Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 849/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2010-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust 1pkt 2,art. 2 pkt 2, art. 61ust 1 pkt 1 i 5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant Grzegorz Śliwa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2010 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę


UZASADNIENIE

We wniosku z dnia [...] r. M. W. wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowo-usługowego z parkingami na 320 miejsc oraz towarzyszącą infrastrukturą, przewidzianej do realizacji w Z. przy ul. [...] i [...] na działach nr 1, 2, 3. Planowaną powierzchnię sprzedaży inwestor określił jako ok. [...]m2 zaś powierzchnię zabudowy na około [...] m2.

Po rozpatrzeniu tego wniosku decyzją z dnia [...] r. nr 1[...]Prezydent Z. odmówił ustalenia wnioskowanych warunków wskazując, iż uchwałą Rady Miejskiej w Z. z dnia [...]r. nr [...] wprowadzono ograniczenia funkcji usługowo-handlowej na terenie, na którym usytuowana ma zostać przedmiotowa inwestycja poprzez dopuszczenie jedynie takich obiektów handlowych, których powierzchnia zabudowy nie przekracza 600 m2. Do decyzji dołączono w charakterze załącznika sporządzoną przez mgr inż. arch. O.C .-O. analizę zagospodarowania działek sąsiednich.

W wyniku rozpoznania wniesionego przez M. W. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło decyzję pierwszoinstancyjną przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, iż wskazana w zaskarżonej decyzji jako podstawa prawna uchwała Rady Miejskiej w Z. nie stanowi "przepisów odrębnych" w rozumieniu ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. zwanej dalej ustawą lub u.p.z.p.).

W toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji zlecił sporządzenie kolejnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, którą tym razem opracowała inż. M. P. W konkluzji analizy

inż. M. P. wskazała, iż ani na terenach bezpośrednio sąsiadujących ani też na terenie analizowanym nie funkcjonuje parking o tak znacznej liczbie miejsc postojowych, nie ma też obiektów handlowych o tak dużej powierzchni zabudowy. Nie istnieje nadto możliwość ustalenia kąta nachylenia połaci dachowych oraz wysokości głównej kalenicy dachu zgodnie z wnioskiem inwestora. W wyniku zawartych w analizie ocen Prezydent Miasta Z. podtrzymał swoje poprzednie stanowisko i ponownie orzekając decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówił ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. W uzasadnieniu decyzji m.in. stwierdził, że lokalizacja inwestycji objętej wnioskiem nie spełnia podstawowego kryterium zapisanego w art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. tj. kontynuacji funkcji i formy architektonicznej obiektu oraz sposobu zabudowy i zagospodarowania terenu.

W odwołaniu od decyzji M. W. zarzucił, że została ona wydana z naruszeniem art. 61 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, iż przewidziane przepisem tym warunki nie zostały spełnione. Do odwołania dołączył opinię wykonaną na jego własne zlecenie przez mgr inż. arch. A. D. kwestionującą zasadność uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji. Autorka opinii sformułowała w niej wniosek, iż planowana inwestycja stanowiłaby kontynuację występujących na obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania terenu i nie było przeszkód prawnych do ustalenia objętych postępowaniem warunków. Wniosek ten oparła na dokonanej przez siebie analizie funkcji zabudowy terenu i jej parametrów.

W trakcie postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. przeprowadziło rozprawę administracyjną, zleciło nadto mgr inż. arch. A. M. sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanego przez inwestora przedsięwzięcia.

W trakcie postępowania odwoławczego wnioskodawca, zwrócił się o rozszerzenie "obszaru rozpatrywania wniosku" i wydanie decyzji z uwzględnieniem dodatkowo działki nr 4.

Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. uchyliło kontrolowaną decyzję Prezydenta Z. w całości i ustaliło warunki zabudowy dla wskazanego wyżej zamierzenia inwestycyjnego na rzecz inwestora, M. W., podając w rozbudowanej osnowie ustalenia co do rodzaju inwestycji, warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, ochrony środowiska i zdrowia ludzi, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, warunków wynikających z przepisów odrębnych. Wskazano także, że linie rozgraniczające teren inwestycji zostały zaznaczone na kopii mapy zasadniczej stanowiącej załącznik do wydanej przez organ decyzji. W uzasadnieniu wskazało, iż sporządzona na zlecenie inwestora przez mgr inż. arch. A. D. analiza opracowana została w oparciu o istniejący stan faktyczny i w zgodności z przepisami prawa. Mając powyższe na uwadze Kolegium stwierdziło zasadność uznania wiarygodności powyższej analizy i przyznania jej mocy dowodowej, za błędne uznało natomiast wnioski zawarte w analizie sporządzonej na zlecenie organu I instancji przez inż. M. P.. W dalszej części uzasadnienia organ drugoinstancyjny powołując argumenty podnoszone w doktrynie stwierdził, iż planowana funkcja handlowo-usługowa jest funkcją towarzyszącą wszystkim funkcjom występującym na terenach zurbanizowanych, tym samym nie można jej uznać za inwestycję sprzeczną z dotychczasową funkcją terenu. Organ II instancji omówił nadto wskazane w osnowie decyzji ustalenia, wskazał także, iż jego zdaniem wyrażane przez właścicieli sąsiednich nieruchomości obawy co do zagrożenia dla środowiska nie znajdą odzwierciedlenia w rzeczywistości. Zdaniem Kolegium dotrzymanie wymogów prawnych wynikających z decyzji właściwych organów oraz przepisów wykonawczych spowoduje bowiem, że projektowane przedsięwzięcie nie wpłynie na pogorszenie stanu środowiska, w tym na zdrowie ludzi, a wpływ projektowanej inwestycji zamknie się w dopuszczalnych granicach norm środowiskowych określonych w obowiązujących przepisach. Organ II instancji wskazał nadto, iż zrealizowanie funkcji handlowo-usługowej na wnioskowanym terenie będzie korzystne albowiem obecnie na terenie tym znajduje się szereg obiektów poprzemysłowych, w złym stanie technicznym.

W następstwie wniesionych na przedmiotową decyzję SKO skarg przez pełnomocnika M. i A. L. oraz M. i J. Z. a nadto przez B. J. została ona uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 919/06. W uzasadnieniu tego wyroku Sad m.in. stwierdził, że decyzja SKO została wydana z naruszeniem wynikającej z art. 15 kpa zasady dwuinstancyjności postępowania, przy jednoczesnym naruszeniu art. 136 i art. 1`38 § 2 kpa. Zdaniem Sądu organ odwoławczy wydając swoje rozstrzygnięcie wykroczył poza zakres przedmiotowy sprawy administracyjnej rozpoznanej przez Prezydenta Z. w sytuacji gdy objął rozstrzygnięciem również zagospodarowanie działki nr 4, które nie było przedmiotem postępowania przed organem pierwszej instancji. Zasada dwuinstancyjności postępowania została naruszona zdaniem Sądu również dlatego, że zakres postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ odwoławczy wykraczał poza ramy dopuszczalne określone treścią art. 136 kpa. Postępowanie to zostało bowiem przeprowadzone w znacznej części w rozumieniu art. 138 § 2 kpa. Rozstrzygnięcie SKO nie zostało oparte na odmiennej ocenie dowodów zgromadzonych wcześniej i ewentualnie uzupełnionych przez organ odwoławczy lecz w całości na ustaleniach dokonanych w trakcie postępowania odwoławczego. Stwierdził też Sąd, że nie wyeliminował z obrotu prawnego decyzji organu pierwszej instancji gdyż rozstrzygnięcie takie byłoby niekorzystne dla strony skarżącej. Nadto podał, że uchylając decyzję SKO nie przesądza o ewentualnej trafności dokonanej przez ten organ oceny zgodności planowanej inwestycji z wymogami przewidzianej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, uzależniającej dopuszczalność zmiany zagospodarowania trenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego.

Skarga kasacyjna od omówionego wyżej wyroku z dnia [...]r., wniesiona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 513/08.

