Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 6/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 2 pkt 3 oraz art. 31 oraz art. 8, art. 24 oraz 25 ust. 1 , art. 91 ust. 1 , art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 609
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2167
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 1, art. 2, art. 3 § 1 i § 2 pkt 6 , art. 133 § 1, art. 134, art. 141 § 4, art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 60 , art. 336
journal: Dz.U. 2022 poz 1360
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
article: art. 8 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2024 poz 320
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta Trzebini od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 czerwca 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 434/19 w sprawie ze skargi A. S. na zarządzenie Burmistrza Miasta Trzebini z dnia 7 kwietnia 2005 r. nr 74/2005 w przedmiocie ustalenia wykazu dróg wewnętrznych 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 24 czerwca 2020r., sygn. akt III SA/Kr 434/19 na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325,obecnie Dz.U. z 2023r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") uwzględnił skargę A. S. (dalej też: "strona", "skarżąca") i stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza Miasta Trzebini (dalej też: "Burmistrz", "organ") z 7 kwietnia 2005r., nr 74/2005 w przedmiocie ustalenia wykazu dróg wewnętrznych w części obejmującej działkę nr (...) w przebiegu drogi stanowiącej ul. (...) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej 780 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Burmistrz Miasta Trzebini zarządzeniem z 7 kwietnia 2005r., nr 74/2005 działając na podstawie art. 31 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym i art. 8 ustawy z 25 marca 1985r. o drogach publicznych podał do wiadomości wykaz dróg wewnętrznych będących w zarządzie Gminy Trzebinia (wykaz stanowi załącznik do powyższego zarządzenia). Zarządzenie weszło w życie z dniem podjęcia.

Pismem z 28 stycznia 2019r. A. S. i G. S. złożyli wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w związku z wydaniem zarządzenia Burmistrza Miasta Trzebinia z 7 kwietnia 2005r. Zarządzeniu zarzucono rażące naruszenie przepisów ustawy o samorządzie gminnym w szczególności art. 30 ust. 2 pkt 3 oraz art. 31 oraz art. 8 ustawy o drogach publicznych. W uzasadnieniu wskazano, że A. S. i G. S. są właścicielami nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr (...) posiadająca urządzoną księgę wieczystą prowadzoną przez Sąd Rejonowy w C. nr (...). Wskazano, że Zarządzeniem z 7 kwietnia 2005r. Burmistrz Miasta Trzebinia zadecydował o przeznaczeniu nieruchomości nienależącej do Gminy Trzebinia, czym naruszył przepisy dotyczące działania Gminy w sferze publicznej. Burmistrz naruszył także przepisy dotyczące prawa własności skarżących w zakresie w jaki bez zgody właściciela nieruchomości określił zasady korzystania z nieruchomości nienależących do Gminy Trzebinia. Podniesiono, że droga J. znajduje się w części na działce nr (...) stanowiącej własność skarżących. Droga ta nie stanowi drogi publicznej, jest więc drogą wewnętrzną, co do której obowiązują uregulowania prawa cywilnego. Korzystanie z dróg wewnętrznych podlega regulacji prawa cywilnego, w tym przepisom o ochronie prawa własności. W tym stanie prawnym brak jest podstaw do podjęcia przez Burmistrza Miasta Trzebinia opisanego Zarządzenia, w którym to Zarządzeniu w stosunku do nieruchomości stanowiących własność A.S. i G. S. organ wykonawczy decyduje w oparciu o przepisy ustawy o samorządzie gminnym o przeznaczeniu i wykorzystaniu nieruchomości prywatnej.

W odpowiedzi na powyższe organ w piśmie z 8 marca 2019r. stwierdził, że zarządzenia Burmistrza są aktami normatywnymi niestanowiącymi powszechnie obowiązującego prawa. Zarządzenie Burmistrza dotyczące dróg wewnętrznych ma charakter porządkowy i nie narusza niczyich praw własności.

WSA uwzględniając skargę stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza Miasta Trzebini z 7 kwietnia 2005r., nr 74/2005 w przedmiocie ustalenia wykazu dróg wewnętrznych w części obejmującej działkę nr (...) w przebiegu drogi stanowiącej ul. (...).

Przede wszystkim wskazał, że w myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., sądowa kontrola, według ww. kryterium, działalności publicznej obejmuje m.in. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (inne niż akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Podniósł, że z akt sprawy wynika, że działka nr (...) położona w T., L. posiada urządzoną księgę wieczystą prowadzoną przez Sąd Rejonowy w C. nr (...). Wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych, ze względu na funkcje w sieci drogowej, drogi publiczne dzielą się na: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe oraz drogi gminne. Podkreślił, że w myśl art. 8 ustawy drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Przeznaczenie nieruchomości lub jej części pod drogę wewnętrzną określane jest przy tym w planie miejscowym, bądź w przypadku jego braku, dopuszczalność zagospodarowania nieruchomości pod drogę wewnętrzną określana jest w decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie WSA w przedmiotowej sprawie jednoznacznie zostało określone, co wynika z pisma organu z 19 czerwca 2020r., że działka nr (...) położona w obrębie ewidencyjnym Lgota nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Bezsporne jest również, że współwłaścicielka działki nie wyraża zgody na zakwalifikowanie jej nieruchomości jako drogi wewnętrznej. Ma to doniosłe znaczenie, gdyż dostępność do drogi wewnętrznej może być ograniczona zarówno na podstawie przepisów prawa, jak również wolą jej właściciela, jako wykonywanie przez niego prawa własności z wyłączeniem innych osób. Dla uzyskania przez drogę wewnętrzna statutu dostępności niezależnej od woli właściciela konieczne jest uzyskanie przez nią statusu drogi publicznej, co wymaga uprzedniego nabycia od właściciela nieruchomości zajętej pod drogę wewnętrzną na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w drodze umowy lub w drodze wywłaszczenia. Taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Wskazał, że korzystanie z dróg wewnętrznych bez wątpienia podlega regulacji prawa cywilnego, w tym przepisom o ochronie prawa własności. Z dróg wewnętrznych z zachowaniem Prawa o ruchu drogowym może korzystać właściciel oraz każdy, kto ma jego zgodę. Zgoda właściciela drogi na korzystanie z drogi wewnętrznej może zostać wyrażona przez każde zachowanie, które w sposób dostateczny ujawnia wolę tej osoby (art. 60 k.c.). Właściciel może dać wyraźnie do zrozumienia, że korzystanie z jego drogi wewnętrznej jest dopuszczalne, jednakże wyłącznie w sposób przez niego wskazany. Do dróg wewnętrznych w stosunkowo niewielkim zakresie odnoszą się przepisy ustawy oraz przepisy Prawa o ruchu drogowym. W opinii WSA organy administracji publicznej mogą wkraczać w prawo właściciela do rozporządzania i zarządzania drogą wewnętrzną wyłącznie na zasadzie wyjątku, jeżeli nie narusza to istoty prawa własności. Artykuł 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych uzależnia nadanie drodze wewnętrznej nazwy przez radę gminy od uzyskania przez organ gminy pisemnej zgody właściciela drogi.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazał, że wobec niespornego statusu działki nr (...), której współwłaścicielką jest skarżąca, podziela stanowisko według którego jeżeli działka ta nie stanowi drogi publicznej, brak jest przepisu materialnoprawnego do prowadzenia postępowania i wydania aktu regulującego kwestię korzystania z tej nieruchomości w trybie administracyjnym. Nawet przyjęcie w planie rozwiązania polegającego na przeznaczeniu określonego terenu pod drogę wewnętrzną oznacza, że teren ten nadal pozostaje własnością jego dotychczasowego właściciela.

Konkludując stwierdził, że Burmistrz wydając Zarządzenie z 7 kwietnia 2005r. działał bez podstawy prawnej, czym rażąco naruszył prawo. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

W skardze kasacyjnej Burmistrz Miasta Trzebini zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego zmianę w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. Naruszenie prawa materialnego, a to:

a) art. 31 u.s.g. poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie w sytuacji, gdy z treści ww. przepisu wynika, że Burmistrz kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz,

b) art. 24 oraz 25 ust. 1 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy do gminnego zasobu nieruchomości należą również te nieruchomości, które gmina ma w posiadaniu oraz te, w stosunku do których sprawuje zarząd, a gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje Burmistrz, wobec czego istniała podstawa prawna do wydania zaskarżonego zarządzenia,

c) art. 8 ust. 1 i 2 u.d.p. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy przepis ten statuuje, że zarządzanie drogami wewnętrznymi należy do zarządcy terenu, a zarząd nad ulicą J., m. in. poprzez zimowe i letnie utrzymanie, sprawuje od lat 90. XX wieku Gmina Trzebinia,

d) art. 336 k.c. poprzez jego niezastosowanie i nieobjęcie zakresem badania oraz uzasadnieniem kwestii stanu posiadania nieruchomości stanowiącej ulicę J., podczas gdy Gmina Trzebinia faktycznie włada przedmiotową drogą wewnętrzną, przez co jest jej posiadaczem i stan posiadania podlega ochronie prawnej,

e) art. 94 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie nieważności zarządzenia, podczas gdy zarządzenie Burmistrza obowiązuje od 2005r., upłynął zatem rok od jego podjęcia, a zarządzenie to nie podlegało obowiązkowi z art. 90 ust. 1 u.s.g. i nie stanowi aktu prawa miejscowego, wobec czego brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu.

II. Naruszenie przepisów postępowania, które, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to;

a) art. 1, art. 2, art. 3 § 1 i § 2 pkt 6 p.p.s.a. poprzez orzeczenie w przedmiocie Zarządzenia Burmistrza Miasta Trzebini nr 74/2005 w sytuacji, gdy w ocenie organu zaskarżone zarządzenie nie jest aktem z zakresu administracji publicznej i ewentualne badanie sprawy winno odbywać się przy zastosowaniu norm prawa cywilnego przez Sąd powszechny,

b) art. 133 § 1, art. 134, art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez orzeczenie w przedmiocie Zarządzenia Burmistrza Miasta Trzebini nr 74/2005 i dokonanie oceny pod kątem prawa własności nieruchomości, bez żadnego uwzględnienia i rozważenia stanu posiadania przedmiotowej nieruchomości,

c) art. 133 § 1, art. 134, art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uznanie, że Burmistrz wydając Zarządzenie działał bez podstawy prawnej, w sytuacji, gdy zgodnie z art. 31 u.s.g. Burmistrz kieruje bieżącymi sprawami gminy i reprezentuje ją na zewnątrz, w myśl art. 24 ust. 1 oraz 25 ust. 1 u.g.n. Burmistrz gospodaruje gminnym zasobem nieruchomości, a wedle art. 8 ust. 2 u.d.p. zarządzanie drogą wewnętrzną należy do zarządcy terenu,

d) art. 133 § 1, art. 134, art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez całkowite pominięcie twierdzeń organu odnośnie do stanu posiadania nieruchomości, sprawowania nad nim zarządu m. in. poprzez zimowe i letnie utrzymanie od lat 90 XX wieku oraz faktu, iż taki stan rzeczy prowadzić może do zasiedzenia nieruchomości,

e) art. 147 § 1 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że okoliczności sprawy wskazują na nieważność uchwały, w sytuacji gdy Sąd pominął całkowicie twierdzenia organu odnośnie charakteru wydanego Zarządzenia oraz posiadania nieruchomości przez gminę oraz sprawowania zarządu drogą wewnętrzną jaką jest ulica J..

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Skarżący kasacyjnie organ oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 p.p.s.a, czyli naruszeniu przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał najdalej idący zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art. 94 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie nieważności zarządzenia, podczas gdy zarządzenie Burmistrza obowiązuje od 2005r., upłynął zatem rok od jego podjęcia, a zarządzenie to nie podlegało obowiązkowi z art. 90 ust. 1 u.s.g. i nie stanowi aktu prawa miejscowego, wobec czego brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu.

WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnosząc się do kwestii spornej wskazał jedynie, że: "Burmistrz wydając Zarządzenie z 7 kwietnia 2005r. działał bez podstawy prawnej, czym rażąco naruszył prawo. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.".

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten określa zatem niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Wskazuje on w swej treści na trzy elementy, które muszą się znaleźć w uzasadnieniu wyroku: a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego) zaskarżonego do Sądu administracyjnego, b) prezentacja stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmująca w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz c) stanowisko Sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Uzasadnienie wyroku winno zatem odzwierciedlać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia organu. W związku z tym powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Wojewódzki Sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia (por. np. wyroki NSA z: 12 października 2010r., sygn. akt II OSK 1620/10; z 17 stycznia 2023r., sygn. akt III OSK 1804/21; z 25 stycznia 2023r., sygn. akt III FSK 1558/21; z 25 stycznia 2023r., sygn. akt II GSK 908/22). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wymaga zatem, aby Sąd I instancji wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tej regulacji, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (lub - alternatywnie - stwierdził takie naruszenie).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie spełnia powyższych wymogów, a wskazanie jedynie, że Zarządzenie to nie podlegało obowiązkowi z art. 90 ust. 1 u.s.g. i nie stanowi aktu prawa miejscowego, wobec czego brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu jest w świetle okoliczności sprawy niewystarczające.

Należy podkreślić, że przedmiotem zaskarżenia w przedmiotowej sprawie jest zarządzenia Burmistrza Miasta Trzebini z 7 kwietnia 2005r., nr 74/2005 w przedmiocie ustalenia wykazu dróg wewnętrznych.

Przede wszystkim zauważyć należy, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem. Przesłanki te nie pokrywają się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Artykuł 91 ust. 1 stanowi w pełni samodzielną podstawę prawną wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Z art. 91 ust. 1 i 4 wynika gradacja naruszeń prawa (istotne, nieistotne), z którymi zostały powiązane określone skutki. Nie zachodzi wobec tego potrzeba odwoływania się do podstaw stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 k.p.a. Każde istotne naruszenie prawa uchwałą lub zarządzeniem organu gminy wywołuje skutek w postaci stwierdzenia nieważności uchwały, niepokrywającej się z nieważnością w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Z nieistotnym naruszeniem prawa, które nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały, mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty można postawić tezę, że również przy ich zachowaniu zostałaby podjęta uchwała o treści identycznej z zaskarżoną.

Zauważyć też należy, że art. 94 ust. 1 u.s.g. jest przepisem o charakterze ogólnym i wymaga uzasadnienia przez Sąd wydanego rozstrzygnięcia mając na względzie okoliczności sprawy, a nie tylko przytoczenia jego treści.

Podkreślić należy, że art. 94 ust. 1 u.s.g. wskazuje na możliwość stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy ograniczając go do roku od daty podjęcia aktu. Wskazane ograniczenie nie obejmuje dwóch przypadków, w których po upływie roku będzie jednak możliwe stwierdzenie nieważności aktu: kiedy uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1 lub jeżeli uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego. Jeżeli z powodu upływu rocznego terminu nie jest możliwe stwierdzenie nieważności uchwały, a istnieją ku temu przesłanki w postaci istotnej sprzeczności aktu z prawem, Sąd administracyjny orzeka o jego niezgodności z prawem. Zachodzi różnica pomiędzy orzeczeniem o stwierdzeniu nieważności aktu organu gminy a orzeczeniem o niezgodności aktu organu gminy z prawem w zakresie ich oddziaływania na byt prawny uchwały lub zarządzenia organu gminy. Stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy uchyla moc wiążącą aktu ex tunc od chwili jego podjęcia. Natomiast orzeczenie o niezgodności uchwały lub zarządzenia z prawem (prawomocne) działa ex nunc, a więc pozbawia akt organu gminy mocy wiążącej dopiero od daty orzeczenia. W wypadku wydania orzeczenia o niezgodności uchwały lub zarządzenia organu gminy z prawem akt organu gminy wywołuje zatem skutki prawne aż do daty pozbawienia go mocy.

W uzasadnieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rozważań tych zabrakło.

W tej sytuacji nie jest możliwa kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku, gdyż jego uzasadnienie nie zawiera wszystkich niezbędnych elementów, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie przedstawił argumentacji pozwalającej na ocenę prawidłowości zajętego stanowiska, a zwłaszcza nie wyjaśnił zastosowanej podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia. Należało zatem uznać, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Skoro trafny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to co najmniej przedwczesne byłoby wyrażanie przez NSA stanowiska co do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Taki pogląd prezentowany jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienie NSA z 22 maja 2014r., sygn. akt II OSK 481/14; wyrok NSA z 9 czerwca 2015r., sygn. akt I GSK 465/15; wyrok NSA z 27 stycznia 2021r.,sygn. akt I OSK 1880/19).

Wobec powyższego, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

Na mocy art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, bowiem wyłączną przyczyną, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu I instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny.