Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3897/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 63 ust. 14 pkt 1 lit. a i pkt 3, art. 16 ust. 15 i 16
journal: Dz.U. 2019 poz 1148
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2736/19 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Zarządu Powiatu M. z dnia 19 czerwca 2019 r. nr 177/2019 w przedmiocie powołania Komisji Konkursowej w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego im. [...] w M. 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza wydanie zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa, 2. zasądza od Powiatu M. na rzecz Wojewody Mazowieckiego 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2736/19 oddalił skargę Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Zarządu Powiatu M. z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie powołania Komisji Konkursowej w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno - Wychowawczego [...] w M.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda Mazowiecki wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na poniżej określone uchwały Zarządu Powiatu M.:

- nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. w sprawie powołania przedstawicieli organu do prac Komisji Konkursowej w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno – Wychowawczego [...] w M.;

- nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. w sprawie powołania Komisji Konkursowej w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno – Wychowawczego [...] w M.;

- nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. w sprawie rozpatrzenia odwołania Związku Nauczycielstwa Polskiego Odział M.;

- nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. w sprawie zatwierdzenia konkursu na dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno – Wychowawczego [...] w M.;

- nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno – Wychowawczego [...] w M.

We wniesionej skardze zarzucono, że uchwały Zarządu M. nr [...] oraz nr [...] zostały podjęte z istotnym naruszeniem art. 63 ust. 14 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 1148 ze zm.) zwanej dalej Prawo oświatowe, poprzez nieprawidłowe ukształtowanie składu Komisji Konkursowej powołanej w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno - Wychowawczego [...] w M., tj. poprzez członkostwo w Komisji radnych Rady Powiatu M. oraz członków Zarządu Powiatu M.; uchwała [...] istotnie narusza art. 63 ust. 14 pkt 3 Prawa oświatowego, poprzez nieprawidłowe ukształtowanie składu Komisji Konkursowej, tj. poprzez członkostwo w Komisji dwóch przedstawicieli jednej z organizacji związkowych reprezentatywnych; uchwały nr [...], nr [...] i nr [...] istotnie naruszają prawo, poprzez ich podjęcie w konsekwencji sprzecznych z prawem uchwał nr [...] oraz nr [...], co oznacza podjęcie uchwał nr [...], [...] oraz nr [...] bez podstawy prawnej, co narusza art. 7 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu M. wniósł o jej oddalenie.

Zarządzeniem z dnia 21 sierpnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie połączył do łącznego rozpoznania i odrębnego rozstrzygnięcia sprawy o sygnaturach: II SA/Wa 2735/19, II SA/Wa 2736/19, II SA/Wa 2737/19, II SA/Wa 2738/19 oraz II SA/Wa 2739/19.

Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2736/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wojewody na uchwałę Zarządu Powiatu M. z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...].

W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji uznał, że z treści art. 63 ust. 14 Prawa oświatowego, art. 32 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 511 ze zm.) zwanej dalej u.s.p., jak również z rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1587) zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie regulaminu konkursu, nie wynika zakaz powołania w skład Komisji Konkursowej radnego powiatowego, jako jednego spośród przedstawicieli organu prowadzącego, o których mowa w art. 63 ust. 14 pkt 1 lit. a Prawa oświatowego. Stosując bowiem ten przepis w jego literalnym brzmieniu zarząd powiatu, jako organ prowadzący szkołę, zachowuje wpływ na wybór kandydata na stanowisko dyrektora szkoły poprzez swoich przedstawicieli. Niedopuszczalność udziału w postępowaniu konkursowym osoby piastującej funkcję organu prowadzącego szkołę nie dotyczy organu kolegialnego, ponieważ piastunem tego organu nie jest każdy z jego członków z osobna, lecz ogół jego członków działających kolegialnie przy zachowaniu wymogu kworum. Dlatego organ kolegialny może wyznaczyć swoim przedstawicielem w komisji konkursowej swojego członka, ponieważ w tym przypadku jest zachowana rozłączność funkcji organu prowadzącego szkołę od funkcji członka komisji konkursowej.

