Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 178/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Świadczenie socjalne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 462/22 w sprawie ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 2 maja 2022 r. nr SKO Gd/6807/21 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 10 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 462/22, po rozpoznaniu skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 2 maja 2022 r. nr SKO Gd/6807/21 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz K. B. kwotę 497 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 4 kwietnia 2019 r. K. B. (dalej "skarżąca") zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na męża – T. B. - legitymującego się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Burmistrz Gminy Kartuzy, decyzją z 13 lutego 2020 r., odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z 10 września 2019 r. uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z 13 lutego 2020 r. organ I instancji ponownie odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z 18 czerwca 2020 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 10 listopada 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 751/20, uchylił obie wydane w sprawie decyzje oceniając w pierwszej kolejności, że organy obu instancji wadliwie przyjęły, iż skarżąca nie może uzyskać wnioskowanego świadczenia ze względu na to, iż niepełnosprawność jej męża nie powstała przed upływem okresów wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej "u.ś.r."). Sąd uznał, że zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy naruszyły prawo materialne poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1b u.ś.r. Sąd zobowiązał orzekające w sprawie organy do wnikliwego ustalenia zakresu niezbędnej opieki skarżącej nad mężem i rzetelnej oceny czy istotnie skarżąca posiada możliwość podjęcia zatrudnienia.

Decyzją z 11 marca 2021 r. Burmistrz Gminy Kartuzy ponownie odmówił przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, decyzją z 10 sierpnia 2021 r. uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Decyzją z 21 października 2021 r. Burmistrz Gminy Kartuzy po raz kolejny odmówił przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, decyzją z 2 maja 2022 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organy ponownie rozpoznając sprawę stanęły na stanowisku, że stan sprawy nie pozwala na przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem pracy a koniecznością opieki nad mężem, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy. W oparciu o przeprowadzony 14 września 2021 r. wywiad środowiskowy organ ustalił, że T. B. ma lęki, depresję, zaniki pamięci, cukrzycę, problemy z sercem i problemy urologiczne. Mąż skarżącej samodzielnie ubiera się, spożywa posiłki i wychodzi na zewnątrz. W trakcie wywiadu T. B. przebywał u córki, ponieważ skarżąca bardzo źle się czuła. Skarżąca oświadczyła, iż pomaga mężowi we wszystkich czynnościach sprawiających mu trudność. Z informacji uzyskanych od skarżącej wynika, iż jej mąż jest w miarę samodzielny: swobodnie porusza się po mieszkaniu i wychodzi na zewnątrz, nie wymaga pomocy przy ubieraniu i spożywaniu posiłków. Skarżąca musi mu dawkować leki, ustalać terminy wizyt lekarskich, zawozić do lekarzy. Poza tym skarżąca robi zakupy, gotuje, sprząta i pierze. W ocenie pracownika socjalnego wnioskująca o świadczenie jedynie wspiera, pomaga mężowi w codziennym funkcjonowaniu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło ponadto, że wbrew stanowisku Burmistrza data powstania niepełnosprawności T. B. nie mogła być brana pod uwagę w kontekście odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia w oparciu o art. 17 ust. 1b u.ś.r. W ocenie Kolegium, przeprowadzony wywiad wyraźnie potwierdził również, że czynności jakie wykonuje skarżąca wynikają z faktu wspólnego zamieszkiwania z mężem. Czynności wchodzące w zakres opieki, tj. dawkowanie leków, umawianie i towarzyszenie w wizytach lekarzy, nie są na tyle czasochłonne by stanowić przeszkodę w podjęciu pracy zawodowej. Organ podniósł ponadto, że sytuacja zawodowa skarżącej nie miała bezpośredniego związku z koniecznością opieki nad mężem i nie może zostać obojętne przy ocenie, czy wnioskująca, ubiegając się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, spełnia ustawową przesłankę "niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Skoro skarżąca przez 13 lat pobierała rentę rolniczą i nie jest w stanie zająć się mężem ze względu na swój stan zdrowia i z tego względu T. B. mieszka u córki to, w ocenie organu, trudno uznać, że w niniejszej sprawie istnieje związek pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem a niepodejmowaniem przez skarżącą pracy zawodowej.

