Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1246/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Asesor WSA - Marcin Maszczyński, , Protokolant specjalista - Agnieszka Małyszko, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi M. M. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z dnia 28 marca 2023 r. nr 9.140.2023 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Miasta M. (dalej: "skarżący") jest uchwała Nr ........ Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie (dalej: "Kolegium RIO") z 28 marca 2023 r. w sprawie orzeczenia nieważności uchwały Nr ........ Rady Miasta M. z dnia 22 lutego 2023 r. w sprawie wyrażenia poparcia zamiaru złożenia przez Gminę Miasto M. wniosku o udzielenie Parafii Rzymskokatolickiej p.w. św. I. w M. dotacji przez Gminę Miasto M. na realizację zadania inwestycyjnego przy zabytku (dalej: "rozstrzygnięcie nadzorcze").

Przedmiotowa uchwała została orzeczona w następującym stanie faktycznym.

W dniu 20 grudnia 2017 r. Rada Miasta M. podjęła uchwałę Nr ......... w sprawie określenia zasad i trybu udzielania dotacji na sfinansowanie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków lub gminnej ewidencji zabytków. Podstawą prawną podjęcia tej uchwały był m.in. art. 81 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840).

W dniu 22 lutego 2023 r. Rada Miasta M. podjęła uchwałę Nr ....... Rady Miasta M. z dnia 22 lutego 2023 r. w sprawie wyrażenia poparcia zamiaru złożenia przez Gminę Miasto M. wniosku o udzielenie dofinansowania z Rządowego Programu Odbudowy Zabytków obejmującego udzielenie Parafii Rzymskokatolickiej p.w. św. I. w M. dotacji przez Gminę Miasto M. na realizację zadania inwestycyjnego przy zabytku.

Jako podstawę prawną podjęcia badanej uchwały wskazano art. 7 ust. 1 pkt 9 oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40), art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz uchwałę Nr ...... Rady Miasta M. z dnia 20 grudnia 2017 r. w sprawie określenia zasad i trybu udzielania dotacji na sfinansowanie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków lub gminnej ewidencji zabytków (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2018 r. poz. 1945) w związku z uchwałą nr 232/2022 Rady Ministrów z dnia 23 listopada 2022 r. w sprawie ustanowienia Rządowego Programu Odbudowy Zabytków.

Na posiedzeniu w dniu 28 marca 2023 r. Kolegium RIO orzekło uchwałą Nr .......... o nieważności uchwały Nr .......... Rady Miasta M. z dnia 22 lutego 2023 r. w sprawie wyrażenia poparcia zamiaru złożenia przez Gminę Miasto M. wniosku o udzielenie dofinansowania z Rządowego Programu Odbudowy Zabytków obejmującego udzielenie Parafii Rzymskokatolickiej p.w. św. I. w M. dotacji przez Gminę Miasto M. na realizację zadania inwestycyjnego przy zabytku, z powodu braku podstawy prawnej do jej podjęcia, co istotnie naruszało art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Skarżąca Gmina Miasto M. zaskarżyła rozstrzygnięcie nadzorcze w całości i zarzuciła:

1) naruszenie przepisów o właściwości, tj. art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1668 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, że Organ nadzoru jest organem właściwym w rozumieniu art. 90 w związku z art. 91 ustawy o samorządzie gminnym do sprawowania nadzoru, a tym samym oceny prawidłowości uchwały Nr ....... Rady Miasta z dnia 22 lutego 2023 r. w sprawie wyrażenia poparcia zamiaru złożenia przez Gminę Miasto M. wniosku o udzielenie dofinansowania z Rządowego Programu Odbudowy Zabytków obejmującego udzielenie Parafii Rzymskokatolickiej p.w. św. I. w M. dotacji przez Gminę Miasto M. na realizację zadania inwestycyjnego przy zabytku, podczas gdy organem właściwym w tej materii jest Wojewoda Mazowiecki,

- a także z ostrożności procesowej, na wypadek nieuwzględnienia przez sąd argumentacji przedstawionej powyżej Organowi nadzoru zarzucono:

2) naruszenie przepisów art. 7 ust. 1 pkt 9 oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez przyjęcie, że wskazane przepisy nie stanowiły podstawy podjęcia uchwały Nr ........ Rady Miasta M. z dnia 22 lutego 2023 r. w sprawie wyrażenia poparcia zamiaru złożenia przez Gminę Miasto M. wniosku o udzielenie dofinansowania z Rządowego Programu Odbudowy Zabytków obejmującego udzielenie Parafii Rzymskokatolickiej p.w. św. I. w M. dotacji przez Gminę Miasto M. na realizację zadania inwestycyjnego przy zabytku, co w konsekwencji doprowadziło Organ do błędnego stanowiska o istnieniu przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności powyższej uchwały Rady Miasta M.,

3) odmowę (pozbawienie) kompetencji Rady Miasta M. do podejmowania uchwał intencyjnych poprzez uznanie, że uchwała Nr ....... Rady Miasta M. z dnia 22 lutego 2023 r. w sprawie wyrażenia poparcia zamiaru złożenia przez Gminę Miasto M. wniosku o udzielenie dofinansowania z Rządowego Programu Odbudowy Zabytków obejmującego udzielenie Parafii Rzymskokatolickiej p.w. św. I. w M. dotacji przez Gminę Miasto M. na realizację zadania inwestycyjnego przy zabytku, została podjęta bez podstawy prawnej.

