Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1476/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok, uchylono zaskarżoną decyzję organu i poprzedzającą ją decyzję organu
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant asystent sędziego Joanna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 737/20 w sprawie ze skargi T. R. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 6 lutego 2020 r., nr 164/20 w przedmiocie rozbiórki zewnętrznych schodów dobudowanych do balkonu budynku 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia 19 grudnia 2019 r., nr IOT/462/2019; 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie na rzecz T. R. kwotę 1227 (jeden tysiąc dwieście dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 737/20 oddalił skargę T. R. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 lutego 2020 r. nr 164/20 w przedmiocie rozbiórki zewnętrznych schodów dobudowanych do balkonu budynku.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy (dalej "PINB") decyzją z dnia 19 grudnia 2019 r. nr I OT/462/2019, znak PINB.IOT.5141.143.2019.MK, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) nakazał inwestorowi T. R. doprowadzenie do stanu poprzedniego balkonu przynależnego do lokalu nr [...] poprzez rozbiórkę zewnętrznych schodów stalowych samowolnie dobudowanych do balkonu budynku przy ul. [...] w Dzielnicy [...] m. st. Warszawy od strony ogrodu oraz zadaszenia nad tym balkonem.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że pismem z dnia 17 kwietnia 2019 r. został poinformowany o wybudowaniu przez T. R. zewnętrznych schodów stalowych samowolnie dobudowanych do budynku przy ul. [...] w Dzielnicy [...] m. st. Warszawy od strony ogrodu. W związku z powyższym w dniu 11 czerwca 2019 r. dokonano czynności kontrolnych na przedmiotowej nieruchomości, podczas których stwierdzono, że do lokalu nr [...] znajdującego się na II kondygnacji i poddaszu, od strony ogrodu w poziomie II kondygnacji przynależny jest balkon - wyjście z pokoju. Do balustrady balkonu oraz ściany budynku przymocowano i przyspawano elementy stalowe konstrukcji daszka pokrytego poliwęglanem. Od strony północnej balkonu wycięto część balustrady i wykonano konstrukcję stalową schodów zewnętrznych mocowaną do płyty balkonu oraz na dwóch słupach stalowych i belkach biegowych, nastopnice ze stalowych ażurowych blach dla technicznych schodów. Balustrada na biegu dwustronna o wysokości 0,8 m (najmniejsza wysokość). Wymiary jednospadowego daszka w rzucie 1,4 x 3,6 m wysokość do okapu 1,4 m od balustrady i 1,72 m przy ścianie od balustrady balkonu. Wymiary schodów - szerokość ok. 0,84 m, wysokość schodka 20 cm, nastopnica 28,5 cm. Długość biegu w rzucie 4,0 m, spocznik przy balkonie 1,0 x 0,84 m, schody przy granicy bezpośrednio. Według informacji przekazanych przez T. R. schody i daszek zostały wykonane w 1992 r. Organ podniósł, że nie okazano dokumentacji projektowej na wykonanie daszka i schodów zatwierdzonej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Dalej organ wyjaśnił, że w dniu 12 sierpnia 2019 r. otrzymał pismo Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] z dnia 1 sierpnia 2019 r., przy którym przesłano dokumentację dotyczącą przedmiotowego budynku. Organ stwierdził, że z analizy tych dokumentów wynika, iż ww. schody nie były wybudowane na podstawie projektu zatwierdzonego przez Prezydenta m. st. Warszawy. Ponadto w piśmie z dnia 15 sierpnia 2019 r. S. Ł. poinformował, że schody będące przedmiotem niniejszego postępowania powstały kilka lat po 2001 r. Na dowód tego przedłożył oświadczenia I. G. (prowadzącego w latach 1996-1998 roboty remontowe w ww. budynku) oraz R. Ł. - ówczesnego współwłaściciela nieruchomości. Dodatkowo w piśmie z dnia 25 września 2019 r. U. M. poinformowała, że nie udzieliła (wraz z pozostałymi współwłaścicielami) prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane do wykonania schodów z balkonu oraz zadaszenia balkonu i nie wyraża zgody na pozostawienie ww. schodów i zadaszenia w stanie w jakim są obecnie.

