Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 180/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżone postanowienie w całości
Powołane przepisy: article: art. 61a par.1, art 126, art. 138 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi "F." sp. z o.o. w K. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 3 lutego 2023 r., nr 117/2023 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie prac budowlanych polegających na niwelacji terenu gruntu I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przez F. sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej strona, skarżąca, spółka) zastępowaną przez profesjonalnego pełnomocnika jest postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, (dalej - DWINB, organ II instancji) z dnia 3 lutego 2023 r., nr 117/2023 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie prac budowlanych, polegających na niwelacji terenu. W świetle przedłożonych łącznie ze skargą akt administracyjnych stan sprawy, w której zapadło kwestionowane rozstrzygnięcie, kształtował się następująco.

Skarżąca skierowała do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T., (dalej – PINB, organ I instancji) pismo z dnia 18 lipca 2022 r. nazwane ,,zawiadomieniem o podejrzeniu prowadzenia prac budowlanych na terenie nieobjętym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem". Organ I instancji wystosował do spółki pismo z dnia 12 października 2022 r. będące reakcją na zawiadomienie spółki. W rzeczonym piśmie PINB podał, że mając na względzie treść żądania podjął stosowne działania wyjaśniające mające na celu ustalenie jednoznacznego stanu rzeczy oraz osiągnięcie stanu zgodnego z przepisami Prawa budowlanego, jednakże nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w odniesieniu do wskazanych kwestii. Uzyskał bowiem informację, że Starosta T. w dniu 6 lipca 2020 r. wydał decyzję znak OŚRiL.6124.2.77.2020 zezwalającą Przedsiębiorstwu Produkcyjno-Handlowo-Usługowemu S. Sp. z o.o. na nietrwałe wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych położonych w granicach działek nr [...], [...] i [...] AM [...] w T. polegające na niwelacji terenu w celu polepszenia warunków uprawy dotyczące okresu od dnia rozpoczęcia robót do czasu ich zakończenia. Przedmiotowa decyzja jest ostateczna. Zgodnie z pismem pełnomocnika spółki P.P.H.U. S. Sp. z o.o. z siedzibą w T. z dnia 13 stycznia 2022 r. kierowanym do pełnomocnika spółki "F." Sp. z o.o. z siedzibą w K. - prace związane z niwelacją terenu na działce nr [...] AM [...] w T. zostały wykonane na postawie decyzji Starosty T. z dnia 6 lipca 2020 r. Prace te zostały zakończone, a przedmiotowa działka jest ponownie użytkowana na cele produkcji rolniczej.

Dalej organ I instancji stwierdził, iż prace polegające na niwelacji terenu nie wymagają uzyskania zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej, bowiem niwelacja terenu, wyrównanie poziomu gruntu czy też jego podwyższenie nie stanowią robót budowlanych, które podlegają regulacji prawa budowlanego. Mogą natomiast być przedmiotem oceny w postępowaniu dotyczącym naruszania stosunków wodnych. Kwestie te reguluje obecnie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.

Wedle organu podjęte czynności wyjaśniające wykazały, że w badanym przypadku niwelacja terenu nie stanowiła prac przygotowawczych do rozpoczęcia budowy obiektu budowlanego ani też nie prowadziła do powstania budowli ziemnej, wobec czego nie znaleziono przesłanek prawnych do interwencji służb nadzoru budowlanego. Końcowo PINB wskazał na właściwość w zakresie stosunków sąsiedzkich sądu powszechnego.

Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru opisane wyżej pismo zostało doręczone adresatowi w dniu 27 października 2022 r. Pismem z dnia 2 listopada 2022 r., złożonym w urzędzie pocztowym w dniu 3 listopada 2022 r., (pieczęć na kopercie), działający imieniem spółki pełnomocnik złożył zażalenie na postanowienie PINB z dnia 12 października 2022 r. o odmowie wszczęcia postępowania. W zażaleniu podniesiono szereg zarzutów naruszenia przepisów procedury administracyjnej oraz przedstawiono argumentację wskazującą na brak akceptacji sposobu załatwienia sprawy. Autor zażalenia podnosił zarzut braku przeprowadzenia postępowania dowodowego, naruszenia zasad procedury administracyjnej oraz przekonywał do konieczności przeprowadzenia postępowania przez organ nadzoru budowlanego.

