Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 60/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 27, art. 34 ust. 1 pkt 3, art. 216 a
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: art. 3 § 2, art. 58 § 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 28 lutego 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 listopada 2023 r., sygn. akt I SA/Po 767/23 odrzucającego skargę B. K. na rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta Poznania z dnia 14 grudnia 2022 r. nr SLk-X.7125.26.2022 w przedmiocie pozostawienia lokalu w mieszkalnym zasobie gminy postanawia: 1. oddalić skargę kasacyjną, 2. oddalić wniosek o zasądzenie od B. K. na rzecz Prezydenta Miasta Poznania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 9 listopada 2023 r., sygn. akt I SA/Po 767/23, w pkt I. odrzucił skargę B. K. na rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta Poznania z dnia 14 grudnia 2022 r., nr SLk-X.7125.26.2022, w przedmiocie pozostawienia lokalu w mieszkalnym zasobie gminy; w pkt II. zwrócił stronie skarżącej kwotę 300 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta Poznania z dnia 14 grudnia 2022 r. w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku skarżącej o sprzedaż lokalu znajdującego się w Poznaniu, przy ul. [...] i pozostawieniu lokalu w zasobie mieszkaniowym Miasta Poznania.

Sąd podał, że sprzedaż lokali komunalnych na terenie Miasta Poznania odbywa się na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm. - dalej "u.g.n."), regulującej tryb oraz sposób zbywania nieruchomości będących własnością jednostek samorządu terytorialnego, nie przewidującej przy ich zbywaniu wydawania decyzji administracyjnych jako podstawy do zawarcia umowy sprzedaży. Sąd podkreślił, że w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych stoi na stanowisku, że sprawy związane ze sprzedażą lokali mieszkalnych wchodzących do gminnego zasobu nieruchomości podlegają załatwieniu według norm postępowania cywilnego i nie mają do niej zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Sąd I instancji podał, że w niniejszej sprawie w dniu 5 stycznia 2022 r. uprawniony przedstawiciel Miasta Poznań, będącego właścicielem lokalu, korzystając z uprawnień właścicielskich, zakładających swobodę w zbywaniu mienia gminnego, uznał, że lokal nr [...], przy ul. [...] w Poznaniu nie zostanie przeznaczony do sprzedaży i pozostanie w zasobie Miasta Poznania, co jest zgodne z zasadami prawidłowej gospodarki w myśl § 5 ust. 1 uchwały Rady Miasta Poznania Nr LXIX/1274/VII/2018 z dnia 3 lipca 2018 r. w sprawie zasad gospodarowania mieszkaniowym zasobem Miasta Poznania na lata 2019-2023 (Dz. U. Woj. WIkp. Z 2018 r., poz. 5965), według którego Prezydent Miasta Poznania podejmuje decyzję o sprzedaży lokali, zgodnie z art. 12 u.g.n. Podstawą do przyjęcia takiego toku postępowania był fakt realizowania przez skarżącą budowy domu jednorodzinnego w miejscowości W., a tym samym zamiar zlokalizowania swojego centrum życiowego poza Poznaniem.

Sąd podkreślił przy tym, że prawo do sprzedaży lokali komunalnych należy do wyłącznej właściwości Miasta, co oznacza, że mieszkanie komunalne można wykupić jedynie wtedy, gdy właściciel przeznaczy je do sprzedaży. Najemcy, co do zasady, nie przysługuje bowiem roszczenie o sprzedaż zajmowanego lokalu. Żaden przepis rangi ustawowej nie stwarza dla najemców gwarancji co do obowiązku przeznaczenia przez gminę tych, a nie innych nieruchomości do sprzedaży.

Wobec tego Sąd uznał, że rozpatrywana sprawa nie należy do sfery administracji publicznej, a organ nie był zobligowany do jej załatwienia w drodze decyzji administracyjnej ani innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Tym samym Sąd stwierdził, że pisma skierowane do skarżącej – informujące o pozostawieniu lokalu nr [...] przy ul. [...] w Poznaniu w zasobie Miasta – stanowiły jedynie informacje o stanowisku organu, wyrażonym w ramach przysługujących uprawnień właścicielskich. To zaś oznacza, że w niniejszej sprawie nie został podjęty akt "w sprawie z zakresu administracji publicznej", który dawałby podstawę do przyjęcia kognicji sądu administracyjnego.

