Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 387/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 56 ust.3, art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędzia WSA Adam Gołuch, Protokolant Referent-stażysta Magdalena Janik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia 23 września 2019 r. nr XVII/222/19 w przedmiocie powołania Młodzieżowej Rady Miejskiej w Bytomiu i nadania jej statutu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 kwietnia 2023 r., sygn. akt III OSK 4450/21, po rozpoznaniu skarg kasacyjnych Wojewody Śląskiego i Rady Miejskiej w Bytomiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 25 listopada 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 550/20 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Bytomiu w przedmiocie powołania Młodzieżowej Rady Miejskiej w Bytomiu i nadania jej statutu, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz oddalił skargę kasacyjną Rady Miejskiej w Bytomiu.

Rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wojewoda Śląski (dalej: organ nadzoru) złożył skargę do sądu administracyjnego o stwierdzenie nieważności uchwały Nr XVII/222/19 Rady Miejskiej w Bytomiu z 23 września 2019 r. w sprawie powołania Młodzieżowej Rady Miejskiej w Bytomiu (w skrócie: MRN) i nadania jej statutu - w całości - jako sprzecznej z art. 5b ust. 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U z 2019 r. poz.1461, dalej: u.s.g.) w związku art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: Konstytucja RP).

W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wyjaśnił, że 23 września 2019 r. Rada Miejska w Bytomiu podjęła uchwałę Nr XVII/222/19 w sprawie powołania Młodzieżowej Rady Miejskiej w Bytomiu i nadania jej statutu (dalej: uchwała). W podstawie prawnej uchwały wskazano m.in. przepisy art. 5b ust. 3 i art. 7 ust. 1 pkt 17 u.s.g. Statut Młodzieżowej Rady Miejskiej w Bytomiu stanowi załącznik do uchwały. Uchwała została doręczona organowi nadzoru 26 września 2019 r. i opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z 27 września 2019 r. pod poz. 6444. W toku badania legalności przedmiotowej uchwały organ nadzoru uznał, że jest ona niezgodna z prawem, gdyż:

- § 13 załącznika do uchwały, który stanowi, że: "Prawo wybierania (czynne prawo wyborcze) w swoim okręgu ma każdy uczeń stacjonarnej szkoły średniej działającej na terenie Miasta, w której przeprowadza się wybory do Rady (wyborca)", w sposób istotny narusza art. 5b ust. 3 u.s.g. w związku z art. 7 Konstytucji, gdyż modyfikuje krąg podmiotowy osób posiadających czynne prawo wyborcze w wyborach do rady młodzieżowej, ograniczając czynne prawo wyborcze będących mieszkańcami Bytomia uczniów szkół ponadpodstawowych zlokalizowanych poza Bytomiem, co narusza zasadę równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji wynikającą z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji;

- § 20 ust. 8 i 10 załącznika do uchwały, który stanowi, że: "Wybory odbywają się w głosowaniu tajnym. Każdy wyborca ma jeden głos i prawo osobistego oddania głosu na wybranego przez siebie kandydata", gdyż tryb wyboru członków jest powiązany z § 13 załącznika do uchwały, stąd w protokole sporządzanym przez Szkolną Komisję Wyborczą głosy oddane przez osoby niebędące mieszkańcami Bytomia - a uprawnione do głosowania na podstawie ważnej, opatrzonej aktualną pieczęcią legitymacji szkolnej - są uwzględniane wśród ogólnej liczby głosów otrzymanych przez danego kandydata, liczby głosów ważnych oddanych w ramach wyborów, liczby głosujących. Wyborca ten może także wnieść pisemny protest przeciwko uchybieniom w zakresie prawidłowości przeprowadzenia wyborów w danej szkołę, jeśli mogły one w istotny sposób wpłynąć na ich wyniki (§ 22 ust. 1 załącznika).

Tym samym po wyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwej regulacji § 13 załącznika do uchwały, de facto nie dojdzie do prawidłowego uregulowania trybu wyboru członków Młodzieżowej Rady Miejskiej w Bytomiu.

