Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 185/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą
Powołane przepisy: article: Art. 134 ust. 1, art. 139 ust. 1  pkt 1, art. 140 ust. 1, art. 142  ust. 5 i 6, art. 149 ust. 1  pkt 7, art. 153, art. 154
journal: Dz.U. 2016 poz 1793
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.
article: Art. 7, art. 77, art. 80, art. 107  par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: Art. 145 par. 1  pkt 1  litt. a i c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Wiesław Kuśnierz Sędzia: WSA Stanisław Grzeszek (spr.) Sędzia: WSA Urszula Zięba Protokolant: Tomasz Famulski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi E. C., A. R., A. Ż. – Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej A sc. w W na decyzję Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 27 grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] 2017 r. nr [...], II. zasądza od Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz strony skarżącej koszty postępowania w kwocie 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych).


UZASADNIENIE

Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, działając na podstawie art. 139 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1938) oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (Dz. U. z 2014 r., poz. 1980 ze zm.), ogłosił postępowanie, prowadzone w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: rehabilitacja lecznicza w zakresie: fizjoterapia ambulatoryjna, na obszarze: [...] W, [...] W.

W ogłoszeniu przedmiotowego postępowania wskazano okres obowiązywania umowy od dnia 1 października 2017 r. do dnia 30 czerwca 2022 r. W ww. ogłoszeniu podano wartość zamówienia na kwotę nie większą niż 93.797,55 zł na okres rozliczeniowy przypadający od dnia 1 października 2017 r. do dnia 31 grudnia 2017 r. oraz maksymalną liczbę umów (tj. maksymalną liczbę odrębnie ocenianych miejsc udzielania świadczeń) w wymiarze: 1. W postępowaniu złożono 2 oferty przez następujące podmioty:

1. E. C., H. M., A. R., E. S., A. Ż. NZOZ A s.c. w W;

2. P. B. "B" w W.

Rozstrzygnięcie postępowania nastąpiło w dniu 15 września 2017 r. W wyniku przeprowadzonego postępowania do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w wyżej wskazanym zakresie został wybrany P. B. "B" w W.

Informacja o rozstrzygnięciu postępowania została opublikowana na tablicy ogłoszeń oraz na stronie internetowej Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia.

Od rozstrzygnięcia przedmiotowego postępowania E. C., H. M., A. R., E. S., A. Ż. NZOZ A s.c. wniosła odwołanie, które następnie uzupełniono pismem z dnia 9 października 2017 r.

W efekcie jego rozpoznania Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] 2017 r. nr [...] oddalił ww. odwołanie, nie uznając argumentów strony.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A s.c. E. C., A. R., A. Ż. podała, że niewybranie jej oferty, uniemożliwiło zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie objętym ww. postępowaniem, co w sposób oczywisty naruszyło interes prawny odwołującego.

Strona stwierdziła, że rozstrzygnięcie konkursu zostało dokonane z rażącym naruszeniem przepisów prawa, gdyż oferta "B" w W, powinna ulec odrzuceniu. Zgodnie z art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy - odrzuca się ofertę, jeżeli oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz w szczegółowych warunkach umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 2 ustawy. Dyspozycja zapisana w art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy, jest normą prawną bezwzględnie obowiązującą, co oznacza, iż nie daje ona Funduszowi uprawnienia do decydowania czy ofertę odrzucić czy też nie. W przypadku stwierdzenia przesłanek uzasadniających odrzucenie oferty, o których mowa w art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy, oferta musi być bezwzględnie odrzucona.

Strona wskazała, że kontrola wykazała m. in.: 1/ brak poręczy w toalecie dla pacjentów, 2/ brak ścianek dzielących poszczególne miejsca zabiegowe, a także 3/ obecność urządzenia wytwarzającego pole wysokiej częstotliwości w miejscu niedozwolonym (bliskość innych stanowisk).

Jednocześnie strona dodała, że nie może budzić żadnych wątpliwości, iż komisja przeprowadzając weryfikację nowego oferenta stwierdziła wskazane powyżej nieprawidłowości. Podkreślono, że w żaden sposób nie można zgodzić się Dyrektorem, że wezwanie oferenta do usunięcia wyżej wymienionych uchybień w istocie nie stanowiło uzupełnienia ofert a jedynie udzielenie wyjaśnień przez oferenta.

Spółka wskazała także, że w związku ze stwierdzeniem przez kontrolę nieprawidłowości, oferta powinna ulec odrzuceniu również, na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy, ponieważ oferent B podał w ofercie nieprawdziwe informacje, iż spełnia warunki określone w przepisach prawa oraz w szczegółowych warunkach umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, gdy faktycznie tych warunków nie spełniał. Podkreśliła również, że pomimo stwierdzonych uchybień oferta B otrzymała 43 pkt za jakość przy 35 pkt A, co przy jednakowej punktacji łącznej spowodowało wybór oferty B. Wskazano, że B udzielił pozytywnej odpowiedzi na pytanie ankietowe 1.2.1.3., że zapewnia konsultacje lekarza specjalisty w dziedzinie rehabilitacji medycznej, za co otrzymał 4, 000 pkt pomimo tego, iż w swej strukturze nie posiada gabinetu lekarskiego. Nie wyjaśnił on również w jaki inny sposób miałyby być te konsultacje udzielane. Powyższe zdaniem spółki, stanowi naruszenie zapisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 czerwca 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą zgodnie, z którym świadczenia lekarskie powinny być udzielane jedynie pomieszczeniach spełniający -wymagania określone przepisami prawa. Zgodnie z § 14 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wymagań sanitarnych" - dopuszcza się lokalizowanie pomieszczenia, w którym jest wykonywana praktyka zawodowa w lokalu mieszkalnym, pod warunkiem zapewnienia wyodrębnienia tego pomieszczenia od pomieszczeń innych użytkowników lokalu.

