Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 392/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a), § 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
article: art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 128 ust. 4, art. 157 ust. 1, art. 154 ust. 1 , art. 130 ust. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 12 września 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Inerowicz Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Wolna-Kubicka Asesor sądowy WSA Robert Talaga (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 września 2023 roku sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...] ; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 4.093 zł (słownie: cztery tysiące dziewięćdziesiąt trzy złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z 28 grudnia 2022 r., nr [...] Starosta [...]:

1) ustalił odszkodowanie w łącznej wysokości [...] zł za szkody powstałe wskutek ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] (gm. [...], pow. [...], woj. [...] o pow. 0,1000 ha, dla której SR [...] prowadzi KW nr [...], które nastąpiło w związku z przebudową istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji [...]-[...], na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia 27 listopada 2020 r., nr [...] w tym za:

– szkodę trwałą, w związku ze zmniejszeniem wartości nieruchomości, w kwocie [...]zł;

– szkody tymczasowe w kwocie [...]zł;

2) przyznał odszkodowanie ustalone w pkt 1 decyzji , na rzecz następujących osób:

- P. K. – w udziale wynoszącym ˝ części,

- następców prawnych po zmarłym S. D. (s. A. i A.) w udziale wynoszącym [...] części,

- następców prawnych po zmarłej H. D. (c. T. i M.) w udziale wynoszącym [...] części;

3) zobowiązał przedsiębiorcę przesyłowego E. P. (dalej zwaną również skarżącą) do zapłaty odszkodowania określonego w pkt 1 decyzji na rzecz podmiotów wskazanych w pkt 2, jednorazowo w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że Starosta [...] decyzją z 27 listopada 2020 r., nr [...] ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym - tj. stanowiącej współwłasność P. K. w udziale wynoszącym [...] część oraz nieustalonych następców prawnych zmarłych: S. D. (s. A. i A.) oraz H. D. (c. T. i M.), którym przysługiwała współwłasność w udziale wynoszącym [...] części, na zasadzie ustawowej wspólności majątkowej małżeńskiej, która jednak na skutek śmierci ustała, a niepodzielna dotąd współwłasność przekształciła się we współwłasność udziałową - oznaczonej ewidencyjnie jako: działka nr [...] z obrębu [...] (gm. [...], pow. [...], woj. [...]) o pow. 0,1000 ha, dla której Sąd Rejonowy IV Wydział Ksiąg Wieczystych w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...], poprzez udzielenie zezwolenia na udostępnienie części ww. nieruchomości wnioskodawcy E. P. w celu przebudowy istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji [...]-[...], tj. demontażu istniejącego słupa (1 szt.), jak również wymiany elementów ww. linii (przewodów i izolatorów) na nowe, z zachowaniem dotychczasowej trasy. Planowana inwestycja oceniona została jako zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie realizacji celu publicznego - przebudowy istniejącej napowietrznej elektroenergetycznej jednotorowej linii 110 kV [...]-[...], zatwierdzonym uchwałą nr XXXVI/342/2017 Rady Miejskiej w [...] z dnia 28 lutego 2017 r. Obszar ograniczenia został oznaczony na mapie ewidencyjnej, będącej integralną częścią rzeczonej decyzji i wyniósł 575,3 m2, przy czym długość projektowanej trasy linii na działce miała wynieść 47,5 m (po osi linii), a maksymalna szerokość pasa ograniczenia dla linii - 13,9 m.

W związku z realizacją inwestycji i zakończeniem prac budowlanych związanych z przebudową linii, w dniu 28 września 2021 r. zostało wszczęte na wniosek E. P. , postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia P. K. oraz nieustalonych następców prawnych po zmarłym S. D. oraz zmarłej H. D., w sposobie korzystania z części przedmiotowej nieruchomości.

Starosta [...] umożliwił właścicielowi nieruchomości złożenie odpowiedzi na pismo wszczynające postępowanie i w tym celu udostępnił kopię złożonego wniosku, a nadto zwrócił się do stron postępowania o udzielenie wszelkich istotnych informacji mających znaczenie dla ustalanego odszkodowania przed oględzinami nieruchomości.

Jako dowód w zakresie powyższych ustaleń posłużył w postępowaniu protokół nr [...] "Komisyjnego opisania stanu nieruchomości i powstałych szkód w związku z przebudową linii 110 kV relacji [...]-[...]" spisany w dniu 5 lipca 2021 r., który wraz ze zdjęciem stanu gruntu po wykonaniu prac, załączony został jako załącznik do wniosku wszczynającego postępowanie. Protokół nie był kwestionowana przez żadną ze stron wtoku postępowania. Z jego treści wynika, że na terenie nieruchomości prowadzona była uprawa warzyw, w której dokonano zniszczeń na obszarze 30 m2. Ponadto dokonano demontażu starego stanowiska słupowego.

Starosta [...] w dniu 28 października 2021 r. wydał postanowienie o powołaniu rzeczoznawcy majątkowego K. M. w charakterze biegłego, zobowiązując do sporządzenia opinii na piśmie w formie operatu szacunkowego, określającego wartość odszkodowania, w związku z wydaniem decyzji ograniczeniowej. Biegła określiła wysokość odszkodowania w łącznej wysokości [...] zł za szkody powstałe wskutek ograniczenia sposobu korzystania z części działki nr [...]. W tym za zmniejszeniem wartości nieruchomości, w kwocie [...]zł oraz za szkody tymczasowe w kwocie [...]zł.

Z możliwości zapoznania się z treścią operatu szacunkowego skorzystał P. K. oraz pełnomocnik wnioskodawcy, która złożyła swoje uwagi, podnosząc: 1) nieprawidłowe określenie wartości jednostkowej wycenianej nieruchomości, 2) brak faktycznego uwzględnienia szkody lokalizacyjnej (współczynnik SL), która nastąpiła w obniżeniu wartości przedmiotowej nieruchomości przed wydaniem decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oraz 3) brak uwzględnienia w obliczeniach zmniejszenia wartości nieruchomości (Zw) faktu, że ograniczenie dotyczy przebudowy istniejącej linii. Pełnomocnik wnioskodawcy wyjaśniła, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa należy uwzględnić fakt, że obniżenie wartości nieruchomości następuje już na etapie decyzji lokalizacyjnej lub planu miejscowego i odszkodowanie z tego tytułu jest niezależne od odszkodowania ustalanego w trybie art. 128 ust. 4 ugn. Przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości ma zastosowanie wzór, z którego wynika, że wartość 1 m2 gruntu przed obciążeniem urządzeniem (Wn) winna być pomniejszona o współczynnik obniżenia wartości na skutek lokalizacji urządzenia w dokumentacji planistycznej (1- SL). Biegła co prawda zastosowała powyższy wzór przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości, jednak przyjęła zerową wartość współczynnika SL uzasadniając, że szkoda lokalizacyjna z tytułu przebiegu linii wysokiego napięcia została uwzględniona przy określeniu jednostkowych wartości przedmiotowych nieruchomości, z czym pełnomocnik przedsiębiorcy przesyłowego się nie zgodziła. Ponadto pełnomocnik wnioskodawcy podniosła, że działki zarówno na dzień wydania rzeczonej decyzji, objęte były w części miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dot. przebudowy istniejącej napowietrznej elektroenergetycznej jednotorowej linii 110 kV [...]-[...], przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w [...] w dniu 28 lutego 2017 r. NrXXXVI/342/2017. W kontekście ustalenia wysokości współczynnika obniżenia wartości nieruchomości (Sz) zdaniem strony skoro ograniczenie dotyczy przebudowy istniejącej linii, fakt ten winien być przeanalizowany i uwzględniony w kontekście ustalenia wysokości tego współczynnika. Należało zatem uwzględnić to, że w obszarze pasa ograniczonego korzystania z nieruchomości, na dzień wydania decyzji na podstawie art. 124 u.g.n., istniała już linia 110 kV, a co za tym idzie, skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń. Sytuacja taka będzie miała jednak miejsce raz na kilka lat i odzwierciedleniem tego powinna być adekwatna wysokość współczynnika, która nie może być na poziomie równych udziałów współwłaścicieli (Sz= 0,5).

Organ celem weryfikacji ustaleń dotyczących obciążenia części nieruchomości w dokumentach planistycznych zwrócił się do Urzędu Miejskiego w [...] z zapytaniem, czy przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w 2017 r. obowiązywały na terenie przebiegu linii wysokiego napięcia 110 kV relacji [...]-[...] inne miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego oraz czy uwzględniały one jakiekolwiek ograniczenia związane z jej przebiegiem. W odpowiedzi przekazano dokumenty planistyczne wyjaśniając przy tym, że:

1. miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego m. [...] woj. [...] uchwalony Uchwałą Nr 111/10/77 Rady N. Miasta i Gminy [...] z dnia 12 maja 1977 r. zarówno w tekście jak i rysunku nie zawiera informacji w zakresie ograniczeń istniejącej napowietrznej linii 110 kV,

2. plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy [...] uchwalony Uchwałą Nr XII/61/90 Rady N. Miasta i Gminy [...] z dnia 24 kwietnia 1990 r. zarówno w tekście jak i rysunku nie zawiera informacji w zakresie ograniczeń istniejącej napowietrznej linii 110 kV,

3. założenia do miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...] uchwalone Uchwałą Nr XX/191/92 Rady Miejskiej w [...]. z dnia 29 kwietnia 1992 r. w rysunku wykonanym w skali 1:10 000 infrastruktury technicznej wyrysowany jest pas ograniczenia linii 110 kV o szerokości 40,00 m , natomiast w tekście brak informacji w zakresie ograniczeń istniejącej napowietrznej linii 110 kV, miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta [...] uchwalony Uchwałą Nr XXII/155/92 Rady Miejskiej w [...]. z dnia 17 czerwca 1992 r., zarówno w tekście jak i rysunku nie zawiera informacji w zakresie ograniczeń istniejącej napowietrznej linii 110 kV, miejscowy plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego miasto [...] - rejon [...] uchwalony Uchwałą Nr N//49/94 z dnia 15 listopada 1994 r. zarówno w tekście i rysunku wykonanym w skali 1:1000 ustanawia strefę ochronną dla linii napowietrznej 110 kV pas o szerokości 40,00 m jako pas wolny od zabudowy.

Zdaniem Starosty [...] zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie realizacji celu publicznego polegającego na przebudowie istniejącej napowietrznej elektroenergetycznej jednotorowej linii 110 kV [...]-[...], który to plan został zatwierdzony uchwałą nr XXXVI/342/2017 Rady Miejskiej [...] z dnia 28 lutego 2017 r., przez teren działki tworzący pas ograniczonego sposobu korzystania o pow. 575,3 m2, dokonano demontażu słupa (1 szt.) oraz wymiany elementów ww. linii (przewodów i izolatorów) na nowe, z zachowaniem dotychczasowej trasy. W dacie wydania przez Starostę [...] decyzji nr [...] przedmiotowa działka stanowiła w miejscu realizacji inwestycji teren niezabudowany, wykorzystywany rolniczo. Jak wynika z podpisanego protokołu komisyjnego opisania stanu nieruchomości i powstałych szkód, nieruchomości były udostępnione wykonawcy robót dnia 5 lipca 2021 r., a po zakończeniu robót na gruncie stwierdzono szkody w uprawach warzyw na obszarze o łącznej pow. 30 m2. Po przeprowadzonych pracach nieruchomości zostały przywrócone do właściwego stanu, tj. teren został wyrównany i uporządkowany. Powołana w charakterze biegłego w postępowaniu administracyjnym rzeczoznawczyni majątkowa po przeprowadzeniu oględzin sporządziła w dniu 10 grudnia 2021 r. opinię, określającą wysokość odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Aktualność sporządzonego operatu szacunkowego została potwierdzona przez biegłą.

Organ dokonał sprawdzenia prawidłowości sporządzenia operatu zgodnie z § 56 i § 57 ww. rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Zdaniem organu w operacie szacunkowym zamieszczone zostały stosowne klauzule wskazujące na szczególne okoliczności dotyczące wyceny nieruchomości oraz dołączone zostały istotne dokumenty wykorzystane przy ich sporządzaniu. Operat szacunkowy został ponadto opatrzony podpisem rzeczoznawcy majątkowego oraz zawarto w nich jego dane imienne, numer uprawnień zawodowych oraz datę sporządzenia. Ponadto, operat został sprawdzony pod względem rachunkowym i nie budzi w tym zakresie żadnych zastrzeżeń.

Zdaniem organu rzeczoznawczyni majątkowa w wystarczającym stopniu ustosunkowała się do zarzutów podniesionych przez strony względem operatu szacunkowego oraz dostatecznie wyjaśniła przyjęte założenia i dane.

W przedmiotowej sprawie obowiązujący uprzednio plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy [...] uchwalony Uchwałą Nr XI1/61/90 Rady N. Miasta i Gminy [...] z dnia 24 kwietnia 1990 r. uwzględniał istnienie linii elektroenergetycznej w jej aktualnym przebiegu (rys. planu nr [...]), a w ustaleniach ogólnych planu (część tekstowa) przyjęto zapis o systematycznej modernizacji istniejącego układu sieciowego oraz budowie nowych stacji transformatorowych, z uwagi na zwiększone zapotrzebowanie mocy dla rolnictwa i budownictwa mieszkaniowego. Zatem wskutek wejścia w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego właściciel nieruchomości nie doznał ograniczeń w korzystaniu ze swojej działki w części dotyczącej przebiegającej linii elektroenergetycznej.

Organ podzielił także stanowisko biegłej dotyczące wysokości współczynnika obniżenia wartości nieruchomości (Sz), który powinien odzwierciedlać współkorzystanie z nieruchomości przez właściciela infrastruktury, co nie jest faktem jednorazowym, lecz wyraża ciągłą gotowość właściciela nieruchomości do udostępnienia gruntu w celu dokonania nie tylko planowych napraw, remontów, przeglądów czy konserwacji, ale również w przypadku zdarzeń nagłych nieprzewidywalnych, jak choćby awarie.

Wątpliwości organu nie wzbudził ponadto sposób wyliczenia powierzchni zajęcia gruntu przez element naziemny zgodnie z wytycznymi komentarza do standardu zawodowego, które należy postrzegać jako źródło dobrej praktyki i zaleceń obowiązujących w środowisku zawodowym rzeczoznawców majątkowych.

Organ ocenił przedmiotowy operat szacunkowy jako kompletny, logiczny, wiarygodny i sporządzony w sposób należyty, stwierdzono również poprawność zawartych w nim obliczeń. Opinia sporządzona przez biegłego nie budziła zastrzeżeń pod względem zgodności z przepisami prawa oraz standardami określającymi zasady sporządzania tego typu opracowań.

Skarżąca wniosła odwołanie od wymienionej na wstępie decyzji organu pierwszej instancji. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Z ostrożności, na wypadek nieuwzględnienia uwag do operatu szacunkowego wniesiono o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy.

Wojewoda decyzją z 20 marca 2023 r., nr [...] utrzymał w mocy wymienioną na wstępie decyzję organu pierwszej instancji.

W ocenie Wojewody organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego. Stwierdzono, że sporządzony w sprawie operat może zostać uznany za dowód w sprawie. W operacie szacunkowym ograniczono sposób korzystania z części gruntu w pasie o szerokości maksymalnej 12,8 m i długości 47,5 m. powierzchnia zajęcia wynosiła 575,3 m˛. Tę wartość pomnożono przez powierzchnię ograniczenia oraz wartość współczynnika zmniejszeni wartości nieruchomości w wysokości 0,5. Wartość ta została ustalona na zasadach ogólnych, wynikających z art. 197 k.c. Biegała wskazała również, że w określeniu jednostkowych wartości przedmiotowych nieruchomości uwzględniono szkodę lokalizacyjną z tytułu przebiegu linii wysokiego napięcia, współczynnik SL (współczynnik obniżenia wartości nieruchomości w strefie oddziaływania na skutek lokalizacji urządzenia w dokumentacji planistycznej) wynosi 1. Oprócz oszacowania zmniejszenia wartości nieruchomości określono również wartość strat, tj. wartość szkód w uprawach.

Odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdzono, że biegła pismem z 10 lutego 2023 r. w sposób wyczerpujący odniosła się do zarzutów, dotyczących zbyt wysokiej wyceny. W tym zakresie wyjaśniono, że istnienie przebudowywanej linii 110 kV nie było dotychczas uregulowane prawnie, nie zostało też ujawnione w księdze wieczystej nieruchomości, nadto lokalizacja słupów uległa zmianie, a słupy mają inne wymiary. Biegła wyjaśniła także, że współczynnik Sz, tj. współczynnik zmniejszenia wartości nieruchomości w pasie ograniczonego sposobu korzystania, na skutek budowy urządzenia, odzwierciedla współkorzystanie przez właściciela infrastruktury z nieruchomości, które nie jest faktem jednorazowym, lecz wyraża również ciągłą gotowość właściciela nieruchomości do udostępnienia gruntu w celu dokonania napraw, remontów, przeglądów czy konserwacji. Mając na uwadze całokształt uciążliwości związanych z posadowieniem linii na nieruchomości uznano za uzasadnione przyjęcie omawianego współczynnika na poziomie 0,5.

Zdaniem Wojewody szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej, w tym zakresie wyróżnionych cech rynkowych, nadawania im określonych wag czy przyjętych współczynników korygujących, nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych. Kwestie te podlegają kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

Zgodzono się z biegłą co do kwestii uwzględnienia tzw. szkody lokalizacyjnej. Została ona uwzględniona w ocenie cech rynkowych wycenianych nieruchomości na podstawie zbioru nieruchomości podobnych przedstawionego w operatach, zatem organ administracji nie ma kompetencji, by podważać wartość tych cech, przyjętych przez biegłą. Biegła wskazała również, że gestorzy sieci zawierają umowy w celu ustanowienia służebności przesyłu, jednak ich treść nie umożliwia oszacowania zmniejszenia wartości nieruchomości w związku z lokalizacją sieci elektroenergetycznych, a tym bardziej określenia szkody lokalizacyjnej. Nadto, umowy pomiędzy przedsiębiorcami przesyłowymi a właścicielami nieruchomości nie zostały objęte rejestrem, do którego mają dostęp rzeczoznawcy majątkowi.

Pismem z dnia 17 kwietnia 2023 roku E. P. ., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła skargę na omówioną powyżej decyzję Wojewody. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji. Ponadto wniesiono o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U z 2023 r., poz. 344) u.g.n. polegające na niewłaściwym ustaleniu przez rzeczoznawcę majątkowego wysokości należnego odszkodowania w związku z wydaniem decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości w wysokości wyższej niż wartość rzeczywiście poniesionej szkody;

2) § 43 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 r., poz. 555) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niewłaściwej analizie wszystkich czynników w nim wymienionych mających wpływ na ustalenie wysokości odszkodowania, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego wyliczenia obniżenia wartości nieruchomości w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości;

3) art. 154 ust. 1 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że w zakresie metody i techniki szacowania biegłemu pozostawić należy całkowitą dowolność działania, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia jako dowodu wadliwego operatu szacunkowego;

4) art. 7 oraz art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2022 r. poz. 2000 ze zm. – dalej w skrócie: "k.p.a.") poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie, polegające w szczególności na nienależytym zbadaniu stanu faktycznego sprawy oraz nienależytym przeanalizowaniu kluczowego dowodu w przedmiotowej sprawie jakim jest operat szacunkowy w świetle całości materiału dowodowego, stanowiącego podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania, co skutkowało dokonaniem dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Rozstrzygnięcie sporu wymagało dokonania kontroli legalności zaskarżonej decyzji. W ocenie organów należało orzec o ustaleniu odszkodowania w związku przebudową istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji [...]-[...]. Zdaniem organów sporządzone w sprawie operaty szacunkowe określające wartość szkód oraz wartość zmniejszenia wartości nieruchomości należało uznać za wiarygodne. Skarżąca kwestionuje powyższe zapatrywanie podnosząc, że wykorzystane przez organ operaty zostały sporządzone z wadami. Skutkiem powyższego było nieprawidłowe oszacowanie wysokości odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości na skutek wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości.

Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126.

Jak stanowi zaś art. 124 ust. 1 powołanego aktu, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zgodnie zaś z art. 128 ust. 4 u.g.n., odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu.

Zgodnie z kolei art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

Jak stanowi zaś art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Jak stanowi zaś art. 157 ust. 1 powołanego ostatnio aktu, oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady:

1) organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych;

2) w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności.

W realiach niniejszej sprawy wyjaśnić należy, że na tle art. 128 ust. 4 u.g.n. wskazuje się, że przyznawane na jego podstawie odszkodowanie obejmuje: wartość rzeczywistych szkód powstałych na nieruchomości objętej ograniczeniem w korzystaniu z niej - w rozumieniu art. 124 u.g.n. oraz zmniejszenie się wartości takiej nieruchomości spowodowane trwałym ograniczeniem w sposobie korzystania z niej i zmiany jej dotychczasowej przydatności użytkowej.

Jak wyjaśniono to w wyroku NSA z 28 czerwca 2022 r., I OSK 890/19 zmniejszenie wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n. nie powinno być utożsamiane ze skutkami dla wartości nieruchomości, jakie wynikają z uchwalonych planów miejscowych czy wydanych decyzji lokalizacyjnych. W tych przypadkach właścicielowi nieruchomości służą roszczenia odszkodowawcze, o jakich mowa w ustawie z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 – dalej w skrócie: "u.p.z.p."). W szczególności, zgodnie z art. 58 ust. 2 u.p.z.p., jeżeli decyzja o lokalizacji celu publicznego wywołuje skutki, o jakich mowa w art. 36 u.p.z.p., przepis art. 36 i 37 stosuje się odpowiednio. W przypadku obniżenia wartości nieruchomości oznacza to prawo właściciela do żądania odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości, jeżeli zbywa tę nieruchomość (art. 36 ust. 3 u.p.z.p.). Wysokość odszkodowania z tego tytułu ustala się na dzień sprzedaży (art. 37 ust. 1 u.p.z.p.), a roszczenia te można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym decyzja lokalizacyjna stała się ostateczna, dochodzone są one w trybie cywilnym. Jest to instrument prawny służący ochronie interesów ekonomicznych właścicieli nieruchomości objętych działaniem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w związku z ich planowaniem. Przepis art. 128 ust. 4 u.g.n. dotyczy odszkodowań ustalanych w trybie administracyjnym za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 124. Zdarzeniami mogącymi rodzić szkodę nie są jednak same decyzje wydawane na podstawie tego przepisu, zezwalające na określone działania, lecz faktyczne zakładanie i przeprowadzanie ciągów, przewodów i urządzeń. To za skutki tych zdarzeń właścicielowi nieruchomości służą dwa rodzaje roszczeń. Pierwsze dotyczy odszkodowania za szkody, jeżeli takie na nieruchomości powstaną (zgodnie z art. 124 ust. 4 u.g.n. w pierwszej kolejności podmiot występujący o zezwolenie ma bowiem obowiązek przywrócić nieruchomość do stanu poprzedniego), powinno ono odpowiadać wartości poniesionych szkód. Drugie roszczenie dotyczy natomiast odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości. Przysługuje ono także w przypadku, gdy wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 124 u.g.n., zmniejszy się wartość nieruchomości. Jeżeli zmniejszenie wartości ma być wywołane zdarzeniami wymienionymi w art. 124 u.g.n., a są nimi działania związane z przeprowadzaniem i zakładaniem ciągów, przewodów i urządzeń, to odszkodowanie za zmniejszenie wartości również przysługuje po ich faktycznym zaistnieniu.