W świetle powyższego organ nadzoru uznał, że Rada Miejska w Bytomiu, modyfikując krąg podmiotowy osób posiadających czynne prawo wyborcze w wyborach do rady młodzieżowej, w sposób istotny naruszyła art. 5b ust. 3 ustawy w związku z art. 7 Konstytucji, wskutek czego niezbędne jest wyeliminowanie uchwały z obrotu prawnego w całości.

Na marginesie organ nadzoru zwrócił uwagę, że Rada Miejska w Bytomiu, ograniczając czynne prawo wyborcze, będących mieszkańcami Bytomia, uczniów szkół ponadpodstawowych zlokalizowanych poza Bytomiem, naruszyła zasadę równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji wynikającą z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji. W konsekwencji w ocenie organu nadzoru został naruszony nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa, z którego wynika, że wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnic zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących, co także przemawia za wyeliminowaniem uchwały z obrotu prawnego w całości.

Zdaniem organu niezgodnie z prawem w treści załącznika do uchwały zamieszczono regulacje nakładające dodatkowe zadania na radnych Rady Miejskiej w Bytomiu.

Z § 24 ust. 1 załącznika do uchwały wynika, że: "Pierwsze posiedzenie Rady zwołuje Przewodniczący Rady Miejskiej nie później niż w terminie 30 dni od dnia przeprowadzenia wyborów". Zaś ust. 2 powołanego przepisu stanowi, że: "Pierwsze posiedzenie Rady do momentu wyboru Przewodniczącego Rady, prowadzi Przewodniczący Rady Miejskiej". Zatem istotnie naruszono art. 19 ust. 2 zd. 1 u.s.g., gdyż zgodnie z treścią tego przepisu zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Oznacza to, że powszechnie obowiązującym przepisem rangi podustawowej przewodniczącemu rady gminy przypisano inne zadania, niż wskazane w ustawie kompetencyjnej.

Organ podkreślił, że przepis art. 5b ust. 1 u.s.g. rozwija kompetencję rady gminy określoną w art. 7 ust. 1 pkt 17 ustawy do wspierania i upowszechniania idei samorządowej, w tym tworzenia warunków do działania i rozwoju jednostek pomocniczych oraz wdrażania programów pobudzania aktywności obywatelskiej. Natomiast z art. 5b ust. 3 u.s.g. wynika, że organ stanowiący gminy posiada upoważnienie do uregulowania w materii statutowej jedynie kwestii organizacyjnych prowadzących do powołania członków rady i umożliwienia im potem sprawnego funkcjonowania i działania.

W ocenie organu nadzoru, statut młodzieżowej rady miejskiej ma określać, zgodnie z delegacją ustawową, tryb wyboru członków rady i zasady jej działania. Tymczasem regulacja § 1 załącznika do uchwały wskazuje, iż statut określa cel, zadania, zasady, zakres i formy działania, wewnętrzną organizację, zasady współdziałania oraz tryb wyboru członków Młodzieżowej Rady Miejskiej w Bytomiu. Postanowienie to modyfikuje art. 5b ust. 3 ustawy, zgodnie z którym rada gminy, powołując młodzieżową radę gminy, nadaje jej statut określający tryb wyboru jej członków i zasady działania. Elementy statutu młodzieżowej rady gminy zostały określone www. przepisie ustawy, co oznacza, że Rada Miejska w Bytomiu nie była uprawniona do określenia w statucie innych elementów, niż te wynikające z ustawy.

Organ nadzoru zarzucił, że w załączniku do uchwały znajdują się postanowienia, które wykraczają poza delegację z art. 5b ust. 3 u.s.g., gdyż nie mieszczą się w pojęciu trybu wyboru członków Młodzieżowej Rady Miejskiej oraz zasad działania tej Rady. Są to:

- § 3 ust. 1 załącznika do uchwały, gdyż Rada Miejska nie była uprawniona do określenia siedziby Młodzieżowej Rady Miejskiej;

- § 8, § 9, § 10 załącznika do uchwały, gdyż Rada Miejska nie była uprawniona do określenia celów, sposobu ich realizacji oraz zadań Młodzieżowej Rady Miejskiej.

