Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1288/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Rada Miasta~Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 4, art. 19 ust. 5 pkt 2 i pkt 4, art. 15 ust. 4
journal: Dz.U. 2001 nr 72 poz 747
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 października 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 943/18 w sprawie ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 25 września 2002 r. nr LIII/1708/02 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków 1. prostuje w komparycji zaskarżonego wyroku oczywistą omyłkę polegającą na błędnym wskazaniu numeru zaskarżonej uchwały w ten sposób, że zamiast: "LIII/1780/02" wpisuje: "LIII/1708/02"; 2. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 10 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 943/18, po rozpoznaniu skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 25 września 2002 r., nr LIII/1708/02, w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Wojewoda Kujawsko – Pomorski wniósł skargę na wskazaną wyżej uchwałę Rady Miasta Bydgoszcz z dnia 25 września 2002 r. postulując stwierdzenie jej nieważności w całości. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że zaskarżona uchwała została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia, Dz.U. z 2002 r., Nr 72, poz. 747 z późn. zm.) - dalej "u.z.z.w.", w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001, nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) i § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908 z późn. zm.) – dalej: "Zasady techniki prawodawczej". Zaskarżona uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego i w sposób niedopuszczalny konkretyzuje w Regulaminie przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne (§ 1 ust. 1-3 Regulaminu), a ponadto Regulamin powinien być podjęty w wyniku legislacyjnej aktywności prawotwórczej organu stanowiącego gminy. Tymczasem zaskarżony Regulamin stanowi przyjęty wprost projekt dostarczony przez jedno konkretne przedsiębiorstwo (§ 1 uchwały) – co pozostaje w sprzeczności z unormowaniami ustawowymi. Wojewoda zakwestionował ponadto następujące przepisy Regulaminu (stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały):

- § 5 ust. 2 - 4; § 7, § 9 i § 41 – zarzucając powtórzenia treści przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków;

- § 6, § 13 ust. 3 i § 44 do 51 – zarzucając wprowadzenie postanowień regulujących kwestie, które powinny zostać uregulowane w umowie między przedsiębiorstwem i odbiorcą usług;

- § 24 ust. 1 – zarzucając wprowadzenie przepisów określających warunki odmowy przyłączenia do sieci, a tym samym przekroczenie granic umocowania prawnego;

- § 26 ust. 4 – zarzucając wprowadzenie (w sprzeczności z normami ustawowymi) rozróżnienia odbiorców i możliwości odmowy przyłączenia do sieci nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym;

