Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 924/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art 36 ust 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2024 r. sprawy ze skargi "P. " Spółki z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2024 r. znak: SKO.ZP/415/562/2023 w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz "P. " Spółki z o.o. z siedzibą we W. kwotę 1.140 zł (słownie: jeden tysiąc sto czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi "P. " sp. z o.o. z siedzibą we W. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2024 roku znak: SKO.ZP/415/562/2023 utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Z. z dnia 20 września 2023r., nr WGG.6725.1.5.2023.AK w przedmiocie ustalenia dla "P. " Sp. z o.o. z siedzibą we W. ul. [...], [...], jednorazowej opłaty w wysokości [...] zł (słownie: [...]), z tytułu wzrostu wartości [...] udziału w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], o pow. 1,0722 ha, objętej księga wieczystą nr [...] (na dzień zbycia), spowodowanej uchwalaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach.

W dniu 28.10.2021 r. aktem notarialnym Repertorium A Nr [...] "P. " Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą we W. zbyła prawo użytkowania wieczystego w nieruchomości oznaczonej jako udział wynoszący [...] części w prawie użytkowania wieczystego działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 1,0722 ha, położoną w obrębie B., gmina Z..

Wójt Gminy Z. ustalił, że wejście w życie uchwały nr XLVII/454/18 Rady Gminy Z. z dnia 13 lipca 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Bolechowice, Brzezie, Ujazd i Zelków w Gminie Z. - w części obejmującej tereny od południowej krawędzi drogi powiatowej nr [...] w kierunku północnym (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego, poz. 5430 z dnia 3 sierpnia 2018 r.) oraz uchwały nr XXXVII/424/22 Rady Gminy Z. z dnia 25 marca 2022 roku w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Bolechowice, Brzezie, Ujazd i Zelków w Gminie Z. - w części obejmującej tereny od południowej krawędzi drogi powiatowej nr [...] w kierunku północnym (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego poz. 2313 z dnia 5 kwietnie 2022 r.), spowodowało zmianę przeznaczenia nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 1,0722 ha.

Nieruchomość objęta niniejszym postępowaniem, oznaczona jako udział wynoszący [...] części w prawie użytkowania wieczystego działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 1,0722 ha, należy do grupy nieruchomości, które przeznaczono pod zabudowę, a więc znalazła się wśród nieruchomości, których wartość wzrosła. Ocena wielkości owego wzrostu wymaga zaś wiedzy specjalistycznej, wobec czego Wójt Gminy Z. zasięgnął opinii biegłego.

Zgodnie z operatem szacunkowym z dnia 24.04.2023 r. wykonanym dla udziału wynoszącego [...] części w prawie użytkowania wieczystego działki nr [...] przez rzeczoznawcę majątkowego Panią B. M., wycenę nieruchomości, w której ustaliła wartość nieruchomości w odniesieniu do stanu z poprzedniego planu oraz stanu nieruchomości po uchwaleniu nowego planu miejscowego. W konsekwencji ustalenie opłaty planistycznej polegało na obliczeniu różnicy pomiędzy wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu w nowym planie miejscowym i wartością w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, a następnie ustalenie opłaty w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości.

Rzeczoznawca B. M. ustaliła, że w przedłożonym operacie szacunkowego z dnia 24.04.2023 r., iż:

1) wartość przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako udział wynoszący [...] części w prawie użytkowania wieczystego działki ewidencyjnej nr [...] według przeznaczenia w starym planie miejscowym wynosi: [...] zł (słownie: [...]

2) wartość przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako udział wynoszący [...] części w prawie użytkowania wieczystego działki ewidencyjnej nr [...] według przeznaczenia w nowym planie miejscowym wynosi: [...] zł (słownie: [...]

Ustalono, iż wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości (oznaczonej jako udział wynoszący [...] części w prawie użytkowania wieczystego działki ewidencyjnej nr [...]), określony przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w poprzednim planie spowodowany uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla sołectw B. , B., U. i Z. stanowi różnicę między wartością przedmiotowej nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla sołectw Bolechowice, Brzezie, Ujazd i Zelków (która dla udziału wynoszącego [...] części w prawie użytkowania wieczystego działki ewidencyjnej nr [...] wynosi [...] zł), a jej wartością określoną przy uwzględnieniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy nr XXIX/275/2000 z dnia 21 lipca 2000 roku (która dla udziału wynoszącego [...] części w prawie użytkowania wieczystego działki ewidencyjnej nr [...] wynosi [...] zł), a zatem różnica dla udziału wynoszącego [...] części w prawie użytkowania wieczystego działki ewidencyjnej nr [...] wynosi [...] zł (słownie: [...]

