Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1992/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 63 ust. 12, art. 13, art. 36
journal: Dz.U. 2021 poz 1082
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: asystent sędziego Dominika Daśko po rozpoznaniu w dniu 27 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Gminy T. i B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 11/22 w sprawie ze skarg Gminy T. i B. B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z dnia 4 listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności aktu porozumienia dotyczącego umowy o pracę z dnia [...] sierpnia 2021 r. zawartego pomiędzy Gminą T. a B. B. oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 22 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 11/22, oddalił skargi Gminy T. i B. B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z dnia 4 listopada 2021 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności aktu porozumienia dotyczącego umowy o pracę z dnia [...] sierpnia 2021 r.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji w dniu [...] sierpnia 2021 r. Gmina T., reprezentowana przez sekretarza gminy, zawarła z B. B. porozumienie dotyczące umowy o pracę, na mocy którego ustalono, że B. B., będąca nauczycielem Szkoły Podstawowej im. [...] w T. - dalej: "SP", obejmuje stanowisko dyrektora tej szkoły na okres do dnia 31 sierpnia 2026 r., oraz że pozostałe warunki umowy o pracę pozostają bez zmian.

Sekretarz gminy poinformował Wojewodę Podlaskiego, że na podstawie porozumień dotyczących umowy o pracę zawartych w dniach: [...] sierpnia 2021 r. i [...] września 2021 r., funkcję dyrektora SP w okresie od dnia 1 września 2021 r. do 31 sierpnia 2026 r. będzie pełniła B. B. W załączeniu Wojewodzie przekazano kserokopie ww. porozumień. Sekretarz gminy wyjaśnił okoliczności wyboru dyrektora SP oraz przedstawił stanowisko dotyczące charakteru porozumienia organu prowadzącego szkołę i organu nadzoru pedagogicznego, o którym mowa w art. 63 ust. 12 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (tekst jedn. Dz. U. 2021, poz. 1082 ze zm.) – dalej: "ustawa Prawo oświatowe" oraz zaprezentował uzasadnienie wyboru B. B. do pełnienia ww. funkcji.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 4 listopada 2021 r. nr [...] Wojewoda stwierdził nieważność aktu porozumienia dotyczącego umowy o pracę z dnia [...] sierpnia 2021 r. zawartego między Gminą T. a B. B. W uzasadnieniu wskazał, że porozumienie zawarte pomiędzy Gminą T. a B. B., zostało podjęte z naruszeniem art. 63 ust. 12 ustawy Prawo oświatowe.

Gmina T. i B. B. wniosły do sądu administracyjnego skargi na oba ww. rozstrzygnięcia nadzorcze.

W odpowiedziach na skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesione skargi za pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Sąd meriti podzielił pogląd Wojewody, że powierzenie stanowiska dyrektora szkoły powinno nastąpić w formie zarządzenia wójta oraz, że powierzenie tego stanowiska z pominięciem tej formy i nienazwanie tego aktu zarządzeniem, nie ma prawnego znaczenia dla objęcia go ingerencją nadzorczą wojewody, skoro akt ten ma charakter normatywny. W tego typu sprawach mamy bowiem do czynienia z aktem o podwójnym charakterze, wywołującym skutki zarówno w sferze prawa pracy, jak również w sferze publicznoprawnej. Podwójny charakter aktu powołania na stanowisko dyrektora placówki samorządowej przesądza o jego podleganiu nadzorowi w trybie u.s.g. Tym samym, wbrew twierdzeniom obu skarg, porozumienie zawarte pomiędzy Gminą T. a B. B. posiada znamiona zarządzenia, czyli aktu o charakterze władczym i rozstrzygającym, a więc takiego aktu, który podlega nadzorowi wojewody.

