Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 302/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 part 1 pkt 1 lit. a, art. 200, art. 205 par 2, art. 206
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par 14 ust. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2023 poz 1964
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) Sędziowie WSA Katarzyna Marasek-Zybura Asesor WSA Magdalena Gawlikowska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Boczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi I. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 13 grudnia 2023 r. nr SKO.SW/4101/183/2023 w przedmiocie zwrotu dotacji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącej I. G. 3 062 zł (trzy tysiące sześćdziesiąt dwa złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie (dalej: SKO lub Kolegium) decyzją z dnia 13 grudnia 2023 r. nr SKO.SW/4101/183/2023 działając na podstawie art. 60 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 67 oraz art. 252 ust. 1 pkt 2, ust. ust. 3 i 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 z późn. zm., dalej "u.f.p."), art. 21 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacji podatkowej (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 z późn. zm., dalej "O.p."), art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz. U. z 2023 r. póz. 1400, dalej "u.f.z.o.") oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. póz. 775), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 25 września 2023 r. nr EK-07.4431.2.2.2022.MS, którą określono I. G. (dalej: skarżąca) należności na kwotę 41.500,48 zł z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w 2018 r. przez Publiczne Przedszkole M. z siedzibą w K., podlegające zwrotowi do budżetu Gminy Miejskiej Kraków.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W Publicznym Przedszkolu M. z siedzibą w K. przy ul. Ł. [...] 2,3, prowadzonym przez skarżącą, w okresie od 30 lipca do 14 grudnia 2021 r. przeprowadzona została kontrola prawidłowości pobrania dotacji udzielonej Przedszkolu w latach 2017 w wysokości 1.003.116,21 zł i w 2018 w wysokości 1.892.147,04 zł. Kontrola ta wykazała nieprawidłowości w zgłoszeniu dzieci uczęszczających do Przedszkola do naliczenia dotacji i w związku z tym pobranie dotacji w nadmiernej wysokości.

W związku z powyższym, Prezydent Miasta Krakowa, decyzją z 24 lutego 2023 r. nr EK-07.4431.2.2.2022.MS, określił do zwrotu kwotę 278.694,66 zł z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w 2017 r. oraz kwotę w wysokości 1.085.317,21 z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w 2018 r.

W wyniku odwołania od ww. decyzji, SKO w Krakowie, decyzją z 12 maja 2023 r., uchylił zaskarżoną decyzję w pkt 1 i umorzyło postępowanie w zakresie określenia należności z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w 2017 r. przez skarżąca oraz uchyliło zaskarżoną decyzję w pozostałej części i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Prezydent Miasta Krakowa, ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z 25 września 2023 r. określił skarżącej należność stanowiącą kwotę dotacji podlegającą zwrotowi w kwocie 41.500,48 zł z tytułu nadmiernej wysokości w 2018 r. Na kwotę tą składa się kwota 26.870,18 zł pobrana tytułem dotacji za dzieci uczęszczające w roku 2017/2018 do Przedszkola w lokalizacji ul. Ł. [...] 2,3 w K. ponad limit przyjęć dzieci wynikający z przepisów sanitarnych i bezpieczeństwa pożarowego, kwota 14 630,30 zł wynikająca z pobrania dotacji na dzieci, które nie uczęszczały w roku 2017/2018 do Przedszkola w lokalizacjach: ul. Ł. [...] 2,3 w K., ul. Ł. 1 w K., ul. Ł. 5 w K.

Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie wniosła skarżąca, domagając się uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie prowadzonego postępowania, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja jest "całkowicie wadliwa" i niezgodna nie tylko z treścią przepisów ustawy o finansowaniu zadań oświatowych oraz ustawy o finansach publicznych, ale również rażąco narusza przepisy postępowania, wykluczając realizację czynnego udziału strony w postępowaniu oraz istotnie naruszając zasady gromadzenia i oceny materiału dowodowego sprawy. Zarzuciła, że organ I instancji całość swojego rozstrzygnięcia oparł na ustaleniach kontroli. W ocenie skarżącej, organ I instancji nie mógł nakazać zwrotu dotacji, ponieważ mógł orzec jedynie o wysokości dotacji podlegającej zwrotowi "zduplikował kwotę zwrotu dotacji", ponieważ ustalając dzieci przekraczające limity przyjęć powinien był uwzględnić uczniów, którzy jego zdaniem nie uczęszczali do Przedszkola. Zdaniem skarżącej przekroczenie limitu przyjęć wynikającego z opinii sanitarnej nie ma znaczenia dla rozliczenia dotacji. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 10 § 1 k.p.a. przez niepoinformowanie strony o możliwości końcowego zajęcia stanowiska w sprawie i zgłoszenia wniosków dowodowych; art. 7, 8, 77 § 1, 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. przez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego i pominięcie wniosków dowodowych strony i oparcie się na wynikach kontroli w sytuacji, gdy ciężar dowodu spoczywał na organie administracyjnym; art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. przez wydanie decyzji nieprzewidzianej w przepisach prawa, ponieważ postępowanie w przedmiocie zwrotu dotacji jest odrębnym od postępowania w przedmiocie określenia dotacji podlegającej zwrotowi. Skarżąca stoi na stanowisku, że przepisy o finansowaniu zadań oświatowych nie uniemożliwiają pobieranie dotacji na ucznia nieobecnego i że przedszkolakiem jest każde dziecko zapisane do przedszkola. Nadto organ dotujący miał możliwość na bieżąco kontrolować i zgłaszać zastrzeżenia odnośnie do liczby dzieci w Przedszkolu w związku z comiesięcznymi informacjami przekazywanymi przez skarżącą. Dodatkowo organ bezzasadnie kwestionuje realizację przygotowania przedszkolnego w Przedszkolu; że chwilowa nieobecność dziecka w przedszkolu nie uzasadnia wniosku o dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, gdyż istotne znaczenie ma umowa z rodzicami dziecka; organ błędnie pominął, że dotacja jest wypłacana w 12, a nie w 10 częściach; że skreślenie dziecka z listy przedszkolaków nie jest czynnością dowolną czy uznaniową w zw. obowiązkiem odbycia przygotowanie przedszkolnego.

