Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1125/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 art. 134
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 80 ust. 1 art. 82 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie NSA Jerzy Stelmasiak del. WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 969/18 w sprawie ze skargi Miasta [...] na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Miasta [...] na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 969/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi Miasta [...] na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie (pkt I) oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego (pkt II).

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Na wniosek inwestora [...] sp.k. z siedzibą w W. decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. Prezydent [...] zatwierdził zgodnie z wnioskiem projekt budowlany i udzielił [...] sp.k., pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wraz z infrastrukturą na działce nr [...], obręb [...] wraz ze zjazdem na działach nr ewid. [...] i [...], przy ul. [...] w W.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosło m. [...].

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], na podstawie art. 134 k.p.a. (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), Wojewoda Mazowiecki stwierdził niedopuszczalność wniesienia odwołania z przyczyn podmiotowych. Zdaniem organu odwoławczego przyznanie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego lub sądowo-administracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji administracyjnych do sądów administracyjnych ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego.

Skargę na powyższe postanowienie wywiodło m. [...], domagając się jego uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: art. 28 k.p.a.; art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.; art. 8 k.p.a.; art. 134 k.p.a.; art. 138 k.p.a. Zdaniem Miasta organ winien ustalić kto wniósł odwołanie, czy Prezydent jako organ, czy też Prezydent jako właściciel nieruchomości w postaci działki nr [...] (inwestor jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości, a właścicielem jednostka samorządu terytorialnego). Niezależnie od powyższego skarżący wskazał, że jest właścicielem działek sąsiadujących z działką przeznaczoną do zainwestowania, na których planowana jest realizacja spornej inwestycji budowlanej, a mianowicie działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...]. Jego interesy w zakresie uprawnień właścicielskich reprezentuje Prezydent [...]. Ponadto, Prezydent [...] reprezentuje właściciela nieruchomości sąsiednich oznaczonych jako działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu [...], stanowiących własność Skarbu Państwa, wykonując zadania z zakresu administracji rządowej w sprawach gospodarowania nieruchomościami. Z powyższego również wynika legitymacja procesowa przysługująca Prezydentowi [...] realizującemu uprawnienia właścicielskie w sprawie realizacji zamierzenia inwestycyjnego na działce sąsiedniej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż kontrolowane postanowienie narusza prawo. Podstawę prawną uchylenia zaskarżonego postanowienia stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1032), zwanej dalej "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd wskazał, że istotą sprawy jest to, czy organ odwoławczy słusznie odmówił [...] przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym. Następnie powołując się na właściwe przepisy wskazał, że prezydent miasta na prawach powiatu, prowadząc postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, wykonuje zadania powiatu, działając, jako starosta. Nie realizuje on więc zadania tej samej jednostki samorządu terytorialnego poprzez orzekanie w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, jednocześnie zarządzając mieniem tej jednostki. Decyzja pierwszoinstancyjna została wydana przez Prezydenta [...], który działał jako organ architektoniczno-budowlany (starosta). Przy wydawaniu decyzji wykonywał on zadania przekazane mu ustawą do właściwości powiatu, który jest odrębną jednostką samorządu terytorialnego. Zaś źródło interesu prawnego, którego ochrony domagało się skarżące W. wynikało natomiast z prawa własności do nieruchomości, którą inwestor wieczyście użytkuje i innych nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji.

Powołując się na stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 11 stycznia 2018r. II OSK 3270/17 oraz argumentację zawartą w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r. I OPS 2/15, Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że W. jako właściciel nieruchomości inwestycyjnej (w rozumieniu art. 140 Kodeksu cywilnego), na której ma być wzniesiony zespół budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami, garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu, elementami małej architektury oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ewid. [...] z obrębu [...] wraz ze zjazdem (a zarazem właściciel nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji, znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji) niewątpliwie ma w postępowaniu o pozwolenie na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego przymiot strony – zarówno w rozumieniu art. 28 k.p.a., jak i mającego zastosowanie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

W ocenie Sądu pierwszej instancji wobec dokonanej w zaskarżonym postanowieniu odmiennej subsumpcji stanu faktycznego i wskazanych przepisów prawa, organ naruszył art. 6 i art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Błędne ustalenie organu odwoławczego co do braku legitymacji skarżącego do odwołania się od decyzji organu pierwszej instancji doprowadziło więc w konsekwencji do błędnego zastosowania art. 134 k.p.a. Za słuszny Sąd uznał także zarzut naruszenia art. 8 § 2 k.p.a., a to z uwagi na to, że w określonych przez skarżącego co do tożsamości sprawach Wojewoda Mazowiecki przyznawał przymiot strony [...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda Mazowiecki, kwestionując to orzeczenie w całości. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 i art. 29 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że Prezydentowi [...] reprezentowanemu przez Zastępcę Dyrektora [...] przysługuje przymiot strony w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy ww. organ decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. zatwierdził zgodnie z wnioskiem inwestora projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę;

2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. Z art. 6, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że prawo własności przysługujące [...] do nieruchomości objętych inwestycją oraz nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie inwestycji jest odrębną okolicznością kreującą prawny [...] w sytuacji gdy Prezydent [...] jako organ gospodarujący mieniem tego podmiotu jest zarazem organem wydającym decyzję w przedmiocie inwestycji;

3/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż skarżącemu przysługuje legitymacja do wniesienia odwołania.

