Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 636/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1645
law: Ustawa z dnia 19 lipca 2019 r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności (t. j.)
article: art. 52
journal: Dz.U. 2022 poz 2132
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia ( t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Protokolant: asystent sędziego Sławomir Mirowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 lutego 2024 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w C. na zarządzenie pokontrolne Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 14 lutego 2023 r. nr DJ 9/2023 w przedmiocie obliczania wysokości należnej opłaty za marnowanie żywności I. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne w całości; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem pokontrolnym nr DJ 9/2023 z dnia 14 lutego 2023 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej WIOŚ, Inspektor, organ ochrony środowiska) reprezentowany przez Kierownika Delegatury w Jeleniej Górze na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach 23 listopada 2022 r. – 22 grudnia 2022 r. w markecie A.(1) przy ul. [...] w J. (udokumentowanej protokołem nr [...]) zarządził, aby zgodnie z obowiązującymi przepisami obliczać wysokość należnej opłaty za marnowanie żywności, przy uwzględnieniu masy przeterminowanej żywności pochodzenia zwierzęcego, zakwalifikowanej jako uboczne produkty pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczone do spożycia przez ludzi kategorii 3. Organ zarządził bieżące realizowanie obowiązków i wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu naruszeń – wskazując 17 marca 2023 r.

W uzasadnieniu zarządzenia WIOŚ przedstawił ramy prawne podjętego działania przywołujące definicje marnowania żywności, żywności oraz przeterminowanej żywności pochodzenia zwierzęcego. Organ skonkludował, że przeterminowana żywność pochodzenia zwierzęcego, klasyfikowana przez przedsiębiorców jako produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczone do spożycia przez ludzi, przed wycofaniem z etapu dystrybucji spełniała wymogi prawa żywnościowego, w tym określone w rozporządzeniu (WE) nr 178/2003. Zdaniem WIOŚ żywność, która została wprowadzona na rynek, a następnie wycofana z etapu dystrybucji i nieprzekazana organizacji pozarządowej, została zmarnowana. Finalnie organ przywołał dane odnośnie masy zmarnowanej żywności wskazując, że przeterminowana żywność pochodzenia zwierzęcego, klasyfikowana przez przedsiębiorców jako produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczone do spożycia przez ludzi (2.0756 Mg) nie została uwzględniona w sprawozdaniu o marnowanej żywności za rok 2021 jako żywność zmarnowana.

Reprezentowana przez pełnomocnika A. sp. z o. o. skierowała na wyżej sprecyzowane zarządzenie pokontrolne skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnosząc o: 1) jego uchylenie, 2) rozważenie przez organ skorzystania z prawa do autokontroli, w przeciwnym razie wstrzymania wykonania zarządzenia pokontrolnego przez WIOŚ, 3) w razie nieuwzględnienia wniosku przez organ wstrzymanie wykonania przez sąd zarządzenia pokontrolnego , 4) zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodów uzupełniających w postaci informacji o wynikach kontroli NIK Delegatury w Poznaniu na temat przeciwdziałania marnowania żywności oraz pisma Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 28 lutego 2022 r. skierowanego do inspektorów wojewódzkich. Zarzuciła, że nastąpiło naruszenie:

- art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności poprzez uznanie, że zdefiniowane w tym przepisie pojęcie marnowania żywności obejmuje - wbrew literalnemu brzmieniu definicji legalnej - również wycofywanie ze sprzedaży żywności przeterminowanej, która nie spełnia wymogów prawa żywnościowego.

- art. 5 ust. 1 w związku z ust. 2 ustawy poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że skarżąca wniosła opłatę za marnowanie żywności w zaniżonej wysokości, nieuwzględniającej masy żywności wycofanej z dystrybucji z uwagi upływ jej przydatności do spożycia

- art. 8 ust.1 poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że skarżąca sporządziła pisemne roczne sprawozdanie o marnowanej żywności zawierajace dane o całkowitej masie marnowanej żywności w danym roku oraz wysokości należnej opłaty w sposób nierzetelny, skoro nie uwzględniało ono żywności wycofanej z dystrybucji w uwagi na upływ terminu jej przydatności do spożycia.