Po ponownym rozpatrzeniu odwołania M. W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...]wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uchyliło w całości zakwestionowaną odwołaniem decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia opisało przebieg dotychczasowego postępowania a następnie odnosząc się do przesłanek ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz do treści § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) stwierdziło, że przeprowadzone dotychczas w sprawie analizy zagospodarowania na terenie sąsiednim, dają podstawy do stwierdzenia przesłanki "dobrego sąsiedztwa" w odniesieniu do planowanej zabudowy. Pojęcia tego nie można bowiem zawężać zdaniem SKO przez przyjęcie, że oznacza ono w praktyce sąsiedztwo z obiektami lub obiektem o funkcjach i parametrach identycznych z funkcjami i parametrami planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być bowiem tylko projektowanie inwestycji sprzecznej w dotychczasową funkcją terenu, czyli nie dającą się z nią w praktyce pogodzić. Planowana inwestycja o charakterze handlowo-usługowym spełnia zdaniem organu odwoławczego typową funkcją uzupełniającą (towarzyszącą) dla sposobu zagospodarowania terenów sąsiednich, w tym dla funkcji mieszkaniowej. W szczególności nie można zgodzić się zdaniem SKO z przyjętym przez organ I instancji założeniem, że jedyną możliwą do przyjęcia linią zabudowy byłaby linia obowiązująca w odległości 22,0 m od krawędzi jezdni ul. [...] oraz 40,0 m od krawędzi jezdni ul. [...]. Fakt, iż pierzeja zarówno wschodniej strony ul. [...] jak i południowej strony ul. [...]charakteryzują się brakiem ukształtowanych linii zabudowy uzasadnia ustalenie linii zabudowy o charakterze linii nieprzekraczalnej, co umożliwia projektantowi wybór lokalizacji obiektu pod warunkiem nie przekroczenia ustalonej linii w kierunku ulicy i otwiera możliwość prawidłowego i harmonijnego powiązania z już istniejącymi strukturami przestrzennymi. Zdaniem SKO analiza zabudowy i zagospodarowania na terenie analizowanym pozwala też zarówno na ustalenie wskaźnika intensywności zabudowy terenu objętego wnioskiem jak i pozostałych parametrów zabudowy tj. szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu. Podkreślenia wymaga zdaniem organu odwoławczego, że parametry dotyczące powierzchni parkingów nie stanowią kryterium zapisanego w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które może mieć wpływ na wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W tym zakresie ustawodawca nie statuuje prawnego wymogu identyczności pomiędzy parametrami projektowanymi a parametrami istniejącego zagospodarowania terenu.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji powinien uwzględnić zdaniem SKO rozszerzenie wniosku o teren działki 4. W przeprowadzonej ponownie analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu powinien się opierać na "prawidłowej" wykładni pojęcia "dobrego sąsiedztwa". Winien mieć też na uwadze, że wprowadzenie funkcji handlowo-usługowej na objętym postępowaniem terenie stworzy możliwość "złagodzenia konfliktu funkcjonalno-przestrzennego związanego istnieniem na przedmiotowym terenie obiektów przemysłowych (nieużytkowanych, w złym stanie technicznym)".

W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję SKO w C. M. Z. wniosła o jej uchylenie jako wydanej z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz z naruszeniem art. 8 i art. 138 § 2 kpa. Uzasadniając to żądanie zarzuciła, iż wbrew stanowisku SKO organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej analizy zabudowy i jej parametrów na terenach sąsiednich, uwzględniając całość tej zabudowy a nie tylko parametry zabudowy "identycznej", czy też "tożsamej". Zdaniem skarżącej organ odwoławczy niesłusznie pominął treść uchwały Rady Miejskiej w Z. nr [...] z dnia [...]r. "w sprawie ograniczenia funkcji handlowo-usługowej w rejonie ulic (...) poprzez lokalizację obiektów handlowych o powierzchni zabudowy przekraczającej 600 m2", jako wskazówkę i wytyczne co do istniejących na tym terenie preferencji i wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie jej funkcji, cech, parametrów i wskaźników oraz zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W świetle ustaleń poczynionych przez organ pierwszej instancji uzupełnionych ustaleniami SKO nie było zdaniem skarżącej podstaw do wydania orzeczenia opartego na treści art. 138 § 2 kpa gdyż rozstrzygnięcie sprawy nie wymagało uprzedniego przeprowadzenia wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie powtarzając w ogólnym zarysie argumentację zawartą w decyzji zaskarżonej. Podkreśliło, że za wydaniem decyzji opartej na treści art. 138 § 2 kpa przemawia fakt rozszerzenia wniosku na etapie postępowania odwoławczego, o ustalenie warunków zabudowy obejmujących również działkę nr 4, co uzasadnia potrzebę ponownego przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Stwierdziło też, ze ocena projektowanego przedsięwzięcia z punktu widzenia jego oddziaływania na środowisko odbywa się w ramach odrębnego postępowania, a nadto kwestia ta nie stanowiła podstawy odmowy ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy w decyzji Prezydenta Z. z dnia [...] r.