W dniu 3 lutego 2023 r. DWINB wydał postanowienie nr 117/2023, którym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając zapadłe rozstrzygnięcie organ II instancji w szczególności omówił zagadnienie dotyczące elementów postanowienia na gruncie art. 124 k.p.a., po czym przyjął, że w okolicznościach niniejszej sprawy pismo PINB z dnia 12 października 2022 r. posiada wymogi formalne stawiane postanowieniu bo zawiera oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji oraz rozstrzygnięcie, gdyż organ I instancji wprost wskazał, że nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego we wnioskowanym zakresie. DWINB ocenił, iż pismo to stanowi w istocie postanowienie, którym odmówiono wszczęcia postępowania, co powinno nastąpić na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a.

W dalszych rozważaniach organ II instancji ocenił pismo spółki z dnia 18 lipca 2022 r. jako zawiadomienie o podejrzeniu naruszenia prawa budowlanego. W sytuacji, gdy do organu nadzoru budowlanego wpływa informacja o podejrzeniu naruszenia Prawa budowlanego, to jego obowiązkiem jest przeprowadzenie właściwego postępowania. Jeżeli wstępne czynności, poprzedzające wszczęcie postępowania, podjęte z urzędu nie potwierdzają naruszenia prawa - wówczas organ obowiązany jest wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Złożenie żądania wszczęcia postępowania w konkretnej sprawie nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia, a obowiązkiem organu, na wstępnym etapie rozpoznania sprawy, jest badanie przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. Ocena ta może wymagać przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, jakkolwiek może być ono prowadzone tylko w takim zakresie, który służy ustaleniu zaistnienia okoliczności uprawniających do zastosowania przepisu art. 61a § 1 k.p.a.

Ponadto DWINB wyjaśnił, że dokonana przez PINB analiza treści materiałów przedłożonych przez spółkę była wystarczająca dla podjęcia rozstrzygnięcia. Zgodził się także ze stanowiskiem PINB, że co do zasady prace polegające na niwelacji terenu nie wymagają uzyskania zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej. Roboty ziemne polegające na niwelacji terenu, wyrównaniu bądź podwyższeniu poziomu gruntu tylko w pewnych przypadkach można zakwalifikować jako roboty budowlane podlegające regulacjom ustawy Prawo budowlane.

Omawiając merytoryczny aspekt sprawy organ odwoławczy wskazał, że Starosta T. w dniu 6 lipca 2020 r. wydał decyzję znak OŚRiL.6124.2.77.2020, zezwalającą Przedsiębiorstwu Produkcyjno-Handlowo-Usługowemu S. sp. z o.o. na nietrwałe wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych położonych m.in. w granicach działki nr [...], polegające na niwelacji terenu w celu polepszenia warunków uprawy. Zgodnie z pismem pełnomocnika tej spółki kierowanym do skarżącej prace związane z niwelacją terenu wykonano na postawie decyzji Starosty T. i zostały one zakończone, a przedmiotowa działka jest ponownie użytkowana na cele produkcji rolniczej. Dokonana niwelacja terenu nie stanowiła więc prac przygotowawczych do rozpoczęcia budowy obiektu budowlanego, ani też nie prowadziła do powstania budowli ziemnej.

Na koniec DWINB skonkludował, że postępowanie w przedmiocie zmiany stosunków wodnych prowadzone jest na podstawie art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne, a regulacji zawartych w ustawie Prawo budowlane nie można stosować przy rozstrzyganiu zupełnie innej problematyki, uregulowanej w odrębnej ustawie, w sytuacji, gdy nie ma odesłania do stosowania norm Prawa budowlanego. Stąd postanowienie PINB powinno pozostać w obrocie prawnym.