Rozwijając skargę wskazano na błędną wykładnię przez organ definicji marnowania żywności. Według prezentowanej przez skarżącą prawidłowej wykładni niedopuszczalne jest wprowadzanie do obrotu przez przedsiębiorcę żywności, której upłynął termin trwałości lub przydatności do spożycia, ponieważ żywność taka nie spełnia wymogów prawa żywnościowego. W ocenie skarżącej ustawodawca nie objął zakresem definicji żywności takiej, która przekroczyła terminy. Wycofanie z obrotu żywności, której upłynął termin przydatności nie oznacza marnowania tej żywności, gdyż taka żywność nie spełnia w momencie jej wycofywania wymogów prawa żywnościowego. Ponadto użycie w art. 2 pkt 1 ustawy czasownika "spełniać" w czasie teraźniejszym prowadzić powinno do wniosku, że marnowaniem w rozumieniu ustawy jest wycofywanie z etapu dystrybucji tylko takiej żywności, która w momencie wycofywania spełnia wymogi prawa żywnościowego. Wycofanie z etapu dystrybucji żywności, której upłynął termin przydatności (termin minimalnej trwałości) jest dla przedsiębiorcy obowiązkiem wynikającym z przepisów, a wycofanie takie nie oznacza, że ta żywność jest marnowana, gdyż taka żywność nie spełnia w momencie jej wycofywania wymogów prawa żywnościowego. Nieuprawnione jest stanowisko organu, że opłatę za zmarnowaną żywność należy obliczać uwzględniając wszystkie odpady żywności przeterminowanej i nienadającej się do spożycia. W dalszej części skarżąca wywodzi o ograniczonych możliwościach organizacji pozarządowych do przyjmowania środków spożywczych, a także o zasadności wstrzymania wykonania zarządzenia pokontrolnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ twierdzi, że katalog sytuacji "marnowania żywności" nie jest zamknięty skoro ustawodawca użył w przepisie definiującym zwrotu "w szczególności". Marnowanie żywności – uważa organ – nie następuje tylko wtedy, gdy w momencie wycofania żywności z dystrybucji spełnia ona wymogi prawa żywnościowego. Przepis ten odnosi się ogólnie do wycofania z etapu dystrybucji żywności, która spełniała wymogi prawa żywnościowego (w tym rozporządzenia WE nr 178/2002), ale nie wskazuje, aby w momencie wycofywania żywności, żywność ta miała spełniać wymogi prawa żywnościowego. Żywność ta mogła spełniać te wymogi wcześniej, a wycofanie następuje właśnie z powodu, że żywność ta już nie spełnia wymogów prawa żywnościowego. Za takim stanowiskiem przemawia wyliczenie wskazane w art. 2 pkt 1 ustawy. To zaś będzie następowało, choć nie tylko, gdy upłynął termin przydatności do spożycia lub data minimalnej trwałości żywności, gdy jej posiadacz w takim przypadku pozbywa się tej żywności, gdyż nie spełnia ona już wymogów prawa żywnościowego. Organ powołuje się także nas wolę ustawodawcy wysłowioną w uzasadnieniu projektu ustawy, gdzie samo przeznaczenie żywności do unieszkodliwiania jako odpady jest traktowane jako marnowanie żywności. Organ zajmuje stanowisko zgodnie z którym żywność wprowadzona na rynek, a następnie wycofana z etapu dystrybucji i nieprzekazana organizacji pozarządowej została zmarnowana, a doprowadzenie do sytuacji, w której upłynął termin przydatności do spożycia (data minimalnej trwałości), co skutkuje przekazaniem do unieszkodliwienia jako odpadu, kwalifikuje się jako marnowanie żywności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej. Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest przede wszystkim ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej także jako p.p.s.a. Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Do tej grupy aktów, zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, zaliczają się zarządzenia pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska. W myśl art. 134 p.p.s.a. rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jednakże powyższe regulacje nie pozwalają sądowi na stosowanie przy orzekaniu zasad współżycia społecznego lub zasad słuszności. Na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 146§1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3§2 pkt 4 i 4 a uchyla ten akt, stosując odpowiednio przepis art. 145§1 pkt 1. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę.