Niezależnie od okoliczności wskazanych powyżej, spółka wyjaśniła, że A zapewnia kompleksową opiekę medyczną. Pacjent po otrzymaniu skierowania na zabiegi od lekarza rehabilitanta trafia bezpośrednio do poradni w celu rejestracji skierowania. B w ofercie nie zakontraktował masażu leczniczego, który to masaż został zaoferowany przez A oraz spółka posiada także już ponad 35 letnie doświadczenie w udzielaniu świadczeń z zakresu fizjoterapii ambulatoryjnej, zapewnia swym pacjentom kompleksowe świadczenia zdrowotne, które udzielane są w ośrodku od wielu lat. Pacjenci od wielu lat przyzwyczajeni są do korzystania z świadczeń medycznych oferenta. Ośrodek jest największym ośrodkiem zdrowia świadczącym świadczenia rehabilitacyjne na terenie miasta W.

Strona podniosła, że oferta B została znacznie lepiej oceniona od oferty A, w kryterium jakości, co przy takiej samej ilości punktów, spowodowało, że do zawarcia umowy została wybrana oferta B.

Podkreślono nadto, że zaprzestanie udzielania świadczeń przez oferenta będzie miało bardzo negatywne skutki zdrowotne dla pacjentów (w większości osób w podeszłym wieku) którzy od wielu lat są przyzwyczajeni do korzystania ze świadczeń u oferenta.

Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia 27 grudnia 2017 r. nr [...], utrzymał decyzję z dnia [...] 2017 r. w mocy.

W pierwszej kolejności organ przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazał, że w dniu 29 czerwca 2017 r. ogłoszono przedmiotowe postępowanie konkursowe, prowadzone w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: rehabilitacja lecznicza w zakresie: fizjoterapia ambulatoryjna, na obszarze: [...] – W, [...] -W. W ogłoszeniu wskazano okres obowiązywania umowy oraz akty prawne, które zawierały m.in. wymagania określone przez Ministra Zdrowia i Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, zwanego dalej "Prezesem NFZ", w odniesieniu do oferentów przystępujących do postępowania, a także które stanowiły formalną i merytoryczną podstawę do wyboru ofert i rozstrzygnięcia postępowania konkursowego. Nadto w ogłoszeniu postępowania otwarcie ofert zostało przewidziane na dzień 19 lipca 2017 r. W postepowaniu złożono 2 oferty.

Jak wyjaśnił organ, strona do swojej oferty dołączyła oświadczenie z dnia 12 lipca 2017 r., w którym potwierdziła, że zapoznała się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz przyjmuje je do stosowania. Ponadto w przedmiotowym oświadczeniu wskazała, że "Dane przedstawione w ofercie i niniejszych oświadczeniach są zgodne ze stanem prawnym i faktycznym ".

Organ wskazał, że w toku postępowania komisja konkursowa przeprowadziła weryfikację u oferenta biorącego udział w postępowaniu tj.: P. B. "B". Zgodnie bowiem z Rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy, komisja konkursowa przeprowadza weryfikację, u oferenta, który dotychczas nie miał zawartej umowy w zakresie świadczeń stanowiących przedmiot postępowania lub z którymi rozwiązano uprzednią umowę w zakresie świadczeń stanowiących przedmiot postępowania w trybie natychmiastowym z przyczyn leżących po stronie oferenta. Jak wyjaśnił organ, przeprowadzając kontrolę oferentów, komisja dokonuje w szczególności sprawdzenia: wyposażenia w sprzęt niezbędny do przeprowadzenia procesu diagnostyczno - terapeutycznego w danym zakresie; pomieszczeń niezbędnych do wykonywania świadczeń opieki zdrowotnej z oceną warunków sanitarno - higienicznych; spełnienia wymogów w zakresie zapewnienia dostępu miejsca udzielania świadczeń opieki zdrowotnej dla osób niepełnosprawnych.

Następnie organ wskazał, że ocena ofert w przedmiotowym postępowaniu została dokonana w oparciu o rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1372) oraz rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1522 ze zm.)

Organ przytoczył treść art. 148 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i wyjaśnił, że komisja konkursowa stosując kryteria wyboru ofert wymienione ww. przepisie, dokonała szczegółowej oceny odpowiedzi ankietowych wszystkich oferentów, przyznając im punkty za poszczególne odpowiedzi ankietowe, biorąc pod uwagę stan wynikający z oferty oraz treść wyjaśnień udzielonych przez oferentów na wezwanie komisji konkursowej w związku z ujawnionymi rozbieżnościami w treści ofert. W tym miejscu przedstawił on w postaci tabeli liczbę punktów przyznanych poszczególnym oferentom za każde pytanie ankietowe z osobna, uwzględniając stan faktyczny wynikający z oferty oraz treść wyjaśnień udzielonych przez oferentów w toku postępowania w tym przedmiocie. Wyjaśnił, że ocena oferty w rankingu została wyliczona przy wsparciu systemu informatycznego na podstawie informacji zawartych w ofertach, w oparciu o kryteria oceny ofert zawarte ww. rozporządzeniu.

Jak wyjaśnił Organ, w dniu 15 września 2017 r. komisja konkursowa przeprowadziła negocjacje z oferentami. Po analizie złożonej dokumentacji, wyjaśnieniach, negocjacjach oraz przeprowadzonym rankingu końcowym, ze względu na taką samą łączną ocenę punktową obu oferentów, komisja konkursowa wybrała w rozstrzygnięciu celem zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w przedmiotowym rodzaju i zakresie ofertę o wyższej ocenie punktowej za jakość tj. ofertę P. B. "B".

Organ podkreślił, że po przeprowadzonych negocjacjach komisja konkursowa sporządza ranking końcowy przy wsparciu systemu informatycznego, w którym oferty zostają uszeregowane zgodnie z uzyskaną punktacją, malejąco. W rankingu końcowym obie złożone oferty uzyskały taką samą łączną liczbę punktów w ocenie końcowej. Komisja konkursowa w każdym postępowaniu konkursowym dokonuje wyboru oferentów w kolejności zgodnej z pozycją uzyskaną w rankingu końcowym, jednakże wybór liczby oferentów z którymi ma zostać zawarta umowa uzależniony jest od kwoty postępowania wskazanej w ogłoszeniu.