Organ wskazał, że uchwała nr XLVII/454/18 Rady Gminy Z. z dnia 13 lipca 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Bolechowice, Brzezie, Ujazd i Zelków w Gminie Z. - w części obejmującej tereny od południowej krawędzi drogi powiatowej nr [...] w kierunku północnym została ogłoszona dnia 3 sierpnia 2018 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego, poz. 5430 i z dniem wejścia w życie w dniu 18 sierpnia 2018 roku zyskała charakter aktu prawa miejscowego, wiążącego organy administracji przy orzekaniu w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej. Przepis § 52 ww. uchwały stanowi, że "ustala się wysokość stawki procentowej służącej naliczaniu opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości, w związku z uchwaleniem planu - w wysokości 30 %, słownie trzydzieści procent".

W związku z powyższym w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości stanowiącej udział wynoszący [...] części w prawie użytkowania wieczystego działki ewidencyjnej nr [...] jest możliwe ustalenie renty planistycznej. Wysokość renty planistycznej w odniesieniu do prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości ustalono w następujący sposób. Do ustalonego wzrostu wartości prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, tj. udziału wynoszącego [...] części w prawie użytkowania wieczystego działki ewidencyjnej nr [...], który wynosi [...] zł (słownie: [...], odniesiono stawkę procentową wynikającą z uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla sołectw Bolechowice, Brzezie, Ujazd i Zelków tj. 30%, uzyskując w ten sposób następującą wysokość renty planistycznej dla udziału wynoszącego [...] części w prawie użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w wysokości [...] zł (słownie: [...]

Zatem uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowodowało wzrost wartości prawa użytkowania wieczystego nieruchomości obejmującej udział wynoszący [...] części w działce ewidencyjnej nr [...], położonej w obrębie B. (gmina Z.

W ocenie organu wydającego decyzję ustalającą opłatę, metoda wyceny przyjęta przez rzeczoznawcę majątkowego jest prawidłowa, uwzględnia indywidualne parametry, w tym również ograniczenia szacowanej nieruchomości. Powyższe fakty oraz sporządzony operat szacunkowy dowodzą, iż wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpił wzrost wartości rynkowej udziału wynoszącego [...] części w prawie użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości.

W toku postępowania Strona miała możliwość zapoznania się ze zgromadzoną dokumentacją, w tym z operatem szacunkowym, o którego sporządzeniu została powiadomiona pismem nr [...] z dnia 10.08.2023 r., skutecznie doręczonym w dniu 18.08.2023 r.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła "P." sp. z o.o. z siedzibą we W.. Do odwołania dołączono "Analizę rynku nieruchomości w segmencie nieruchomości niezabudowanych na obszarze Gminy Z." sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego R. B.,

Po rozpoznaniu sprawy w wyniku wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2024 roku znak: SKO.ZP/415/562/2023 utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Z. z dnia 20 września 2023 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że udział w prawie użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości został zbyty przez Spółkę "P. " w dniu 28 października 2021r. aktem notarialnym Rep. A Nr [...] (dowód w aktach sprawy).

Zbycie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości nastąpiło po wejściu w życie wskazanego powyżej mpzp i równocześnie przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan ten stał się obowiązujący. Z kolei, wszczęcie postępowania administracyjnego przez organ I instancji nastąpiło pismem z dnia 5 kwietnia 2023r. (data doręczenia). Zatem dwie przesłanki formalne konieczne dla ustalenia opłaty planistycznej zostały spełnione w przedmiotowej sprawie.

Z operatu szacunkowego sporządzonego na dzień 24 kwietnia 2023r. przez rzeczoznawcę majątkowego Panią B. M. wynika, iż przeznaczenie nieruchomości zmieniło się w wyniku wejścia w życie aktualnie obowiązującego mpzp, z uwagi na zdecydowanie inne możliwości inwestycyjne w postaci realizacji odmiennej zabudowy niż, ta związana z produkcją rolną, jaka dominowała w poprzednio obowiązującym mpzp.

