Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2758/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 218 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.), Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka, po rozpoznaniu w dniu 12 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 505/16 w sprawie ze skargi R.K. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...]marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia uzasadniającego podwyższenie emerytury 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia od R.K. na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 505/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, oddalił skargę skargi R.K. (dalej: skarżący) na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia uzasadniającego podwyższenie emerytury.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że skarżący zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakt pełnienia przez niego służby w Policji w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. W uzasadnieniu podniósł, iż w okresie służby wykonywał czynności operacyjno-rozpoznawcze, dochodzeniowo-śledcze, w tym w pionie kryminalnym, w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Komendant Miejski Policji w [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. Nr [...] odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego, iż skarżący pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że wnioskodawca nie pełnił służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, a zgromadzone dokumenty potwierdzają jedynie realizowanie czynności służbowych wynikających ze specyfiki wykonywanego zawodu policjanta. Organ I instancji powołał się przy tym na przepis § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.), oraz na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13.

Z powyższym postanowieniem nie zgodził się skarżący i wniósł zażalenie.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 roku sygn. akt U 12/13, zgodnie z którym § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia i zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 roku o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jednolity Dz. U. z 2015 roku, poz. 900) oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Wyjaśnił poza tym, że zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404, z późn. zm.), wydanego na podstawie delegacji ustawowej określonej w przepisie art. 38 powołanej wyżej ustawy z dnia 18 lutego 1994 roku - środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej. Powyższe zaświadczenie, w myśl § 14 ust. 2 cytowanego rozporządzenia, wydaje się na żądanie funkcjonariusza.

Dalej organ wskazał, że przedmiotowe zaświadczenie wydawane jest w trybie przewidzianym w art. 218 § 1 Kpa. Ponadto w niektórych przypadkach, jak np. o których mowa w art. 218 § 2 Kpa, wydanie bądź też odmowa wydania wnioskowanego zaświadczenia wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Organ odwoławczy podniósł, że w świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że w razie braku potwierdzenia w aktach osobowych okresów służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, organ właściwy do wydania stosownego zaświadczenia powinien zwrócić się do podmiotu dysponującego brakującymi zasobami dokumentów, np. materiałami archiwalnymi o ich udostępnienie.

Zgodnie z § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno - rozpoznawcze lub dochodzeniowo - śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia. Wydanie zaświadczenia w oparciu o wskazany przepis wymaga jednoznacznego potwierdzenia, że zaistniały wszystkie wymienione w nim okoliczności.

W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie organ I instancji podjął szeroko zakrojone czynności zmierzające do prawidłowej oceny zgromadzonych dowodów, a także informacji przedstawionych przez zainteresowanego we wnioskach z dnia 4 listopada 2015 r., 10 grudnia 2015 r. oraz z dnia 18 stycznia 2016 r., czy zachodzą przesłanki pozwalające na wydanie skarżącemu żądanego zaświadczenia. Organ dokonał przeglądu akt osobowych wnioskodawcy, poddał analizie rozkazy personalne, wnioski i rozkazy o wyróżnieniu, karty opisu stanowiska pracy, opinie służbowe. Jednak wskazane dokumenty nie zawierały informacji, aby w trakcie pełnienia służby wystąpiło szczególne zagrożenie życia lub zdrowia policjanta. Nie stwierdzono również protokołów powypadkowych lub orzeczeń lekarskich, które wskazywałyby, że w czasie służby występowało zagrożenie życia lub zdrowia. Jak wynika z akt sprawy organ uzupełnił także materiał dowodowy o analizę stosownej dokumentacji zgodnie z treścią Zarządzenia nr 2/2013 Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. w sprawie wprowadzenia "Ogólnego trybu i zasad dokumentowania w Komendzie Miejskiej Policji w [...] oraz podległych jej Komisariatach Policji udziału policjantów w zdarzeniach uprawniających do podwyższenia emerytury". Na tej podstawie organ I instancji dokonał kwerendy materiałów archiwalnych w postaci akt kontrolnych śledztw i dochodzeń, rejestrów śledztw i dochodzeń, książek wydarzeń, rejestrów operacyjnych, rozpracowań operacyjnych, książek wydarzeń. Przeprowadzona kwerenda nie potwierdziła, iż skarżący pełnił co najmniej 6 razy w ciągu roku służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

