Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1539/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

|Sygn. akt III SA/Kr 1539/23 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 2 lutego 2024 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Maria Zawadzka, Sędzia: WSA Renata Czeluśniak, Sędzia: WSA Ewa Michna (spr.), Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Boczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2024 r., sprawy ze skargi M. L., S. S., K. S., J. M., P. J., na uchwałę Rady Miejskiej w Starym Sączu, z dnia 30 czerwca 2020 r. Nr XXIV/403/2020, zmieniającą uchwałę w sprawie wprowadzenia regulaminu cmentarzy komunalnych, w Starym Sączu, I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie: - § 3 ust. 1 pkt 1) co do słów "20-letnie"; - § 3 ust. 1 pkt 3) w całości; - § 3 ust. 3 co do słów "a opłaty następne wnosi się za dochowanie kolejnych zwłok, szczątków ludzkich lub urny z prochami"; - § 4 ust. 1 co do słów "lub użycia do pogrzebu"; - § 5 ust. 1 w całości; II. w pozostałym zakresie oddala skargę; III. zasądza od Rady Miejskiej w Starym Sączu na rzecz skarżących M. L., S. S., K. S., J. M. i P. J. solidarnie kwotę 865 zł (słownie: osiemset sześćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Starym Sączu, działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt.13, art. 40 ust. 2 pkt 4 oraz art. 41 ust.1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 40) - dalej: u.s.g., podjęła w dniu 14 lipca 2020 r. uchwałę nr XXIV/403/2020 zmieniającą uchwałę w sprawie wprowadzenia regulaminu cmentarzy komunalnych przy ul. Nowej i ul. Sobieskiego w Starym Sączu (tj. uchwałę z dnia 11 lipca 2014 r., nr XLIX/642/2014).

Załącznik nr 1 do tej uchwały stanowił Regulamin cmentarzy komunalnych w Starym Sączu.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli: M. L., S. S., K. S., J. M., P. J.

Skarżący domagali się stwierdzenia niezgodności z prawem § 3, § 4, § 5 ww. uchwały w zakresie stosowania i pobierania opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych w Starym Sączu oraz za usługi świadczone na tych cmentarzach przez ustalenie:

a) opłat cmentarnych za 20-letnie miejsce grzebalne

b) za dochowanie do istniejącego grobu rodzinnego na okres 20 lat,

c) opłat cmentarnych za pozostawienie grobu na kolejne okresy dwudziestoletnie (§ 3 pkt. 1 ppkt 1 i 3),

d) opłat za miejsce grzebania na okres 20 lat oraz

e) wygaśnięcia prawa do grobu po 20 latach (§ 4 pkt 1 i 2),

f) uznania za dysponenta miejsca grzebalnego osobę, która wniosła odpowiednią opłatę (§ 5 pkt 1) i tym samym pozbawienia skarżących prawa do dysponowania grobem rodzinnym w sektorze [...] rząd [...] grób [...] zapisanym w Księdze grobów Starego Cmentarza w Starym Sączu przy ul. Sobieskiego, warunkując koniecznością dokonania opłat, podczas gdy art. 40 ust. 2 pkt. 4 u.s.g. oraz art. 7 ust.2 i ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych wyklucza powyższe w odniesieniu do tej kategorii grobu.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że w latach od 2008 r. do 2021 r. składali do organów Miasta Starego Sącza pisma w których wskazywali, że jako dysponenci murowanego grobu rodzinnego nr [...], znajdującego się w sektorze [...], rząd [...], zapisanego w Księdze grobów Starego Cmentarza w Starym Sączu przy ul. Sobieskiego, nie mają obowiązku ponoszenia opłat. Wnioskując o odstąpienie od naliczania opłat argumentowali, że grobowiec ten został zbudowany w 1957 r. jako grób murowany dla ich zmarłego dziadka S. Ł. Miejsce pod grobowiec wykupiła 26 kwietnia 1957 r. ich babka K. Ł. Na czas budowy dziadek został złożony do istniejącego grobowca rodziny H., za zgodą ówczesnych dysponentów tego grobowca, z zastrzeżeniem, że nie może to być okres dłuższy niż rok. Grobowiec dziadka został ukończony przed tym terminem i dziadek został złożony w miejscu oznaczonym jako grób nr [...], rząd [...], sektor [...]. W czasie budowy grobowca rodzina S. mieszkała w S.. Przy organizacji prac związanych z budową grobowca pomagała jedna z poprzedniczek prawnych skarżących – D. S., córka K. i S. Ł. W szeregu pism podawano, że grobowiec dziadka został wymurowany przed upływem roku od jego śmierci, na przełomie lat 1957-1958, co potwierdzała kopia zapłaty taksy za miejsce pod grób oraz załączone do skargi zdjęcia.