Opisaną we wstępie decyzją SKO w Krakowie, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy streścił przebieg dotychczasowego postępowania oraz powołał przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie.

Na wstępie organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie prowadzone jest w związku z kontrolą, której wyniki zawarto w protokole kontroli z dnia 14 grudnia 2021 r., znak EK-07.4431,1.25.2021.JO. W wynikach kontroli ustalono, że w latach 2017-2018 r. w związku z prowadzeniem Przedszkola pobrano dotacje w nadmiernej wysokości na łączną kwotę 1.286.625,59 zł w związku z tym, iż: zgłoszono do udzielenia dotacji dzieci, które uczęszczały na zajęcia w innym miejscu niż lokal przy ul. Ł. [...] 2,3 w K.; zgłoszono do dotacji dzieci, które faktycznie nie uczęszczały na zajęcia do lokalu przy ul. Ł. [...] 2,3 w K.; zgłoszono do dotacji dzieci, które nie powinny były być przyjęte do Przedszkola, ponieważ lokal przy ul. Ł. [...] 2,3 w K. w związku z opinią komendanta Straży Pożarnej mógł pomieścić do 70 dzieci. W następstwie tej kontroli wszczęto nin. postępowanie w sprawie określenia należności z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, podlegającej zwrotowi przez Odwołującą do budżetu Gminy Miejskiej Kraków.

Organ odwoławczy ustosunkowując się zarzutów odwołania, wyjaśnił, że jeśli organ I instancji orzekł o nakazaniu zwrotu należności, to takie wyrzeczenie w istocie jest jedynie potwierdzeniem obowiązku wynikającego z mocy ustawy - obowiązku zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem lub pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości wraz z odsetkami. Zarzut skarżącej, że organ I instancji wydał rozstrzygnięcie bez podstawy prawnej czy też nieprzewidziane w przepisach prawa, jest więc niezasadny.

W ocenie Kolegium, na przeszkodzie prowadzenia postępowania, nie stoi fakt, że organ dotujący przyjmował roczne sprawozdania z wykorzystania dotacji. W celu wykrycia nadmiernie pobranej dotacji organy dotujące mogą kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji przyznanych jednostkom oświatowym i fakt, że organ dotujący przyjmował roczne sprawozdania z wykorzystania dotacji nie uniemożliwia mu ani przeprowadzenie kontroli, czy prawidłowo rozliczono się z dotacji, ani też ustalenia, że doszło do pobrania dotacji w nadmiernej wysokości.

W art. 38 ust. 1 u.f.z.o. wyraźnie rozróżnia się rozliczenie dotacji od kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji. Z kolei nin. postępowanie ma na celu jedynie potwierdzenie, iż podmiot otrzymujący dotację ma obowiązek zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, gdyż obowiązek ten powstał z mocy prawa.

W związku z powzięciem informacji czy wątpliwości, że w Publicznym Przedszkolu M. w K. przy ul. Ł. [...] 2,3 nieprawidłowo pobrano lub wykorzystano dotację oświatową wystąpiły przesłanki do wszczęcia nin. postępowania. Postępowanie należało wszcząć wobec skarżącej, która w okresie, którego dotyczy sprawa, była organem prowadzącym Przedszkole w rozumieniu art. 4 pkt 16 p.o.

Następnie SKO, odnosząc się do dotacji pobranej w 2018 r., stwierdził, że ewentualny obowiązek zwrotu dotacji nie mógł ulec przedawnieniu. Zgodnie z art. 68 i nast. O.p., które mają zastosowanie w nin. sprawie, sposób liczenia terminu przedawnienia jest uzależniony zasadniczo od sposobu powstania zobowiązań podatkowych, które mogą powstać albo na skutek zaistnienia zdarzenia, z którym ustawy podatkowe wiążą powstanie zobowiązań podatkowych (art. 21 § l pkt l o.p.), albo na skutek doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego (art. 21 § l pkt 2 o.p.). W najnowszym orzecznictwie, na który powołał się organ odwoławczy, przyjmowany jest pogląd, że bieg terminu przedawnienia zobowiązania do zwrotu dotacji pobranych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości, rozpoczyna się z końcem roku, w którym beneficjent otrzymał i miał wykorzystać dotację. W związku z powyższym, okres przedawnienia zobowiązania do zwrotu dotacji edukacyjnej pobranej w nadmiernej wysokości w 2018 r. nie uległ jeszcze przedawnieniu.

Natomiast w celu ustalenia dotacji edukacyjnej pobranej w nadmiernej wysokości trzeba porównać liczbę dzieci zgłaszanych przez podmiot prowadzący Przedszkole organowi dotującemu oraz liczbę dzieci faktycznie objętych wychowaniem przedszkolnym w rozpatrywanym czasie, a także należy ustalić stawkę dotacji przypadającą na każde dziecko, zgodnie z którą obliczano części wypłacanej w roku dotacji oświatowej. Jeśli chodzi o stawki dotacji stosowane w rozpatrywanym okresie, to zostały one wskazane w załączniku nr l do protokołu kontroli i nie są kwestionowane przez skarżącą. Skarżąca nie kwestionuje również liczby dzieci zgłoszonych w cyklicznie przezywanych informacjach o "faktycznej licznie uczniów zapisanych do podmiotu prowadzącego Przedszkole". Natomiast kwestią sporną jest zagadnienie, czy pewne dzieci rzeczywiście uczęszczały na zajęcia oraz czy inne dzieci mogły zostać zgłoszone organowi dotującemu w sytuacji, gdy z uwagi na warunki lokalowe nie powinny były one uczęszczać na zajęcia w grupach prowadzonych w lokalu przy ul. Ł. [...] 2 i 3 w K.

