrzygania spraw przez organy administracji na gruncie obowiązującego aktualnie (tj. na dzień orzekania przez dany organ) stanu prawnego.

Powołując się na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wskazuje, iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a to wobec faktu, iż decyzja zwalniająca z zakazów została wyeliminowana z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Natomiast warunkiem do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w tym przypadku konieczne było legitymowanie się decyzją zwalniającą z zakazów wynikających z art. 88n ust. 1 pkt 1, 3, 4, 5 ustawy z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne.

Jednakże jak wskazuje Skarżący w dacie wydania decyzji będącej podstawą stwierdzenia nieważności w niniejszym postępowaniu strona legitymowała się decyzją zwalniającą z zakazów wynikającą z ustawy Prawo Wodne. Dopiero na mocy decyzji z 14 grudnia 2022 r. nr 211/KPO/2022 Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie stwierdził na wniosek właściciela lewego wału przeciwpowodziowego rzeki D. w km rzeki 0+900 - 62+000 tj. Skarbu Państwa (reprezentowanego przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie) nieważność decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z 16 listopada 2018 r., znak: PEK-53-1-314/16 (zmieniającej decyzję Marszałka Województwa Małopolskiego z 28 grudnia 2016 r. znak: PEK-53-1-314/16).

W takim stanie rzeczy kwestionowana decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem w dacie jej wydania wszelkie przesłanki zostały spełnione.

Sam fakt stwierdzenia nieważności decyzji zwalniającej z zakazów wynikających z ustawy prawo wodne nie przesądza o automatycznym wyeliminowywaniu wydanych w sprawie rozstrzygnięć w indywidualnej sprawie. Gdyby bowiem przyjąć taki tok rozumowania to konsekwencją byłoby wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji odnośnie warunków zabudowy a przecież strona działała w zaufaniu do organów państwa, które decyzję wydały i nie powinna ponosić aktualnie negatywnych skutków z to chociażby z uwagi na ochronę praw nabytych. U podstaw ochrony praw nabytych znajduje się dążenie do zapewnienia jednostce bezpieczeństwa prawnego i umożliwienia jej racjonalnego planowania przyszłych działań. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego ochrona praw nabytych jest jednym z elementów składowych zasady zaufania obywatela do państwa i do stanowionego przezeń prawa, wynikającej z zasady demokratycznego państwa prawnego. Zasada ochrony praw nabytych zapewnia ochronę praw podmiotowych publicznych jak i prywatnych.

W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi z powodu jej bezzasadności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

W myśl art. 145 § 1 pkt 1) p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uzasadnienie do wyroku NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Sprawa dotyczy stwierdzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 157 i art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 775) – dalej jako "K.p.a." oraz art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 503) - dalej jako "uPlan" nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 10 marca 2022 r. (SKO.ZP/415/19/2022) utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza W. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej budowie na działkach nr [...] w miejscowości S., przejazdu przez wał rzeki D. , dla gospodarstwa rolnego wnioskodawcy. Przy czym postawą do stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium było uprzednie stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia 16 listopada 2018r., znak: PEK-53-1-314/16 (zmieniającej decyzję Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia 28 grudnia 2016 r., znak: PEK-53-1-314/16) dot. zwolnienia z zakazów prowadzenia robót ziemnych i w 50-m strefie od wału przeciwpowodziowego, wynikających z przepisów ustawy Prawo wodne.

W pierwszej kolejności trzeba wskazać, że zgodnie z art. 61 ust. 1 uPlan:

"Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu."

W świetle niniejszej sprawy istotne ma znaczenie ma art. 61 ust. 1 pkt. 5) uPlan, zgodnie z którym wydana decyzja musi być zgodna z przepisami odrębnymi.

Objęta wnioskiem inwestycja polegająca na budowie na działkach nr [...] i nr [...] w miejscowości S. - przejazdu przez wał rzeki D. , zlokalizowana miała być w 50 metrowej strefie ochronnej lewego wału przeciwpowodziowego rzeki D.