Tym samym, zasadnym było dokonanie wyceny prawa użytkowania nieruchomości dla jej dwóch stadiów tj. pod rządami "starego planu", oraz w okresie pod rządami "nowego" mpzp (aktualnie obowiązującego). Wskazano przy tym, iż w sprawie nie występuję tzw. "luka planistyczna", bowiem nowy plan, uchylił postanowienia poprzednio obowiązującego. W operacie szczegółowo wskazano także, iż brak jest przesłanek do badania poprzednich ustaleń planistycznych z okresu sprzed wejścia w życie "starego mpzp, bowiem nie mają one wpływu na samą wycenę i możliwości naliczenia opłaty planistycznej.

Kolegium zapoznawszy się z treścią sporządzonego operatu, stwierdza, iż wskazane powyżej wyceny wartości przedmiotowej nieruchomości w obu Staniach zostały określone prawidłowo, zaś sporządzony operat może stanowić dowód w sprawie na okoliczność wzrostu wartości nieruchomości, z uwagi na wejście w życie aktualnie obowiązującego mpzp.

W wyniku dokonanych obliczeń ustalono, iż wartość jednego m kw. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości pod rządami "nowego" planu wynosi 72,75 zł za 1 m kw., zaś wartość udziału w nieruchomości po zastosowaniu współczynników korygujących wyniosła 553 789 zł (wartość ta dotyczy udziału wynoszącego 71/100). Uwzględniono przy tym takie okoliczności jak stawka procentowana opłaty rocznej wynosząca 3% oraz liczbę lat niewykorzystanego okresu użytkowania wieczystego (2021-2090 - 69 lat).

Ponadto ustalono, że wartość jednego metra kwadratowego nieruchomości pod rządami "starego" planu wynosiła 56,12 zł za 1 m kw, zaś wartość udziału w nieruchomości określono na kwotę 427 208 zł. (wartość ta dotyczy udziału wynoszącego 71/100), również w tym wypadku wszystkie szczegółowe wyliczenia zostały zawarte w tabelach w końcowej części operatu oraz w tabeli na str. 21 operatu.

W ocenie Kolegium trafne są zatem ustalenia wynikające z operatu, iż z całokształtu ustaleń niewątpliwie wynika, iż nastąpił wzrost wartość przedmiotowej nieruchomości spowodowany zmianą możliwości inwestycyjnych w związku z wejściem w życie mpzp - co wynika z wyliczeń sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Powyższe ma niewątpliwie związek ze znacznym zwiększeniem możliwości inwestycyjnych na nieruchomości poprzez jej zabudowę mieszkaniową wraz z usługami.

Kolegium zauważa także, iż wbrew twierdzeniom odwołania, autorka operatu wskazała prawidłowo na cenę maksymalną transakcji przyjętych do porównań przy określaniu wartości pod rządami nowego mpzp, bowiem przyjęto nieruchomość o cenie 1 m kw wynoszącą 211,67 zł (transakcja nr 4 w tabeli na stronie 17 operatu) co zostało opisane w szczegółowych wyliczeniach na końcu opracowania - karta nr 53 akt sprawy.

Zdaniem Kolegium, oceniając sporządzony dla potrzeb kontrolowanego postępowania operat pod względem formalnym, stwierdzić należy, że został on sporządzony z poszanowaniem przepisów ustawy, a także zawiera wszystkie, wynikające z § 56 rozporządzenia wymagane elementy. Ponadto przedstawiona opinia biegłego rzeczoznawcy jest spójna i logiczna, sam zaś operat szacunkowy sporządzony jest w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami. Autorka dokonując wyceny uwzględnił w szczególności rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie oraz jej stan. Operat przedstawia przejrzyście i jednoznacznie wnioski z wyceny w sposób, który umożliwia korzystającemu zrozumienie wyrażanych opinii. W szczególności należy wskazać na wyjaśnienia rzeczoznawcy jakie zostały zawarte w opracowaniu dotyczące doboru nieruchomości mając na uwadze ograniczania wycenianej nieruchomości i jej specyficzne przeznaczenie pod rządami "starego" mpzp. Autorka operatu szczegółowo opisała sposób doboru nieruchomości, mając na uwadze wszystkie okoliczności mogące wpływać na jej wycenę, w szczególności ograniczania oraz fakt, iż przedmiotem zbycia było prawo użytkowania wieczystego tych nieruchomości. W szczególności należy wskazać na końcowe tabele oepratu, gdzie rzeczoznawca wskazała względem nieruchomości wycenianej na słabe możliwości inwestycyjne, bardzo dużą powierzchnię, znaczne obciążanie oraz średnio korzystne sąsiedztwo, co wpłynęło na oszacowanie wartości 1 m kw znacznie poniżej średniej ze zbioru wszystkich transakcji. Kolegium tym samym nie może podzielić zarzutów odwołania w tym zakresie.