Ponieważ udzielane odpowiedzi były niezmiennie negatywne dla skarżących, dwukrotnie wezwali oni organ do usunięcia naruszenia prawa przez uchylenie § 3, § 4, § 5 Regulaminu cmentarzy komunalnych w, zakresie w jakim obciążały ich opłatami i pozbawiały prawa do grobu. Ponowienie wezwania było konieczne wobec faktu, że poprzednie wezwanie dotyczyło uznania braku odpłatności za miejsce grzebalne w postaci murowanego grobowca oraz usunięcia naruszających ich dobra osobiste przepisów Regulaminu cmentarzy komunalnych stanowiącego załącznik nr 1 do Uchwały nr XLIX/642/2014 Rady Miejskiej w Starym Sączu z dnia 8 lipca 2014 r., który to akt prawny został zmieniony obecnie zaskarżoną uchwałą nr XXIV/403/2020.

Skarżący wskazali, że nowe przepisy regulaminu podobnie jak i poprzednie, pozbawiały ich prawa do grobowca z powodu nieopłacenia, od którego to obowiązku byli ustawowo zwolnieni. Dodatkowo, skarżący zaznaczali, że powołany w skarżonej uchwale art. 40 ust. 2 pkt. 4 u.s.g. w zw. z art. 7 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych nie dawał ustawowego upoważnienia do zamieszczenia § 3, § 4 i § 5 Regulaminu cmentarzy komunalnych przejścia prawa do murowanego grobu rodzinnego w sektorze [...] rząd [...] grób [...] Starego Cmentarza przy ul. Sobieskiego po upływie 20 lat od pochówku i bez wniesienia opłaty za wznowienie, do dyspozycji zarządcy cmentarza, gdyż art. 7 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych wykluczał powyższe w odniesieniu do tej kategorii grobu.

Zdaniem skarżących, jeśli podstawą § 3, § 4, § 5 Regulaminu cmentarzy komunalnych stanowiących załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały był art. 40 ust. 2 pkt. 4 u.s.g. to uchwała w tej części powinna zostać uznana za nieważną.

Swój pogląd skarżący uzasadniali wskazując na przepisy ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, które stanowiły lex specialis w stosunku do ustawy o gospodarce komunalnej, zawierającej jedynie ogólną regulację pozwalającą na ustanowienie na jej postawie opłat za korzystanie z komunalnych urządzeń użyteczności publicznej.

Zdaniem skarżących z art. 7 ust. 1, 2 i 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych wynikało, że organ gminy mógł ustalać jedynie opłaty za pochowanie zwłok, a nie jakiekolwiek opłaty związane z prowadzeniem cmentarza.

Skarżący podali, że konsekwencją uchwały objętej skargą jest uchwała nr XLVII/850/2022 Rady Miejskiej w Starym Sączu z dnia 24 maja 2022 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usługi cmentarne na cmentarzach komunalnych w Starym Sączu, która obciąża ich opłatami wskazanymi w załączniku nr 1. Oświadczyli też, że nie wyrażają zgody na likwidację grobu przez dochowanie w nim szczątków innego zmarłego i tym samym wezwali do zaniechania mogących powstać w przyszłości naruszeń.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Starego Sącza wniósł o oddalenie skargi.