Stosownie natomiast do art. 388 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2021 roku, poz. 2233 ze zm.) – dalej jako "PrWod" wydanie decyzji o zwolnieniu od zakazów wykonywania robót lub czynności, które mogą wpływać na szczelność lub stabilność wałów przeciwpowodziowych (art. 176 ust. 4) następuje przed uzyskaniem decyzji wydawanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W związku z tym Skarżący przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy musiał uzyskać decyzję o zwolnieniu od zakazów wykonywania robót lub czynności, które mogą wpływać na szczelność lub stabilność wałów przeciwpowodziowych. Taką decyzję, to jest decyzję zwalniającą od zakazu wykonywania wykopów i obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż 50 m od stopy lewego wału przeciwpowodziowego rzeki D. , Skarżący uzyskał, a była to decyzja Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia 28 grudnia 2016 roku, znak: PEK-53-1-314/16. Przy czym niezależnie od samego zwolnienia decyzja ta, zgodnie z art 88n ust. 6 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz.469 z późn. zm.), wygasała, jeżeli w terminie 2 lat od dnia, w którym stała się ostateczna, nie uzyskano wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub nie rozpoczęto wykonywania robót wskazanych w decyzji o czym wyrzeczono również w pkt. II decyzji z dnia 28 grudnia 2016 roku.

Decyzja Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia 28 grudnia 2016 roku została następnie zmieniona decyzją Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia 16 listopada 2018 r. Wskazaną decyzją Marszałka Województwa Małopolskiego z 16 listopada 2018 r. zmieniono decyzję z dnia 28 grudnia 2016 roku, przy czym zmiana ta obejmowała wydłużenie czasu obowiązywania decyzji (z 2 lat na 6 lat) oraz zmieniała teren objęty zamierzeniem (w miejsce działek nr [...] wskazano działkę nr [...], a działki nr [...] wykreślono).

Uzyskanie tej decyzji pozwoliło Skarżącemu w dalszej kolejności uzyskać decyzję o warunkach zabudowy.

Następnie decyzją z dnia 14 grudnia 2022 r., znak: KPO.4272.3.2021.IB Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie stwierdził nieważność decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia 16 listopada 2018 r., znak: PEK-53-1-314/16 (zmieniającej decyzję Marszałka Województwa Małopolskiego z 28 grudnia 2016 r. znak: PEK-53-1-314/16).

Trzeba w tym miejscu przypomnieć, że art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 roku, poz. 775 ze zm.) – dalej jako "K.p.a." przyjmuje konstrukcję unieważnialności decyzji z mocą wsteczną (por. M. Kamiński [w:] pod red. T. Woś, Postępowanie administracyjne, 2017, s. 562). Przyjęta zostaje w tym przypadku fikcja prawna, która zakłada, że decyzja taka jest nieważna od chwili wydania – ex tunc (por. np. W. Chróścielewski komentarz do art. 156 teza 1 [w:] Chróścielewski Wojciech (red.), Kmieciak Zbigniew (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz WKP 2019; LEX/el).

Na gruncie niniejszej sprawy oznacza to, że stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia z dnia 16 listopada 2018 r. skutkuje również na wydaną następnie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie o ustaleniu warunków zabudowy.

Trafnie zauważa Kolegium, że "skoro bowiem w pkt II sentencji decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z 28 grudnia 2016 r wskazano, że decyzja ta wygasa, jeżeli w terminie 2 lat od dnia, w którym stała się ostateczna (decyzja ta ostateczną stała się 12 stycznia 2017 r), nie uzyskano wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub nie rozpoczęto wykonywania robót wskazanych w decyzji (co bezspornie nie miało i nie mogło mieć miejsca przed uzyskaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy) - decyzja ta wygasła z dniem 12 stycznia 2019 r, a więc przeszło dwa miesiące przed złożeniem przez E. W. wniosku z 20 marca 2019 r. o ustalenie warunków zabudowy na budowę przejazdu przez wał rzeki D. ".