Zastrzeżenia organu I instancji dotyczą 5 dzieci, w związku z którym ustalono dotacje pobraną w nadmiernej wysokości na kwotę 14 630,30 zł. Analizując wypłaty dotacji związane z tymi dziećmi w roku 2018 r. oraz dzienniki zajęć przedszkolnych dot. roku 2018 r. znajdujące się w aktach sprawy, Kolegium uznało, że w odniesieniu do:

- A. P. z dziennika zajęć (oddział B3) wynika, że nieobecność wystąpiła przez cały rok szkolny. Dziecko zostało zapisane do oddziału, ale jego nazwisko zostało skreślone. Zasadnie więc organ I instancji przyjął, że sytuacja nieuzasadnionego zgłoszenia dziecka w celach dotacyjnych w roku 2018 dotyczyła 8 miesięcy i nieuzasadnionego pobrania dotacji w kwocie 8244,26 zł;

- N. K. z dziennika zajęć (oddział G3, k. 169 i n.) wynika, że nieobecność wystąpiła od września 2018 r. do końca roku. Dziecko zostało zgłoszone do Przedszkola przez rodzica, ale nie pojawiło się w nim. Uznać można że organ prowadzący mógł zgłosić dziecko w celach dotacyjnych we wrześniu 2018 roku, a w późniejszych miesiącach już nie, ponieważ powinien był wyjaśnić sytuację i ustalić, że rodzice zrezygnowali z Przedszkola. Sytuacja nieuzasadnionego zgłoszenia dziecka w celach dotacyjnych w roku 2018 dotyczyła 3 miesięcy i nieuzasadnionego pobrania dotacji w kwocie 3193,02 zł;

- M. P. z dzienników zajęć wynika, ż dziecko nie było zapisane do oddziałów I-III w roku szkol. 2018/2019 i że rodzic zrezygnował z Przedszkola w lipcu 2018 r., a pobrano dotację za wrzesień 2018 r. Zasadnie organ I instancji przyjął, ze sytuacja nieuzasadnionego zgłoszenia dziecka w celach dotacyjnych w

- - L. K. z dzienników zajęć wynika, że dziecko ni uczęszczało za zajęcia w lipcu i sierpniu 2018 r., że rodzic zrezygnował z Przedszkola w czerwcu 2018 r. (k. 632), a pobrano dotację za lipiec 2018 r. ). Zasadnie organ I instancji przyjął, że sytuacja nieuzasadnionego zgłoszenia dziecka w celach dotacyjnych w roku 2018 dotyczył l miesiąca i nieuzasadnionego pobrania dotacji w kwocie 1046,89 zł.

- J. Ż. z dzienników zajęć wynika, że dziecko nie uczęszczało na zajęcia od września 2018 r. i że został wypisane 31 października 2018 r. (k. 199), a w listopadzie za na dziecko pobrano środki dotacyjne (k. 241 verte). Zasadnie organ I instancji przyjął, że sytuacja nieuzasadnionego zgłoszenia dziecka w celach dotacyjnych w roku 2018 dotyczyła l miesiąca i nieuzasadnionego pobrania dotacji w kwocie 1099,24 zł.

Sumując powyżej podane kwoty uzyskuje się 14.630,30 zł nadmiernie pobranej dotacji w roku 2018 w zw. z wyżej wskazanymi dziećmi.

W ocenie Kolegium, okresowa nieobecność dziecka, spowodowana choćby przerwą wakacyjną czy chorobą, nie powoduje utraty statusu ucznia (przedszkolaka) przez to dziecko, zatem przedszkole, które nie skreśliło tego dziecka z listy uczniów, zachowuje prawo do dotacji także za okres takiej krótkotrwałej, przemijającej nieobecności. Niemniej jednak sytuacja ww. dzieci, dotyczy trwałego zaprzestania uczęszczania na zajęcia lub rezygnacji z przedszkola przez opiekuna dziecka. Nie ma zatem racji Odwołująca, która twierdzi, że decyzja wiąże pobranie dotacji w nadmiernej wysokości z chwilową nieobecnością dziecka w placówce z powodu urlopu rodziców czy choroby. Zarazem nie można zgodzić się ze skarżącą, że tak długo "dziecko ma status ucznia, jak długo trwa umowa z rodzicami". Zasadą jest, że dotacja przysługuje nie za deklarowaną, lecz rzeczywistą liczbę uczniów.

Jeśli chodzi o kwestię uczęszczania zbyt wielu dzieci do lokalu przy ul. Ł. nr [...] 2,3 w K. w związku z brakiem wystarczających warunków sanitarnych i bezpieczeństwa pożarowego, to Kolegium stoi na stanowisku, że dotacja oświatowa wypłacana jest organowi prowadzącemu placówkę w celu realizowania zadań oświatowych w zakresie kształcenia, wychowania i opieki (art. 3 ust. u.f.z.o.ś) i że te zadania powinny być wykonywane w sposób bezpieczny i higieniczny, za co odpowiada organ prowadzący placówkę (art. 10 ust. 1 pkt 1 p.o.). Konsekwentnie działalność przedszkola może być dotowana tylko w takim zakresie, w jakim jest prowadzona w sposób bezpieczny dla dzieci oraz higieniczny. Skarżąca twierdzi, że wobec wszystkim zgłoszonych przez nią dzieci były realizowane zadanie w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, a zatem że przyjęcie większej liczby dzieci niż to wynika z opinii sanitarnej nie ma znaczenia. Niemniej jednak zdaniem Kolegium, zadania te mogły być wykonywane niewłaściwie, skoro narażały dzieci na zagrożenia czy powodowały dyskomfort u dzieci. Z tego względu Kolegium podzieliło ocenę organu I instancji, że w zakresie, w jakim podmiot prowadzący Przedszkole zgłosił w celu dotacyjnym dzieci, które nie mogły być przyjęte do Przedszkola z racji braku wystarczających warunków bezpieczeństwa i warunków higienicznych, to dotacja została pobrana przez niego w nadmiernej wysokości.