Spółka wywiodła skargę na powyższe postanowienie, w której wniosła o jego uchylenie i uchylenie poprzedzającego je postanowienia PINB oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

Względem zaskarżonego postanowienie podniesiono następujące zarzuty:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 § 1 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez zaniechanie uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonego postanowienia, które to uchybienia polegały w szczególności na:

a) niewyjaśnieniu w treści postanowienia, jakie przesłanki w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. wziął pod uwagę organ II instancji, uzasadniając utrzymanie w mocy postanowienia odmawiającego wszczęcie postępowania administracyjnego, a w konsekwencji - nieprzeprowadzenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, podczas gdy w ocenie skarżącej brak jest przesłanek formalnych uniemożliwiających rozpatrzenie przedmiotowej sprawy;

b) niewyjaśnieniu, dlaczego roboty ziemne polegające na niwelacji terenu nie wymagają zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej, skoro organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wszczął nawet postępowania i nie przeprowadził postępowania dowodowego w tym zakresie;

c) niewyjaśnieniu, dlaczego organ nie wszczął postępowania administracyjnego, choćby celem wykazania, na czym polegała dokonana niwelacja terenu, jak znaczna nastąpiła zmiana ukształtowania terenu, jakie inne zmiany w terenie nastąpiły i jaki w ogóle był zakres przeprowadzonych prac ziemnych, a także, jaki był rzeczywisty cel przeprowadzenia prac ziemnych na tym terenie;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. polegające na zaniechaniu wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego, w tym postępowania dowodowego i uznaniu, że w sprawie nie istnieje potrzeba zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez:

a) przesądzenie o charakterze przeprowadzonych prac ziemnych pomimo braku formalnego wszczęcia postępowania administracyjnego, podczas gdy w niniejszej sprawie istnieje potrzeba prowadzenia postępowania dowodowego, w tym dowodu z oględzin terenu, a także dowodu z opinii biegłego celem ustalenia zakresu przeprowadzonych prac gruntowych polegających na niwelacji terenu oraz jego wpływu na ukształtowanie i niestabilność gruntu;

b) stwierdzenie, że niwelacja terenu polepszyła warunki uprawy na tym gruncie, skoro sam fakt wydania decyzji wyłączającej w sposób nietrwały gruntu z produkcji rolnej nie przesądza o tym, a także o tym, że prace ziemne mogły być uznane za prace przygotowawcze w rozumieniu Prawa budowlanego;

c) poprzestanie na odwołaniu się do decyzji Starosty T. z dnia 6 lipca 2020 r., znak: OSRiL.6124.2.77.2020 oraz pisma pełnomocnika S. z dnia 13 stycznia 2022 r., podczas gdy organ powinien samodzielnie zbadać stan sprawy oraz zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) naruszenie przepisów postępowania, które miało mieć istotny wpływ, tj. art. 61 a § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. polegające na:

a) nieuzasadnionym utrzymaniu w mocy postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie zbadania zgodności z prawem przeprowadzonych prac ziemnych polegających na niwelacji terenu, unikając tym samym przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, w konsekwencji czego sprawa nie została rozpatrzona rzetelnie i kompleksowo;

b) wykroczeniu przez organ II instancji poza wymogi formalne umożliwiające zastosowanie tego przepisu i formułowaniu merytorycznych wniosków w zaskarżonym postanowieniu co do oceny charakteru przeprowadzonych prac ziemnych jako niestanowiących prac przygotowawczych w rozumieniu Prawa budowlanego, podczas gdy odmowa wszczęcia postępowania może być dokonana jedynie ze względu na przesłanki formalne, a nie merytoryczne;

c) brak wszczęcia postępowania administracyjnego pomimo istnienia potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do charakteru przeprowadzonych prac ziemnych polegających na niwelacji terenu;

4) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 41 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego polegające na zaniechaniu zbadania zgodności z prawem wykonanych prac ziemnych polegających na niwelacji terenu i obowiązku uzyskania przez spółkę S. pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu pisma procesowego przedstawiono szeroką argumentację odnośnie wniosków i zarzutów skargi.

