Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1573/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2, art. 17 ust. 1 oraz ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 151
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - tekst jedn.
article: § 1, § 4
journal: Dz.U. 2018 poz 753
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (t. j.)
article: art. 29 § 1, art. 33 § 1 pkt 1, 2, 5,9, art. 119 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1314
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1506/19 w sprawie ze skargi T. M. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 13 maja 2019 r. znak: MDP.051.338.2016(1) w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1506/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. M. (dalej jako skarżący lub zobowiązany) na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 13 maja 2019 r. znak MDP.051.338.2016(1) w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym w sprawie.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Grudziądzu (dalej: PPIS) pismem z 28 kwietnia 2016 r. wystąpił do Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z wnioskiem o przeprowadzenie egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym w związku z uchylaniem się przez zobowiązanego jako opiekuna prawnego od obowiązku poddania małoletniego syna M. M. (ur. [...] r.) obowiązkowym szczepieniom ochronnym zgodnie z tytułem wykonawczym z 28 kwietnia 2016 r. nr [...], wystawionym przez PPIS.

Wojewoda Kujawsko-Pomorski postanowieniem z 28 czerwca 2016 r., działając na podstawie art. 119 § 1 w związku z art. 20 § 1 pkt 1, art. 64a § 1 pkt 1 i art. 121 u.p.e.a. nałożył na T. M. grzywnę w wysokości 500 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego z 28 kwietnia 2016 r., wzywając zobowiązanego do jej uiszczenia w terminie 7 dni od dnia otrzymania postanowienia. Równocześnie organ wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązku wynikającego z ww. tytułu wykonawczego w terminie 30 dni od otrzymania postanowienia.

Zobowiązany zaskarżył powyższe postanowienie zażaleniem w związku z czym Minister Zdrowia postanowieniem z 13 maja 2019 r. znak MDP.051.338.2016 (1), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej: "K.p.a.") oraz 119 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm., dalej: "u.p.e.a."), utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

Skarżący zaskarżył powyższe postanowienie Ministra Zdrowia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jego uchylenia w całości i zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływa na wynika sprawy tj. art. 124 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., poprzez niewskazanie aktu prawnego, z którego wynika wymagalność obowiązku podania dziecku poszczególnych dawek szczepionek, dowodów na których oparł się organ oraz, którym odmówił wiary stwierdzając, iż obowiązek zaszczepienia przeciwko chorobom wymienionym w tytule wykonawczym jest wymagalny i podlega egzekucji administracyjnej, jak również brak wskazania którego szczepienia dotyczy postępowanie; art. 47 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa do poszanowania życia rodzinnego; art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę skarżącego jako niezasadną, uznając, że kontrolowane postanowienie nie naruszało prawa.

W ocenie Sądu I instancji, organy dochowały wymogów określonych w przepisach prawa i procedur związanych z wykonaniem obowiązku poddania dziecka szczepieniom, nakładając na skarżącego grzywnę w odpowiedniej wysokości. Sąd wskazał, że obowiązek poddania dziecka szczepieniom wynika z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1866 ze zm.), dalej zwanej też "ustawą". Wskazując na konkretne przepisy wykazał, że nałożenie obowiązku szczepień miało podstawy w powszechnie obowiązujących przepisach prawa.

