Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 731/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 29 ust 1 pkt 7  i art 49 e  i 52
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie : WSA Monika Niedźwiedź ASR WSA Anna Kopeć Protokolant : starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2023 r. sprawy ze skargi Towarzystwa [...] z siedzibą w K. na decyzję nr 163/2023 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 19 kwietnia 2023 r., znak: WOB.7721.90.2023.KJAS w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Towarzystwa [...] z siedzibą w K. (dalej: skarżący) jest decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z 19 kwietnia 2023 r. nr 163/2023 znak WOB.7721.90.2023.KJAS utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki nr 137/2022 z 10 marca 2022 r. znak ROIK I.5160.346.2021.JJA w przedmiocie nakazu rozbiórki.

W stanie faktycznym sprawy organ I instancji przeprowadził 9 września 2021 r. czynności kontrolne, w ramach których ustalił, że na działce nr [...] obr. [...] w K. została zlokalizowana hala o stalowej konstrukcji składanej z dachem dwuspadowym, o wymiarach 15x20 m i wysokości od 2,80 do 5 m. Dach, ściana północna oraz częściowo ściana zachodnia przykryte materiałem plandekowym. Ustalono, że obiekt wykorzystywany jest do gry w piłkę. Kwerenda dostępnych baz danych wykazała, że obiekt został wykonany bez decyzji o pozwolenia na budowę i bez zgłoszenia. Organ I instancji postanowieniem z 3 grudnia 2021 r. wstrzymał budowę hali, a następnie decyzją z 10 marca 2022 r. nakazał właścicielowi, tj. skarżącemu, rozbiórkę obiektu.

Od powyższej decyzji odwołanie wywiódł skarżący. Decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego z 19 kwietnia 2023 r. Organ II instancji wskazał, że inwestorem i użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości jest skarżący. W ocenie organu hala namiotowa nie może być uznana za obiekt tymczasowy, ponieważ jest ona usytuowana na działce dłużej niż 180 dni, co wynika z protokołu kontroli z 9 września 2021 r. i ortofotomap w aktach organu I instancji. Przepisy nie wyszczególniają robót budowlanych polegających na realizacji hali namiotowej o powierzchni około 300 m2 jako zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestor nie uzyskał. Wskazana inwestycja musiała zostać zakwalifikowana jako samowola budowlana.

Organ odwoławczy zaznaczył, że w toku procedury legalizacyjnej skarżącemu zostało doręczone pouczenie o możliwości złożenia wniosku o legalizację, jednak skarżący nie złożył takiego wniosku w wymaganym terminie. Termin ten upłynął 10 stycznia 2022 r. (poniedziałek). Organ odwoławczy zaznaczył, że skarżący nie przedłożył takiego wniosku aż do zakończenia postępowania odwoławczego.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie skarżący podniósł zarzuty naruszenia:

a) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego celem precyzyjnego ustalenia kto jest inwestorem przedmiotowego obiektu objętego decyzją "rozbiórkową" oraz art. 28 k.p.a. poprzez błędny dobór kręgu stron postępowania, a w szczególności poprzez nieuznanie za stronę właściciela nieruchomości (strona skarżąca jest jedynie użytkownikiem wieczystym nieruchomości),

b) art. 52 ustawy Prawo budowlane poprzez aprioryczne przyjęcie, iż podmiotem zobowiązanym do rozbiórki jest podmiot będący użytkownikiem wieczystym nieruchomości, na której zlokalizowano obiekt, gdy tymczasem podmiotem zobowiązanym może też być właściciel terenu bądź inwestor (organ nawet nie podjął czynności celem ustalenia kto jest/był inwestorem), a także art. 3 pkt 2 i 3 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, iż obiekt objęty rozbiórką jest budynkiem lub przynajmniej budowlą, gdy tymczasem obiekt ten ani budynkiem ani budowlą nie jest.

Skarżący podkreślił, że konieczne było precyzyjne ustalenie kto był inwestorem, zaś organy nie podjęły w tym kierunku żadnych czynności. W ocenie skarżącego hala namiotowa jest tymczasowym obiektem budowlanym niepołączonym trwale z gruntem.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu z uwagi na treść i konstrukcję użytkowania wieczystego w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy - Prawo budowlane przymiot strony posiada wyłącznie użytkownik wieczysty, natomiast właściciel gruntu nie ma przymiotu strony w sprawie. Użytkownik wieczysty może bowiem w granicach określonych w art. 233 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (dalej "Kc") korzystać z gruntu oddanego mu w użytkowanie wieczyste i rozporządzać swoim prawem z wyłączeniem innych osób, w tym również właściciela gruntu. Zbliżone do własności długoletnie prawo wieczystego użytkowania wyłącza prawa właściciela gruntu i dopóki wieczystemu użytkownikowi służą uprawnienia z umowy tworzącej to prawo, dopóty wyłączone są kompetencje właściciela gruntu do wykonywania tych uprawnień. W stanie faktycznym sprawy roboty budowlane zostały zakończone, a zatem decyzja nie mogła zostać skierowana do inwestora. Tym samym skierowanie nakazu rozbiórki do użytkownika wieczystego miało uzasadnione podstawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje.

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna.

Sąd administracyjny, oceniając ustalenia faktyczne organów nadzoru w kontrolowanej sprawie, uznaje ich poprawność i w związku z tym przyjmuje je jako prawidłową podstawę rozstrzygnięcia. Nie budzi również wątpliwości ocena prawna dokonana przez organy.

Co do stanu faktycznego, ustalono, że na nieruchomości – działce nr [...] w K., w użytkowaniu wieczystym Towarzystwa [...] zlokalizowano halę o stalowej konstrukcji składanej z dachem dwuspadowym o wymiarach 15m razy 20 m i wysokości od 2,80m do 5,0 m – dach, ściana północna oraz częściowo ściana zachodnia przekryte materiałem plandekowym. Obiekt usytuowany jest na fundamencie; słupy stalowe hali przymocowane są stalowymi kotwami do gruntu, podłogę stanowią drewniane deski /k.006 verte akt PINB/. Obiekt znajduje się na działce co najmniej od 2015r., o czym świadczy zdjęcie z ortofotomapy z 2015r., na którym widoczny jest obiekt z charakterystycznym kolorowym dachem /k.027 akt PINB/. Ustalono także, że inwestorem obiektu jest użytkownik wieczysty, oraz, że nie zostało wydane pozwolenie na budowę; inwestor nie dysponował także zgłoszeniem..

Pierwsza istotna kwestia dotyczy tego, czy organy prawidłowo wskazały, że obiekt wymagał pozwolenia na budowę. Jak słusznie wskazał MWINB, zgodnie z art. 28 p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, gdzie wymienione są wyjątki. W art. 29 ust. 1 pkt 7 czytamy o jednym z takich wyjątków:

Art. 29

1. Nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa:

7) Tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce - w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu.

Kwestię wyjaśnienia przesłanek tego przepisu podjął WSA w Łodzi w wyroku z dnia 27 lipca 2023 r. II SA/Łd 348/23, LEX nr 3593343: "Dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów, czy wielkość zagłębienia w gruncie, o ile takowe w ogóle występuje. Istotne jest, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, a w istocie decydują o tym parametry techniczne obiektu. Trwale związane z gruntem są również budowle posadowione na powierzchni gruntu, jednakże w sposób uniemożliwiający ich przemieszczanie. Aby obiekt należał do kategorii pozwalającej zaliczyć go do wyjątków, których wzniesienie nie wymaga pozwolenia na budowę, powinien spełniać dwojakiego rodzaju kryteria. Po pierwsze winien być przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od swojej trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki nie później niż przed upływem 180 dni. Po drugie ustawodawca wymaga, aby był to obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem. Podkreślić należy, że ustalenie czy obiekt spełnia ten wymóg dokonywane jest każdorazowo na podstawie oceny dokonywanej przez organ w konkretnych okolicznościach sprawy, w tym zamiaru inwestora. Punktem wyjścia jest interpretacja pojęcia trwałego związania z gruntem". Przykład określenia tego pojęcia związany z halą znajdziemy też w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 11 stycznia 2023 r. II SA/Po 772/22 LEX nr 3482906: "Hala z uwagi na jej konstrukcję, rozmiary, przeznaczenie, jak również okoliczność jej dokręcenia do powierzchni, klasyfikowana być musi jako trwale związana z gruntem. Zresztą nie sposób przyjąć, aby hala ta mogła być nietrwale związana z gruntem. Brak trwałego związania z gruntem prowadziłby bowiem do ryzyka przewrócenia, poderwania lub przesunięcia hali magazynowej pod wpływem działania wiatru, co przy uwzględnieniu jej rozmiarów stanowiłoby niewątpliwie poważne zagrożenie". Mając na względzie powyższe oraz fakt posadowienia hali w badanej sprawie na fundamentach i stalowych kotwach, nie ulega wątpliwości, że jest ona trwale związana z gruntem. Prawidłowo też nie została ona uznana za obiekt tymczasowy, albowiem pozostaje usytuowana na działce nr [...] dłużej niż 180 dni ( tak naprawdę przynajmniej 8 lat). Jak to trafnie zauważył WSA w Warszawie w wyroku z dnia 16 listopada 2022 r. VII SA/Wa 1575/22, LEX nr 3440375 ( oraz w wyroku z dnia 16 lutego 2021 r. VII SA/Wa 1880/20, LEX nr 3165067) – "Tymczasowy obiekt budowlany posadowiony zgodnie z warunkami określonymi w ustawie p.b. jednak nierozebrany lub nieprzeniesiony w inne miejsce przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, przestaje być obiektem budowlanym, którego budowa nie wymaga pozwolenia na budowę". Niezależnie zatem od tego, że przedmiotowa hala jest trwale związana z gruntem, skoro stoi dłużej niż 180 dni, jej budowa wymagała pozwolenia na budowę, którego nie udzielono. Idea wyjątku określonego w art. 29 ust. 1 pkt 7 p.b. była taka, aby uprościć postępowanie w stosunku do obiektów tymczasowych. Jeśli obiekt stoi 8 lat ( przedstawiciele inwestora przyznali, że przynajmniej 4), nie można mówić o obiekcie tymczasowym w rozumieniu tego przepisu.

Drugie zagadnienie, które należy poruszyć to zagadnienie, czy użytkownik wieczysty, czyli Towarzystwo [...] winien być adresatem nakazu rozbiórki, skoro użytkownika wieczystego nie wymieniono w art. 52 ust. 1 p.b. Zgodnie z tym przepisem, "Obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego". W niniejszym przypadku roboty zostały zakończone, wobec tego obowiązki związane z rozbiórką powinno się nałożyć na właściciela lub zarządcę. Jednakże w ocenie Sądu, w sytuacji, gdy właściciel oddał grunt w użytkowanie wieczyste, obowiązki te powinno się nałożyć nie na właściciela, a na użytkownika wieczystego. Wyjaśnienia tej kwestii należy poszukiwać w rozwiązaniach cywilistycznych. Zgodnie bowiem z art. 233 k.c., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać. Wobec tego użytkownik wieczysty - podobnie jak właściciel - może korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy (art. 233 k.c.). Jednakże treść prawa użytkowania wieczystego gruntu jest ograniczona nie tylko przez ustawy i zasady współżycia społecznego, ale również przez umowę o sposobie korzystania z gruntu (art. 233 i 239 k.c.). Sposób korzystania z gruntu przez użytkownika wieczystego może więc w zasadzie nie różnić się od sposobu korzystania przez właściciela ( chyba że umowa stanowi inaczej). Co więcej, ze względu na przywołaną treść użytkowania wieczystego i jego konstrukcję prawną użytkownik wieczysty ma prawo do korzystania z gruntu z wyłączeniem innych osób podobnie jak właściciel. Ma więc (przede wszystkim on a nie właściciel) roszczenia petytoryjne, do których odwołuje się art. 251 k.c. Zatem uprawnienia użytkownika wieczystego do korzystania i ochrony nieruchomości wyprzedzają prawa właściciela. Nie ulega zatem wątpliwości, że art. 52 w części, gdzie mowa o właścicielu, odnosi się również do użytkownika wieczystego.

Istnieje jeszcze kolejny argument, oprócz konstrukcji samego prawa. Mianowicie zgodnie z art. 235 k.c.:

§ 1. Budynki i inne urządzenia wzniesione na gruncie Skarbu Państwa lub gruncie należącym do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków przez wieczystego użytkownika stanowią jego własność. To samo dotyczy budynków i innych urządzeń, które wieczysty użytkownik nabył zgodnie z właściwymi przepisami przy zawarciu umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste.

§ 2. Przysługująca wieczystemu użytkownikowi własność budynków i urządzeń na użytkowanym gruncie jest prawem związanym z użytkowaniem wieczystym.

Zgodnie zatem z cytowanym przepisem, hala wzniesiona na działce nr [...] stanowi bezapelacyjnie własność użytkownika wieczystego, czyli Towarzystwa [...]. Z tych względów nakaz rozbiórki został prawidłowo zaadresowany do tego Towarzystwa.

Niezależnie od tego, organy prawidłowo ustaliły, że inwestorem jest użytkownik wieczysty. Tylko użytkownik ma prawo używania nieruchomości oddanej mu w użytkowanie wieczyste, chyba że zawrze innego rodzaju umowę cywilnoprawną (np. najem, dzierżawa). W niniejszej sprawie użytkownik nie przedstawił żadnej umowy, z której wynikałoby prawo używania nieruchomości przez kogoś innego. Wobec tego ustalenia organów co do tego, kto jest inwestorem, są prawidłowe.

Skoro nie złożono wniosku o legalizację, organ miał obowiązek nałożyć na zobowiązanego nakaz rozbiórki, co wynika z art. 49e p.b.

Z powyższych przyczyn, skoro nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów, na zas. art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.