Odnośnie zaś wniosku o pozyskanie na potrzeby niniejszego postępowania decyzji umarzających postępowania w innych podobnych sprawach dla innych działek sąsiadujących z przedmiotową nieruchomością, Kolegium zauważa, iż umorzenia te były dokonywane na podstawie każdorazowo sporządzanego operatu dla danej nieruchomości (objętej odrębną księga wieczystą). Decyzje, na które powołuje się Spółka, nie były przedmiotem badań przed Kolegium, zaś z uwagi na indywidualny charakter każdej sprawy, w szczególności konieczność sporządzania odrębnego opracowania przy określeniu możliwości naliczenia opłaty planistycznej Kolegium nie widzi podstaw do uwzględniania tych rozstrzygnięć w niniejszym postępowaniu.

Dalej Kolegium stwierdza, iż zgodnie z § 52 uchwały nr XLVII/454/18 Rady Gminy Z., stawka procentowa służąca do naliczenia opłaty planistycznej względem nieruchomości, których wartość wzrosła po wejściu w życie mpzp wynosi 30%. Z kolei, mając na uwadze, iż przed wejściem w życie mpzp wartość udziału wynoszącego [...] w przedmiotowej nieruchomości, została określona na kwotę [...]zł, zaś po wejściu w życie mpzp, wartość ta wynosiła [...] zł, to wzrost wartości wyniósł [...] zł.

Finalnie zatem wzrost w wartości dokonano obliczenia renty w następujący sposób: 126 581 zł x 30 % = 37 974, 30 zł

Kolegium nie kwestionuje powyższych wyliczeń i stwierdza, że również one są prawidłowe pozbawione błędów rachunkowych lub innych nieścisłości. Kolegium dało wiarę ustaleniom zawartym w operacie, sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkową przy uwzględnieniu wiadomości specjalnych z zakresu szacowania nieruchomości jakie niewątpliwie _ obie autorka posiada. Organ odwoławczy stwierdził, że sporządzony operat posiada wszystkie wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, czy braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione. W ocenie Kolegium udowodniono, że nastąpił wzrost wartości wycenianej nieruchomości spowodowany uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jednocześnie Kolegium wskazuje, iż nie dopatrzyło się innych uchybień w prowadzonym postępowaniu. Wskazać należy, iż operat, a także jego ocena dokonana przez organ I instancji są w ocenie Kolegium wyczerpujące. Kolegium zauważa, iż organ I instancji w obszernym uzasadnieniu poddał szczegółowej ocenie operat, sposób szacowania, a także czynności podejmowane przez rzeczoznawcę. Strony miały także możliwość wypowiedzenia się co do zebranego materiały dowodowego oraz były prawidłowe o wszystkich czynnościach podejmowanych w sprawie. Kolegium nie widzi zatem uchybień przepisom postępowania w prowadzonym postępowaniu.

Skargę na powyższą decyzję wniosła "P. sp. z o.o. z siedzibą we W., podnosząc zarzuty:

- wydania zaskarżonej przez SKO decyzji do nieprawidłowo oznaczonego przedmiotu rozpoznania na skutek wskazania w zaskarżonej decyzji SKO błędnej decyzji Wójta Gminy Z. tj. nr: WGG 6725.1.5.2023.AK, z dnia 20.09.2023r., która to decyzja Organu I instancji obejmuje inne działki ewidencyjne tj. nr [...], nr [...] położone w B. w Gminie Z., natomiast uwzględniając treść uzasadnienia zaskarżanej niniejszą skargą na decyzję SKO prawidłowe oznaczenie decyzji Wójta Gminy Z. winno zostać określone jako nr: WGG 6725.1.3.2023.AK, z dnia 20.09.2023r, gdyż to ta decyzja właśnie obejmuje działkę ewidencyjną nr [...] (w udziale \\ynoszącym [...]), położoną w B. , w Gminie Z. i tą decyzją Organu 1 instancji została ustalona wobec Skarżącego nienależna opłata planistyczna w kwocie [...]zł,

- naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej zwanej upzp) - w związku z brakiem wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej przedmiot rozpoznania w niniejszej sprawie, pomimo uchwalenia aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy,

- naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej zwanej upzp) - w związku z błędnym przyjęciem przez SKO za poprawne ustalenie w podważonym przez Skarżącego wadliwym operacie szacunkowym P. B. M. z dnia 24.04.2023r - iż wzrost wartości nieruchomości stanowiącej przedmiot rozpoznania w niniejszej sprawie może być ustalony z uwzględnieniem skutków późniejszego podziału nieruchomości, który nastąpił na podstawce decyzji Wójta Gminy Z. z dnia I3.09.2019r, znak: WGG 6831.186.2018 TM, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy,

- naruszenie przepisów postępowania, 1j. art. 7 kpa w zw. z art. 75 §1 kpa, 77 § 1 kpa, art. 78 § 1 kpa i art. 80 kpa poprzez błędne ich zastosowanie - na skutek nieuwzględnienia oraz nie dopuszczenia w niniejszej sprawie przez SKO dowodów zgłoszonych przez Skarżącego mających istotne znaczenie dla prawidłowego rozpoznania sprawy, które to naruszenia wskazanych regulacji miały istotny wpływ na wynik sprawy,

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 kpa w zw. z art. 75 §1 kpa, 77§1 kpa, art. 78§1 kpa i art. 80 kpa oraz art. 107 § 3 kpa poprzez błędne ich zastosowanie - na skutek dopuszczenia w niniejszej sprawie przez SKO jako dowodu wadliwego operatu szacunkowego P. B. M. z dnia 24.04.2023r, (naruszającego min. przepis art. 4 pkt. 16) ustawy o gospodarce nieruchomościami dalej zwaną ugn), które to naruszenie wskazanych regulacji miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Powołując się na powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie oraz o uchylenie właściwej decyzji Wójta Gminy Z. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Organowi I instancji.

W uzasadnieniu wskazano, że nieruchomość stanowiąca przedmiot rozpoznania w niniejszej sprawie tj. działka ewidencyjna nr [...] (w udziale wynoszącym [...]) powstała na skutek podziału jednej, dużej działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 1,9312 ha, położonej w B. Gminie Z..

Okoliczność ta ma kluczowe znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy, gdyż pomimo wiedzy w tym przedmiocie ani SKO, ani Organ I instancji nie dokonały poprawnej, zgodnej z prawem obowiązującym oceny dopuszczonego przez te Organy dowodu w postaci wadliwego operatu szacunkowego P. B. M. z dnia 24.04.2023r, naruszając tym samym regulacje z przepisów art 36 ust. 4 upzp oraz art. 37 ust. 1 upzp.