Odnosząc się natomiast do zachowania terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego Sąd Wojewódzki podkreślił, że zgodnie z art. 91 ust. 1 zd.2 u.s.g., o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Powyższy przepis wiąże bieg 30-dniowego terminu do stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności zarządzenia z faktem doręczenia organowi nadzoru zarządzenia. Stąd w ocenie Sądu pierwszej instancji nie do zaakceptowania jest stanowisko, że tylko takie doręczenie zarządzenia, które jest wynikiem wezwania opartego na art. 88 u.s.g. wywołuje skutek w postaci rozpoczęcia terminu do skorzystania przez organ nadzoru z jego kompetencji nadzorczych. Jeżeli bowiem organ nadzoru dysponuje oryginałem zarządzenia, to wzywanie o jego przedłożenie nie jest niezbędne do wykonywania kompetencji nadzorczych. Z tą ostatnią sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie. Jak wynika bowiem z akt sprawy, informację o kwestionowanym porozumieniu, Wojewoda powziął ze skierowanej do niego korespondencji w dniu 6 września 2021 r. - otrzymał w tym dniu kserokopię ww. porozumienia. Pismo w tej sprawie skierowane zostało jako jeden z załączników będących kopiami różnych dokumentów załączonych do wyjaśnień Gminy adresowanych do Wojewody, a dotyczących sytuacji w szkole. Takie doręczenie organowi nadzoru zarządzenia, nie czyni jednak zdaniem Sądu meriti zadość wymaganiom art. 91 ust. 1 zd. 2 u.s.g. Skutek w postaci upływu terminu do stwierdzenia nieważności aktu przez organ nadzoru powiązany jest z datą faktycznego doręczenia tego aktu, a nie z datą powzięcia przez organ nadzoru informacji o jego treści. Słusznie zatem twierdzi Wojewoda, że termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego nie zaczął biec od 6 września 2021 r. - doręczone porozumienie było bowiem kserokopią nie poświadczoną za zgodność z oryginałem. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że kserokopia potwierdzona za zgodność z oryginałem - na wniosek organu nadzoru - wpłynęła dopiero w dniu 8 października 2021 r. W tej sytuacji określony w art. 91 ust. 1 u.s.g. 30-dniowy termin do stwierdzenia przez organ nadzoru we własnym zakresie nieważności aktu zaczął swój bieg od dnia wpływu do organu poświadczonego za zgodność z oryginałem dokumentu. W tym stanie rzeczy Sąd Wojewódzki uznał, że wydane w dniu 4 listopada 2021 r. rozstrzygnięcie nadzorcze zachowywało termin, o którym mowa wyżej.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Sąd pierwszej instancji wskazał, że w omawianym stanie prawnym mamy do czynienia z dwoma formami współdziałania organów, a mianowicie koniecznością zasięgnięcia opinii oraz uzyskaniem porozumienia. Oba te warunki muszą zaistnieć łącznie. W kontrolowanej sprawie niesporne jest, że w wyniku przeprowadzonego konkursu nie wyłoniono żadnego kandydata na stanowisko dyrektora wspomnianej szkoły. Wobec powyższego organ prowadzący szkołę, tj. Wójt Gminy T. był umocowany do powierzenia stanowiska dyrektora szkoły kandydatowi ustalonemu w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny, tj. z Podlaskim Kuratorem Oświaty, po zasięgnięciu opinii rady szkoły i rady pedagogicznej. W omawianym czasie w placówce nie istniała rada szkoły. Właściwym było zatem zasięgnięcie przez Wójta jedynie opinii rady pedagogicznej, co do kandydata oraz uzyskanie porozumienia w tej materii z organem sprawującym nadzór pedagogiczny.

W odniesieniu do pierwszego wymogu Sąd meriti wskazał, że Wójt zasięgnął opinii rady pedagogicznej placówki. Organ ten wyraził swoją opinię co do kandydatury wskazanej przez wójta. Opinia była wprawdzie negatywna, jednak z perspektywy dochowania wymogów art. 63 ust. 12 ustawy Prawo oświatowe pozostaje to bez znaczenia. Wymóg został spełniony.