Zebrany w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazał, iż faktycznie skarżący, jako policjant zajmujący stanowiska wykonawcze w pionie kryminalnym, realizował czynności zmierzające do zapobiegania popełnianiu przestępstw oraz ścigania ich sprawców. Jednak zdaniem organu, służba w Policji wiąże się z niebezpieczeństwem dla danego funkcjonariusza, co oczywiście należy do istoty tej służby. Służba w Policji niejednokrotnie wymaga od policjanta znacznej dyspozycyjności, wykonywania czynności w niekorzystnych warunkach atmosferycznych, w porze nocnej, czy też w sytuacjach stresujących, jednakże powyższe niedogodności rekompensowane są szeregiem przywilejów należnych policjantom, np. stabilnością zatrudnienia, dodatkami do uposażenia, czy też prawdopodobnie najistotniejszym, czyli wcześniejszym uzyskaniem uprawnień emerytalnych. Niejednokrotnie jest też pełniona z narażeniem życia i zdrowia, jednakże nie można z założenia zaliczyć jej do sytuacji określonej w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów, bez spełnienia przesłanek dot. minimalnej liczby zdarzeń, w których istniało zagrożenie życia i zdrowia.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł skarżący.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi.

Sąd I instancji uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 218 § 1 kpa, organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 kpa). Prowadzenie jednak takiego postępowania wyjaśniającego opierać się może jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. W pierwszej kolejności zatem, w ramach takiego postępowania organ ustala jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane. Dalsza część postępowania sprowadza się do wyjaśnienia, czy posiadane dane odnoszą się do osoby wnioskodawcy oraz, co najważniejsze, czy dotyczą stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca (por. Z.Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści, PIP 2004/10, str. 63).

Dalej Sąd podał, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy stanowi, że emeryturę funkcjonariusza podwyższa się o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

Udokumentowanie uprawnień do podwyższenia emerytury na podstawie cyt. wyżej przepisu w formie zaświadczenia, stanowiącego środek dowodowy w postępowaniu przed organami emerytalnymi, określone zaś zostało w § 14 ust. 1 pkt 3 w/w rozporządzenia MSWiA z dnia 18 października 2004r., zgodnie z którym, środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji (...).

Istotne jest zatem, że w odniesieniu do zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, cyt. wyżej przepis § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, stanowiący regulację szczególną, jednoznacznie wskazuje, że owo zaświadczenie wydawane jest w oparciu o akta osobowe funkcjonariusza lub w oparciu o inne dokumenty, potwierdzające pełnienie służby w tych warunkach. Powyższa regulacja pozwala na stwierdzenie, że przepis ten w postępowaniu o wydanie przedmiotowego zaświadczenia wyłączył szerszy zakres postępowania wyjaśniającego, uniemożliwiając m. in. stosowanie uregulowania art. 75 § 1 kpa, w myśl którego jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i nie jest sprzeczne z prawem, w szczególności zaś dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Sąd I instancji podkreślił, iż organy rozpoznając sprawę zobowiązane były dokonać ustaleń, czy skarżący - na zasadach określonych w § 4 rozporządzenia RM z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji (...), wykonywał obowiązki służbowe w warunkach szczególnie zagrażających jego życiu i zdrowiu, tj. w sytuacjach, w których istniało zagrożenie jego życia lub zdrowia.

Sąd zgodził się z organem, że zwrot "pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" - pozwala na przyjęcie stanowiska, iż wykonywanie przez funkcjonariusza obowiązków służbowych musi mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych zważywszy na zagrożenie jego życia i zdrowia. Pogląd ten, jak trafnie zauważa organ odwoławczy znajduje potwierdzenie w przywołanym wyżej orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego, który stwierdził, że zwrot "szczególnie zagrażający życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia rozumianej jako stwierdzenie zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia.

Sąd zaakcentował w tym miejscu, że Policja, jako uzbrojona formacja służąca społeczeństwu, obowiązana jest strzec bezpieczeństwa Państwa i jego obywateli, nawet z narażeniem życia (art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm.). Podzielił tym samym stanowisko organu, że tylko czynności podejmowane w warunkach szczególnego (nadzwyczajnego) zagrożenia życia lub zdrowia danego funkcjonariusza można uznać za czynności wykonywane w sytuacjach "istnienia zagrożenia życia lub zdrowia".