Z opinii Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 29 września 2015 r. wynika, że w lokalu przy ul. Ł. nr [...] 2,3 w K. mogło przebywać do 70 dzieci. Z opinii sanitarnej z dnia 28 lipca 2016 r. wynika, że przedmiotowy lokal mógł pomieścić 78 dzieci, przy czym zastrzeżono, że w jednej z sal mogło przebywać tylko 20 dzieci, przy czym z protokołu kontroli doraźnej wynika, że łącznie pod tą lokalizacją Przedszkole dysponuje trzema salami zabaw. Organ I instancji przeprowadził wnikliwe rozważania, który oddział Przedszkola ulokowany był w najmniejszej sali zabaw lokalu przy ul. Ł. nr [...] 2,3 w K., uznając w końcu, że w roku szkolnym 2017/2018 w najmniejszej sali zabaw ulokowany był oddział III, a w roku szkolnym 2018/2019 oddział I. Kolegium, dostrzegając, iż z arkuszy organizacyjnych Przedszkola wynika, że w roku szkolnym 2017/2018 najmniejszy był oddział III, a w kolejnym roku szkolnym 2018/2019 oddział I. Uwzględniając liczebność poszczególnych oddziałów przy ul. Ł. [...] 2,3 w K., która wynika z dzienników zajęć Przedszkola (grupa B3, k. 126 i grupa Gl, k. 160) - można przyjąć, że problem nadliczbowych uczniów dotyczy następujących miesięcy styczeń - sierpień 2018 r. - w tym miesiącach liczebność oddziału III Przedszkola przekraczała 20 osobowy limit najmniejszej sali. Z dzienników zajęć szkolnych tego oddziału z tego okresu wynika, że w zajęciach uwzględniano: w styczniu 2018 r, 22 dzieci, w lutym 2018 r. 23 dzieci, w marcu 2018 r. 23 dzieci, w kwietniu 2018 r. 23 dzieci, w maju 2018 r. 23 dzieci, w czerwcu 2018 r. 24 dzieci, w lipcu 2018 r. 24 dzieci, w sierpniu 2018 r. 24 dzieci. W efekcie prawidłowo organ I instancji wyliczył kwotę 26 870,18 zł jako dotację nadmiernie pobraną w związku z przekroczeniem limitu osobowego dla najmniejszej sali zabaw w lokalu przy ul. Ł. [...] 2, 3. Kwota ta wynika z następującego wyliczenia,:

- w styczniu: 2 dzieci nadliczbowych x stawka dotacji 1003,27 zł = 2 006,54 zł,

- w lutym: 3 dzieci nadliczbowych x stawka dotacji 1003,27 zł = 3 009,81 zł,

- w marcu: 3 dzieci nadliczbowych x stawka dotacji 1003,27 zł 3 009,81 zł,

- w kwietniu: 3 dzieci nadliczbowych x stawka dotacji 1046,89 zł = 3 140,67 zł,

- w maju: 3 dzieci nadliczbowych x stawka dotacji 1046,89 zł = 3 140,67 zł,

- w czerwcu: 4 dzieci nadliczbowych x stawka dotacji 1046,89 zł = 4 187,56 zł,

- w lipcu: 4 dzieci x nadliczbowych stawka dotacji 1046,89 zł = 4 187,56 zł

- w sierpniu: nadliczbowych 4 dzieci x stawka dotacji 1046,89 zł 4 187,56 zł.

W związku z powyższym wyliczeniem, wbrew twierdzeniom skarżącej, organ I instancji nie zdublował kwoty zwrotu dotacji, albowiem uwzględnił fakt nieuczęszczania na zajęcia pewnych dzieci zapisanych w dzienniku lekcyjnym. Wyliczenie kwoty 26 870,18 zł jako pobranej nadmiernie w ramach dotacji oświatowej w związku z brakiem warunków lokalowych do przyjmowania zgłaszanej organowi dotacyjnego liczy dzieci przez podmiot dotowany - jest więc prawidłowe.

Końcowo, SKO stwierdziło, że organ I intonacji przeprowadził wnikliwą ocenę dzienników zajęć Przedszkola oraz arkuszy organizacyjnych Przedszkola i w oparciu o tę ocenę dokonano ustaleń w sprawie. Zdaniem Kolegium, wnioski skarżącej dotyczące osobowych środków dowodowych nie mogły zostać uwzględnione jako źle sformułowane. Niepoważne jest zgłaszanie kilkudziesięciu czy kilkuset świadków do przesłuchania na niewiadome jaką okoliczność, bez podania tez dowodowych, które mogą podważać treść zgromadzonych w sprawie dzienników zajęć. Nie wiadomo też, czemu miałyby służyć dokumenty, o których zgromadzenie wnosi skarżąca, np. sprawozdania budżetowe przedszkoli samorządowych. W tym kontekście Kolegium nie dostrzega naruszenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu.

