Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3191/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem praw
Powołane przepisy: article: art. 72 ust. 1 pkt 10 w zw z art. 90 ust. 1, art. 92  i art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 353
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 145 par. 1 pkt 3 i art. 188 P.p.s.a., art. 31 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 2031
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania  i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Mirosław Gdesz /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 464/18 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia (...) lutego 2017 r. znak: (...) w przedmiocie zmiany decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, 3. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz P. K. kwotę 1.710 (jeden tysiąc siedemset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 kwietnia 2018 r. sygn. VII SA/Wa 464/18, oddalił skargę P. K. (dalej skarżący) na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z (...) lutego 2017 r. znak: (...) w przedmiocie zmiany decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Po rozpoznaniu wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej - inwestor), Wojewoda Mazowiecki działając na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, (Dz. U. z 2015 r., poz. 2031 ze zm., dalej - specustawa drogowa) decyzją z (...) września 2014 r. nr (...), zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa odcinka drogi ekspresowej (...) od rejonu węzła (...) na terenie gminy M. (z wyłączeniem tego węzła) do węzła (...) i powiązania z drogą krajową nr (...) do skrzyżowania z drogą wojewódzką nr (...) w miejscowości M. (wraz z węzłem (...) i ww. skrzyżowaniem), Etap II - odc. węzeł (...) - skrzyżowanie z (...)".

W ramach postępowania odwoławczego, Minister Infrastruktury i Rozwoju, decyzją z (...) lutego 2015 r. uchylił powyższą decyzję w części i orzekł w określonym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałym zakresie utrzymał decyzję w mocy.

Wnioskiem z (...) kwietnia 2015 r. inwestor wystąpił do Wojewody Mazowieckiego o zmianę ww. zezwolenia w trybie art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., dalej: "Pb") w zw. z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej. Inwestor wyjaśnił, że wniosek był spowodowany wprowadzeniem istotnych zmian w projektowanym układzie drogowym na odcinku od km (JP) 6+900 do km (JP) 7+972, tj. budowy węzła (...).

Wojewoda Mazowiecki decyzją z (...) września 2015 r. nr (...), zmienił decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej, nadając jej jednocześnie rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja zmieniająca została wydana na podstawie art. 36a Pb oraz art. 11a ust. 1, art. 11f i art. 17 specustawy drogowej.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego oraz jego żony, decyzją z (...) lutego 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej Kpa) oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 specustawy drogowej utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z (...) września 2015 r.

Organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotowy projekt budowlany jest zgodny z decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z (...) lutego 2012 r. o środowiskowych uwarunkowaniach [dla przedsięwzięcia inwestycyjnego], częściowo zmienioną, a w pozostałej (zasadniczej) części utrzymaną w mocy decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej "GDOŚ") z (...) maja 2012 r., a także ze zmianami wynikającymi z treści postanowienia uzgadniającego RDOŚ z (...) maja 2014 r. W konsekwencji zaskarżona decyzja zmieniająca Wojewody Mazowieckiego nie wykracza poza zakres określony w ww. aktach rozstrzygających o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji. Zmiana projektu budowlanego zatwierdzona decyzją Wojewody Mazowieckiego obejmuje swoim zakresem obszar mniejszy, niż ww. rozstrzygnięcia organów środowiskowych, których przedmiotem było ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla całego przedsięwzięcia inwestycyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 lipca 2017 r. oddalił skargę skarżącego na ww. na decyzję.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2514/17, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżącego, uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

NSA uznał, że Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 11d ust. 5 i 6 oraz art. 11f ust. 3 i 7 i art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 w zw. z art. 82 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Pb, bowiem organ nie miał obowiązku zawiadomić skarżącego o wszczęciu

Za usprawiedliwione uznano natomiast zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. dalej Ppsa) oraz art. 72 ust. 1 pkt 10 w zw. z art. 90 ust. 1, art. 92 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 353 ze zm., dalej ustawa środowiskowa).

Sąd I instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie przedstawił bowiem w sposób wystarczający przesłanek uznania zaskarżonej decyzji za zgodną z prawem. Rozważania w tym zakresie uznano za lakoniczne i ogólnikowe, nieodnoszące się do okoliczności sprawy i materiału dowodowego w aspekcie przepisów prawa znajdujących w tej sprawie zastosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego powinien dokonać sprawdzenia, czy stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo i czy organy dokonały prawidłowego zastosowania przepisów prawa. Tymczasem, konieczne było zbadanie w kontekście całości materiału dokumentacyjnego, m.in. czy przyjęte w decyzji postanowienia w przedmiocie ekranów akustycznych w sposób właściwy realizują wskazania decyzji środowiskowej i postanowienia uzgadniającego oraz czy podjęte zostały po należytym rozważeniu interesu skarżącego – w tym w zakresie kładki (...), czy też – jak podnosi skarżący – doszło do niekorzystnej dla skarżącego zmiany decyzji ZRID, która to zmiana narusza przepisy prawa, w szczególności w aspekcie art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej.

W wyroku NSA podkreślono, że z uwagi na zarzuty podnoszone przez skarżącego, należało rozważyć sprawę w aspekcie art. 72 ust. 2 pkt 1a ustawy środowiskowej, czego nie uczyniono wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 134 Ppsa, poprzestając na przytoczeniu jedynie przepisów nie dokonując kontroli decyzji w świetle tych przepisów. Nadto, powołano art. 72 ust. 2 pkt 1 ustawy środowiskowej, podczas gdy sprawa winna być rozważona w świetle art. 72 ust. 2 pkt 1a tej ustawy. Sąd I instancji powinien rozważyć kwestie objęte hipotezą powyższego przepisu w aspekcie wniosku inwestora o zmianę decyzji ZRID, w tym m.in. podanego we wniosku zakresu robót drogowych i robót mostowych.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z (...) kwietnia 2018 r. skargę oddalił. Jak stwierdził Sąd I instancji istotną okolicznością, którą wziął pod uwagę Wojewoda Mazowiecki było to, że zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 10 ustawy środowiskowej wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem zezwolenia na realizację inwestycji drogowej - wydawanego na podstawie specustawy drogowej. Jednocześnie art. 72 ust. 2 pkt 1a ppkt c) ustawy środowiskowej stanowi, że wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie stosuje się w przypadku zmiany decyzji, o których mowa w [art. 72] ust. 1 pkt 10 [...], polegających na zmianie zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczącej charakterystycznych parametrów drogi w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego, które nie spowodują zmian uwarunkowań określonych w wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Oznacza to, że wymóg uzyskiwania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest bezwzględny i nie znajduje zastosowania, jeśli przepis szczególny stanowi inaczej, a jednocześnie w danej sprawie mamy do czynienia z okolicznościami wskazanymi w hipotezie normy wynikającej z przepisu szczególnego.

Dodatkowo art. 88 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy środowiskowej przewidują, że ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania albo zmiany decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 10 [...], przeprowadza się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji; lub jeżeli organ właściwy do wydania decyzji stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z uwagi na bezpośrednie odesłanie do art. 72 ust. 1 pkt 10 ustawy środowiskowej należy zatem uznać, że art. 88 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy środowiskowej interpretowane w związku ze wskazanym art. 72 ust. 1 pkt 10 tej ustawy (decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach przed decyzją ZRID) stanowią kolejne wyjątki w stosunku do ogólnej reguły z art. 72 ust. 1 pkt 10.

W świetle wskazanych przepisów, uzasadnione jest zdaniem Sądu I instancji twierdzenie, że jeśli ponowna ocena oddziaływania przedsięwzięcia (inwestycji) na środowisko została przeprowadzona bezpośrednio przed wnioskiem o zmianę decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej i wniosek odzwierciedla zmiany środowiskowych warunków realizacji inwestycji będące wynikiem tej oceny, a tak było w rozpatrywanej sprawie, to przeprowadzanie oceny w formie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest oczywiście zbędne. W rozpatrywanej sprawie ocena uwarunkowań środowiskowych została faktycznie przeprowadzona i wyrażona w postanowieniu uzgadniającym RDOŚ z (...) maja 2014 r., a jak wskazano wniosek odzwierciedlał wnioski ww. postanowienia. W związku z tym należy uznać zgodność z prawem badanych rozwiązań.

Zatem postanowienie uzgadniające RDOŚ z (...) maja 2014 r., zdaniem Sądu I instancji mieści się w granicach rozpoznawanej sprawy. We wniosku z (...) kwietnia 2015 r. do Wojewody Mazowieckiego o zmianę decyzji ZRID inwestor zapowiedział m.in. konieczność zmiany lokalizacji ekranów akustycznych na przedmiotowym odcinku szosy (str. 2 z 7 wniosku), a jednocześnie w części opisowej projektu zamiennego (przygotowanego w grudniu 2014 r.) wskazano, w jakich miejscach (określonych co do kilometrów i metrów oraz co do typu ekranu) powinny nastąpić zmiany ekranów, tj. zmiany ich lokalizacji lub rezygnacja z ich budowy i z jakich przyczyn (vide: Załącznik nr 1 Projektu zamiennego, str. 9). Analiza porównawcza projektu budowlanego zamiennego oraz postanowienia RDOŚ z (...) maja 2014 r. (wydanego przed złożeniem wniosku) wskazuje, że zasadniczo wszystkie zmiany ekranów zapowiedziane we wniosku i szczegółowo określone w projekcie zamiennym (łącznie 9 zmian) stanowią odzwierciedlenie postanowienia RDOŚ (tabela na str. 3 postanowienia). Oznacza to, że w stosunku do przedmiotowego odcinka inwestycji (od km 6 + 900 do km 7 + 972) inwestor uwzględnił zmiany zatwierdzone postanowieniem uzgadniającym RDOŚ z (...) maja 2014 r. Przy tym różnica powierzchni ekranów w stosunku do pierwotnego projektu zatwierdzonego decyzją ZRID wynosi dla przedmiotowego odcinka inwestycji drogowej - 92 m2. W sytuacji, gdy połowa tej zmniejszonej powierzchni wynika z dodania kładki dla pieszych (...), zmiany wprowadzone do projektu należy uznać za nieznaczne w perspektywie zasad ochrony środowiska naturalnego.

Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że badane decyzje zostały podjęte po należytym rozważeniu interesu skarżącego, który nie wykazał, że sposób wykonania kładki rzeczywiście naruszał prawo. W odniesieniu do obniżenia wartości nieruchomości skarżącego należy stwierdzić, że art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej przewiduje obowiązek uwzględnienia w zezwoleniu realizacyjnym wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osoby trzeciej. Jednocześnie art. 11f ust. 2 specustawy drogowej stanowi, że do określonych ograniczeń praw osób trzecich, stosuje się odpowiednio przepisy art. 124 ust. 4-7 i art. 124a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 624 i 820). Przepisy te przewidują m.in., że po zakończeniu budowy inwestor jest zobowiązany do przywrócenia nieruchomości będącej przedmiotem ograniczeń do stanu poprzedniego, a jeśli takie przywrócenie będzie niemożliwe, albo przywrócenie takie skutkować mogłoby nadmiernymi trudnościami lub kosztami, to wtedy właścicielom i użytkownikom wieczystym przysługiwać będzie odszkodowanie za szkody powstałe w wyniku przebudowy terenu (w tym odszkodowanie za zmniejszenie wartości nieruchomości).

W przedstawionym kontekście należy stwierdzić, że interes skarżącego polegający na sugerowanym zmniejszeniu wartości nieruchomości poprzez ograniczenie jej użyteczności gospodarczej (np. w zakresie reklamy usług świadczonych przez skarżącego), nie może stanowić przeszkody dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, lub – jak w rozpatrywanej sprawie – wydania decyzji zmieniającej decyzję ZRID.

Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:

1) art. 106 § 1 Kpa w zw. z art. 11c, art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. h i art. 11 f ust 1 pkt 3 specustawy drogowej zw. z art. 71 ust. 1-2, art. 72 ust. 1 pkt 10, art. 72 ust. 2 pkt 1 i 1a i art. 90 ust.1,ust.7 oraz ust.8 ustawy środowiskowej, polegające na uznaniu, decyzji, której dotyczyła skarga, za prawidłową, mimo braku wcześniejszego wydania decyzji środowiskowej, której wydanie jest konieczne przed wydaniem decyzji zezwalającej na zmianę realizacji inwestycji drogowej, przy czym wbrew ocenie Sądu poprzestanie na wydaniu postanowienia było w tym zakresie niezasadne i niewystarczające, albowiem zmiana projektu rozszerzyła zakres i obszar inwestycji o kilka metrów, przez co konieczne byłe wydanie na nowo stosownej decyzji, co jest przesłanką do wznowienia postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 6 Kpa;

2) naruszenie art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej polegające na braku uwzględnienia w skarżonej decyzji wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym ochrony interesów Skarżącego, którego nieruchomość znacząco straciła na skutek działań Organu;

3) art. 151 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 Ppsa w zw. z art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 138 § 1 Kpa polegające na oddaleniu skargi pomimo, że Sąd I instancji miał obowiązek rozstrzygnięcia sprawy niezależnie od zakresu zarzutów w nie podniesionych, natomiast skarżona nią decyzja narusza przepisy postępowania oraz przepisy prawa materialnego i z tej przyczyny powinna być uchylona lub powinna być stwierdzona niezgodność tej decyzji z prawem.

W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Punktem wyjścia dla rozważań w tym zakresie muszą być przepisy dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U.UE.L 2012.26.1 z późn. zm.). W szczególności art. 2 ust. 2 Dyrektywy stanowi, że ocena oddziaływania na środowisko może być zintegrowana z istniejącymi procedurami udzielania zezwolenia na inwestycję w państwach członkowskich lub, jeżeli takie nie istnieją, z innymi procedurami albo z procedurami, które będą ustanowione do realizacji celów niniejszej dyrektywy. Kluczowe znaczenie ma przy tym ta kwestia, aby procedura ta realizowała cele dyrektywy.

W tym kontekście należy odwołać się również do wyroku Trybunału Sprawiedliwości z 24 listopada 2016 r. C-645/15, w którym Trybunał stwierdził, że pojęcie 'budowy' w rozumieniu pkt 7 lit. b) załącznika I do dyrektywy 2011/92 należy interpretować jako obejmujące wykonywanie wcześniej nieistniejących budowli bądź do materialną zmianę już istniejących budowli. W celu przeprowadzenia oceny, czy taką zmianę można z uwagi na zakres i warunki uznać za równoważną z taką budową, sąd odsyłający musi uwzględnić ogół cech charakterystycznych danego przedsięwzięcia, a nie tylko długość przebudowywanego odcinka czy utrzymanie pierwotnej trasy.