Gmina wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego, zasądzenie od Organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, że Gmina musiała posiadać uchwałę intencyjną Rady Miasta M., bo z niej wynikało zapewnienie 2% z budżetu miasta wartości inwestycji w ramach dotacji udzielonej przez skarżącą właścicielowi zabytku. Gmina podniosła, że działanie Organu sprawiło, że Burmistrz Miasta M. został pozbawiony możliwości składania wniosków (uczestnictwa) w Rządowym Programie Odbudowy Zabytków, z uwagi na brak możliwości decydowania samemu o możliwości przyznania (zapewnienia w przyszłości) 2% dotacji ze środków własnych Strony.

W odpowiedzi na skargę Kolegium RIO podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej uchwale i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in., stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329); dalej: "p.p.s.a.", orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddano uchwałę Kolegium RIO Nr ........ z 28 marca 2023 r. w sprawie orzeczenia nieważności uchwały Nr ......... Rady Miasta M. z dnia 22 lutego 2023 r. w sprawie wyrażenia poparcia zamiaru złożenia przez Gminę Miasto M. wniosku o udzielenie dofinansowania z Rządowego Programu Odbudowy Zabytków obejmującego udzielenie Parafii Rzymskokatolickiej p.w. św. I. w M. dotacji przez Gminę Miasto M. na realizację zadania inwestycyjnego przy zabytku, z powodu braku podstawy prawnej do jej podjęcia, co istotnie narusza art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Przechodząc do oceny merytorycznej zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, w świetle zarzutów zawartych w skardze, jak i rozstrzygając w granicach sprawy, należy stwierdzić, że zaskarżony akt nadzoru nie narusza prawa.

Nietrafny jest zarzut naruszenia przepisów o właściwości, tj. art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, poprzez przyjęcie, że Kolegium RIO jest organem właściwym w rozumieniu art. 90 w związku z art. 91 ustawy o samorządzie gminnym do sprawowania nadzoru, a tym samym oceny prawidłowości uchwały Nr ........., podczas gdy organem właściwym w tej materii jest Wojewoda Mazowiecki.

Zasadne jest stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym, iż badanie uchwały .......... przez Regionalną Izbę Obrachunkową w Warszawie i objęcie jej nadzorem wynika żart. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zgodnie z którym w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Uchwała Nr ........... mieści się w kategorii spraw, określonych w art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Podstawę prawną jej podjęcia stanowiły m.in. przepisy art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz uchwała Nr .......... Rady Miasta M. z dnia 20 grudnia 2017 r. w sprawie określenia zasad i trybu udzielania dotacji na sfinansowanie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków lub gminnej ewidencji zabytków w związku z uchwałą nr 232/2022 Rady Ministrów z dnia 23 listopada 2022 r. w sprawie ustanowienia Rządowego Programu Odbudowy Zabytków.

Nieuprawniony jest zarzut naruszenia przez Kolegium RIO art. 7 ust. 1 pkt 9 oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez przyjęcie, że wskazane przepisy nie stanowiły podstawy podjęcia uchwały Nr ......., co w konsekwencji doprowadziło organ nadzorczy do błędnego stanowiska o istnieniu przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności powyższej uchwały.

Trafnie wskazało Kolegium RIO, iż żaden z wyżej wymienionych przepisów ani żaden inny obowiązujący przepis prawa nie przyznaje kompetencji organowi stanowiącemu do podjęcia uchwały Nr ........ Oznacza to, że przywołanie w podstawie prawnej uchwały Nr ........... m.in. przepisu art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy, jest nieprawidłowe.

W procesie dotowania zadań inwestycyjnych w zakresie zabytków w ramach Rządowego Programu Odbudowy Zabytków należy odróżnić i wyodrębnić dwa etapy: jeden dotyczący procesu dofinansowania jednostkom samorządu terytorialnego z budżetu państwa, oparty na uchwale nr 232/2022 Rady Ministrów, a drugi dotyczący procesu udzielania dotacji z budżetu gminy, w analizowanym przypadku oparty na uchwale Nr ........... Rady Miasta M. w sprawie określenia zasad i trybu udzielania dotacji na sfinansowanie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków lub gminnej ewidencji zabytków.

Etap dotyczący relacji państwo - jednostka samorządu terytorialnego uregulowany jest w sposób kompletny uchwałą nr 232/2022 Rady Ministrów.