Sąd zauważył, że poddane kontroli postanowienie o nałożeniu grzywny zostało wydane przez organ właściwy (art. 20 § 1 pkt 1 u.p.e.a.), we właściwej procedurze, tj. po wszczęciu postępowania egzekucyjnego i wystawieniu tytułu wykonawczego z 28 kwietnia 2016 r. nr [...]. Jednocześnie skarżący został wcześniej upomniany o konieczności wykonania obowiązku, co oznacza, że środek egzekucyjny o charakterze przymuszającym został w sprawie zastosowany względem zobowiązanego wobec wyczerpania możliwości doprowadzenia do dobrowolnego zrealizowania obowiązku zaszczepienia małoletniego syna. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, postanowienie nakładające grzywnę zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 122 § 2 u.p.e.a., albowiem zawiera wezwanie do uiszczenia grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem o konsekwencjach jej niezapłacenia, a także wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z pouczeniem o dalszych konsekwencjach jego niewykonania. Nie budzi wątpliwości, że w sprawie jednocześnie zaistniała i nie ustała do momentu wydania zaskarżonego postanowienia przesłanka faktyczna wydania postanowienia o nałożeniu grzywny odnoszona do braku dobrowolnego zrealizowania nałożonego za zobowiązanego obowiązku (art. 7 § 3 u.p.e.a.). Zdaniem Sądu, ustalona w niniejszej sprawie wysokość grzywny pozostaje równocześnie zgodna z treścią art. 121 § 2 u.p.e.a., gdyż brak jest uzasadnionych powodów, by przyjąć, że kwota 500 zł została wyznaczona przez organ egzekucyjny arbitralnie, w szczególności, iż jako nadmierna, pozostawała nieadekwatna z punktu widzenia celu nałożenia grzywny, tj. przymuszenia zobowiązanego do wykonania nałożonego na niego obowiązku. Funkcją grzywny w celu przymuszenia jest wywarcie ekonomicznej presji na podmiot zobowiązany w celu skłonienia go do dobrowolnego wykonania obowiązku i taki cel - w ocenie Sądu - zasadniczo może spełnić nałożona na skarżącego grzywna, pomimo że jej wysokość w świetle dopuszczalnych granic jej wymiaru i wysokości poprzedniej grzywny nie może być uważana za zbyt dolegliwą. Z tych powodów Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie w przywołanych okolicznościach sprawy nie narusza prawa, a jego uzasadnienie w sposób adekwatny do celu zastosowania środka egzekucyjnego o charakterze przymuszającym ujawnia skarżącemu jako zobowiązanemu podstawę faktyczną i prawną wydanego rozstrzygnięcia (art. 124 § 1 i 2 w zw. z art. 107 § 3 i art. 126 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.). Zakresem sporządzonego uzasadnienia postanowienia, wbrew odmiennej ocenie skarżącego, nie musiało zostać objęte wymienienie przez organ egzekucyjny poszczególnych chorób, przeciwko którym syn skarżącego nie został zaszczepiony, uwzględniając, że informacja ta została zamieszczona w tytule wykonawczym (pkt 5, wykaz dziewięciu chorób), do której organ bezpośrednio się odwołał, wskazując treść obowiązku, którego dotyczy zastosowany środek egzekucyjny o charakterze przymuszającym.

Odmiennej oceny nie mogą uzasadniać pozostałe zarzuty i wnioski sformułowane w skardze względem rozstrzygnięcia podjętego przez Ministra Zdrowia, albowiem ich istota sprawia, że nie mogły podlegać merytorycznemu rozważeniu w niniejszym postępowaniu. Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 122 § 1 pkt 2 i § 2 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia organ egzekucyjny nakłada w formie postanowienia, na które na podstawie art. 122 § 3 ustawy przysługuje zażalenie. Okoliczność, że ustawodawca przyznał zobowiązanemu prawo do złożenia środka odwoławczego od omawianego środka egzekucyjnego nie oznacza jednakże, że jego zakresem mogą zostać objęte wszystkie kwestie odnoszące się do egzekwowanego obowiązku. Sąd zobowiązany jest zwrócić uwagę na to, że środki prawne służące zobowiązanemu w postępowaniu egzekucyjnym oparte są na ich niekonkurencyjności, wobec czego przy kontroli prawidłowości postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia organ rozpatrujący zażalenie, a także Sąd kontrolujący postanowienie organu odwoławczego, muszą brać pod uwagę treść art. 122 § 3 u.p.e.a. przyznającego zobowiązanemu prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34 u.p.e.a.). Alternatywne ujęcie środków prawnych służących stronie, tj. zarzutów oraz zażalenia na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia prowadzi do wniosku, iż prawidłowość nałożonej grzywny nie może być kwestionowana w postępowaniu zainicjowanym zażaleniem poprzez podnoszenie okoliczności związanych z niedopuszczalnością egzekucji obowiązku, czy też powoływanie się na nieistnienie obowiązku. Powyższe determinowało uznanie, iż akcentowane przez skarżącego okoliczności przemawiające, jego zdaniem, za niedopuszczalnością egzekucji obowiązku szczepienia lub też brakiem jego wymagalności musiały zostać pozostawione bez rozpatrzenia.