W ocenie Sądu nie doszło nadto do naruszenia art. 63 ust. 14 pkt 3 Prawa oświatowego. Art. 63 ust. 15 i 16 Prawa oświatowego zakłada proporcjonalne zwiększenie składu komisji konkursowej w przypadku większej ilości przedstawicieli związków, a tak było w przedmiotowym stanie faktycznym sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Mazowiecki, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię:

a) art. 63 ust. 14 pkt 1 lit. a Prawa oświatowego poprzez przyjęcie, że do składu komisji konkursowej powołanej w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki oświatowej prowadzonej przez powiat mogą zostać powołani jako przedstawiciele organu prowadzącego szkołę lub placówkę radni powiatowi lub członkowie zarządu powiatu, z uwagi na to, że z przepisów Prawa oświatowego i rozporządzenia nie wynika zakaz powoływania radnych powiatowych w skład komisji a w przypadku członków zarządu powiatu niedopuszczalność udziału w postępowaniu konkursowym osoby piastującej funkcję organu prowadzącego szkołę nie dotyczy organu kolegialnego, ponieważ piastunem tego organu nie jest każdy z jego członków z osobna lecz ogół jego członków działających kolegialnie przy zachowaniu wymogu kworum, więc zachowana jest rozłączność funkcji organu prowadzącego szkołę od funkcji członka komisji konkursowej, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu powinna prowadzić do wniosku, że w skład komisji konkursowej nie może wejść jako przedstawiciel organu prowadzącego ani piastun organu (przy czym nie należy czynić rozróżnienia między organem monokratycznym, jakim jest wójt i w takim przypadku uznać, że nie może on być członkiem komisji konkursowej a organami kolegialnymi - zarządami powiatu i województwa i w ich wypadku zgodzić się na uczestnictwo członków organu prowadzącego w komisji konkursowej jako jednocześnie przedstawicieli tego organu) ani też przedstawiciel innego organu lub podmiotu, w tym radny organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego (radny powiatowy), z uwagi na fakt, że art. 63 ust. 14 pkt 1 lit. a Prawa oświatowego jednoznacznie wskazuje na rozłączność składu komisji konkursowej oraz organu prowadzącego, poprzez posłużenie się pojęciem "przedstawiciela organu prowadzącego", zaś przepisy ustrojowe, w tym art. 169 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) oraz art. 12, art. 16, art. 23, art. 26, art. 32 u.s.p. wprowadzają zasadę rozdziału organu stanowiącego i wykonawczego powiatu, co determinuje zakaz powołania radnego powiatowego i członka zarządu powiatu do komisji konkursowej, która to wykładnia znajduje odzwierciedlenie w doktrynie prawa oraz utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, przytoczonym przez organ nadzoru w skardze na uchwały zarządu powiatu, w tym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt: I OSK 324/13, I OSK 490/14, I OSK 369/15, I OSK 313/19);

b) art. 63 ust. 14 pkt 3 Prawa oświatowego poprzez przyjęcie, że do składu komisji konkursowej powołanej w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki oświatowej można powołać po więcej niż jednym przedstawicielu organizacji związkowej reprezentatywnej, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu powinna prowadzić do wniosku, że jest możliwe powołanie jedynie po jednym przedstawicielu danej organizacji związkowej reprezentatywnej, co wyraźnie wynika z literalnego brzmienia art. 63 ust. 14 pkt 3 Prawa oświatowego;

c) art. 63 ust. 15 i 16 Prawa oświatowego poprzez przyjęcie, że przewidziana w tych przepisach możliwość proporcjonalnego zwiększenia składu komisji konkursowej w przypadku większej ilości przedstawicieli organizacji związkowych oznacza możliwość powoływania do składu komisji konkursowej, wbrew brzmieniu przepisu art. 63 ust. 14 pkt 3 Prawa oświatowego, po więcej niż jednym przedstawicielu organizacji związkowej reprezentatywnej, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu powinna prowadzić do wniosku, że jest możliwe powołanie jedynie po jednym przedstawicielu organizacji związkowej reprezentatywnej, a art. 63 ust. 16 nie uchyla reguły jednego przedstawiciela organizacji związkowych reprezentatywnych, określonej w art. 63 ust. 14 pkt 3 Prawa oświatowego;

2) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia:

a) art. 3 § 1 i § 2 pkt 6, art. 133 § 1 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe, nieznajdujące oparcia w aktach sprawy ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie go za podstawę rozstrzygnięcia poprzez:

- pominięcie przez Sąd w swoich rozważaniach wątku dotyczącego argumentów Wojewody Mazowieckiego dotyczących zakazu członkostwa radnych powiatowych w komisji konkursowej (w tym pojęcia piastuna organu, przedstawiciela organu) wynikających z przytoczonych unormowań Konstytucji oraz ustawy o samorządzie powiatowym, poprzez sprowadzenie go do lakonicznego stwierdzenia o braku zakazu członkostwa radnego w komisji konkursowej, w przytoczonych w uzasadnieniu do wyroku przepisach art. 63 ust. 14 Prawa oświatowego, art. 32 u.s.p. oraz rozporządzenia w sprawie regulaminu konkursu,

- nie odniesienie się przez Sąd do wszystkich argumentów skargi prezentowanych przez Wojewodę Mazowieckiego (orzecznictwa w zakresie uczestnictwa członków zarządu powiatu w komisji konkursowej, obowiązku unieważnienia konkursu przez organ prowadzący w razie stwierdzenia innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu na podstawie § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia w sprawie regulaminu konkursu) oraz pominięcie oceny zasadności zarzutów podniesionych w skardze, dotyczących reprezentatywnych organizacji związkowych, w tym w związku z wykładnią tego pojęcia zawartą w art. 63 ust. 14 pkt 3 Prawa oświatowego w związku z art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 2014 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2232, z późn. zm.), a co za tym idzie nie dokonanie rzetelnej oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały Zarządu Powiatu, niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, poprzestanie na stwierdzeniu, że zarzut należy uznać za nieuzasadniony, podczas gdy obowiązek zwięzłego przedstawienia sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 P.p.s.a obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem, w konsekwencji przyjęcie stanu faktycznego ustalonego przez Zarząd Powiatu, bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (z uwzględnieniem stanowiska obu stron) i bez jego właściwej oceny, podczas gdy na podstawie art. 133 § 1 P.p.s.a Sąd ma obowiązek wydać wyrok na podstawie akt sprawy,

- które to ustalenia mogły mieć istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia poprzez to, że skutkowały przyjęciem, iż skarżona uchwała Zarządu Powiatu jest zgodna z prawem a w konsekwencji oddaleniem skargi;

b) art. 147 P.p.s.a. w związku z art. 82 ust. 2 u.s.p., poprzez nie stwierdzenie niezgodności z prawem skarżonej uchwały w sytuacji, gdy uchwała zarządu powiatu istotnie narusza prawo i istnieją podstawy do przyjęcia, że została wydana z naruszeniem prawa;

c) art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na uchwałę zarządu powiatu pomimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia z uwagi na sprzeczność uchwały z prawem.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały Zarządu Powiatu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sadem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.

Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie podniosła zarzut zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W pierwszej kolejności zostanie rozpoznany zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, możliwe jest zbadanie zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania obejmujących art. 3 § 1 i § 2 pkt 6 P.p.s.a., art. 133 § 1 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy polegający na nieprawidłowym i nieznajdującym oparcia w aktach sprawy ustaleniu stanu faktycznego sprawy przyjętym za podstawę rozstrzygnięcia.

Art. 3 § 1 P.p.s.a. jest przepisem ogólnym o charakterze kompetencyjnym stanowiącym, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Norma ta określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Art. 3 P.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych wskazanego przepisu nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r. sygn. akt I OSK 266/08). Naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, jak to ma miejsce w realiach niniejszej sprawy, nie oznacza naruszenia tego przepisu (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 635/16; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1636/11).