Zdaniem Sądu, organy dokonały trafnej oceny istniejącej dokumentacji przez pryzmat takiego właśnie rozumienia przesłanki wykonywania obowiązków służbowych w warunkach (sytuacjach) szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu skarżącego, a co wprost wynika z obu postanowień. Na podkreślenie zasługuje także okoliczność, że organ I instancji w ramach prowadzonego postępowania, wystąpił do podmiotów w strukturach Policji, w których wnioskodawca pełnił służbę, celem zweryfikowania posiadanej dokumentacji, pod katem ustalenia, czy miały miejsce zdarzenia kwalifikujące się do wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści. Jak wynika z akt sprawy organy poddały analizie przebieg służby skarżącego (protokół z przebiegu służby z dnia 30 września 2015 r.), rozkazy personalne, wnioski i rozkazy o wyróżnieniu, karty opisu stanowiska pracy oraz opinie służbowe. Nie odnaleziono protokołów powypadkowych lub orzeczeń lekarskich, które wskazywałyby, że w czasie służby skarżącego występowało zagrożenie jego życia i zdrowia.

Ponadto na wniosek skarżącego z dnia 4 listopada 2015 r. dokonano również przeglądu dokumentów archiwalnych w postaci: akt kontrolnych śledztw i dochodzeń z lat 1975 - 1998 byłej KWP w [...], rejestry śledztw i dochodzeń Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], książki wydarzeń Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej, Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych, Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych, Komendy Rejonowej Policji i Komendy Miejskiej Policji w [...], rejestry i rozpracowania operacyjne z lat 1978 -1998.

Dodatkowo Sąd wskazał, że organ administracji wbrew twierdzeniom skarżącego ustosunkował się także do jego wniosku z dnia 18 stycznia 2016 r. Jak bowiem wynika z ustaleń organu okoliczności, które powołał skarżący w tym piśmie częściowo zostały objęte przedmiotem przeprowadzonej kwerendy, a częściowo jak wynika z pisma z dnia 7 stycznia 2016 r. wszystkie podane przez skarżącego zdarzenia skarżący miał obowiązek udokumentować jako że brał udział w czynnościach służbowych w ramach nadzoru z ramienia dawnej KWP na terenie działania m.in. KPP w [...]. Jednak dokumentów w tym zakresie nie odnaleziono.

W ocenie Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, pozwala na stwierdzenie, że organy przeprowadziły w sposób właściwy postępowanie wyjaśniające dokonując wnikliwej analizy (oceny) dokumentacji związanej z pełnieniem służby przez skarżącego.

Wbrew zarzutom skarżącego, przeprowadzone przez organy przedmiotowe postępowanie nie potwierdziło, istnienia wskazanych przez wnioskodawcę okresów służby, za które nabył prawo do podwyższenia świadczenia emerytury policyjnej o wskaźniki procentowe określone w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...). W szczególności nie znalazło potwierdzenia w istniejącej dokumentacji, że w którymkolwiek roku swojej służby wnioskodawca podejmował co najmniej sześciokrotnie czynności, z którymi wiązałoby się zagrożenie życia lub zdrowia w rozumieniu § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji (...).

Zdaniem Sądu w sprawie prawidłowo dokonano wykładni postanowień cyt. wyżej § 4 pkt 1 rozporządzenia, pomijając kryterium bezpośredniości w odniesieniu do zagrożenia życia lub zdrowia podczas wykonywania wskazanych w tymże przepisie obowiązków służbowych. Trybunał Konstytucyjny w swoim wyroku z dnia 27 maja 2014r. o sygn. akt U 12/13 (OTK ZU 2014, seria A, Nr 5, poz. 56) stwierdził, bowiem niezgodność § 4 pkt 1 rozporządzenia, w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, z przepisem art. 15 ust. 6 w zw. z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym Policji.

Sąd I instancji podkreślił również, że niesporne jest, iż skarżący w okresie służby wielokrotnie brał udział w różnego rodzaju interwencjach, podejmując czynności służbowe. Jednakże nie sposób zauważyć, że tego typu działania stanowiły faktycznie istotę pełnionej przez funkcjonariusza służby. Nie była to jednak aktywność, której skutki wykraczałyby poza przeciętną miarę. Poza tym Sąd podniósł, że ocena charakteru czynności w warunkach zagrożenia życia i zdrowia należy do przełożonego właściwego w sprawach osobowych.

W konsekwencji powyższych ustaleń Sąd stwierdził, że wniosek skarżącego został rozpatrzony przez organy wnikliwie i z należytą starannością, skoro zbadano wszystkie dostępne materiały mogące być przydatne przy rozpatrywaniu złożonego wniosku, analizując dane z akt osobowych skarżącego, jak i zasoby archiwalne. Skoro na podstawie posiadanych danych osobowych i innych szczegółowo opisanych w wydanych postanowieniach dokumentów pozostających w dyspozycji organów i objętych analizą nie można było znaleźć potwierdzenia dla uznania pełnienia przez skarżącego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, a określonych w § 4 pkt 1 w/w rozporządzenia, to zasadnym było podjęcie zaskarżonego postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie wydania skarżącemu wnioskowanego przez niego zaświadczenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

1) § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin w zw. z art. 218 § 2 w zw. z art. 218 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez przyjęcie, że brak było podstaw do wydania skarżącemu zaświadczenia o okresach służby pełnione w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej;

2) § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej w zw. art. 218 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a w sytuacji, gdy skarżący spełniał przesłanki przyznania mu podwyższenia emerytury w wyniku pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających jego życiu i zdrowiu.

Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 218 § 2 w zw. z art. 218 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Komendant Miejski Policji w [...] oraz Komendant Wojewódzki Policji w [...] przeprowadzili w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające mające na celu wydanie zaświadczenia o okresach pełnionej przez skarżącego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej;

2) 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie;

3) art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 218 § 2 w zw. z art. 218 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie dowodów, o których przeprowadzenie wnosił skarżący;

4) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutów skarżącego i wyjaśnienia, dlaczego odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej twierdzeniom skarżącego.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) - dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

W zasadzie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do podważenia stanu faktycznego sprawy i koncentrują się na kwestiach dowodowych.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej organy administracji przeprowadziły postępowanie dowodowe w ograniczonym zakresie, czego przejawem jest nie uzyskanie danych dotyczących skarżącego z zasobów Komend Policji w [...],[...] i [...]. Nie uwzględniły wniosków skarżącego o przeprowadzenie dowodów z dokumentów Wojewódzkiej Komendy Policji w [...].

Stawiając powyższe zarzuty skarga kasacyjna nie wskazuje jakie przepisy postępowania naruszył Sąd I instancji aprobując, czy też nie dostrzegając zarzucanych nieprawidłowości.

Wymieniony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. został powiązany z art. 218 § 1 i § 2 K.p.a., które to przepisy nie mogły zostać naruszone ponieważ po pierwsze mają charakter materialny, po drugie organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające o jakim w nich mowa i powołując się na wszelkie dane znajdujące się w jego posiadaniu ustalił, że skarżący nie pełnił służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.

Nadto wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej organ poszukiwał informacji o warunkach służby pełnionej przez skarżącego we wszystkich komórkach organizacyjnych, a nie tylko w Miejskiej Komendzie Policji w [...].

Jak wynika z akt sprawy jednostki Policji w [...],[...] i [...] podlegały byłej Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...], w której skarżący pełnił służbę. Oznacza to, że dane dotyczące zadań realizowanych przez jej funkcjonariuszy znajdowały się w jej zasobach, z których później zostały przekazane do składnicy akt Komendy Miejskiej Policji w [...]. Wszystkie istniejące dokumenty mogące pozwolić na ustalenie charakteru służby pełnionej przez skarżącego zostały poddane analizie.

Dokonana kwerenda dostępnych materiałów archiwalnych za okres od 1973r. do dnia zwolnienia skarżącego ze służby. Ich analiza wykazała, że :

- dokumenty są niepełne ( zdekompletowane ),

- nie zawierają stosownych danych,

- dane, które z nich wynikają nie pozwalają uznać wykonywanych zadań w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu.

W tym miejscu celowe wydaje się przypomnienie, że zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest szczególną formą zaświadczenia, które przewiduje § 14 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 239, poz. 2404; dalej jako "rozporządzenie") celem przedstawienia w postępowaniu o ustalenie prawa do emerytury okresów służby pełnionej w szczególnych warunkach, uzasadniających podwyższenie emerytury.

Zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej emeryturę funkcjonariusza podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, w szczególności jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Przy czym Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 maja 2014 r. w sprawie U 12/13 orzekł, że § 4 pkt 1 rozporządzenia w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zaświadczenia stanowi urzędowe poświadczenie określonych faktów lub stanu prawnego. Za jego pomocą organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. Zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego. Celem postępowania o wydanie zaświadczenie jest więc potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego. Odmowa wydania zaświadczenia następuje w przypadku braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie, w przypadku niewłaściwości organu oraz w sytuacji, gdy nie można wydać zaświadczenia o żądanej treści, czy to ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy to ze względu na wyraźne zakazy ustanowione w przepisach prawa.

Skoro zaświadczenie ma być potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, wydanie zaświadczenia w sytuacji wątpliwości co do tych faktów bądź stanu prawnego i istnienia sporu w tym zakresie nie powinno mieć miejsca. Mając na uwadze istotę zaświadczenia (która w istocie sprowadza się do przeniesienia danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów danych) w judykaturze zwracano uwagę, że jeżeli problematyka której dotyczy zaświadczenie jest sporna, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony jest niemożliwe. Jeżeli zatem kwestia objęta żądaniem zaświadczenia budzi wątpliwości organ powinien odmówić wydania zaświadczenia. Zaświadczenia nie może rozstrzygać bowiem czegokolwiek, żadnych kwestii spornych. Skoro zaświadczenie ma być oparte na dokumentach, zatem to co ma potwierdzać musi być oczywiste, wynikające w sposób bezsporny z tych dokumentów. Wydaje je się wówczas, gdy fakt powstania skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi czegokolwiek rozstrzygać.

Co prawda przepis art. 218 § 2 K.p.a. dopuszcza do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie przed wydaniem zaświadczenia, ale pamiętać należy, że postępowanie to spełnia tylko pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia, bo główną rolę art. 218 § 1 K.p.a. przypisuje danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, a będących w posiadaniu organu. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego mogą być wyłącznie okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (por wyrok NSA z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt I OSK 104/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Postępowanie o jakim mowa w art. 218 § 2 K.p.a. zostało w rozpoznawanej sprawie przeprowadzone. Kierując się sugestiami skarżącego organ próbował zadośćuczynić jego żądaniu i sprawdził wszelkie dostępne materiały mogące pozwolić na ustalenie charakteru służby pełnionej przez skarżącego.

Postępowanie wyjaśniające z przyczyn opisanych wyżej nie pozwoliło na poświadczenie, iż skarżący pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Niesatysfakcjonujący skarżącego wynik postępowania wyjaśniającego nie oznacza jednak, że zaskarżony wyrok narusza art. 218 § 1 i § 2 K.p.a.

Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 218 § 1 i § 2 K.p.a.

Przede wszystkim Sąd I instancji do którego skierowany jest art. 106 § 3 P.p.s.a. nie mógł naruszyć tego przepisu, gdyż nie prowadził uzupełniającego postępowania dowodowego z urzędu, a nadto skarżący nie wnosił o przeprowadzenie takiego postępowania przez sądem administracyjnym.

W toku postępowania wyjaśniającego skarżący nie składał wniosków dowodowych, a jedynie wskazywał na zdarzenia , które jego zdaniem mogłyby świadczyć o charakterze wykonywanych czynności ( pismo z dnia 4 listopada 2015r. oraz z dnia 18 stycznia 2016r. ).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. należy wyjaśnić, ze wymieniony przepis określa formalne wymogi jakie winno spełniać uzasadnienie wyroku. W niniejszej sprawie warunki te zostały spełnione. Z uwagi na charakter sprawy ( odmowa wydania zaświadczenia ) Sąd I instancji nie musiał odnosić się do twierdzeń skarżącego, według którego pełniona przez niego służba uzasadnia podwyższenie emerytury. Ponieważ, o czym była mowa wcześniej postępowanie o wydanie zaświadczenia ma charakter uproszczony i jego zakres jest ograniczony ( nie można w nim stosować zasady uregulowanej w art. 75 § 1 K.p.a. ), także ocena dokonywana przez sąd administracyjny dotyczy wyłącznie dokumentacji zgromadzonej przez organ w postępowaniu wyjaśniającym, przy uwzględnieniu zarzutów skargi dotyczących zaskarżonego postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. Sąd nie musi wypowiadać się dlaczego nie daje wiary twierdzeniom skarżącego, ponieważ dla oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia istotne są dokumenty zgromadzone przez organ – ich zakres oraz treść.

Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. i art. 207 § 2 P.p.s.a. orzekł jak sentencji.