Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 250/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 17 ust.1
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2023 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu M. H. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2022 r. nr SKO Gd/4403/22 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję,


UZASADNIENIE

Sprzeciw M. H. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 17 lutego 2023 r. uchylającej decyzję Wójta Gminy P. z 26 lipca 2022 r. o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji został wniesiony w następującym stanie sprawy:

Wnioskiem z 5 lipca 2022 r. M. H. wystąpiła do organu I instancji o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem –Z. F.

Z akt sprawy wynika, że wnioskodawczyni ma lat 51, jest osobą niepracującą, zamieszkującą wraz ze swoją rodziną oraz rodzicami, w tym ojcem, nad którym sprawuje opiekę w domu jednorodzinnym. Z dokumentacji wynika, że strona pozostaje w związku małżeńskim, ma troje dzieci w wieku 32 lat, 31 lat oraz 22 lat, nad którym z ostatnich sprawuje nadal opiekę. Z informacji o okresach składkowych i nieskładkowych wynika, że ostatni okres zatrudnienia strony przypadał na termin od 4.08.2014 r. do 31.08.2021 r. oraz od 1.09.2021 r. do 30.06.2022 r. w wymiarze 0,75 etatu kolejno w Szkole Podstawowej [...], a następnie w Zespole Szkolno -Przedszkolnym [...]. Strona wykonywała tam pracę sprzątaczki. Stosunek pracy ustał w wyniku oświadczenia pracownika z zachowaniem okresu wypowiedzenia - art. 30 § 1 pkt 2 Kodeksu pracy. W treści świadectwa pracy ujęto 14 pozycji dotyczących okresów nieskładkowych odnoszących się do pracownika. Dalej, dołączono zaświadczenie dla celów emerytalno -rentowych wystawione przez Powiatowy Urząd Pracy w P., z którego prócz wskazanych okresów pozostawania przez stronę jako osoba bezrobotna z prawem i bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych, ujęto również informację, że ww. nie figuruje w ewidencji osób bezrobotnych i poszukujących pracy.

Do wniosku o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego dołączono dokumentację medyczną z leczenia zarówno matki, jak i ojca strony, a także orzeczenia o stopniu niepełnosprawności każdego z nich, gdzie w odniesieniu do Z. F. z orzeczenia wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. z 10 kwietnia 2021 r. wynika, że 75 - letni ojciec wnioskującej posiada na stałe orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności. Symbolami przyczyn niepełnosprawności określono: 09 - M- choroby układu moczowo - płciowego oraz 07 - S -choroby układu oddechowego i krążenia. W treści orzeczenia wskazano, że niepełnosprawność u ww. istnieje od -nie da się ustalić, zaś ustalony stopień datuje się od 23.11.2015 r.