Nie został także naruszony art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., zgodnie z którym kontroli sądu administracyjnego podlegają także akty organów samorządu terytorialnego nie mające charakteru aktów prawa miejscowego. Uchwała Zarządu Powiatu M. z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie powołania Komisji Konkursowej w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno - Wychowawczego [...] w M. nie jest aktem prawa miejscowego i legalność jej podjęcia została skontrolowana przez Sąd pierwszej instancji.

Niezasadnym jest zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 133 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" o jakim mowa w art. 133 § 1 P.p.s.a., oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Aktami sprawy w rozumieniu tego przepisu są zarówno akta sądowe jak i przestawione sądowi akta organu prowadzącego sprawę (M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wydanie 3, Warszawa 2015, str. 567-569). Naruszenie zasady określonej w art. 133 § 1 P.p.s.a. może stanowić w ramach art. 174 pkt 2 P.p.s.a. usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na: 1) oddaleniu skargi mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a. i 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 22 marca 2017 r. sygn. akt II GSK 1957/15; wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2970/15). Żadna z powyższych sytuacji w niniejszej sprawie nie zachodzi. Strona wnosząca skargę kasacyjną powyższych okoliczności nie wykazała.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd.

Zaskarżony wyrok wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a. Zawiera także wyjaśnienie podstaw prawnych rozstrzygnięcia, a w tym wykładnię art. 63 ust. 14 pkt 1 lit. a i pkt 3 Prawa oświatowego, art. 32 ust. 1 u.s.p., art. 63 ust. 1 i 3 Prawa oświatowego oraz art. 63 ust. 15 i 16 ww. ustawy. Okoliczność, że wykładni tej nie podziela w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie oznacza naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Ocena zaś, czy przedstawiona wykładnia jest prawidłowa lub nieprawidłowa nie może być przedmiotem kontroli na podstawie tego przepisu.

Zasadne są natomiast zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego.

Trafnie podnosi w skardze kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 63 ust. 14 pkt 3 Prawa oświatowego polegającej na przyjęciu, że do składu komisji konkursowej powołanej w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki oświatowej można powołać po więcej niż jednym przedstawicielu tej samej organizacji związkowej reprezentatywnej, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu powinna prowadzić do wniosku, że jest możliwe powołanie jedynie po jednym przedstawicielu danej organizacji związkowej reprezentatywnej, co wyraźnie wynika z literalnego brzmienia art. 63 ust. 14 pkt 3 Prawa oświatowego.

Zgodnie z powołanym art. 63 ust. 14 pkt 3 Prawa oświatowego w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową w składzie obejmującym po jednym przedstawicielu organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego, wyłonionym spośród członków ich jednostek organizacyjnych albo jednostek organizacyjnych organizacji związkowych wchodzących w skład reprezentatywnych organizacji związkowych zrzeszających nauczycieli, obejmujących swoim zakresem działania szkołę lub placówkę, w której konkurs się odbywa.

Przepis ten odwołuje się do pojęcia "reprezentatywna organizacja związkowa", a pojęcie to zostało zdefiniowane w art. 23 ust. 2 ustawy o Radzie Dialogu Społecznego zgodnie z którym jako ogólnokrajowe związki zawodowe, ogólnokrajowe zrzeszenia (federacje) związków zawodowych i ogólnokrajowe organizacje międzyzwiązkowe (konfederacje), które spełniają łącznie następujące kryteria:

1) zrzeszają więcej niż 300 000 członków będących osobami wykonującymi pracę zarobkową, o których mowa w art. 11 pkt 1 ustawy o związkach zawodowych,

2) działają w podmiotach gospodarki narodowej, których podstawowy rodzaj działalności jest określony w więcej niż w połowie sekcji Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), o której mowa w przepisach o statystyce publicznej.

Reprezentatywnymi związkami zawodowymi, spełniającymi wskazane powyżej warunki są: Niezależny Samorządny Związek Zawodowy "Solidarność" (NSZZ "Solidarność"), Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych (OPZZ) oraz Forum Związków Zawodowych (FZZ).