Z treści przywołanych wyżej przepisów ustawy nie wynika także podstawa do powoływania dodatkowego podmiotu - koordynatora, rozumianego jako radnego Rady Miejskiej w Bytomiu, wybranego w celu koordynowania współpracy pomiędzy Radą Miejską a Młodzieżową Radą Miejską (§ 2 pkt 7 załącznika do uchwały) oraz powierzania mu uprawnień do ingerowania w funkcjonowanie tej Rady. Podmiot ten jest informowany o terminie, miejscu i planowanym porządku posiedzenia Rady co najmniej na 7 dni przed dniem wyznaczonego posiedzenia, jednocześnie przesyłając wszelkie dokumenty dotyczące tego posiedzenia Rady. Na pisemny wniosek Koordynatora, zawierający propozycję porządku obrad, Przewodniczący Rady jest zobowiązany w trybie nadzwyczajnym zwołać sesję na dzień przypadający w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku (§ 26 ust. 2 i 4 załącznika do uchwały). O wygaśnięciu mandatu Przewodniczący Rady powiadamia Koordynatora (27 ust. 4 załącznika do uchwały). W myśl § 33 ust. 2-4 załącznika do uchwały Rada Miejska ustanawia funkcję Koordynatora do spraw współpracy z Radą i powierza ją radnemu Rady Miejskiej. Koordynator utrzymuje kontakt z Radą, wspiera radnych i doradza im w zakresie działalności Rady. Koordynator współpracuje w szczególności z Przewodniczącym Rady, Wiceprzewodniczącym Rady oraz Sekretarzem Rady. W miarę możliwości bierze udział w posiedzeniach Rady oraz informuje o działaniach Rady, Radę Miejską. Z wnioskiem do Rady Miejskiej o zmianę Koordynatora może wystąpić grupa co najmniej 1/4 składu Rady. W sprawach spornych ostateczna interpretacja postanowień niniejszego Statutu oraz spraw nieobjętych Statutem należy - po zasięgnięciu opinii Koordynatora - do Przewodniczącego Rady Miejskiej (§ 34 załącznika do uchwały).

Organ nadzoru podkreślił, iż przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a organ wykonujący kompetencję prawodawcy zawartą w upoważnieniu ustawowym, jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia.

Treść powyższych postanowień uchwały w sposób istotny narusza prawo, tj.: art. 5b ust. 3 u.s.g. w związku z art. 7 Konstytucji RP. W ocenie organu nadzoru, organ uchwałodawczy nie dysponuje upoważnieniem do powoływania koordynatora młodzieżowej rady (radnego rady gminy) oraz powierzania mu uprawnień do ingerowania w funkcjonowanie tej rady. Zasady działania powinny dotyczyć wyłącznie młodzieżowej rady gminy a nie podmiotów zewnętrznych, tj. radnego rady gmin, który będzie sprawował funkcję opiekuna młodzieżowej rady. Dodatkowo, obowiązki i uprawnienia radnego rady gminy zostały enumeratywnie uregulowane w ustawie. Zgodnie z przepisem art. 24 ust. 1 ustawy: "Radny jest obowiązany brać udział w pracach rady gminy i jej komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany". Rada miasta przepisem rangi podustawowej nie może radnemu rady gminy przypisywać innych zadań, niż wskazane w ustawie kompetencyjnej, w tym wybierać spośród siebie radnego, który będzie ww. opiekunem z uprawnieniami do ingerowania w funkcjonowanie młodzieżowej rady.

