Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 104/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 1b, art. 24a, art. 24 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1952
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit.c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 6, 8, 9, 61 par. 1, art. 64 par. 2 w zw. z art.63, art. 155
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Sędziowie sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (spr.), sędzia NSA Julia Szczygielska, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi G. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją, działając między innymi na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) oraz art. 17 ust. 1, ust. 1b pkt 2, ust. 3 i art. 24 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1952 – dalej przywoływana w skrócie jako "ustawa"), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez skarżącą G. W. od decyzji nr [...] wydanej w dniu [...] września 2017 r. przez Wójta Gminy L. o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z opieką nad niepełnosprawnym H. W. - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. orzekło:

1. uchylić zaskarżoną decyzję w całości,

2. przyznać (...) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym (...) od [...] 2017 r. do [...] 2019 r., przy czym jego wysokość w roku 2017 wynosi [...] złotych miesięcznie.

3.Stosownie do art. 17 ust. 3a ustawy kwota świadczenia pielęgnacyjnego podlega corocznej waloryzacji od dnia 1 stycznia.

W uzasadnieniu, relacjonując przebieg postępowania w sprawie, podano, że wnioskiem z dnia [...] 2017 r. H. W. zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. o uchylenie decyzji przyznającej skarżącej prawo do zasiłku dla opiekuna i jednoczesne przyznanie mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wnioskiem z dnia [...] 2017 r. skarżąca zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem H. W.. Pismem z dnia [...] 2017 r. Wójt zawiadomił skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie decyzji z dnia [...] 2016 r. przyznającej jej zasiłek dla opiekuna. Decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] organ I instancji odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z tytułu sprawowania koniecznej opieki nad wymienionym niepełnosprawnym małżonkiem. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał, że małżonek skarżącej nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności, które powstało nie później niż do ukończenia przez niego 18 roku życia albo w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, nie później niż do 25 roku życia. Decyzją zaś z dnia [...] września 2017 r. nr [...] organ I instancji umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie toczące się w sprawie o uchylenie decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. przyznającej skarżącej zasiłek dla opiekuna, bowiem została wydana decyzja odmowna dotycząca świadczenia pielęgnacyjnego, a zatem nie ma potrzeby wydawania decyzji merytorycznej rozstrzygającej co do istoty sprawy.

Skarżąca złożyła odwołanie od obu opisanych wyżej decyzji podnosząc, że niepełnosprawność małżonka powstała w [...] roku po wypadku podczas prac gospodarstwie domowym oraz wskazując na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygnaturze akt K 38/13.

W pierwszym rzędzie, decyzją nr [...] z dnia [...] października 2017 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2017 r. nr [...] o umorzeniu postępowania toczącego się w sprawie o uchylenie decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. przyznającej skarżącej zasiłek dla opiekuna i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, a w jego wyniku decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] organ I instancji uchylił z dniem [...] listopada 2017 r. w całości decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. przyznającą skarżącej zasiłek dla opiekuna.

Przystępując w dniu [...] grudnia 2017 roku do rozpatrzenia odwołania skarżącej od decyzji organu pierwszej instancji odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze (w decyzji zaskarżonej, będącej przedmiotem niniejszej kontroli Sądu) podkreśliło, że zasady i tryb przyznawania świadczeń rodzinnych, w tym świadczeń pielęgnacyjnych regulują przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z przepisem art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami:

konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie natomiast do art. 17 ust. 1b świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Zgodnie zaś z art. 17 ust. 5 świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli:

1) osoba sprawująca opiekę:

a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego,

b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów;

2) osoba wymagająca opieki:

a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,

b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu;

3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury;

5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów;

6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.

Do przyznania danej osobie świadczenia pielęgnacyjnego konieczne jest zatem, jak dalej podkreśliło Kolegium, stwierdzenie spełnienia wszystkich przesłanek pozytywnych oraz nie stwierdzenie wystąpienia którejkolwiek z wyraźnie wskazanych w ustawie przesłanek negatywnych.