Na powyższą decyzję, skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskoczonej decyzji zarzuciła:

I. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego mającego istotne znaczenie dla wydanego rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 67 ust. 1 ustawy o finansach publicznych poprzez brak jego zastosowania i nie umorzenie przedmiotowego postępowania z uwagi na upływ terminu przedawnienia roszczenia o zwrot dotacji oświatowej wypłaconej w roku 2018,

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienia Stronie czynnego udziału w sprawie, w szczególności poprzez brak skierowania do Strony przez Organ II instancji rozstrzygnięcia w zakresie złożonych w odwołaniu wniosków dowodowych oraz niepoinformowanie o zamiarze wydania decyzji przez Organ odwoławczy, co uniemożliwiło stronie zajęcie końcowego stanowiska w sprawie;

3. naruszenie art. 6 k.p.a. oraz art. 75 § 1 w związku z art. 78 § 1 k.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania bez poszanowania zasady praworządności, co wyrażało się w braku uwzględnienia wniosków dowodowych zgłoszonych przez stronę, których rozpoznanie miało istotne znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie okoliczności istotnych dla sprawy;

4. naruszenie przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 15 k.p.a. w zw. z art, 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego poprzez nieprzeprowadzenie samodzielnie w niniejszej sprawie postępowania dowodowego, podczas gdy obowiązkiem organu 11 instancji było nie tylko formalne wydanie decyzji w przedmiocie odwołania od decyzji organu 1 instancji, lecz winno ono zostać poprzedzone merytorycznym zbadaniem okoliczności faktycznych i prawnych sprawy;

II. obrazę przepisów prawa materialnego;

5. mianowicie art. 252 ust. 1 pkt. 2 ustawy o finansach publicznych poprzez orzeczenie o obowiązku zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w sposób duplikujący kwotę zwrotu dotacji, albowiem z jednej strony organ dokonał ustalenia, że liczba uczniów przekraczała wartości wynikające z opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, a jednocześnie innych uczniów uznał za dzieci, które do przedszkola nie uczęszczały, podczas gdy ustalając, czy w przedszkolu liczba uczniów przekraczała ów limit organ powinien odjąć uczniów, których kwestionuje jako uczęszczających do przedszkola stron w owym czasie;

6. poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 252 ust. 1 pkt. 1 oraz ust. 3 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych poprzez błędne uznanie, że przyjęcie do przedszkola większej liczby uczniów, niż wynika to z opinii Inspektora Sanitarnego jest równoznaczne z pobraniem dotacji w nadmiernej wysokości, podczas gdy limit liczby dzieci wynikający z owej opinii odnosi się wyłącznie do maksymalnej liczby uczniów w przedszkolu w danym momencie, ponadto jego ewentualne przekroczenie nie ma wpływu na kwestię pobrania dotacji, a może co najwyżej skutkować stwierdzeniem naruszenia przepisów odnoszących się do warunków higienicznych pobytu dzieci w przedszkolu, w żadnym jednak wypadku pobranie dotacji przez Stronę nie pozostawało sprzeczne z art. 16 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych (w zakresie dotacji za rok 2018).

Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instalacji i umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi, skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty, powołując się w tym zakresie na liczne orzecznictwo sądowe.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Krakowie z dnia 13 grudnia 2023 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 25 września 2023 r. w przedmiocie zwrotu należności w wysokości 41.500,48 zł z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w 2018 r. przez Publiczne Przedszkole M. z siedzibą w K., pod kątem kryterium legalności, wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organu stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej u.p.f. oraz ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 754), zwanej dalej u.f.z.o.

Na wstępie należy wskazać, że skarga okazała się zasadna, ale nie z przyczyn w niej wskazanych. Sąd bowiem uznał, że skarżąca w niniejszej sprawie nie powinna być adresatem decyzji organu administracyjnego z uwagi na fakt, że nie jest już podmiotem prowadzącym przedszkolem.

W myśl art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe ((t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 737), dalej zwane u.p.o., organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności:

1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki;

2) zapewnienie warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży objętych kształceniem specjalnym;

3) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie;

4) zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki;

5) wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczo-profilaktycznych, przeprowadzania egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych;

6) wykonywanie czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w stosunku do dyrektora szkoły lub placówki;

7) przekazanie do szkół dla dzieci i młodzieży oraz placówek, o których mowa w art. 2 pkt 7, z wyjątkiem szkół artystycznych realizujących wyłącznie kształcenie artystyczne, informacji o podmiotach wykonujących działalność leczniczą udzielających świadczeń zdrowotnych w zakresie leczenia stomatologicznego dla dzieci i młodzieży, finansowanych ze środków publicznych.

Jak stanowi zaś przepis art. 252 ust. 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.

Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania, natomiast dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej (ust. 3 i 4 art. 252 u.f.p.). Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (art. 252 ust. 5 u.f.p.). W myśl zaś art. 252 ust. 6 u.f.p. odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia:

1) przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem;

2) następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości.

W tym ramach prawnych rozstrzygnięta być musi kwestia podmiotowej odpowiedzialności za zwrot dotacji w przypadku zmiany organu prowadzącego przedszkole bowiem przepisy ustawy o finansach publicznych, czy ustawy o finansowaniu zadań oświatowych - kwestii tych bezpośrednio nie regulują.

Zgodnie z art. 90 ust. 1 u.p.o. podjęcie przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną prowadzenia wychowania przedszkolnego w publicznych innych formach wychowania przedszkolnego, wymaga zezwolenia gminy właściwej ze względu na miejsce prowadzenia tych form. Przepisy art. 88 ust. 4-8 i art. 89 stosuje się odpowiednio, z tym że do wniosku o udzielenie zezwolenia zamiast projektu statutu dołącza się projekt organizacji wychowania przedszkolnego, które ma być realizowane w danej formie.