Zdaniem organu nadzoru także regulacja § 30 załącznika do uchwały odnoszącego się do powiadomień, o których mowa w Statucie, w zakresie zwrotu: "lub w każdy inny sposób zwyczajowo przyjęty", narusza art. 2 Konstytucji, gdyż przepisy prawne muszą być formułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny. Naruszeniem Konstytucji jest stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych, które nie pozwalają obywatelowi na przewidzenie konsekwencji prawnych jego zachowań. W ocenie organu nadzoru nie sposób ustalić, co należy rozumieć przez powiadomienie w każdy inny sposób zwyczajowo przyjęty.

Organ nadzoru podniósł, że opisane uchybienia w przedmiotowej uchwale należy zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa, które powodują, że akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, sprzeczność ta jest oczywista i bezpośrednia, i wynika wprost z porównania treści przepisu z ocenianą regulacją.

W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie w całości.

Wyrokiem z 25 listopada 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 550/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Bytomiu z 23 września 2019 r. nr XVII/222/19 w przedmiocie powołania Młodzieżowej Rady Miejskiej w Bytomiu i nadania jej statutu, stwierdził nieważność § 13 załącznika do ww. uchwały Rady Miejskiej w Bytomiu, zaś w pozostałej części oddalił skargę.

Sąd I instancji stwierdził, że § 13 załącznika do uchwały w sposób istotny naruszył prawo, wskazując, że z treści art. 1 ust. 1 u.s.g. wynika, że to mieszkańcy gminy tworzą wspólnotę samorządową. Z kolei, zgodnie z art. 5b ust. 1 ustawy, gmina podejmuje działania na rzecz wspierania i upowszechniania idei samorządowej wśród mieszkańców gminy, w tym zwłaszcza wśród młodzieży. Zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego, miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Zatem rację ma organ, że wszelkie zasady funkcjonowania Młodzieżowej Rady Miejskiej w Bytomiu powinny być adresowane do mieszkańców tej gminy - członków wspólnoty samorządowej. Tymczasem z § 13 załącznika do uchwały wynika, że prawo wybierania (czynne prawo wyborcze) w swoim okręgu ma każdy uczeń stacjonarnej szkoły średniej działającej na terenie Miasta, w której przeprowadza się wybory do Rady (wyborca). Tymi regulacjami Rada Miejska w Bytomiu poszerzyła jak również ograniczyła czynne prawo wyborcze do Młodzieżowej Rady Miejskiej w Bytomiu. Ograniczenie czynnego prawa wyborczego wynika z tego, że prawo wybierania, mają wyłącznie uczniowie szkół ponadpodstawowych z terenu Miasta Bytomia, podczas gdy prawo to powinni posiadać również uczniowie będący mieszkańcami Bytomia, którzy uczęszczają do szkół ponadpodstawowych spoza terenu Miasta Bytomia. Z kolei rozszerzenie czynnego prawa wyborczego sprowadza się do przyznania go uczniom szkół ponadpodstawowych z terenu miasta Bytomia, niebędących mieszkańcami Bytomia. Zasadnym jest zatem zarzut skargi, że zapis § 13 załącznika do uchwały, w sposób istotny narusza art. 5b ust. 3 u.s.g. w związku z art. 7 Konstytucji, gdyż modyfikuje krąg podmiotowy osób posiadających czynne prawo wyborcze w wyborach do rady młodzieżowej, ograniczając czynne prawo wyborcze będących mieszkańcami Bytomia uczniów szkół ponadpodstawowych zlokalizowanych poza Bytomiem, co narusza zasadę równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji wynikającą z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji. Niezasadne natomiast okazały się zdaniem Sądu pozostałe zarzuty skargi.

W szczególności, nie podzieli stanowiska organu nadzoru, że § 20 ust. 8 i 10 załącznika do uchwały, które stanowią, że: "Wybory odbywają się w głosowaniu tajnym. Każdy wyborca ma jeden głos i prawo osobistego oddania głosu na wybranego przez siebie kandydata" oraz § 22 ust. 1 załącznika "Wyborca ten może także wnieść pisemny protest przeciwko uchybieniom w zakresie prawidłowości przeprowadzenia wyborów w danej szkole, jeśli mogły one w istotny sposób wpłynąć na ich wyniki", w sposób istotny są sprzeczne z prawem.