Uznając, że skarżąca nie spełnia warunków uprawniających do nabycia świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej Kolegium, pomimo tego, że powodem odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego przez organ I instancji było także niespełnienie warunków wynikających z art. 17 ust. 1b i ust. 5 pkt 1a u.ś.r., uznało, że zaskarżona decyzja, co do zasady jest słuszna i utrzymało ją w mocy.

Skargę na powyższą decyzję wniosła skarżąca, zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r., tj. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki i w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy spełnia ona wszystkie przesłanki do jego przyznania;

2. błędne zastosowanie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. polegające na pominięciu celów tej ustawy i przyjęcie, że niewykazanie przez skarżącą aktywności zawodowej od stycznia 2005 r. stanowi negatywną przesłankę do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy wskazują, że to skarżąca jest jedyną osobą, która może zapewnić pomoc i opiekę swojemu mężowi T. B.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej "P.p.s.a."), uwzględnił złożoną skargę i uchylił decyzję organu II instancji.

W uzasadnieniu Sąd I instancji, przytaczając treść art. 17 ust. 1, 1a i 1b u.ś.r. wskazał, że organ II instancji prawidłowo zakwestionował stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym okoliczność, że niepełnosprawność podopiecznego nie powstała w żadnym z wymienionych w art. 17 ust. 1b u.ś.r. okresów, tj. do ukończenia 18 roku życia, a w przypadku nauki w szkole lub w szkole wyżej do ukończenia 25 roku życia, a także art. 17 ust. 4 u.ś.r., tj. że zakres świadczonej opieki nie koliduje z możliwością podjęcia zatrudnienia. Na tę okoliczność Sąd powołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność art. 17 ust. 1b u.ś.r. z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną od wieku, w którym powstała niepełnosprawność.

W ocenie Sądu, Kolegium odmawiając przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oparło się jedynie o przesłankę braku bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy zaprzestaniem pracy zarobkowej przez skarżącą a koniecznością sprawowania opieki nad mężem. Kolegium nie dostrzegło jednakże drugiej przesłanki, tj. niepodejmowania pracy przez skarżącą, które spowodowane zostało koniecznością sprawowania opieki nad mężem. Pomimo więc, że od momentu zaprzestania aktywności zawodowej, czy utraty prawa do renty i zasiłku dla bezrobotnych, do czasu złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego upłynął znaczny czas, to organy pominęły okoliczność, że do 7 lutego 2018 r. opiekę nad T. B. sprawował syn. Z momentem podjęcia zatrudnienia przez syna opiekę nad niepełnosprawnym przejęła skarżąca i sprawuje ją do dziś. Zdaniem Sądu, organy błędnie również przyjęły, że brak złożenia przez skarżącą wniosku o świadczenie emerytalne, pomimo przysługiwania jej uprawnienia do tego świadczenia. Nie wyklucza bowiem prawa do świadczenia okoliczność, że skarżąca wcześniej zaprzestała pracy zarobkowej czy też posiada uprawnienie do świadczenia emerytalnego, skoro na dzień złożenia wniosku istniała obiektywna, zgodna z zasadami doświadczenia życiowego, konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, wymuszająca na niej rezygnację z zatrudnienia (jego niepodejmowanie). Co istotne, skarżąca jest osobą zdolną do podjęcia pracy, lecz nie czyni tego z uwagi na konieczny zakres opieki nad mężem.

Sąd I instancji uznał, że organy błędnie wywiodły, iż skarżąca zaprzestała opieki nad mężem z uwagi na fakt, że podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 14 września 2021 r. mąż skarżącej przybywał u córki a skarżąca wskazała, że źle się czuje i z tego powodu opiekę sprawuje córka. Sąd zauważył, że należy mieć na uwadze, że opiekun osoby niepełnosprawnej może także sam zachorować i wówczas na czas własnego powrotu do zdrowia powierzyć opiekę innej osobie. Opieka nad osobą niepełnosprawną jest zajęciem wysoce wyczerpującym tak psychicznie, jak i fizycznie, także nie można opiekunom odmówić prawa do odpoczynku, a tym bardziej możliwości powierzenia opieki zaufanej osobie w sytuacji pogorszenia stanu zdrowia.