W pierwszej kolejności organ podniósł, że załączona do skargi obszerna korespondencja skarżących pozostaje bez znaczenia dla niniejszej sprawy, gdyż odnosi się do spraw, które pozostają poza kognicją sądu rozpoznającego skargę na akt prawa miejscowego.

Odnosząc się natomiast do zarzutu braku podstaw do pobierania opłat za korzystanie z cmentarza organ podał, że upoważnienie dla Rady Miejskiej w Starym Sączu do ich ustalenia wynikało z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 679). Przepis ten przyznawał radom gmin uprawnienie do określenia wysokości cen i opłat albo sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Nie budziło wątpliwości, że cmentarz komunalny należał do kategorii obiektów wymienionych w tym przepisie. Przy tym, w orzecznictwie sądowym dominował pogląd zgodnie z którym ww. przepis tworzy samoistną podstawę prawną do stanowienia aktów prawa miejscowego i lex specialis w stosunku do przepisów zawartych w ustawach ustrojowych.

Mylnie skarżący wywodzili zdaniem organu, że art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych zawiera normy regulujące zasady pobierania opłat cmentarnych, nie pozwalając na kształtowanie ich przepisami prawa miejscowego. Przepis ten dotyczył jedynie czasokresu użycia grobu do chowania i regulował kwestię uiszczenia opłaty jako warunek uniemożliwiający ponowne użycie grobu po upływie 20 lat. Nie określał jednak ani wysokości opłaty, ani sposobu jej ustalania, ani też nie zawierał żadnej delegacji w tym zakresie. Nie był również przepisem szczególnym w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej. Wymieniał tylko jedną z możliwych do ustalenia opłat związanych z pochowaniem zwłok, ale nie wypowiadał się w sprawie kompetencji organów w tym przedmiocie. Podstawa taka wynikała, jak wcześniej wskazano, z przepisów ustawy o gospodarce komunalnej. Ustalając opłaty za miejsce grzebalne na 20 lat, za korzystanie z kaplicy i chłodni, za dochowanie zwłok, za prace budowlane (kamieniarskie), rada miejska nie wykroczyła poza prawo do naliczania odpłatności za usługi komunalne i korzystanie z obiektów użyteczności publicznej. Należało również zaakcentować, że w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały Rada Miejska nie powołała przepisów ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Skoro przepisy te nie stanowiły podstawy do podejmowania tego rodzaju uchwał oraz nie były stosowane przez organ, to przy ustalaniu rodzaju opłat pobieranych za usługi cmentarne nie mogło dojść do naruszenia art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Pewne zastrzeżenia można było mieć ewentualnie do powielenia w § 4 uchwały regulacji ustawowej dotyczącej zasad wyrażania sprzeciwu na powtórne użycie grobu. Doszło tu bowiem do pominięcia wyłączenia określonego w art 7 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Jest to jednak uchybienie nie mające charakteru istotnego, bowiem regulacja ta nie modyfikowała treści przepisu ustawowego i nie wpływała na brak konieczności wnoszenia zastrzeżeń dla grobów murowanych i urn, które swoje źródło ma we wskazanym art. 7 ust. 3 ustawy. Brak było podstaw do kwestionowania § 5 regulaminu, który zawierał regulacje dotyczące administrowania miejscem grzebalnym. Przepisy powszechnie obowiązujące nie zawierają w tym zakresie ograniczeń i organ stanowiący uprawniony był do ustalenia w regulaminie kto jest osobą dokonującą czynności faktycznych związanych z dysponowaniem grobem. Naturalne i najbardziej rozsądne było przyjęcie w regulaminie, że miejscem grzebalnym dysponowała osoba, która wnosi odpowiednie opłaty. Wbrew twierdzeniom skarżących zapis ten nie ograniczał ich praw, w szczególności nie ingerował w zakres praw osobistych ani majątkowych do grobu, które zgodnie z ww. art. 7 ust. 2 ustawy o w ogóle nie stanowiły materii administracyjnej. W razie sporu między członkami rodziny co do miejsca pochowania czy uprawnień związanych z dysponowaniem grobem sprawę rozstrzygał sąd powszechny kierując się przede wszystkim przepisami prawa cywilnego, w tym art. 24 k.c.