Skarżący organ tryb wyboru członków rady powiązał z § 13 załącznika do uchwały, słusznie twierdząc, że w protokole sporządzanym przez Szkolną Komisję Wyborczą głosy oddane przez osoby niebędące mieszkańcami Bytomia - a uprawnione do głosowania na podstawie ważnej, opatrzonej aktualną pieczęcią legitymacji szkolnej - są uwzględniane wśród ogólnej liczby głosów otrzymanych przez danego kandydata, liczby głosów ważnych oddanych w ramach wyborów, liczby głosujących. Jednakże po wyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwej regulacji § 13 załącznika do uchwały, wbrew temu co twierdzi organ dojdzie do prawidłowego uregulowania trybu wyboru członków Młodzieżowej Rady Miejskiej w Bytomiu.

Zdaniem Sądu kwestionowane normy prawne nie naruszają prawa, a już z pewnością nie naruszają go w sposób znaczny czy podstawowy, podobnie jak nie sposób dostrzec ich oczywistej sprzeczności z treścią jakiegokolwiek przepisu. Skoro zatem kwestionowane dwie jednostki redakcyjne nie naruszają wprost i oczywiście żadnego z przepisów Konstytucji, u.s.g., czy innego aktu normatywnego, to nie można stwierdzić, że pozostają w wyraźnej sprzeczności z jakimkolwiek przepisem, ani też, że znacząco czy w sposób podstawowy naruszają prawo albo wykraczają poza "granice ustaw", o których mowa w art. 169 ust. 4 Konstytucji.

W odniesieniu do wniosku o stwierdzenie nieważności: § 24 ust. 1 załącznika do uchwały, dotyczącego zwołania pierwszego posiedzenia Rady Młodzieżowej i jego prowadzenia przez Przewodniczącego Rady Miejskiej, i twierdzenia, że przepis ten narusza art. 19 ust. 2 zd. 1 u.s.g., gdyż zgodnie z treścią tego przepisu zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady oraz § 2 pkt 7, § 26 ust. 2 i 4 oraz § 27 ust. 4, § 33 ust. 2-4, § 34 załącznika do uchwały dotyczących powołania koordynatora i jego zadań, zdaniem Sądu zarzuty organu nadzoru są chybione. Sąd nie stwierdził, aby powołane regulacje w istotny sposób naruszały prawo tj.: art. 5b ust. 3, 24 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 7 Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 5b ust. 3 u.s.g. rada gminy, powołując młodzieżową radę gminy, nadaje jej statut określający tryb wyboru jej członków i zasady działania. Zatem uregulowanie w statucie rady młodzieżowej zwołania pierwszego zebrania, jego prowadzenie oraz wyznaczenie koordynatora nie jest ingerowaniem w funkcjonowanie tej rady. Wręcz przeciwnie stanowi realizację ustawowego zadania gminy wynikającego z art. 5b ust. 1 u.s.g., który stanowi, że gmina podejmuje działania na rzecz wspierania i upowszechniania idei samorządowej wśród mieszkańców gminy, zwłaszcza wśród młodzieży. Oznacza to, że w statucie rady młodzieżowej powinny znajdować się postanowienia, które normują zasady współdziałania rady młodzieżowej gminy z organami gminy, a w szczególności z radą gminy. Celem działania gminy winno być przygotowanie członków młodzieżowej rady gminy do przyszłej działalności społecznej w samorządzie terytorialnym. W związku z tym nie można czynić zarzutu, że w statucie znalazły się zakwestionowane uregulowania, które faktycznie stanowią uzupełnienie ogólnych założeń wynikających z treści przywołanych przepisów.

Wbrew temu co wywodzi organ nadzoru, pełnienie funkcji koordynatora rady młodzieżowej nie narusza art. 24 u.s.g., albowiem podjęcie funkcji radnego zobowiązuje do aktywnego prowadzenia działalności społecznej zgodnej z celem i charakterem tej funkcji.