Materiał sprawy został uzupełniony o wywiad środowiskowy przeprowadzony w dniu 12 lipca 2022 r. z M. H., która podała, że jest mężatką. Mąż S. pracuje zawodowo, wyjeżdża w delegację. Przebywa w E., gdzie jest zatrudniony jako budowlaniec. Z małżeństwa strona posiada troje dzieci, wszystkie pełnoletnie, niezamieszkujące w domu. Jest jedynym dzieckiem swoich rodziców. Oboje rodzice legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ojciec strony choruje na serce, ma wszczepiony rozrusznik. Dodatkowo jest po operacji zaćmy, nie widzi na jedno oko. Jest też przygłuchy. Zmaga się z chorobą nowotworową prostaty. Popuszcza mocz i z tego względu wymaga wzmożonych czynności higienicznych w utrzymaniu czystości ciała. Jak podano, odmawia on założenia pampersa lub wkładek higienicznych. Korzysta z kardiologa 2-3 razy w miesiącu, raz na pół roku jeździ do onkologa. Na wizyty córka zabiera ojca własnym samochodem. Matka córki z kolei jest po operacji biodra. Ma wszczepiony implant. Jest też po zawale serca. Ma częste bóle, kłopoty z błędnikiem. Oboje Państwo F. chorują na cukrzycę i nadciśnienie. Rodzina mieszka w piętrowym domu jednorodzinnym, gdzie piętro zajmuje strona z mężem, a pater rodzice. Dochodem rodziców są ich emerytury z ZUS. Opłaty za dom reguluje strona, która przyznała, że rodzice także w nich partycypują. W dalszej treści protokołu odnotowano, że Z. i A. F. ze względu na swoją niepełnosprawność wymagają pomocy w czynnościach codziennych. Strona o 7.00 rano wstaje przygotowuje śniadanie dla rodziców i pilnuje diety. Towarzyszy im przy przyjmowaniu posiłków, a potem podaje leki. Następnie, dokonuje pomiaru cukru we krwi i ciśnienia. Pomaga też rodzicom ubrać się. Jeżeli jest sprzyjająca pogoda, pomaga wyjść na powietrze na przydomowy spacer. Strona dla swoich rodziców wykonuje czynności takie jak: sprzątanie, pranie, prasowanie, wynoszenie śmieci itp. oraz czynności organizacyjne jak: zakupy, sprawy urzędowe, umawianie wizyt lekarskich, realizacja recept. Strona postępowania codziennie pomaga matce w przygotowaniu obiadu, gdyż jest ona z zawodu kucharką i lubi gotować. Po obiedzie Państwo F. odpoczywają najczęściej słuchając Radia Maryja. Około godziny 18.00 podawane są rodzicom leki, podwieczorek jogurt, owoce. Potem szykowana jest kolacja.

W dołączonym do wywiadu środowiskowego oświadczeniu strona opisała dotychczasową swoją aktywność zawodową łącznie z prowadzoną działalnością gospodarczą, którą następnie rodzice przejęli oraz pomocą mężowi w prowadzeniu jego działalności gospodarczej. Powtórzyła informacje co do posiadania przez rodziców znacznego stopnia niepełnosprawności i ustania jej stosunku pracy w związku z pogarszającym się stanem zdrowia. Powtórzone zostały czynności realizowane wobec rodziców.

W wyniku rozpatrzenia wniosku strony, organ I instancji decyzją z 26 lipca 2022 r. odmówił przyznania ww. świadczenia pielęgnacyjnego, podając za przyczynę odmowy brak spełnienia przesłanki opisanej w treści art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, tj. niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała w wieku dorosłym.

Rozpoznając wniesione odwołanie Kolegium rozważając w pierwszej kolejności dokonaną przez organ I instancji ocenę negatywną w kwestii ustalenia stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, mianowicie braku zaistnienia na tle sprawy przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r., wskazało, że w tej kwestii została wypracowana linia orzecznicza sądów administracyjnych, w którym wskazuje się wprost na konieczność stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r., z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, w związku z zapadłym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2014 r., sygn. akt K38/13. Zatem brak jest podstaw do odmowy przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko i wyłącznie na podstawie braku spełnienia przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy, a tak właśnie uczynił organ I instancji w niniejszej sprawie.

Po przytoczeniu zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego w tym konieczności istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją/niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym rodzicem wskazało Kolegium na możliwość przyznania jednego świadczenia pomimo, że jak wynika z akt wnioskująca w istocie sprawuje opiekę nad obojgiem rodziców.

Zaznaczyło Kolegium że tymczasem z lektury uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że organ przytaczając choroby rodziców strony opisał czynności realizowane w stosunku do nich obojga. Nie poddał natomiast ocenie, jakie czynności wprost i tylko z ukierunkowaniem na osobę niepełnosprawnego ojca wykonuje strona i w jakim stopniu strona pozostaje też zaangażowana w opiekę nad matką i czy w związku z tym opieka nad ojcem spełnia przesłanki opieki stałej, długotrwałej, całodobowej. Organ natomiast tego nie uczynił, co pozwala w ocenie Kolegium na ustalenie w sposób jednoznaczny zakresu i częstotliwości realizacji opieki tylko nad ojcem.

Dalej Kolegium stwierdziło, że zebrany w sprawie materiał jest niepełny, zawiera bowiem jedynie część informacji odnośnie bieżącego stanu zdrowia osoby, nad którą sprawowana jest opieka, która pozwalałaby na ustalenie zakresu opieki, jakiej chory faktycznie i w sposób obiektywny wymaga, zważywszy chociażby na treść samego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Materiał nie zawiera m. in. ustaleń, co do konkretnych czynności w jakich podopieczny pozostaje samodzielny w związku z posiadanymi schorzeniami. Nie ustalono także dokładnie czasu realizacji czynności wchodzących w skład opieki wprost skierowanej na osobę chorego poza ustaleniem co wchodzi w jej skład. W materiale zabrakło także informacji, co do sytuacji rodzinnej strony postępowania, która, jak wynika z wniosku posiada własną rodzinę ale i także ustaleń, czy którekolwiek z członków rodziny mieszka np. najmłodsza córka (nad którą jak strona podała nadal sprawuje opiekę) i czy np. ona pomaga matce przy opiece nad dziadkami. Brakuje także materiałów dowodowych na temat, ewentualnego, aktualnego zarejestrowania strony w PUP i np. pobierania zasiłku dla bezrobotnych. Organ nie ustalił, z czego utrzymuje się wnioskodawczyni i co sprawiło, że zmieniła ona w chwili obecnej zdanie, odnośnie własnej aktywności zawodowej i aktualnie chce podjąć zatrudnienie. Czy aktualnie na którekolwiek z rodziców, wnioskodawczyni ma ustalone świadczenie, bądź inna osoba ma ustalone jakiekolwiek świadczenie społeczne np. prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, bądź prawo do wcześniejszej emerytury itp.

W ocenie organu odwoławczego organ I instancji obowiązany jest przed podjęciem rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego wniosku poczynić ustalenia

w zakresie:

- jaki jest aktualny stan zdrowia Z. F. i jakie są zalecenia lekarskie względem jego leczenia - w przełożeniu na ustalenie zakresu opieki, jakiej w sposób obiektywny i rzeczywisty wymaga ze względu na jego wiek, schorzenia oraz zapisy wymogów z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności itp.;

- w jakich konkretnie czynnościach podlegający opiece jest samodzielny, a jakie czynności wymagają wykonania tylko przez osobę drugą - mając na uwadze podane przez stronę informacje, że samodzielnie spożywa posiłki, leki, jest osobą chodzącą;

- ile czasu i z jaką częstotliwością wykonywane są konkretne czynności ukierunkowane tylko na osobę podopiecznego, a ile czasu i z jaką częstotliwością z kolei są wykonywane czynności skierowane wprost na osobę matki,

- czy strona posiada własne orzeczenie o stopniu niepełnosprawności (jeśli tak należy dołączyć dowód), bądź ma przeciwskazania do sprawowania opieki,

- czy ojciec strony korzysta z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji - tj. korzysta z usług opiekuńczych, terapeutycznych, rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe, inne placówki. Czy wobec ww. realizowane są świadczenia w ramach NFZ np. terapie, konsultacje, rehabilitacje itp. a jeśli tak ile razy w tygodniu, miesiącu i po ile godzin, a jeśli nie to dlaczego skoro taki wymóg został zawarty w orzeczeniu o niepełnosprawności,

- czy podopieczny korzysta z przedmiotów ortopedycznych, środków pomocniczych oraz pomocy technicznych ułatwiających danej osobie funkcjonowanie a jeśli nie to dlaczego,

- czy matka strony korzysta z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji jw. i realizowane są świadczenia w ramach NFZ np. terapie, konsultacje, rehabilitacje itp. a jeśli tak z jaką częstotliwością, a jeśli nie to dlaczego i czy korzysta z przedmiotów ortopedycznych, środków pomocniczych oraz pomocy technicznych ułatwiających danej osobie funkcjonowanie a jeśli nie też to dlaczego,

- czy wobec ojca strony są realizowane usługi opiekuńcze, czy strona występowała o nie, bądź rozważała o wystąpienie o takie usługi wobec jego osoby, a jeśli nie to dlaczego i czy organ takie usługi stronie proponował,

- jaka jest sytuacja rodzinna wnioskodawczyni i kto wraz z nią oraz rodzicami zamieszkuje w domu jednorodzinnym np. najmłodsza córka (nad którą jak strona podała nadal sprawuje opiekę) i czy np. ona pomaga matce przy opiece nad dziadkami,

- jakie czynności każdy z rodziców z osobna wykonuje w ciągu dnia, bądź razem (czytają książki, oglądają tv, słuchają radia itp.),

- czy ojciec strony może pozostać sam w domu lub razem ze swoją małżonką, jeśli tak to na jak długo, a jeśli nie to dlaczego i kto ewentualnie zajmuje się ojcem, gdy wnioskodawczyni jest nieobecna i np. wykonuje zakupy, załatwia sprawy urzędowe,

- czy aktualnie strona zarejestrowana jest w PUP i czy od momentu złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne pobiera np. zasiłek dla bezrobotnych, - czy otrzymywała z PUP wcześniej lub aktualnie propozycje pracy i czy na nie odpowiadała lub odpowiada i w jaki sposób, czy podejmuje się jakichkolwiek prac dorywczych, a jeśli tak jakich, w jakim okresie,

- należy również odebrać od wnioskodawczym oświadczenie, co sprawiło, że zmieniła ona w chwili obecnej zdanie odnośnie własnej aktywności zawodowej i aktualnie chce podjąć zatrudnienie. Jakie konkretnie czyniła działania, by powrócić na rynek pracy z przedstawieniem na tę okoliczność dowodów,

- czy aktualnie na którekolwiek z rodziców wnioskodawczyni ma ustalone świadczenie, bądź inna osoba ma ustalone jakiekolwiek świadczenie społeczne np. prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, bądź prawo do wcześniejszej emerytury itp.

Organ powinien także ocenić, czy podjęcie obecnie zatrudnienia przez stronę postępowania jest możliwe, w tym w niepełnym wymiarze czasu pracy, biorąc pod uwagę m. in. dotychczas wykonywaną pracę, inne okoliczności tj. jak ujawnione w świadectwie pracy w poz. 12, liczne okresy nieskładkowe strony. Organ oceni także, czy w sprawie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy, w tym także pod względem czasowym i przyczynowym, pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez odwołującą/jej niepodejmowaniem (także w niepełnym wymiarze czasu pracy), a koniecznością zapewnienia opieki swojemu ojcu. W powyższym kontekście, organ wyjaśni i ocenie również kwestię toczącego się przed Sądem Rejonowym Gdańsk Północ w Gdańsku postępowania upadłościowego wobec M. H. z Ł. - sygn. akt VI GUp 68/15 - Monitor Sądowy i Gospodarczy 242/2015 (4873), poz. 19818.

We wniesionym sprzeciwie wnioskodawczyni nie zgodziła się z wydaną decyzją i tym, że sprawa będzie ponownie rozpatrywana przez organ I instancji. Wskazała, że jej ojciec ma 74 lata, jest osobą chorą, niepełnosprawną wymagającą stałej i długotrwałej opieki drugiej osoby (legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe). Choruje na: niewydolność serca, ma problemy krążeniowe, nadciśnienie, wszczepiony rozrusznik serca - wymaga częstych konsultacji u kardiologicznych. U ojca zdiagnozowano chorobę nowotworową prostaty co wymaga konsultacji i leczenia onkologicznego. Choroba ta wiąże się z częstym popuszczaniem moczu, co wymaga wzmożonych czynności higienicznych oraz częstych zmian bielizny, odzieży i pościeli. Ojciec przeszedł operację zaćmy i nie widzi na jedno oko, ma problemy ze słuchem, które się pogłębiają. Ponadto choruje na cukrzycę, wymaga mierzenia poziomu cukru i zachowania odpowiedniej diety. Pogłębia się u niego demencja, co powoduje, że zapomina o wielu rzeczach, a jego zachowanie może stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia np. gdy próbuje prowadzić samochód lub gdy w związku z niedosłuchem nie rozumie prostych poleceń. Ojciec pozostaje w związku małżeńskim, jednak matka- A. F. również legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe. Matka w związku ze swoimi schorzeniami często miewa zawroty i omdlenia, toteż nie jest w stanie opiekować się swoim mężem i zaspokoić jego niezbędnych potrzeb oraz zapewnić bezpieczeństwo i spokój psychiczny. Wnioskująca zrezygnowała z zatrudnienia z dniem 30.06.2022 r. by sprawować stałą, całodobową i długotrwałą opiekę nad ojcem, ponieważ nie była już w stanie godzić pracy zarobkowej z opieką nad nim. W związku z tym, że matka również jest osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu i wymaga znacznej opieki oraz faktem, że zamieszkują razem to oczywiste jest, że część czynności związanych z opieką nad ojcem również dotyczy matki. Okoliczność ta nie powinna zdaniem wnoszącej sprzeciw być powodem, który wyklucza ją z grupy osób, które mogą ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, gdyż przede wszystkim opiekuje się ojcem, a przy okazji ma nadzór nad matką.

W opinii M. H., jeśli Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku ma zastrzeżenia lub nie zgadza się z tym, co zostało ustalone przez pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P., to powinno było przeprowadzić dodatkowy wywiad środowiskowy i sprawdzić aktualny stan zdrowia jej ojca oraz zakres i czasochłonność wykonywanej opieki lub zwrócić się o dodatkowe wyjaśnienia lub dokumenty.

Zdaniem wnoszącej sprzeciw część okoliczności, które Kolegium wskazuje jako niewyjaśnione lub nie sprawdzone jak np.: możliwość sprawowania opieki nad ojcem przez inne osoby takie, jak córka lub tocząca się przed Sądem sprawa o upadłość nie ma wpływu na ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i nie wynika z przepisów prawa.

Nawiązując do poruszonej przez Kolegium kwestii najmłodszej córki D. H. podkreślono w sprzeciwie, że córka pozostaje na częściowym utrzymaniu rodziców jednak z nimi nie zamieszkuje. Córka aktualnie jest studentką I roku studiów dziennych filologii angielskiej (tłumacz) na Akademii Pomorskiej w Słupsku i zamieszkuje w akademiku.

Odnosząc się zakreślonych do wyjaśnienia kwestii rejestracji w PUP i pobierania zasiłku oraz kwestii aktualnego źródła utrzymania wskazała autorka sprzeciwu, że okoliczności te nie mają znaczenia dla przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, mimo w aktach sprawy znajdują się stosowne dokumenty i ustalenia. Podkreśliła przy tym, że pozostawała w zatrudnieniu w ciągłości od marca 2010 r. do 30 czerwca 2022 r. (wcześniej też pracowała) i w związku z koniecznością zapewnienia ojcu stałej i całodobowej opieki nie mogła kontynuować pracy czy też podjąć innego zatrudnienia, nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy. Oświadczyła do akt sprawy, że wcześniej udawało jej się łączyć pracę zawodową z opieką nad ojcem jednakże w związku z pogarszającym się stanem zdrowia coraz częściej musiała brać wolne z pracy, by zapewnić ojcu właściwą opiekę. Nadto w aktach sprawy znajdują się dokumenty i oświadczenia, do których odebrania aktualnie zobowiązuje Kolegium organ I instancji. Nie ma wiec podstaw do wydawania decyzji uchylającej, bowiem stan faktyczny został ustalony rzetelnie, a potencjalne wątpliwości mogło Kolegium rozwiać poprzez zlecenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, zamiast kierować sprawę do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Sprzeciw jest zasadny.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492).

Wg art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.), od decyzji o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu - sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Z istoty sprzeciwu wynika, że nie jest on środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny, a Sąd nie ma podstaw prawnych, aby odnosić się do podnoszonych w skardze zarzutów merytorycznych. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji. Szersza kontrola sądowa jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2019 r. II OSK 3517/18 i z 7 grudnia 2017 r. II OSK 3001/17, dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 138 § 2 Kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Obie zdefiniowane w tym przepisie przesłanki muszą wystąpić łącznie. Odstępując zatem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy - poprzez wydanie decyzji kasacyjnej - organ odwoławczy zobligowany jest do wskazania jakie przepisy postępowania i w jaki sposób naruszył organ I instancji oraz jakich okoliczności nie wyjaśnił, a równocześnie do wykazania, że ich wyjaśnienie ma istotny (a nie jakikolwiek) wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Niewyjaśnienie kwestii nie mających istotnego wpływu na wynik sprawy lub też kwestii które organ II instancji może ustalić we własnym zakresie wyklucza zastosowanie art. 138 § 2 Kpa. Inaczej ujmując, uchybienie przepisom postępowania nawet jeśli miało miejsce i jest bezsporne a sprawa wymaga dodatkowych ale nie kluczowych dla końcowego załatwienia sprawy wyjaśnień, wyłącza zastosowanie art. 138 § 2 Kpa. Stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania przez organ w praktyce sprowadza się do zakwestionowania dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, przy czym w przypadku decyzji kasacyjnej oprócz wskazania w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnych przepisów postępowania, organ ma obowiązek wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy, rozumiany jako istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym zarzuconym organowi I instancji a orzeczeniem tego organu. Ten związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Organ powinien więc uprawdopodobnić istnienie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, tj. wykazać, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że mogły kształtować lub współkształtować treść kwestionowanej w sprawie za pomocą odwołania decyzji. Dopiero stwierdzenie, że to naruszenie organu mogło mieć wpływ na wynik sprawy daje możliwość wskazania, czy ten wpływ był istotny czy też nie. Jeśli nie był istotny, to organ odwoławczy dysponuje narzędziem w jakie wyposaża go art. 136 Kpa (w postaci uprawnienia do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi który wydał decyzję). Takie działanie organu odwoławczego pozwala na uniknięcie stosowania art. 138 § 2 Kpa i umożliwia wydanie rozstrzygnięcia bez konieczności ponownego kierowania sprawy do organu I instancji.

Ocena objętej sprzeciwem decyzji SKO przeprowadzona w zakresie wyznaczonym przez art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 Kpa doprowadziła do jego uwzględnienia, gdyż w ocenie Sądu nie zaistniały przyczyny uzasadniające wydanie przez organ odwoławczy decyzji o takim charakterze.

Niewątpliwie rację ma Kolegium w zakresie, w jakim uznało, że Wójt dokonał błędnej wykładni przepisów art. 17 ust. 1b u.ś.r., uznając, że brak ustalenia daty powstania niepełnosprawności u ojca wnioskodawczyni w orzeczeniu o niepełnosprawności może stanowić przesłankę odmownego załatwienia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrażone w tym zakresie stanowisko Kolegium odzwierciedla utrwaloną i jednolitą linię orzeczniczą sądów administracyjnych, którą Sąd orzekający w sprawie w pełni podziela i aprobuje. Została ona wypracowana na kanwie wyroku z 21 października 2014 r. K 38/13, którym TK orzekł, iż w zakresie w jakim przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wyrok ten jest wyrokiem zakresowym, a zatem nie wywołuje wprost skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanej regulacji prawnej. Powoduje jednak konieczność zrekonstruowania normy prawnej w oparciu o stanowione przepisy prawa które pozostają zgodne z Konstytucją RP - przy wykorzystaniu reguł wykładni prawa - tak, aby wynik tej rekonstrukcji nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Stosując taki sposób wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy więc przyjąć, iż w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis ten – jako zgodny z Konstytucją – powinien znaleźć zastosowanie. Natomiast w stosunku do opiekunów osób których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego utraciło przymiot konstytucyjności, a zatem w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.

W rezultacie nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W tej sytuacji, mimo że art. 17 ust. 1b nie został usunięty z u.ś.r. i nadal zachowuje dotychczasowe brzmienie, wywodzenie odmowy przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego przez organ I instancji z powołaniem się na literalne brzmienie tego przepisu jawi się jako prawnie niedopuszczalne i nie znajduje uzasadnienia. Na mocy art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia TK mają bowiem moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. W powyższym zakresie należy zatem przyznać rację Kolegium, które stanowisko organu I instancji o braku podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powodu braku możliwości ustalenia daty powstania niepełnosprawności u ojca skarżącej uznało za błędne.

Stwierdzić jednak należy, że brak dokonania przez organ I instancji oceny zaistnienia w sprawie przesłanek statuowanych przepisem art. 17 ust. 1 u.ś.r., która legła u podstaw wydania przez SKO decyzji kasacyjnej, nie wpisuje się w dyspozycję normy prawa procesowego (art. 138 § 2 Kpa) zastosowanej w sprawie przez SKO. Jak już wyżej wyjaśniono, zastosowanie tej regulacji ogranicza się wyłącznie do kontrolowanych decyzji, przy wydawaniu których stwierdzono naruszenie przepisów postępowania. Konsekwencją zaś skorzystania przez organ odwoławczy z wyżej wymienionej regulacji powinno być wskazanie naruszonych przepisów procesowych z jednoczesnym wyjaśnieniem, na czym polegało ich naruszenie oraz jakich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności nie wyjaśniono. Takich naruszeń Kolegium w ogóle nie wykazało bądź przyznało wadliwie doniosłość prawną wymienionym w swoim rozstrzygnięciu okolicznościom koniecznym do wyjaśnienia. W istocie to Kolegium uchyliło się od dokonania oceny materialnoprawnej stanu faktycznego sprawy w kontekście przesłanek warunkujących przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Odnosząc się kolejno do wskazań Kolegium co do koniecznych konkretnych ustaleń to z pewnością stan zdrowia Z. F. wynika z posiadanego orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, a zakres opieki świadczonej mu przez córkę wynika z wywiadu środowiskowego i oświadczeń wnioskodawczyni. Ponadto do wniosku o ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wnioskująca załączyła obszerną dokumentację medyczną dotycząca rodziców i celem ustalenia stanu zdrowia ojca Kolegium winno było się z ta dokumentacją zapoznać, czego nie uczyniło. Podobnie dowody te pozwalają na ustalenie w jakim zakresie ojciec skarżącej jest samodzielny i jaką opiekę świadczy mu córka – w aktach znajdują się stosowne oświadczenia ( k.22-26 akt organu I instancji). W aktach sprawy znajdują się także wydruki z informacji posiadanych przez organ I instancji, które dowodzą, że aktualnie rodzina skarżącej nie korzysta żadnych świadczeń. Okoliczność, że skarżąca jednocześnie opiekuje się także matką nie ma w sprawie żądnego znaczenia bowiem zakres postępowania administracyjnego i przedmiot rozstrzygnięcia musi korelować z zakresem złożonego przez skarżąca wniosku (k. 40 akt organu I instancji). Wniosek zaś dotyczy ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wobec rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki na ojcem przez M. H. Oznacza to, że ocenie podlega zakres opieki konieczny ze względu na stan zdrowia ojca i związek przyczynowo-skutkowy rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącą w związku z koniecznością opieki nad ojcem. Treść wniosku oraz złożonego oświadczenia w na karcie akt k.44 wskazuje jednoznacznie, że powodem rezygnacji z zatrudnienia był stan zdrowia ojca. Kwestia innych przyczyn niepodejmowania zatrudnienia nie ma w sprawie znaczenia dla przesłanek przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, podobnie okoliczność z czego aktualnie się wnioskująca utrzymuje i jaki jest konieczny zakres opieki wymagany stanem zdrowia jej matki oraz czy matka korzysta z systemów wsparcia.

Okoliczność stanu zdrowia wnioskującej nie była przedmiotem ustaleń przed organem I instancji, bowiem wnioskująca nie wskazywała na posiadanie jakichkolwiek dolegliwości stąd nieuzasadnione jest wzywanie jej o oświadczenie czy posiada orzeczenie o niepełnosprawności. Potencjalne przeciwskazania do opieki można wyeliminować poprzez zobowiązanie do dostarczenia zaświadczenia lekarskiego w tym przedmiocie. Poza tym skoro wnioskująca zdolna była do wykonywania pracy do dnia rezygnacji z niej to nie wydaje się być uzasadnione poddawanie w wątpliwość jej kwalifikacji zdrowotnych do sprawowania opieki.

Odnośnie konieczności korzystania przez Z. F. z zaopatrzenia ortopedycznego czy systemu środowiskowego wsparcia to odnośnie pierwszego na str. 15 akt organu I instancji znajduje się zaświadczenie lekarskie ze szczegółowym opisem schorzeń i koniecznym zaopatrzeniem w leki. Nie ma tam wzmianki o korzystaniu z przedmiotów ortopedycznych, stąd niezrozumiałe jest pytanie organu odwoławczego w tej kwestii. Natomiast w aktach sprawy znajdują się oświadczenia wnioskującej, że żadna córka nie zamieszkuje z rodzicami.

W ocenie Sądu z lektury rozstrzygnięcia kasacyjnego nie wynika, aby akta sprawy nie dostarczyły pełnego materiału pozwalającego na samodzielną ocenę przez organ odwoławczy przesłanek istotnych z punktu widzenia treści art. 17 ust. 1 u.ś.r., albo też aby Kolegium nie było w stanie w trybie art. 136 Kpa uzyskać dodatkowego materiału. Prowadzi to do wniosku, że w istocie to organ odwoławczy uchylił się od podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia po dokonaniu wnikliwej analizy akt sprawy w przedmiocie złożonego przez wnioskodawczynie wniosku. Wręcz można postawić zarzut, że organ odwoławczy nie zapoznał się z aktami sprawy domagając się ustalenia okoliczności, które zostały już ustalone w toku postępowania przed organem I instancji, a ponadto nieuzasadnienie przyznał znaczenie okolicznościom, które wobec brzmienia art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie maja znaczenia dla rozstrzygnięcia.

Warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji w omawianym trybie jest stwierdzenie, że sprawa nie może być załatwiona w sposób merytoryczny przez organ drugiej instancji. W sytuacji więc, gdy uprawniony podmiot wniósł odwołanie od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, zadaniem organu odwoławczego było ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Wskazać należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego obowiązkiem organu drugiej instancji jest ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, ewentualnie jego uzupełnienie, gdyż dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, a nie jedynie oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. W sytuacji zatem, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 Kpa, to również braki dowodowe nie mogą, co do zasady, stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 Kpa. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 Kpa okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Przepis art. 136 Kpa uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Podkreślić należy, że tylko przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2016 r., II OSK 65/15, CBOSA).

Należy także zauważyć, że podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 Kpa niewątpliwie przyczynia się do wydłużenia postępowania, co godzi w zasadę szybkości postępowania unormowaną w art. 12 Kpa. Zasadą powinno być merytoryczne orzekanie przez organ odwoławczy, natomiast wyjątek przewidziany w art. 138 § 2 Kpa, musi być interpretowany ściśle. Podsumowując przyjąć należy, że organ odwoławczy uchylił się od ponownego rozpoznania sprawy co do jej istoty i wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 138 § 2 Kpa. Na organie odwoławczym ciążył bowiem obowiązek wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 Kpa).

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy przeprowadzi samodzielnie dowody na okoliczności wymagające w jego ocenie wykazania wobec treści art. 17 ust. 1 u.ś.r., dokona oceny zgromadzonych dowodów i na tej podstawie rozstrzygnie sprawę przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Stosownie do powyższego, Sąd z uwagi naruszenie art. 138 § 2 Kpa, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu objętej sprzeciwem decyzji organu II instancji.