W kwestii kolejnego warunku stawianego przez art. 63 ust. 12 ustawy Prawo oświatowe, tj. powierzenia stanowiska dyrektora szkoły w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny, Sąd Wojewódzki stwierdził, że wymóg ten nie został spełniony. Wojewoda prawidłowo stwierdził, że do dnia wydania zakwestionowanego aktu powierzenia stanowiska dyrektora szkoły, nie doszło do uzgodnienia wskazywanej przez wójta kandydatury. Sąd powyższe stanowisko w pełni podzielił.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego oceniając, czy kandydat został ustalony: "w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny", co stanowi istotę sporu w niniejszej sprawie, Wojewoda prawidłowo uznał o konieczności dokonania wykładni sformułowania "w porozumieniu". Sąd Wojewódzki podobnie jak organ nadzoru stanął na stanowisku, że współdziałanie, którego istotą jest wyrażenie opinii, zbliżone jest do konsultacji, czy też doradztwa. Odmienną zaś formą współdziałania organów administracji publicznej, która niewątpliwie ma miejsce w konkretnym przypadku są działania określone w przepisach prawnych jako podjęte "w porozumieniu" czy "w uzgodnieniu". Zdaniem Sądu pierwszej instancji powyższe zwroty zarówno w języku potocznym jak i prawniczym są w swej treści bardziej stanowcze i jednoznaczne, niż "opiniowanie", zakładają bowiem jednolitość stanowiska i zgodność poglądów zainteresowanych podmiotów w danej sprawie. W kontekście powyższych uwag, przyjąć należy, że powierzenie stanowiska dyrektora na podstawie art. 63 ust. 12 ustawy Prawo oświatowe może dotyczyć osoby, co do której organ prowadzący szkołę, jak i organ sprawujący nadzór pedagogiczny osiągnęli jednomyślność, zgodność stanowisk.

Jak wskazał Sąd Wojewódzki w kontrolowanej sprawie Wójt Gminy T. i Podlaski Kurator Oświaty nie osiągnęli takiego stanu. Jak wynika z akt sprawy w dniu 22 lipca 2021 r. Wójt zwrócił się na podstawie art. 63 ust. 12 ustawy Prawo oświatowe o porozumienie w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły B. B. Pismem z dnia 26 lipca 2021 r. wobec stwierdzonych braków formalnych, PKO wezwał Wójta o uzupełnienie dokumentacji. Dokumentacja została uzupełniona pismami w dniach 28 i 29 lipca 2021 r., w których dołączono opinię rady pedagogicznej oraz wskazano okres, na który organ prowadzący zamierza powierzyć stanowisko szkoły ww. kandydatce, tj. okres 5 lat - od 1 września 2021 r. do 31 sierpnia 2026 r. W odpowiedzi Kurator Oświaty zaproponował powierzenie stanowiska ww. na okres jednego roku. Powyższe uzasadniał, tym że B. B. nie wygrała konkursu oraz tym, że rada pedagogiczna wyraziła negatywną opinię w sprawie powierzenia jej stanowiska na okres 5 lat. W następstwie powyższego, Wójt zwrócił się do Kuratora Oświaty o weryfikację stanowiska w przedmiocie ww. porozumienia, utrzymując swoją propozycję powierzenia stanowiska dyrektora szkoły przedstawionej kandydatce na okres 5 lat. Kurator Oświaty w piśmie z dnia 20 sierpnia 2021 r. poinformował, że podtrzymuje swoje stanowisko. Z akt sprawy wynika również, że Wójt oraz Sekretarz Gminy T. w dniach 3 sierpnia 2021 r. i 16 sierpnia 2021 r. spotkali się z Wicekuratorem Oświaty celem uzgodnienia stanowiska. Sporządzone na tą okoliczność notatki służbowe nie potwierdzają zmiany stanowiska kuratora.

Dodatkowo Sąd Wojewódzki podzielił pogląd Wojewody, że przepis art. 33 ust. 4 u.s.g. nie jest podstawą prawną do powierzenia sekretarzowi gminy uprawnień do de facto podejmowania czynności noszących znamiona zarządzeń, w tym przypadku w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły, które to zadanie ustawodawca przekazał organowi wykonawczemu.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. 2022 r., poz. 329, ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", oddalił skargę.