Z regulacjami tymi skorelowane są przepisy wykonawcze, dotycząc ustalania odszkodowania. Przepisy § 43 rozporządzenia RM w ustępie 1 regulują określanie wartości poniesionych szkód na nieruchomości, zaś ustęp 3 odnosi się do zasad określania zmniejszenia wartości nieruchomości, uwzględnia się w tym przypadku: zmianę warunków korzystania z nieruchomości, zmianę przydatności użytkowej nieruchomości, trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości, skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.

Z kolei w wyroku NSA z 3 grudnia 2019 r., I OSK 307/18 wprost wskazano, że niedopuszczalnym jest aby szkody wynikłe z zaplanowania na danym terenie linii energetycznej były wypłacane w ramach odszkodowania ustalanego na podstawie art. 128 ust. 4 u.g.n.

W doktrynie, na tle art. 128 ust. 1 u.g.n. wprost wskazuje się, że jeżeli dopuszczalność budowy urządzenia infrastruktury technicznej na danym fragmencie nieruchomości wynika wprost z planu miejscowego, to z uwagi na konieczność uwzględnienia przez rzeczoznawcę majątkowego, przy określaniu wartości nieruchomości, jej przeznaczenia w planie miejscowym, fakt zaistnienia urządzenia na nieruchomości sam przez się nie powoduje obniżenia wartości nieruchomości. Dla wyceny nieruchomości fakt zaistnienia na nieruchomości urządzenia w takiej sytuacji jest bowiem na tyle obojętny, że nawet w przypadku, gdyby na nieruchomości urządzenie nie zostało jeszcze wybudowane, to sam fakt możliwości jego wybudowania na danej nieruchomości, wynikający z planu miejscowego ma wpływ na jej wartość, co rzeczoznawca zobowiązany jest uwzględnić również przy wycenie nieruchomości dokonywanej przed wybudowaniem urządzenia. W związku z tym należy uznać, że okoliczność wybudowania na nieruchomości urządzenia infrastruktury technicznej w ramach takiego przeznaczenia w planie miejscowym nie obniża sama przez się wartości tej nieruchomości [tak: J. J., A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Wyd. 7, W. 2021, komentarz do art. 128 u.g.n.].

Na potrzeby rozstrzygnięcia sporu wyjaśnić również należy, że operat szacunkowy, będący dowodem z opinii biegłego, podlega ocenie jak każdy inny dowód, z tym jednak zastrzeżeniem, że ani organ, ani sąd administracyjny nie mogą ingerować w merytoryczną treść operatu, gdyż nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Odróżnić należy ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny jego prawidłowości. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji jest możliwa jedynie do granic wiedzy specjalistycznej. Rzeczą organów jest jedynie zbadanie, czy operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, czy jest logiczny i zupełny, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Jest to ważny element zebrania, rozpatrzenia i oceny dowodu w postaci takiego operatu (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.). Negatywna ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracyjny, jak i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza ich treści budzi wątpliwości, co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięcia istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. Jedynie w takiej sytuacji, prawidłowo sporządzony pod względem formalnym operat, może budzić uzasadnione wątpliwości i wymagać wyjaśnienia [por. wyrok NSA z 29 czerwca 2022 r., I OSK 1821/21].

Kierując się powyższymi rozważaniami należy stwierdzić, że organy obu instancji nieprawidłowo uznały sporządzone w sprawie operaty za wiarygodne.

W realiach niniejszej sprawy nie ma sporu co do tego, że lokalizacja inwestycji została ustalona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjętym przez Radę Miejską [...] uchwałą z 28 lutego 2017 r., nr XXXVI/342/2017 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie realizacji inwestycji celu publicznego - przebudowy istniejącej napowietrznej elektroenergetycznej jednotorowej linii 110 kV [...]-[...] (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2017 r. poz. 2018). Plan ten został następnie zmieniony uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia 26 sierpnia 2020 r., nr XXXVI/332/2020 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze części miasta [...] - rejon "[...]" (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2020 r. poz. 6982).

W skardze trafnie dostrzega się jednak, że w operatach szacunkowych za pomocą współczynnika SL nie uwzględniono szkody lokalizacyjnej, która nastąpiła przed wydaniem decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Współczynnik ten został bowiem przyjęty w wielkości 0.

Biegła w pkt 8.2 operatów wskazuje, że w określeniu jednostkowych wartości wycenianych nieruchomości uwzględniono szkodę lokalizacyjną z tytułu przebiegu linii wysokiego napięcia. Wskazano, że dokonując szacunku przyjęto, że współczynnik (1- SL)=1 (z czego wynika, że spółczynnik SL przyjęto w wartości 0).

W zastrzeżeniach z 12 sierpnia 2022 r. skarżąca za niezrozumiałą uznała kwestię braku faktycznego uwzględnienia szkody lokalizacyjnej (współczynnik SL). Dostrzeżono przy tym, że biegła wspomina, iż jednostkowa wartość przedmiotowych nieruchomości uwzględnia szkodę lokalizacyjną z tytułu przebiegu linii wysokiego napięcia (pkt 8.2 operatów), jednak stwierdzenie to zupełnie nie koresponduje z opisem analizy lokalnego rynku nieruchomości (pkt 7 operatów) i określeniem wartości jednostkowej nieruchomości (pkt 8.1 operatów szacunkowych). Przy analizie rynku nie wskazano żadnych informacji, że do porównania przyjęto nieruchomości o tym samym przeznaczeniu, które jednocześnie objęte są strefami oddziaływania linii elektroenergetycznych ujętych w dokumentach planistycznych.

Biegła w swoich wyjaśnieniach z 14 września 2022 r. wskazała, że szkoda lokalizacyjna została uwzględniona w ocenie cech rynkowych przyznanych wycenianym nieruchomościom na podstawie zbioru nieruchomości podobnych przedstawionego w operacie. W ocenie Sądu powyższe wyjaśnienie biegłej nie koresponduje z opisem analizy lokalnego rynku nieruchomości przedstawionym w pkt 7 operatów szacunkowych. W operatach nie wyjaśniono czy, a jeżeli tak to jaka infrastruktura elektroenergetyczna znajdowała się na nieruchomościach uznanych przez biegłego za podobne względem nieruchomości wycenianej. W operatach brak jest informacji odnośnie tego czy do porównania przyjęto nieruchomości o tym samym przeznaczeniu, które jednocześnie objęte są strefami oddziaływania linii elektroenergetycznych. Z operatów nie wynika również czy przyjęte do porównania nieruchomości miały ujawnione w dziale III ksiąg wieczystych ograniczenia sposobu korzystania z nich. Również zamieszczona w pkt 8.1 operatów karta wycen nieruchomości gruntowych nie pozwala na niebudzące wątpliwości ustalenie czy dokonując wyceny skorygowano jej wyniki tak aby szacunkiem nie objąć szkód powstałych na skutek ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W kontekście wskazanych mankamentów operatów wyjaśnić należy, że poza sporem pozostaje, iż dobór nieruchomości podobnych należy do biegłego. Powyższa okoliczność nie zwalnia jednak biegłego z obowiązku przedstawienia uzasadnienia wyjaśniającego motywy jakimi kierowano się przy doborze nieruchomości podobnych. Nieruchomość podobna w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. nie jest równoznaczna z pojęciem nieruchomości identycznej. Kwestia w tym, by rzeczoznawca należycie uzasadnił dobór tych nieruchomości, a także wykazał, że ewentualne różnice między nimi znalazły odzwierciedlenie w zastosowanych współczynnikach korygujących cenę [tak: wyrok WSA w Gdańsku z 25 sierpnia 2021 r., II SA/Gd 184/21]. W ocenie Sądu sporządzone w sprawie operaty nie czynią zadość temu wymogowi.

W świetle zidentyfikowanych powyżej mankamentów operatów za naruszające prawo należało uznać przyznanie tym opracowaniom wartości dowodowej. Przyznanie im tego rodzaju waloru w świetle reguły swobodnej oceny dowodów oraz zasady prawdy materialnej winno zostać poprzedzone co najmniej wezwaniem biegłej do usunięcia dostrzeżonych powyżej niejasności. Powtórzyć w tym miejscu należy, że twierdzenia biegłej o uwzględnieniu szkody lokalizacyjnej w ocenie cech rynkowych przyznanych wycenianym nieruchomością na podstawie zbioru nieruchomości podobnych nie korespondują z opisem analizy lokalnego rynku nieruchomości przedstawionym w pkt 7 operatów szacunkowych jak i z kartami wyceny nieruchomości gruntowych przedstawionymi w pkt 8.1 operatów. Powyższe w powiązaniu z przyjęciem zerowej wartości współczynnika SL budzi wątpliwości co do tego czy dokonując szacunku zmniejszenia wartości nieruchomości w rzeczywistości wyłączono z tego szacunku tzw. szkodę lokalizacyjną będącą następstwem ustalenia przebiegu linii elektroenergetycznej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że sporządzone w sprawie operaty zawierały niejasności, możliwe do dostrzeżenia przy ocenie wartości dowodowej operatów dokonywanej na podstawie art. 80 k.p.a. Stwierdzenie omówionych powyżej niejasności nie wymagało w szczególności wkraczania w domenę wiadomości specjalnych biegłego z zakresu szacowania wartości nieruchomości, a jedynie sprawdzenia czy sposób postępowania biegłego odpowiada dyspozycji art. 128 ust. 4 u.g.n. W realiach niniejszej sprawy organy nie wywiązały się z powyższego obowiązku, w konsekwencji czego naruszona została zasada swobodnej oceny dowodów wyrażona we wskazanych ostatnio przepisie k.p.a. jak i wyrażona w art. 7 tego aktu zasada prawdy materialnej obligująca organy do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Sąd nie podzielił przy tym argumentów skargi ukierunkowanych na podważenie prawidłowości zastosowanego przez biegłego współczynnika obniżenia wartości nieruchomości w pasie ograniczonego sposobu korzystania na skutek budowy urządzenia (Sz). Biegły uznał, że współczynnik ten należy przyjąć w wielkości 0,5.

Jak wyjaśniono w powołanym przez skarżącą w skardze wyroku NSA z 3 grudnia 2019 r., I OSK 307/18 poza zakresem badania przez organ, a następnie przez Sąd pozostają zastosowane przez biegłą współczynniki ograniczenia korzystania z nieruchomości. Weryfikacja operatu szacunkowego w tym zakresie może nastąpić w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. Weryfikacja taka może zostać poprzedzona zgłoszeniem wątpliwości autorowi opinii, który może naprawić drobne uchybienia w drodze uzupełnienia opinii, bądź też przedstawić pisemne stanowisko uzasadniające przyjęte pierwotnie stanowisko. Niezależnie od powyższego należy stwierdzić, że biegła w wyjaśnieniach z 14 września 2022 r. przekonywująco wyjaśniła, że współczynnik Sz odzwierciedla współkorzystanie nieruchomości przez właściciela infrastruktury, które nie jest faktem jednorazowym, lecz wyraża również ciągłą gotowość właściciela nieruchomości do udostępnienia gruntu w celu dokonania napraw, remontów, przeglądów czy konserwacji. Trafnie zwrócono również uwagę na to, że istnienie przebudowanej linii nie było dotychczas uregulowane prawnie. W konsekwencji w ocenie Sądu nie sposób uznać aby ustalenie współczynnika obniżenia wartości nieruchomości w wysokości 0,5 świadczyć mogło o wadliwości operatu szacunkowego możliwej do samodzielnego zidentyfikowania przez organ w ramach oceny wartości dowodowej operatu dokonywanej na podstawie art. 80 k.p.a.

Konkludując całokształt powyższych rozważań należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie odpowiadają prawu. Wydając zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia organy nie dokonały wystarczająco wnikliwej oceny wartości dowodowej operatów szacunkowych. Powyższe świadczy o zasadności zarzutu skargi podnoszącego naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Omówione powyżej mankamenty opracowań rzeczoznawcy majątkowego w ocenie Sądu budzą uzasadnione wątpliwości co ich wartości dowodowej, które powinny skłonić organy do podjęcia działań ukierunkowanych na ich rozwianie. Z uwagi na charakter stwierdzonych naruszeń prawa za przedwczesne należy uznać odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi. Rozważania w tym zakresie muszą bowiem zostać poprzedzone prawidłowym przeprowadzeniem postępowania administracyjnego, w ramach którego nastąpi wnikliwa ocena wartości dowodowej operatów jak i wyjaśnień biegłego z odniesieniem się do wszystkich zastrzeżeń stron postępowania administracyjnego.

W toku powtórnego postępowania w sprawie obowiązkiem organów będzie podjęcie działań ukierunkowanych na usunięcie omówionych powyżej wątpliwości co do zgodności opracowań biegłego z dyspozycją art. 128 ust. 4 u.g.n. Obowiązkiem organów będzie ustalenie czy dokonując szacunku na potrzeby zastosowania postanowień art. 128 ust. 4 u.g.n. aby na pewno wyłączono z szacunku szkodę będącą następstwem uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lokalizującego linię energoelektryczną na wycenianych nieruchomościach.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), orzeczono jak w pkt I. sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanego aktu. Na kwotę zasądzonych kosztów postępowania składa się: wpis od skargi w kwocie [...]zł, równowartość opłaty skarbowej od dokumentu pełnomocnictwa procesowego w kwocie [...]zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie [...]zł należne na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.).