Obaj oferenci uzyskali taką sama ilość punktów, czyli 57,762 pkt i w związku z tym, do zawarcia umowy wybrany został oferent, który otrzymał 8,000 punktów więcej za kryterium Jakości.

Następnie organ odniósł się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Wskazał on początkowo, że konkurs ofert jest trybem konkurencyjnym, do zawarcia umowy komisja konkursowa wybiera oferty w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym, aż do wyczerpania łącznej wartości zamówienia określonej w ogłoszeniu określonego postępowania konkursowego. W jego ocenie, komisja konkursowa postępowała zgodnie z obowiązującymi przepisami. Rozstrzygnięcie przedmiotowego konkursu jest wyłącznie wynikiem zastosowania jednolitych i wynikających z przepisów prawa kryteriów oceny ofert, po uprzednim przeprowadzeniu negocjacji z oferentami.

Organ wyjaśnił następnie, że potwierdza, iż świadczenia z zakresu fizjoterapii ambulatoryjnej stosownie do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej (Dz. U. z dnia 12 grudnia 2013 r ze zm.) powinny być udzielane w osobnych pomieszczeniach, pozwalających na przyjmowanie w danym pomieszczeniu w jednym czasie jednego pacjenta. Świadczenie może być wykonywane, więc w jednym pomieszczeniu bez boksów - w tej sytuacji jednoczasowo w pomieszczeniu świadczenia są udzielane jednemu pacjentowi albo w osobnych pomieszczaniach (boksach) - w tej sytuacji jednoczasowo w boksie może być jeden pacjent.

W trakcie trwania przedmiotowego postępowania konkursowego, w dniu 8 sierpnia 2017 r. komisja konkursowa, za pośrednictwem 2 osobowego zespołu weryfikującego (upoważnionego przez przewodniczącą komisji konkursowej) dokonała weryfikacji oferenta. W dokumencie pn. Wynik weryfikacji oferenta wskazano, m.in., że "W miejscu znajduje się toaleta przystosowana do potrzeb osób z niepełnosprawnością ruchową (poręcz przy toalecie), brak tylko poręczy lub uchwytu przy umywalce"; "gabinet fizykoterapii- (...) Gabinet nie posiada ścianki oddzielającej stanowiska zabiegowe"; "W momencie weryfikacji w sali (gimnastycznej - przyp. organ) znajdował się aparat do diatermii krótkofalowej". Wobec powyższego, zespół weryfikujący zobowiązał oferenta do złożenia wyjaśnień obejmujących brak jednej poręczy przy umywalce oraz ścianek działowych w gabinecie fizykoterapii.

Jak wskazał organ, komisja konkursowa przyjęła wyjaśnienia oferenta dotyczące wyposażenia miejsca udzielania świadczeń odnośnie poręczy w toalecie dla pacjentów (przy umywalce), a także ścianek dzielących poszczególne miejsca zabiegowe. Podkreślił przy tym, że wezwanie do wyjaśnień nie dotyczyło zasobów wykazanych w formularzu ofertowym, tj. sprzętu wskazanego w złożonej ofercie (formularzu ofertowym), który nie może podlegać uzupełnieniu na późniejszym etapie konkursu ofert. W trakcie weryfikacji oferty podmiotu wybranego do zawarcia umowy nie stwierdzono nieprawidłowości, które powinny skutkować odrzuceniem oferty, a podmiot wybrany do zawarcia umowy spełnił warunki wymagane określone w Rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej. Organ podkreślił, że wskazany powyżej akt prawny przewiduje wymóg zainstalowania poręczy i uchwytów w węzłach sanitarnych, jednak nie wskazuje liczby poręczy i uchwytów ani miejsca ich usytuowania. Weryfikacja oferenta nie wykazała, iż poręczy i uchwytów nie było w ogóle, lecz wykazała "brak poręczy czy uchwytu przy umywalce" oraz brak "ścianki oddzielającej stanowiska zabiegowe". Oferent P. B. B niezwłocznie zainstalował poręcz oraz wykonał ścianki działowe na dowód czego przesłał do komisji konkursowej fotografie. Przesłanki w zakresie odrzucenia oferty winny być oceniane ściśle, a odrzucenie oferty z powodu opisanych braków byłoby możliwe tylko w sytuacji, gdyby w węźle sanitarnym nie było w ogóle poręczy i uchwytów. Zatem w zaistniałym stanie prawnym i faktycznym prawnym nie wystąpiła przesłanka uprawniająca komisji konkursowej do odrzucenia oferty.

Organ dodał nadto, że oferent wybrany do zawarcia umowy złożył do oferty oświadczenia stanowiące załącznik nr 3 do zarządzenia Nr [...] z zm. Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 14 marca 2017 r. W jego treści zawarte zostało oświadczenie oferenta m.in. o spełnieniu innych wymogów określonych w odrębnych przepisach dla podmiotów udzielających świadczenia opieki zdrowotnej, jak również, że posiada tytuł prawny do korzystania m.in. z: sprzętu i aparatury medycznej stanowiącej ich wyposażenie, będzie wykonywał świadczenia objęte umową z oddziałem wojewódzkim Narodowego Funduszu Zdrowia w lokalach i pomieszczeniach oraz przy pomocy sprzętu i aparatury wyżej wymienionego oraz że dane przedstawione w ofercie i przedmiotowych oświadczeniach są zgodne ze stanem prawnym i faktycznym.

Dyrektor odnosząc się do zarzutu udzielania przez B pozytywnej odpowiedzi na pytanie 1.2.1.3. Zapewnienie konsultacji lekarza specjalisty w dziedzinie rehabilitacji medycznej, pomimo tego, że w swoje strukturze nie posiada on gabinetu lekarskiego, wskazał, iż zgodnie z opinią Departamentu Analiz i Strategii Ministerstwa Zdrowia z dnia 13 czerwca 2017 r. oferent ubiegający się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej samodzielnie podejmuje decyzję w zakresie spełniania warunków dodatkowo ocenianych i to na oferencie ciąży obowiązek spełnienia takich warunków. Z kolei przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1372 ze zm.) umożliwiły oferentowi prawo wyboru formy zabezpieczenia konsultacji lekarskich.