Wskazano, w ślad za odwołaniem oraz za pismem z dnia 27.03.2024r (pismo wraz z analizą rynku nieruchomości położonych w miejscowości B., Gminie Z. obejmującą działkę ewidencyjną nr [...], sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego P, R. B.) - iż operat szacunkowy P. B. M. z dnia 24.04.2023r nie może stanowić miarodajnego dowodu w niniejszej sprawie na okoliczność wskazanego w tym opracowaniu rzekomego wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości po wprowadzeniu w życie aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mianowicie, zgodnie z przywołanymi regulacjami upzp — w operacie szacunkowym należy określić stan nieruchomości z dnia wejścia w życie obowiązującego aktualnie planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, natomiast ceny należy określić na dzień zbycia nieruchomości. Wobec powyższego, w wadliwym operacie rzeczoznawca majątkowa opisała stan nieruchomości tj. wydzielonej już działki nr [...] (w udziale wynoszącym [...]), charakteryzując ją pod kątem cech rynkowych jakie działka ta posiadała w dacie wejścia w życie aktualnego planu miejscowego. Natomiast zgodnie z cytowanym powyżej art. 37 ust. 1 upzp wzrost wartości nieruchomości winien być ustalony bez uwzględnienia skutków późniejszego podziału wskazanej powyżej dużej działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 1,9312 ha z której wydzielono min. działkę nr [...], a który to podział na stąpił na podstawie decyzji Wójta Gminy Z. z dnia 13.09.2019r, znak: WGG 6831.186.2018 TM. Dlatego też, wbrew stanowisku SKO wyrażonemu w zaskarżonej decyzji podważony, wadliwy operat szacunkowy P. B. M. z dnia 24.04.2023r., narusza wprost cytowany przepis art. 37 ust. 1 upzp, gdyż rzeczoznawca majątkowa w tymże operacie miała obowiązek dokonać wyceny pierwotnej nieruchomości tj. w stanie, w jakim nieruchomość ta czyli działka nr [...] istniała w dacie wejścia w życie aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe twierdzenie jest zasadne, ponieważ obowiązkiem rzeczoznawcy majątkowego jest ustalenie wartości nieruchomości przy uwzględnieniu jedynie parametru -- czynnika jakim jest wprowadzenie uchwałą nowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, zgodnie z regulacją przepisu art. 36 art. 4 upzp, jak również zgodnie z utrwaloną na gruncie tego przepisu linią orzeczniczą NSA – wskazana regulacja z art. 36 ust. 4 upzp ma nie tylko zastosowanie gdy następuje zbycie całości nieruchomości objętej ulepszeniem ale także gdy następuje zbycie tylko części wydzielonej z takiej nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 10.03.2010 r.,sygn. II OSK 505/09 oraz wyrok NSA z dnia 14.02.2014r., sygn. akt II OSK 2216/12). Stąd też. wydzielenie z działki [...] mniejszej działki [...] nie może przesądzać o wycenie tej wydzielonej działki i wpływać na wartość takiej wyceny, skoro przedmiotem wyceny jest co do zasady podniesienie wartości 1 mkw całej, pierwotnie istniejącej dużej nieruchomości objętej nowym planem zagospodarowania przestrzennego w dacie uchwalenia takiego planu. Zatem, wycena wartości nieruchomości dla potrzeb ustalania opłaty pianistycznej jest wadliwa, a w konsekwencji wadliwa jest również decyzja określająca wysokość opłaty.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi z racji jej bezzasadności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

W przeciwnym razie Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. skargę oddala.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA W-wa z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).

Badając legalność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji Sąd stwierdził, że wydane one zostały z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Podstawą materialnoprawną kontrolowanych decyzji są przepisy art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 997 z późn. zm.) – dalej jako "uPlan". W myśl pierwszego z nich, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, pobierana jest jednorazowa opłata ustalona w tym planie, określona w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości.

Z kolei stosownie do art. 37 ust. 1 uPlan wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Zgodnie natomiast z art. 37 ust. 6 uPlan Wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4, w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, którym mowa w ust. 5.

W myśl art. 37 ust. 12 uPlan w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu do uchwały 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. II OPS 3/09, w którym wskazano, że "opłata ta jest daniną publiczną, jaką właściciel lub użytkownik wieczysty jest zobowiązany uiścić z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Od obowiązku uiszczenia takiej opłaty jest zwolniony ten, kto w terminie pięciu lat od uchwalenia lub zmiany planu nie dokona zbycia nieruchomości. Dopiero zbycie takiej nieruchomości uruchamia mechanizm wymierzania stosownej opłaty. Jeżeli tak, to ustawodawca akceptuje nieobciążanie ową opłatą właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, którego udziałem jest przysporzenie majątkowe polegające na wzroście wartości jego nieruchomości, ale nie stało się ono przedmiotem obrotu. To zaś oznacza, że opłata planistyczna, mimo iż związana z przysporzeniem majątkowym, które następuje z dniem uchwalenia lub zmiany planu miejscowego, jest wymagalna dopiero wówczas, gdy to przysporzenie majątkowe staje się przedmiotem obrotu, a więc wówczas, gdy się ono materializuje."