Sąd podkreślił, że przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. na równi z rezygnacją z zatrudnienia traktuje niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. dopuszcza zatem przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego także tym osobom, które nie były aktywne zarobkowo i zawodowo w okresie poprzedzającym podjęcie opieki nad osobą niepełnosprawną. O tym, czy istnieje adekwatny związek pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a sprawowaną opieką decyduje zakres wymaganych czynności i konieczny na to czas, wykluczający aktywność zarobkową i zawodową opiekuna. Jest to wystarczająca przesłanka żeby uznać, że opiekun nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, gdyż opiekuje się niepełnosprawną osobą (zob. wyrok NSA z 12 października 2021 r., I OSK 493/21, publik. w CBOSA).

W ocenie Sądu, stanowisko Kolegium zaprezentowane w zaskarżonej decyzji było nieprawidłowe. Ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. powinna być dokonywana jako aktualna, to jest odnosząca się do czasu, w którym skarżąca wystąpiła o przyznanie świadczenia. K. B. złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w dniu 4 kwietnia 2019 r., tj. w okresie, w którym jej mąż legitymował się orzeczeniem o zaliczeniu do osób niezdolnych samodzielnej egzystencji. Skarżąca sprawuje obecnie opiekę nad mężem, której zakres wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia, co także organy oceniły wadliwie pomijając rodzaj schorzeń osoby niepełnosprawnej. W ocenie Sądu, schorzenia, w tym szczególnie zespół psychogenny powodują, że T. B. wymaga stałej obecności drugiej osoby i osobą tą jest skarżąca.

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że Kolegium niewłaściwie oceniło, że w sprawie nie została spełniona przesłanka przyznania świadczenia z art. 17 ust. 1 u.ś.r., jaką jest istnienie związku przyczynowego między sprawowaniem opieki a niepodejmowaniem zatrudnienia. Organ dopuścił się zatem naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i dlatego też zasadnym stało się uchylenie zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku. Zaskarżając orzeczenie w całości, na podstawie art. 173 § 1 i § 2 oraz art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzuciło:

– naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wyrażającą się w przyjęciu, że bez wpływu na istnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją (niepodejmowaniem) zatrudnienia, a opieką nad osobą niepełnosprawną pozostaje okoliczność, w tym data, w jakiej doszło do ustania aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o ww. świadczenie, podczas gdy prawidłowo interpretowana hipoteza normy wyrażonej powyższym przepisem obejmuje konieczność poszukiwania związku - także czasowego - pomiędzy zaprzestaniem aktywności zawodowej (działań zmierzających do jej podjęcia) a wystąpieniem konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną;

– naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wyrażającą się w przyjęciu, iż z normy wyrażonej tym przepisem wystarczające jest wykazanie, iż opieka jest wykonywana w ramach czynności związanych z codziennym funkcjonowaniem osoby niepełnosprawnej (przygotowywanie, podawanie posiłków, sprzątanie domu, pranie czy robienie zakupów), podczas gdy prawidłowo rozumiana przesłanka zakłada konieczność sprawowania rzeczywistej, osobistej, stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną w sposób, w tym określony czasem wykonywania tej opieki i wynikający z braku możliwości wykorzystania wsparcia innych osób, który uniemożliwia podjęcie zatrudnienia;

– naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r w zw. z art. 23 ust. 4aa u.ś.r. wyrażającą się w przyjęciu, iż jedynym wyznacznikiem zakresu sprawowanej opieki są potrzeby osoby niepełnosprawnej wynikające ze stwierdzonych u niej chorób, podczas gdy zgodnie z prawidłowo interpretowaną normą art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. niezbędnym dla uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego warunkiem są nie tylko stwierdzone dane jednostki chorobowe ale także realne wykonywanie opieki w sposób, który obiektywnie rzecz biorąc uniemożliwia podjęcie zatrudnienia (pracy zarobkowej);

– naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zw. z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., wyrażające się w zastosowaniu przez Sąd I instancji błędnie interpretowanej normy uzależniającej uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od istnienia związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w sytuacji gdy stan faktyczny rozpatrywanej sprawy nie wypełniał hipotezy tej normy, to jest faktycznie sprawowana opieka nad osobą niepełnosprawną, zważywszy na jej zakres i wymiar czasowy, nie wyklucza podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej;

– naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 80 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wyrażające się odmienną oceną oraz bezpodstawnym negowaniem przez Sąd I instancji dokonanej przez orzekające organy oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, zgodnie z którym brak jest związku pomiędzy brakiem aktywności zawodowej skarżącej, a sprawowaną przez nią nad mężem opieką, co doprowadziło Sąd I instancji do przypisania orzekającym organom naruszeń prawa materialnego i procesowego, które w sprawie nie miały miejsca oraz naruszenia art. 151 P.p.s.a. przez odmowę zastosowania wyrażonej nim normy;

– naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 i 153 P.p.s.a. poprzez nieuzasadnione uchylenie wyłącznie zaskarżonej decyzji - z pominięciem stanowiska organu pierwszej instancji, wyrażonego w uzasadnieniu decyzji utrzymanej w mocy decyzją Kolegium - oraz sformułowanie wytycznych co do rozstrzygnięcia sprawy, które prowadziłyby do naruszenia prawa materialnego poprzez nieuzasadnione przyznanie świadczenia skarżącej.

Mając powyższe na uwadze wniesiono o:

– uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania;

– zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania podług norm przepisanych.

Jednocześnie na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. zrzeczono się rozpoznania sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje nie tylko w związku ze sprawowaniem opieki, ale w związku z koniecznością rezygnacji z aktywności zawodowej z uwagi na sprawowaną opiekę. Warunkiem przyznania świadczenia jest istnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją opiekuna osoby niepełnosprawnej z pracy zarobkowej i jej niepodejmowaniem a sprawowaniem opieki, przy czym związek ten musi być bezpośredni i ścisły. Kolegium wskazało, że Sąd I instancji dokonał błędnej oceny stanu faktycznego sprawy, bowiem oparł się wyłącznie na twierdzeniach skarżącej zawartych w skargach i odwołaniach pomijając przy tym ustalenia dokonane w toku przeprowadzonych wywiadów środowiskowych, z których wynika, że T. B. samodzielnie porusza się po mieszkaniu i na zewnątrz i nie wymaga pomocy w tak podstawowych czynnościach jak toaleta, czynności higieniczne, ubieranie się i spożywanie posiłków. Pomijając wskazane dowody, Sąd błędnie uznał, że zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nad mężem uniemożliwia jej podjęcie pracy zarobkowej w jakimkolwiek wymiarze, co w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia, iż organ dokonał nieprawidłowej interpretacji przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Organ zauważył, że w przypadku osób, co do których ustalono, że pomimo legitymowania się orzeczeniem o niepełnosprawności, o jakim mowa w art. 17 ust.1 u.ś.r, są w znacznym stopniu samodzielne, a wsparcia opiekuna wymagają przy czynnościach związanych z większym wysiłkiem lub koniecznością wyjścia z domu, przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest uzasadnione. Zakres opieki świadczonej wobec takich osób nie wyklucza bowiem wykonywania pracy zarobkowej przez opiekuna.

W ocenie Kolegium, Sąd w zupełności pominął brzmienie art. 17 ust. 1 u.ś.r., który wprost wskazuje, iż świadczenie pielęgnacyjne przyznaje się z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Natomiast powyższa rezygnacja musi wynikać bezpośrednio i wyłącznie z konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną. Sąd pominął także cel przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oraz fakt, iż związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. Zdaniem organu, błędna wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r. doprowadziła Sąd do wadliwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego.

W piśmie z dnia 25 stycznia 2023 r. skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie organu, na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a., zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach środek odwoławczy należy stwierdzić, iż nie został on oparty na usprawiedliwionych podstawach.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, podnieść należy, że zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd I instancji wykładni prawa materialnego. Z uwagi na charakter zarzutów ujętych w pkt 1, 2, 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej, należało je rozpoznać łącznie.

Kwestia sporna w niniejszej sprawie dotyczy oceny, czy Sąd Wojewódzki instancji, uchylając decyzję organu II instancji, prawidłowo uznał, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy koniecznością rezygnacji (niepodejmowania) zatrudnienia przez skarżącą a potrzebą sprawowania stałej opieki nad mężem, który na mocy orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z 24 kwietnia 2013 r. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności.

Rozważania powyższej kwestii należy poczynić od przytoczenia treści art. 17 ust. 1 u.ś.r., który to przepis stanowił materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji. Wedle jego brzmienia, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Podkreślić należy, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy poświęcając się dla najbliższych rezygnują lub nie podejmują zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Celem zatem uregulowania art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jest udzielenie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym, na czas tej opieki, dobrowolnie pozbawia się potencjalnego dochodu. Musi zatem istnieć związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką. Świadczenie pielęgnacyjne jest niejako surogatem wynagrodzenia za pracę, które jest uzyskiwane przez uprawnionego nie od pracodawcy z tytułu świadczenia pracy, a na podstawie decyzji administracyjnej, w związku z koniecznością rezygnacji przez wnioskującego z zatrudnienia z powodu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Treść art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jednoznacznie wskazuje, że nie każda rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko taka, której celem jest sprawowanie opieki. W związku z powyższym musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a podjęciem opieki nad osobą wskazaną w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Celem ustawodawcy było bowiem zapewnienie osobie rezygnującej z zatrudnienia lub go niepodejmującej, ekwiwalentu zatrudnienia, którego nie może podjąć lub kontynuować ze względu na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną osobą. Wobec tego, samo posiadanie orzeczenia o niepełnosprawności nie przesądza o tym, że opiekun osoby legitymującej się takim orzeczeniem, sprawuje opiekę, która uprawnia do przyjęcia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy a sprawowaniem opieki nad bliską osobą niepełnosprawną. Istnienie tego związku podlega bowiem ocenie w każdej indywidualnej sprawie.

Wskazać trzeba, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji "sprawowania opieki" jednakże w orzecznictwie wskazuje się, że aby można było mówić o opiece, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., musi ona być "stała" lub "długoterminowa". Określenia te wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, taki związek przyczynowy nie istnieje. Takich ustaleń nie można utożsamiać z oceną wskazań, dotyczących osoby niepełnosprawnej wynikających z treści orzeczenia o niepełnosprawności. Poza sporem bowiem jest, że w przypadku osób z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności, w rozumieniu art. 3 pkt 21 u.ś.r., nie podlega badaniu, w toku innego postępowania administracyjnego, czy w odniesieniu do takiej osoby zachodzi konieczność sprawowania opieki i konieczność udzielania jej pomocy w sposób określony w stosownych przepisach. Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia.

Z akt niniejszej sprawy wynika, iż skarżąca na dzień orzekania przez Sąd I instancji miała 63 lata. Mieszka w domu gospodarczym wraz z mężem, z którym od 5 sierpnia 2015 r., na mocy postanowienia Sądu Okręgowego w Gdańsku o sygn. akt II 1 Ns 20/15 pozostaje w separacji. Legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Skarżąca zrezygnowała z pracy w gospodarstwie rolnym w 2004 r. Od 9 września 2004 r. do 31 stycznia 2017 r. była uprawniona do renty rolniczej. Od 10 marca 2017 r. do 15 stycznia 2018 r. pobierała zasiłek dla bezrobotnych, a następnie do 2 kwietnia 2019 r. pobierała zasiłek stały. W tym czasie do specjalnego zasiłku opiekuńczego, w związku z opieką nad ojcem, uprawniony był syn skarżącej – Ł. B. W związku z podjęciem zatrudnienia przez syna, skarżąca złożyła wniosek o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawnego w stopniu znacznym męża. Z dokumentów znajdujących się w aktach wynika, że mąż skarżącej, na mocy orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z 24 kwietnia 2013 r., został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności oraz wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością do samodzielnej egzystencji. Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 14 września 2021 r. wynika ponadto, że mąż skarżącej cierpi na depresję, zespół psychoorganiczny otępienny, ma lęki i zaniki pamięci. Cierpi także na choroby serca, cukrzycę, nadciśnienie i zwyrodnienie stawu biodrowego. Skarżąca przygotowuje dla męża posiłki, zawozi go na wizyty lekarskie, przypomina o mierzeniu poziomu cukru we krwi. Co istotne, skarżąca w toku postępowania wielokrotnie podawała, że jej mąż nie zdaje sobie do końca sprawy gdzie się znajduje, nie zapamiętuje bieżących wydarzeń, powiela te same czynności. Stanowi sam dla siebie zagrożenie. Już w złożonym wniosku wskazywała, że mąż gdyby sam wyszedł z domu to nie zdołałby do niego wrócić. Skarżąca wskazywała, że mąż odkręca gaz w kuchence, ale zapomina zapalić ogień, źle znosi zmiany otoczenia, ma problemy ze snem, budzi się w nocy, ma stany lękowe.

W oparciu o tak ustalony stan faktyczny sprawy Sąd I instancji trafnie zwrócił uwagę na to, że Kolegium odmówiło przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawnego męża z uwagi na brak związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją przez nią z zatrudnienia a opieką nad mężem. Skarżąca zaprzestała bowiem pracy w gospodarstwie rolnym w 2004 r., zaś jej mąż dopiero od 2013 r. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Trafne są również spostrzeżenia Sądu Wojewódzkiego, że organ nie dostrzegł drugiej z przesłanek wyszczególnionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., tj. niepodejmowania pracy przez skarżącą, które spowodowane zostało koniecznością sprawowania opieki nad mężem. Nie ulega wątpliwości, że do 7 lutego 2018 r. opiekę tę sprawował syn – Ł. B. Z momentem podjęcia zatrudnienia przez syna, opiekę nad niepełnosprawnym przejęła skarżąca i sprawuje ją do dziś.

Błędne zatem jest stanowisko Kolegium, iż skarżąca może podjąć pracę, gdyż opieka sprawowana nad mężem nie koliduje z podjęciem przez nią zatrudnienia. Należy podkreślić, że art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nie wymaga, by skarżąca zrezygnowała z pracy zarobkowej lecz wystarczy, by jej nie podjęła z uwagi na opiekę nad osobą niepełnosprawną. Tak też jest w niniejszej sprawie. Zachodzi zatem oczywisty związek przyczynowy między brakiem podejmowania pracy przez skarżącą, a opieką nad niepełnosprawnym mężem. Należy ponadto wskazać na ugruntowane w orzecznictwie stanowisko, że pod pojęciem opieki stałej należy również rozumieć stałą pieczę nad osobą wymagającą opieki, stałą gotowość i możliwość udzielenia pomocy w sytuacji, gdy tylko taka potrzeba w danym momencie zaistnieje. W konsekwencji można to uznać za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem opieka skarżącej sprawowana nad niepełnosprawnym mężem nosi cechy opieki stałej i długotrwałej.

W oparciu o powyższe, zasadne było zatem zastosowanie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie.

Za nieuzasadniony należało uznać także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i art. 80 K.p.a.

Przedstawiona przez Naczelny Sąd Administracyjny w powyższych wywodach wykładnia przepisów prawa materialnego potwierdziła, że zapadła w sprawie decyzja została wydana z naruszeniem prawa, co musiało skutkować uwzględnieniem skargi przez Sąd I instancji. Zakres obowiązków procesowych organu jest wyznaczony normami prawa materialnego. Dlatego błędna wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. doprowadziła orzekający w sprawie organ do niewłaściwego zastosowania art. 80 K.p.a. Mylne rozumienie przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (w postaci braku podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki) przełożyło się na niedostrzeżenie (błędną ocenę) okoliczności istotnych dla sprawy. Z tych względów, skoro zaskarżona decyzja naruszyła prawo, to zasadnie Sąd I instancji uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 P.p.s.a.

Natomiast zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. w kontekście wadliwości sformułowania przez Sąd I instancji wskazań co do dalszego postępowania nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Zauważyć bowiem należy, że ewentualną dostrzeżoną wadliwość w tym zakresie można zwalczać jedynie przez postawienie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 zd. 2 P.p.s.a., czego w złożonej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej nie uczyniono.

Z wyżej wskazanych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie zasądził zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z uwagi na fakt, że odpowiedź na skargę kasacyjną została złożona po upływie 14-dniowego terminu wynikającego z art. 179 P.p.s.a.