PINB wskazał, że robotami budowlanymi w myśl art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane jest budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Jednym z rodzajów robót budowlanych jest przebudowa, którą definiuje art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane. Zdaniem organu nie ulega wątpliwości, że wykonanie schodów zewnętrznych nie może być uznane za budowę (rozbudowę) obiektu budowlanego. Schody zewnętrzne stanowią wprawdzie element obiektu budowlanego, nie mają jednak wpływu na jego kubaturę ponieważ nie powiększają jego pojemności. Wykonanie schodów zewnętrznych stanowić może natomiast przebudowę istniejącego wejścia do budynku.

PINB podniósł, że jednym z warunków wykonywania robót budowlanych zgodnie z prawem jest wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 4 ustawy Prawo budowlane). Organ wskazał, że w aktach sprawy brak jest dokumentu potwierdzającego posiadanie przez inwestorów w dacie wykonania oraz obecnie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestorka poinformowała, że na podstawie umowy o podział do korzystania z dnia 5 lipca 2016 r., zawartej z obecnymi współwłaścicielami nieruchomości miała prawo do: dostępu przez działkę nr [...] do spodniej strony klatki schodowej prowadzącej do lokalu nr [...] (pierwsze piętro) do ogrodu, w przypadkach konieczności wykonania prac naprawczych lub konserwacyjnych tej klatki schodowej. Na załączniku do porozumienia widnieją przedmiotowe schody. Niemniej jednak zgody na remont i konserwację, w ocenie organu, nie można utożsamiać z prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Reasumując organ stwierdził, że schody zewnętrzne oraz zadaszenie nad balkonem powstały: bez zgody organu administracji architektoniczno- budowlanej oraz nie zostały uzgodnione przed ich wykonaniem z Konserwatorem Zabytków, pomimo że nieruchomość przy ul. [...] w Warszawie znajduje się na terenie "[...]", wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...], decyzją z dnia [...].09.1980 r. Ponadto nie spełniają wymagań stawianych schodom przez rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. Poz. 1422), dalej "rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r." - nie zachowany warunek 2h+s=60-65, wysokość balustrady wynosi ok. 80 cm - § 298 ust. 2, liczba stopni w jednym biegu schodów zewnętrznych wynosi 16, a nie powinna wynosić więcej niż 10 - § 69 ust. 2, wysokość schodka wynosi 20 cm - prawidłowa maksymalna wysokość to 19 cm - § 68 ust. 1. Dodatkowo obecny właściciel nie wyraża zgody na ich legalizację.

Od powyższej decyzji T. R. wniosła odwołanie do Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "MWINB").

Decyzją z dnia 6 lutego 2020 r. nr 164/20, znak WOP.7721.75.2020.PSz MWINB, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej "k.p.a.", utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji MWINB podzielił stanowisko organu I instancji co do kwalifikacji robót polegających na budowie schodów zewnętrznych oraz zadaszenia balkonu jako przebudowy. Organ II instancji podniósł przy tym, że bez względu na to czy wykonane schody zakwalifikowano by jako przebudowę, czy jako urządzenie budowlane (jak twierdzi skarżąca), i tak w każdym z tych przypadków na realizację spornych schodów wymagane byłoby uzyskanie zgody organu architektoniczno-budowlanego bądź to w formie decyzji bądź skutecznego zgłoszenia, z uwagi na położenie nieruchomości przy ul. [...] w strefie ochrony konserwatorskiej "[...]" wpisanej do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z dnia [...].09.1980 r. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane, o których mowa w ust. 1 i 2 wykonywane na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymagają dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1, przy czym do zgłoszenia należy dołączyć pozwolenie właściwego konserwatora zabytków. W przypadku zaś realizowania robót budowlanych polegających zarówno na przebudowie czy też montażu urządzenia w warunkach samowoli budowlanej, zastosowanie znajduje tryb art. 50 i 51 Prawa budowlanego.