Mając na uwadze powyższe Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Jednocześnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. wniosło o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do normy art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. We wniesionej skardze kasacyjnej strona nie podniosła zarzutu nieważności postępowania, a i Naczelny Sąd Administracyjny działając w tym zakresie z urzędu, nie dopatrzył się zaistnienia żadnej z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w § 2 tego przepisu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiedziona skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji zakwestionował prawidłowość stanowiska Wojewody Mazowieckiego co do nieprzysługiwania [...] przymiotu strony w sprawie o pozwolenie na budowę, w sytuacji gdy decyzję w tym przedmiocie w pierwszej instancji wydawał Prezydent [...].

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, sformułowane w punktach od 1 do 3 petitum skargi kasacyjnej zmierzają do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji przyznającego [...] przymiot strony w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu pierwszej instancji [...] jako właściciel nieruchomości przeznaczonej do zainwestowania oraz właściciel nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie terenu inwestycji, w obszarze jej oddziaływania, ma przymiot strony we ww. postępowaniu, a zatem ma prawo do skutecznego wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Uprawnienia tego, zdaniem ww. Sądu, nie niweczy fakt, że Prezydent [...] wydał decyzję w sprawie pozwolenia na budowę jako organ pierwszej instancji.

A zatem problem sprowadza się do tego, czy [...] jako właścicielowi nieruchomości przeznaczonej do zainwestowania oraz nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji przysługuje prawo do skutecznego wniesienia odwołania od decyzji wydanej, na wniosek innego podmiotu, w pierwszej instancji przez Prezydenta [...] działającego jako organ architektoniczno-budowlany (starosta). Decyzja dotyczy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami, garażem podziemnym, elementami małej architektury oraz niezbędną infrastrukturą techniczną.

Ustosunkowując się do powyższego wyjaśnić należy, iż norma art. 134 k.p.a. pozwala organowi odwoławczemu na stwierdzenie niedopuszczalności odwołania zarówno z przyczyn przedmiotowych, jak i podmiotowych. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje m.in. sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia. Przyczyny podmiotowe pozostają w bezpośrednim związku z przyznaniem jednostce statusu strony. Obowiązkiem organu jest zbadanie czy jednostka żądająca udzielenia jej ochrony przez ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy ma status strony (zobacz: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 15. wydanie, str.706-707).

Zgodnie z treścią art. 80 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 2 ustawy Prawo budowlane starosta jest organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji (w sprawach niezastrzeżonych dla wojewody w art. 82 ust. 3 i 4 ustawy). Niewątpliwie W. jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu (art. 1 ust. 1 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy). Stosownie do art. 92 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym prezydent miasta na prawach powiatu posiada kompetencje do działania jako organ powiatu, tj. starosta, zaś na podstawie art. 26 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) prezydent miasta jest organem wykonawczym gminy. W konsekwencji tych rozwiązań prawnych prezydent miasta na prawach powiatu łączy w sobie uprawnienia do realizacji zadań z zakresu samorządu gminnego, jak i samorządu powiatowego.

Zwrócić również należy uwagę na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, które Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną podziela, zajęte w postanowieniu z dnia 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 717/19. W orzeczeniu tym wskazano, iż "wykluczenie gminy z kręgu stron postępowania administracyjnego, w którym organ wykonawczy gminy wydał decyzję w pierwszej instancji (jako wójt, burmistrz, prezydent miasta albo - w przypadku prezydentów miast na prawach powiatu - jako starosta) ma swoje uzasadnienie konstytucyjne. Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej oraz wykonuje przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych, we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność". Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) samorząd terytorialny jest częścią ustroju państwowego, a więc nie ma żadnego przeciwstawienia między nim a państwem. Nie ma on własnych i suwerennych zadań i praw, lecz wykonuje zadania państwa, które nie zostały zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla innych organów administracji publicznej (art. 163 Konstytucji RP). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił w tej uchwale, iż "wypływająca z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP ochrona sądowa samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Podstawowe znaczenie dla takiej regulacji prawnej ma tu fakt, że jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygają w pierwszej instancji. Dotyczy to również tych spraw, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego stanowi rozstrzygnięcie w przedmiocie stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną". Wskazał także, iż "podstawową zasadą konstytucyjną, która określa sposób funkcjonowania administracji publicznej jest zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Zarówno postępowanie administracyjne, jak i postępowanie sądowoadministracyjne zostały oparte na tej zasadzie. Organy administracji, w tym organy samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Zatem w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniami, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przyjęcie takiego założenia podważałoby bowiem zaufanie do organów władzy publicznej. W takiej sytuacji uzasadnionym byłoby twierdzenie, że jednostki te nie działają zgodnie z prawem, lecz kierują się własnymi interesami, nierzadko nie mającymi podstawy w obowiązujących przepisach prawa". W uchwale tej skład 7 sędziów NSA za nadal aktualną uznał tezę, że "powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Powiat stanowi jednolity podmiot, niezależnie od tego jak wskazano jego sposób reprezentacji, i dlatego niezależnie od tego, który z jego organów jest właściwy do wydania decyzji administracyjnej, nie zmienia to faktu, że jest to decyzja wydana przez organ powiatu. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji".