Końcowo organ odniósł się do kryterium Jakości, w którym to oferta spółki została oceniona niżej, niż oferta wybrana do zawarcia umowy. Podkreślił, że różnica punktów w ww. kryterium, była czynnikiem, który zadecydował o rozstrzygnięciu przedmiotowego postępowania. Obaj oferenci uzyskali taką sama ilość punktów, czyli 57,762 punktów. Zgodnie z § 9 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2016 r., póz. 1372 ze zm.) w przypadku uzyskania jednakowej łącznej oceny oferty przez co najmniej dwóch oferentów kryterium różnicującym oferty stanowi ocena uzyskana w kolejności według następujących kryteriów: jakość, kompleksowość, dostępność, ciągłość oraz cena. W związku z powyższym, do zawarcia umowy wybrany został oferent, który otrzymał 8,000 punktów więcej od odwołującej za kryterium Jakości.

Organ wyjaśnił, że na kryterium Jakości składa się potencjał wykazany przez oferentów m. in.: personel, sprzęt, posiadane certyfikaty, odpowiedzi udzielone na pytania ankietowe. Oferta złożona przez NZOZ A s.c. otrzymała mniejszą ilość punktów za kryterium Jakość bowiem oferent wybrany do zawarcia umowy udzielił pozytywnych odpowiedzi ankietowych m.in. na dodatkowe pytania ankietowe dotyczące personelu i sprzętu.

Jak podkreślił organ, oferta spółki spełniała wprawdzie wymagane warunki, natomiast po negocjacjach, które stanowią część niejawną postępowania, sporządzono ranking końcowy, gdzie oferta strony uplasowała się w rankingu końcowym na 2 pozycji, a do zawarcia umów ww. postępowania wybrano oferenta, posiadającego potencjał wykonawczy, który pozwolił na wyczerpanie wartości ogłoszonego postępowania.

Nawiązując do stwierdzenia spółki dotyczącego zmniejszenia dostępności do świadczeń w związku z niewybraniem jej do zawarcia umowy, organ wskazał, że oferta podmiotu wybranego do, zawarcia umowy zabezpiecza liczbę świadczeń dla pacjentów całego obszaru: [...] W, [...] W zgodnie z ogłoszonym postępowaniem.

Reasumując, przyczyną niewybrania oferty strony było uzyskanie przez nią zbyt małej ilości punktów w końcowym rankingu.

W skardze do Wojewódzkiego Administracyjnego w Krakowie E. C., A. R., A. Ż. Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej A s.c. w W, zarzuciła naruszenie:

- art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy, zgodnie z którym odrzuca się ofertę, jeżeli oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz w szczegółowych warunkach umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 2 ustawy, poprzez nie odrzucenie zwycięskiej oferty pomimo stwierdzenia, iż nie spełnia ona wymaganych warunków. Dyspozycja zapisana w art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy, jest normą prawną bezwzględnie obowiązującą, co oznacza, iż nie daje ona Funduszowi uprawnienia do decydowania czy ofertę odrzucić czy też nie. W przypadku stwierdzenia przesłanek uzasadniających odrzucenie oferty, o których mowa art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy, oferta musi być bezwzględnie odrzucona,

- 149 ust. 1 pkt 2 ustawy, zgodnie, z którym odrzuca się ofertę zawierającą nieprawdziwe informacje, ponieważ oferent "B" podał w ofercie nieprawdziwe informacje, że spełnia warunki określone w przepisach prawa oraz w szczegółowych warunkach umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, gdy faktycznie tych warunków nie spełniał, a okoliczność ta została potwierdzona w trakcie kontroli przeprowadzonej przez NFZ,

- zasady równego traktowania świadczeniodawców, zapisanej w art. 134 ust. 1 i 2 ustawy, zgodnie z którą Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej udostępniane są świadczeniodawcom na takich samych zasadach.

W związku z powyższymi zarzutami strona skarżącą wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i uwzględnienie w całości odwołania skarżącej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji, utrzymanej nią w mocy decyzji organu l instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto spółka wniosła o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów procesowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Kompetencje wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględniając powyższe kryteria Sąd orzekający w sprawie uznał, że skarga podlega uwzględnieniu, bowiem zaskarżona decyzja Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 27 grudnia 2017 r. i poprzedzająca jej wydanie decyzja tego organu z dnia 15 listopada 2017 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego i prawa materialnego, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Zakwestionowane przez skarżącą spółkę rozstrzygnięcie o zawarciu umów na świadczenia opieki zdrowotnej w rodzaju: rehabilitacja lecznicza, w zakresie: fizjoterapia ambulatoryjna na obszarze [...] W i [...] W, zapadło po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert na podstawie art. 139 ust. 1 pkt 1 i nast. ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1793 ze zm., powoływanej dalej jako "ustawa o świadczeniach"). Zasady prowadzenia tego postępowania wynikają również z przepisów wykonawczych do ww. regulacji, w tym m.in. z rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1522 ze zm., zwanym dalej "rozporządzeniem rehabilitacyjnym"), a także z zarządzenia Prezesa NFZ Nr [...] z dnia 30 grudnia 2016 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzajach rehabilitacja lecznicza oraz programy zdrowotne w zakresie - leczenie dzieci i dorosłych ze śpiączką oraz zarządzenia Prezesa NFZ Nr [...] z dnia 14 marca 2017 r. w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zwanym dalej "warunkami postępowania". Wskazane zarządzenia jako akty prawa wewnętrznego dookreślają w dozwolonym przez ustawę obszarze zasady, na jakich prowadzone jest postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami i współtworzą - wraz z przepisami ustawy oraz ww. aktami wykonawczymi - procedurę mającą na celu wyłonienie świadczeniodawców świadczeń opieki zdrowotnej, wiążąc rozstrzygające w sprawie organy jak i w równym stopniu przystępujące do postępowania podmioty.