W tym kontekście Skarżący wskazuje, że "sam fakt stwierdzenia nieważności decyzji zwalniającej z zakazów wynikających z ustawy Prawo wodne nie przesądza o automatycznym wyeliminowywaniu wydanych w sprawie rozstrzygnięć w indywidualnej sprawie. Gdyby bowiem przyjąć taki tok rozumowania to konsekwencją byłoby wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji odnośnie warunków zabudowy a przecież strona działała w zaufaniu do organów państwa, które decyzję wydały i nie powinna ponosić aktualnie negatywnych skutków z to chociażby z uwagi na ochronę praw nabytych. U podstaw ochrony praw nabytych znajduje się dążenie do zapewnienia jednostce bezpieczeństwa prawnego i umożliwienia jej racjonalnego planowania przyszłych działań."

Stanowisko to jednak nie jest trafne. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze ochrona praw nabytych nie stanowi przeszkody dla stwierdzenia nieważności decyzji, ale to postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych (por. np. uzasadnienie do wyroków: NSA z dnia 12 października 2022 r., sygn. II OSK 1475/21, NSA z dnia 28 marca 2023 roku, sygn. II OSK 846/20).

Nie budzi wątpliwości w niniejszej sprawie, że uzyskanie decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego o zwolnieniu od zakazów wykonywania robót lub czynności, które mogą wpływać na szczelność lub stabilność wałów przeciwpowodziowych stanowiło warunek konieczny dla możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Trafne jest zatem stanowisko organu, że w takiej sytuacji, to jest wobec stwierdzenia nieważności (ze skutkiem ex tunc) decyzji Marszałka wydana w oparciu o nią decyzja o warunkach zabudowy pozostaje w sposób wyraźny i jednoznacznie sprzeczny z warunkiem statuowanym w treści art. 61 ust. 1 pkt 5) uPlan, a to z tego powodu, że decyzja ta nie jest zgodna z treścią przywoływanego powyżej art. 388 ust. 4 PrWod stwierdzającego, że wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1 pkt 4 (tj. decyzji zwalniającej od zakazów wykonywania robót lub czynności, które mogą wpływać na szczelność lub stabilność wałów przeciwpowodziowych), następuje przed uzyskaniem decyzji wydawanych na podstawie przepisów uPlan.

Zatem jeśli taka decyzja nie została uzyskana, co wynika z przyjętej fikcji prawnej, która zakłada, że decyzja taka jest nieważna od chwili wydania – ex tunc, to w konsekwencji decyzja o warunkach zabudowy została wydana z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt. 5) uPlan.

W tym kontekście można także wskazać, że w związku z wątpliwościami odnośnie do skutków stwierdzenia nieważności decyzji, na której oparto inną decyzję zależną, Naczelny Sąd Administracyjny podjął w dniu 13 listopada 2012 roku uchwałę (sygn. I OPS 2/12), zgodnie z którą "stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.".

W uzasadnieniu do tej uchwały zaznaczono, że "nie może zatem ulegać wątpliwości, że w aktualnym stanie prawnym K.p.a. wyraźnie odróżnia uchylenie decyzji od stwierdzenia jej nieważności, zarówno gdy chodzi o skutki tych rozstrzygnięć, jak i tryb ich podejmowania. Nie można więc w określeniu "decyzja została następnie uchylona lub zmieniona", użytym w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., pomieścić stwierdzenia nieważności decyzji. To, że ustawodawca, wprowadzając w 1980 r. instytucję stwierdzenia nieważności decyzji, pozostawił bez zmian przesłankę wznowienia postępowania wymienioną wówczas w art. 127 § 1 pkt 7 K.p.a., nie może być argumentem przemawiającym za stanowiskiem, że uchylenie decyzji, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., może obejmować także stwierdzenie nieważności decyzji, na podstawie której wydano decyzję zależną. To prawda, że do czasu nowelizacji K.p.a. w 1980 r. uchylenie jako nieważnej decyzji, na podstawie której wydano decyzję zależną, stanowiło podstawę wznowienia postępowania. Dążąc do wzmocnienia gwarancji praworządności w działaniu administracji publicznej przez wprowadzenie instytucji stwierdzenia nieważności decyzji i pozostawiając w niezmienionym brzmieniu przesłankę wznowienia postępowania (poprzednio art. 127 § 1 pkt 7 K.p.a., a aktualnie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.), wyłączono z podstaw wznowienia sytuację, gdy decyzja, na podstawie której wydano decyzję zależną, okazała się nieważna i stwierdzono jej nieważność, albowiem taka sytuacja może podlegać rozpatrzeniu jedynie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zależnej, a nie w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego decyzją zależną."

