Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1039/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 12 ust. 16, art. 12 ust. 17
journal: Dz.U. 2022 poz 2409
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j.)
article: art. 6
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 9 kwietnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Asesor WSA Marcin Olejniczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Gminy Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 16 października 2023 roku znak: SKO.4174.11.2023 w przedmiocie odmowy umorzenia opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, decyzją z 12 grudnia 2023 r. utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa Łódzkiego z 29 czerwca 2023 r., którą odmówiono umorzenia opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej.

Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia 29 czerwca 2023 r., wydaną na podstawie art. 12 ust. 16 i 17 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2409 ze zm. - u.o.g.r.l.), w ramach postępowania wszczętego na wniosek Gminy Z., Marszałek Województwa Łódzkiego odmówił umorzenia ciążącej na wnioskodawcy opłaty rocznej z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej gruntu rolnego o powierzchni 0,2249 ha, stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...], w obrębie [...], gminie Z., należnej za rok 2023, w kwocie 5899,24 zł, wynikającej z decyzji Starosty [...] z 11 grudnia 2017 r.

Gmina Z. złożyła odwołanie, w treści którego zarzuciła naruszenie art. 12 ust. 16 i 17 u.o.g.r.l. oraz art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.- u.g.n.), przez dokonanie ich błędnej wykładni i w efekcie przyjęcie, że nie istnieją podstawy do umorzenia opłaty rocznej, a ponadto naruszenie art. 77 k.p.a., przez nieprzeprowadzenie wnikliwie postępowania dowodowego i pominięcie, że inwestycja będąca przyczyną wyłączenia przedmiotowego gruntu z produkcji rolniczej mieści się w ustawowym katalogu celów publicznych. Zdaniem strony gminne budownictwo mieszkaniowe, jako zadanie własne gminy służące zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 pkt 10 u.g.n. Tym samym spełnione są wszystkie przesłanki umorzenia obciążającej ją opłaty rocznej, wynikające z art. 12 ust. 16 i 17 u.o.g.r.l.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po przeanalizowaniu dokumentów zawartych w aktach sprawy pod kątem przesłanek wynikający z treści art. 12 ust. 16 i 17 u.o.g.r.l. doszło do konkluzji tożsamej ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że brak jest podstaw do umorzenia Gminie Z. opłaty rocznej za 2023 r. z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej w oparciu o wskazane przepisy prawa i utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Jak podkreślił organ odwoławczy, wynika to z faktu niespełnienia wszystkich przesłanek zastosowania wnioskowanej ulgi, sformułowanych w powołanych regulacjach. W odniesieniu do art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l. Kolegium zauważyło, że inwestycja będąca powodem wyłączenia przedmiotowego gruntu z produkcji, sprowadzająca się do budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z budynkiem gospodarczym i infrastrukturą techniczną bez wątpienia służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności i jest realizowana na wyłączonym z produkcji obszarze o powierzchni nieprzekraczającej 1 ha. Bezsprzecznie nie należy jednak do żadnej z kategorii inwestycji o charakterze użyteczności publicznej, które zostały enumeratywnie wymienione w omawianym przepisie, gdyż nie jest inwestycją z zakresu oświaty i wychowania. kultury, kultu religijnego, ochrony zdrowia i opieki społecznej, ani też nie dotyczy powiększenia lub założenia cmentarza. Okoliczność ta wyklucza możliwość umorzenia spornej opłaty rocznej na podstawie art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l.