Zupełnie niezasadny jest również zarzut, że § 1 załącznika do uchwały wskazujący, iż: "Statut określa cel, zadania, zasady, zakres i formy działania, wewnętrzną organizację, zasady współdziałania oraz tryb wyboru członków Młodzieżowej Rady Miejskiej w Bytomiu", modyfikuje art. 5b ust. 3 u.s.g. Sąd podkreślił, że rada gminy decydując się na utworzenie młodzieżowej rady miejskiej korzysta ze znacznego zakresu samodzielności przy regulacji statutu takiej jednostki. Ograniczona jest jedynie wyraźną treścią przepisów w zakresie charakteru konsultacyjnego tej rady. Zauważyć także należy, że z art. 5b u.s.g. nie wynika co winno znaleźć się w statucie. Nie reguluje tego także art. 7 ust. 1 pkt 17 u.s.g. Z treści tego artykułu wynika, że zadania własne gminy obejmują wspieranie i upowszechnianie idei samorządowej, stwarzania warunków do działania (...) i wdrażania programów pobudzania aktywności obywatelskiej. Skoro mocą ustawy gmina jest zobowiązana do stworzenia warunków do działania radzie młodzieżowej, to oczywistym jest, że w statucie należało określić siedzibę młodzieżowej rady, określić cele, sposób ich realizacji oraz zadania. W tym stanie rzeczy niezasadne są zarzuty naruszenia § 3 ust. 1, § 8, § 9, § 10, gdyż nie wykraczają poza delegację z art. 5b ust. 3 u.s.g.

Od wyroku Sądu I instancji skargi kasacyjne wywiedli: Rada Miejska w Bytomiu oraz Wojewoda Śląski.

Rada Miejska zaskarżyła wyrok WSA w części, tj. co do punktu pierwszego wyroku, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. art. 5b ust. 3 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez uznanie, że zapis § 13 załącznika do uchwały Rady Miejskiej narusza zasadę równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji, gdyż modyfikuje krąg podmiotowy osób posiadających czynne prawo wyborcze w wyborach do rady młodzieżowej, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu art. 5b ust. 3 u.s.g. prowadzi do uznania, iż rada gminy jest kompetentna określić tryb wyboru członków młodzieżowej rady gminy w zakresie wszelkich aspektów tego trybu, a tym samym regulacja zawarta w § 13 załącznika do uchwały Rady Miejskiej nie narusza w sposób istotny delegacji ustawowej.

W oparciu o powyższy zarzut skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania.

Z kolei, Wojewoda Śląski zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 91 ust. 1 w związku z art. 5b ust. 3 u.s.g. poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że wystarczające jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jedynie w części, wskazanej w § 13 załącznika do uchwały, podczas gdy wadliwość ta sprawia, że statut MRM - po unieważnieniu jego § 13 - nie posiada w ogóle określonego przez Radę trybu wyborów członków MRM, co wymaga stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, zamiast orzeczonego stwierdzenia jej nieważności w części; wyeliminowanie wymienionego przepisu nie spowoduje bowiem usunięcia naruszenia prawa i nie doprowadzi do pełnej zgodności uchwały z obowiązującym porządkiem prawnym;

- art. 91 ust. 1 w związku z art. 5b ust. 3 u.s.g. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że umocowanie do określenia zasad działania rady obejmuje swym zakresem uprawnienie do określenia zagadnień, wskazanych w § 3 ust. 1, § 8, § 9, § 10 załącznika do uchwały;

- art. 91 ust. 1 w związku z art. 5b ust. 3 u.s.g. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że powołanie koordynatora MRM stanowi pomocowy element działania młodzieżowej rady, podczas gdy organ stanowiący gminy na podstawie art. 5b ust. 3 u.s.g. upoważniony jest do określenia w statucie młodzieżowej rady wyłącznie trybu wyboru jej członków i zasad jej działania, a nie dodatkowych podmiotów zewnętrznych ingerujących w pracę młodzieżowej rady;