W piśmie procesowym z dnia [...]r. pełnomocnik uczestnika G.T. również wniósł o oddalenie skargi zarzucając, że w skardze nie wykazano, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa lub interesu prawnego skarżącej. Przychylił się do argumentów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę uzasadniających m.in. wydanie przez SKO orzeczenia zgodnie z treścią art. 138 § 2 kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem brak jest zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązującego prawa w stopniu uzasadniającym jej wniesienie – w odniesieniu do treści art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy podkreślić, że sprawa ustalenia objętych postępowaniem warunków zabudowy była już przedmiotem postępowania sądowo-administracyjnego zakończonego omówionym wyżej prawomocnym wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 7 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 919/06, którym Sąd przy rozpoznaniu niniejszej skargi jest związany na mocy art. 170 ustawy p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 153 tej ustawy ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tym wyroku wiązały zarówno SKO przy wydawaniu zaskarżonej decyzji jak i Sąd przy ferowaniu niniejszego wyroku. Z oceny i wskazań tych wynikało przy tym zdaniem Sądu jednoznacznie, że w związku z rozszerzeniem wniosku w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy o działkę nr [...] konieczne jest dla zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa) ponowne rozpoznanie sprawy przez organ pierwszej instancji. To zaś przesądzało o konieczności podjęcia decyzji opartej na treści art. 138 § 2 kpa. Jak wynika z uzasadnienia wcześniejszego wyroku Sąd pomimo wskazanych w nim naruszeń prawa nie uchylił również decyzji organu pierwszej instancji tylko z uwagi na zakaz wynikający z art. 134 § ustawy p.p.s.a. Skoro decyzja zaskarżona została podjęta zgodnie z wiążącą SKO oceną prawną i wskazaniami zawartymi w poprzednim wyroku to brak jest podstaw do uznania jej za niezgodną z prawem.

Przesądza to o oddaleniu skargi jako nieuzasadnionej na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.

W uwagi na kasatoryjny charakter zaskarżonej decyzji Sąd nie jest uprawniony do merytorycznej końcowej oceny stanowisk stron oraz zgromadzonego dotychczas w sprawie materiału dowodowego pod kątem zasadności wniosku o ustalenie warunków zabudowy z punktu widzenia treści art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy, która to kwestia stanowi przedmiot sporu. Należy bowiem dodatkowo w tym względzie podnieść, że taka ocena będzie możliwa dopiero po uzupełnieniu postępowania dowodowego przez organ pierwszej instancji nową analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o jakich mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy przy uwzględnieniu również działki 4 jako terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym. Należy przy tym podkreślić, że również z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynikają zdaniem Sądu w tym względzie przesądzające wytyczne. Takie zresztą w świetle treści art. 138 § 2 w zw. z art. 15 kpa nie byłyby dopuszczalne. W konsekwencji Prezydent Z. ponownie orzekając w przedmiocie wniosku o ustalenie warunków zabudowy będzie miał na uwadze wyniki ponownie przeprowadzonej analizy zagospodarowania terenu sąsiedniego (obszaru analizowanego) w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Jest przy tym oczywiste, że kontynuacja ta nie może polegać wyłącznie na dopuszczeniu do realizacji jedynie inwestycji tożsamych z istniejącymi w sąsiedztwie (w obszarze analizowanym). Jak bowiem podkreśla się w orzecznictwie, pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko (zobacz m.in. wyrok NSA z 18 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 58/07 – LEX nr 465665), a to mając na uwadze realizację zasady wolności zagospodarowania terenu (art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy). Z drugiej strony realizacja tej zasady nie może prowadzić do akceptacji inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Dlatego też zdaniem Sądu o dopuszczalności realizacji na danym terenie obiektu handlowego lub handlowo-usługowego nie może przesądzać sama przez się okoliczność, że w obszarze analizowanym funkcjonują już obiekty spełniające takie funkcje (tj. obiekty handlowe lub handlowo-usługowe). Zdaniem Sądu przy analizie nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy należy bowiem uwzględnić całokształt czynników kształtujących projektowaną zabudowę w nawiązaniu do zagospodarowania istniejącego w terenie analizowanym. Do takich należeć zaś będzie również m.in. np. wielkość i charakter projektowanego obiektu handlowego jeżeli mogą one rzutować w oczywisty sposób na warunki funkcjonowania na terenie sąsiednim oraz wpływać w istotny sposób na ład przestrzenny danego terenu (chociażby z tego powodu, że zamierzeniem inwestycyjnym objęty jest obszar o powierzchni około 2,7 ha, położony w samym centrum Z.). Mając przy zagospodarowaniu i zabudowie danego terenu na uwadze zasadę zachowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy) powinny zważyć organy orzekające, że przedmiotem postępowania w sprawie jest szczególny rodzaj obiektu handlowego typu "hipermarket", cechujący się nie tylko szczególną wielkością i cechami zabudowy (np. nieporównywalnymi z przeciętnymi obiektami handlowymi – parkingami) ale i generujący określone zjawiska, chociażby gdy chodzi o natężenie ruchu samochodowego. O szczególnym charakterze i zainteresowaniu prawodawcy pewnymi obiektami handlowymi świadczy chociażby fakt, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy istnieje obowiązek określenia obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży ponad 400 m2 (art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy). Gdyby zaś przy analizie kontynuacji funkcji objętego postępowaniem zamierzenia inwestycyjnego mieć na uwadze, że funkcja handlowa spełnia funkcję pomocniczą i uzupełniającą dla podstawowej, mieszkaniowej i usługowej (co podkreśla SKO), a taka niewątpliwie dominuje na obszarze analizowanym, to należałoby się jednocześnie zastanowić czy projektowany obiekt z uwagi na jego szczególny rodzaj istotnie jest przeznaczony dla takiej obsługi jedynie obszarów sąsiednich.

Bez istotnego zdaniem Sądu znaczenia dla celu kontynuacji funkcji zabudowy istniejącej na terenie analizowanym ma zaś akcentowana przez SKO okoliczność, że wprowadzenie na objętym wnioskiem terenie funkcji handlowo-usługowej złagodzi "konflikt" funkcjonalno-przestrzenny związany z poprzemysłową zabudową tego obszaru miasta. Rozwiązanie czy też złagodzenie takiego "konfliktu" nie mogłoby bowiem nastąpić przy naruszeniu ustawowego zakresu kontynuacji funkcji zabudowy (gdyby takie były wyniki ponownej analizy zabudowy).

W nawiązaniu do treści skargi należy nadto podnieść, że orzekając ponownie Prezydent Z. powinien wypowiedzieć się, co do bytu prawnego i charakteru uchwały Rady Miejskiej w Z. nr [...] z dnia [...] r., o której mowa w skardze i na którą powołał się organ pierwszej instancji w decyzji z dnia [...] r., która to kwestia nie została dotychczas należycie wyjaśniona i rozważona (w aktach brak jest też w ogóle odpisu tej uchwały). W tym względzie należy zatem ustalić, czy uchwała ta pozostaje w dalszym ciągu w obrocie prawnym, a jeżeli tak to czy z uwagi na podstawę jej podjęcia oraz ewentualny fakt stosownej publikacji nie stanowi ono aktu prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, stanowiącego obowiązujące na terenie Gminy Z. źródło prawa. W takim bowiem przypadku, wbrew stanowisku pełnomocnika uczestnika G. T. zaprezentowanym w piśmie procesowym z dnia [...]r., uchwała taka stanowiłaby przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, wiążące organy administracji publicznej. Poglądowi temu nie przeczy zdaniem Sądu treść art. 2 pkt 12 ustawy, gdzie wyodrębniono jedynie akty prawa miejscowego jako inny rodzaj przepisów odrębnych, które regulują wymogi realizacji obiektów budowlanych. Takiego wyodrębnienia nie dokonano zaś w art. 61 ust. 1 pkt 5 i dlatego też w świetle tej normy prawnej za przepisy odrębne należy rozumieć wszelkie inne powszechnie obowiązujące przepisy poza przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie ust. 151 ustawy p.p.s.a.