W uchwale z dnia 16 lutego 2016 r. wskazano ponadto, że nie można podzielić poglądu, iż prawo do sądu powinno przysługiwać także jednostkom samorządu terytorialnego i to na takich samych zasadach, na jakich to prawo przysługuje osobom fizycznym i pozostałym osobom prawnym, ponieważ to szczególna pozycja ustrojowa jednostek samorządu terytorialnego skłoniła ustawodawcę do sformułowania odrębnej i adresowanej "specjalnie" do tych jednostek zasady konstytucyjnej zawartej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Jednostki samorządu terytorialnego mogą zatem korzystać z prawa do sądu na podstawie szczególnego przepisu ustawy zasadniczej, w myśl którego jednostkom tym przysługuje "sądowa ochrona" ich samodzielności. Można więc uznać, że prawo do sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) jest odpowiednikiem prawa do sądu sformułowanym w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP (J. Jagoda, Sądowa kontrola samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2011, s. 129 i cyt. tam literatura). Nie można bowiem zapominać, że samorząd pełni funkcję służebną wobec tworzących go wspólnot samorządowych. Nie może zatem mieć szerszej ochrony prawnej niż podmioty, których interesom ma służyć. Stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji naruszałoby standardy demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), ponieważ postępowanie takie nie zapewniałoby "równości broni" jego stronom. Naczelny Sąd Administracyjny z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wywiódł ponadto, że skoro organy administracji, w tym samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej, obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa, to w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów.

Dodać należy, iż do dnia 6 grudnia 1994 r. obowiązywał ogólny przepis art. 27a § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy gminy podlegały także wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której stroną była gmina. W takich przypadkach sprawę załatwiał wyznaczony organ innej gminy (art. 27a § 2 k.p.a.). Obecnie jedynie w niektórych ustawach materialnoprawnych ustawodawca, dostrzegając kolizję interesów prawnych miasta na prawach powiatu oraz interesów prawnych jednostki, wprowadził wyraźne wyłączenie prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego funkcję starosty w sprawach, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat (art. 124 ust. 8, art. 142 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.). Ustawa Prawo budowlane nie przewiduje możliwości takiego wyłączenia organu. Należy więc uznać, że w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty reprezentuje jednocześnie interesy gminy, wydając na jej wniosek decyzję w pierwszej instancji, na podstawie i w granicach obowiązującego prawa.

Mając na uwadze powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie stanął na stanowisku, iż powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego kompetencji do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu wynikającego z prawa materialnego w postępowaniu administracyjnym. Wprawdzie właścicielem działki przeznaczonej do zainwestowania, a znajdującej się w wieczystym użytkowaniu inwestora, oraz działek znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji, jest [...], jednakże Prezydent [...] jako organ pierwszej instancji wydał w tej sprawie decyzję. W takim układzie procesowym W. nie może wnieść skutecznie odwołania od decyzji wydanej przez Prezydenta [...], albowiem tej jednostce samorządu terytorialnego nie przysługuje przymiot strony w sprawie pozwolenia na budowę ani w rozumieniu art. 28 ustawy Prawo budowlane ani w rozumieniu art. 28 k.p.a., jak wskazywał to Sąd pierwszej instancji, skoro decyzję w pierwszej instancji wydawał Prezydent [...]. Nie sposób bowiem przyjąć, że miasto na prawach powiatu mogłoby występować w takiej sprawie jako strona reprezentowana przez ten sam organ (prezydenta miasta na prawach powiatu), który wydał decyzję w pierwszej instancji. W konsekwencji za trafne uznać należy uznać stanowisko Wojewody Mazowieckiego stwierdzające niedopuszczalność odwołania wniesionego przez W.

Dotąd powiedziane pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na uchylenie zaskarżonego wyroku jako wydanego z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z art. 134 k.p.a. oraz art. 6, 7 i 77 § 1 k.p.a. Zaś w związku z tym, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżone postanowienie Wojewody Mazowieckiego odpowiada prawu. Jak już wyżej wyjaśniono, w takiej sytuacji procesowej jaka wystąpiła w sprawie niniejszej, W. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Interesy tej jednostki chroni bowiem Prezydent [...] działający w pierwszej instancji jako organ architektoniczno-budowlany. Oceny tej nie zmienia akcentowana przez skarżącego kwestia prawa własności przysługującego Miastu zarówno do działki nr [...] (działka przeznaczona do zainwestowania) jak i kwestia uprawnień właścicielskich do działek położonych w obszarze oddziaływania inwestycji. W tej sytuacji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., wniesiona przez W. skarga podlegała oddaleniu.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Rozpoznanie wywiedzionej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było możliwe wobec wypełnienia dyspozycji art. 182 § 2 p.p.s.a. – Wojewoda Mazowiecki zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w ustawowym terminie nie zażądały jej przeprowadzenia. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.