W udzielonej pismem z dnia 12 kwietnia 2023 r. odpowiedzi na skargę organ złożył wniosek o oddalenie skargi. Jednocześnie podał, że po zapoznaniu się ze skargą nie znalazł podstaw do uchylenia własnego rozstrzygnięcia, a wyczerpujące merytoryczne uzasadnienie zostało zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm., dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 p.u.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej.

Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57 a. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Orzekanie na podstawie art. 135 p.p.s.a. następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty, bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania.

Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej.

W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości czy też słuszności zaskarżonej decyzji czy postanowienia. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją czy postanowienia wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że zaskarżone postanowienie należy wyeliminować z obrotu prawnego jednakże z przyczyn innych niż podniesione w skardze. W niniejszym przypadku Sąd uznał za konieczne skorzystanie z omówionej wyżej zasady wynikającej z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Przyczyną, która legła u podstaw takiej oceny Sądu jest wydanie przez organ odwoławczy aktu administracyjnego w sytuacji gdy, co prawda strona skarżącą złożyła zażalenie, lecz na poziomie organu I instancji nie wydano postanowienia. Jak wynika z akt sprawy pełnomocnik spółki po otrzymaniu pisma PINB z dnia 12 października 2022 r., złożył zażalenie dochowując przy tym terminu przewidzianego w art. 141 § 2 k.p.a. dla tego rodzaju środka zaskarżenia. Organ II instancji bezrefleksyjnie, gdyż nie weryfikując merytorycznej treści pisma PINB w T., lecz badając jedynie spełnienie przezeń formalnych elementów postanowienia wynikających z art. 124 k.p.a. przeprowadził postępowanie zażaleniowe i wprowadził do obrotu akt administracyjny.

Zdaniem Sądu w składzie orzekającym postępowanie prowadzone przed organem II instancji nosi znamiona naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. DWINB w sposób nieuprawniony zakwalifikował pismo PINB z dnia 12 października 2022 r. jako postanowienie, gdy w istocie było to zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi sporządzone w trybie art. 238 § 1 k.p.a.

Niewątpliwie organ II instancji kwalifikując pismo PINB sugerował się treścią zażalenia oraz wskazanymi tam przepisami, w tym art. 61a § 2 k.p.a. Wysoce prawdopodobne jest także, że błędne stanowisko DWINB wiąże się z nowelizacją jaka weszła z dniem 19 września 2020 r. na mocy ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), którą wyodrębniono w ustawie Prawo budowlane rozdział 5a pt. "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy" (art. 48 i następne) oraz dodano art. 53a, którego ust. 1 stanowi: "Postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu". Jest to przepis szczególny w stosunku do przepisu art. 61 § 3 k.p.a. przewidującego, że "datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej" i wynika z niego, że to organ nadzoru budowlanego wszczyna z urzędu postępowanie administracyjne albo też - uznając, że brak jest podstaw faktycznych - nie wszczyna formalnego postępowania administracyjnego.