Zgodnie z art. 88 ust. 4 u.p.o. założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną wymaga zezwolenia właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, której zadaniem jest prowadzenie szkół lub placówek publicznych odpowiednio danego typu lub rodzaju, wydanego po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty (nieco inne wymagania dotyczą szkól artystycznych). Dalej z powołanego art. 88 u.p.o. wynika, że wniosek o udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 4, składa się wraz z projektem aktu założycielskiego i statutu. Wniosek ma zawierać także dane niezbędne do wpisania szkoły lub placówki do krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej. Wniosek składa się nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok, w którym ma nastąpić uruchomienie szkoły lub placówki. Termin ten może zostać przedłużony za zgodą odpowiednio organu jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w ust. 4, albo ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Zgodnie natomiast z art. 88 ust. 5a u.p.o. osoba fizyczna składająca wniosek o udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 4, może dołączyć do wniosku pisemne oświadczenie wskazujące osobę fizyczną lub osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego, która przejmie prowadzenie szkoły lub placówki w przypadku zgonu osoby składającej wniosek. Oświadczenie zawiera zgodę osoby fizycznej albo osoby prawnej, która ma przejąć prowadzenie szkoły lub placówki. Oświadczenie takie może zostać złożone przez osobę fizyczną również po uzyskaniu zezwolenia, o którym mowa w ust. 4.

Z kolei art. 90b ust. 1 u.p.o. stanowi, że osoba prawna inna niż jednostka samorządu terytorialnego lub osoba fizyczna prowadząca szkołę (zgodnie z art. 4 pkt. 1 u.p.o. ilekroć w dalszych przepisach jest mowa bez bliższego określenia o szkole - należy przez to rozumieć także przedszkole) lub placówkę publiczną na podstawie zezwolenia, o którym mowa w art. 88 ust. 4, może przekazać prowadzenie szkoły lub placówki publicznej osobie prawnej innej niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobie fizycznej. Przekazanie takie wymaga zmiany zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej. Przepisy art. 88 ust. 4-5 i 6 stosuje się odpowiednio, z tym że wniosek o zmianę zezwolenia może być złożony w każdym czasie i z tego powodu przepisów art. 89 ust. 1-9 u.p.o. nie stosuje się. Następnie organ prowadzący szkołę lub placówkę publiczną, do wniosku o zmianę zezwolenia dołącza pisemne oświadczenie osoby prawnej innej niż jednostka samorządu terytorialnego lub osoby fizycznej przejmującej prowadzenie szkoły lub placówki o przejęciu zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę (ust. 3 art. 90b u.p.o.). Sama zmiana zezwolenia nie wymaga uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty. Przekazanie lub przejęcie prowadzenia szkoły lub placówki publicznej następuje w terminie wskazanym w decyzji o zmianie zezwolenia.

W świetle powyższego nie budzi wątpliwości kwestia prawnego unormowania w ustawie Prawo oświatowe następstwa prawnego w odniesieniu do publicznych przedszkoli prowadzonych przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 13 u.p.o. wyróżnia się przedszkola publiczne, przedszkola niepubliczne i inne formy wychowania przedszkolnego. Przedszkolem publicznym jest przedszkole, które:

1) realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego;

2) zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie;

3) przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności;

4) zatrudnia nauczycieli posiadających określone kwalifikacje.

Z kolei ust. 3 art. 13 u.p.o. stanowi, że w przypadku publicznych przedszkoli i publicznych innych form wychowania przedszkolnego, prowadzonych przez osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego i osoby fizyczne, czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony przez osobę prowadzącą nie może być krótszy niż czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony przez radę gminy dla publicznych przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych przez gminę.

Natomiast niepubliczne przedszkole:

1) realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego;

2) zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone dla nauczycieli przedszkoli publicznych.

Przypomnieć ponadto należy, że zgodnie z art. 17 ust. 3 u.f.z.o. dotację (na ucznia) otrzymuje przedszkole. To podmiot je prowadzący może być więc stroną postępowania administracyjnego a skoro art. 10 ust. 1 u.p.o. wprowadza jego odpowiedzialność za jego działalność, to jedynie na niego może zostać nałożony obowiązek zwrotu dotacji.

W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie w dacie wydania zaskarżanej decyzji, jak i decyzji organu I instancji spółka K. i Przedszkola M. sp. z o.o. figurowała w ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego jako podmiot prowadzący dotowane przedszkole.

Sąd podziela przy tym pogląd wyrażony w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 3 września 2020 r., sygn. akt I SA/Gl 328/19 w wyrokach tut. Sądu z dnia 11 sierpnia 2022 r. sygn. I SA/Kr 94/22 i z dnia 6 kwietnia 2023 r. sygn. I SA/Kr 95/22 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2024r., I GSK 556/20 zgodnie z którym publicznoprawny charakter przekazania uprawnień, ale też i obowiązków związanych z prowadzeniem dotowanej szkoły (bądź przedszkola), determinuje wniosek, że decyzja o zwrocie dotacji powinna być skierowana do aktualnego organu prowadzącego dotowaną szkołę (przedszkole). O tym zaś, kto jest organem prowadzącym decyduje wpis do Rejestru Szkół i Placówek Oświatowych. Funkcjonowanie tegoż rejestru jest regulowane na podstawie ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 152), zwanej dalej u.s.i.o.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 11 u.s.i.o. w RSPO gromadzone są między innymi dane dotyczące organu prowadzącego:

a) typ organu prowadzącego: jednostka samorządu terytorialnego, minister, osoba prawna inna niż jednostka samorządu terytorialnego, osoba fizyczna,

b) nazwa i adres siedziby organu prowadzącego oraz jego numer identyfikacyjny REGON, a w przypadku osoby fizycznej prowadzącej szkołę lub placówkę oświatową - jej imię (imiona), nazwisko, numer PESEL i adres zamieszkania, oraz numer telefonu, numer faksu, adres poczty elektronicznej i strony internetowej;

Z kolei art. 33 ust. 1 pkt 1 lit. b u.s.i.o. stanowi, że to jednostki samorządu terytorialnego przekazują dane identyfikacyjne publicznych szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez osoby prawne inne niż jednostki samorządu terytorialnego oraz przez osoby fizyczne, dla których te jednostki samorządu terytorialnego są organem właściwym do wydania zezwolenia na założenie publicznej szkoły lub placówki oświatowej, oraz zespołów tych szkół i placówek oświatowych. Co więcej, art. 36 u.s.i.o. obliguje do aktualizacji danych w terminie 7 dni od momentu wystąpienia ich zmiany.