W konkursie zostały złożone dwie oferty. Jedna przez stronę skarżącą (tj. E. C., H. M., A. R., E. S., A. Ż. NZOZ A s.c. w W. Druga przez P. B. "B" w W. W wyniku przeprowadzonego postępowania konkursowego do zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w wyżej opisanym zakresie został wybrany P. B. "B" w W. Jak wynika z dokumentacji konkursowej obie oferty uzyskały taką samą łączną ilość punktów, czyli 57,762 pkt i w związku z tym do zawarcia umowy wybrano ofertę, która uzyskała więcej punktów za jakość tj. ofertę P. B., która w tej kategorii otrzymała 43 pkt, przy 35 pkt otrzymanych przez stronę skarżącą.

Jak stanowi art. 139 ust. 1 ustawy o świadczeniach, zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej następuje po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert (pkt 1) albo w trybie rokowań (pkt 2). W celu przeprowadzenia postępowania w trybie konkursu ofert Narodowy Fundusz Zdrowia (NFZ) zamieszcza ogłoszenie, które zgodnie z art. 139 ust. 3 ustawy zawiera m.in. nazwę i adres siedziby zamawiającego, określenie wartości przedmiotu zaskarżenia, wymagane kwalifikacje zawodowe i techniczne świadczeniodawców, określenie obszaru terytorialnego. Prezes NFZ, stosownie do art. 146 ustawy o świadczeniach określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielnie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców. Przedmiot zamówienia opisuje się w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wszystkie wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty (art. 140 ust. 1 ustawy o świadczeniach). Kryteria oceny ofert są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania (art. 147 ustawy o świadczeniach).

Przypomnieć też warto, że konkurs ofert składa się z części jawnej i niejawnej, w której komisja może wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, nie dokonać wyboru żadnej oferty, może też przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej i ich ceny (art. 142 ust. 5 i 6 ustawy o świadczeniach). Zgodnie z art. 148 ustawy o świadczeniach, porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności: ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją (pkt 1); a także ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów (pkt 2). W sytuacji, gdy oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu wówczas komisja konkursowa odrzuca ofertę (art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy). Odrzuca się również ofertę zawierającą nieprawdziwe informacje (art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach).

Podkreślić w tym miejscu należy, że wypełnienie przez oferenta warunków musi rzecz jasna znaleźć wyraz w złożonej ofercie i nie może podlegać uzupełnieniu na późniejszych etapach konkursu ofert. Powyższe znajduje swoje uzasadnienie w treści m.in. art. 142 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach, który stanowi, że w części jawnej konkursu komisja w obecności oferentów otwiera koperty z ofertami i ustala, które z nich spełniają warunki, o których mowa w art. 146 pkt 3 tej ustawy. Warto zwrócić też uwagę na treść § 18 ust. 4 zarządzenia Nr [...] Prezesa NFZ z dnia 14 marca 2017 r., który stanowi, że po upływie terminu składania ofert oferent jest związany ofertą do czasu rozstrzygnięcia postępowania. Oznacza to, że treść oferty wyznaczają wyłącznie zawarte w niej dane - dokumenty i złożone przez świadczeniodawcę oświadczenia - które w dacie otwarcia ofert nie mogą zostać przez oferenta zamienione, skorygowane czy uzupełnione. W konkursie o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej konkurują ze sobą bowiem nie oferenci, lecz złożone przez nich oferty, których treść wyznaczają wyłącznie zawarte w nich dane, a więc dokumenty i złożone przez świadczeniodawcę oświadczenia. Zatem przeprowadzana w części jawnej konkursu ocena ofert dokonywana jest wyłącznie w oparciu o wszystkie zawarte w nich dane, niepodlegające późniejszemu uzupełnieniu czy korekcie (z zastrzeżeniem art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach). Pogląd o niedopuszczalności zmian (korekt) warunków oferty objętych pytaniami ankietowymi po upływie terminu do składania ofert jest utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sąd w składzie obecnym w pełni ten pogląd podziela (por. wyroki NSA: z 8 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1489/12; z 30 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1539/12; 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1288/15 i z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 1908/15). Dokonując z kolei rozwinięcia powyższego stanowiska należy dojść do wniosku, że złożone w ofercie oświadczenia nie mogą być, po upływie terminu do składania ofert, skorygowane nie tylko przez samych oferentów, ale i przez komisję konkursową.

Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami jest co do zasady dwufazowe. Konkurs ofert w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, zasadniczo kończy całość postępowania, jeżeli żaden z jego uczestników nie skorzysta ze środka wymienionego w art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, to jest odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania. Jeżeli którykolwiek z uczestników postępowania złoży odwołanie, rozpoczyna się faza administracyjna postępowania. Należy podkreślić, że postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, prowadzone na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 15 listopada 2006 r., sygn. akt II GSK 186/06).

Sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń staje się sprawą administracyjną dopiero z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę w trybie art. 154 ustawy o świadczeniach odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy. Należy zatem przyjąć, że dopiero odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania otwiera drogę postępowania administracyjnego, do którego zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie nie wyłączonym przez przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Odwołanie należy zatem oceniać w kategoriach wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne.

Jak stanowi art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i art. 154 ustawy o świadczeniach.

Zasady, o których mowa w powyższym przepisie, to wynikające z art. 134 ustawy o świadczeniach równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz prowadzenie postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej powinny być udostępniane świadczeniodawcom na takich samych zasadach. Zgodnie z art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach w części niejawnej konkursu ofert komisja może wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, które zapewniają ciągłość udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej, kompleksowość udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej i ich dostępność oraz przedstawiają najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia.