W świetle powyższego, zdaniem organu, zaskarżona uchwała nie naruszała prawa i należało wnieść jak na wstępie.

Pismem z 15 stycznia 2024 r. pełnomocnik organu poinformował, że regulamin cmentarzy, którego dotyczyła skarga, został częściowo zmieniony uchwałą nr LXVI/1161/2023 z dnia 30 października 2023 r. opublikowaną w Dz. Urz. Woj. Małop. z 2023 r. poz. 7103.

Na rozprawie w dniu 2 lutego 2024 r. pełnomocnik skarżących wniósł jak w skardze, pozostawiając jednak zakres skargi do uznania Sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek tylko w części jej zarzuty były zasadne. Z tych to powodów Sąd stwierdził nieważność części zaskarżonych przepisów uchwały, w pozostałej części oddalił skargę.

Przedmiotom skargi były wymienione w niej: § 3, § 4 i § 5 załącznika do uchwały nr XXIV/403/2020 Rady Miejskiej w Starym Sączu z dnia 30 czerwca 2020 r., zmieniająca uchwałę w sprawie wprowadzenia regulaminu cmentarzy komunalnych przy ul. Nowej i ul. Sobieskiego w Starym Sączu.

Zgodnie z § 1 zaskarżonej uchwały, załącznik nr 1 do uchwały nr XLIX/642/ 2014 Rady Miejskiej w Starym Sączu z dnia 8 lipca 2014 r. w sprawie wprowadzenia regulaminu cmentarzy komunalnych przy ul. Nowej i ul. Sobieskiego w Starym Sączu otrzymuje brzmienie określone załącznikiem nr 1 do niniejszej uchwały.

I tak:

"§ 3. 1. Na cmentarzach komunalnych stosuje się i pobiera opłaty:

20-letnie za miejsce grzebalne;

za korzystanie z kaplicy i chłodni;

za dochowanie do istniejącego grobu rodzinnego na okres 20 lat;

za prace budowlane (kamieniarskie) - uiszczane przez wykonawcę.

3 stanowił, że opłatę za miejsce grzebalne pod grób rodzinny (ziemny i murowany) pobiera się przy założeniu grobu, a opłaty następne wnosi się za dochowanie kolejnych zwłok, szczątków ludzkich lub urny z prochami. Wysokość opłat określa Rada Miejska w Starym Sączu, a pobiera zarządca cmentarza.

§ 4.1 Miejsce grzebalne opłaca się na okres 20 lat od daty jego udostępnienia lub użycia do pogrzebu.

2 Po upływie lat 20 prawo do grobu wygasa, a miejsce może być użyte do ponownego pochówku, chyba że zgłoszone zostanie zastrzeżenie przeciw temu wraz z uiszczeniem opłaty. Zastrzeżenie to ma skutek na dalszych lat 20 i może być odnowione.

3. Wygasłe prawo do grobu można przywrócić w dowolnym terminie wnosząc zastrzeżenie i właściwą opłatę liczoną wstecz tj. od daty upływu ważności poprzedniej opłaty, o ile grób nie został użyty do ponownego pochówku lub zlikwidowany.

§ 5. Dysponentem miejsca grzebalnego jest osoba która wniosła odpowiednią opłatę.

2. W przypadku braku dysponenta decyzje dotyczące grobu podejmuje Zarządca cmentarza.

3. Dysponent miejsca grzebalnego może za życia przekazać swoje prawo do dysponowania tym miejscem innej osobie.

4. W przypadku gdy pochówek organizuje małżonek lub najbliższy krewny zmarłego, który dysponuje miejscem grzebalnym do jego pochowania, można odmówić przydzielenia odrębnego miejsca".

W pierwszej kolejności, badając formalne kwestie tj. zakres kognicji sądu administracyjnego oraz dopuszczalność skargi, Sąd doszedł do wniosku, że skarżący wykazali swój interes prawny w zaskarżeniu ww. przepisów uchwały, a sama uchwała podlegała kontroli sądu administracyjnego.

Sąd przyjął, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) – dalej: "p.p.s.a.", w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g. Przed merytorycznym rozpoznaniem zasadności skargi sąd zobowiązany jest dodatkowo zbadać dopuszczalność jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna wtedy, gdy została wniesiona przez uprawniony podmiot - z zachowaniem wymogów formalnych. W niniejszej sprawie warunki te zostały spełnione.

Dla porządku należałoby tylko dodać, że skoro zaskarżona uchwała została podjęta po 1 czerwca 2017 r. to nie był wymagany poprzednio obowiązujący warunek wniesienia skargi poprzez poprzedzenie jej wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Jak bowiem podkreśla się w doktrynie, skargi na akty wydane po 1 czerwca 2017 r. podlegają procedurze zaskarżenia zgodnie ze znowelizowaną treścią art. 101 ust. 1 u.s.g., a zatem procedurze przewidzianej w art. 52 i 53 p.p.s.a., tzn. są wnoszone bez potrzeby ich poprzedzenia wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, gdyż są aktami, od których nie przysługują skarżącym środki zaskarżenia w postępowaniu przed organem, które mogłyby być wyczerpane przed wniesieniem skargi. Wniesienie skargi z art. 101 u.s.g. na taki akt nie jest ograniczone żadnym terminem (por. D. Dąbek [w:] Ustawa o samorządzie gminnym, red. P. Chmielnicki, Warszawa 2022, art. 101, uwagi nr 11).

Zgodnie z ww. art. 101 ust. 1 p.p.s.a. - w brzmieniu obowiązującym w stanie faktycznym niniejszej sprawy - każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z kolei na tle art. 101 ust. 1 u.s.g., judykatura wypracowała stanowisko, zgodnie z którym strona skarżąca powinna wykazać, że zaskarżona uchwała wpływa na sferę materialnoprawną strony, pozbawiając ją pewnych uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego albo uniemożliwiając ich realizację (por. wyrok NSA z 22 lutego 2018 r., II OSK 1106/16, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia zatem wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostanie, w sferze prawnej, odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony nowy obowiązek lub zmieniony dotychczas ciążący na nim obowiązek (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 27 kwietnia 2017 r., I SA/Ke 231/17).

Skarżący niewątpliwie jako najbliżsi krewni osoby pochowanej na cmentarzu, uprawnieni byli do niezakłóconego kultu pamięci po zmarłym, a więc opieki nad jego grobem. Zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z 9 grudnia 2011 r., III CSK 106/11, (pub.: OSNC 2012/6/76) kult pamięci zmarłego polega na przysługujących człowiekowi uprawnieniach wypływających ze sfery uczuć odnoszących się do osoby zmarłej, okazywania szacunku dla wspomnień i pamięci o niej, urządzenia pogrzebu oraz nagrobka i decydowania o jego wystroju, załatwiania spraw z zarządem cmentarza, ochronie przed naruszeniami (podkr. Sądu), składania wieńców, palenia zniczy, decydowania lub współdecydowania o przeznaczeniu wolnych miejsc w grobie murowanym dla pochowania dalszych zmarłych itp.

Należy też zaznaczyć, że zgodnie z obowiązującym stanem prawnym nie istnieje prawo do grobu w znaczeniu stricte podmiotowym. Stanowisko takie wyraził Sąd Najwyższy, który w wyroku z 14 października 2011 r., III CSK 340/10 (dostępne na stronie: www.sn.pl/wyszukiwanie), stwierdził, że: "W obowiązującym obecnie stanie prawnym nie istnieje prawo do grobu, które mogłoby być rozumiane jako uregulowane przez przepisy prawa cywilnego prawo podmiotowe, obejmujące określoną sferę uprawnień. W rzeczywistości to pojęcie obejmuje różne uprawnienia o całkowicie odmiennym charakterze, a mianowicie mające charakter majątkowy lub niemajątkowy, ewentualnie można też mówić w konkretnych wypadkach o przewadze któregoś z tych elementów".

W niniejszej sprawie skarżący podali, że na cmentarzu w Starym Sączu przy ul. Sobieskiego pochowany jest ich wstępny – dziadek. Co więcej, z uwagi przede wszystkim na brzmienie § 5 regulaminu, kwestionowane jest ich uprawnienie do dysponowania grobem z uwagi na odmowę wniesienia opłaty za kolejne pochówki czy też kolejne okresy 20-letnie. W ocenie Sądu skarżący wykazali więc, że posiadają interes prawny ponieważ zarządca cmentarza kwestionuje ich uprawnienia do dysponowania miejscem grzebalnym z uwagi na konkretne zapisy regulaminu.

Ponadto, jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 11 marca 2016 r., III SA/Kr 1360/15: "Miejsce pod grób murowany nadal stanowi własność właściciela cmentarza, ale niewątpliwie przyznanie danej osobie (dysponentowi) prawa do miejsca pod grób murowany oznacza nakaz skierowany do administratora cmentarza co do ochrony tego miejsca przed jego rozdysponowaniem dla innej osoby. Przez prowadzenie stawek opłat za korzystanie z cmentarza, w tym za użytkowanie grobowca i za każde następne miejsce w grobowcu, naruszono interes prawny skarżącej jako dysponentki grobowca. Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że opłaty związane z korzystaniem z cmentarza obciążają osoby korzystające z cmentarza. Wynika to wprost z § 1 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym wprowadzono opłaty za korzystanie z cmentarza w wysokościach w nim wskazanych. Zaskarżona uchwała naruszyła zatem interes prawny skarżącej".

Jak już Sąd zaznaczył powyżej, zaskarżona uchwała podlega kontroli sądu administracyjnego. Przedmiotem skargi jest regulamin cmentarza komunalnego, który został uchwalony jako akt prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 14 lipca 2020 r. pod poz. 4695. Sąd uznał, że w tym zakresie Rada Miejska prawidłowo określiła charakter prawny podjętej uchwały. Uchwała określając opłaty za korzystanie z cmentarzy komunalnych, od których uzależniona była możliwość korzystania z cmentarza, nakładała w istocie na każdego obowiązek uiszczenia tych opłat. Adresatem tej uchwały były więc wszystkie podmioty chcące korzystać z cmentarzy komunalnych i urządzeń cmentarnych, a uchwała nakazywała im określone zachowanie: obowiązek uiszczenia wskazanej w uchwale opłaty. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Uchwała dotyczyła sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżona uchwała ma zatem charakter zewnętrzny, normatywny, generalny i abstrakcyjny, posiadała więc cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego.

Przechodząc następnie do merytorycznego badania zasadności skargi należałoby podkreślić, że ewentualne istotne naruszenie prawa przez radę gminy (tu: Radę Miejską) powoduje, że sąd administracyjny zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W ocenie Sądu zasadne było stwierdzenie nieważności części zaskarżonych przepisów uchwały.

Zgodnie z zasadą legalizmu organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Tym samym, sposób wykorzystywania kompetencji przez organy państwowe jest wynikiem realizacji przekazanych im przez ustawodawcę uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są legitymacji. Powyższe oznacza, że Rada Gminy nie ma prawa do samoistnego, nieznajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze danej gminy.

Natomiast zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia Radę Gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa.

Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy unormowane są przez przepisy u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (M. Stahl, Z. Kmieciak: Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny [w:] Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102).

Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej uchwały wykazała, że jest ona częściowo niezgodna z obowiązującym prawem.

Przedmiotem sporu jest kwestia ustalenia opłat za usługi cmentarne oraz dysponentów miejsca grzebalnego.

Powoływana przez organ ustawa o gospodarce komunalnej zawiera ogólną regulację pozwalającą na ustanowienie na jej podstawie opłat za korzystanie z komunalnych urządzeń użyteczności publicznej. Ustawa ta ma jednak zastosowanie o tyle, o ile inna ustawa nie określi zakresu opłat pobieranych na podstawie tych odrębnych przepisów. Takie odrębne przepisy zawiera ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych, stanowiąca lex specialis w stosunku do ustawy o gospodarce komunalnej (por. wyrok WSA w Krakowie z 11 marca 2016 r., III SA/Kr 1360/15).

Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych grób nie może być użyty do ponownego chowania przed upływem lat 20. Po upływie lat 20 ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok. Zastrzeżenie to ma skutek na dalszych lat 20 i może być odnowione (ust.2). Przepisy ust. 1 i 2 nie mają zastosowania do chowania zwłok w grobach murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok (ust.3). Dozwolone są umowy, przedłużające termin, przed upływem którego nie wolno użyć grobu do ponownego pochowania (ust. 4).

Z przytoczonych przepisów wynika zatem, że organ gminy może ustalać jedynie "opłaty za pochowanie zwłok" (art. 7 ust. 2), a nie jakiekolwiek opłaty związane z prowadzeniem cmentarza (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2011 r., II GSK 1022/10). Mając na uwadze treść przytoczonych przepisów należy też podzielić pogląd, że "do grobów murowanych przeznaczonych do pochowania więcej niż jednych zwłok nie mają zastosowania ograniczenia dotyczące ponownego użycia grobu (art. 7 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych), a zatem członkowie rodziny uprawnieni do tego grobu nie tylko nie muszą po upływie 20 lat przedłużać tego prawa, ale także uiszczać ponownej opłaty. W tym wypadku zarządowi cmentarza nie przysługuje prawo dysponowania wolnymi miejscami w grobie murowanym, ani przed, ani po upływie dwudziestu lat od pochowania, ani do pobierania kolejnej opłaty (por. wyrok Sądu Najwyższego z 3 grudnia 2010 r., I CSK 66/10).

Wobec powyższego, Sąd doszedł do przekonania, że Rada Miejska w § 3 ust. 1 pkt 1, § 3 ust. 1 pkt 3, § 3 ust.3, § 4 ust.1, § 5 ust. 1 w istotny sposób naruszyła art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., a nadto statuujący zasadę działania organów publicznych na podstawie i w granicach prawa art. 7 Konstytucji RP oraz ustalający ogólną normę kompetencyjną do stanowienia aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych art. 94 Konstytucji RP. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie ziściła się samodzielna podstawa do stwierdzenia nieważności przywołanych przepisów.

Wobec powyższego Sąd stwierdził nieważność: § 3 ust. 1 pkt 1) co do słów "20-letnie"; § 3 ust. 1 pkt 3) w całości; § 3 ust. 3 co do słów "a opłaty następne wnosi się za dochowanie kolejnych zwłok, szczątków ludzkich lub urny z prochami"; § 4 ust. 1 co do słów "lub użycia do pogrzebu"; § 5 ust. 1 w całości (pkt I sentencji).

Sąd ma świadomość, że stwierdzenie nieważności części zakwestionowanych w skardze przepisów (np. § 3 ust. 1 pkt 3) regulaminu) rozciąga się również na ewentualne regulacje dotyczące grobów ziemnych. Z uwagi jednak na sposób redakcji zakwestionowanych przepisów prawa miejscowego nie było możliwe orzeczenie nieważności ww. przepisów z zastrzeżeniem, że nieważność dotyczyć będzie tylko kwestii związanych z pochówkami w grobach murowanych. Jak bowiem wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 17 listopada 2017 r., IV SA/Wa 1275/17, polski model sądownictwa administracyjnego jest modelem kasacyjnym. Oznacza to w szczególności, że sąd nie może zastępować organów administracji publicznej w wykonywaniu powierzonych im zadań. Na kasacyjny, a nie reformatoryjny, charakter orzeczeń sądów administracyjnych wskazuje również art. 184 Konstytucji RP. Sytuacje, w których sąd może orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku (art. 145a § 3 p.p.s.a., art. 149 § 1b p.p.s.a., art. 154 § 2 p.p.s.a.) są wyjątkiem od wspomnianej wyżej zasady. Ustawodawca nie przewidział w szczególności możliwości dokonania przez sąd zmiany zaskarżonej uchwały rady gminy. Rolą sądu administracyjnego w procedurze kontroli legalności uchwał rady gminy ograniczona jest zatem – stosując mutatis mutandis terminologię wypracowaną w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (por punkt III.1.5 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 września 2002 r., K 41/01, OTK ZU nr 5A/2002, poz. 61) – do roli prawodawcy negatywnego. Ponadto w piśmiennictwie zgłoszono propozycję, aby omówioną wyżej rolę sądu administracyjnego w sprawowaniu kontroli legalności aktów praw miejscowego określać mianem "negatywnego legislatora administracyjnego" (por. Z. Duniewska, Legislacja administracyjna. Teoria, orzecznictwo, praktyka, Warszawa 2012, część IV.1).

Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do zmiany zaskarżonej uchwały. Stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały ma w rozpoznawanym przypadku zatem charakter wyroku zakresowego. Oznacza to przypisanie atrybuty nieważności nie do całej jednostki redakcyjnej teksu prawnego, lecz do jej określonego fragmentu. W pozostałym zakresie przepis, jako zgodny z prawem, musi być nadal stosowny przez adresatów tego przepisu (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2024 r., III OSK 7057/21). Jak wskazał przy tym Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 grudnia 2018 r., II OSK 3139/17 rozpoznając sprawę sąd administracyjny związany jest art. 147 § 1 p.p.s.a. Odstąpić od stwierdzenia nieważności uchwały może odstąpić tylko, gdy akt nie ma charakteru aktu prawa miejscowego. Ustalenie, że akt spełnia wszystkie przesłanki kwalifikacji do aktu prawa miejscowego wyłącza dopuszczalność odstąpienia od zastosowania sankcji nieważności.

Skutkiem wyroku jest stwierdzenie nieważności Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały Rady Miejskiej w Starym Sączu z 14 lipca 2020 r., nr XXIV/403/2020 w zakresie: w § 3 ust. 1 pkt 1 słów: "20-letnie", § 3 ust. 3 słów: "a opłaty następnie wnosi się za dochowanie kolejnych zwłok, szczątków ludzkich lub urny z prochami", § 4 ust. 1 słów: "lub użycia do pogrzebu".

W pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił. Sąd przyjął, że w szczególności rada gminy uprawniona była do ustalania opłat za korzystanie z kaplicy i chłodni, a także za prace budowlane. Niewątpliwie cmentarz i znajdujące się na cmentarzu budynki i budowle stanowiły mienie komunalne. Skoro skarżący lub działający na ich zlecenie wykonawcy prac kamieniarskich korzystaliby z mienia komunalnego, to zgodnym z prawem tj. art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej było ustalenie sposobu ustalenia cen i opłat za tego typu usługi.

Mając na uwadze powyższe Sąd orzekając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność uchwały we wskazanym zakresie (pkt I sentencji), w pozostałym zaś zakresie oddalił skargę (pkt II sentencji).

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 5 p.p.s.a. Na koszty te złożyły się opłaty od pełnomocnictwa 85 zł, opłata od skargi - 300 zł oraz wynagrodzenie adwokata w wysokości 480 zł. Wynagrodzenie za pomoc prawną określono zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm. ).