Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1662/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 128, art. 129 ust. 5, art. 229
journal: Dz.U. 2024 poz 1145
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 93/21 w sprawie ze skargi T. H. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 28 kwietnia 2021 r. II SA/Rz 93/21, oddalił skargę T. H. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z 30 listopada 2020 r. nr N-l.7581.2.110.2020, w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła T. H.. Zaskarżając wyrok zarzuciła mu naruszenie:

I. prawa materialnego:

1. art. 229 u.g.n., poprzez brak ważności czynności prawnych rozporządzających przedmiotową wywłaszczoną nieruchomością, albowiem zostały one dokonane z naruszeniem ustawowego zakazu użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, bez zapewnienia poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy poprzez udzielenie stosownych informacji - możliwości wystąpienia o zwrot tej nieruchomości, co nie wyklucza odpowiedzialności SP lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego za szkodę wyrządzoną przez naruszenie tego zakazu;

2. art. 229 u.g.n., poprzez jego niewłaściwą interpretację i zastosowanie skutkujące uznaniem, iż w przedmiotowej sprawie w związku z ustanowieniem na nieruchomości prawa użytkowania wieczystego nie podlega rozpoznaniu merytorycznemu roszczenie: o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, ani roszczenie alternatywne dotyczące zwrotu nieruchomości zamiennej lub odszkodowania;

3. art. 128 u.g.n. w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., poprzez brak zastosowania, w przypadku sformułowania przez skarżącą żądania alternatywnego, co do którego Starosta zgodnie z art. 129 ust 5 pkt 3 posiada kompetencje do wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu (wyrok WSA w Krakowie z 12.11.2012 r. II SA/Kr 1019/12 oraz wyrok z 13.12.2013 r. II SA/Kr 960/13);

4. art. 7, 8 § 1 i 2, 9, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 1 i 3 k.p.a. - poprzez prowadzenie postępowania bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w sposób nie budzący zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, a w szczególności nie wyjaśnienie:

- czy w mniejszej sprawie ma zastosowanie art. 229 u.n.g,, skoro użytkowanie wieczyste nastąpiło na rzecz NBP, który jest bankiem centralnym Rzeczpospolitej Polskiej;

- czy na tle art. 229 u.g.n. NBP nie powinno ponosić takiej samej odpowiedzialności jak SP,

- ważności czynności prawnych rozporządzających przedmiotową wywłaszczoną nieruchomością poprzez poinformowanie ówczesnych właścicieli o zmianie celu przeznaczenia wywłaszczenia i możliwości wystąpienia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości;

5. art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez wykorzystanie wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu oraz nie poinformowaniu przez właściwy organ poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy o zmianie celu wywłaszczenia i możliwości wystąpienia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, co jest podstawą do roszczeń odszkodowawczych skarżącej;

6. art. 20, 21 ust. 1 i 2, 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP - poprzez: istotną ingerencję w podstawowe konstytucyjne prawo podmiotowe o charakterze majątkowym (prawo do własności), a w konsekwencji złamanie podstawowej zasady ustroju RP jaką jest ochrona prawa własności, którego gwarantem jest ustawa zasadnicza, nie uwzględnienie konstytucyjnego pojęcia "słusznego odszkodowania";

7. art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 17 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej - poprzez istotną ingerencję w prawo do własności, nie uwzględnienie pojęcia "słusznego odszkodowania", naruszenie właściwej równowagi pomiędzy koniecznością ważenia potrzeb wynikających z ogólnego interesu społeczeństwa, a ochroną podstawowych praw jednostki poprzez brak przyznania właściwego odszkodowania za wywłaszczenie;

II. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 78 § 1 i 2, 80 i 107 § 3, art. 138 § 2 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nie uchylenie decyzji administracyjnej Wojewody Podkarpackiego z 30.11.2020 r. naruszającej przepisy postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. opartej o postępowanie niewyjaśniające wszystkich okoliczności sprawy, w którym:

- nie zebrano wystarczającego materiału dowodowego,

- pominięto żądanie strony przeprowadzenia dowodu mającego znaczenie dla sprawy, a w szczególności pozwalające skarżącej uzyskać prawo do odszkodowania za wywłaszczenie ww nieruchomości,

- nie wyjaśniono stanowiska Starosty odnośnie wydania przez niego odrębnej decyzji o odszkodowaniu,

- uzasadnienie decyzji nie wyjaśnia właściwie okoliczności, na których oparł się Wojewoda Podkarpacki utrzymując w mocy decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa z 30.09.2020 r., wydaną w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, ponadto decyzja nie odnosi się do żądania strony skarżącej w przedmiocie wniosków alternatywnych za wywłaszczoną nieruchomość, co uniemożliwia poznanie motywów rozstrzygnięcia organu,

- utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody Podkarpackiego z 30.11.2020 r. i nie przekazano sprawy do ponownego rozpoznania przed organ pierwszej instancji pomimo istnienia szeregu istotnych naruszeń przepisów postępowania, co przesądziło o rażącej wadliwości tej decyzji i konieczności ponownego rozpoznania przedmiotowej sprawy przed organ pierwszej instancji,

- pominięto przeprowadzenie materiału dowodowego w postaci wykazania, że organ administracyjny zaniechał obowiązek poinformowania poprzednika skarżącej o zmianie celu wywłaszczenia i możliwości wystąpienia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, co jest podstawą odszkodowania za wywłaszczenie,

- nie ustosunkowanie się, ani w decyzji głównej ani w decyzji odrębnej co do wniosków alternatywnych skarżącej.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zwolnienie skarżącej od ponoszenia kosztów niniejszego postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Narodowy Bank Polski wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.

Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W niniejszej sprawie natomiast większość zarzutów postawionych w ramach obydwu podstaw kasacyjnych nie odnosi się do przedmiotu tej sprawy, którym – przypomnijmy – było żądanie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, a nie odszkodowanie, jak próbuje sugerować skarga kasacyjna. Żądanie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości oparte jest na innej podstawie prawnej niż żądanie ustalenia odszkodowania i stanowi osobną sprawę administracyjną, w żaden sposób z odszkodowaniem niepowiązaną, przy czym nie jest do końca jasne, o jakiego rodzaju odszkodowaniu wspomina skarżąca kasacyjnie (na jakiej podstawie prawnej miałoby być ono oparte). Wszak, jak wynika z akt sprawy, odszkodowanie za wywłaszczenie zostało poprzednikom prawnym skarżącej ustalone, a powołany w zarzutach skargi kasacyjnej art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. To, czy we właściwy sposób odszkodowanie za wywłaszczenie zostało ustalone nie jest przedmiotem tej sprawy.

Zauważyć ponadto należy, że "Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano też wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało" (wyrok NSA z 3.10.2024 r. III OSK 238/23, LEX nr 3770078). Jeśli zarzuty skargi kasacyjnej nie odnoszą się wprost do przedmiotu sprawy, to nie sposób się do nich ustosunkować.

Jeżeli skarżąca chciałaby uczynić odszkodowanie (z jakiegokolwiek tytułu) przedmiotem postępowania, to powinna złożyć w takiej sprawie odrębny wniosek do właściwego organu lub sądu powszechnego i wyjaśnić podstawę prawną swojego żądania.

Jeśli zaś chodzi o przedmiot niniejszej sprawy, to odnoszą się do niego wyłącznie zarzuty dotyczące naruszenia art. 229 u.g.n. Jak słusznie skonstatował Sąd I instancji, Wojewoda Rzeszowski decyzją z 24 września 1991 r. potwierdził, że działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], stanowiąca własność Skarbu Państwa, z dniem 5 grudnia 1990 r. stała się z mocy samego prawa przedmiotem użytkowania wieczystego przez Narodowy Bank Polski z siedzibą w Warszawie, a prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej 23 października 1992 r., czyli przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, co nastąpiło 1 stycznia 1998 r. Stan faktyczny ustalony w postępowaniu wyjaśniającym wypełnia zatem dyspozycję art. 229 u.g.n., który stanowi, że zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. została ona oddana w użytkowanie wieczyste, a prawa nabywcy ujawniono w księdze wieczystej. Powyższe skutkuje utratą roszczenia o zwrot nieruchomości, przewidzianego w art. 136 ust. 3 u.g.n.

W orzecznictwie od dawna podnosi się, że "Wystąpienie sytuacji opisanej w art. 229 u.g.n. powoduje, że organ nie ma obowiązku badać, czy zostały spełnione przesłanki zwrotu nieruchomości. Sam fakt, że nieruchomość wywłaszczona została zbyta osobie trzeciej, bądź na rzecz tej osoby ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, a zarówno zbycie (ustanowienie), jak i ujawnienie prawa w księdze wieczystej (złożenie wniosku o wpis do księgi wieczystej) nastąpiło przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli najpóźniej 31 grudnia 1997 r., wyłącza możliwość skutecznego zgłoszenia roszczenia o jej zwrot" (wyrok NSA z 19.09.2024 r. I OSK 525/23, LEX nr 3787746). "Oznacza to tyle, że roszczenie to nie może być zrealizowane w drodze restytucji własności na podstawie aktu administracyjnego. Jednakże, jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 11 sierpnia 2011 r. sygn. akt I CSK 573/2010 - "Jeżeli na skutek utraty przez Gminę tytułu do wywłaszczonej nieruchomości orzekanie o zwrocie tej nieruchomości w postępowaniu administracyjnym stało się bezprzedmiotowe, to do ustalania istnienia podstaw tego zwrotu w momencie dokonywanej przez Gminę zamiany nieruchomości, jako przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej, uprawnionym jest sąd (powszechny)". W takiej sytuacji sądy powszechne oceniają zadysponowanie wywłaszczoną nieruchomością w kategorii deliktu uzasadniającego odpowiedzialność odszkodowawczą. Potwierdza to teza zawarta w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 29 maja 2014 r. sygn. akt V CSK 384/13" (zob. wyrok NSA z 15.11.2023 r. I OSK 1417/20, LEX nr 3650491).

Nie jest przy tym trafne stanowisko skargi kasacyjnej, że fakt, iż użytkownikiem wieczystym jest Narodowy Bank Polski wyłącza stosowanie art. 229 u.g.n. Jak podnosi się w orzecznictwie, "Osobą trzecią w rozumieniu przepisu art. 229 u.g.n. na rzecz której na nieruchomości ustanowiono prawo użytkowania wieczystego jest każda osoba fizyczna, a także każda osoba prawna, niebędąca Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego" (zob. wyrok NSA z 6.11.2019 r. I OSK 3013/18, LEX nr 2737199). Wynika to z faktu, że roszczenie z art. 136 ust. 3 u.g.n. może dotyczyć tylko nieruchomości, które pozostają we własności i władaniu podmiotu publicznego, co jasno wynika także z uzasadnienia uchwały NSA z 13.04.2015 r. I OPS 3/14 (ONSAiWSA 2015, nr 5, poz. 82). W przeciwnym razie ewentualna decyzja o zwrocie byłaby niewykonalna.

Niezasadne są też zarzuty procesowe, powołane w skardze kasacyjnej, bowiem odnoszą się do rzekomych obowiązków procesowych organu, które nie wynikają z poprawnej wykładni prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku. Nie orzeczono przy tym o kosztach postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania, bowiem brak jest do tego podstawy prawnej w art. 204 p.p.s.a.