MWINB podzielił również stanowisko organu I instancji co do zasadności zastosowania w niniejszej sprawie przepisów aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane, co kwestionuje skarżąca. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że schody zewnętrzne dobudowane do balkonu budynku przy ul. [...] w Warszawie oraz zadaszenie balkonu wykonane zostały po 2000 r. Organ zwrócił uwagę, że sama skarżąca w uzasadnieniu odwołania wskazuje: "Schody zostały przeniesione z środkowej części balkonu i zbudowane przez pana E. R. po 2000 roku na mocy ustnego porozumienia z ówczesnymi współwłaścicielami (...)". MWINB wskazał, że nie kwestionuje, iż schody wcześniej istniały ale według oświadczania skarżącej w innym miejscu i wykonane zostały w 1973 r. Zdaniem organu pozostaje to bez wpływu na niniejszą sprawę, ponieważ zostały wykonane nowe schody w innym miejscu i nie są one tożsame z wcześniej istniejącymi. Tym samym wykonane nowe roboty budowlane polegające na budowie nowych schodów od podstaw.

Organ odwoławczy zgodził się również ze stwierdzeniem PINB wskazującym, że przedmiotowe schody nie spełniają parametrów technicznych określonych w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r. Zgodnie z § 69 ust. 3 tego rozporządzenia, liczba stopni w jednym biegu schodów zewnętrznych nie powinna wynosić więcej niż 10. Jak wynika ze szkicu sytuacyjnego do protokołu oględzin z dnia 11 czerwca 2019 r. przedmiotowe schody posiadają 16 stopni w biegu. Ponadto zgodnie § 68 ust. 1 maksymalna wysokość stopni w budynku mieszkalnym jednorodzinnym powinna wynosić 0,19 m. Zgodnie zaś z § 298 ust. 2 rozporządzenia przedmiotowe schody powinny być zaopatrzone w balustrady o wysokości min. 0,9 m, a jak ustalono w trakcie oględzin wyposażone są w balustradę o wysokości około 0,8 m.

MWINB zwrócił także uwagę, że nieruchomość przy ul. [...] w Warszawie znajduje się na terenie "[...]", wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z dnia [...] września 1980 r. oraz na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części terenu [...] (uchwała nr [...] Rady m. st. Warszawy z dnia [...] października 2006 r.) dla jednostki terenowej oznaczonej symbolem MN 26b. Zgodnie z § 11 pkt 2 lit. a, wszystkie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, dla których wydanie pozwolenia na budowę nie jest wymagane, muszą być przez zgłaszającego uzgodnione z właściwym Konserwatorem Zabytków. Sporne schody zewnętrzne oraz zadaszenie nad balkonem powstały zaś bez zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej oraz nie zostały uzgodnione przed ich wykonaniem z Konserwatorem Zabytków.

Dalej MWINB podniósł, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane, doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, wymaga również wykazania się prawem do dysponowania tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organy nadzoru budowlanego są zobowiązane do ustalenia, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane tylko w przypadku, kiedy na wykonane roboty wymagane było pozwolenie na budowę lub zgłoszenie. W niniejszej sprawie inwestor winien uzyskać zezwolenie organu administracji architektoniczno-budowlanej i w związku z tym postępowaniu naprawczym w trybie art. 50 i 51 należy badać, czy posiada on stosowne zgody w ww. zakresie od pozostałych współwłaścicieli obiektu.

W zebranym materiale dowodowym brak jest dokumentu potwierdzającego posiadanie przez inwestora w dacie wykonania oraz obecnie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżąca powołuje się na umowę o podział do korzystania zawartą w dniu 5 lipca 2016 r., z obecnymi współwłaścicielami nieruchomości. W myśl zapisów powyższej umowy S. Ł. oświadczył, "że nie będzie stawiał przeszkód T. R. w dostępie przez działkę nr [...] do spodniej strony klatki schodowej prowadzącej do lokalu nr [...] (pierwsze piętro) do ogrodu, w przypadku konieczności wykonania prac naprawczych lub konserwacyjnych tej klatki schodowej" (str. 11, pkt. 8). Z treści powyższej umowy nie wynika natomiast, aby skarżąca posiadała zgodę współwłaścicieli nieruchomości do dysponowania nią na cele budowlane. MWINB podniósł, że zarówno z akt sprawy, wyjaśnień skarżącej jak i pozostałych stron postępowania nie wynika, aby powyższa umowa została potwierdzona w formie notarialnej.

W tej sytuacji, w ocenie MWINB, w omawianej sprawie nie ma możliwości nałożenia na inwestora określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Zakres niezgodności z przepisami warunków technicznych przedmiotowych schodów uniemożliwia ich doprowadzenie do stanu zgodności z prawem w sposób inny niż ich rozbiórka i ponowna realizacja. Ponadto wydanie innego orzeczenia niż nakaz rozbiórki uniemożliwia brak zgody pozostałych współwłaścicieli na wykonane roboty budowane.

Odnosząc się do treści odwołania organ II instancji wskazał, że w niniejszej sprawie przez przywrócenie do stanu poprzedniego należy rozumieć stan sprzed wykonania przedmiotowych schodów i zadaszenia, a więc stan bez schodów oraz zadaszenia. Sama skarżąca w treści odwołania wskazuje bowiem, że nowe schody oraz zadaszenie balkonu zostały wykonane po 2000 roku.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła T. R. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 12 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ administracji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i pominięcie dowodów przedłożonych przez skarżącą, a w rezultacie:

a) błędne ustalenie, że skarżąca w chwili wykonania schodów zewnętrznych do budynku przy ul. [...] w Warszawie, jak i obecnie, nie posiadała prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

b) nieustalenie, iż komunikacja pomiędzy balkonem należącym do lokalu skarżącej (lokal nr [...]), a działką stanowiącą współwłasność przylegającą do budynku przy ul. [...] istnieje nieprzerwanie od roku 1974, a co za tym idzie istniała już w chwili objęcia obszaru [...] ochroną konserwatorską, co w rezultacie stanowi o braku przeszkody do pozytywnego uzgodnienia schodów przez właściwego konserwatora zabytków;

c) nieustalenie, czy w przedmiotowej sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.;

d) nieustalenie, jaki w istocie był stan faktyczny poprzedzający powstanie schodów i zadaszenia nad balkonem lokalu nr [...] należącego do skarżącej.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 3 ust. 11 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, a w rezultacie przyjęcie, iż skarżąca nie posiadała prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w chwili realizacji schodów zewnętrznych;

b) art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie zastosowanie znaleźć powinien przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy;

c) art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o przyjęcie i przeprowadzenie dowodów wymienionych w skardze na poparcie okoliczności w niej powoływanych oraz uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie również uchylenie decyzji PINB, oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentacje zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga jest niezasadna.

Sąd wskazał, że podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowił art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Stosownie natomiast do treści art. 51 ust. 7 ustawy przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

W ocenie Sądu przepis ten został w niniejszej sprawie prawidłowo zastosowany.

Sąd podniósł, że organ prawidłowo przyjął, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z przebudową obiektu budowlanego. Wykonanie schodów zewnętrznych nie może być uznane za budowę (rozbudowę) obiektu budowlanego. Schody zewnętrzne stanowią element obiektu budowlanego, jednakże nie mają wpływu na jego kubaturę ponieważ nie powiększają jego pojemności.

Sąd wskazał, że istotne w sprawie jest to, że budynek, w którym przeprowadzono roboty budowlane znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej "[...]" wpisanej do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z dnia [...] września 1980 r. Stosownie natomiast do art. 29 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane, o których mowa w ust. 1 i 2 wykonywane na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymagają dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1, przy czym do zgłoszenia należy dołączyć pozwolenie właściwego konserwatora zabytków.

Sąd zwrócił także uwagę, że nieruchomość skarżącej położona jest na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przyjętego uchwała Nr [...] Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia [...] października 2006 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu [...] (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego nr 229, poz. 8494). Zgodnie z § 11 pkt 2 lit. a planu, wszystkie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, dla których wydanie pozwolenia na budowę nie jest wymagane, muszą być przez zgłaszającego uzgodnione z właściwym Konserwatorem Zabytków. Sporne schody zewnętrzne oraz zadaszenie nad balkonem powstały zaś bez zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej oraz nie zostały uzgodnione przed ich wykonaniem z Konserwatorem Zabytków.

Sąd wskazał, że przedmiotowe schody oraz zadaszenie balkonu powstały po 23 maja 2001 r. Świadczy o tym dołączone do akt sprawy zdjęcie elewacji budynku z tej właśnie daty, na którym brak jest schodów. Schody te powstały zatem po objęciu nieruchomości strefą ochrony konserwatorskiej na podstawie decyzji z dnia [...] września 1980 r. Bezsporne jest również to, że schody wybudowane zostały bez zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej oraz nie zostały uzgodnione z Konserwatorem Zabytków.

Powyższe okoliczności świadczą o zasadności wdrożenia procedury określonej w art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane.

Zdaniem Sądu, zasadnie w sprawie stwierdzono również, że przeszkodą do legalizacji przebudowy obiektu budowlanego jest w tym przypadku brak po stronie skarżącej prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Sąd wskazał, że słusznie skarżąca podnosi, że każda umowa czy porozumienie, może być źródłem tego rodzaju prawa. W ocenie Sądu, błędnie jednak skarżąca wywodzi to prawo z umowy jaką zawarła z pozostałymi współwłaścicielami nieruchomości 5 lipca 2016 r. Umowa ta umowa o podział do korzystania (quoad usum). Umowa ta nie zawiera żadnych konkretnych postanowień dotyczących możliwości prowadzenia robót budowlanych.

W umowie tej współwłaściciel nieruchomości S. Ł. zobowiązał się do tego, że nie będzie stawiał przeszkód skarżącej w dostępie przez działkę nr [...] do spodniej strony klatki schodowej prowadzącej do lokalu nr [...] (pierwsze piętro) do ogrodu, w przypadku konieczności wykonania prac naprawczych lub konserwacyjnych tej klatki schodowej (str. 11, pkt 8 umowy). W ocenie Sądu zapisu tego nie można utożsamiać ze zgodą na wykonanie robót budowlanych polegających na budowie nowych schodów i zadaszenia balkonu.

Na marginesie Sąd zwrócił uwagę, że organ błędnie zarzuca, iż umowa ta nie jest "potwierdzona notarialnie". Umowa tego rodzaju nie wymaga bowiem formy szczególnej. Uchybienie to nie ma jednak najmniejszego wpływu na wynik sprawy.

Niekwestionowane przez skarżącą ustalenia organu wskazują również, że przedmiotowe schody nie spełniają parametrów technicznych określonych w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r. Zgodnie z § 69 ust. 3 rozporządzenia, liczba stopni w jednym biegu schodów zewnętrznych nie powinna wynosić więcej niż 10, przedmiotowe schody posiadają zaś 16 stopni w biegu. Maksymalna wysokość stopni w budynku mieszkalnym jednorodzinnym powinna wynosić 0,19 m (§ 68 ust. 1). Wysokość stopnia w tym przypadku wynosi zaś 20 cm. Zgodnie zaś z § 298 ust. 2 rozporządzenia, schody powinny być zaopatrzone w balustrady o wysokości min. 0,9 m. Z ustaleń organu wynika natomiast, że sporne schody wyposażone są w balustradę o wysokości około 0,8 m.

Bez znaczenia jest w tym przypadku argument skarżącej wskazujący, że organ nie ustalił, czy schody zostały wybudowane przed wejściem w życie przepisów wskazanego wyżej rozporządzenia. Poprzednio obowiązujące rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 z późn. zm.) zawierało bowiem w tym zakresie analogiczne zapisy.

Reasumując Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a podniesione w skardze zarzuty są niezasadne.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej "p.p.s.a." oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła T. R., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

1. Mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że w aktach sprawy znajdują się, wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dowody przedłożone przez skarżącą stanowiące o wyrażeniu zgody przez pozostałych współwłaścicieli na wykonanie konstrukcji schodów z balkonu, zgodzie na wykonanie schodów wynikających z umowy o podział do korzystania oraz faktu, iż schody zewnętrzne z balkonu były elementem połączenia lokalu nr [...] z nieruchomością wspólną od lat 70-tych XX w.;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 w zw. z art. 9 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi z uwagi na "brak zgody" U. M., podczas gdy U. M. nie była współwłaścicielem nieruchomości w okresie wykonania konstrukcji schodów prowadzących z balkonu na nieruchomość wspólną;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie, tj. uznanie przez WSA, że nie zachodzi przesłanka do uchylenia zaskarżonej decyzji WINB z powodu naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 7 i art. 77 k.p.a., pomimo że organy administracji obu instancji w sposób nienależyty zgromadziły i zebrały materiał dowodowy, i na tej podstawie orzekły w sprawie, pomijając zasadę prawdy obiektywnej oraz interes społeczny i słuszny interes obywateli;

d) art. 80 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na dowolnej, a nie swobodnej i wszechstronnej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz pominięciu jego istotnej części, w szczególności poprzez:

(i) całkowite pominięcie wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącą w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, a to w szczególności dokumentacji i oświadczeń dotyczących okoliczności obrazujących przebieg prac prowadzonych w związku z konstrukcją schodów łączących balkon przy lokalu na pierwszym piętrze z nieruchomością wspólną, a także faktu, iż nieustalenie, że komunikacja pomiędzy balkonem należącym do lokalu skarżącej, a działką stanowiącą współwłasność przylegającą do budynku przy ul. [...] istnieje nieprzerwanie od roku 1974, a co za tym idzie istniała już w chwili objęcia obszaru [...] ochroną konserwatorską, co w rezultacie stanowi o braku przeszkody do pozytywnego uzgodnienia schodów przez właściwego konserwatora zabytków;

(ii) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. polegające na zaniechaniu sporządzenia przez organ postępowania administracyjnego wydający decyzję, uzasadnienia faktycznego decyzji, odpowiadającego wymogom postępowania administracyjnego, w tym wypowiedzenia się przez organ prowadzący postępowanie, w treści rzeczonego uzasadnienia, co do przyczyn, dla których odmówił on wiarygodności i mocy dowodowej dowodom przedstawianym przez skarżących w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, w tym w szczególności licznej dokumentacji fotograficznej oraz mapom do celów projektowych i inwentaryzacyjnych złożonym przez skarżących do akt sprawy;

2. Naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz niezastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Wskazując na powyższe podstawy skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie oraz zasądzenie od MWINB na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a ponadto o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), a następnie ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe i w dalszej kolejności ocena zgromadzonych dowodów znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, które powinno być skonstruowane stosownie do wymagań art. 107 § 3 k.p.a.

W niniejszej sprawie organy dokonały nieprawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Przede wszystkim nie można podzielić stanowiska organów, zaaprobowanego przez Sąd I instancji, że inwestor realizując konstrukcję schodów nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Twierdzenie o braku posiadania przez inwestora w dacie realizacji schodów prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie znajduje oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym.

Należy zauważyć, że, jak ustalił organ, sporne schody powstały po 23 maja 2001 r. Potwierdzeniem faktu wyrażenia zgody przez pozostałych współwłaścicieli nieruchomości na realizację schodów jest umowa o podział do korzystania zawarta w dniu 5 lipca 2016 r. pomiędzy T. R. a S. Ł. działającym w imieniu własnym i pozostałych współwłaścicieli lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w Warszawie. Jak wynika z tej umowy, "każdoczesny właściciel lokalu nr [...], którym jest obecnie T. R., korzystać będzie z wyłączeniem innych osób, z działki nr [...] o pow. 147 m kw., oznaczonej na szkicu punktami granicznymi 4-5-E-F-A-D-C-412-4". Ze szkicu dołączonego do tej umowy wynika, że na ww. działce nr [...] znajdują się sporne schody. Ponadto, w umowie tej S. Ł. oświadczył, że "nie będzie stawiał przeszkód T. R. w dostępie przez działkę nr [...] do spodniej strony klatki schodowej prowadzącej od lokalu nr [...] (pierwsze piętro) do ogrodu, w przypadkach konieczności wykonania prac naprawczych lub konserwacyjnych tej klatki schodowej". Zawarcie powyższej umowy świadczy zatem niewątpliwe, że ówcześni współwłaściciele nieruchomości wyrażali zgodę na istnienie schodów prowadzących od lokalu nr [...] (pierwsze piętro) do ogrodu. Schody te zostały zaznaczone na szkicu stanowiącym załącznik do umowy, na działce nr [...]. Należy także zauważyć, że ww. umowa o podział do korzystania uwzględniała zapewnienie dostępu skarżącej do ogrodu za pomocą ww. schodów, co wynika z załączonego do umowy szkicu.

W sprawie nie można było zatem przyjąć, że brak było zgody współwłaścicieli nieruchomości na realizację spornych schodów, a tym samym, że inwestor w dacie realizacji schodów nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przy czym podkreślenia wymaga, że okoliczność, że obecna współwłaścicielka nieruchomości nie wyraża zgody na istnienie schodów nie ma żadnego znaczenia dla sprawy. Istotne było bowiem ustalenie, czy w dacie realizacji schodów inwestor taką zgodą dysponował.

Odnosząc się zaś do niezgodności parametrów spornych schodów z wymogami rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. organ winien mieć na względzie, że schody te nie są głównymi schodami do lokalu, stanowią połączenie lokalu znajdującego się na pierwszym piętrze budynku z ogrodem, a przy tym stanowią jedyny sposób komunikacji lokalu skarżącej z ogrodem. Zgodnie z § 69 ust. 3 ww. rozporządzenia, liczba stopni w jednym biegu schodów zewnętrznych nie powinna wynosić więcej niż 10. Należy jednak zauważyć, że w myśl § 69 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, liczba stopni w jednym biegu schodów stałych, łączących kondygnacje, powinna wynosić nie mniej niż 3 i nie więcej niż 17 stopni. Wymaganie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, nie dotyczy budynków jednorodzinnych, zagrodowych oraz mieszkań dwupoziomowych (§ 69 ust. 2). Sporne schody posiadają 16 stopni w biegu. Zgodnie § 68 ust. 1 rozporządzenia, maksymalna wysokość stopni w budynku mieszkalnym jednorodzinnym powinna wynosić 0,19 m. Wysokość stopnia w tym przypadku wynosi 20 cm. Stosownie zaś do § 298 ust. 2 rozporządzenia, schody powinny być zaopatrzone w balustrady o wysokości min. 0,9 m. Z ustaleń organu wynika, że sporne schody wyposażone są w balustradę o wysokości około 0,8 m. Biorąc pod uwagę wyżej opisaną specyfikę niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że stwierdzone odstępstwa od warunków określonych w ww. rozporządzeniu nie mogą być uznane za odstępstwa istotne w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego.

Wskazać w tym miejscu należy, że bez znaczenia jest w tym przypadku brak ustalenia przez organ, czy schody zostały wybudowane przed wejściem w życie przepisów wskazanego wyżej rozporządzenia. Poprzednio obowiązujące rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.) zawierało bowiem w tym zakresie analogiczne przepisy.

Rozpoznając ponownie sprawę, organ będzie miał na względzie uwagi wyżej poczynione.

Biorąc pod uwagę powyższe uchybienia w przeprowadzonym przez organy postępowaniu, należało uchylić zaskarżony wyrok i decyzje organów, o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.).

O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.