Z treści powołanego wyżej art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika, że środki odwoławcze, o których mowa w art. 153 i art. 154 tej ustawy przysługują wówczas, gdy interes prawny świadczeniodawcy biorącego udział w postępowaniu doznał uszczerbku w wyniku naruszenia zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Zatem celem procedury uruchamianej wskutek wniesienia odwołania jest weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej fazie postępowania (niebędącego postępowaniem administracyjnym) nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. Do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może dojść wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie usług. Takie ujęcie uszczerbku interesu prawnego w postępowaniu obliguje organ do zbadania okoliczności podnoszonych w odwołaniu, a następnie dokonania oceny, czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku. W postępowaniu administracyjnym musi zatem dojść do zbadania wszelkich okoliczności związanych z dokonaną punktacją, gdyż odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy i brak jest podstaw do ograniczania tego środka wyłącznie do sprawy wnoszącego odwołanie. Nie jest bowiem możliwe dokonanie kontroli respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie wyłącznie weryfikacji oferty odwołującego się dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom.

Uszczerbek w interesie prawnym uczestnika postępowania (świadczeniodawcy) w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może zostać wywołany, gdy naruszenie zasad postępowania przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług.

Jak wynika z powyższego, zadaniem organu Narodowego Funduszu Zdrowia, któremu powierzono przeprowadzenie postępowania administracyjnego jest ustalenie, czy postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa, z zachowaniem wyrażonej w art. 134 ustawy o świadczeniach, zasady równego traktowania świadczeniodawców w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że zasadny jest zarzut strony skarżącej, co do naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, ponieważ w postępowaniu konkursowym nie zapewniono obu świadczeniodawcom ubiegającym się o zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej równego traktowania.

W ramach postępowania administracyjnego tj. w odwołaniu, a następnie we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona skarżąca zwracała uwagę, że konkurujący oferent (B), odpowiadając na pytanie ankietowe 1.2.1.3. odpowiedział pozytywnie że zapewnia konsultacje lekarza specjalisty w dziedzinie rehabilitacji medycznej, pomimo tego, że w swej strukturze, jak sygnalizowała strona skarżąca nie posiada gabinetu lekarskiego. Komisja konkursowa, pomimo, że przeprowadziła na miejscu postępowanie weryfikacyjne, tą kwestią w ogóle się nie zajęła. Natomiast organ NFZ w swoich rozstrzygnięciach, odnosząc się do tej kwestii przytoczyły jedynie opinię Departamentu Analiz i Strategii Ministerstwa Zdrowia z dnia 13 czerwca 2017 r., z której to miałoby wynikać, że "oferent ubiegający się o zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej samodzielnie podejmuje decyzję w zakresie spełnienia warunków dodatkowo ocenianych i to na oferencie ciąży obowiązek spełnienia takich warunków", co wydaje się być oczywistością i nie na tym polegał przecież spór pomiędzy skarżącą spółką a organem, którego istota sprowadzała się do tego, czy oferent, który wygrał konkurs, takie konsultacje w rzeczywistości jest w stanie zapewnić zgodnie z udzieloną odpowiedzią.

Analiza dokumentacji konkursowej znajdującej się w aktach, wynika, że kwestia zapewnienia konsultacji lekarza specjalisty (punktowana w kryterium: jakość) była istotna o czym świadczy fakt prowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie ze stroną skarżącą. Jak bowiem wynika z akt sprawy, komisja konkursowa pismem z dnia 1 września 2017 r. zwróciła się do skarżącej spółki z wezwaniem o przesłanie oświadczenia lekarza specjalisty w dziedzinie rehabilitacji medycznej dotyczącej zapewnienia konsultacji z uwagi na fakt, że w części VIII formularza ofertowego – Ankiety na pytanie nr 1.2.1.3. Zapewnienie konsultacji lekarza specjalisty w dziedzinie rehabilitacji medycznej udzielono odpowiedzi "TAK". Strona skarżąca stosowne oświadczenia lekarzy przedstawiła.

Oferent konkurujący ze skarżącą spółka, również w części VIII formularza ofertowego – Ankiety na pytanie nr 1.2.1.3. Zapewnienie konsultacji lekarza specjalisty w dziedzinie rehabilitacji medycznej udzielił odpowiedzi "TAK". Jednakże od niego nie zażądano złożenia stosownego oświadczenia lekarza specjalisty w dziedzinie rehabilitacji medycznej, ani żadnych innych wyjaśnień w tej kwestii, przyjmując a priori, że odpowiedź na "TAK" odpowiada rzeczywistości. Jest to niezrozumiałe także i z tego powodu, że przecież wobec tego oferenta przeprowadzono weryfikacje danych podanych w ofercie na miejscu.

W opinii Sądu, takie nieuzasadnione niczym różnicowanie oferentów w postępowaniu konkursowym, stanowiło ewidentne naruszenie określonej w art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy w postępowaniu konkursowym. Pamiętać przy tym należy, że odpowiedź na powyższe pytanie ankietowe była punktowana, co w przypadku ewentualnego zweryfikowania tej odpowiedzi, mogło mieć wpływ na ogólną ilości uzyskanych przez tego oferenta punktów w części jawnej postępowania konkursowego.

Sąd w pełni podziela stanowisko NSA sformułowane w wyroku z dnia 16 października 2015 r., sygn. akt II GSK 2006/14, że "zasada równego traktowania świadczeniodawców może przejawiać się w różnych aspektach, natomiast przejawem jej realizacji jest stosowanie takich samych kryteriów do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. Stąd niedopuszczalne jest stosowanie do niektórych świadczeniodawców dodatkowych kryteriów, względnie wyłączenie stosowania określonych kryteriów wobec niektórych świadczeniodawców".

Zgodnie z art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach Fundusz obowiązany jest zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Konsekwencją przyjętej zasady jest między innymi wymieniony w art. 134 ust. 2 ustawy obowiązek zapewnienia, aby wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej udostępniane są świadczeniodawcom na takich samych zasadach.