Z kolei w odniesieniu do art. 12 ust. 17 u.o.g.r.l. organ wskazał, że przepis ten wyraźnie odsyła do art. 6 u.g.n. i zamieszczonego w nim katalogu celów publicznych, inwestycja będąca przyczyną wyłączenia gruntów z produkcji ma zmierzać do osiągnięcia celów, o których mowa w tym unormowaniu. Ustalona w art. 6 u.g.n. lista celów publicznych uznawana jest za katalog zamknięty i niepodlegający wykładni rozszerzającej, jej celem jest stworzenie wyraźnie określonej liczby przypadków stosowania pojęcia "cel publiczny". W ocenie organu drugiej instancji, pomimo że gminne budownictwo mieszkaniowe jest zadaniem własnym gminy, służącym zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, co wynika wprost z art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy o samorządzie gminnym, to jednocześnie nie mieści się w ustawowym katalogu celów publicznych, wymienionych w art. 6 pkt 1-9 u.g.n. Brak jest także przepisu odrębnej ustawy, który wyraźnie kwalifikowałby gminne budownictwo mieszkaniowe jako cel publiczny w oparciu o przepis art. 6 pkt 10 u.g.n. Pojęcie "zadania użyteczności publicznej", odnoszone w art. 9 ust. 4 u.s.g. do zadań własnych gminy, określonych w art. 7 ust. 1 u.s.g., których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych, nie pokrywa się znaczeniowo z pojęciem "celu publicznego" w rozumieniu art. 6 u.g.n. i konsekwentnie art. 12 ust. 17 u.o.g.r.l.

W skardze Gmina Z. zarzuciła naruszenie:

- art. 12 ust. 16 i 17 u.o.g.r.l., poprzez dokonanie ich błędnej wykładni i w efekcie przyjęcie, że nie zachodzą podstawy do umorzenia opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej;

- art. 6 pkt 10 u.g.n., poprzez dokonanie błędnej wykładni i w efekcie przyjęcie, że realizowana inwestycja, stanowiąca zadanie własne gminy nie stanowi innego celu publicznego w rozumieniu ww. przepisu;

- art. 7 ust. 1 pkt 7 u.s.g., poprzez dokonanie błędnej wykładni skutkującej przyjęciem, iż realizowana inwestycja, stanowiąca zadanie własne gminy dotyczące gminnego budownictwa mieszkaniowego, służące zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, nie stanowi celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n.;

- art. 9 ust. 4, w zw. z art. 7 ust. 1 u.s.g., poprzez dokonanie ich błędnej wykładni skutkującej przyjęciem, iż realizowana inwestycja, stanowiąca zadanie własne gminy dotyczące gminnego budownictwa mieszkaniowego, służące zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, nie stanowi celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n.;

- art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie wnikliwie postępowania dowodowego i pominięcie, iż planowana inwestycja mieści się w katalogu inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 6 u.g.n.;

- art. 7 k.p.a., poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w tym przede wszystkich ustalenia, iż planowana inwestycja mieści się w katalogu inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 6 u.g.n.

W oparciu o powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją Marszałka Województwa Łódzkiego i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że zdaniem strony skarżącej ustawodawca, wbrew twierdzeniom organu nie wskazał nigdzie wprost, że "inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach" (art. 6 pkt 10 u.g.n.) muszą w odrębnych przepisach pokrywać się znaczeniowo z pojęciem "celu publicznego", tzn. że w przepisie musi zostać wprost użyte pojęcie "celu publicznego". Przedmiotowa inwestycja, w ocenie skarżącej, jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 pkt 10 u.g.n., co stanowi jedną z przesłanek umorzenia opłaty rocznej w myśl art. 12 ust. 17 u.o.g.r.l. Zdaniem skarżącej przedmiotowa inwestycja jest działaniem o znaczeniu lokalnym (gminnym), mającym na celu zaspokojenie potrzeb zbiorowych wspólnoty. W myśl art. 2 pkt 5 u.p.z.p., zawierającego definicję legalną inwestycji celu publicznego należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym, a także krajowym, oraz metropolitalnym bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. W związku z tym w ocenie skarżącej przedmiotowa inwestycja stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 10 u.g.n. Brak w ustawie o gospodarce nieruchomościami kryteriów pozwalających ocenić, co ma być celem publicznym, a co nie, nie oznacza, że nie można ustalić takich kryteriów w drodze wykładni przepisów Konstytucji RP. Skoro bowiem Konstytucja RP posługuje się pojęciem celu publicznego, to kryteria ustalania celu publicznego także muszą wynikać z Konstytucji RP. W tym przypadku ich ustalenie powinno mieć związek z dopuszczalnością wywłaszczenia i ograniczania korzystania z wolności i praw ekonomicznych. W ocenie tej dopuszczalności nie bez znaczenia jest publiczny charakter celu, czyli taki, który związany jest z powszechnym korzystaniem z jakiegoś dobra, przedmiotu, urządzenia itp. albo z korzystaniem z nich dla dobra powszechnego, przy czym powszechność oznacza dużą liczbę osób przebywających lub zamieszkujących na danym terytorium (wszystkich lub większość). Dodano, że w art. 2 u.s.g. określono charakter zadań gminy, gdzie w ust. 1 wpisano, że gmina wykonuje zadania publiczne w Imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Z kolei art. 6 u.g.n. precyzuje, iż do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym. Dodatkowo art. 7 u.g.n. określa zadania własne gminy, gdzie w ust. 1 pkt 7 wskazano, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, w szczególności zadania własne obejmują sprawy gminnego budownictwa mieszkaniowego. Przedmiotowa inwestycja jest jednym z zadań własnych gminy w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty i ma na celu niesienie pomocy mieszkaniowej osobom, których potrzeby mieszkaniowe są niezaspokojone, w tym także mieszkania socjalne, przeznaczone dla gospodarstw domowych posiadających niskie dochody (art. 23 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminny i o zmianie kodeksu cywilnego) oraz mieszkania z przeznaczeniem dla osób niepełnosprawnych. Inwestorem jest Gmina Z.. Na działce nr [...] w K. jest już jeden istniejący budynek mieszkalny wielorodzinny i posadowienie kolejnego budynku o takiej samej funkcji jest zasadne dla stworzenia społeczności w dogodnej lokalizacji i dobrze skomunikowanym miejscu z pełnym zapleczem mieszkalnym. Z analizy przepisów art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego oraz art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. W celu realizacji tych zadań gmina może tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy. W ocenie skarżącej przedmiotowa inwestycja jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 pkt 10 u.g.n., co stanowi jedną z przesłanek umorzenia opłaty rocznej w myśl art. 12 ust. 17 u.o.g.r.l., co skutkować powinno umorzeniem opłaty rocznej zgodnie z tym przepisem.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 – p.p.s.a.), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w realiach rozpatrywanej sprawy. W tym trybie rozpoznanie sprawy następuje na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

W tak określonym zakresie kognicji sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów w stopniu powodującym jej uchylenie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 12 ust. 16 i 17 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Zgodnie z art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l. na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego marszałek województwa - w odniesieniu do gruntów rolnych, dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych - w odniesieniu do gruntów leśnych, a w odniesieniu do obszarów wchodzących w skład parków narodowych - dyrektor parku mogą umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych, a w odniesieniu do gruntów leśnych również jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu w przypadku inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego oraz ochrony zdrowia i opieki społecznej, jeżeli inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, oraz dotyczącej powiększenia lub założenia cmentarza, jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną.

Z kolei w myśl art. 12 ust. 17 (u.o.g.r.l.) na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego marszałek województwa może umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych w odniesieniu do gruntów rolnych w przypadku inwestycji zmierzającej do osiągnięcia celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przeznaczonej na cele inne niż określone w ust. 16, jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną.

W orzecznictwie podkreśla się, że zarówno katalog inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z art. 12 ust. 16 ustawy, jak inwestycji celu publicznego z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do którego odsyła art. 12 ust. 17 u.o.g.r.l., stanowią w ramach przywołanych przepisów katalog zamknięty i nie podlegają interpretacji rozszerzającej (np. wyrok WSA w Krakowie z 2 października 2019 r., II SA/Kr 676/19). Podkreślić zatem należy, iż dopuszczalność interpretacji przesłanek warunkujących możliwość skorzystania z prawa do umorzenia należności i opłat z tytułu wyłączenia danego gruntu rolnego z produkcji rolniczej nie może mieć charakteru rozszerzającego, a - jak trafnie uznały organy - ma następować w sposób zawężający. Wynika to nie tylko z samego celu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, którym jest ochrona takich gruntów przed ich odmiennym zagospodarowaniem, ale także z treści powołanych art. 12 ust. 16 i 17 ustawy, w których ustawodawca jedynie pozwala (daje możliwość) marszałkowi województwa na umorzenie należności i opłat z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej. Nie jest więc tak, że samo wskazanie we wniosku przesłanki polegającej na objęciu wnioskiem inwestycji wprost wymienionej w art. 12 ust. 16 i 17 u.o.g.r.l. nakazuje właściwemu marszałkowi województwa umorzenie wymienionych w tym artykule opłat.

Odnosząc się natomiast do przesłanek wynikających z art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l. wyjaśnić należy, że cel jakiemu służyć ma przedmiotowa inwestycja - gminne budownictwo mieszkaniowe nie jest celem z zakresu użyteczności publicznej wymienionym w tym przepisie. Nie jest inwestycją o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego oraz ochrony zdrowia i opieki społecznej – służąca zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, nie ma także na celu powiększenia lub założenia cmentarza.

W rozpoznawanej sprawie zastosowania nie znajdzie również art. 12 ust. 17 u.o.g.r.l. Zgodnie z brzmieniem art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do którego odsyła ów przepis prawa, celami publicznymi w rozumieniu ustawy są:

1) wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji; 1a) wydzielenie gruntów pod linie kolejowe oraz ich budowa i utrzymanie; 1b) wydzielanie gruntów pod lotniska, urządzenia i obiekty do obsługi ruchu lotniczego, w tym rejonów podejść, oraz budowa i eksploatacja tych lotnisk i urządzeń; 1c) wydzielanie gruntów pod porty i przystanie morskie oraz ich budowa, modernizacja i utrzymanie; 1d) wydzielanie gruntów pod infrastrukturę zapewniającą dostęp do portów lub przystani morskich oraz jej budowa, modernizacja i utrzymanie; 2) budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń; 2a) budowa i utrzymywanie sieci transportowej dwutlenku węgla; 3) budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania lub ich wykorzystania w instalacji odnawialnego źródła energii wytwarzającej biogaz w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2023 r. poz. 1436, 1597, 1681 i 1762); 4) budowa oraz utrzymywanie obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska, zbiorników i innych urządzeń wodnych służących zaopatrzeniu w wodę, regulacji przepływów i ochronie przed powodzią, a także regulacja i utrzymywanie wód oraz urządzeń melioracji wodnych, będących własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego; 4a) budowa oraz utrzymywanie morskiej farmy wiatrowej w rozumieniu ustawy z dnia 17 grudnia 2020 r. o promowaniu wytwarzania energii elektrycznej w morskich farmach wiatrowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1050 i 2687) wraz z zespołem urządzeń służących do wyprowadzenia mocy w rozumieniu tej ustawy; 4b) budowa, przebudowa i utrzymanie elektrowni szczytowo-pompowej oraz inwestycji towarzyszącej w rozumieniu odpowiednio art. 2 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie elektrowni szczytowo-pompowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. poz. 1113); 5) opieka nad nieruchomościami stanowiącymi zabytki w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami; 5a) ochrona Pomników Zagłady w rozumieniu przepisów o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady oraz miejsc i pomników upamiętniających ofiary terroru komunistycznego; 6) budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, uczelni publicznych, federacji podmiotów systemu szkolnictwa wyższego i nauki, o których mowa w art. 165 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2022 r. poz. 574, z późn. zm.), szkół publicznych, państwowych lub samorządowych instytucji kultury w rozumieniu przepisów o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, a także publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo-wychowawczych, obiektów sportowych; 6a) budowa i utrzymywanie obiektów oraz pomieszczeń niezbędnych do realizacji obowiązków w zakresie świadczenia usług powszechnych przez operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2022 r. poz. 896, 1933 i 2042), a także innych obiektów i pomieszczeń związanych ze świadczeniem tych usług; 7) budowa, utrzymywanie obiektów oraz urządzeń niezbędnych na potrzeby obronności państwa, a także ustanowienie strefy ochronnej terenu zamkniętego, w tym wynikające z umów lub porozumień międzynarodowych, a także na potrzeby ochrony granicy państwowej lub zapewnienia bezpieczeństwa publicznego, w tym budowa i utrzymywanie aresztów śledczych, zakładów karnych oraz zakładów dla nieletnich; 8) poszukiwanie, rozpoznawanie, wydobywanie złóż kopalin objętych własnością górniczą; 8a) poszukiwanie lub rozpoznawanie kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla oraz podziemne składowanie dwutlenku węgla; 8b) podziemne bezzbiornikowe magazynowanie wodoru;

9) zakładanie i utrzymywanie cmentarzy; 9a) ustanawianie i ochrona miejsc pamięci narodowej; 9b) ochrona zagrożonych wyginięciem gatunków roślin i zwierząt lub siedlisk przyrody; 9c) wydzielanie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe: ciągi piesze, place, parki, promenady lub bulwary, a także ich urządzanie, w tym budowa lub przebudowa; 9d) wykonywanie urządzeń lub budowli służących zapobieganiu lub zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt; 10) inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach.

Zdaniem sądu gminne budownictwo mieszkaniowe nie spełnia warunków do spełnienia którejś z przesłanek o jakich mowa powyżej. Odnosząc się natomiast szczegółowo do pkt 10 przytoczonego przepisu wskazać należy, iż pozwala on uwzględnić jeszcze inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach. Należy przy tym zaznaczyć, iż katalog celów publicznych sformułowano dla potrzeb realizacji przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie innych ustaw, więc jeśli w innej ustawie nie ma wprost odesłania do tego katalogu, to nie można stosować go na obszarze regulacji objętej tą ustawą. Cele publiczne wymienione w katalogu zamieszczonym w art. 6 u.g.n. nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Dotyczy to także art. 6 pkt 10 - czyli celów publicznych określonych w innych ustawach. Tak więc katalogu tego nie można uznawać za przykładowy. Cel publiczny nie zależy od uznania przez jakiekolwiek organy, lecz od przepisów ustawy. Zatem celem publicznym, w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, będzie takie zamierzenie, które mieści się w katalogu celów publicznych zawartym w art. 6 u.g.n. lub zostało w innej ustawie uznane za cel publiczny. Nie wystarczy przy tym określenie publicznego lub powszechnego charakteru tego zamierzenia, ale koniecznym jest by konkretny przepis prawa wprost nazywał coś celem publicznym, co potwierdza wskazywany w skardze art. 2 pkt 5 u.p.z.p. odnosi się wprost do celów o których mowa w art. 6 u.g.n.

W tym kontekście powoływane w skardze przepisy art. 6-7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, jako normy ogólne określające zadania gmin, nie należą, w ocenie sądu, do odrębnych regulacji określających cele publiczne, o których mowa w art. 6 pkt 10 u.g.n. W przeciwnym wypadku każdą aktywność gmin w zakresie realizacji zadań własnych gminy należałoby uznać za taki cel, co pozostaje w opozycji do odmiennych wniosków płynących choćby z brzmienia art. 6 pkt 6 u.g.n.

Jak już wskazano trafny jest bowiem pogląd, że interpretując pojęcie celu publicznego na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami mamy do czynienia z katalogiem "celów publicznych" o charakterze konkretnym i zamkniętym, w tym sensie, że celem publicznym może być tylko cel expressis verbis wyrażony w art. 6 albo cel tak określony w przepisach odrębnych. Charakter celu publicznego nie zależy od powszechnego przekonania o jego użyteczności dla ogółu społeczeństwa, lecz od normatywnie przyznanej cechy publiczności.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, ze także zawarte w skardze zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. nie mają uzasadnienia. Organy administracyjne zgromadziły wystarczający materii dowodowy, ustaliły istotne w sprawie okoliczności i dokonały prawidłowej subsumpcji.

Mając powyższe na uwadze skarga podlega, stosownie do art. 151 p.p.s.a., oddaleniu.

ds