- § 27 ust. 4 – zarzucając wprowadzenie bez upoważnienia ustawowego obowiązku dołączania do wniosku o przyłączenie dokumentów niewymaganych przepisami ustawy źródłowej.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Bydgoszczy wniósł o umorzenie postępowania sądowego w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.". Alternatywnie organ wniósł o oddalenie skargi. Uzasadniając wniosek o umorzenie postępowania organ wskazał na bezprzedmiotowość postępowania z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia. Wskazał bowiem, że z dniem 1 kwietnia 2009 r. na podstawie § 39 uchwały nr XLV/643/09 Rady Miasta Bydgoszcz doszło do uchylenia zaskarżonej przez Wojewodę uchwały. W tej sytuacji, zdaniem organu, do istniejących stosunków pomiędzy przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym a odbiorcami usług mają zastosowanie przepisy obecnie obowiązującej uchwały, a nie w przeszłości. Powołując się również na stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, organ podkreślił, że stwierdzenie nieważności uchylonej uchwały może mieć miejsce jedynie w konkretnych przypadkach – tj., w których uchylone przepisy mogły być podstawą powstania praw i obowiązków, jak również takich, w których stwierdzenie nieważności uchwały mogłoby stanowić podstawę ewentualnych roszczeń osób trzecich wobec gminy. W ocenie organu zaskarżona uchwała nie może odnosić skutków na przyszłość. W tej sytuacji, organ uznał, że skarga została wniesiona w trybie kontroli historycznej, która nie ma żadnego praktycznego znaczenia w przypadku uwzględnienia skargi. Organ wyraził także dezaprobatę dla podejmowania przez Wojewodę działań nadzorczych po 16 latach po przekazaniu uchwały celem ewentualnego uruchomienia trybu nadzorczego. W ocenie organu kwestionowane postanowienia Regulaminu nie naruszają prawa, a gdyby nawet zająć odmienne stanowisko, to nie można tych naruszeń kwalifikować jako istotnych.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zawierającą usprawiedliwione podstawy. Na wstępie Sąd ten podniósł, że uchylenie aktu prawa miejscowego, którego skutki trwają nadal w obrocie prawnym jako następstwo stosowania jego przepisów, nie tylko nie stoi na przeszkodzie dopuszczalności zaskarżenia tego aktu do sądu administracyjnego, ale również nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Tym samym w ocenie Sądu meriti zachodziła konieczność oceny legalności zaskarżonego aktu. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd Wojewódzki wskazał, że z § 1 uchwały wynika, iż Regulamin przyjęty w formie załącznika do uchwały de facto stanowi zaakceptowany przez Radę Miasta dokument opracowany przez X spółkę z o.o. w Bydgoszczy. W § 1 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 załącznika do uchwały wskazano zaś, że Regulamin dotyczy jedynie usług realizowanych przez tę spółkę. Z uwagi na to, że tekst całego Regulaminu dotyczy usług realizowanych przez określoną spółkę, nie sposób przyjąć, zdaniem Sądu pierwszej instancji, że Regulamin zawiera normy obowiązujące erga omnes, a więc że jest prawidłowo skonstruowanym aktem prawa miejscowego.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego nie może być wątpliwości, że treść regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może odnosić się do jednego, wskazanego z nazwy przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego, ale powinna uwzględniać potencjalną możliwość działania również innych przedsiębiorców, czy też powstania w tym zakresie spółek prawa handlowego lub przystępowania gminy do takich spółek. Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.z.z.w., przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne powinno być określone w sposób generalny, gdyż taki charakter mają unormowania aktu prawa miejscowego. Wskazane argumenty powodują w ocenie Sądu meriti konieczność stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały jako podjętej wbrew wymogowi normatywnego charakteru aktu prawa miejscowego.

Dalej Sąd Wojewódzki wskazał, że w zaskarżonej uchwale zawarto również niezgodnie z techniką legislacyjną, a także wykraczając poza granice delegacji ustawowej normy stanowiące powtórzenia uregulowań ustawy źródłowej. W § 5 ust. 2 i ust. 3 powtórzono art. 6 ust. 4 i ust. 5 u.z.z.w., a co więcej w § 5 ust. 2 zmodyfikowano przepis ustawowy. Unormowanie art. 6 ust. 4 u.z.z.w. stanowi (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały), że umowa (o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków) może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z obiektu budowlanego, do którego ma być dostarczona woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. W zakwestionowanym zaś § 5 ust. 2 wskazano, że zawarcie umowy z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym jest możliwe jedynie "w uzasadnionych przypadkach". Jest to istotna modyfikacja przepisu i to wykraczająca poza zakres upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 19 ust. 2 u.z.z.w., pozwalającego wyłącznie na określenie warunków i trybu zawarcia umowy. Ponadto należy zauważyć, że postanowienia § 5 ust. 2 w powiązaniu z ust. 1 tego paragrafu dotyczącą pisemnego wniosku i określają kto może być stroną umowy. Nie tyle stanowi to powtórzenie przepisu ustawowego, lecz kompilację kilku. Taki zabieg należy uznać za niedopuszczalny, bo po pierwsze, powtarza część jednostek redakcyjnych ustawy a po drugie, nawiązuje do regulacji zawartej w ustawie zamiast wypełniać zakres upoważnienia ustawowego.

Podobnie § 5 ust. 4 Regulaminu zawiera powtórzenia art. 6 ust. 6 u.z.z.w. i to przy jednoczesnej niedopuszczalnej modyfikacji jego brzmienia. Do Regulaminu wprowadzono bowiem dodatkowy, nieznany uregulowaniom ustawowym, warunek uzyskania zgody wszystkich lokatorów przy ustalaniu przez właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego sposobu rozliczenia i regulowania należności za różnice między wskazaniami wodomierzy. Pozostaje to w sprzeczności z aktem prawa wyższego rzędu. Co więcej brzmienie przepisu art. 6 ust. 6 u.z.z.w. zostało zmienione na mocy noweli ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. (Dz. U. Nr 85, poz. 729). Ustawodawca doprecyzował warunek, jaki musi spełnić budynek wielolokalowy w zakresie wyposażenia w wodomierze; wykreślono też przepis dotyczący uzgodnień z przedsiębiorstwem przy wyposażaniu lokali w wodomierze (i to – jak wynika z uzasadnienia do projektu nowelizacji - z uwagi na pojawiającą się praktykę określania przez przedsiębiorstwa bezprawnych wymogów wyprowadzania instalacji wodociągowych poza lokal i instalowania w tym miejscu wodomierzy). Tymczasem powtórzenie w Regulaminie, w zakwestionowanym § 5 ust. 4, przepisów ustawowych, wskutek ich zmian, doprowadziło do sytuacji, w której norma prawa miejscowego pozostawała w sprzeczności z uregulowaniami ustawowymi. Taka sytuacja zaistniała od dnia wejścia w życie noweli – tj. od dnia 17 sierpnia 2005 r. Wskutek nowelizacji u.z.z.w. z 2005 r. i powtórzenia w § 7 Regulaminu przepisów ustawowych (art. 6 ust. 3), również doszło do istotnego naruszenia prawa. Ustawa wprowadziła bowiem w art. 6 ust. 3a dodatkowo obowiązek wprowadzania do treści umowy uzgodnienia warunków usuwania awarii przyłączy. Z tych samych względów zasadny okazał się też zarzut nieważności § 7, § 9 i § 41 Regulaminu. Naruszenie § 137 Zasad techniki prawodawczej w powiązaniu ze zmianą brzmienia przepisów ustawowych (zmiana brzmienia art. 6 ust. 3, art. 5 ust. 1 i art. 8 ust. 1 u.z.z.w.) doprowadziło do sytuacji, kiedy organ uchwałodawczy uregulował materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu i to w sposób pozostający w sprzeczności z normami ustawowymi. Należy przyjąć, że w tej sytuacji zasadne jest stawianie zarzutu istotnego naruszenia prawa.

W ocenie Sądu pierwszej instancji trafnie też Wojewoda zakwestionował uregulowanie w Regulaminie (w § 6, § 13 ust. 3, w rozdziale VIII – w § od 44 do 51) elementów, jakie powinna zawierać umowa o dostarczanie wody. Należy podkreślić, że w art. 6 ust. 1 u.z.z.w. unormowano zasadę udzielania usług w zakresie dostarczania i wody i odprowadzenia ścieków na podstawie umowy zawieranej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Umowa ta musi określać w szczególności prawa i obowiązki jej stron (art. 6 ust. 3 pkt 3 u.z.z.w.). Z przepisu tego wynika zatem, że ustawodawca zdecydował, że to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług. Intencją ustawodawcy było bowiem pozostawienie stronom umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej swobody w ustalaniu treści tej umowy, z uwzględnieniem pozostałych zasad zawartych w u.z.z.w. Oznacza to, że kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy, (a także określenia miejsca wydania rzeczy, czy warunków rozwiązania, wygaśnięcia umowy), winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego (zasadzie swobody umów), a podmiot zewnętrzny, jakim jest rada gminy uchwalająca regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, nie ma podstaw prawnych, aby wpływać na istotne zapisy tej umowy.

Do przekroczenia delegacji ustawowej doszło również w § 24 ust. 1 Regulaminu. Sąd meriti zauważył również, że ten sam zarzut należy odnieść do § 24 ust. 3. Jak wynika z § 24 ust. 1 przedsiębiorstwo (Spółka) ma prawo odmówić przyłączenia nowego odbiorcy do istniejącej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, jeżeli przedsiębiorstwo nie posiada technicznych możliwości świadczenia usług (np. z uwagi na usytuowanie nieruchomości lub zdolność przepustową sieci). Żaden przepis nie upoważniał bowiem rady gminy do określania warunków przyłączenia do sieci - innych niż wynikających z przepisów prawa budowlanego i warunków technicznych budowy przyłącza. Żaden też z wyraźnie wymienionych w części wstępnej uchwały przepisów nie uprawnia organów gminy do uregulowania w formie aktu prawa miejscowego kwestii budowy i finansowania kosztów budowy urządzeń wodno-kanalizacyjnych. Wskazany powyżej § 24 ust. 3 Regulaminu w swej istocie reguluje warunki przyłączenia do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej i odnosi się do współfinansowania przez osobę ubiegającą się o przyłączenie budowy urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków przejęcia przez Przedsiębiorstwo części inwestycji sfinansowanej przez właściciela nieruchomości. W jego myśl w przypadkach, gdy plany inwestycyjne właścicieli lub zarządców nieruchomości wyprzedzają plan inwestycyjny przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego ("w przypadkach, gdy nieruchomość odbiorcy usług usytuowana jest w miejscu, dla którego w momencie realizacji przyłącza, plany rozwoju i modernizacji nie przewidują wyposażenia w urządzenia wodno-kanalizacyjne, odbiorca może je wybudować na własny koszt po wcześniejszym uzgodnieniu w umowie ze Spółką warunków technicznych oraz warunków ich przekazania Gminie"). W odniesieniu do brzmienia tego przepisu, mając też na uwadze treść art. 49 k.c. oraz art. 31 u.z.z.w., należy zwrócić uwagę, że powołane przepisy rangi ustawowej przewidują możliwość wybudowania z własnych środków urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych oraz określają zasady i warunki przekazania ich gminie lub przedsiębiorstwu. Powyższe regulacje należy uznać jednak za kompletne, a treść upoważnienia zawartego w art. 19 u.z.z.w. nie daje podstaw do ich konkretyzacji czy modyfikacji w drodze regulaminu uchwalonego przez Radę Gminy. Ponadto zakres przedmiotowy tego regulaminu powinien dotyczyć zakresu praw i obowiązków dostawcy i odbiorcy usług w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, a nie planów czy zasad rozbudowy sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. Umowa o przekazaniu wybudowanych na własny koszt urządzeń wodno-kanalizacyjnych jest w świetle powołanych powyżej art. 49 k.c. i art. 31 u.z.z.w. uprawnieniem indywidualnego inwestora, to absolutnie niedopuszczalne jest przekształcenie tej fakultatywnej opcji - w warunek wstępny nie tylko przyłączenia, ale nawet - określenia warunków tego przyłączenia. Nadto przepis art. 15 u.z.z.w reguluje budowę urządzeń wodociągowych i kanalizacyjny i jednoznacznie określa, kto wykonuje te zadania inwestycyjne. Z ust. 1 art. 15 ustawy jednoznacznie wynika, że przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne jest zobowiązane do zapewnienia budowy urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, natomiast zgodnie z ust. 2 cyt. artykułu realizację przyłączy do sieci studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Mając na względzie przywołane przepisy, Sąd Wojewódzki wskazał, że budowa urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych nie może być przedmiotem regulacji regulaminu, gdyż nie mieści się w delegacji ustawowej art. 19 ust. 2 u.z.z.w.

Odnośnie § 26 ust 4 Regulaminu w skardze wskazano na możliwość odmowy wyrażenia zgody na przyłączenie do sieci osobie, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Tymczasem w świetle u.z.z.w. stronami umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków jest z jednej strony przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a z drugiej zarówno osoba, która posiada tytuł prawny do nieruchomości, jak i osoba, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Z treści zaś przepisu art. 6 ust. 2 u.z.z.w. wynika, że przedsiębiorstwo jest "obowiązane" do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków. W świetle tych uregulowań zdaniem Sądu pierwszej instancji przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie ma możliwości skutecznie uchylić się od zawarcia takiej umowy. Zakwestionowany zatem przepis Regulaminu pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami ustawowymi – co stanowi o istotnym naruszeniu prawa.

W § 27 ust. 2 Regulaminu Rada Miasta Bydgoszcz określiła dokumenty, które winny być dołączone do wniosku o przyłączenie do sieci, a mianowicie: dokument określający stan prawny nieruchomości, której wniosek dotyczy oraz mapę sytuacyjną określającą usytuowania nieruchomości (...) względem istniejących sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Powyższe postanowienia nie znajdują uzasadnienia w powszechnie obowiązujących przepisach i w ocenie Sądu Wojewódzkiego po raz kolejny wprowadzone są z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 19 u.z.z.w.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że wielość istotnych naruszeń przepisów, jak i ich rodzaj przemawia za stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent Miasta Bydgoszczy. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu I instancji w całości zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieumorzenie postępowania, podczas gdy w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka powodująca konieczność umorzenia postępowania - zaskarżona uchwała nr LIII/1708/02 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 25 września 2002 r. w sprawie przyjęcia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującego na terenie Miasta Bydgoszczy" (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. z 2002 r. nr 127, poz. 2513) została bowiem uchylona przed wydaniem wyroku,