W swoich rozstrzygnięciach organ NFZ kwestii "zapewnienia konsultacji lekarza specjalisty" w kontekście naruszenia art. 134 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach w ogóle nie rozważał, pomimo, że strona skarżąca takie zarzuty podnosiła w odwołaniu oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie Sądu szczegółowego rozważenia w decyzji wymagało, czy na gruncie obowiązujących w konkursie regulacji prawnych podmioty które złożyły oferty spełniły wymogi co do których spełnienia wątpliwości zgłosiła strona skarżąca, a zatem czy zarzuty strony podnoszone w tym zakresie w odwołaniu i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy są zasadne. Powyższe oznacza, iż w sprawie naruszono art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wymogi określone w tych przepisach nakładają na organ administracji publicznej obowiązek jak najpełniejszego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, celem wykazania, że zbadał on sprawę w zakresie ustawowych przesłanek, jak również zebrał i rozważył cały materiał dowodowy, z uwzględnieniem konieczności odniesienia się do argumentów odwołującej się strony. Uzasadnienie decyzji spełniać bowiem musi szczególnie istotną rolę, pozwalając na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego.

Podkreślić należy, że skoro przedmiot kontroli w postępowaniu administracyjnym wszczętym odwołaniem stanowi o prawidłowości rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy, w którym to na zasadzie konkurencji ofert dokonuje się wyboru oferty określonego świadczeniodawcy (świadczeniodawców) i jednocześnie wskazuje świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takiej umowy, co wymaga przeprowadzenia oceny oraz porównania ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu, to tym samym zadaniem organu administracji dokonującego kontroli jest sprawdzenie także całej procedury i poszczególnych czynności (np. żądanych wyjaśnień), która doprowadziła do wyboru danej oferty. Weryfikacja ta powinna w szczególności obejmować materię stanowiąca przedmiot zarzutów odwołującego się oferenta. W kontrolowanej sprawie pomimo, że skarżąca spółka konsekwentnie podnosiła przedmiotową kwestię, organ NFZ ograniczył się wyłącznie do argumentów, które nie wyjaśniały tej kwestii w rzetelny sposób i nie podawały przyczyn, dlaczego odstąpiono w stosunku do drugiego oferenta od zebrania wyjaśnień co do możliwości zapewnienia konsultacji lekarza specjalisty. Rozważenia wymagały zatem w sposób szczegółowy podnoszone zarzuty co do skutków w kontekście obowiązujących przepisów, w tym skutków dotyczących punktacji.

W tym stanie rzeczy uznając, że w sprawie organ nie wyjaśnił w sposób odpowiadających wymogom postępowania administracyjnego wszystkich wskazanych powyżej istotnych okoliczności sprawy, nie poczynił w opisanym stosownych faktycznych oraz nie wyjaśnił w sposób zindywidualizowany przyczyn przyznania takiej, a nie innej liczby punktów w ramach w ramach odpowiedzi na pytanie 1.2.1.3. drugiemu oferentowi.

Strona skarżąca w toku postępowania administracyjnego (w odwołaniu oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) wskazywała także, że rozstrzygnięcie konkursu zostało dokonane z rażącym naruszeniem przepisów prawa, gdyż oferta drugiego oferenta powinna zostać odrzucona, ponieważ oferent podał w ofercie nieprawdziwe informacje, że spełnia określone w przepisach prawa oraz w szczegółowych warunkach umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, gdy faktycznie tych warunków nie spełniał, powołując się w tym zakresie na przepis art. 149 ust. 2 ustawy o świadczeniach.

Strona skarżąca, przesłanki do odrzucenia konkurencyjnej oferty upatrywała w stwierdzonych w czasie weryfikacji u drugiego oferenta nieprawidłowości (brak poręczy w toalecie dla pacjentów, brak ścianek dzielących poszczególne miejsca zabiegowe, obecność urządzenia wytwarzającego pole wysokiej częstotliwości w miejscu niedozwolonym) oraz omówionej już kwestii podania w ankiecie odpowiedzi o zapewnieniu konsultacji lekarza specjalisty w dziedzinie rehabilitacji pomimo braku gabinetu lekarskiego).

Sąd orzekający w sprawie podziela stanowisko organu NFZ, że stwierdzone nieprawidłowości (brak uchwytu przy toalecie oraz brak ścianek oddzielających boksy) w trakcie weryfikacji konkurencyjnej oferty nie były takiej wagi, że powinny skutkować odrzuceniem oferty.

Zaprezentowane w tym zakresie stanowisko organu NFZ, w ocenie Sądu zasługuje na akceptację. Komisja konkursowa przyjęła wyjaśnienia oferenta dotyczące wyposażenia miejsca udzielania świadczeń odnośnie poręczy w toalecie dla pacjentów (przy umywalce), a także ścianek dzielących poszczególne miejsca zabiegowe. Jak słusznie podkreślono przy tym, że wezwanie do wyjaśnień nie dotyczyło zasobów wykazanych w formularzu ofertowym, tj. sprzętu wskazanego w złożonej ofercie (formularzu ofertowym), który nie może podlegać uzupełnieniu na późniejszym etapie konkursu ofert. Podmiot wybrany do zawarcia umowy spełnił warunki wymagane określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej. Wskazany akt prawny przewiduje wymóg zainstalowania poręczy i uchwytów w węzłach sanitarnych, jednak nie wskazuje liczby poręczy i uchwytów ani miejsca ich usytuowania. Weryfikacja oferenta nie wykazała, iż poręczy i uchwytów nie było w ogóle, lecz wykazała "brak poręczy czy uchwytu przy umywalce". Argumentacja przedstawiona w przypadku braku "ścianki oddzielającej stanowiska zabiegowe" również nie budzi zastrzeżeń i powoduje, że nie może się ostać zarzut podnoszony w tym zakresie przez stronę skarżącą. Dodać należy, że oferent P. B. "B" niezwłocznie zainstalował poręcz oraz wykonał ścianki działowe na dowód czego przesłał do komisji konkursowej fotografie.

W tym zakresie należy się zgodzić z organem NFZ, że przesłanki w zakresie odrzucenia oferty winny być oceniane ściśle, a odrzucenie oferty z powodu opisanych braków byłoby możliwe tylko w sytuacji, gdyby np. w węźle sanitarnym nie było w ogóle poręczy i uchwytów. Zatem w zaistniałym stanie prawnym i faktycznym prawnym nie wystąpiły przesłanki uprawniająca komisję konkursową do odrzucenia oferty.