Słusznie zatem organ przyjął, że na gruncie niniejszej sprawy istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 10 marca 2022 r., znak: SKO.ZP/415/19/2022 utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza W. z dnia 17 grudnia 2021r., znak: PIN.6730.41.2019 ustalającą na wniosek E. W. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na działkach nr [...] w miejscowości S., przejazdu przez wał rzeki D. , dla gospodarstwa rolnego wnioskodawcy.

Bezzasadne są przy tym zarzuty Skarżącego, które akcentują, że w dacie wydania decyzji obowiązywała decyzja zwalniająca z zakazów wynikających z ustawy prawo wodne. Jak wskazano powyżej, ze stwierdzeniem nieważności łączy się fikcja prawna, która zakłada, że decyzja taka jest nieważna od chwili wydania – ex tunc, a to czyni podnoszone argumenty o obowiązywaniu decyzji zwalniającej z zakazów wynikających z ustawy Prawo wodne w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy całkowicie bezzasadnymi.

Nie jest również trafne powoływanie się przez Skarżącego w kontekście niniejszej sprawy na nieodwracalne skutki prawne. W ogólności można powiedzieć, że "nieodwracalność skutków prawnych decyzji zachodzi w następujących przypadkach: gdy przestał istnieć przedmiot, którego kreowane decyzją prawo dotyczyło; gdy podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa; gdy nastąpiła zmiana stanu prawnego implikująca zniesienie instytucji stanowiącej źródło prawa" (zob. A. Matan [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. 2, s. 366). Żadna z tych sytuacji nie zachodzi na gruncie niniejszej sprawy, dlatego też nie można mówić w niniejszej sprawie o tym, że powstały nieodwracalne skutki prawne, które uniemożliwiałyby stwierdzenie nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 2 K.p.a.

Bezzasadne są również zarzuty naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Trzeba podkreślić, że organ rozpoznając sprawę, w pierwszej kolejności powinien ustalić w sposób wyczerpujący i dokładny stan faktyczny, a następnie dokonać jego oceny prawnej (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. II OSK 263/10, NSA z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 2417/12). Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi warunek konieczny do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. Realizując zasadę prawdy obiektywnej, na podstawie art. 7 i 77 § 1 K.p.a. organ jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy - inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 19 maja 2021, sygn. I OSK 251/21). Organ powinien zatem w sposób adekwatny do potrzeb ustalić stan faktyczny i nie pozostawić żadnych niewyjaśnionych istotnych dla sprawy okoliczności. Dokonana natomiast przez organ ocena zgromadzonego materiału powinna zostać przeprowadzona zgodnie z zasadami swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), a motywy którymi kierował się organ powinny zostać szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu do wydanej decyzji.

Podkreślić jednak trzeba, że postępowanie dowodowe nie jest celem samym w sobie, a przyjęta w postępowaniu administracyjnym zasada zupełności materiału dowodowego nie oznacza, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 25 września 2020 r., sygn. II GSK 795/18).

Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy należy wskazać, że organ nie prowadził dodatkowego postępowania dowodowego, a rozstrzygnięcie zostało oparte o okoliczności, które nie budzą żadnej wątpliwości, a do których należy stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego. Dlatego też wszelkie podniesione w skardze zarzuty dotyczące odstąpienia od "prowadzenia jakichkolwiek czynności dowodowych w sprawie, w szczególności w kwestii nieodwracalnych skutków prawnych wydanego rozstrzygnięcia" czy też "nieodniesienia się przez organ prowadzący postępowanie do wszystkich kwestii dotyczących postępowania dowodowego" są pozbawione jakichkolwiek podstaw. Podobnie ocenić należy też zarzuty dotyczące "należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego".

Ze względu na powyższe skarga na zasadzie art. 151 p.p.s.a. została oddalona.