Powyższa ocena obejmuje również sformułowane przez skarżącego zarzuty naruszenia przepisu art. 47 Konstytucji i art. 8 ust. 1 EKPCz. W ocenie Sądu, konieczność wykonania obowiązku poddania osoby małoletniej obowiązkowym szczepieniom ochronnym nie pozostaje w sprzeczności z postanowieniami Konstytucji. Wprost przeciwnie, z powołanego przez skarżącego w złożonej skardze art. 68 ust. 4 Konstytucji wynika jednoznaczny obowiązek władz publicznych do zwalczania chorób epidemicznych. Przedmiotem ochrony konstytucyjnej pozostaje zdrowie publiczne (por. M. Safjan, L. Bosek, Konstytucja RP. Tom I. Komentarz do art. 1-86, Warszawa 2016, komentarz do art. 68). Niezależnie jakie znaczenie przypisywać temu niezwykle pojemnemu treściowo i wielowymiarowemu terminowi, niewątpliwie jego zakresem powinny zostać objęte te działania, które wiążą się ze wszystkimi aspektami zdrowia ludzi, jego ochrony oraz poprawy (por. J. Barcik, Międzynarodowe prawo zdrowia publicznego, Warszawa 2013, s. 4 i n.). W jego skład bez wątpienia wchodzi również wymóg rozpoznawania i zapobiegania chorobom epidemicznym, jako najistotniejszemu zagrożeniu zdrowia zbiorowości ludzi stanowiącego dobro publiczne. Z przyjmowanych definicji zdrowia publicznego wynika, że rozwój systemów ochrony zdrowia musi być postrzegany całościowo, przez co jego umacnianiu powinien zawsze towarzyszyć "zorganizowany wysiłek społeczności" ("the organized efforts of society"), jeżeli posłużyć się w tym zakresie określeniem definicyjnym D. Achesona (1988), które trafnie akcentuje współzależność stanu zdrowia ogółu ludzi od indywidualnych zachowań jednostek. Tego rodzaju uwarunkowanie determinuje, zdaniem Sądu, uznanie, że obowiązek usuwania przez organy państwa zagrożeń zdrowia zbiorowości może w szczególnych przypadkach ograniczać konstytucyjną zasadę wolności i nietykalności osobistej (art. 41 Konstytucji) oraz podnoszone przez skarżącego prawo do samostanowienia (art. 47 Konstytucji), jeżeli inna forma perswazyjna aniżeli przymus leczniczy nie jest skuteczna, by osiągnięta została wysoka odporność populacyjna. Sąd podkreślił, że obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym realizuje nie tylko wskazywaną w Konstytucji powinność państwa względem jednostki oraz ogółu społeczeństwa w związku z tym, że każdy ma prawo do ochrony zdrowia, ale nakierowany jest przede wszystkim na zapewnienie przez władze publiczne szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom (art. 68 ust. 3 Konstytucji). W piśmiennictwie trafnie wskazuje się bowiem, że regulacja zawarta w art. 68 ust. 4 Konstytucji w odniesieniu do zwalczania chorób epidemicznych u dzieci pozostaje bezpośrednio powiązana z prawem do szczególnej opieki zdrowotnej wynikającym z ust. 3 i stanowi jego naturalne uzupełnienie w odniesieniu do tych jednostek chorobowych, które mogą bez odpowiedniej reakcji państwa rozprzestrzenić się na populację dzieci (por. M. Dercz, Konstytucyjne prawo dziecka do szczególnej opieki zdrowotne, Warszawa 2016, s. 190 i n.).

W ocenie Sądu zaskarżonemu postanowieniu nie można postawić usprawiedliwionego zarzutu naruszenia art. 8 ust. 1 EKPCz. Sąd przywołał stanowisko już wyrażane przez ten Sąd we wcześniejszych orzeczeniach, zgodnie z którym obowiązkowe szczepienie jako przymusowy zabieg lekarski może stanowić ingerencję w gwarantowane na mocy wskazanego wyżej przepisu prawo do poszanowania życia prywatnego, niemniej na gruncie samej Konwencji prawo to nie jest prawem absolutnym. Skarżący zasadnie zauważa, że art. 8 ust. 2 EKPCz dopuszcza ingerencję władzy publicznej w prawo do poszanowania życia prywatnego w przypadkach przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na bezpieczeństwo państwowe, bezpieczeństwo publiczne lub dobrobyt gospodarczy kraju, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwom, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób. Wprowadzenie w polskim systemie prawnym szczepień obowiązkowych spełnia kryteria ingerencji przewidzianej przez ustawę, a ponadto koniecznej w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na ochronę zdrowia oraz praw i wolności innych osób. Ochrona zdrowia społeczeństwa stanowi, zdaniem Sądu, uzasadnione dobro publiczne, którego realizacja uprawnia do wprowadzenia obowiązkowych szczepień zabezpieczających przed chorobami zakaźnymi, które są szczególnie niebezpieczne ze względu na ryzyko epidemii. Zdaniem Sądu, ogólny interes społeczeństwa oraz interes indywidualny poszczególnych jednostek, które nie mogą zostać poddane szczepieniom ochronnym i z tego względu są szczególnie narażone na niebezpieczeństwo zachorowania bądź śmierci w przypadku epidemii choroby zakaźnej, do której powstania przyczynić mogą się jednostki, które pomimo braku przeciwskazań uchyliły się od obowiązku wykonania szczepień ochronnych, sprzeciwia się uznaniu, że te szczególnego rodzaju przymusowe zabiegi medyczne wykonywane w stosunku do osób, wobec których nie stwierdzono przeciwskazań do poddania się szczepieniom, naruszają art. 8 ust. 1 EKPCz.

Skarżący w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku zaskarżył ten wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy przy orzekaniu przez Sąd na mocy art. 134 P.p.s.a. w granicach sprawy, bez związania zarzutami skargi, istniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem prawa materialnego polegającym na błędnej wykładni przepisów;

2. art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi i art. 17 ust. 1 oraz ust. 2 tej ustawy oraz § 1 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż powołane przepisy są podstawą prawną umożliwiającą nałożenie przez organ obowiązku poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym według Programu Szczepień Ochronnych (wywodzenie obowiązków prawnych z poza katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego), jak i poprzez przyjęcie iż w sytuacji braku wykonania badania kwalifikacyjnego obowiązek wykonania szczepienia jest wykonalny,

3. art. 17 § 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń w zw. z § 3 pkt 1,2,3,5,9.11,12 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że przepisy te dają podstawę do przyjęcia, iż w przypadku dziecka skarżącego, które ukończyło 5 rok życia, upłynął termin do wykonania obowiązku szczepienia, w sytuacji gdy zgodnie z tymi przepisami, termin wykonania tegoż obowiązku upływa wraz z ukończeniem przez dziecko, 15 r. życia (gruźlica) 6 roku życia (haemophilus influenzae typu B) lub 19 roku życia .(wirusowe zapalenie wątroby typu B, błonica, tężec, krztusiec, Poliomyelitis);

4. art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń, poprzez ich błędną wykładnię i wyrażenie niewłaściwego poglądu, jakoby obowiązek wykonania badania kwalifikacyjnego wchodził w zakres obowiązku poddania szczepieniu, w sytuacji, gdy brzmienie powołanych przepisów nie pozwala na taką ich interpretację, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego poglądu Sądu o dopuszczalności egzekucji i wykonalności obowiązku szczepiennego mimo niewykonania badania kwalifikacyjnego,

5. art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2 , art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności polegające na utrzymaniu w mocy decyzji przymuszającej skarżącego do poddania dziecka zabiegowi nieokreślonemu przepisem prawa (przewidzianym w źródle prawa powszechnie obowiązującego) przy braku stworzenia sytemu odszkodowawczego i braku wiarygodnego rejestru niepożądanych odczynów poszczepiennych podlegającego nadzorowi sądowemu;

6. art. 119 § 1 u.p.e.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia nakładającego grzywnę pomimo naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 29 ust. 1 u.p.e.a. polegające na zaniechaniu badania przez organ egzekucyjny dopuszczalności egzekucji administracyjnej, jak i właściwości organów (wydanie postanowienia przymuszającego pomimo nieistnienia obowiązku w dniu jego wydania).

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, a także dopuszczenie dowodów z załączonych do skargi kasacyjnej dokumentów (wyników badań laboratoryjnych szczepionki Infanrix Hexa oraz wyników badań brytyjskich naukowców dotyczących aluminium w tkankach mózgowych).

Skarżący kasacyjnie jednocześnie wystąpił z wnioskiem o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2, art. 17 ust. 1, ust. 10 pkt 1 i 2 oraz ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z art. 2, art. 30, art. 31 ust. 1-3 oraz art. 68 ust. 1-3 i art. 87 ust. 1 Konstytucji, ewentualnie zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości UE o wykładnię art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Konsekwencją powyższego był jego wniosek o zawieszenie niniejszego postępowania sądowego do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny lub Trybunał Sprawiedliwości UE.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zwrócił uwagę, że szczepienia są zabiegami profilaktycznymi, ale mogącymi powodować i powodującymi uszczerbek na zdrowiu. Stwierdził, iż obecnie obowiązujące przepisy (bez nadzoru sądowego nad rejestrem NOP, bez systemu odszkodowawczego) naruszają wyartykułowaną w Konstytucji zasadę adekwatności i celowości w zakresie ograniczenia praw obywatelskich, a to prawa do prywatności, prawa do wolności wyboru sposobu leczenia, profilaktyki zdrowotnej.

Skarżący uważa, że podanie tych szczepionek stanowi realne zagrożenie dla zdrowia dziecka czy też członków rodziny jeżeli, którekolwiek z nich cierpi na wrodzone zaburzenia odporności. Podanie szczepionki w tej sytuacji oznacza realne ryzyko wystąpienia gruźlicy poszczepiennej.

Końcowo skarżący wskazał na brak podstawy prawnej do poddania dziecka szczepieniom określonym w dokumencie nie mieszczącym się w katalogu źródeł prawa wymienionym w art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na ww. skargę kasacyjną Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm., dalej ustawa COVID-19).

Zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a., zdanie drugie, uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez T. M. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm.) organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

Zobowiązany w postępowaniu egzekucyjnym ma prawo wniesienia zarzutów, stosownie do art. 33-35 ww. ustawy. Zarzut w postępowaniu egzekucyjnym stanowi swoisty środek zaskarżenia, spełniający podobną rolę jak odwołanie w postępowaniu administracyjnym, posiada jednak pewne odrębności. Zobowiązany, wnosząc zarzut, kwestionuje możliwość prowadzenia egzekucji, podważając prawidłowość tytułu wykonawczego.

W rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajdują przepisy powołanej ustawy w brzmieniu właściwym na dzień wydania kwestionowanego postanowienia, tj. 13 maja 2019 r., czyli sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2019 r., poz. 2070, która weszła w życie 30 lipca 2020 r. Stosownie do art. 33 § 1 ustawy w tym brzmieniu, podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej mogą być enumeratywnie wymienione w pkt 1-10 przyczyny, w tym nieistnienie obowiązku (pkt 1), brak wymagalności obowiązku (pkt 2), niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym (pkt 5), brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia (pkt 7), zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (pkt 8) czy prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny (pkt 9). Zgodnie z art. 34 § 5 ustawy na postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów służy zobowiązanemu oraz wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym zażalenie.

W przypadku nałożenia grzywny w celu przymuszenia – jak to ma miejsce w niniejszej sprawie – zobowiązanemu służy zarówno prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34), jak i prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny (art. 122 § 3). Skarżący kasacyjnie skorzystał z obu ww. możliwości zaskarżenia aktów wydanych w postępowaniu egzekucyjnym.

Orzekający w niniejszej sprawie NSA podziela stanowisko wyrażone zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie, zgodnie z którym w zażaleniu na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nie jest dopuszczalne powoływanie okoliczności wskazanych w art. 33 ww. ustawy, gdyż zażalenie takie byłoby w istocie rzeczy zarzutem. Środki prawne w postępowaniu egzekucyjnym w administracji powinny zostać oparte na zasadzie wyłączności rozumianej w ten sposób, że jednego rodzaju przesłanka powinna umożliwiać określonemu podmiotowi wniesienie jednego rodzaju środka prawnego (por. J. Radwanowicz-Wanczewska [w:] G. Łaszczyca (red.), A. Matan (red.), System Prawa Administracyjnego Procesowego, t. III, cz. 2, Warszawa 2020, s. 317; R. Hauser, W. Piątek [w:] R. Hauser (red.), A. Skoczylas (red.), Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. 9, s. 265, a także wyroki NSA z: 30 maja 2022 r., II OSK 3310/19, 28 stycznia 2020 r., II OSK 715/18, 17 października 2017 r., II OSK 2394/16.