Jak zauważyło następnie Kolegium - należy mieć jednak na uwadze, że art. 17 ust. 1b ustawy, w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji, o czym rozstrzygnął Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. A zatem to nie wiek osoby niepełnosprawnej jest przesłanką warunkującą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, lecz data, wraz z którą ta niepełnosprawność powstała. Treść sentencji przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego uprawnia do wniosku, że "zakresowość" wyroku Trybunału oznacza w istocie wyeliminowanie spośród zawartych w przepisie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych norm prawnych statuujących warunki nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przesłanki różnicującej prawo do tego świadczenia dla podmiotów sprawujących opiekę nad osobami niepełnosprawnymi w zależności od momentu powstania u tych osób stanu niepełnosprawności. Nie może zatem budzić wątpliwości, że uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny przepis odnosi się do wszystkich spraw, w których odmowa prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uzasadniana jest powstaniem u osoby wymagającej opieki niepełnosprawności po ukończeniu 18 lub, w przypadku nauki, po ukończeniu 25 roku życia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 818/14).

W tych okolicznościach prawnych Kolegium uznało, że sytuacja faktyczna skarżącej winna być rozpatrywana z pominięciem niekonstytucyjnej normy art. 17 ust. 1b ustawy, a to pociąga za sobą konieczność oceny warunków spełnienia kryteriów ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego bez odwoływania się do kryterium wieku osoby niepełnosprawnej. Niniejsze powoduje, że skarżąca jako osoba, na której spoczywa obowiązek alimentacyjny oraz która nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym, spełnia warunki do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Przy tym jednak, zdaniem Kolegium, należało ustalić datę początkową przedmiotowego świadczenia pielęgnacyjnego i przyjąć, że powinny mieć tu zastosowanie ogólne normy tj. wynikająca z art. 24 ust. 2 ustawy, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami oraz wynikająca z art. 24 ust. 4 ustawy, że ustala się je na czas nieokreślony, chyba że w orzeczeniu o niepełnosprawności ustalono innych czas niepełnosprawności. W tej sprawie orzeczenie o niepełnosprawności wydane zostało do dnia [...] czerwca 2019 r. stąd też organ odwoławczy uznał, że skarżącej przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w okresie od [...] 2017 r. tj. od dnia uchylenia decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, do [...] 2019 r.

Skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na to opisane wyżej ostateczne rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego - w części dotyczącej okresu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem. Skarżąca nie zgodziła się z przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego dopiero od dnia [...] listopada 2017 roku. Podkreśliła, że w dniu [...] sierpnia 2017 roku złożyła wniosek do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie prawa do tego świadczenia pielęgnacyjnego i w tej samej dacie złożyła wniosek o uchylenie decyzji przyznającej prawo do zasiłku dla opiekuna. Omyłkowo wpisała we wniosku o uchylenie decyzji przyznającej prawo do zasiłku dla opiekuna - jako wnioskodawcę - swego męża. Jednakże sprostowała to błędne oznaczenie wnioskodawcy w dniu [...] września 2017 roku. W związku powyższym nie jest dla niej zrozumiałe dlaczego uchylono decyzję przyznającą prawo do zasiłku dla opiekuna od dnia [...] 2017 roku skoro złożyła wniosek o uchylenie tej decyzji od [...] 2017 roku. W jej ocenie Kolegium nie dysponowało wszystkimi dokumentami. W końcowym zaś fragmencie skargi przytoczyła, cyt.: "Mając decyzję uchylającą prawo do zasiłku dla opiekuna od dnia [...] 2017 roku i decyzję SKO do ponownego rozpatrzenia w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie wiedziałam na czym stoję by móc złożyć odwołanie do decyzji uchylającej zasiłek dla opiekuna nie mając przyznanego świadczenia pielęgnacyjnego."

W odpowiedzi Kolegium wniosło o oddalenie skargi podkreślając, że postępowanie w sprawie skarżącej toczyło się w Kolegium dwutorowo. Odwołaniem z dnia [...] września 2017 r. strona odwołała się bowiem od dwóch decyzji organu I instancji:

- z dnia [...] września 2017 r. nr [...] o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

- z dnia [...] września 2017 r. nr [...] o umorzeniu postępowania toczącego się w sprawie o uchylenie decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. przyznającej skarżącej zasiłek dla opiekuna.