Dokonana zmiana podmiotu prowadzącego w niniejszej sprawie nie doprowadziła do likwidacji istniejącego przedszkola lub do powstania nowego podmiotu. Nastąpiła kontynuacja działalności podmiotu jedynie ze zmienionym organem prowadzącym.

W niniejszej sprawie "sprzedaż ogółu praw i obowiązków" nastąpiła w dniu 30 listopada 2021 r. gdy I. G. prowadząca działalność edukacyjną w formie Przedszkola Publicznego M. w K. oświadczyła, że sprzedaje kupującemu – K. spółka z ograniczona odpowiedzialnością w K. ogół praw i obowiązków związanych z przedszkolem. Dalej skarżąca w pisemnym oświadczeniu skierowanym do Prezydenta Miasta Krakowa wyraziła zgodę na prowadzenie Przedszkola Publicznego M. w K. przy ul Ł. [...] 2, 3 przez spółkę K. spółka z ograniczona odpowiedzialnością w K. Następnie decyzją nr 16/21 Prezydent Miasta Krakowa postanowił dokonać stosownej zmiany osoby prowadzącej w decyzji nr 14/15. Zmiana osoby prowadzącej weszła w życie 1 stycznia 2022r.

Pomimo tego, organy uznały, że to skarżąca jest stroną postępowania w myśl art. 28 k.p.a., a nie K. spółka z ograniczona odpowiedzialnością w K. chociaż ustawodawca określił szczegółowo zadania i obowiązki organu prowadzącego i wskazał go - jako stronę relacji stosunków publiczno-prywatnych. Należy przy tym podkreślić, że organ I instancji wskazał na dwie linie orzecznicze istniejące w tym zakresie. Sąd rozpoznający niniejsza sprawę podziela jednakże pogląd, że obowiązek zwrotu dotacji spoczywa na organie aktualnie prowadzącym przedszkole, a nie na podmiocie, który tę dotacje pobrał.

Należy przy tym podkreślić, że ustawodawca w art. 67 ust. 1 u.f.p. wskazał, że do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych ustawą o finansach publicznych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej.

Stosownie do ogólnie przyjętego w orzecznictwie i w doktrynie pojmowania zasad "odpowiedniego" stosowania przepisów, niektóre z nich znajdują zastosowanie wprost, bez żadnych modyfikacji i zabiegów adaptacyjnych, inne tylko pośrednio, a więc z uwzględnieniem konstrukcji, istoty i odrębności postępowania, w którym znajdują zastosowanie, a jeszcze inne w ogóle nie będą mogły być wykorzystane. Stosowanie "odpowiednie" oznacza w szczególności niezbędną adaptację (i ewentualnie zmianę niektórych elementów) normy do zasadniczych celów i form danego postępowania, jak również pełne uwzględnienie charakteru i celu danego postępowania oraz wynikających stąd różnic w stosunku do uregulowań, które mają być zastosowane (zob. postanowienie SN z 19 kwietnia 2012 r., IV CZ 153/11, wyrok NSA z 10.01.2024 r., I GSK 1663/22, LEX nr 3691863).

Należy przy tym wskazać, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą przyjmuje się, że decyzja orzekająca o zwrocie dotacji ma charakter deklaratoryjny więc nie tworzy nowego zobowiązania, a jedynie nadaje istniejącemu już zobowiązaniu określoną w decyzji postać (art. 21 § 1 pkt 1 i § 3 o.p.). Cechą decyzji deklaratoryjnych jest to, że jedynie potwierdzają zaistnienie zobowiązania powstałego z mocy prawa oraz faktów. Zobowiązanie do zwrotu dotacji powstaje bowiem z mocy zaistnienia określonych okoliczności faktycznych, którą jest pobranie środków w nadmiernej wysokości, ponad to co się zgodnie z przepisami prawa (umową) beneficjentowi należało lub w wysokości wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (zob. np. wyrok WSA w Olsztynie z 27.10.2021 r., I SA/Ol 541/21, LEX nr 3253471, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 8.07.2020 r., II SA/Go 75/20, LEX nr 3035302).

Z regulacji określonych w art. 21 o.p. dotyczących zobowiązania podatkowego wynika, że zobowiązanie podatkowe powstające z mocy prawa może wynikać albo ze złożonej przez podatnika deklaracji albo z decyzji określającej wysokość takiego zobowiązania. Stąd organ podatkowy jest zatem zobowiązany do wydania decyzji określającej wysokość zobowiązania podatkowego, w sytuacji gdy podatnik mimo ciążącego obowiązku i braku konieczności złożenia deklaracji, nie wywiązał się z nałożonego obowiązku i nie zapłacił podatku w całości lub w części. W takiej sytuacji to z decyzji określającej wysokość zobowiązania podatkowego wynikać będzie wysokość takiego zobowiązania.