W wielu przypadkach realizacji inwestycji występuje sytuacja wydania decyzji głównej oraz wydawanej w dalszym etapie decyzji procesu inwestycyjnego decyzji wykonawczej, pozostającej w ścisłym związku z tą pierwszą decyzją. Taka sytuacja występuje w przypadku relacji decyzja o pozwoleniu na budowę (zezwolenie na realizację inwestycji) i decyzja zatwierdzająca projekt zamienny z uwagi na istotne odstępstwa. W ramach takiej relacji, występuje jeszcze szczególna sytuacja dotycząca inwestycji realizowanych w trybie specustawy drogowej. Mianowicie zgodnie z art. 72 ust. 2 pkt 1a ustawy środowiskowej, wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie stosuje się w przypadku zmiany zezwolenia polegającej na modyfikacji charakterystycznych parametrów drogi w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego, które nie spowodują zmian uwarunkowań określonych w wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Natomiast art. 88 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy środowiskowej przewiduje wprost, że ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania albo zmiany zezwolenia realizacyjnego przeprowadza się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji; lub jeżeli organ właściwy do wydania decyzji stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie zasługuje trzeci z zarzutów skargi kasacyjnej. Nie można bowiem podzielić oceny Sądu I instancji, wskazującego że postanowienie uzgadniające RDOŚ z (...) maja 2014 r. mieści się w granicach rozpoznawanej sprawy. Przeanalizowany dogłębnie przez Sąd I instancji stan faktyczny, wskazuje na brak dokonania oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania o zmianę zezwolenia realizacyjnego.

Z istoty regulacji zawartej w art. 88 ust. 1 ustawy środowiskowej wynika, że ponowną ocenę należy przeprowadzić w ramach postępowania o zmianę zezwolenia realizacyjnego. Postępowanie w sprawie zmiany decyzji ma charakter samodzielnego postępowania administracyjnego i w jego ramach dochodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy, w konsekwencji to w ramach tego postępowania musi dojść do oceny. Inwestor ubiegający się o zmianę zezwolenia na budowę drogi ekspresowej z uwagi na istotne odstępstwa od projektu musi uzyskać stanowisko organu w trybie ustawy środowiskowej. Odmienne rozumienie ww. przepisów byłoby sprzeczne z przepisami ww. dyrektywy 2011/92.

Niedopuszczalne jest powtórne wykorzystanie postanowienia uzgadniającego wydanego w ramach postępowania głównego (w ramach postępowania poprzedzającego wydanie zezwolenia realizacyjnego) i odwoływanie się do niego w postępowaniu o zmianę decyzji. Skoro projekt zamienny powstał już po wydaniu postanowienia uzgadniającego, to siłą rzeczy nie mogło to postanowienie oceniać przyszłych rozwiązań projektowych. Zaprezentowana przez Sąd I instancji ocena w tym zakresie jest błędna i prowadziłaby do sytuacji, że postępowanie w sprawie zmiany decyzji byłoby przeprowadzane z całkowitym wyłączeniem przepisów ustawy środowiskowej i realizacji podstawowych jej zasad, jak w szczególności zapewnienia udziału społeczeństwa.

Skoro przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie została przeprowadzona ponowna ocena, a inwestor nie przedstawił nowej decyzji środowiskowej, to przyznać należy rację skarżącemu, że odwoływanie się do postanowienia uzgadniającego RDOŚ z (...) maja 2014 r. stanowiło naruszenie art. 145 § 1 pkt 6 Kpa. Zaskarżona decyzja została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innych organów. Przy tym w przedmiotowej sprawie bezprzedmiotowe jest przesądzanie czy konieczne było uzyskanie nowej decyzji środowiskowej czy też wyłącznie postanowienia uzgadniającego, ponieważ inwestor nie przedstawił żadnego z tych dokumentów. Zaskarżona decyzja jest zatem dotknięta wadą, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 6 Kpa. W świetle powyższego zbędne stało się odnoszenie do pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej.

Niezasadny jest natomiast drugi z zarzutów skargi kasacyjnej. Jak prawidłowo ocenił to Sąd I instancji, obniżenie wartości nieruchomości wskutek lokalizacji kładki nie narusza prawa skarżącego w stopniu mającym wpływ na legalność decyzji. Zezwolenie realizacyjne może oddziaływać na wartość nieruchomości sąsiednich w różny sposób, nie mniej żaden przepis nie uzależnia legalności zezwolenia od nieobniżania wartości nieruchomości przyległych.

W związku z tym, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 Ppsa w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 3 Ppsa w zw. z art. 31 ust. 2 specustawy drogowej uchylił zaskarżony wyrok i stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana naruszeniem prawa. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 Ppsa.