Nie budzi wątpliwości, że w komisji konkursowej powinni znaleźć się przedstawiciele wszystkich organizacji związkowych, których działanie obejmuje placówkę, w której przeprowadzany jest konkurs i to nawet wtedy, gdy członkowie takiej organizacji nie są zatrudnieni w tej placówce.

Okoliczność, w której z tej samej organizacji związkowej reprezentatywnej w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego wyznaczeni zostali dwaj jej przedstawiciele zamiast jednego stanowi istotne naruszenie art. 63 ust. 14 pkt 3 Prawa oświatowego.

Zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 63 ust. 15 i 16 Prawa oświatowego polegającej na przyjęciu, że przewidziana w tych przepisach możliwość proporcjonalnego zwiększenia składu komisji konkursowej w przypadku większej ilości przedstawicieli organizacji związkowych oznacza możliwość powoływania do składu komisji konkursowej, wbrew brzmieniu przepisu art. 63 ust. 14 pkt 3 Prawa oświatowego po więcej niż jednym przedstawicielu organizacji związkowej reprezentatywnej, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów powinna prowadzić do wniosku, że jest możliwe powołanie jedynie po jednym przedstawicielu organizacji związkowej reprezentatywnej, a art. 63 ust. 16 nie uchyla reguły jednego przedstawiciela organizacji związkowych reprezentatywnych, określonej w art. 63 ust. 14 pkt 3 Prawa oświatowego.

Zgodnie z art. 63 ust. 15 ww. ustawy łączna liczba przedstawicieli organów o których mowa w ust. 14 pkt 1 Prawa oświatowego nie może być mniejsza niż łączna liczba przedstawicieli, o których mowa w ust. 14 pkt 2 i 3 tej ustawy. Nieprawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że art. 63 ust. 15 Prawa oświatowego pozwala na zwiększenie liczby przedstawicieli organizacji związkowych reprezentatywnych, skoro zgodnie z tym przepisem łączna liczba przedstawicieli organu prowadzącego szkołę lub placówkę oraz organu sprawującego nadzór pedagogiczny nie może być mniejsza niż łączna liczba przedstawicieli rady pedagogicznej, rady rodziców i organizacji związkowych reprezentatywnych. Przepis ten nie upoważnia organu prowadzącego szkołę lub placówkę powołującego komisję konkursową do zwiększenia liczby przedstawicieli organizacji związkowej reprezentatywnej ponad limit wyznaczony art. 63 ust. 14 pkt 3 Prawa oświatowego.

Zgodnie z art. 63 ust. 16 Prawa oświatowego w przypadku, gdy w składzie komisji konkursowej łączna liczba przedstawicieli organu prowadzącego szkołę lub placówkę oraz organu sprawującego nadzór pedagogiczny byłaby mniejsza niż łączna liczba pozostałych przedstawicieli wyznaczonych zgodnie z art. 63 ust. 14 pkt 2 i 3 tej ustawy, to liczbę przedstawicieli organu prowadzącego szkołę lub placówkę oraz organu sprawującego nadzór pedagogiczny zwiększa się proporcjonalnie tak, aby ich łączna liczba nie była mniejsza niż łączna liczba pozostałych przedstawicieli przy uwzględnieniu udziału przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny w liczbie równej liczbie przedstawicieli organu prowadzącego szkołę lub placówkę. Powołany przepis, jak trafnie wskazała strona skarżąca kasacyjnie, umożliwia jedynie zwiększenie liczby przedstawicieli organu prowadzącego szkołę lub placówkę oraz organu sprawującego nadzór pedagogiczny, a nie przedstawicieli organizacji związkowych reprezentatywnych ponad limit wyznaczony w art. 63 ust. 14 pkt 3 Prawa oświatowego.

Zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 63 ust. 14 pkt 1 lit. a Prawa oświatowego polegającej na przyjęciu, że do składu komisji konkursowej powołanej w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki oświatowej prowadzonej przez powiat mogą zostać powołani jako przedstawiciele organu prowadzącego szkołę lub placówkę radni powiatowi lub członkowie zarządu powiatu, mimo że prawidłowa wykładnia ww. przepisu prowadzi do wniosku, że w skład komisji konkursowej nie może wejść jako przedstawiciel organu prowadzącego ani piastun organu prowadzącego szkołę lub placówkę, a art. 63 ust. 14 pkt 1 lit. a Prawa oświatowego jednoznacznie wskazuje na rozłączność składu komisji konkursowej oraz organu prowadzącego, poprzez posłużenie się pojęciem "przedstawiciela organu prowadzącego", a ponadto przepisy ustrojowe, w tym art. 169 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 12, art. 16, art. 23, art. 26 i art. 32 u.s.p. wprowadzają zasadę rozdziału organu stanowiącego i wykonawczego powiatu, co determinuje zakaz powołania radnego powiatowego.

Organ wykonawczy powiatu nie może wyznaczyć do składu komisji konkursowej radnego rady powiatu.

Zgodnie z art. 63 ust. 14 pkt 1 lit. a Prawa oświatowego organ prowadzący szkołę lub placówkę, którym w tej sprawie jest Zarząd Powiatu M., wyznacza trzech swoich przedstawicieli.

Przedstawiciel organu prowadzącego szkołę to osoba działająca w imieniu i na rzecz tego organu, tj. organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego. Radny nie jest ani pracownikiem jednostki obsługującej organ wykonawczy, ani też przełożonym radnego nie może być organ wykonawczy. Radny wchodzi w skład organu stanowiącego, który dysponuje organem wykonawczym, co wprost wynika z art. 3 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. W przypadku powiatu owo dysponowanie obejmuje zarówno powoływanie danych osób do składu zarządu, odwoływanie ich ze składu zarządu, określanie wysokości wynagrodzenia zarządowi powiatu oraz podejmowanie szeregu innych uchwał wyznaczających zakres i kierunek działania organu wykonawczego. Ponadto rada powiatu jest organem kontrolującym zarząd powiatu (art. 16 ust. 1 u.s.p.), kontrolującym prawidłowość wykonywania zadań publicznych przez ten zarząd, w tym również zadań oświatowych. Tym samym nie ma możliwości, aby radny, który z jednej strony kontroluje zarząd powiatu czy to pośrednio poprzez udział w składzie komisji rewizyjnej, czy też biorąc udział w podejmowaniu uchwał kontrolnych wobec zarządu (art. 12 pkt 3-6a, art. 16, art. 16a, art. 17 u.s.p.), a z drugiej strony posiadający prawo do samodzielnego uzyskiwania informacji i materiałów oraz wglądu w działalność m.in. starostwa powiatowego (art. 21 ust. 2a u.s.p.), mógł być jednocześnie podporządkowany zarządowi powiatu wykonując jakiekolwiek zadania publiczne jako przedstawiciel tego zarządu. Pogląd co do niedopuszczalności wyznaczania radnego przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego do składu komisji konkursowej powoływanej celem wyłonienia kandydata na dyrektora szkoły lub placówki jest szeroko akceptowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 313/19; prawomocny wyrok WSA w Opolu z 17 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Op 370/19; prawomocny wyrok WSA w Opolu z 30 września 2020 r. sygn. akt II SA/Op 389/19; prawomocny wyrok WSA w Gdańsku z 26 stycznia 2023 r. sygn. akt III SA/Gd 713/22; prawomocny wyrok WSA w Lublinie z 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III SA/Lu 346/20; wyrok NSA z 14 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 324/13; wyrok NSA z 25 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 828/14). Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie pogląd ten podtrzymuje.

Zasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 63 ust. 14 pkt 1 lit. a Prawa oświatowego polegającej na przyjęciu, że do składu komisji konkursowej powołanej w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki oświatowej prowadzonej przez powiat mogą zostać powołani jako przedstawiciele organu prowadzącego szkołę lub placówkę członkowie zarządu powiatu.