Ponieważ od przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zależało pozostawanie w obrocie prawnym decyzji przyznającej skarżącej zasiłek dla opiekuna, w pierwszej kolejności Kolegium rozpoznało odwołanie strony od decyzji z dnia [...] września 2017 r. nr [...] o umorzeniu postępowania toczącego się w sprawie o uchylenie decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. przyznającej zasiłek dla opiekuna, w wyniku czego, decyzją nr [...] z [...] października 2017 r. Kolegium uchyliło tę decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpoznania. Następnie w dniu [...] listopada 2017 r. organ I instancji wydał decyzję uchylającą od [...] 2017 r. decyzję nr [...] z dnia [...]czerwca 2016 r. o przyznaniu prawa do zasiłku dla opiekuna. Decyzja oparta była o znajdujące się w aktach sprawy oświadczenie skarżącej z [...] listopada 2017 r. w którym wnioskowała ona o uchylenie przedmiotowej decyzji. Wcześniejszy wniosek został złożony i podpisany przez osobę wymagającą opieki (to jest przez niepełnosprawnego małżonka skarżącej, błędnie określanego w zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę przez Kolegium jako jej ojca), trudno jest zatem, jak dalej argumentowało Kolegium, aby oświadczenie strony z dnia [...] września 2017 r., iż to tak naprawdę jest jej wniosek, mogło to zmienić. Ponadto we wniosku tym nie wnosiła jedynie o uchylenie decyzji dla opiekuna, lecz uchylenie tej decyzji dopiero wówczas gdy przyznane będzie świadczenie pielęgnacyjne. Dopiero wnioskiem z dnia [...] listopada 2017 strona skarżąca wyraźnie określiła swoje żądanie. Podkreślenia wymaga również zdaniem Kolegium okoliczność, że decyzja organu I instancji z dnia [...] listopada 2017 r. uchylająca od dnia [...] listopada 2017 r. decyzję nr [...] z [...] czerwca 2016 r. o przyznaniu prawa do zasiłku dla opiekuna - nie została przez stronę zaskarżona.

W tej sytuacji organ odwoławczy przyjął, że skarżącej przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym w okresie od [...] listopada 2017 r. tj. od dnia uchylenia decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, do [...] czerwca 2019 r. czyli do końca ważności orzeczenia o niepełnosprawności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie przywoływana jako "p.p.s.a."), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

W rozpatrywanej sprawie Sąd stwierdził, że doszło do naruszeń prawa.

Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte wnioskiem strony skarżącej z dnia [...] sierpnia 2017 r. i dotyczyło ustalenia na podstawie ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1952 – poniżej zwana w skrócie "ustawą" lub "u.ś.r.") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym małżonkiem.

Poza sporem pozostaje uprawnienie skarżącej do uzyskania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. W tej materii należy zaakceptować stanowisko Kolegium, poparte ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie bowiem stwierdził, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do określenia daty, od której prawo to wnioskodawczyni (stronie skarżącej) przysługuje. Strona skarżąca utrzymuje, że stosowny wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożyła w dniu [...] sierpnia 2017 roku i w tej samej dacie złożyła również wniosek o uchylenie na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji, mocą której uprzednio przyznano jej prawo do zasiłku dla opiekuna, to jest decyzji z [...] czerwca 2016 roku nr [...]. Ostatecznie organy jednak przyjęły, że uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje dopiero od [...] listopada 2017 r., albowiem w ich ocenie w tej dacie dopiero doszło do skutecznego złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, zaś dodatkowo organ odwoławczy argumentował, że skarżąca nie zaskarżyła w trybie odwoławczym wydanej na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji organu pierwszej instancji (z [...] listopada 2017 r., nr [...]), która - z dniem [...] listopada 2017 roku – zniosła z obrotu prawnego uprzednią, wyżej wymienioną, decyzję przyznającą zasiłek dla opiekuna.