Powyższe zasady dotyczące sposobu określenia wysokości zobowiązań podatkowych powstających z mocy prawa (ex lege) mają wprost zastosowanie do sposobu określania wysokości dotacji pobranej nienależnie lub wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Skoro obowiązek zwrotu dotacji powstaje z mocy prawa i dotacja powinna zostać zwrócona w terminie 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności wykorzystania jej niezgodnie z przeznaczeniem bądź też pobrania nienależnie lub w nadmiernej wysokości, a osoba zobowiązana do zwrotu takiej dotacji nie była obowiązana do złożenia jakiejkolwiek deklaracji lub innego dokumentu wskazującego na samoobliczenie dotacji przypadającej do zwrotu, wysokość dotacji podlegającej zwrotowi musi wynikać z decyzji właściwego organu. Dopiero taka decyzja w sposób precyzyjny określa wysokość dotacji pobranej nienależnie lub wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, szczególnie w sytuacji, w której strona kwestionuje ustalenia kontroli i nie zgadza się ze stanowiskiem organów (wyrok NSA z 10.01.2024 r., I GSK 1663/22, LEX nr 3691863).

Należy jednak zauważyć, że przepisy dotyczące następstwa prawnego przewidziane w Ordynacji podatkowej na podstawie wspomnianego już art. 67 ust. 1 u.f.p. stosowane są jedynie odpowiednio, w sprawach nieuregulowanych w ustawie o finansach publicznych. Wprawdzie następstwo prawne w przypadku publicznych przedszkoli nie zostało uregulowane bezpośrednio w ustawie o finansach publicznych, ale wynika wprost z przepisów ustawy Prawo oświatowe, która reguluje funkcjonowanie, w tym również odnosi się do kwestii finansowania, szkół, przedszkoli i innych placówek oświatowych. Następstwo prawne w zakresie prowadzenia szkół i placówek oświatowych wynika więc z przepisów prawa administracyjnego i wymaga odpowiedniego zezwolenia wydanego w formie decyzji administracyjnej.

Stąd w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 26.03.2024 r., I GSK 556/20, LEX nr 3718292) przyjmuje się, że kwestia następstwa prawnego wynika przede wszystkim z przepisów ustawy regulujących kwestie funkcjonowania szkół, przedszkoli czy placówek oświatowych. Wprawdzie powołana wypowiedź NSA dotyczy sytuacji, w której obowiązywała jeszcze ustawa o systemie oświaty oraz dotyczyła jednostki niepublicznej, ale przewidziane w tej mierze rozwiązania są tożsame. Następstwo prawne odnosi się bowiem do organu prowadzącego placówki oświatowe zgodnie z przepisami regulującymi funkcjonowanie systemu oświatowego. W wyroku Sądu Najwyższego z 23 listopada 2012 r., IV CSK 598/12 (Lex nr 1284765), wyraźnie wskazano, że następstwo prawne, co do zasady, winno wynikać z wyraźnego przepisu prawa. W tym względzie Naczelny Sąd Administracyjny odwołał się do dyspozycję art. 82 (obecnie 168 u.p.o.). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podzielił prezentowany w jego orzecznictwie pogląd, że wpis do ewidencji szkół (placówek) niepublicznych (dalej: ewidencja placówek) jest czynnością z zakresu administracji publicznej, a ewidencja ta spełnia doniosłą funkcję zapewnienia bezpieczeństwa obrotu prawnego, poprzez dostarczenie wszystkim zainteresowanym danych o podmiocie będącym organem prowadzącym, a także o samej szkole lub placówce. W świetle postanowień u.s.o. organ administracji jedynie potwierdza stosowną zmianę organu prowadzącego placówkę (szkołę), a zatem wpis ma deklaratoryjny charakter (v. wyrok NSA z 8 listopada 2019 r., I GSK 427/18). Stąd Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym na wstępie akapitu wyroku, stwierdził, że w realiach rozpoznawanej sprawy, z chwilą dokonania przez organ zaktualizowanego wpisu w ewidencji szkół i placówek niepublicznych w zakresie organu prowadzącego szkołę uwidocznione (ujawnione) zostało następstwo prawne skarżącej kasacyjnie w przedmiocie prowadzenia danych placówek. Nie należy jednakże tegoż następstwa utożsamiać z następstwem prawnym regulowanym w ordynacji podatkowej.

Istotny jest więc w tym zakresie pogląd NSA, że następstwo prawne w przypadku szkół i przedszkoli niepublicznych jest samodzielnie uregulowane w ustawie o systemie oświaty, a obecnie należy ten tok rozumowania przenieść na ustawę Prawo oświatowe oraz publiczne szkoły i przedszkola prowadzone przez inne podmioty niż jednostki samorządu terytorialnego. W tym zakresie nie maja więc zastosowania przepisy ordynacji podatkowej, skoro kwestia następstwa prawnego została w sposób wyraźny tam uregulowana.

Należy więc jeszcze raz podkreślić, że w ten sam sposób należy podejść do publicznych placówek oświatowych. Następstwo prawne został w tym przypadku uregulowane w art. 90 b u.p.o. i w tym zakresie przepisów ordynacji podatkowej nie stosuje się.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 206 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a uwzględniając wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika skarżącego zgodne z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.).

Art. 206 p.p.s.a. stanowi, że sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Przepis ten obejmuje swoim zakresem także uprawnienie Sądu do określenia wysokości wynagrodzenia zawodowego pełnomocnika strony, w ramach oceny czynności tego pełnomocnika podejmowanych w postępowaniu sądowym. Przy określaniu wysokości wynagrodzenia pełnomocnika uwzględniać trzeba bowiem każdorazowo szereg okoliczności, wśród których wymienić należy m.in. stopień zawiłości sprawy, jak też wkład pełnomocnika, w przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. Sąd obniżył pełnomocnikowi wynagrodzenie o połowę z uwagi na nakład pracy w ramach postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie oraz fakt, że zaskarżona decyzja została wprawdzie uchylona, ale nie na podstawie zarzutów podniesionych przez profesjonalnego pełnomocnika. Stąd wywody pełnomocnika skarżącej nie przyczyniły się w istotny sposób do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy.