Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 491/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2024-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1-4, art. 3 pkt 6, art. 29 ust. 1 pkt 33
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 25
journal: Dz.U. 2020 poz 471
law: Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
article: art. 170, art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 77 par. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 8 lipca 2024 r. znak: WOA.7721.58.2023 w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Ke 491/24

Uzasadnienie

Decyzją z 8 lipca 2024 r., znak: WOA.7721.58.2023, Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach (ŚWINB), po rozpatrzeniu odwołania A. O. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Końskich (PINB) z 20 maja 2024 r., znak: PINB.5160.17.19, nakazującej A. O. dokonanie rozbiórki rozbudowanej i nadbudowanej części budynku gospodarczego o nieregularnym kształcie, zbliżonym do litery "L", usytuowanego na działce nr ewid. [...] w O., gm. F., przy granicy z działką nr ewid. [...], o wymiarach całkowitych 11,05 x 12,25 m, z tym że rozbiórka powinna obejmować: rozbudowaną część o wymiarach w rzucie 2,93 x 6,96 m, ścianę wschodnią wykonaną z bloczka gazobetonowego gr. 24 cm oraz nadbudowaną część o wymiarach w rzucie 8,12 x 12,25 m wraz z wieńcem żelbetowym; a przedmiotowa rozbiórka winna być przeprowadzona pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej i przynależnej do właściwej izby inżynierów budownictwa i jednocześnie nakazuje się zabezpieczenie pozostałych części budynku przed zawaleniem poprzez podparcie pozostałych ścian, przy czym dopuszcza się zastosowanie innego równoważnego rozwiązania

- na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333) nakazał właścicielowi A. O. dokonanie rozbiórki części budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości O., gm. F. przy granicy z działką nr ewid. [...] o wymiarach całkowitych 11,05 x 12,25 m, z tym, że rozbiórka winna obejmować: rozbudowaną część o wymiarach w rzucie 2,93 x 6,96 m wraz z dachem nad tą częścią; przedmiotowa rozbiórka winna być przeprowadzona pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej i przynależnej do właściwej izby inżynierów budownictwa.

W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Postanowieniem z 11 marca 2020 r., znak: PINB.5160.17.19, wydanym po przeprowadzeniu oględzin 17 września 2019 r. i 23 stycznia 2020 r., zebraniu dowodów w postaci pozwolenia na budowę stodoły z 23 lutego 1972 r., pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z 16 czerwca 1980 r., kopii operatu technicznego zasobów bazowych Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w Końskich z 14 września 1995 r., PINB, działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane ("p.bud."), nakazał A. O. wstrzymanie robót budowlanych związanych z budową budynku gospodarczego o nieregularnym kształcie, zbliżonym do litery "L", usytuowanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości O., gm. F., przy granicy z działką nr ewid. [...] z powodu ich zrealizowania bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy budowa nie została zakończona pod względem prawnym i nałożył na A. O. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 sierpnia 2020 r. następujących dokumentów: decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dokumentów wymienionych w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 p.bud., tj. 4 egz. projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, z zastrzeżeniem, że niespełnienie ww. obowiązków w wyznaczonym terminie skutkować będzie wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowej rozbudowy z nadbudową obiektu (art. 48 ust. 1 p.bud. w zw. z ust. 4).

Postanowieniem z 23 września 2020 r., znak: WINB-WOA.7721.5.4.2020, ŚWINB, po rozpatrzeniu zażalenia A. O., uchylił powyższe postanowienie PINB w części dotyczącej terminu przedłożenia dokumentów i w to miejsce orzekł o nowym terminie ich przedłożenia, do 31 marca 2021 r., w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Wyrokiem z 28 stycznia 2021 r., sygn. II SA/Ke 1009/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpatrzeniu skargi A. O., uchylił zarówno postanowienie ŚWINB w 23 września 2020 r., jak i postanowienie PINB z 11 marca 2020 r. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł ŚWINB. Po jej rozpoznaniu Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 14 czerwca 2022 r., sygn. II OSK 1060/21, uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji i oddalił skargę na postanowienie ŚWINB z 23 września 2020 r. w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych. W uzasadnieniu NSA stwierdził, że w realiach niniejszej sprawy, dla prawidłowości zastosowania art. 48 ust 2 p.bud. w brzmieniu obowiązującym na czas wydania kontrolowanego przez Sąd pierwszej instancji postanowienia, nie ma znaczenia okoliczność, że inwestor wykorzystał do realizacji obiektu cześć istniejącego wcześniej budynku. Nie ma konieczności ustalania przez organ nadzoru budowlanego, czy inwestor w całości rozebrał poprzedni budynek i zbudował nowy, czy też rozebrał tylko jego cześć i w miejsce rozebranej części zbudował nową część budynku. Nie zmienia to bowiem faktu, że zarówno w świetle zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego, jak i dołączonej przez inwestora ekspertyzy wynika, że inwestor dokonał rozbudowy istniejącego wcześniej budynku bez uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 6 p.bud. przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Tym samym w przypadku rozbudowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę zastosowanie będzie miał art. 48 p.bud. Zgodnie z wytycznymi NSA, dopiero gdy inwestor nie wykona obowiązków wskazanych w postanowieniu albo gdy okaże się, że legalizacja nie będzie możliwa, organ będzie rozważał, czy wydanie nakazu rozbiórki będzie możliwe, a jeżeli tak to w jakim zakresie.

Postanowieniem z 20 września 2022 r. znak: PINB.5160.17.19, PINB zmienił swoje postanowienie z 11 marca 2020 r., zreformowane postanowieniem ŚWINB w zakresie dotyczącym terminu przedłożenia dokumentów, określając nowy termin do 31 marca 2023 r.

Decyzją z 17 maja 2023 r., znak: PINB.5160.17.19, PINB nakazał A. O. dokonanie rozbiórki budynku gospodarczego o nieregularnym kształcie, zbliżonym do litery "L", usytuowanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości O., gm. F. przy granicy z działką nr ewid. [...] o wymiarach całkowitych 11,05 x 12,25 m. W trybie odwoławczym ŚWINB wydał decyzję z 19 lipca 2023 r., znak: WOA.7721.63.2023, którą uchylił w całości ww. decyzję PINB, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W dniu 13 września 2023 r. pracownicy PINB dokonali oględzin przedmiotowego budynku gospodarczego, ustalając, że stan budynku jest taki jak podczas oględzin 23 stycznia 2020 r. Budynek stodoły wybudowany w latach 70. został rozbudowany w 2015 r. o część o wymiarach ok. 2,93 x 6,96 m, w tym samym czasie została wymieniona konstrukcja dachu z pokryciem i zmienionym układem połaci dachowych.

Postanowieniem z 23 października 2023 r., znak: PINB.5160.17.19, PINB, działając na podstawie art. 77 § 2 i art. 123 § 1 k.p.a., zmienił swoje postanowienie z 11 marca 2020 r., znak: PINB.5160.17.19, w zakresie zmiany kwalifikacji robót budowlanych - związanych z budową na roboty związane z rozbudową i nadbudową oraz w zakresie zmiany terminu przedłożenia dokumentów z 31 sierpnia 2020 r. na 31 marca 2024 r. Postanowieniem z 4 grudnia 2023 r., znak: WOA.7722.49.2023, ŚWINB stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez inwestora zażalenia na to postanowienie.

Następnie PINB wydał opisaną na wstępie decyzję z 20 maja 2024 r. W odwołaniu A. O. zarzucił naruszenie art. 48 p.bud., art. 7, art. 7a i art. 9 k.p.a. Nie zgodził się z ustaleniami organu, że zmiana konstrukcji dachowej powoduje automatycznie nadbudowę budynku, bowiem zmiana konstrukcji dachowej nie spowodowała zwiększenia wysokości, ani też kubatury budynku. Ponadto, zdaniem inwestora organ prowadzi postępowanie na podstawie nieobowiązujących przepisów. Powołał się na przepisy przejściowe ustawy z dnia 9 maja 2023 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy Prawo Budowlane oraz ustawy o transporcie kolejowym.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do 18 września 2020 r. Następnie organ przywołał stanowisko NSA, który w zapadłym w niniejszej sprawie wyroku stwierdził, że inwestor dokonał rozbudowy istniejącego wcześniej budynku bez uzyskania pozwolenia na budowę, a zgodnie z art. 3 pkt 6 p.bud., przez budowę należy rozumieć także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego.

Zdaniem organu nie jest możliwe zakwalifikowanie przedmiotowego budynku jako budynku gospodarczego z art. 29 ust. 2 pkt 33 p.bud., ponieważ przedmiotowy budynek ma rozpiętość większą niż 6 m (8,12 m i 6,96 m) i sytuowany jest w granicy z działką nr ewid. [...], czyli jego obszar oddziaływania nie mieści się w całości na działce, na której został zaprojektowany. Ponadto ww. przepis art. 29 ust. 2 pkt 33 nie może mieć zastosowania w sprawie, bowiem postępowanie musi toczyć się na podstawie przepisów p.bud. w brzmieniu obowiązującym do 18 września 2020 r., a art. 29 ust. 2 pkt 33 wprowadzony został do obrotu prawnego ustawą z dnia 9 maja 2023 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o transporcie kolejowym.

ŚWINB wskazał, że mimo podjętej próby legalizacji obiektu inwestor nie przedłożył w określonym terminie dokumentów wyszczególnionych w postanowieniu z 23 października 2023 r. W tej sytuacji konsekwencją było wydanie decyzji na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 p.bud. Na podstawie protokołów z oględzin z 23 stycznia 2020 r. i 13 września 2023 r. oraz zebranej dokumentacji fotograficznej organ ustalił, że cała ściana zachodnia długości ok. 8,12 m (bezpośrednio usytuowana przy granicy z działką nr [...]), cała istniejąca ściana południowa długości 12,25 m i ściana północna długości 4,28 m od strony działki nr ewid. [...] do wysokości nowo wykonanego wieńca to ściany istniejącej od lat 70. XX w. legalnie wybudowanej stodoły. Zgodnie z oświadczeniem inwestora ściany te zostały wzmocnione od środka dodatkową ścianą gr. 12 cm z bloczków gazobetonowych, zaś między tymi dwiema ścianami została wykonana izolacja termiczna. Zlikwidowany został słup istniejący w ścianie północnej starej stodoły i wykonane zostały nowe ściany (z pustaków z rozbiórki) rozbudowanej części budynku gospodarczego od strony północnej o wymiarach zewn. 6,96 x 2,93 m. Cała nowa ściana wschodnia tego budynku, wykonana z bloczków gazobetonowych gr. 24 cm i ocieplona styropianem, po rozbiórce części stodoły od strony wschodniej, łączy starą południową ścianę z nową ścianą północną. Wszystkie ściany istniejącego obecnie budynku zwieńczone zostały nowym wieńcem żelbetowym. Na wieńcu wykonana została nowa konstrukcja stalowa więźby dachowej z wykonanymi dodatkowymi ściankami kolankowymi w celu utworzenia odpowiednich, nowych spadków połaci dachowych.

Zdaniem organu odwoławczego nie jest możliwa, bez naruszenia stabilności pozostałych po rozbiórce starych ścian stodoły, wzmocnionych od wewnątrz nowymi ścianami, rozbiórka nowej konstrukcji stalowej więźby dachowej wraz z rozbiórką wieńca nad tymi ścianami w obrębie ścian starej stodoły i dlatego należy tą część budynku o wymiarach zewnętrznych 8,12 x 12,25 m pozostawić nienaruszoną, jak również nie podlega rozbiórce część nowo wybudowanej ściany wschodniej długości 8,12 m, która zamyka przestrzeń stodoły legalnie wybudowanej. Rozbiórce podlega zatem tylko część rozbudowana budynku o wymiarach 2,93 x 6,96 m, tj. nowe ściany wraz z wieńcem i stalową konstrukcją dachową z pokryciem, które stanowią rozbudowę istniejącego budynku. Rozbiórka wieńca żelbetowego wraz z nowymi fragmentami ścian ponad wieńcem i zakotwionej w słupach żelbetowych elementów konstrukcji dachu wraz z rozbiórką nowo wybudowanej części ściany wschodniej niewątpliwie doprowadzić może do naruszenia konstrukcji całego budynku, dlatego ze względów bezpieczeństwa należało zreformować nakaz organu I instancji. Ponadto wyrzeczenie organu I instancji, że po rozebraniu ściany wschodniej oraz nadbudowanej części wraz z wieńcem nakazuje się zabezpieczenie przed zawaleniem się pozostałych części budynku poprzez podparcie pozostałych ścian, stwarza realne ryzyko, że wykonanie rozbiórki w tak oznaczonym zakresie doprowadzi do naruszenia i zniszczenia reszty budynku, wybudowanej zgodnie z prawem. Pozostawienie części ściany wschodniej, jakkolwiek jest ona nowo wybudowana, zapewni oparcie pozostałym ścianom dawnej stodoły, wzmocnionym bloczkami od wewnątrz, zamykając ramowo przegrody budynku. Konstrukcja stalowa dachu, którą należy rozebrać oparta jest tylko na ścianach, które będą rozebrane.

W skardze do tut. Sądu A. O. zarzucił powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie:

1. prawa materialnego, a to art. 1 p.bud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, prowadzenie postępowania administracyjnego "w sprawie budynku gospodarczego" i nieskonkretyzowanie przedmiotu prowadzonego postępowania, co z kolei naruszało prawa i interesy skarżącego, stwarzało pole do nadmiernej dowolności dla organów nadzoru budowlanego, nadmiernie szerokiej wykładni i interpretacji ewentualnych błędów i naruszeń ustawy, w sytuacji gdy, w wypadku ustalenia, że doszło do rozbudowy, postępowanie winno być prowadzone jedynie w tym przedmiocie;

2. prawa materialnego, a to art. 1 p.bud. poprzez nieumorzenie dotąd prowadzonego postępowania w związku z "budową nowego budynku od podstaw" oraz niewydanie postanowienia o wszczęciu całkiem nowego postepowania w przedmiocie "rozbudowy budynku";

3. przepisów postępowania, a to art. 105 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nieumorzenie dotąd prowadzonego postępowania w związku z "budową nowego budynku od podstaw, w sytuacji gdy, w przypadku stwierdzenia, że roboty budowlane to "rozbudowa istniejącego budynku", dotychczasowe postępowanie wino zostać umorzone, a ewentualnie mogłoby zostać wydane nowe postanowienie o wszczęciu całkiem nowego postępowania w przedmiocie "rozbudowy budynku";

4. prawa materialnego, a to art. 48 ust. 1 w zw. z art. 4 p.bud. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na zaniechaniu analizy, czy przeznaczona do rozbiórki część jest na tyle samodzielna i niezależna, że da się ją wyodrębnić i dokonać jej rozbiórki bez istotnej ingerencji w pozostałą część budynku;

5. prawa materialnego, a to art. 48 ust. 1 w zw. z art. 4 p.bud. poprzez jego błędną wykładnię oraz

a) zastosowanie tego przepisu w sytuacji gdy nowelizacja Prawa budowlanego (ustawą z dnia 9 maja 2023 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy Prawo budowlane oraz ustawy o transporcie drogowym) oraz przyjęte zasady intertemporalne nie stwarzają wcale podstaw do zastosowania tego przepisu, w każdym razie zaś nowe przepisy przewidują możliwość bezpłatnej legalizacji robót budowlanych;

b) zastosowanie tego przepisu w sytuacji gdy budynek stanowi integralną całość zaś orzeczenie nakazu rozbiórki części rozbudowanej pociąga za sobą utratę funkcjonalności całego budynku, zagrożenie dla stabilności jego konstrukcji oraz zagrożenie dla ludzi w nim przebywających;

6. art. 6 i art. 7 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i podejmowanie szeregu czynności, które nie uwzględniały interesu strony, w tym wypadku rolnika, dla którego podstawowym celem wzniesienia budynku było prowadzenie produkcji rolnej, a zadaniem organów państwowych było dochowanie szczególnej staranności, by strona nie poniosła szkody, zwłaszcza w kontekście szeregu innych niekorzystnych zjawisk dotykających osoby z branży, takich jak pakiety Unii Europejskiej zaostrzające normy środowiskowe w rolnictwie, napływ taniego zboża z Ukrainy;

7. art. 7a i art. 7b k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie narosłych w toku sprawy wątpliwości na korzyść skarżącego, przy czym skarżący za wątpliwości postrzega:

a) kwestie dotyczące tego, czy wykonane przez niego prace należało traktować jako rozbudowę czy też budowę nowego budynku od podstaw – przed decyzją z 8 sierpnia 2024 r. organy przez kilka lat stały na stanowisku, że doszło do wzniesienia całkowicie nowego budynku, podejmowały działania niewątpliwie niekorzystne dla skarżącego, gdyż grożące potencjalnie rozbiórką całości budynku;

b) rozstrzygnięcie kwestii intertemporalnych w ten sposób, że bezpodstawnie przyjęto, że zastosowanie znajdują przepisy Prawa budowlanego w poprzednim, mniej korzystnym dla skarżącego brzmieniu, tj. przed nowelizacją, o której mowa poniżej;

8. art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez szereg zaniechań, w szczególności:

a) zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność, czy nakaz rozbiórki części rozbudowanej jest możliwy w aspekcie konstrukcyjnym budynku, czy nie spowoduje zagrożenia dla życia, zdrowia ludzkiego w aspekcie użytkowania części pozostałej po rozbiórce;

b) zaniechanie wyliczeń w aspekcie wytrzymałości materiałów oraz konstrukcji budynku po rozbiórce, jej odporności na zagrożenia pogodowe;

c) zaniechanie w uzasadnieniu wywodu w przedmiocie spełnienia przez pozostałą po rozbiórce część budynku wymogów bezpieczeństwa i stabilności konstrukcji lub przeprowadzenia w tym względzie choćby powierzchownej analizy;

9. przepisów ustawy z dnia 9 maja 2023 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy Prawo budowlane oraz ustawy o transporcie kolejowym, oraz błędną wykładnię przepisów tej ustawy, w szczególności jej art. 4, w sytuacji gdy wskutek nowelizacji w odniesieniu do budynku wzniesionego przez skarżącego zastosowanie winny znaleźć przepisy ustawy Prawo budowlane w nowym, znacznie korzystniejszym dla skarżącego kształcie, przy czym wdrożenie przepisów w nowym kształcie:

a) stwarzałoby skarżącemu możliwość legalizacji budynku bez wznoszenia dodatkowych opłat;

b) nakazywałoby zadać pytanie, czy do przedmiotowego budynku niezbędne jest nadal uzyskanie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, z uwagi na znaczną liberalizację przepisów dotyczących budowli przeznaczonych na cele produkcji rolnej;

10. art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez nieprecyzyjne wskazanie, które de facto elementy konstrukcyjne winny zostać usunięte, które zaś zachowane, wraz ze szczegółowym ich wymienieniem oraz podaniem wymiarów;

11. art. 9 k.p.a. poprzez zaniechanie obowiązku informacyjnego i niewskazanie wysokości opłaty legalizacyjnej jeszcze na etapie rozważania możliwości legalizacji.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w przedmiocie nakazu rozbiórki, względnie o uchylenie decyzji organów obu instancji.

W obszernym uzasadnieniu skarżący podniósł m.in. że rozbiórka części budynku wiąże się z koniecznością dodatkowych nakładów w postaci wzniesienia nowej ściany dla zastąpienia ściany wyburzonej i zamknięcia budynku o zmniejszonej powierzchni i kubaturze. Część objęta nakazem rozbiórki nie jest na tyle samodzielna, aby jej rozbiórka mogła być przeprowadzona bez ingerencji w pozostałą część budynku. Przerwanie wieńca żelbetonowego wiążącego wszystkie ściany budynku spowoduje znaczne osłabienie jego stabilności. Na ścianie przeznaczonej do rozbiórki wsparta jest belka stalowa (kratownica), która podtrzymuje konstrukcje dachową. Zatopiona jest w belce żelbetonowej, która stanowi jednolitą całość wraz z dwiema warstwami wieńca żelbetonowego. Nie ma możliwości technicznych, aby przeprowadzić rozbiórkę obejmującą część belki żelbetonowej w taki sposób, aby nie uszkodzić pozostałej części belki żelbetonowej.

Skarżący wskazał, że wg nowej regulacji nie jest już potrzebne pozwolenie na budowę oraz zgłoszenie budowy jednokondygnacyjnych budynków gospodarczych i wiat o prostej konstrukcji, a związanych z produkcją rolną, o powierzchni zabudowy do 150 m², przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 6 m i wysokości nie większej niż 7 m, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane, natomiast budowa jednokondygnacyjnych budynków gospodarczych i wiat o prostej konstrukcji, związanych z produkcją rolną, o powierzchni zabudowy do 300 m², przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 7 m i wysokości nie większej niż 7 m, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane wymaga jedynie zgłoszenia. Milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej w odniesieniu do nowelizacji wprowadzonej ustawy z dnia 9 maja 2023 r. oznacza zdaniem skarżącego, że w jego sytuacji powinno być stosowane prawo nowe, przy czym nadmiarowe 16 cm budynku nie powinno dyskwalifikować.

W odniesieniu do postanowienia ŚWINB z 4 grudnia 2023 r. stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych skarżący stwierdził, że powinien mieć prawo wniesienia zażalenia na podstawie art. 48 ust. 4 p.bud., ponieważ art. 48 p.bud. jest przepisem prawa materialnego.

Na koniec autor skargi podniósł, że postępowanie dotyczy rozbudowy istniejącego wcześniej budynku gospodarczego. Obszar oddziaływania dobudowanej części nie wykracza poza granice działki nr [...]. Rozpiętość konstrukcyjna (odległość między punktami podparcia) wynosi 6,16 cm, a nie jak twierdzi organ 6,96 m, która jest szerokością dobudowanej części.

W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.).

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do 18 września 2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333), dalej "p.bud.", stosownie do art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 471 ze zm.), zgodnie z którym do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (tj. ustawą Prawo budowlane), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że postępowanie zostało wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy z 13 lutego 2020 r., co nastąpiło 19 września 2020 r.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 p.bud. (w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie) organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie (ust. 2). W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a nadto dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (ust. 3 pkt 1 i 2). Stosownie do art. 48 ust. 4 cyt. ustawy, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1.

W rozpoznawanej sprawie PINB postanowieniem z 11 marca 2020 r. wydanym w trybie art. 48 ust. 2 i 3 p.bud., nakazał skarżącemu wstrzymanie robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego budynku gospodarczego z powodu ich zrealizowania bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy budowa nie została zakończona pod względem prawnym i nałożył obowiązek przedłożenia następujących dokumentów: 1. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu; 2. dokumentów wymienionych w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. ŚWINB postanowieniem z 23 września 2020 r. uchylił ww. postanowienie PINB co do terminu, w pozostałej części utrzymał je w mocy. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 14 czerwca 2022 r., sygn. II OSK 1060/21, oddalił skargę inwestora na ww. postanowienie ŚWINB, co oznacza, że w obrocie prawnym pozostało postanowienie PINB z 11 marca 2020 r., zreformowane co do terminu postanowieniem ŚWINB. W przywołanym wyroku NSA przesądził, że zarówno w świetle zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego jak i z dołączonej przez inwestora do odpowiedzi na skargę zaleconej przez inwestora ekspertyzy wynika, że inwestor dokonał rozbudowy istniejącego wcześniej budynku bez uzyskania pozwolenia na budowę. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 pkt 6 p.bud. przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Tym samym w przypadku rozbudowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę zastosowanie będzie miał art. 48 p.bud. Zdaniem NSA wykonanych przez inwestora prac nie można zakwalifikować jako przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7a p.bud.

Konsekwencją powyższego orzeczenia NSA jest to, że PINB zasadnie wydał 11 marca 2020 r. postanowienie w trybie art. 48 ust. 2 i 3 p.bud. w brzmieniu obowiązującym do 18 września 2020 r. Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Ustanowiona w tym przepisie zasada związania powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Przepis art. 170 p.p.s.a. gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., sygn. I OSK 2904/19).

W dniu 23 października 2023 r. PINB wydał, działając na podstawie art. 77 § 2 i art. 123 § 1 k.p.a., postanowienie, którym zmienił postanowienie własne z 11 marca 2020 r. w odniesieniu do kwalifikacji robót budowlanych z budowy na rozbudowę i nadbudowę oraz w odniesieniu do terminu przedłożenia dokumentów. Skarżący nie wykonał tego postanowienia, co oznacza, że organ był zobowiązany do wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 p.bud. Postępowanie zmierzające do likwidacji skutków samowoli budowlanej polegającej na budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektu budowlanego lub jego części jest podzielone na kilka etapów. Pierwszy to ustalenie, że obiekt budowlany był zrealizowany bez pozwolenia na budowę. Drugi to ocena organu czy obiekt nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym i czy stan techniczny tego obiektu nie narusza obowiązujących przepisów w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie go do zgodności z nimi. Weryfikując pozytywnie te okoliczności organ postanowieniem wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych i nakłada obowiązek przedłożenia dokumentacji umożliwiającej legalizację obiektu. Następnym etapem jest ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej (po spełnieniu wymagań nałożonych w ww. postanowieniu). Postępowanie kończy bądź zatwierdzenie projektu budowlanego, bądź nakaz rozbiórki obiektu. Ustawodawca z mocy art. 48 ust. 4 p.bud. nie pozostawia organowi wyboru treści rozstrzygnięcia - nakazując stosować przepis art. 48 ust. 1, czyli nakaz rozbiórki (por. wyrok NSA z 28 grudnia 2017 r. sygn. II OSK 874/17).

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że proces legalizacji samowoli budowlanej prowadzony jest w interesie inwestora, lecz inwestor nie ma przymusu wykonywania nałożonych na niego obowiązków. W takim jednak przypadku winien liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z art. 48 ust. 1 i 4 p.bud. Oznacza to, że w razie nieprzedłożenia dokumentów, o które wzywał organ, nie przejdzie on do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej, o jakim mowa w art. 48 ust. 5 cyt. ustawy, tj. nie wyda pozwolenia na wznowienie robót budowlanych bądź decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. Odnosząc się do podnoszonych w skardze kosztów wzniesienia nowej ściany dla zastąpienia ściany wyburzonej i zamknięcia budynku o zmniejszonej powierzchni i kubaturze, trudności ekonomicznych związanych z prowadzeniem działalności w rolnictwie trzeba powtórzyć w ślad za zapadłym w niniejszej sprawie wyrokiem NSA, że wiedza o tym, iż realizacja inwestycji budowlanej wymaga co do zasady pozwolenia na budowę jest wiedzą powszechną i nie jest nadmiernym wymaganiem od inwestora, by przed podjęciem działań mających na celu budowę lub rozbudowę budynku uzyskał pozwolenie na budowę lub upewnił się, że planowane roboty budowlane takiego pozwolenia nie wymagają. Rolą organów administracji jest stosowanie przepisów prawa, natomiast ich zmiana leży wyłącznie w gestii władzy ustawodawczej.

Skoro w sprawie niniejszej organy prawidłowo ustaliły, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną, która podlega procedurze wynikającej z art. 48 p.bud., to zgodnie z prawem wydały postanowienie z 11 marca 2020 r. W ten sposób rozstrzygnięto - prawidłowo, co wynika z wyroku NSA zapadłego w niniejszej sprawie - kwestię charakteru wykonanych robót budowlanych i rodzaju procedury, której one podlegają. Nie było potrzeby umarzania postępowania w sprawie budowy przedmiotowego budynku i wszczynania nowego postępowania w sprawie jego rozbudowy i nadbudowy, skoro zarówno rozbudowa, jak i nadbudowa są postaciami budowy (art. 3 pkt 6 p.bud.), podlegającymi temu samemu reżimowi likwidacji samowoli budowlanej (art. 48 p.bud.).

Postanowienie zmieniające z 23 października 2023 r. dotyczyło jedynie doprecyzowania, że chodzi o rozbudowę i nadbudowę oraz terminu przedłożenia dokumentów. Zgodnie z art. 77 § 2 k.p.a. organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. Na postanowienie takie nie przysługuje zażalenie. Wprawdzie art. 48 ust. 2 p.bud. przewiduje zażalenie na wydane w tym trybie postanowienie, ale jednocześnie jest to postanowienie dowodowe, ponieważ jego istotą i zasadniczą funkcją jest dostarczenie dokumentów, które należy traktować jako dowody w postępowaniu administracyjnym. W konsekwencji zmiana postanowienia wydanego w trybie art. 48 ust. 2 i 3 p.bud. jest dopuszczalna na zasadach ogólnych w oparciu o art. 77 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 9 maja 2024 r., sygn. II OSK 1339/21). Dopiero gdyby doszło do zmiany treści obowiązku określonego w postanowieniu, nie można by takiej zmiany zakwalifikować jako zmiany dokonanej w trybie art. 77 § 2 k.p.a. w rezultacie stronie przysługiwałoby zażalenie zgodnie z art. 48 ust. 2 k.p.a. (por wyrok NSA z 3 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2649/12). W niniejszej sprawie do takiej modyfikacji nie doszło – treść obowiązku opisana w postanowieniu z 23 października 2023 r. jest identyczna z treścią obowiązku określonego w postanowieniu z 11 marca 2020 r., które zostało ocenione przez NSA jako zgodne z prawem. Termin z art. 48 ust. 3 p.bud. jest zaś terminem procesowym (instrukcyjnym), który organ określa w ramach posiadanego luzu decyzyjnego. Skarżący nie zakwestionował zresztą przed sądem postanowienia ŚWINB z 4 grudnia 2023 r. stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia na postanowienie z 23 października 2023 r., a skarga taka przysługiwała mu stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. i pouczenia zawartego w postanowieniu ŚWINB.

W ocenie Sądu nie jest trafny zarzut dotyczący braku możliwości rozbiórki przedmiotowej rozbudowy i nadbudowy bez ingerencji w pozostałą część budynku. Organ odwoławczy przekonująco wyjaśnił, że z uwagi na możliwość wyodrębnienia rozbudowanej części budynku o wymiarach 2,93 x 6,96 m, jej rozbiórka nie zagraża pozostałej, starej części obiektu. Wyjaśnił przy tym, dlaczego nie jest możliwa, bez naruszenia stabilności pozostałych po rozbiórce starych ścian stodoły, wzmocnionych od wewnątrz nowymi ścianami, rozbiórka nowej konstrukcji stalowej więźby dachowej i wieńca nad tymi ścianami w obrębie ścian starej stodoły, tj. części budynku o wymiarach zewnętrznych 8,12 x 12,25 m, a także części nowo wybudowanej ściany wschodniej długości 8,12 m, która zamyka przestrzeń starej stodoły. Nie sposób więc uznać za zasadne twierdzeń skarżącego, że przeznaczonej do rozbiórki części nie da się wyodrębnić i dokonać jej rozbiórki. Niewątpliwie wykonanie orzeczonej rozbiórki będzie wpływać na funkcjonalność pozostawionej części obiektu, ale takie są konsekwencje ignorowania przepisów prawa budowlanego. Skarżący ze swej strony nie przedstawił ekspertyzy osoby posiadającej wiedzę fachową co do możliwości wyodrębnienia i dokonania rozbiórki części budynku, o której mowa w zaskarżonej decyzji. W tym miejscu należy podkreślić, że organy nadzoru budowlanego są pomiotami wyspecjalizowanymi, ich pracownicy posiadają stosowne uprawnienia budowlane, a tym samym odpowiednią wiedzę specjalistyczną, aby dokonywać samodzielnej oceny zjawisk technicznych w budownictwie. Skoro skarżący nie poparł swoich twierdzeń odpowiednią wiedzą fachową, to brak było podstaw do żądania od organu, aby ten powołał biegłego. Nakaz zawarty w zaskarżonej decyzji jest jasny: skarżący ma obowiązek dokonać rozbiórki rozbudowanej części o wymiarach w rzucie 2,93 x 6,96 m wraz z dachem nad tą częścią. Z żadnego przepisu prawa nie wynika obowiązek zamieszczania w decyzji rozbiórkowej szczegółowej listy wszystkich elementów konstrukcyjnych podlegających usunięciu.

Chybiony jest zarzut niezastosowania przepisów ustawy z dnia 9 maja 2023 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o transporcie kolejowym (Dz.U. poz. 967 ze zm.). Ustawa ta weszła w życie 3 czerwca 2023 r. i w art. 2 pkt 1 lit. b dodała w art. 29 ust. 1 p.bud. - zwalniającym z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia - pkt 33 dotyczący jednokondygnacyjnych budynków gospodarczych i wiat o prostej konstrukcji, związanych z produkcją rolną, o powierzchni zabudowy do 150 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 6 m i wysokości nie większej niż 7 m, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane. Przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie z uwagi na treść art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Ustawa ta wprowadziła zmiany w art. 48 p.bud., co oznacza, że do likwidacji samowoli budowlanej, co do której postępowanie zostało wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, zastosowanie mają przepisy dotychczasowe. Nie można więc w takiej sprawie stosować przepisów, które weszły w życie później. Poza tym, jak wynika z protokołu oględzin z 13 września 2023 r., ściana południowa przedmiotowego budynku ma 11,18 m, a ściana wschodnia 11,05 m, a co do zasady rozpiętość konstrukcji to szerokość obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z 27 lutego 2020 r., sygn. II OSK 1069/18). Rozpiętość konstrukcji, o której mowa w cyt. nowelizacji została więc znacznie przekroczona.

W tym stanie rzeczy, ponieważ zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie i brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.