Od powyższego postanowienia skarżąca, reprezentowana przez adwokata, złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, poprzez stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonego aktu, a ponadto:

- na podstawie art 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a"), wniesiono o zasądzenie od Prezydenta Miasta Poznania na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego;

- rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 27 u.g.n. i art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. oraz w związku z art. 7 Konstytucji RP, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego w niniejszej sprawie, polegające na przyjęciu, że akt Prezydenta Miasta Poznania, na podstawie którego zadecydował on o odmowie uwzględnienia wniosku skarżącej o sprzedaż lokalu i pozostawieniu go w mieszkalnym zasobie gminy nie zawiera elementu władztwa administracyjnego, w związku z czym Sąd błędnie uznał, że sprawa ta nie należy do sfery administracji publicznej, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że sprawa ta nie podlega kognicji sądów administracyjnych, czego skutkiem było niedostrzeżenie naruszenia przez organy administracji publicznej konstytucyjnej zasady praworządności, odrzucenie skargi i nierozpoznanie sprawy co do jej istoty;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 45 Konstytucji RP, art. 14 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (Dz. U. z 1977 r., nr 38, poz. 167 z dnia 29.12.1977 z późn. zm.), art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z dnia 10 lipca 1993 r.), jak również art. 41 ust. 1 i 2, a w szczególności ustęp 2 c) Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U. UE.C.2007 nr 303 poz.1 z dnia 14 grudnia 2007 r.), poprzez faktyczne pozbawienie skarżącej prawa do rzetelnej kontroli sądowej procedury rozstrzygania wniosku skarżącej, w zakresie, w jakim przy wydawaniu owego rozstrzygnięcia organ administracji publicznej stosuje władztwo administracyjne, jak również poprzez naruszenie obowiązku administracji publicznej uzasadniania swoich decyzji;

III. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 32 Konstytucji RP oraz art 20 i 21 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, poprzez naruszenie zasady równego traktowania i nieuzasadnionej dyskryminacji skarżącej, poprzez rozstrzygnięcie jej sprawy dotyczącej wykupu mieszkań komunalnych pozostających w zasobie mieszkaniowym gminy w sposób odmienny od innych podobnych spraw, w sytuacji gdy okoliczności tych spraw nie są od siebie odmienne.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację na poparcie w/w zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Prezydent Miasta Poznania, reprezentowany przez radcę prawnego, podzielając stanowisko Sądu I instancji, wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu, na podstawie art. 204 p.p.s.a., zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności, odnosząc się do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie należy podkreślić, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi tego rodzaju postanowienie, a Sąd nie jest związany w tym zakresie wnioskiem strony, uwzględniając zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 p.p.s.a.), ponadto z uwagi na występujący w sprawie jedynie problem prawny, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Należy wskazać, że zasady zbywania nieruchomości gminnych m.in. na rzecz ich dotychczasowych najemców regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. W przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a u.g.n., przysługuje osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony (art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n.).

Z treści powyższej regulacji wynika, że ustawodawca zastrzegł na rzecz najemców lokali mieszkalnych pierwszeństwo ich nabycia w sytuacji, gdy gmina będąca ich właścicielem wyrazi wolę ich sprzedaży. Powyższe pierwszeństwo polega na zakazie dysponowania rzeczą w sposób je naruszający. Z tej przyczyny w orzecznictwie przyjmuje się, że z art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. nie wynika roszczenie o zawarcie umowy sprzedaży, a jedynie pierwszeństwo nabycia nieruchomości, jeżeli została ona przez właściwy organ przeznaczona do sprzedaży. Tym samym pierwszeństwo przewidziane w art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. nie jest równoznaczne z roszczeniem, nie jest bowiem prawem podmiotowym, z którego wynikałoby roszczenie najemcy mogące przymusić gminę będącą właścicielem do sprzedaży określonej nieruchomości. Tym samym, złożenie przez najemcę wniosku o wykup mieszkania nie kreuje po jego stronie uprawnienia do domagania się zbycia na jego rzecz wynajmowanego lokalu. Gmina w ramach uprawnień właścicielskich może bowiem decydować o tym, które nieruchomości ze swojego zasobu przeznaczyć do zbycia, a których z uwagi na interes gminy nie sprzedawać. Zatem, gmina nie może zostać pozbawiona swobody w zakresie decyzji co do sposobu rozporządzenia należącą do niej nieruchomością, w tym znaczeniu, iż żaden podmiot nie może wymusić na gminie, aby zbyła należącą do niej nieruchomość

Ponadto – podzielając pogląd wyrażony w uchwale składu pięciu sędziów NSA z dnia 9 października 2000 r. sygn. akt OPK 15/00 – należy zauważyć, iż sprzedaż nieruchomości jest stosunkiem cywilnoprawnym, gdyż jest uregulowana w Kodeksie cywilnym (art. 1 k.c. i art. art. 535 - 602 k.c.), a wobec tego bez wątpienia sprawa dotycząca zawarcia umowy sprzedaży lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład zasobu mieszkalnego gminy ma charakter cywilnoprawny. Rozporządzanie nieruchomością przez jej właściciela następuje w formie czynności cywilnoprawnych poprzez jej zbycie lub obciążenie. Natomiast naturą stosunków cywilnoprawnych jest równorzędność stron. Sprawa sprzedaży, czyli rozporządzenia nieruchomością przez jej właściciela nie zawiera elementu administracyjnego – władczego.

W świetle powyższego, zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu postępowania tj. art. 3 § 2 p.p.s.a. nie mógł zostać uznany za trafny. W zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się bowiem tylko takie akty lub czynności, które zawierają element władztwa administracyjnego. Działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem. W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją, gdyż zgodnie z art. 27 u.g.n., sprzedaż nieruchomości albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. Sprzedaż ta albo oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste może odbywać się – w myśl ustawy o gospodarce nieruchomościami – w drodze przetargowej albo bezprzetargowej. Po ustaleniu nabywcy w drodze przetargu następuje zawarcie umowy przeniesienia własności. Sprawy te mają jednak charakter spraw cywilnych i podlegają kognicji sądów powszechnych.

W związku powyższym należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie sprzedaż nieruchomości stanowiącej własność Miasta Poznania może nastąpić jedynie w drodze umowy cywilnoprawnej, a więc sprawa ma charakter cywilnoprawny i z tych względów nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Wobec tego, w niniejszej sprawie, wojewódzki sąd administracyjny nie był uprawniony do badania, czy Prezydent Miasta Poznania oświadczając skarżącej kasacyjnie, że odmawia uwzględnienia jej wniosku o sprzedaż konkretnie oznaczonego lokalu postąpił w sposób nielegalny.

Z powyższych względów za niezasadny należało uznać naruszenia art. 27 u.g.n., art. 34 ust 1 pkt 3 u.g.n. i art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Stwierdzenie przez Sąd I instancji braku swojej kognicji, z uwagi na brak legitymacji do dokonania kontroli łączących strony stosunków cywilnoprawnych, uniemożliwiał bowiem dokonanie oceny podstaw prawnych odmowy zawarcia ze skarżącą umowy sprzedaży wskazywanego przez nią lokalu.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia oraz art 20 i 21 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej.

Należy w tym miejscu wskazać, że z zasady równości, wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji, wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną), powinny być traktowane równo, bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jak się wydaje skarżąca dopatruje się naruszenia tej zasady wskutek wyłączenia przez gminę kategorii lokali ze sprzedaży, a tym samym nierównym potraktowaniu względem innych kategorii nieruchomości, które mogą być przeznaczone do sprzedaży. W tym miejscu trzeba przypomnieć, że skarżąca nie legitymuje się roszczeniem do nabycia lokalu. Natomiast "różnicowanie" podmiotów polegające na przeznaczaniu jednych lokali do sprzedaży, a innych nie, nie stanowi naruszenia zasady równości, gdyż uprawnienie to dotyczy autonomii woli jednostki samorządu terytorialnego w zakresie dysponowania swoim mieniem.

Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 45 Konstytucji RP, art. 14 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, jak również art. 41 ust. 1 i 2, a w szczególności ustęp 2 c) Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, poprzez faktyczne pozbawienie skarżącej prawa do rzetelnej kontroli sądowej procedury rozstrzygania wniosku skarżącej.

Przepis art. 45 Konstytucji RP dotyczy prawa do sądu. Należy zaznaczyć, ze Sąd I instancji, wskazując na cywilnoprawny charakter spraw z zakresu obrotu nieruchomościami gminnymi, odwołał się do możliwości rozstrzygania takich sporów przez sądy powszechne. Natomiast nie stanowi naruszenia w/w przepisu wydanie przez sąd orzeczenia odmiennego od oczekiwań skarżącej.

Wobec powyższego należy zgodzić się z Sądem I instancji, że nie należy do kompetencji sądu administracyjnego przymuszanie organu gminy do określonego sposobu gospodarowania nieruchomościami będącymi zasobem gminnym. W konsekwencji Sąd I instancji, stwierdzając brak swojej kognicji, prawidłowo odrzucił skargę w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Z tych względów, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, postanowił jak w pkt 1. sentencji. Wniosek organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego nie mógł być uwzględniony, gdyż brak jest ku temu podstawy prawnej w przepisach ustawy p.p.s.a.