W mawianej materii należy najpierw generalnie zauważyć, że nie jest możliwe jednoczesne pobieranie obu wymienionych zasiłków, co wynika wprost z litery prawa (art. 2 ust. 5 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, publ. j.t. Dz.U. z 2016 r. poz.162 ze zm.; art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.b u.ś.r.). Jak trafnie ujął to w motywach wyroku z dnia 20 września 2017 r. , sygn. IV SA/Wr 245/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (publ. LEX nr 2384543) - ratio legis regulacji zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.b ustawy z 2003 r. o świadczeniach rodzinnych sprowadza się do tego, aby uniemożliwić osobom uprawnionym równoczesne pobieranie świadczeń - specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, których istotą jest rekompensata opiekunowi utraty dochodów w związku z rezygnacją z zatrudnienia na rzecz sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Przepis ten należy, zdaniem Sądu, interpretować w taki sposób, że nie jest dopuszczalne jednoczesne przyznanie i wypłata dwóch lub więcej opisanych w nim świadczeń, natomiast stronie przysługuje prawo wyboru, z którego z nich chce skorzystać. Strona ma również prawo do zmiany zdania w tym zakresie i w tym znaczeniu ustalenie prawa do jednego z wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b świadczeń nie wyklucza, w przypadku zmiany okoliczności i spełniania określonych przepisami warunków do ubiegania się o przyznanie innego świadczenia. Warunkiem jednak jego wypłaty winna być rezygnacja z dotychczas otrzymywanego świadczenia w dacie przyznania wnioskowanego świadczenia.

Na tym tle wypada dostrzec, że aktualna wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jest korzystniejsza niż kwota zasiłku dla opiekuna unormowanego przepisami ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Z akt administracyjnych sprawy niezbicie wynika, że od początku, czyli już w dniu [...] sierpnia 2017 r., kiedy to wpłynęły do organu wnioski, dążeniem strony skarżącej był wybór korzystniejszego dla niej świadczenia pielęgnacyjnego i wobec tego - rezygnacja w tej samej dacie z przyznanego jej uprzednio zasiłku dla opiekuna. Jak wynika z art. 27 ust. 5 ustawy w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: (...) 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 5) zasiłku dla opiekuna - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną.

W kwestii momentu początkowego ustalenia omawianego uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego trzeba podnieść, że przepis art. 24 ust. 2 u.ś.r. przewiduje ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych, a w tym świadczenia pielęgnacyjnego, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. W świetle art. 24 ust. 2 u.ś.r. wniosek jest czynnikiem, który uruchamia postępowanie w sprawie świadczenia, przy czym świadczenie może być przyznane najwcześniej od miesiąca złożenia wniosku w organie. Inaczej ujmując, decyzja w przedmiocie świadczenia wywołuje skutki od miesiąca, w którym wpłynął wniosek do końca okresu zasiłkowego (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 lipca 2017 r., IV SA/Gl 690/16, LEX nr 2336443 ). Prawo do zasiłku pielęgnacyjnego przyznawane jest nie na osobę wymagającą wychowania, utrzymania lub opieki, ale innej osobie niepodejmującej lub rezygnującej z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej celem sprawowania opieki. Tym samym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje od daty złożenia wniosku, o ile spełnione zostały wszystkie warunki jego przyznania. (wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 czerwca 2017 r., III SA/Kr 538/17, Prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, LEX nr 2320959).

Wymogi co do prawidłowości wniosku, sposoby konwalidacji błędnie sporządzonego wniosku czy też wniosku złożonego bez wymaganych dokumentów i konsekwencje niezastosowania się do wezwania organu o uzupełnienie lub poprawienie wniosku, jak i o uzupełnienie brakujących dokumentów określa z kolei art. 24a u.ś.r. Przepis art. 24 ust. 2 u.ś.r., nie może być wszakże interpretowany w odseparowaniu od podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym od określonych w art. 8 i art. 9 k.p.a. reguł prowadzenia przez organy administracji publicznej postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa. Służy temu m.in. obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy mają obowiązek czuwania nad tym, aby strony uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek w toku postępowania. Jak słusznie zwraca się uwagę w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, pisma stron, zwłaszcza stron nie reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika, które często nie posiadają dostatecznej wiedzy na temat procedury administracyjnej, organ administracji publicznej winien z poszanowaniem zasad ogólnych, wyrażonych w art.6 i następnych kodeksu postępowania administracyjnego zawsze interpretować tak, aby umożliwić stronie najpełniejszą obronę jej rzeczywistej woli oraz praw jako strony postępowania administracyjnego. Organ z uwzględnieniem okoliczności faktycznych i prawnych indywidualnej sprawy winien rozpoznawać wnioski strony zgodnie z ich rzeczywistą treścią, jeżeli zaś wobec treści pisma nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie woli strony co do zakresu jej żądania bądź istotnych dla sprawy okoliczności, wówczas organ zobligowany jest zwrócić się do strony z zapytaniem odnośnie do treści jej żądania, celem ustalenia rzeczywistej intencji strony, i jednocześnie pouczyć o ewentualnych wymogach formalnych, niezbędnych do realizacji stosownych wniosków.

Przepisy norm prawnych ustawy o świadczeniach rodzinnych, ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (do której według art. 10 w sprawach nieuregulowanych znajdują też odpowiednie zastosowanie przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczące świadczeń pielęgnacyjnych), a także akty wykonawcze do tych ustaw, nie znoszą jednak podstawowego obowiązku organów administracji wynikającego z art. 61 § 1 k.p.a., nakazującego wszczęcie postępowania w przypadku otrzymania wniosku strony oraz nie derogują instytucji wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku, o których mowa w art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 63 k.p.a.

W niniejszej sprawie organy obu instancji mylnie uznały, że kompletny i prawidłowo wypełniony wniosek został złożony przez skarżącą dopiero w dniu [...] listopada 2017 r., skutkiem czego dopiero od tej daty przyznano wnioskodawczyni świadczenie pielęgnacyjne. Lektura akt administracyjnych sprawy nie pozwala na taką konstatację. Godzi się bowiem podkreślić, że skarżąca złożyła w dniu [...] sierpnia 2017 r. wniosek o przyznanie od początku tego miesiąca świadczenia pielęgnacyjnego – na urzędowym formularzu i z akt nie wynika by wniosek ten był niekompletny, czy wadliwy. Z kolei zaznaczenia także wymaga, że ustawodawca nie wprowadził urzędowego formularza dla wniosków stron opartych na normie procesowej z art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego i ta uwaga dotyczy również wniosków o zmianę w tymże trybie decyzji przyznających zasiłek dla opiekuna.

W tej samej dacie wpłynął do organu pierwszej instancji drugi wniosek – o uchylenie od dnia [...] lipca 2017 r. w trybie art. 155 k.p.a. decyzji ostatecznej przyznającej zasiłek dla opiekuna z ujawnionym jasno w treści tego wniosku zamiarem strony skarżącej by w zamian przyznano świadczenie pielęgnacyjne. Jakkolwiek w tym wniosku skarżąca oznaczyła jako autora podania swego niepełnosprawnego małżonka, wszakże nie budziło wątpliwości organu pierwszej instancji (co należy wnosić z zachowania organu i treści jego pisma zatytułowanego "Zawiadomienie o wszczęciu postepowania administracyjnego" z [...] 2017 r. [...]), że podanie to pochodzi od strony skarżącej. W oświadczeniu z [...]września 2017 r. złożonym w organie, skarżąca podała, że omyłkowo wpisała we wniosku z [...]sierpnia 2017 r. o uchylenie decyzji przyznającej prawo do zasiłku dla opiekuna, swego męża jako wnioskodawcę, ponieważ sprawa dotyczy sprawowania opieki nad nim, a na tym wniosku powinny widnieć - skarżąca jako wnioskodawca oraz jej podpis.

W tej mierze wypada zauważyć, że zgodnie z art. 63 § 3 k.p.a. podanie wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego. Podpis na podaniu warunkuje fakt pochodzenia żądania od osoby określonej jako wnosząca podanie. Może też dojść do sprostowania błędnie oznaczonej strony postępowania na podaniu. Skarżąca działała bez profesjonalnego pełnomocnika i sądziła, że stroną w sprawie zasiłku dla opiekuna jest podopieczny - niepełnosprawny małżonek. Przy złożeniu oświadczenia o sprostowaniu oznaczenia strony rzeczą organu było wezwanie zatem skarżącej by złożyła podpis na podaniu z dnia [...] sierpnia 2017 r. skoro oświadczyła, że jest autorem tego pisma i ta czynność procesowa od niej pochodzi. Akta nie dokumentują w jakich okolicznościach doszło do złożenia tego oświadczenia, czy wskutek ujawnionych stronie wątpliwości organu. Brak podpisu lub niewłaściwe lub budzące wątpliwości oznaczenie strony na piśmie jest brakiem formalnym, podlegającym uzupełnieniu na mocy art. 64 § 2 k.p.a. Obowiązkiem organu było w takiej sytuacji z urzędu wezwanie wnoszącego podanie do uzupełnienia tego braku przez podpisanie własnoręczne podania z dnia [...] sierpnia 2017 r. Prowadzenie natomiast dalej postępowania bez wezwania do usunięcia braku podpisu przy treści oświadczenia strony skarżącej z [...] września 2017r. oznacza wadliwość postępowania i doprowadziło Kolegium do błędnego założenia, że skarżąca złożyła w trybie art. 155 k.p.a. wniosek o uchylenie decyzji ostatecznej w przedmiocie przyznania zasiłku dla opiekuna dopiero w dniu [...] listopada 2017 r., a nie w dniu [...] sierpnia 2017 r. Tymczasem trzeba zważyć, że funkcją przepisu art. 64 § 2 k.p.a., nakładającego na organ obowiązek podjęcia z urzędu czynności mających na celu usunięcia braków formalnych podania (wniosku) jest zapewnienie stronie ochrony przed negatywnymi skutkami nieznajomości prawa. Konsekwentnie przyjmuje się przy tym w doktrynie i judykaturze, że uzupełnienie w terminie braków formalnych oznacza, iż czynność strony uzyskuje moc od chwili jej dokonania, a nie od chwili konwalidacji. Gdyby bowiem konwalidacja miała wywoływać skutki prawne ex nunc (na przyszłość), nie znajdowałoby uzasadnienia wyznaczenie przez ustawodawcę terminu do jej dokonania poprzez uzupełnienie podania. Oznacza to, że datą wszczęcia postępowania w przypadku, gdy żądanie załatwienia sprawy zawiera braki co do treści, będzie dzień wniesienia podania, a nie dzień uzupełnienia jego braków.

Należy ponadto podkreślić, ze kontrolowana przez Sąd zaskarżona decyzja w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego zapadła w czasie gdy jeszcze nie upłynął 14-dniowy termin do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji z [...] listopada 2017 r. Nr [...], uchylającej z dniem [...] listopada 2017 r. w całości decyzję Nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. o przyznaniu zasiłku dla opiekuna. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru tej decyzji wynika, że doręczona została skarżącej w dniu [...] grudnia 2017 r., gdy decyzję zaskarżoną w niniejszej sprawie Kolegium wydało [...] grudnia 2017 r. Tym samym SKO samo doprowadziło do sytuacji, w której związało się tą nieostateczną jeszcze wówczas decyzją organu I instancji z [...] listopada 2017 r. w zakresie daty ustania uprawnienia do zasiłku dla opiekuna.

Oznacza to, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja jako naruszające art. 24 ust. 2, art. 27 ust. 5 u.ś.r. oraz sprzeczne z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego określonymi w art. 7, 8, 9 k.p.a. i z art. 64 § 2 k.p.a. w stopniu mającym wpływ istotny na wynik sprawy - podlegały uchyleniu.

W ponownym postępowaniu organy uwzględnią wyżej zaprezentowaną ocenę prawną rozpatrywanego przypadku. Ponieważ pozostaje w obrocie prawnym ostateczna decyzja z dnia organu I instancji z [...] listopada 2017 r. Nr [...], uchylająca z dniem [...] listopada 2017 r. w całości decyzję Nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. o przyznaniu zasiłku dla opiekuna (oparta na błędnym założeniu, że wniosek z [...] sierpnia 2017 roku o uchylenie tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie pochodził od strony skarżącej oraz na błędnym przyjęciu, iż skarżąca złożyła taki dopiero w dniu [...] listopada 2017 roku) zaś według art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.b) u.ś.r. przyznanie zasiłku dla opiekuna wyklucza możliwość uwzględnienia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne – koniecznym będzie podjęcie najpierw kroków prawnych umożliwiających wydanie rozstrzygnięcia uwzględniającego słuszny interes strony przez organ pierwszej instancji celem stosownej zmiany ostatecznej decyzji z [...] listopada 2017 r. Nr [...] w zakresie określenia daty wstecznej uchylenia decyzji o zasiłku dla opiekuna, co może nastąpić (poza trybem z art. 155 k.p.a.) poprzez wdrożenie z urzędu procedury z art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (stanowiącą odpowiednik art. 155 k.p.a.), zgodnie z którą właściwy organ może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. Zmiana decyzji na korzyść strony nie wymaga jej zgody (ust.1a). Kwestia ta powinna zostać potraktowana jako zagadnienie wstępne dla późniejszego ponownego procedowania w przedmiocie określenia na nowo świadczenia pielęgnacyjnego.

Z przedstawionych powodów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.