Jeżeli chodzi o pismo PINB z dnia 12 października 2022 r. zauważyć przyjdzie, że organ nadzoru budowlanego I instancji poza wskazaniem na art. 8 i 9 k.p.a. odnoszących się do zasady pewności prawa i zasady informowania stron i pozostałych uczestników postępowania, nie wskazał na żadne inne normy procesowe lokujące jego wystąpienie pośród aktów administracyjnych. Z drugiej zaś strony organ ów nie przytoczył też żadnego z przepisów zawartych w Dziale VIII Rozdziale 2 k.p.a. Stanowczo jednak podkreślił na stronie nr 2 pisma, że ,,W świetle powyższego należy wyjaśnić, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. nie widzi przesłanek prawnych do interwencji służb nadzoru budowlanego w opisanej powyżej sprawie". DWINB w uzasadnieniu swojego postanowienia, po ustaleniu, że w piśmie PINB zawarto elementy właściwe dla postanowienia przyjął, iż ,,powyższe uprawnia do przyjęcia, że zaskarżone pismo stanowi w istocie postanowienie, którym odmówiono wszczęcia postępowania". Co więcej organ II instancji podał, że powinno to nastąpić na podstawie art. 61a pkt 1 k.p.a. Umknęło jednak organowi odwoławczemu to, że art. 238 § 1 k.p.a. konkretyzuje wymogi formalne zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi, a wskazane tam elementy w znakomitej większości pokrywają się z elementami postanowienia. W tych okolicznościach zdaniem Sądu DWINB zakwalifikował pismo PINB nieprawidłowo przypisując mu rangę aktu administracyjnego, co w istocie w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Pismo skarżącej, którym to ,,zawiadamia o podejrzeniu prowadzenia prac budowlanych" zostało sporządzone przez pełnomocnika świadczącego zawodowo pomoc prawną. Choćby już z tej przyczyny należy zakładać, że oczekiwania kierowane do organu zawarte w wystąpieniu zostały wyartykułowane w sposób jasny. Niemniej jednak w rzeczonym piśmie nie wskazano na żądanie wszczęcia postępowania lecz został w nim zamieszczony ,,wniosek o podjęcie stosownych działań celem wyjaśnienia niniejszej sytuacji". W tym stanie rzeczy przedmiotowego pisma nie sposób zakwalifikować inaczej jak skarga w sprawie indywidualnej w rozumieniu art. 233 k.p.a. Skarga z Działu VIII k.p.a. uruchamia jednoinstancyjne administracyjne o charakterze uproszczonym, kończące się czynnością materialno-techniczną tj. zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi. Zawiadomienie takie wywiera trojakie skutki: zakończenie postępowania skargowego w odniesieniu do sprawy, która była jej przedmiotem, możliwość wniesienia kolejnej skargi będącej wynikiem niezadowolenia ze sposobu załatwienia pierwszej skargi (art. 227 k.p.a.), możliwość zastosowania trybu z art. 239 k.p.a. wobec ponowionej skargi (por. postanowienie WSA w Krakowie z dnia 29 maja 2017 r., III SA/Kr 507/17, CBOSA).

W realiach niniejszej sprawy fakt, że organ odwoławczy uznał, iż doszło do odmowy wszczęcia postępowania, które zresztą w jego ocenie miało prawidłowo zostać dokonane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., stanowi nieuprawnioną interpretację treści pisma PINB. Zdaniem Sądu stanowi ono odpowiedź na skargę i co do zasady nie przysługuje na nie zażalenie z art. 144 § 1 k.p.a. Zatem, skoro PINB nie wydał aktu administracyjnego, nie można było wywieść skutecznego zażalenia. W takim przypadku DWINB nie mógł także wydać postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie organu I instancji.

Sąd nie objął niniejszym rozstrzygnięciem odpowiedzi na skargę udzielonej przez PINB w T., gdyż wymyka się ono kontroli sądowoadministracyjnej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem stronie niezadowolonej z załatwienia skargi na podstawie art. 227 k.p.a. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skarg powszechnych w rozumieniu działu VIII k.p.a., a więc związanych z krytyką nienależytego wykonywania zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników (art. 227 i następne k.p.a.)

W ocenie Sądu DWINB rozpoznając zażalenie od zawiadomienia o rozpoznaniu skargi istotnie naruszył zasadę praworządności, w sposób nieuprawniony wydając akt administracyjny w sytuacji, gdy organ I instancji nie wydał w sprawie postanowienia. Naruszenie to skutkuje uchyleniem przez Sąd zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Sąd nie poddał ocenie zarzutów skargi, gdyż nie mają one znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego akt. Uchybienia procesowe dostrzeżone w zapadłym postanowieniu skutkują koniecznością wskazania organowi, że przystępując do ponownej weryfikacji zażalenia uwzględni ocenę pisma PINB w T. z uwzględnieniem stanowiska zaprezentowanego w niniejszym wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi oraz udział w sprawie pełnomocnika ustanowionego przez skarżącą.

Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Do tej właśnie kategorii należy postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, a zatem sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, bez wyznaczania rozprawy.