b) art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu nieważności Regulaminu w oparciu o błędne uznanie wskazania konkretnego przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w Regulaminie oraz innych wskazanych w skardze naruszeń za istotne naruszenia prawa, podczas gdy Regulamin nie zawierał istotnych naruszeń prawa,

c) art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu nieważności Regulaminu w oparciu o błędne uznanie, iż powtórzenie przepisów ustawowych w § 5 ust. 2 i 3, § 7, § 9, § 41 Regulaminu jest w świetle § 137 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", istotnym naruszeniem prawa, podczas gdy zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem zabieg taki jest w pełni dopuszczalny w celu uczynienia aktu prawa miejscowego czytelnym i zrozumiałym;

2. prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

a) art. 6 ust. 4 u.z.z.w. w brzmieniu z dnia obowiązywania Regulaminu poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne są obowiązane zawrzeć umowę o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków z każdą osobą, która się do nich zwróci o zawarcie umowy w odniesieniu do nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, a w konsekwencji uznanie, że § 5 ust. 2 oraz § 26 ust. 4 Regulaminu istotnie narusza prawo, podczas gdy w świetle art. 6 ust. 4 u.z.z.w. konieczne jest, aby osoba taka faktycznie korzystała z takiej nieruchomości;

b) art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może zawierać postanowień dotyczących warunków umów z odbiorcami usług, a w konsekwencji uznanie, że § 5 ust. 3 § 6, § 13 ust. 3, § 44 - 51 Regulaminu są wydane z istotnym naruszeniem prawa, podczas gdy regulamin taki powinien wskazywać warunki umów zawieranych z odbiorcami usług,

c) art. 19 ust. 5 pkt 4 oraz art. 15 ust. 4 ustawy poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może zawierać postanowień dotyczących warunków przyłączenia do sieci, a w konsekwencji uznanie, że § 24 ust. 1 Regulaminu jest uchwalony z przekroczeniem delegacji ustawowej i w ten sposób istotnie narusza prawo, podczas gdy warunki przyłączenia do sieci to element konieczny takiego regulaminu,

d) art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może zawierać postanowień dotyczących przyłączania do sieci wodociągowej w zakresie możliwości budowy urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych przez odbiorców, a w konsekwencji uznanie, że § 24 ust. 3 Regulaminu jest uchwalony z przekroczeniem delegacji ustawowej i w ten sposób istotnie narusza prawo, podczas gdy zasady dotyczące budowy takich urządzeń przez odbiorców w celu przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej zawierają się w warunkach przyłączenia do sieci, które są elementem koniecznym takiego regulaminu,

e) art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może zawierać wymogów co do dokumentów, które podmiot ubiegający się o przyłączenie jest obowiązany przekazać przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu, a w konsekwencji uznanie, że § 27 ust. 4 Regulaminu wydano z istotnym naruszeniem prawa polegającym na przekroczeniu delegacji ustawowej, podczas gdy zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy regulamin musi zawierać warunki przyłączenia do sieci - co obejmuje także określenie, jakie formalne warunki podmiotu ubiegające się o przyłączenie muszą spełnić.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o wyroku w całości i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a., ewentualnie, w razie nieuwzględnienia powyższego wniosku, wniesiono o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi (art. 151 w zw. z art. 193 P.p.s.a.) oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w obu instancjach w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Odpowiadając na zarządzenie Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2022 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie zawnioskował o przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym (pismo z dnia 1 kwietnia 2022 r.), natomiast Wojewoda Kujawsko-Pomorski nie udzielił odpowiedzi na ww. zarządzenie. Z uwagi na powyższe, zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2022 r. poinformowano strony postępowania, że z powodu braku zgody wszystkich stron na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym, Przewodnicząca Wydziału, na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.) - dalej: "ustawa COVID-19", zarządziła skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W myśl art. 15zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19 w brzmieniu od dnia 3 lipca 2021 r. (Dz.U. z 2021 poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego, albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, zaś wobec braku zgody wszystkich stron postępowania na przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19.

Pozbawiane są doniosłości prawnej zarzuty naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów postępowania. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieumorzenie postępowania ze względu na uchylenie zaskarżonej uchwały przed wydaniem wyroku. Sąd Wojewódzki zasadnie przyjął, że uchylenie aktu prawa miejscowego, którego skutki trwają nadal w obrocie prawnym jako następstwo stosowania jego przepisów, nie stoi na przeszkodzie dopuszczalności zaskarżenia tego aktu do sądu administracyjnego, jak również nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego. Dla rozpoznania skargi decydującego znaczenia nie ma bowiem uchylenie zaskarżonej uchwały kolejną uchwałą. W orzecznictwie od dawna funkcjonuje pogląd, który akceptuje również Sąd w niniejszej sprawie, że zwrot normatywny: "stało się bezprzedmiotowe" użyty w art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. oznacza, że chodzi o przyczynę, która zaistniała dopiero w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi. Innymi słowy postępowanie przed sądem staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego trakcie wystąpiły zdarzenia, w następstwie których przestaje istnieć sprawa sądowoadministracyjna. W powołanym przepisie chodzi o przeszkodę mającą charakter trwały, uniemożliwiającą prowadzenie dalszego postępowania w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2017 r. sygn. II OSK 2798/15, LEX nr 2261496). Jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie, istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Nawet zatem ewentualna zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej zmianę. Tak więc nawet uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę.

Wyjaśnić przy tym trzeba, że przy ocenie możliwości stwierdzenia ich nieważności zasadniczą kwestią jest to, czy w okresie obowiązywania wywołały lub też w dalszym ciągu mogą wywołać skutki prawne. W uchwale z dnia 14 września 1994 r., sygn. W 5/94, (OTK 1994, cz. II, poz. 44) Trybunał Konstytucyjny przyjął, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Z kolei w wyroku z dnia 11 kwietnia 1994 r. sygn. K 10/93, (OTK 1994, cz. I, poz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1783/10, LEX nr 746796). Uchylenie danej uchwały wywołuje skutek prawny z chwilą wejścia jej w życie (ex nunc). Natomiast pozbawienie skutków prawnych uchwały możliwe jest jedynie w razie jej unieważnienia, a takiego uprawnienia nie mają organy gminy. Jedynie sąd administracyjny lub organ nadzoru nad samorządem może uchwałę unieważnić. Unieważnienie uchwały wywołuje skutek ex tunc, czyli już od daty jej wejścia w życie.

Wbrew stanowisku strony skarżącej Sąd Wojewódzki prawidłowo stwierdził nieważność aktu uznając, że powtórzenie przepisów ustawowych jest, w świetle § 137 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej, istotnym naruszeniem prawa.

Generalnie Zasady techniki prawodawczej nie stanowią wzorca w ocenie ważności obowiązującego prawa. Zatem należałoby przyjąć, że ich naruszenie nie świadczy o sprzeczności z prawem w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności kontrolowanych aktów w całości bądź w części. Nie można jednak wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie Zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować, jako istotne naruszenie prawa. Będzie to zwłaszcza dotyczyć podstawowych kanonów techniki prawodawczej. Trybunał Konstytucyjny wypracował stanowisko, zgodnie z którym naruszenie zasad techniki prawodawczej może prowadzić do uznania danego aktu prawnego, w całości lub w części, za niezgodny z Konstytucją, jednak tylko wtedy, gdy naruszenie to jest poważne i powoduje naruszenie którejś z konstytucyjnych zasad tworzenia prawa wymagającej, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia (zob. wyrok TK z dnia 24 lutego 2003 r. sygn. K 28/02, OTK-A 2003; wyrok TK z dnia 29 października 2003 r., sygn. K 53/02, OTK-A 2003; wyrok TK z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. P 15/05, OTK-A 2006; por. też T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Stąd, tylko w sytuacji powiązania naruszenia Zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej, można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego (por. wyroki NSA: z dnia 24 października 2018 r., II OSK 2498/16, LEX nr 2589098; z dnia 19 maja 2021, sygn. III OSK 439/21, LEX nr 3180650). Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że § 5 ust. 2 i 3, § 7, § 9, § 41 zaskarżonego Regulaminu naruszają w sposób istotny § 137 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej, dlatego należało stwierdzić ich nieważność. Podkreślenia wymaga, że przedmiotowy Regulamin został wydany na podstawie upoważnienia zawartego w u.z.z.w., jednakże z treści delegacji ustawowej do jego podjęcia, nie da się wyprowadzić wniosku, że przekazuje ona kompetencję do ponownego uregulowania tych kwestii w akcie prawa miejscowego. Modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu narusza porządek prawny, przez co godzi w zasadę demokratycznego państwa prawnego i wynikającą z niej zasadę przyzwoitej legislacji. Nieuprawnione wejście prawodawcy lokalnego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy może bowiem wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy ustawowe są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 370/07, LEX nr 446997; wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. III OSK 5233/21, LEX nr 3355620).

Kwestionowana uchwała, stanowiąca akt prawa miejscowego, została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 5 u.z.z.w., zgodnie z którą regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Przepis ten stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może sięgać swoimi regulacjami poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 5 u.z.z.w., bowiem upoważnienie to ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogły być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza że treść regulaminu powinna bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie nieważności uchwały w całości bądź w części. Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w powołanym art. 19 u.z.z.w., ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie, albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych, albo regulują te same kwestie w sposób odmienny.

Pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut błędnej wykładni art. 6 ust. 4 u.z.z.w polegający na przyjęciu, że przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne są obowiązane zawrzeć umowę o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków z każdą osobą, która się do nich zwróci o zawarcie umowy w odniesieniu do nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym.

Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci, i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy (art. 6 ust. 2 u.z.z.w.). Zgodnie z art. 6 ust. 4 u.z.z.w. umowa, o której mowa w ust. 1, może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda, lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Z przytoczonych regulacji wynika, że ustawodawca nie wymaga od osoby ubiegającej się o zawarcie umowy niczego więcej, jak tylko fizycznego przyłączenia do sieci oraz złożenia pisemnego wniosku o zawarcie umowy. Trafne jest zatem stanowisko Sądu Wojewódzkiego uznające za wykraczające poza zakres umocowania ustawowego, te regulacje Regulaminu, w myśl których zawarcie umowy zależy od uznania przedsiębiorstwa. Zgodnie z art. 15 ust. 4 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19 u.z.z.w., oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Z powyższej regulacji wynika zatem istniejący po stronie przedsiębiorcy obowiązek przyłączenia do sieci, w sytuacji gdy określone warunki zostały spełnione. Zaznaczyć należy, że organ stanowiący nie ma uprawnień do formułowania w regulaminie przesłanek stanowiących przeszkodę w przyłączeniu nieruchomości do sieci, lecz do określenia warunków, które należy spełnić aby nieruchomość została do sieci przyłączona (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. II OSK 1943/18, LEX nr 3097577).

Sąd Wojewódzki prawidłowo stwierdził, że w § 5 ust. 2 Regulaminu wadliwie wskazano, że zawarcie umowy z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym jest możliwe jedynie "w uzasadnionych przypadkach", gdyż stanowi to istotną modyfikację i wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 19 ust. 2 u.z.z.w., pozwalającego wyłącznie na określenie warunków i trybu zawarcia umowy.

Celem i zadaniem regulaminu wprowadzonego w art. 19 ust. 3 u.z.z.w jest uszczegółowienie praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług mieszczących się w ramach upoważnienia ustawowego. A zatem chodzi o instrumentalne uszczegółowienie praw i obowiązków ustawowych, tak aby ich wykonanie będące wyrazem uszczegółowienia wskazanych w ustawie, dało materialny efekt realizacji ustawy. Ustawodawca w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. nie przyznał bowiem organom gminy kompetencji do stanowienia wszelkich norm prawnych, lecz jedynie kompetencję do precyzowania praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym w zakresie wymienionym w punktach od 1 do 9 tego przepisu.

Mając powyższe na uwadze, wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, Sąd Wojewódzki prawidłowo stwierdził, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może zawierać postanowień dotyczących warunków umów z odbiorcami usług. Z art. 6 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 i pkt 6 u.z.z.w. wynika, że intencją ustawodawcy było aby to wola stron umowy decydowała o zakresie "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług oraz o okresie obowiązywania umowy i odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunkach wypowiedzenia. Intencją ustawodawcy było więc pozostawienie stronom umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej swobody w ustalaniu treści tej umowy, z uwzględnieniem pozostałych zasad ustawy. Oznacza to, że kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych obowiązków stron umowy oraz okresu obowiązywania umowy i odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunkach wypowiedzenia, winny być uregulowane w umowie oświadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego. Określenie tych elementów przez organ stanowiący gminy w regulaminie stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. Treść takiej umowy podlega bowiem przepisom prawa cywilnego (zasadzie swobody umów), a rada gminy uchwalająca regulamin, nie ma podstaw prawnych, aby wpływać na istotne postanowienia tej umowy. Trafne jest zatem stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że § 5 ust. 3 § 6, § 13 ust. 3, § 44 - 51 Regulaminu są wydane z istotnym naruszeniem prawa.

Należy też zgodzić się z oceną zwartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może zawierać postanowień dotyczących warunków przyłączenia do sieci. Przepis art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w. nie obejmuje swym zakresem uprawnienia organu stanowiącego gminy do określenia w regulaminie rodzaju dokumentów, które należy dołączyć do wniosku o przyłączenie jak i wzoru tego wniosku. Prawidłowość tego stanowiska potwierdza obowiązujący od dnia 19 września 2020 r. art. 19a ust. 4 u.z.z.w., który wymienia, co powinien zawierać wniosek o wydanie warunków przyłączenia do sieci, a w ust. 1 nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek wydania warunków przyłączenia do sieci albo uzasadnienia odmowy ich wydania. Skoro ustawodawca dostrzegł potrzebę unormowania ustawowego wymogów wniosku o przyłączenie to oznacza to, że jednoznacznie wykluczył możliwość unormowania tego w regulaminie, o którym stanowi art. 19 ust. 5 u.z.z.w.

Zasadne jest stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że żaden przepis nie upoważniał rady gminy do określania warunków przyłączenia do sieci - innych niż wynikających z przepisów prawa budowlanego i warunków technicznych budowy przyłącza. Żaden też z przepisów ustawowych nie uprawnia organów gminy do uregulowania w formie aktu prawa miejscowego kwestii budowy i finansowania kosztów budowy urządzeń wodno-kanalizacyjnych. Zaznaczyć należy, że przepisy prawa budowlanego w art. 29a ust. 2 odsyłają przy budowie przyłączy do u.z.z.w. Natomiast ta ustawa nie wprowadza wymogu przedstawienia dokumentów wymienionych zaskarżonym Regulaminie.

Także istotnie narusza prawo unormowanie w § 24 ust. 3 Regulaminu dotyczące warunków przyłączenia do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej i współfinansowania przez osobę ubiegającą się o przyłączenie budowy urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków przejęcia przez przedsiębiorstwo części inwestycji sfinansowanej przez właściciela nieruchomości.

Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może przewidywać żadnych opłat dla odbiorców związanych z przyłączeniem do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. To stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1799/18, LEX nr 2713873). Trzeba zauważyć, że art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w. mówi ogólnie o warunkach przyłączenia do sieci i nie zawiera upoważnienia dla rady gminy do stanowienia prawa w zakresie ustalania jakiejkolwiek odpłatności za zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci. Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji, o którym mowa w art. 21 ust. 1 u.z.z.w. Ponadto ustawa nakłada w art. 15 ust. 2 i 3 na osoby ubiegające się o przyłączenie nieruchomości do sieci obowiązek poniesienia wyłącznie kosztów związanych z budową przyłączy do sieci oraz urządzeń pomiarowych.

Analiza normatywna wskazanych wyżej przepisów prowadzi do wniosku, że niezależnie od tego, że niedopuszczalne było w przedmiotowym regulaminie nałożenie na odbiorcę usług obowiązku budowy urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych z własnych środków, to także przekazanie tak wybudowanych urządzeń gminie lub przedsiębiorstwu zawsze następuje na warunkach uzgodnionych w umowie cywilnoprawnej, a nie akcie prawa miejscowego jakim jest regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Nie ma znaczenia w tym wypadku okoliczność, że wybudowanie urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych ma nastąpić za zgoda tej osoby ubiegającej się o przyłączenie do sieci skoro przepisy wyraźnie wskazują, że to przedsiębiorstwo zobowiązane jest do budowy tych urządzeń bowiem regulamin, nie może przerzucać kosztów budowy sieci na odbiorcę.

Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w wyroku.

Jednocześnie, na podstawie art. 156 § 1 i § 3 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny sprostował, w komparycji wyroku Sądu pierwszej instancji, oczywistą omyłkę pisarską.