Kontroli sądowej poddano w niniejszej sprawie zarządzenie pokontrolne Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska dotyczące opłaty za marnowanie żywności. Spór w sprawie zasadza się na rozbieżności pomiędzy stanowiskiem organu twierdzącego, że żywność "przeterminowana" powinna być traktowana jako żywność zmarnowana w rozumieniu ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności, za czym idą określone konsekwencje prawne, w tym obowiązek uiszczenia opłaty w odpowiedniej wysokości, a stanowiskiem skarżącej spółki A., zdaniem której wycofanie z obrotu żywności "przeterminowanej" nie jest marnowaniem żywności, bo żywność "przeterminowana" nie spełnia wymogów prawa żywnościowego.

Na tle rozumienia "marnowania żywności" w kontekście rozstrzygnięcia czy żywnością jest to, co zostało przeterminowane, i w konsekwencji czy należy/nie należy odnosić skutki prawne marnowania żywności do tej substancji, która została przeterminowana, uwydatniły się rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Z jednej strony sądy wojewódzkie przyznawały rację skarżącym wskazując na wadliwość definicji marnowania żywności dla skutecznego przypisania odpowiedzialności przedsiębiorcom (zob. prawomocny wyrok WSA w Lublinie z dnia 31 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 71/22, prawomocny wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 991/22, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 535/23, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 października 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 1667/22). W tym nurcie orzeczniczym podkreśla się, że niedopuszczalne jest, w świetle polskiego prawa wprowadzanie do obrotu przez przedsiębiorcę żywności, która przekroczyła zarówno termin minimalnej trwałości jak i przydatności do spożycia. Oznacza to, że żywność taka nie spełnia wymogów prawa żywnościowego. Takie rozumienie przepisu znajduje potwierdzenie w dalszej części art. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowania żywności., który wymienia przykładowy katalog czynności podjętych przez przedsiębiorcę, które należy uznać za marnowanie żywności – będzie to np. wycofanie z dystrybucji (art. 3 pkt 16 rozporządzenia 178/2002) żywności ze względu na zbliżający się termin przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości. Zatem ustawodawca nie objął zakresem marnowania żywności tej żywności, która przekroczyła powyższe terminy. Interpretując art. 2 pkt 1 u.p.m.ż. należy mieć na uwadze, że jest to przepis, stanowiący element norm wyznaczających przedsiębiorcy określone obowiązki (zawarcie umowy z organizacją pozarządową, prowadzenie kampanii edukacyjno-informacyjnej, obowiązki sprawozdawcze), w tym obciążenia natury finansowej (obowiązek uiszczenia opłaty za marnowanie żywności). Co więcej, przepis ten stanowi również podstawę do wymierzenia sankcji administracyjnej, tworząc jeden z elementów normy sankcjonowanej. Niewłaściwe wykonywanie obowiązków sprawozdawczych oraz nieuiszczanie opłaty za marnowanie żywności, stanowi podstawę do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej (norma sankcjonująca – art. 9 i art. 11 u.p.m.ż.). Taka funkcja definicji legalnej marnowania żywności determinuje bezwzględnie konieczność ścisłej wykładni art. 2 pkt 1 u.p.m.