Wobec powyższego za oczywiście niezasadne uznać należało zarzuty skargi kasacyjnej, albowiem dotyczą one jedynie kwestii istnienia obowiązku poddania dziecka szczepieniu ochronnemu (w tym istnienia podstawy prawnej tego obowiązku), wykonalności tego obowiązku (m. in. wobec braku wykonania badania kwalifikacyjnego), wymagalności obowiązku (upływu terminu jego wykonania) czy właściwości organów. Powyższe okoliczności, wymienione w art. 33 § 1 pkt 1, 2, 5 i 9 ww. ustawy, były przedmiotem zarzutów podniesionych przez skarżącego w toku postępowania egzekucyjnego. W tym zakresie toczyło się odrębne postępowanie przed organami, które oddaliły zgłoszone zarzuty. Skarżący nie wystąpił do sądu o zbadanie legalności postanowienia Wojewody Kujawsko – Pomorskiego w sprawie oddalenia zgłoszonych zarzutów.

W niniejszej sprawie natomiast badaniu podlega jedynie legalność wydania postanowienia o nałożenia grzywny, w tym wystąpienie przesłanek do jej nałożenia (wynikających m.in. z art. 119 ustawy, w którym wymieniono przypadki, w których nakłada się grzywnę) oraz sposobu ustalenia jej wysokości (art. 121) – por. wyrok NSA z 11 maja 2021 r., II OSK 2328/18. Nie mają znaczenia dla dokonania oceny legalności zastosowania ww. przepisów podnoszone przez skarżącego zarzuty, które koncentrują się na obowiązku szczepienia, jego istnieniu i podstawie prawnej.

Zdaniem NSA, chybiony jest również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 119 § 1 u.p.e.a. Słusznie Sąd I instancji uznał, że postanowienie o nałożeniu na skarżącego grzywny w celu przymuszenia było zgodne z prawem bowiem skarżący uchylał się od wykonania obowiązku szczepienia dziecka.

W ramach kontroli sądowej tego rozstrzygnięcia ocenie nie podlega sama dopuszczalność egzekucji administracyjnej oraz właściwość organu egzekucyjnego. Tego rodzaju kwestie nie mogły zostać podniesione przez zobowiązanego na etapie zastosowania konkretnego środka egzekucyjnego (nałożenia grzywny), lecz zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zestawienie zatem naruszenia art. 119 § 1 z art. 29 § 1 u.p.e.a. powoduje, że jest to zarzut niezasadny.

Odnosząc się do wniosku skarżącego kasacyjnie o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym określonym w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wniosek ten nie ma podstaw albowiem nie dotyczy niniejszej sprawy, zakwestionowano w nim sam obowiązek szczepienia (a nie legalność decyzji o nałożeniu grzywny).

Nie znaleziono też podstaw do wystąpienia do Trybunału Sprawiedliwości UE o wykładnię art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, albowiem TSUE zajmuje się wyłącznie wykładnią aktów prawa unijnego, natomiast Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie jest formalnie częścią unijnego porządku prawnego. UE nie przystąpiła do tej Konwencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał również za zasadne dopuszczenia dowodu ze wskazanych w skardze kasacyjnej wyników badań laboratoryjnych, w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a., ponieważ wykraczają one poza zakres przedmiotowy niniejszej sprawy.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji postąpił słusznie oddalając skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. Nie zachodziły podstawy aby zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Wydane w sprawie postanowienie o nałożeniu grzywny w pełni odpowiadało prawu. Wobec tego zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. okazał się nieskuteczny. Zarzut naruszenia tego przepisu może być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 26 listopada 2015 r., I OSK 528/14, wyrok NSA z 30 października 2015 r., II OSK 485/14). Sytuacja taka nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Wbrew stanowisku skarżącego nałożony obowiązek nie był niewykonalny ani w dniu wydania postanowienia, ani tym bardziej niewykonalność nie miała charakteru stałego. Jak już wcześniej wskazano podważenie wykonalności obowiązku może nastąpić tylko w trybie określonym przepisami prawa.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ustawy COVID-19, orzekł jak w sentencji.