Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 157/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Dnia 5 czerwca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka, Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.), Asesor WSA Tomasz Porczyński, Protokolant Pomocnik sekretarza sądowego Aleksandra Borowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2024 roku sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 4 stycznia 2024 roku nr 2/2024 znak: WOP.7721.296.2023.BZ w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia 22 września 2023 roku, znak: PINB.5120.8.2021.2022.23.JS; 2. zasądza od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi na rzecz skarżącego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Łd 157/24

Uzasadnienie

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga Z.M. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 4 stycznia 2024 r. (Nr 2/2024), utrzymującą w mocy w części decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z 22 września 2023 r. (Nr 31/2023), którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) [dalej: ustawa – Prawo budowalne] nałożono na H.M. obowiązek wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a jednocześnie w części uchylającą powyższą decyzję w części dotyczącej terminu i orzekającą nowy termin do 31 marca 2024 r.

Z akt sprawy wynika, że pismem z 8 października 2021 r. Z.M. zawnioskował o przeprowadzenie kontroli nieruchomości zlokalizowanej w P. m przy ul. [...], dz. nr ewid. [...], obręb [...]. W uzasadnieniu ww. pisma wskazano, że na przedmiotowej nieruchomości prowadzone są prace związane ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego oraz jego nadbudową oraz zmianą konstrukcji dachu. Zdaniem skarżącego, wskazane prace zagrażają jego bezpieczeństwu oraz naruszają jego interes prawny.

Organ I instancji podjął czynności wyjaśniające, w szczególności zwrócił się do Referatu Budownictwa i Architektury Urzędu Miasta w Piotrkowie Trybunalskim z prośbą o przesłanie potwierdzonych kopii dokumentów dotyczących ocenianego budynku. W odpowiedzi na powyższe, pismem z 15 listopada 2021 r. przekazano następujące dokumenty: decyzję z 15 października 1984 r. o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego z garażem, wydaną na wniosek R.M. , projekt techniczny budynku wraz z planem zagospodarowania terenu oraz opisem technicznym, oświadczenia (wzajemne zgody) sąsiadów dotyczące realizacji budynków gospodarczych we wspólnej granicy pomiędzy nieruchomościami położonymi przy ul. [...] i ul. [...] w P. m.

Następnie 16 listopada 2021 r. organ przeprowadził oględziny, z protokołu których wynika, że na działce przy ul. [...] w P. m przy jej wschodniej granicy znajduje się budynek o wymiarach 8,30 m x 6,50 m i wysokości w kalenicy ok. 5 m. Widoczne są ślady jego przebudowy. Z cegły ceramicznej wykonano nadbudowę nad częścią parterową. Widoczne jest zamurowanie bramy garażowej oraz otworu okiennego w ścianie zachodniej. W ścianie południowej i północnej wykonano po dwa okna. W budynku brak stropu. Wykonano drewnianą dwuspadową więźbę dachową. Z wyjaśnień Z.M>. wynika, że roboty budowlane związane z przebudową (nadbudową) budynku trwały w miesiącach sierpień - październik.

Ponadto 15 grudnia 2021 r. do organu I instancji wpłynęło pismo H.M., która wskazała, że w sierpniu 2021 r. przystąpiono do robót remontowych w budynku - zdjęto pokrycie dachowe i więźbę dachową. Wykonano wieńce na istniejących ścianach, wykonano nową więźbę dachową. Na ww. roboty budowlane nie uzyskano pozwolenia na budowę, nie dokonano także zgłoszenia. Stan techniczny budynku po zdjęciu więźby nie pozwalał na ponowny montaż nowej więźby. Konieczne okazało się wykonanie wieńca. Zamontowano nową dwuspadową więźbę z deskowaniem i pokryciem papą. Wymiary rzutu poziomowego budynku pozostały bez zmian.

Z kolei pismem z 5 stycznia 2022 r. pełnomocnik skarżącego podniosła następujące kwestie:

- organ I instancji nie zbadał sprawy śmierci męża H.M. i tym samym ewentualnych kwestii spadkowych, a tym samym prawidłowego określenia stron postępowania,

- istniejący dotychczas budynek gospodarczy z garażem odpowiadał budynkowi objętemu decyzją z 15 października 1984 r., jednakże stan faktyczny sprawy pozwala stwierdzić, że nadbudowa obejmuje dwa budynki (budynek mieszkalny i budynek gospodarczy),

- prace prowadzone na ocenianym budynku obejmowały również nadbudowę, zamurowanie bramy garażowej i otworów okiennych, wykonano także nowe otwory okienne, tym samym w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z przebudową, a nie remontem, tak więc inwestor winien legitymować się wymaganymi decyzjami.

Pismem z 18 stycznia 2022 r. pełnomocnik H.M. przesłała do organu I instancji uproszczony wypis z rejestru gruntów dla działki o nr [...], obręb [...], m. P. oraz postanowienie Sądu Rejonowego w P. m z 6 grudnia 2019 r., I Ns 695/19 ws. stwierdzenia nabycia spadku po zmarłym R. M.

W tym stanie faktyczno- prawnym organ I instancji 24 stycznia 2022 r. wydał postanowienie nr 2/2022, którym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, nałożył na inwestora - H.M. obowiązek wstrzymania w trybie natychmiastowym robót budowlanych związanych z nadbudową budynku gospodarczego z garażem, wykonywane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ stopnia powiatowego wskazał, że pierwotny budynek gospodarczy z garażem zrealizowany został w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę, natomiast wykonana w ostatnim czasie nadbudowa stanowi samowolę budowlaną. Obowiązek został nałożony na inwestora - H.M. . Organ I instancji pouczył także inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację, co jest związane także z obowiązkiem uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego sposób użytkowania ocenianego budynku nie uległ zmianie. Z uwagi na powyższe, organ I instancji zobligowany był do wydania zaskarżonego postanowienia.

Wskutek rozpatrzenia zażalenia na powyższe postanowienie Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 14 marca 2022 r. uchylił w całości rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując w uzasadnieniu, że w swych rozważaniach organ I instancji pominął kwestię przebudowy pierwotnego budynku, skupiając się jedynie na fakcie dokonania nadbudowy.

Ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji zwrócił się do współwłaścicieli nieruchomości oznaczonej jako działka gruntu o nr ewid. [...], obręb [...], Piotrków Trybunalski z wezwaniem do pisemnego wskazania osoby inwestora nadbudowy budynku gospodarczego. Z otrzymanych przez organ I instancji odpowiedzi w ocenie organu wynika, że inwestorem tychże prac była H.M..

W dniu 23 maja 2022 r. organ I instancji wydał decyzję nr 8/2022, którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie wykonania przebudowy budynku gospodarczego z garażem. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że budynek nie był odrębnie przebudowywany, a użyte w protokole oględzin określenie "przebudowa" oznacza dokonaną nadbudowę.

Na skutek rozpoznania wniesionego przez Z.M>. odwołania, organ II instancji decyzją nr 171/2022 z 12 lipca 2022 r. uchylił powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując w uzasadnieniu, że organ stopnia powiatowego winien prowadzić dwa odrębne postępowania- legalizacyjne w sprawie nadbudowy oraz naprawcze w sprawie przebudowy i pojęcia te winny zostać ściśle rozgraniczone.

Ponownie prowadząc postępowanie, organ I instancji wszczął odrębne postępowanie w sprawie przebudowy budynku gospodarczego z garażem, usytuowanego na działce o nr ewid. [...], obręb [...] przy ul. [...]/[...] w P. m oraz wyznaczył kolejne oględziny nieruchomości.

Jak wynika z protokołu oględzin przeprowadzonych 9 września 2022 r., budynek jest usytuowany wzdłuż wschodniej granicy działki nr ewid. [...], obręb [...] i przylega w części ścianą graniczną do parterowego budynku na działce przy ul. [...]. W trakcie nadbudowy budynku wykonano dwuspadową więźbę dachową posadowioną na wieńcu betonowym. Dodatkowo zamurowano istniejący wjazd garażowy i widoczne są ślady przemurowania otworów okiennych. Budynek nie posiada stropu nad parterem. Wymiary budynku wynoszą: długość 8,30 m, szerokość ściany północnej: 6,50 m. Wewnątrz budynku wykonano ścianki działowe. Organ ustalił, że nadbudowę tego budynku zleciła H.M.. Stan zaawansowania prac nie uległ zmianie w stosunku do stanu stwierdzonego w protokole oględzin z 16 listopada 2021 r. Pełnomocnik skarżącego zwróciła uwagę, że została wyburzona ściana działowa pomiędzy garażem, a budynkiem gospodarczym. W garażu wyodrębniono dwa pomieszczenia z otworem drzwiowym. W sumie są trzy pomieszczenia bez stropu. Pełnomocnik skarżącego uważa, że w budynku dokonano nadbudowy oraz przebudowy. Do protokołu dołączono dokumentację fotograficzną.

Decyzją z 4 października 2022 r. (nr 23/2022) organ I instancji - na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. - umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wykonania przebudowy budynku gospodarczego z garażem.

W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że pierwotnie dokonano błędnej kwalifikacji robót budowlanych, w sytuacji gdy inwestor w ramach nadbudowy dokonał także przebudowy budynku, która to wchodzi w zakres postępowania prowadzonego w sprawie nadbudowy budynku, co przesądza o bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania w sprawie przebudowy.

Organ odwoławczy decyzją z 8 lutego 2023 r. uchylił ww. rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując w uzasadnieniu, że umorzenie postępowania nastąpiło co najmniej przedwcześnie.

Ponownie prowadząc postępowanie, organ I instancji przeprowadził kolejne oględziny 24 marca 2023 r. Jak wynika z protokołu oględzin, potwierdzono stan budynku opisany w protokole z 9 września 2022 r. Zakres robót związanych z przebudową: zamurowano wjazd do garażu oraz wykonano przemurowania otworów okiennych i drzwiowych w ścianach zewnętrznych. Dodatkowo wykonano ściany działowe z cegły Porotherm uzyskując dwa pomieszczenia. Rozebrano ścianę dzielącą garaż i pomieszczenie gospodarcze. Wykonano nadproża. Od strony południowej wykonano konstrukcję drewnianą zadaszenia przy ścianie zewnętrznej. W zewnętrznej ścianie zachodniej wykonano drzwi w miejscu otworu okiennego i okno zamiast drzwi przewidzianych w projekcie pierwotnym. W zamurowanym wjeździe do garażu wykonano dodatkowy otwór okienny. W ścianie południowej przy istniejącym oknie wykonano otwór wejściowy. W ścianie północnej zamiast jednego okna wykonano dwa otwory okienne. Nie zamontowano stolarki okiennej oraz drzwiowej. Do protokołu dołączono dokumentację fotograficzną.

W tym stanie faktyczno- prawnym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję z 4 maja 2023 r., którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane nałożono na inwestora - H.M. obowiązek wykonania i dostarczenia w terminie do 10 czerwca 2023 r. oceny technicznej robót budowlanych takich jak: zamurowanie wjazdu do garażu, przemurowanie otworów okiennych i drzwiowych i wykonanie nadproży w ścianach zewnętrznych, wykonanie ścian działowych z cegły Porotherm, wykonanych w trakcie przebudowy budynku gospodarczego z garażem - pod kątem zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub środowiska i zgodności z przepisami. W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że niezbędne jest uzyskanie ekspertyzy wskazanej w sentencji decyzji, aby wykluczyć przesłankę, o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane.

Na skutek rozpatrzenia złożonego odwołania, organ odwoławczy decyzją z 12 czerwca 2023 r. uchylił w całości ww. decyzję organu szczebla powiatowego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, wskazując w uzasadnieniu, iż w przedmiotowej sprawie zasadnym byłoby wydanie uprzednio postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych- z uwagi na ich niezakończenie.

Jak wynika z notatki służbowej z 27 czerwca 2023 r., w tym dniu dokonano czynności kontrolnych bez udziału strony, które wykazały, że stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie.

Postanowieniem z 24 lipca 2023 r. organ I instancji wstrzymał roboty budowalne przy ocenianym budynku i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia, w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia, oceny technicznej wykonanych robót pod kątem zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska i zgodności z przepisami oraz ewentualnie określającej rozwiązania w zakresie sposobu niezbędnego do doprowadzenia ich do właściwego stanu.

Wykonując zobowiązanie przy piśmie z 24 sierpnia 2023 r. pełnomocnik inwestora przedłożył wymaganą dokumentację.

Wreszcie decyzją z 22 września 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na inwestora - H.M. obowiązek wykonania, w budynku gospodarczym garażem, usytuowanym na działce o nr ewid. [...], obręb [...] przy ul. [...]/[...] w P. m, następujących robót budowlanych: wydzielenie osobnego pomieszczenia gospodarczego i garażu poprzez wyburzenie istniejących ścian wewnętrznych, wybudowanie ściany działowej oddzielającej oba pomieszczenia, zamontowanie wrót garażowych w sposób opisany w "Ocenie technicznej robót budowlanych wykonanych bez pozwolenia na budowę", sporządzonej w sierpniu 2023 r. przez mgr inż. M.B. - w terminie do 15 grudnia 2023 r., wskazując iż wykonanie ww. robót budowlanych pozwoli uzyskać stan zgodny z prawem.

Odwołanie od powyższego wniósł Z.M. który zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez niewyjaśnienie przesłanek zastosowania ww. przepisu oraz art. 7, 9, 10, 11, 80 i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia przedmiotowej sprawy.

Wspomnianą na wstępie decyzją Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z utrzymano w mocy w części zakwestionowane postanowienie organu I instancji (co do zakresu robót), zaś w części uchylono (w zakresie terminu wykonania obowiązku) i orzeczono nowy termin.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że stosując się do wskazówek zawartych w postanowieniu z 14 marca 2022 r., organ I instancji wszczął 3 sierpnia 2022 r. postępowanie administracyjne w sprawie przebudowy budynku gospodarczego z garażem.

Następnie organ podniósł, że postanowienie organu I instancji wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych wydane zostało 24 lipca 2023 r., natomiast zaskarżoną decyzję wydano 22 września 2023 r., tym samym organ szczebla powiatowego wydał rozstrzygnięcie z zachowaniem ustawowego, dwumiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1-4 ustawy - Prawo budowlane.

Dalej organ zauważył, że analiza akt sprawy pozwala na stwierdzenie, iż wykonanie robót objętych zaskarżoną decyzją pozwoli na doprowadzenie ocenianego budynku (jego przebudowanej części) do stanu zgodnego z prawem, na co wskazuje także przedłożona przez inwestora ekspertyza. Istota decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane polega na tym, że na inwestora nakłada się obowiązek wykonania, w wyznaczonym terminie, określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Stan zgodny z prawem, w rozumieniu tego przepisu, oznacza w pierwszej kolejności zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę albo zgodność z dokonanym zgłoszeniem. Tym samym nie sposób czynić zarzutu, iż nałożone roboty budowalne doprowadzą do zgodności z dokumentacją techniczną dołączoną do decyzji o pozwoleniu na budowę z 15 października 1984 r.

Odnosząc się do treści odwołania organ wskazał, że kwestia nadbudowy objęta jest odrębnym postępowaniem administracyjnym i zapadłe rozstrzygnięcie odnosi się do przebudowanej części budynki i w takim zakresie została dokonana ocena zgodności z pierwotną decyzją o pozwoleniu na budowę. Losy nadbudowy pozostają bez wpływu na niniejsze postępowanie, które dotyczy jedynie przebudowy pierwotnej bryły budynku i prowadzone jest w trybie naprawczym, a nie legalizacyjnym, tak jak nadbudowa.

Natomiast, co do prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organ podniósł, że pozostali właściciele nieruchomości mają zapewniony czynny udział w prowadzonym postępowaniu i nie wyrazili sprzeciwu, co do budowy, jak i jej legalizacji. Dodatkowo, jak wynika z akt sprawy, współwłaściciele dokonali umownego podziału nieruchomości do korzystania, tak więc nie można uznać, iż na kanwie niniejszej sprawy inwestor nie dysponuje nieruchomością na cele budowlane.

W ocenie organu powyższe postępowania rozstrzygają dwie odrębne kwestie - przebudowy oraz nadbudowy, które prowadzone są niezależnie od siebie i rozstrzygnięcia w ww. sprawach mogą zapadać autonomicznie.

Ponownie prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie organ szczebla powiatowego zastosował się do wytycznych ŁWINB zawartych w decyzji z 12 czerwca 2023 r., tj. wdrożył procedurę naprawczą zgodnie z przepisami ustawy - Prawo budowlane.

Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji mógł naruszyć dyspozycję art. 10 § 1 k.p.a., jednakże nie każde naruszenie tej normy może prowadzić do eliminacji z obrotu zaskarżonego aktu administracyjnego. To podmiot zarzucający naruszenie ww. normy winien wskazać wpływ tego naruszenia na zapadłe rozstrzygnięcie, czego skarżący nie wykazał.

Dodatkowo organ podkreślił, że zlecone roboty budowlane mają na celu przywrócenie funkcji garażowej, gdyż występujący w tym pomieszczeniu podział na mniejsze pomieszczenia uniemożliwiałby wykorzystywanie ww. pomieszczenia jako garażu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Z.M. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

a) przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy p.p.s.a., w postaci art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, poprzez niewyjaśnienie przesłanek zastosowania tego przepisu, a w szczególności nieuzasadnione przyjęcie, że wykonanie nałożonego na inwestora obowiązku doprowadzi obiekt do stanu zgodnego z prawem, co w żaden sposób nie zostało wykazane w zaskarżonej decyzji ani decyzji organu I instancji,

b) przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a., w postaci:

- art. 7, 77 i 80 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego i jednoczesne nie odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów odwołania, a tym samym nieuprawnione pozbawienie skarżącego prawa do drugiej instancji, o j a k i m mowa w art. 15 k.p.a.,

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne utrzymanie w mocy w części merytorycznej decyzji wydanej w postępowaniu prowadzonym w sprawie samowolnej przebudowy, mimo że nie było ku temu podstaw, gdyż decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem prawa, które miały istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W ocenie strony zaskarżona decyzja nie spełnia wymogu, jaki dla uzasadnienia decyzji, w szczególności uzasadnienia faktycznego, określa art. 107 § 3 k.p.a. Organ II instancji w sposób bardzo ogólny argumentuje zajęte w sprawie stanowisko, tak samo ogólnie odnosi się do niektórych tylko zarzutów odwołania.

Dalej skarżący wskazał na przedstawione w "Ocenie technicznej" stanowisko, że "w celu dostosowania parametrów budynku gospodarczego z garażem do obowiązujących zapisów w miejscowym planie zagospodarowania terenu należy w budynku wygospodarować osobne pomieszczenie gospodarcze i garaż (wyburzyć istniejące ściany wewnętrzne, wybudować ścianę działową oddzielającą pomieszczenia, zamontować wrota garażowe – zgodnie z załączonym rzutem parteru". Zalecenie to zostało uwzględnione w rozstrzygnięciu przez organ I instancji, ale jednocześnie w uzasadnieniu ten sam organ wskazał, że wykonanie robót budowlanych określonych w "Ocenie technicznej'' doprowadzi budynek do zgodności z warunkami uzyskanego w 1984 r. pozwolenia na budowę. Zdaniem strony skarżącej, taka treść decyzji organu I instancji nie pozwala na poznanie toku rozumowania organu. Z jednej strony bowiem organ wskazuje jako cel nałożenia obowiązku dostosowanie parametrów do obowiązującego planu, nie wskazując jednak w żaden sposób, o jakie zapisy planu chodzi. Natomiast z drugiej strony, też powołując się na ocenę techniczną, organ podnosi, że wykonanie robót budowlanych doprowadzi budynek do zgodności z warunkami uzyskanego w 1984 r. pozwolenia na budowę. Przy czym to ostatnie twierdzenie organu nie znajduje potwierdzenia w stanie faktycznym sprawy, bowiem inwestor oprócz przebudowy budynku dokonał również jego nadbudowy.

W ocenie strony wątpliwości budzi przy tym też stwierdzenie w "ocenie technicznej", że nie wykonano rozbudowy budynku gospodarczego z garażem, skoro od strony południowej wybudowano konstrukcję zadaszonego tarasu przy ścianie zewnętrznej, co odnotowano w aktach. Tym samym brak stanowiska organów obu instancji co do prac związanych z budowaniem zadaszonego tarasu nie pozwala na stwierdzenie, iż obowiązki nałożone na H.M. doprowadzą budynek do zgodności z warunkami uzyskanego w 1984 r. pozwolenia na budową.

Skarżący zwrócił również uwagę, że omawiana "ocena techniczna" opatrzona została przez PINB adnotacją w formie pieczątki o treści informującej, że jest to załącznik do decyzji tego organu. Jednak stronom doręczono jedynie decyzję i w istocie nie były one nawet świadome, że decyzja zawiera jakiś załącznik.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, iż stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy p.p.s.a.).

Dokonując kontroli w ramach tak zakreślonej kognicji sądów administracyjnych, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa w sposób określony w powołanych przepisach, co uzasadnia ich uchylenie w całości.

Przed przejściem do merytorycznych rozważań wyjaśnić należy, iż przedmiotem niniejszego postępowania jest tylko przebudowa budynku gospodarczego z garażem usytuowanego na działce przy ul. [...]/[...]1 (dz. nr ewid. [...] obr. [...]) w P. m. Zgodzić bowiem należy się ze stanowiskiem organów, że odrębnie winna być badana przebudowa (gdyż nie dochodzi do zmiany kubatury) oraz odrębnie nadbudowa obiektu (gdyż doszło do zmiany wysokości i kubatury obiektu) – por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z 4 stycznia 2023 r., VII SA/Wa 2021/22 i powołane tam orzecznictwo. Przedmiotem niniejszej sprawy nie były zatem roboty budowlane dotyczące nadbudowy wskazanego budynku, mimo ich powiązania funkcjonalnego z robotami objętymi niniejszym postępowaniem w ramach tego samego obiektu usytuowanego na działce przy ul. [...]/[...]1 (dz. nr ewid. [...] obr. [...] ) w P. m. W tym drugim postępowaniu sprawę tutejszy Sąd rozpoznaje pod sygn. akt II SA/Łd 158/24.

Zauważyć w związku z tym należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano odrębność postępowania legalizacyjnego prowadzonego na podstawie art. 48, czy art. 49b ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) [dalej: ustawa – Prawo budowalne]oraz postępowania opartego na art. 51 tej ustawy. Tryby określone w art. 48 oraz art. 50 - 51 ustawy – Prawo budowlane są trybami rozłącznymi, stosowanymi w odmiennych stanach faktycznych i niedopuszczalne jest prowadzenie jednego postępowania w oparciu o stosowane zamiennie różne instrumenty i podstawy prawne. Tylko prawidłowe dokonanie ustaleń co do stanu faktycznego pozwala organowi nadzoru budowlanego na ocenę, czy obiekt budowlany, lub jego część, został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, czyli w warunkach samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ustawy – Prawo budowlane (o ile budowa wymagała pozwolenia) lub w rozumieniu art. 49b ustawy – Prawo budowlane (o ile budowa wymagała zgłoszenia), czy też wystąpiły przesłanki umożliwiające doprowadzenie do zgodności inwestycji z prawem w trybie art. 51 powoływanej ustawy. Podstawowym obowiązkiem organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w sprawie zarzucanych samowolnych robót budowlanych, jest ustalenie: jakie prace w obiekcie budowlanym zostały wykonane, zakwalifikowanie tych prac z punktu widzenia definicji zawartych w art. 3 pkt 6 – 8 ustawy – Prawo budowlane, stwierdzenie - wymogami jakich prawnych działań powinny być poprzedzone zakwalifikowane prace budowlane (art. 28 – 30 ustawy – Prawo budowlane) - i ustalenie, czy inwestor te wymogi spełnił. Dopiero przeprowadzenie powyższych czynności pozwala na ocenę, czy dokonano samowoli budowlanej i w konsekwencji wszczęcie właściwego postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 ust. 2, art. 49b ust. 2 albo art. 50 – 51 ustawy – Prawo budowlane.

W konsekwencji przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w sprawie niniejszej jest decyzja Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Piotrkowa Trybunalskiego, nakładająca na H.M. obowiązek wykonania, w budynku gospodarczym z garażem, usytuowanym na działce o nr ewid. [...], obręb [...] przy ul. [...]/[...] w P. m, następujących robót budowlanych: wydzielenie osobnego pomieszczenia gospodarczego i garażu poprzez wyburzenie istniejących ścian wewnętrznych, wybudowanie ściany działowej oddzielającej oba pomieszczenia, zamontowanie wrota garażowe w sposób opisany w "Ocenie technicznej robót budowlanych wykonanych bez pozwolenia na budowę", sporządzonej w sierpniu 2023 r. przez mgr inż. M.B..

Decyzja ta została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z tą regulacją przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Zauważyć zatem należy, iż prowadzenie postępowania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane jest możliwe nawet po przyjęciu bez sprzeciwu zawiadomienia o zakończeniu budowy. Istota decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane polega na tym, że na inwestora nakłada się obowiązek wykonania, w wyznaczonym terminie, określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych lub już wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (zob. np.: wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r., I OSK 1783/18). Celem nakazu wydanego na tej podstawie jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przy czym w orzecznictwie przyjmuje się, że stan zgodny z prawem, w rozumieniu przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, oznacza w pierwszej kolejności zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę, albo zgodność z dokonanym zgłoszeniem. Dopiero w dalszej kolejności w przypadku wykonania robót bez pozwolenia na budowę, owa zgodność musi dotyczyć przepisów Prawa budowlanego, przepisów technicznych, Polskich Norm, a także zgodności z przepisami określającymi ład przestrzenny na danym terenie, takimi jak plan miejscowy (zob. np.: wyrok WSA w Rzeszowie z 14 września 2021 r., II SA/Rz 947/21; wyrok WSA w Gdańsku z 3 marca 2021 r., II SA/Gd 281/20; wyrok WSA w Warszawie z 24 marca 2021 r., VII SA/Wa 2212/20 czy wyrok WSA w Gdańsku z 19 lutego 2020 r., II SA/Gd 569/19).

Zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 50 i art. 51 ustawy – Prawo budowlane, polega na rozstrzygnięciu, jakie należy podjąć działania, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), wykonywane lub wykonane w przypadkach wskazanych w art. 50 ustawy – Prawo budowlane, doprowadzić do stanu zgodnego z prawem.

Z akt sprawy wynika, co znajduje potwierdzenie w protokole oględzin, że zakres robót związanych z przebudową objął: zamurowanie wjazdu do garażu oraz wykonanie przemurowania otworów okiennych i drzwiowych w ścianach zewnętrznych. Dodatkowo wykonano ściany działowe z cegły Porotherm uzyskując dwa pomieszczenia. Rozebrano ścianę dzielącą garaż i pomieszczenie gospodarcze. Wykonano nadproża. Od strony południowej wykonano konstrukcję drewnianą zadaszenia przy ścianie zewnętrznej. W zewnętrznej ścianie zachodniej wykonano drzwi w miejscu otworu okiennego i okno zamiast drzwi przewidzianych w projekcie pierwotnym. W zamurowanym wjeździe do garażu wykonano dodatkowy otwór okienny. W ścianie południowej przy istniejącym oknie wykonano otwór wejściowy. W ścianie północnej zamiast jednego okna wykonano dwa otwory okienne. Nie zamontowano stolarki okiennej oraz drzwiowej.

W tak ustalonym stanie faktycznym, wobec podjętych ustaleń organ I instancji, kierując się treścią powyższych przepisów, postanowieniem z 24 lipca 2023 r. wezwał inwestora do dostarczenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia oceny technicznej wykonanych robót pod kątem zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska i zgodności z przepisami oraz ewentualnie określającej rozwiązania w zakresie sposobu niezbędnego do doprowadzenia ich do właściwego stanu. W tym zakresie za uprawnione uznać należało działanie organu, który zwrócił się do inwestorki o przedłożenie stosownej ekspertyzy.

Na wezwanie skarżąca przedłożyła ekspertyzę, w której stwierdzono, że "W celu dostosowania parametrów budynku gospodarczego z garażem do obowiązujących zapisów w miejscowym planie zagospodarowania terenu, należy w budynku wygospodarować osobne pomieszczenie gospodarcze i garaż (wyburzyć istniejące ściany wewnętrzne, wybudować ścianę działową oddzielającą oba pomieszczenia, zamontować wrota garażowe – zgodnie z załączonym rzutem parteru)".

Przenosząc zatem powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, mając w szczególności na uwadze, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, stan zgodny z prawem, w rozumieniu przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, oznacza w pierwszej kolejności zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę, albo zgodność z dokonanym zgłoszeniem, to w praktyce w analizowanym przypadku wystarczającym rozwiązaniem byłoby nakazanie inwestorce dostosowanie obiektu do zatwierdzonego już w 1984 r. projektu budowalnego. W projekcie tym bowiem garaż miał mieć powierzchnię 16,6 m2, zaś pomieszczenie gospodarcze 31,8 m2). Zbyt daleko idącym jest zatem żądanie sformułowane przez organy dostosowania spornego obiektu do wyników ekspertyzy z 2023 r., gdzie przewiduje się, że garaż miałby mieć powierzchnię 18,83 m2, zaś pomieszczenie gospodarcze 25 m2). Zauważyć także należy, iż kolejne różnice pomiędzy projektem budowalnym a ekspertyzą pojawiają się również w zakresie lokalizacji drzwi i okien. Istotne jest przy tym, iż organ w żadnej mierze nie sygnalizował, aby decyzja o pozwoleniu na budowę z 1984 r. została usunięta z obrotu prawnego, a mimo to nakazuje dostosować obiekt do wymogów przewidzianych w ekspertyzie z 2023 r., a nie do wskazanej – pozostającej w obiegu prawnym, legalnie wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Ponadto zauważyć należy, iż organowi II instancji umknęła okoliczność, która zdaniem Sądu ma w niniejszej sprawie istotne znaczenie. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżoną decyzję z 4 stycznia 2024 r. winien bowiem wziąć pod uwagę, że ekspertyza opiera się na ustaleniach już nieobowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. uchwały nr XXIII/417/12 Rady Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z 27 czerwca 2012 r. w sprawie zmiany dotyczącej przeznaczenia fragmentu terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na tereny usług sportu i rekreacji w zmianie miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla budownictwa jednorodzinnego przy ul. Sulejowskiej w P. m, zatwierdzonej Uchwałą Nr XXXI/521/2000 Rady Miejskiej Piotrkowa Tryb. z 29 grudnia 2000 r. W dniu 13 listopada 2023 r. w życie wszedł bowiem nowy plan miejscowy (uchwała Nr LXVII/829/23 Rady Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z 27 września 2023 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic: Sulejowskiej, Włókienniczej, Filtrowej oraz rzeki Strawy w Piotrkowie Trybunalskim). Istotne jest to o tyle, iż wcześniej obowiązujący plan miejscowy (który powołano w ekspertyzie stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji) narzucał limit powierzchni dla garaży do 25 m2, stąd nakaz obejmował odbudowanie ściany wewnętrznej dla uzyskania oczekiwanej powierzchni. Tymczasem nowy plan miejscowy nie przewiduje takiej reglamentacji powierzchni garaży w strefie 1MNU.

Zatem utrzymanie decyzji pierwszoinstancyjnej – już po zmianie prawa materialnego – jest istotnym uchybieniem, mającym wpływ na kształt rozstrzygnięcia. Niewątpliwie bowiem te sporne ściany wewnętrze obecnie mogą już nie być konieczne do celu dostosowania spornej inwestycji do planu miejscowego.

Z tych wszystkich względów, Sąd uznał, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co stanowiło podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Podstawę prawną rozstrzygnięcia Sądu stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania sąd orzekł w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 przywołanej ustawy.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa zgodnie z dyspozycją art. 153 ustawy p.p.s.a.

IB