Przywołać należy także stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w uzasadnieniu do wyroku z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. P 58/08, w którym wskazano, że badając zgodność art. 37 ust. 1 uPlan "z zasadą równości (art. 32 Konstytucji), w zakresie obciążenia obowiązkiem opłatowym, za wspólną cechę istotną należy uznać potencjalną korzyść, jaką przynosi ustabilizowanie sytuacji właścicieli i użytkowników wieczystych w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Z tego faktu wynika też konieczność, w wypadku sprzedaży nieruchomości, poniesienia kosztów na rzecz gminy, która miejscowy plan uchwala. Istotna jest aktywność gminy w tym zakresie. Prawo gminy do pobrania opłaty wiąże się z odniesieniem rzeczywistej korzyści wynikającej z uchwalenia miejscowego planu".

Podobne stanowisko jest wyrażane także w orzecznictwie NSA, w którym wskazuje się, że w sprawie ustalenia opłaty planistycznej konieczne jest ustalenie, iż do wzrostu wartości nieruchomości doszło jedynie wskutek uchwalenia lub zmiany planu, a więc że zachodzi bezpośredni związek przyczynowy między zmianą wartości nieruchomości a przyjętymi ustaleniami uchwalonego lub zmienionego planu. Chodzi tutaj o obiektywny wzrost wartości nieruchomości związany z przekwalifikowaniem nieruchomości przez uchwalenie lub zmianę planu. Wzrost wartości nieruchomości ma nastąpić wskutek uchwalenia planu, a nie w związku z popytem na rynku nieruchomości, ani tez innymi czynnościami jak np. dokonaniem podziału nieruchomości (podobnie por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 25 września 2007 roku, sygn. II OSK 1244/06).

Dodatkowo trzeba zauważyć, że w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z wejściem w życie planu miejscowego zasadniczym dowodem na wzrost wartości nieruchomości jest operat szacunkowy, sporządzany przez rzeczoznawcę majątkowego, stosownie do art. 37 ust. 12 uPlan w zw. z art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 z późn. zm.), zwanej dalej u.g.n.

Pomimo, że operat szacunkowy sporządzany jest przez rzeczoznawcę będącego ekspertem z zakresu wyceny nieruchomości posiadającego wiedzą specjalistyczną, to nie zwalnia to jednak organów administracji od obowiązku jego krytycznej oceny jako podstawy rozstrzygnięcia administracyjnego. Ocena operatu obejmuje jego stronę formalną i merytoryczną poprzez sprawdzenie zgodności z wymogami u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555). Zatem organy administracji zobligowane są do zbadania merytorycznej zawartości operatu pod kątem ustalenia prawidłowości wyboru przez rzeczoznawcę metody szacowania, dysponowania przez rzeczoznawcę prawidłowymi danymi dotyczącymi szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych, właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Obowiązek oceny operatu spójny jest z wymogiem odzwierciedlenia w jego treści sposobu dokonania wyceny nieruchomości, co umożliwiać ma jego weryfikację przez organ administracji (§ 55 i § 56 rozporządzenia), który nie dysponuje wiedzą specjalistyczną. Obowiązek oceny powiązany jest z kolei z obowiązkiem organów należytego uzasadnienia rozstrzygnięcia, a więc przedstawienia procesu myślowego, w którym zbadano prawidłowość i rzetelność opracowania operatu szacunkowego (art. 107 § 3 k.p.a.). Organy administracji nie są jedynie władne do oceny operatu w zakresie wymagającym wiedzy specjalistycznej, a więc nie mogą wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy.

W tym kontekście oraz w perspektywie powołanych powyżej przepisów zasadnie podnosi Skarżąca spółka zarzut dotyczący operatu, że wadliwość sporządzonego na gruncie przedmiotowej sprawy operatu polega przede wszystkim na tym, że rzeczoznawca majątkowa bezzasadnie przy wycenie uwzględniła wydzielenie z działki [...] mniejszej działki [...]. To z kolei mogło przesądzać o końcowej wartości wyceny tej wydzielonej działki i wpływać na wartość takiej wyceny. W takiej sytuacji przedmiotem wyceny, nie była więc wyłączne zmiana wartości nieruchomości wynikająca z uchwalonego planu miejscowego, lecz również zmiana wynikająca z podziału nieruchomości, a to stanowi o naruszeniu wskazanego art. 36 ust. 3 uPlan.

W kontekście natomiast dołączonej przez Skarżącą spółkę do wniesionego odwołania "Analizy rynku nieruchomości w segmencie nieruchomości niezabudowanych na obszarze Gminy Z." sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego R. B., trzeba wskazać, że co do zasady jeśli strona ma zastrzeżenia do rzetelności i prawidłowości wykonania operatu, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (por. art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 roku, poz. 344 ze zm.) – dalej jako "u.g.n."). Skorzystanie z tej możliwości zależy od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu jako podstawy wydania decyzji. Jakkolwiek o taką ocenę operatu może wystąpić może również organ, jeśli poweźmie wątpliwości, co do prawidłowości sporządzonego operatu.

Ponadto stosownie do art. 157 ust. 2 u.g.n., sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia innego operatu szacunkowego, określającego wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny.

Z powyższych przepisów nie można jednak wyprowadzić zakazu przedkładania organowi w toku postępowania operatu (analizy) sporządzonego na zlecenie strony, który w inny sposób będzie przedstawiał wartość nieruchomości ze względu na zastosowanie przy wycenie różnych podejść i metod, a także uwzględnienia czynników wchodzących w zakres wiedzy specjalistycznej. Przy tym podkreślić należy, że taki kontroperat (analiza) nie jest opinią o wartości, prawidłowości i błędach operatu organu, lecz jest drugą wyceną (stanowiskiem rzeczoznawcy), która nie musi świadczyć o wadliwości wyceny dokonanej z urzędu na zlecenie organu.

W niniejszej sprawie Skarżąca spółka do odwołania dołączyła wskazaną Analizę sporządzoną na jej zlecenie przez innego rzeczoznawcę, z której to analizy wynika, że rynek nie rozróżnia ceny nieruchomości dla obydwu przeznaczeń i znajdują się na tym samym poziomie. Tym samym określenie wartości nieruchomości wycenianej przed i po wejściu w życie planu miejscowego odbiega od wyceny sporządzonej na zlecenie organu. Te sposób Spółka w odwołaniu dążyła do do podważenia operatu szacunkowego stanowiącego podstawę do wydania skarżonej decyzji. W takiej sytuacji stanowisko strony wymagało zbadania w ramach postępowania wyjaśniającego w zakresie kompetencji organu odwoławczego wynikających z art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 roku, poz. 775 ze zm.) – dalej jako "K.p.a.", a określnego w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.

W takiej sytuacji organ zobowiązany był do oceny tego dowodu tak jak każdego innego dowodu, w tym również operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu, co wiąże się z koniecznością przeanalizowania obu dokumentów, w szczególności w zakresie, w jakim stosowane podejścia w obu operatach są rozbieżne i prowadzą do tak znacząco odmiennych wyników. Przeprowadzona analiza obu sporządzonych operatów (operatu i analizy), przy uwzględnieniu zastrzeżeń Skarżącej spółki i ewentualnych wyjaśnień rzeczoznawcy sporządzającego operat na zlecenie organu, mogła pozwolić na stwierdzenie, czy istnieją wątpliwości co do prawidłowości operatu sporządzonego na zlecenie organu (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 12 marca 2024 roku, sygn. II OSK 23/23).

Tymczasem jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, że organ odwoławczy nie odniósł się do w jakikolwiek sposób do przedłożonej przez Skarżącą spółkę Analizy. Całkowite pominięcie przedłożonej przez Skarżącą spółkę Analizy sporządzonej przez rzeczoznawcę jest nieuzasadnione i niezgodne z zasadami prowadzania postępowania wyjaśniającego. W kontekście przedłożonej przez Skarżącą Analizy należy wskazać, że zlecenie operatu przez organ nie gwarantuje poprawności i przydatności sporządzonego operatu, podobnie jak i zlecenie Analizy przez Skarżącą nie stanowi o jej poprawności, lecz z drugiej strony nie tworzy domniemania jego nieprzydatności czy stronniczości.

Reasumując powyższe należy wskazać, że organ odwoławczy nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w sposób czyniący zadość wymaganiom przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegający na weryfikacji Operatu oraz Analizy i ocenie, który z nich jest prawidłowy dla potrzeb prowadzonego postępowania. W związku z tym postępowanie dotknięte uchybieniami procesowymi nie mogło dostarczyć materiału dowodowego stanowiącego podstawę do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

Z tych względów na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Decyzja organu I instancji została uchylona na zasadzie art. 135 p.p.s.a. (pkt I sentencji).

O kosztach w pkt II sentencji orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Na zasądzone koszty w wysokości 1140 zł składa się uiszczony wpis od skargi.