Zgodnie z art. 63 ust. 3 Prawa oświatowego kandydata na stanowisko dyrektora szkoły wyłania się w drodze konkursu. Art. 63 ust. 14 ww. ustawy wymienia skład komisji - liczbę i osoby, które mogą być powołane przez organ prowadzący szkołę lub placówkę. W punkcie pierwszym litera a ww. przepisu ustawodawca zobowiązał organ prowadzący szkołę lub placówkę do powołania do składu komisji konkursowej trzech przedstawicieli tego organu. Zarząd Powiatu M. w skład komisji konkursowej do przeprowadzenia postępowania w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego [...] w M. powołał jako swoich przedstawicieli dwóch członków tego Zarządu. Wojewoda Mazowiecki takie działanie Zarządu uznaje za naruszające ww. przepis, podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie stwierdził tego naruszenia.

Kwestia dopuszczalności powołania do składu komisji konkursowej członków zarządu powiatu w przypadku, gdy ten sam zarząd powiatu jest organem prowadzącym szkołę lub placówkę była już przedmiotem oceny sądów administracyjnych. Mimo braku w tym zakresie pełnej jednolitości poglądów orzeczniczych, przeważa stanowisko niedopuszczające do skutecznego wyznaczenia przez zarząd powiatu swoich członków do tak powoływanych komisji konkursowych (por. wyrok NSA z 26 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 369/15; prawomocny wyrok WSA w Lublinie z 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III SA/Lu 346/20).

NSA w wyroku z 14 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 324/13 wyjaśnił, iż pod pojęciem organ administracji publicznej należy rozumieć element (jednostkę) struktury organizacyjnej podmiotu realizującego zadania z zakresu administracji publicznej, posiadający swój substrat osobowy w postaci osoby lub osób piastujących funkcję takiego organu, którego działania i zaniechania przypisywane są danemu podmiotowi (np. jednostce samorządu terytorialnego), jako dokonywane w jego imieniu i na jego rzecz.

Nie budzi wątpliwości, że z takiego rozumienia organu administracji wynika, iż piastun organu nie jest jego przedstawicielem. Przedstawicielem danego organu będzie osoba, która zostanie upoważniona przez piastuna organu do załatwiania (prowadzenia) określonego rodzaju spraw w jego imieniu i na jego rzecz.

Zarząd powiatu jako organ prowadzący szkołę nie może powołać członków tego zarządu do składu komisji, ponieważ organ ten powołuje swoich przedstawicieli do tej komisji. Osoby wchodzące w skład zarządu powiatu nawet wykonujący pewne funkcje pojedynczo występują jako członkowie zarządu powiatu. Zarząd powiatu ogłasza konkurs na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki oświatowej i powołuje skład komisji konkursowej, a następnie kontroluje przeprowadzony konkurs mając możliwość jego unieważnienia w przypadku stwierdzenia, że komisja konkursowa naruszyła zasady lub tryb procedowania określone w § 8 ust. 2 pkt 1-4 rozporządzenia w sprawie regulaminu konkursu.

Tym samym w zakresie powoływania dyrektora szkoły zarząd powiatu jest organem prowadzącym szkołę na szczeblu powiatu i z racji tej funkcji podejmuje przede wszystkim czynności organizacyjne (powołanie komisji konkursowej), kontrolne (kontrola jej pracy w zakresie oceny przebiegu samego konkursu) oraz osobowe (powołanie wybranego kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki). Jeżeli członek zarządu zasiadałby w komisji konkursowej to sam zarząd powiatu kontrolując działania takiej komisji w istocie kontrolowałby członków tego zarządu. Członkowie takiego zarządu działaliby w roli podwójnej – z jednej strony jako członkowie komisji konkursowej, a z drugiej jako członkowie organu uprawnionego do kontroli prac tej komisji (tj. zarządu powiatu). Dopuszczenie do takiej sytuacji zniweczyłoby sens sprawowania kontroli zarządu powiatu nad komisją konkursową. O ile członkowie komisji konkursowej wybierają merytorycznie najlepszego kandydata w oparciu m.in. o zadawane kandydatom pytania lub przedstawiane przez kandydatów wizje funkcjonowania i rozwoju danej szkoły lub placówki, o tyle przesłanki oceny działalności komisji konkursowej określone zostały w powołanym § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie regulaminu konkursu.

Przesłanki te nie pozwalają na kontrolę najistotniejszej części prac komisji konkursowej, jaką jest merytoryczna ocena każdego z kandydatów oraz tajne głosowanie nad kandydatami (§ 5 ust. 2 i § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia). Tym samym w przypadku, gdyby członkowie zarządu powiatu mogli zasiadać w składzie takiej komisji, to wówczas kontrolując na podstawie § 8 ww. rozporządzenia prace tejże komisji mogliby kierować się także zakresem akceptacji stanowiska wyrażanego przez nich w czasie prac samej komisji.

Nie ma także istotniejszego znaczenia, czy w składzie komisji konkursowej bierze udział większość członków zarządu powiatu, czy też mniejsza liczba tych członków. Przykładowo, jeżeli z 5-osobowego składu zarządu dwóch jego członków zostanie oddelegowanych do komisji konkursowej, to w sytuacji posiedzenia takiego zarządu, którego przedmiotem obrad będzie kontrola prac komisji konkursowej może być obecnych trzech jego członków (kworum niezbędne do podejmowania uchwał – art. 13 ust. 1 u.s.p.) wśród których będą dwaj członkowie biorący udział w pracach takiej komisji – i wówczas członkowie zarządu biorący udział w pracach takiej komisji mając większość głosów zdecydują o wyniku kontroli.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonuje w tej sprawie abstrakcyjnych porównań liczby członków zarządu do liczby tych członków tego organu, które zostały wyznaczone do komisji konkursowej powołanej celem wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki. Podany przykład wskazuje jedynie, że nawet mniejsza liczba członków organu kolegialnego może w pewnych przypadkach wiążąco zdecydować o wyniku głosowania. Tym samym skoro ustawa Prawo oświatowe nie przewiduje żadnego limitu udziału członków kolegialnego organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego w pracach komisji konkursowej powołanej celem wyłonienia kandydata na dyrektora szkoły/placówki, to nie można takiego limitu wprowadzać. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska zajętego w orzecznictwie sądowym, zgodnie z którym niedopuszczalny jest udział członków zarządu powiatu lub zarządu województwa w komisji konkursowej tylko wtedy, gdy większość członków takiego organu została oddelegowana przez organ wykonawczy do jej składu (por. prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1824/18; wyrok NSA z 25 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 560/14; wyrok NSA z 25 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 2135/14; wyrok NSA z 26 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 369/15).

Wskazane wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny motywy i przyjęte oceny stanowią wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego i uchylenia zaskarżonego wyroku. Ponieważ sama istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, to działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Zarządu Powiatu M. z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie powołania Komisji Konkursowej w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno - Wychowawczego [...] w M..

Kontrolując zaskarżoną uchwałę Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest zasadna, ponieważ zaskarżona uchwała zawierała istotne naruszenie prawa w zakresie obejmującym art. 63 ust. 14 pkt 1 lit. a i pkt 3 oraz art. 16 ust. 15 i 16 Prawa oświatowego. Wadliwie Zarząd Powiatu M. uznał, że w skład komisji konkursowej może wchodzić radny Rady Powiatu M., dwaj członkowie Zarządu Powiatu M. oraz dwie osoby reprezentujące tą samą reprezentatywną organizację związkową. Naruszenia te mają charakter istotny w rozumieniu art. 79 ust. 1 u.s.p., tym niemniej skoro zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, a od daty jej wydania upłynął okres jednego roku, to uzasadnionym jest na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 188 P.p.s.a. i w związku z art. 193 P.p.s.a. oraz art. 82 ust. 1 u.s.p. uchylenie w punkcie pierwszym zaskarżonego wyroku i stwierdzenie wydania zaskarżonej uchwały Zarządu Powiatu M. z [...] czerwca 2019 r. nr [...] z naruszeniem prawa.

W punkcie drugim wyroku orzeczono o kosztach na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej stronie, która wniosła tę skargę należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego od organu. W związku z tym w tej sprawie należało od Powiatu M. zasądzić na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 720 złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania sądowego. Kwota ta obejmuje wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).