- art. 91 ust. 1 w związku z art. 5b ust. 2 i ust. 3 u.s.g. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że powołanie koordynatora MRM stanowi realizowanie i wsparcie idei samorządowej podczas, gdy powołanie koordynatora MRM (radnego) oraz powierzenie mu uprawnień do ingerowania w funkcjonowanie MRM nie stanowi wspierania i upowszechniania idei samorządowej wśród młodzieży;

- art. 91 ust. 1 w związku z art. 24 ust. 1 u.s.g. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że upoważnienie organu stanowiącego gminy do powołania radnego Rady Miasta do instytucji samorządowej, którą jest MRM, wynika wprost z art. 24 u.s.g. podczas, gdy MRM jest wyłącznie podmiotem o charakterze konsultacyjnym, a nie instytucją samorządową, o której mowa w art. 24 ust. 1 u.s.g., co powoduje, że radny Rady Miasta nie może być powołany jako koordynator MRM.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny wymienionym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania oraz oddalił skargę kasacyjną Rady Miejskiej w Bytomiu .

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 z późn.zm, dalej: p.p.s.a.), w tym także na akty uchwalane przez organy stanowiące gmin.

Ponadto, zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednak nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że wydano je z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą lub zarządzeniem organu gminy oznacza ich nieważność (por. T. Woś (w:) T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761-762).

W niniejszej sprawie ponownej kontroli Sądu poddano uchwałę Rady Miejskiej w Bytomiu z 23 września 2019 r., nr XVII/222/19 w przedmiocie powołania Młodzieżowej Rady Miejskiej w Bytomiu i nadania jej statutu.

W przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona przez Wojewodę Śląskiego w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Uprawnienie organu nadzoru do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługuje wówczas, gdy organ ten przed upływem 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzystał ze środka nadzoru określonego w art. 91 ustawy, tj. nie stwierdził nieważności tej uchwały we własnym zakresie. Po upływie tego terminu organ nadzoru, chcąc spowodować wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej, w jego ocenie, uchwały musi ją zaskarżyć do sądu administracyjnego. Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. W art. 91 ust. 4 u.s.g. stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

Organ nadzoru kwestionując zapisy zaskarżonej uchwały uznał, że jej postanowienia w istotny sposób naruszają prawo, bowiem nie wypełniła prawidłowo upoważnienia ustawowego, co czyni uzasadnionym wniosek o stwierdzenie jej nieważności.

NSA jednoznacznie stwierdził, że nie zasługuje na uwzględnienie skarga kasacyjna wniesiona przez Radę Miejską, natomiast skarga kasacyjna Wojewody zasługuje na uwzględnienie, z tym, że nie wszystkie zarzuty są uzasadnione.

Na marginesie, należy przy tym zauważyć, że zaskarżona uchwała straciła już moc na podstawie uchwały Rady Miejskiej w Bytomiu z 26 lipca 2021r., nr XLV/629/21, a ponadto zasadniczo zmienił się art. 5b u.s.g.

Przechodząc do oceny merytorycznej zgodności z prawem zaskarżonej uchwały świetle zarzutów zawartych w skardze i zarazem respektując wskazania Sądu II instancji, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

NSA przypomniał, że na dzień podejmowania zaskarżonej do WSA uchwały, art. 5b u.s.g. stanowił: 1. Gmina podejmuje działania na rzecz wspierania i upowszechniania idei samorządowej wśród mieszkańców gminy, w tym zwłaszcza wśród młodzieży. 2. Rada gminy na wniosek zainteresowanych środowisk może wyrazić zgodę na utworzenie młodzieżowej rady gminy mającej charakter konsultacyjny. 3. Rada gminy, powołując młodzieżową radę gminy, nadaje jej statut określający tryb wyboru jej członków i zasady działania.

NSA stwierdził brak podstaw do uznania, że MRM jest jednostką pomocniczą, wskazując, że podobnie jak gminna rada seniorów ma charakter konsultacyjny.