ż. Wykładnia przepisów statuujących normy nakładające obowiązki finansowe na obywateli lub przedsiębiorców, jak również normy statuujące sankcje administracyjne musi bazować przede wszystkim na regułach językowych. Inne metody wykładni, w szczególności wykładnia celowościowa, są dopuszczalne tylko wówczas, gdy prowadzą do konkluzji korzystnych dla potencjalnych adresatów obowiązków lub sankcji. Niedopuszczalne jest wykorzystywanie pozajęzykowych metod wykładni w sposób prowadzący do rozszerzenia zakresu zastosowania przepisu statuującego obowiązki lub sankcje administracyjne. Językowe dyrektywy wykładni prowadzą do jednoznacznej, nie budzącej żadnych wątpliwości konkluzji, że marnowaniem w rozumieniu definicji ustawowej jest wycofywanie z etapu dystrybucji tylko i wyłącznie takiej żywności, która w tym momencie czasowym (w momencie wycofywania z etapu dystrybucji) spełnia wymogi prawa żywnościowego. Niedopuszczalne jest korygowanie wyników wykładni językowej w taki sposób, jak dokonuje tego organ. Organ drogą wykładni celowościowej (odwołując się do celów przyświecających ustawodawcy) rozszerza zakres zastosowania definicji na żywność, która wprawdzie w momencie wycofywania z etapu dystrybucji już nie spełnia wymogów prawa żywnościowego, ale spełniała je wcześniej. Biorąc pod uwagę charakter i funkcje definicji marnowania żywności (podstawa nakładania obowiązków i sankcji) taki zabieg interpretacyjny jest niedopuszczalny. Skoro w świetle przepisów prawa żywnościowego (krajowego i europejskiego) produkty pochodzenia zwierzęcego zaliczone do kategorii 3 oraz żywność, która przekroczyła termin przydatności do spożycia lub termin minimalnej trwałości, nie mogą być przedmiotem obrotu (w rozumieniu art. 3 pkt 8 rozporządzenia nr 178/2002), przedsiębiorca nie tylko może, ale ma wręcz obowiązek wycofać taką żywność z etapu dystrybucji. Wycofywanie takiej żywności nie jest jej marnowaniem, gdyż taka żywność nie spełnia w tym momencie wymogów prawa żywnościowego. Oczywiście taka wykładnia art. 2 pkt 1 u.p.m.ż. może prowadzić do sytuacji, w której rozwiązania zawarte w ustawie przestaną spełniać swoją rolę. Ta motywacja dość wyraźnie stoi za kierunkiem wykładni przyjętym przez organ. Jest to jednak problem wadliwej legislacji, której skutki nie mogą być przerzucane na przedsiębiorców. Niewątpliwie ustawodawcy przyświecał nader słuszny cel stworzenia mechanizmów zapobiegających zjawisku marnowania żywności, rodzącemu daleko idące negatywne skutki społeczne, gospodarcze i środowiskowe. Niestety tych dobrych intencji ustawodawca nie był w stanie przełożyć na dobre przepisy. Definicja marnowania żywności w aktualnym brzmieniu nie pozwala na skuteczne wyciąganie konsekwencji prawnych wobec przedsiębiorców, którzy nie podejmują właściwych, realnych działań celem przeciwdziałania zjawisku marnowania żywności. Choć intencją ustawodawcy było to, aby zagospodarować żywność w taki sposób, żeby uniknąć jej marnowania, czemu miało służyć jej przekazywanie organizacjom pozarządowym i obciążenia finansowe niejako wymuszające podejmowanie zawczasu stosownych działań, to sposób sformułowania definicji marnowania żywności, nie pozwala na osiągnięcie tego celu. W świetle obowiązujących przepisów, dopóki żywność spełnia wymogi prawa żywnościowego, w tym w zakresie przydatności do spożycia, może być swobodnie dystrybuowana przez przedsiębiorcę. Z kolei w momencie, kiedy żywność przestaje spełniać te wymogi, musi zostać wycofana z dystrybucji, ale działanie takie nie może być w żaden sposób zakwalifikowane jako marnowanie żywności, skoro jest nim tylko i wyłącznie wycofywanie z etapu dystrybucji żywności, która jeszcze w dystrybucji może pozostawać.