Podstawą materialnoprawną uzasadniającą, zdaniem strony skarżącej, odrzucenie oferty był przede wszystkim przepis art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach, zgodnie z którym oferta podlega odrzuceniu, jeżeli zawiera nieprawdziwe informacje. Odnosząc się do wykładni literalnej tego przepisu, stwierdzić należy, że wprawdzie ustawodawca nie wyjaśnił, co należy rozumieć przez pojęcie "nieprawdziwe informacje", do którego odwołuje się ustawodawca w tym przepisie, jednakże przyjąć należy, iż przez owe podanie nieprawdziwych informacji uznane winno być takie działanie świadczeniodawcy, który aby uzyskać pozytywne dla siebie rozstrzygnięcie podaje informacje, które nie znajdują odzwierciedlenia w rzeczywistości. Należy przyjąć, iż "nieprawdziwość" musi dotyczyć okoliczności, które wpływają w jakikolwiek sposób na wynik postępowania, w tym takich, które mogą świadczyć o nieprawidłowym w przyszłości wykonaniu umowy (wyrok NSA z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 476/13). Innymi słowy z podaniem nieprawdziwych informacji będziemy mieli do czynienia w sytuacji celowego działania oferenta, który mimo świadomości niemożliwości spełniania określonych warunków, deklaruje taką możliwość. Przy czym podkreślić trzeba, że nie każda nieprawdziwa informacja stanowi podstawę do odrzucenia oferty. Pomimo braku takiego zastrzeżenia w treści przepisu, nieprawdziwość musi dotyczyć okoliczności, które wpływają w jakikolwiek sposób na wynik postępowania. Nieprawdziwe informacje muszą się odnosić do takich danych i informacji podanych w ofercie, które wskazują, że oferent nie gwarantuje zapewnienia świadczenia usług medycznych (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2623/14). Okolicznościami takimi będą, np. nieprawdziwe informacje dotyczące posiadanego potencjału kadrowego czy sprzętowego (zob. A. Pietraszewska-Macheta Agnieszka (red.), Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Komentarz, LEX 2015).

Mając na uwadze dorobek orzecznictwa sądowego w tym zakresie, należy uznać, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, prawidłowa była konstatacja, że stwierdzone nieprawidłowości ujawnione podczas weryfikacji same w sobie nie dawały podstawy do odrzucenia oferty w trybie art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach.

Natomiast niewątpliwym naruszeniem przez organ NFZ przepisu art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego było nieodniesienie się do niewyjaśnionej w ramach postępowania konkursowego kwestii lokalizacji urządzenia wytwarzającego pole wysokiej częstotliwości w miejscu niedozwolonym (bliskość innych stanowisk).

W części opisowej "Wyniku weryfikacji oferenta" przeprowadzonej w dniu 8 sierpnia 2017 r. stwierdzono, że w sali gimnastycznej znajduje się aparat do diatermii krótkofalowej, następnie w załączniku nr 1 stanowiącym integralną część weryfikacji w rubryce "Warunki dotyczące pomieszczeń – wymagalne (diatermie krótkofalowe i mikrofalowe (o ile są realizowane) powinny być instalowane w oddzielnych pomieszczeniach (boksach), odpowiednio zabezpieczonych przed szkodliwym oddziaływaniem promieniowania elektromagnetycznego na otoczenie, komisja weryfikacyjna nie "odhaczyła" spełnienia powyższego warunku w kolumnie "TAK", natomiast odnotowała "w chwili weryfikacji diatermia znajdowała się w sali gimnastycznej". W tym zakresie z oferentem, który wygrał konkurs nie przeprowadzono żadnego postępowania wyjaśniającego. Z kolei organ NFZ pominął przedmiotową kwestię całkowitym milczeniem, pomimo, że strona skarżąca w odwołaniu, jak również we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazywała na ustalenia kontroli w tym zakresie w kontekście niespełnienia przez ofertę konkurencyjną wymaganych warunków określonych w przepisach prawa.

Jak trafnie zakodowano już w orzecznictwie sądów administracyjnych, dla oceny prawidłowości postępowania dotyczącego zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej niezbędne jest szczegółowe i transparentne wyjaśnienie wszystkich okoliczność towarzyszących wyborowi tej, a nie innej oferty. Wyliczenie ilości punktów przypadających na daną kategorię musi być dokonane w oparciu o przejrzyste i jednakowe dla wszystkich oferentów kryteria (tak m.in. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 10/10).

Wobec powyższego, skoro organ NFZ uznał, że w postępowaniu konkursowym nie doszło do naruszenia zasad, o których mowa w art. 134 ustawy, a więc zasady równego traktowania oferentów i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, to takie stanowisko organu, w ocenie Sądu jest błędne. Wydając sporne decyzje organ NFZ dopuścił się - mogącego mieć wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. - polegającego na dokonaniu dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia niektórych zarzutów strony skarżącej, a wręcz niektóre zarzuty pomijając całkowitym milczeniem. W konsekwencji powyższych uchybień proceduralnych Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia nie ustalił w sposób jednoznaczny, czy rzeczywiście nie doszło do naruszenia przepisu art. 134 ust. 1 ustawy, a więc, czy nie doszło w toku postępowania konkursowego do obrazy zasady równego traktowania obu oferentów oraz zasady uczciwej konkurencji, a w konsekwencji tego - naruszenia interesu prawnego strony skarżącej. Powyższe wady postępowania konkursowego, zaakceptowane w rozstrzygnięciach mogły mieć istotny wpływ nie tylko na ustalenia rankingowe i pozycję negocjacyjną obu oferentów, ale przede wszystkim na rozstrzygnięcie samego konkursu. W ocenie Sądu nie można bowiem wykluczyć, że strona skarżąca miałyby szanse na zawarcie umowy, których to szans, na skutek nieprawidłowego działania komisji konkursowej, została pozbawiona, co bezsprzecznie stanowi o wystąpieniu uszczerbku w jej interesie prawnym.

Z powyższych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję z dnia 15 listopada 2017 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. o czym orzeczono w pkt 1 sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radcy prawnego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804). Na zasądzone koszty składają się wpis sądowy w kwocie 200 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.