Dalej wskazał, że sformułowanie tryb wyboru ma znaczenie techniczne i odnosi się do sposobu, w jaki ma nastąpić wybór określonych kandydatur, z kolei zasada działania to ustalony na mocy jakiegoś przepisu lub zwyczaju sposób postępowania w danych okolicznościach.

Ponadto, NSA jednoznacznie za uzasadnione uznał zarzuty skarżącego kasacyjnie Wojewody odnośnie naruszenia art. 5b ust. 3 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu że umocowanie rady gminy do określenia zasad działania obejmuje uprawnienie do uregulowania zagadnień określonych w §§ 3 ust. 1, 8, 9, 10 załącznika do uchwały.

Dalej, w ocenie NSA, słusznie kwestionuje Wojewoda zapisy dotyczące koordynatora MRM. Zawarte w zapisach § 26 ust. 2 i 4, 27 ust. 4 załącznika do uchwały.

Ponadto stwierdzając nieważność § 13 załącznika zaskarżonej uchwały w całości, a zatem nie tylko w zakresie ograniczającym prawo wybierania członków MRM do uczniów stacjonarnych szkół średnich działających na terenie Miasta, ale także w zakresie określenia, że prawo to przysługuje uczniom szkół średnich, Sąd respektując wskazania NSA doszedł do przekonania, że wyeliminowanie przedmiotowego zapisu, nie pozwala na jednoznaczne określenie, komu przysługuje czynne prawo wyborcze. Analiza ta nie ograniczyła się tylko do zapisów §§ 20 ust. 8 i 10 oraz 22 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, bowiem Sąd analizował wszystkie pozostałe regulacje, z których w ocenie Sądu nie można wywodzić wprost, wobec wyeliminowania § 13 załącznika do zaskarżonej uchwały, czynnego prawa wyborczego. Uprawnienie do wzięcia udziału w wyborach do MRM nie może być przedmiotem domysłów i domniemań, których należy doszukiwać się w poszczególnych zapisach uchwały, tym bardziej, że § 14 załącznika zawiera jasne postanowienia dotyczące biernego prawa wyborczego.

Sąd w konsekwencji, podzielił zatem argumentację organu nadzoru, że po wyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwej regulacji § 13 załącznika do uchwały, de facto nie dojdzie do prawidłowego uregulowania trybu wyboru członków Młodzieżowej Rady Miejskiej w Bytomiu. Organ nadzoru słusznie uznał, że Rada Miejska w Bytomiu, modyfikując krąg podmiotowy osób posiadających czynne prawo wyborcze w wyborach do rady młodzieżowej, w sposób istotny naruszyła art. 5b ust. 3 ustawy w związku z art. 7 Konstytucji, wskutek czego niezbędne okazało się wyeliminowanie uchwały z obrotu prawnego w całości.

Rada Miejska w Bytomiu, ograniczając czynne prawo wyborcze, będących mieszkańcami Bytomia, uczniów szkół ponadpodstawowych zlokalizowanych poza Bytomiem, naruszyła zasadę równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji wynikającą z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji. W konsekwencji został naruszony nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa, z którego wynika, że wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnic zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących, co także przemawia za wyeliminowaniem uchwały z obrotu prawnego w całości.

Równie ważne jak prawo wybieralności tj. bierne prawo wyborcze jest prawo wybierania tj. czynne prawo wyborcze. Sąd stwierdził zatem, że usunięcie § 13 załącznika zaskarżonej uchwały oraz ww. regulacji wskazanych wyraźnie przez NSA powoduje nieważność całej uchwały, jako aktu niekompletnego. Podsumowując, w ocenie Sądu, zarzuty skargi okazały się uzasadnione. Uregulowanie trybu wyboru członków MRM uzależnione jest od prawidłowego określenia wyborców.

Uwzględniając zatem ocenę prawną i stanowisko NSA wyrażone w uzasadnieniu wyroku, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.