Z drugiej strony pojawiło się w judykaturze stanowisko przeciwne (reprezentowane przez wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 lipca 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 905/22, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 11 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 1309/22). Sądy, oddalając skargi, oceniły, że przedmiotowa definicja legalna nie jest jednoznaczna na gruncie dyrektyw językowych wykładni, a co za tym idzie nie tylko podlega interpretacji, ale dopuszczalne jest zastosowanie wszystkich dyrektyw interpretacyjnych pozwalających na prawidłowe dekodowanie normy prawnej z przepisu art. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowania żywności. Definicja zawarta w art. 2 pkt 1 ustawy jest definicja zakresową niepełną, która to z założenia nie wymienia wszystkich elementów zakresu, lecz jedynie wyróżnia niektóre z nich. Takie definicje stosuje się do wzmocnienia definicji klasycznej w sytuacji, gdy była ona nie dość diagnostyczna. Pierwszy człon zwrotu definiującego ma postać definicji klasycznej ( "wycofywanie z etapu dystrybucji żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego"), natomiast drugi zwrot definiujący jest definicją nieklasyczną, niepełną , która w pewnym stopniu uściśla informacje zawarte w pierwszym zdaniu (" w szczególności ze względu na zbliżający się upływ terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości lub ze względu na wady wyglądu tych środków spożywczych albo ich opakowań i przeznaczanie ich do unieszkodliwiania jako odpady."). Samo zastosowanie przez prawodawcę definicji zakresowej niepełnej powoduje konieczność pełnej interpretacji pierwszego członu wyrażenia definiującego, przy czym drugi człon ma być w tym pomocny.

Przepis art. 2 ust. 1 ustawy obejmuje także sytuację, w której podmiot handlujący żywnością doprowadza do sytuacji, w której dany produkt przestał spełniać wymogi prawa żywnościowego. Należy zgodzić się z tezą o braku ograniczenia czasowego atrybutu spełnienia tych wymogów. Przepis ustawy nie zawiera bowiem w swojej treści jakiegokolwiek zastrzeżenia wskazującego na takie ograniczenie. Raz dopuszczona do obrotu żywność jest nią stale, a jedyne co ulega zmianie, to jej stan wpływający na możliwość jej spożycia przez ludzi. Jednakże stan ten i ewentualne doprowadzenie do sytuacji, w której produkt nie jest już możliwy do spożycia przez ludzi, jest zależny m.in. – jak w tym przypadku – od przedsiębiorcy prowadzącego handel żywnością. Ponadto w przepisie wskazana jest inna cezura, mianowicie przeznaczenie żywności do unieszkodliwiania jako odpady, które może następować przeważnie, choć nie tylko, gdy upłynął jej termin przydatności do spożycia lub data minimalnej trwałości. Powyższą interpretację wspiera wykładnia celowościowa przedmiotowego przepisu. Bez wątpienia celem całej ustawy jest doprowadzenie do sytuacji, w której żywność będzie marnowana w jak najmniejszym stopniu. Wynika to już z samego tytułu ustawy. Warto także odwołać się do uzasadniania projektu Ustawy, w którym podkreślono, że wprowadza ona regulacje określające obowiązki sprzedawców żywności w zakresie przeciwdziałania marnowaniu żywności, których celem jest redukcja negatywnych skutków społecznych, środowiskowych i gospodarczych wynikających z marnowania żywności.

Sąd w niniejszym składzie zdecydował się obrać kierunek uwidoczniony w pierwszej linii orzeczniczej. Sąd wziął pod uwagę niewątpliwie słuszne aksjologicznie założenia o ograniczaniu marnowania żywności, uznał jednak, że ich realizacja nie może iść wbrew literze prawa (wykładni językowej).

Definicję marnowania żywności formułuje przepis art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o przeciwdziałaniu marnowania żywności (Dz. U. z 2020 r. poz. 1645): jest to wycofywanie z etapu dystrybucji żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego, w tym określone w rozporządzeniu nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającym ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującym Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającym procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności, w szczególności ze względu na zbliżający się upływ terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości lub ze względu na wady wyglądu tych środków spożywczych albo ich opakowań i przeznaczanie ich do unieszkodliwiania jako odpady.

Z literalnej interpretacji przepisu definicyjnego wynika, że marnowanie żywności dotyczy żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego. Żywność (środek spożywczy) to jakiekolwiek substancje lub produkty, przetworzone, częściowo przetworzone lub nieprzetworzone, przeznaczone do spożycia przez ludzi lub, których spożycia przez ludzi można się spodziewać (art. 2 rozporządzenia nr 178/2002). Prawo żywnościowe, w myśl art. 3 ust. 1 rozporządzenia to przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne regulujące sprawy żywności w ogólności, a ich bezpieczeństwo w szczególności, zarówno na poziomie Wspólnoty, jak i na poziomie krajowym; definicja ta obejmuje wszystkie etapy produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności oraz paszy produkowanej dla zwierząt hodowlanych lub używanej do żywienia zwierząt hodowlanych.

Niewątpliwie w obręb prawa żywnościowego wchodzi ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2022 r. poz. 2132) określająca, jak stanowi art. 1 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 1, wymagania i procedury niezbędne dla zapewnienia bezpieczeństwa żywności i żywienia, w tym wymagania zdrowotne żywności - w zakresie nieuregulowanym w rozporządzeniach UE. W dziale II tej ustawy, zatytułowanym "Wymagania zdrowotne i znakowanie żywności", w rozdziale 11 "Znakowanie żywności" ustawodawca umieścił art. 52, który stanowi: Środki spożywcze oznakowane datą minimalnej trwałości lub terminem przydatności do spożycia mogą znajdować się w obrocie do tej daty lub terminu. Przepis ten wyraża normę nakazującą wycofać z obrotu środki spożywcze wraz z upływem daty minimalnej trwałości lub upływem terminu przydatności do spożycia.

Jak wymaga art. 9 ust. 1 lit. f Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, data minimalnej trwałości lub termin przydatności do spożycia należą do informacji na temat żywności, których podanie jest obowiązkowe. Art. 24 ust. 1 rozporządzenia stanowi: w przypadku środków spożywczych, które z mikrobiologicznego punktu widzenia szybko się psują i z tego względu już po krótkim czasie mogą stanowić bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia ludzkiego, datę minimalnej trwałości zastępuje się terminem przydatności do spożycia. Po upłynięciu terminu przydatności do spożycia środek spożywczy jest uznawany za niebezpieczny, zgodnie z art. 14 ust. 2-5 rozporządzenia nr 178/2002. Zgodnie z art. 14 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia, żaden niebezpieczny środek spożywczy nie może być wprowadzany na rynek, zaś środek spożywczy jest uznawany za niebezpieczny, jeżeli uważa się, że: a) jest szkodliwy dla zdrowia, b) nie nadaje się do spożycia przez ludzi. Z przywołanych przepisów wynika, że żywność, dla której upłynął termin przydatności do spożycia jest żywnością niebezpieczną, nie może być wprowadzana na rynek, natomiast jeśli już na rynku jest - to powinna być z niego wycofana.

Powołany art. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowania żywności podaje przykładowe przyczyny powodujące wycofanie żywności z etapu dystrybucji, takie jak zbliżający się upływ terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości lub wygląd produktów spożywczych albo ich opakowań. Natomiast kończące przepis sformułowanie brzmi: "i przeznaczanie ich do unieszkodliwienia jako odpady".

Rekapitulując treść przepisu definiującego marnowanie żywności, jest to wycofywanie z dystrybucji żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego, i przeznaczenie jej do unieszkodliwienia jako odpadu, na przykład z powodu zbliżających się terminów przydatności lub daty minimalnej trwałości. Wnioskując na zasadzie przeciwieństwa, nie będzie marnowaniem żywności wycofywanie z dystrybucji żywności, która nie spełnia wymogów prawa żywnościowego. Powstaje pytanie o "wymogi prawa żywnościowego", ponieważ ich spełnianie determinuje przyjęcie, że mamy do czynienia z marnowaniem żywności w znaczeniu prawnym. Jak już wyżej wskazano, jednym z takich wymogów, relewantnym dla etiologii sprawy, jest podanie o żywności informacji w zakresie terminu jej przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości. W tym sensie można przyjąć, że żywność, która spełnia wymogi prawa żywnościowego to żywność należycie oznakowana, czyli taka, z której możemy odczytać daty (terminy przydatności). Trzeba też jednak uznać, że spełnianie wymogów prawa żywnościowego to nie tylko odpowiednie oznakowanie, ale także dochowanie przez środek spożywczy określonych dat (terminów), ponieważ polski ustawodawca zakazał egzystencji w obrocie środków spożywczych "po terminie" (art. 52 ustawy o bezpieczeństwie żywności), ale też prawodawca europejski ustanowił, że po upływie terminu przydatności do spożycia środek spożywczy uzyskuje status niebezpiecznego (art. 24 rozporządzenia nr 1169/2011 w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności).

Z tej perspektywy można argumentować, że z marnowaniem żywności mamy do czynienia już wtedy, gdy z dystrybucji wycofywana jest żywność należycie oznakowana (czyli posiadająca wymagane oznakowanie), jednak bez znaczenia, czy adekwatne terminy przydatności (minimalne daty) zostały osiągnięte. W tym sensie marnowana jest żywność zarówno wtedy, gdy wycofano ją z obrotu przed terminem przydatności do spożycia (datą minimalnej trwałości), jak też marnowana jest żywność "przeterminowana". Taka argumentacja, zdaniem Sądu, nie jest trafna, ponieważ ustawodawca posługuje się liczbą mnogą i stanowi o "wymogach" prawa żywnościowego. Oznacza to, że należy uwzględnić również inne, oprócz obowiązku oznakowania, wymogi. Mianowicie niespełnianie wymogów prawa żywnościowego przez żywność powinno być także widziane również przez pryzmat dochowania przez środek spożywczy określonej daty (terminu) przydatności do spożycia. Oznacza to tyle, że kolejnym wymogiem prawa żywnościowego jest spełnianie przez środek spożywczy wymogu chronologicznego (data, termin przydatności). W tym sensie środek spożywczy "przeterminowany" oczywiście nie spełnia wymogów prawa żywnościowego, skoro jednym z tych wymogów jest dochowanie daty (terminu). Rodzi to taki skutek, że żywność o statusie "przeterminowana" nie będzie podpadać pod przepis art. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności definiujący "marnowanie żywności", ponieważ przepis ten znajduje zastosowanie tylko wobec wycofywanej żywności spełniającej wymogi prawa żywnościowego. Przepis stanowi generalnie o "wymogach" prawa żywnościowego, w żaden sposób ich nie limitując. Nie ma więc podstaw, aby przyjmować, że pewne wymogi mają być spełnione, a pewnie wymogi spełnione być nie muszą. Stąd spełnienie przez wycofywaną żywność wymogów prawa żywnościowego trzeba odnosić do wszystkich wymogów, a więc zarówno wymogu odpowiedniego oznakowania (umieszczenia wymaganego znaku), jak też wymogu zachowania przez żywność odpowiedniej daty (terminu). Żywność wycofywana z etapu dystrybucji posiadająca oznakowanie spełnia jeden z wymogów prawa żywnościowego. Żywność wycofywana z obrotu z powodu jej przeterminowania nie spełnia innego wymogu prawa żywnościowego. Nie można więc przyjąć, że żywność wycofywana z obrotu z powodu jej przeterminowania spełnia wymogi (wszystkie) prawa żywnościowego, ponieważ spełnia wymóg oznakowania, ale nie spełnia wymogu dochowania terminu przydatności do spożycia. Tym samym wycofanie z obrotu żywności "przeterminowanej" nie będzie marnowaniem żywności w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności, bowiem żywność "przeterminowana" nie może spełniać wymogu (obowiązku) oferowania żywności "bezpiecznej" (skoro prawodawca polski i europejski zakazuje istnieć w obrocie żywności niebezpiecznej, w tym takiej, której termin przydatności do spożycia upłynął).

W ocenie Sądu rozstrzygającego zakreślony na wstępie spór prawny rację ma skarżąca, co oznacza, że żywność "przeterminowana", jako nie spełniająca wszystkich wymogów prawa żywnościowego, nie może być potraktowana jako żywność zmarnowana w rozumieniu ustawy. Tym samym organ błędnie zinterpretował art. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności, co następnie rzutowało na niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 8 ust. 1 tej ustawy, i co oznacza naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji, na podstawie art. 146§1 p.p.s.a. Sąd uwzględnił skargę i uchylił zarządzenie pokontrolne w zakresie jego punktu 1. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 w związku z art. 205§2 p.p.s.a.