Wystarczającą podstawą uczestnictwa w Rządowym Programie Odbudowy Zabytków jest zatem złożenie w terminie wniosku przez zainteresowaną jednostkę samorządu terytorialnego do Prezesa Rady Ministrów (§ 2 uchwały nr 232/2022 Rady Ministrów).

Z kolei etap dotyczący relacji gmina - beneficjent dotacji uregulowany jest w sposób kompletny w uchwale Nr ......... Rady Miasta M. w sprawie określenia zasad i trybu udzielania dotacji na sfinansowanie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków lub gminnej ewidencji zabytków.

Z uwagi na powyższe, powołanie się na przepisy art. 7 ust. 1 pkt 9 oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w uchwale Nr ....... nie może zostać uznane za podstawę prawną do podjęcia uchwały Nr ......... Brakuje bowiem konkretnego przepisu prawnego do podjęcia uchwały w sprawie wyrażenia poparcia zamiaru (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2017 r. I OSK 2779/16, wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 18 marca 2003 r. II SA/Wr 2928/02).

Ponadto, uchwała Nr ......... zawiera treści o charakterze władczym i indywidualnym.

O charakterze władczym uchwały Nr .......... świadczy jej treść. W akcie tym Rada Miasta M. zobowiązuje się w przyszłości udzielić dotacji w określonej wysokości konkretnemu podmiotowi - osobie prawnej i gwarantuje wymagane po stronie Miasta M. posiadanie wkładu własnego (cyt. “Rada Miasta M. (...) udzieli Parafii (...) dotacji (...) w wysokości (...) lecz nie wyższej niż w wysokość udzielonej promesy powiększonej o 2% wkładu własnego (...) gwarantuje wartości zadania inwestycyjnego’).

Kolejnym elementem władczym jest zobowiązanie beneficjenta dotacji do złożenia wniosku o dotację w ściśle zakreślonym terminie, tj. do 30 września 2023 r.

Ponadto, uchwała Nr ............. jest aktem indywidualnym, ponieważ dotyczy dofinansowania, obejmującego udzielenie dotacji konkretnemu podmiotowi, tj. Parafii Rzymskokatolickiej p.w. św. I. w M..

Mając powyższe na względzie, Kolegium RIO trafnie wywiodło, iż w odniesieniu do uchwały Nr .......... nie ma zastosowania teza wyroku NSA w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 552/18, przywołanego w skardze, prowadząca do konkluzji, że uchwała o charakterze intencyjnym nie musi być oparta na normie prawa materialnego.

Nieuprawniony jest również zarzut odmowy (pozbawienia) kompetencji Rady Miasta M. do podejmowania uchwał tzw. intencyjnych poprzez uznanie, że uchwała Nr ............ została podjęta bez podstawy prawnej.

Prawidłowo przyjęto w rozstrzygnięciu nadzorczym, iż Rada Miasta M. działała bez podstawy prawnej, bowiem przepisy ustawy nie dają prawa do podjęcia przedmiotowej uchwały. Ani art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ani uchwała nr 232/2022 Rady Ministrów nie wymaga podjęcia uchwały przez organ stanowiący przed złożeniem wniosku przez organ wykonawczy o udzielenie dofinansowania z Rządowego Programu Odbudowy Zabytków.

Rządowy Program Odbudowy Zabytków ustanowiony uchwałą nr 232/2022 Rady Ministrów z dnia 23 listopada 2022 r. określa zasady i przekazywanie gminom dofinansowania na realizację zadań inwestycyjnych w ramach zadań, polegających na ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. A zatem uchwała nr 232/2022 Rady Ministrów jest kierowana bezpośrednio do gmin jako wnioskodawców, a nie do beneficjentów dotacji, co wynika wprost z brzmienia § 1 ust. 3 pkt 1 uchwały. Rada Miasta M. nie musi zatem podejmować uchwały tzw. intencyjnej, z której wynikałoby zapewnienie przez Miasto M. 2% wartości inwestycji w ramach dotacji udzielonej przez Miasto M. właścicielowi zabytku. Uczestnictwo Burmistrza Miasta M. jest zapewnione poprzez zaakceptowanie Rządowego Programu Odbudowy Zabytków i złożenie wniosku w odpowiednim terminie, a nie poprzez uprzednie wyrażenie zgody przez Radę Miasta M. w uchwale tzw. intencyjnej.

Zgodnie z uchwałą nr 232/2022 Rady Ministrów, jeśli zaistniałaby sytuacja, że mimo złożenia wniosku przez gminę, gmina nie rozpoczęłaby postępowania tzw. zakupowego w terminie, to takie zaniechanie byłoby równoznaczne z rezygnacją wnioskodawcy z dofinansowania inwestycji z Programu (§ 7 ust. 3 załącznika do uchwały nr 232/2022 Rady Ministrów), przy czym uchwała nr 232/2022 nie przewiduje żadnych konsekwencji finansowych z tego tytułu.

Mając powyższe na względzie, Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.