Tożsame pod względem podniesionych zarzutów skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli Gmina T. i B. B. W skargach kasacyjnych zaskarżono wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucając naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 90 w związku z art. 91 ust. 1 w związku z art. 93 ust 1 u.s.g. przez błędne przyjęcie, że rozstrzygnięcia nadzorcze mogą zostać podjęte w terminie 30 dni od dnia przedstawienia aktu przez organ samorządu gminy w formie oryginału lub kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem, a nie od doręczenia tzw. nieformalnego to jest doręczenia zwykłej kopii;

2) art. 90 w związku z art. 93 ust. 1 i art. 101 ust. 1 u.s.g. przez błędne przyjęcie, że porozumienia dotyczące umowy o pracę z dnia [...] sierpnia 2021 r. i z dnia [...] września 2021 r. jest aktem władczym podlegającym rozstrzygnięciom nadzorczym Wojewody Podlaskiego jako zarządzenia Wójta T.;

3) art. 33 ust. 2 i ust 4 u.s.g., przez błędne przyjęcie, że wójt nie mógł udzielić upoważnienie zastępcy wójta/sekretarzowi upoważnienie do prowadzenie określonych spraw gminy, w swoim imieniu oraz do wydawania decyzji administracyjnych, w swoim imieniu.

4) art. 63 ust. 12 ustawy Prawo oświatowe przez błędne przyjęcie, że ustawowe pojęcie powołanie dyrektora szkoły za porozumieniem organu nadzoru pedagogicznego jest jednoznaczne z uzyskaniem zgody, podczas gdy z wykładni systemowej i celowościowej wynika uprawnienie organu nadzoru pedagogicznego jedynie do weryfikacji kandydata na stanowisko dyrektora szkoły zakresie spełniania warunków formalno-prawnych, czy też uwag, co do kompetencji kandydata.

5) art. 13 i art. 36 ustawy Prawo oświatowe przez błędne przyjęcie, że nie doszło do czynności uzgadniających kandydaturę na dyrektora Szkoły Podstawowej w T. z organem nadzoru pedagogicznego - Podlaskim Kuratorem Oświaty, pomijając wymianę pism, niezbędnych danych, dokumentów i wymaganych informacji oraz wydania bardzo dobrej oceny pracy kandydata.

II. przepisów postępowania mające istotny pływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 7, art. 7a, art. 8 K.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, że pomiędzy organem prowadzącym - Wójtem T. a organem nadzoru pedagogicznego - Podlaskim Kuratorem Oświaty nie doszło do czynności uzgadniających kandydata na powierzenie funkcji dyrektora Szkoły Podstawowej w T.;

2) art. 77 § 1, 80 K.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, że pomiędzy organem prowadzącym - Wójtem T., a organem nadzoru pedagogicznego - Podlaskim Kuratorem Oświaty nie doszło do czynności uzgadniających kandydata na powierzenie funkcji dyrektora Szkoły Podstawowej w T.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania sądowego oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Nadto w skardze kasacyjnej B. B., w razie nieuwzględnienia wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skarg kasacyjnych powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które miało mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni zostały powiązane z zarzutami naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię i podniesione jako konsekwencja naruszenia prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej i opartego na jej podstawie wniosku, że wydane rozstrzygnięcie nadzorcze było sprzeczne z prawem, gdyż zakwestionowane porozumienie nie naruszało prawa.

Nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 90 w związku z art. 93 ust. 1 i art. 101 ust. 1 u.s.g. przez błędne przyjęcie, że porozumienie dotyczące umowy o pracę jest aktem władczym podlegającym rozstrzygnięciom nadzorczym Wojewody.

Należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że powierzenie stanowiska dyrektora szkoły powinno nastąpić w formie zarządzenia wójta oraz, że powierzenie tego stanowiska z pominięciem tej formy i nienazwanie tego aktu zarządzeniem, nie ma prawnego znaczenia dla objęcia go ingerencją nadzorczą wojewody, skoro akt ten ma charakter normatywny. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. OPS 6/96 (ONSA 1997 r. nr 2, poz. 48) uznał, że akt odwołania, podobnie jak powierzenia stanowiska dyrektora szkoły traktować należy jako władczą wypowiedź organu administracji w sprawie należącej do jego zadań publicznych. Akty te winny być postrzegane jako akty administracyjne, które dodatkowo wywołują prawne skutki w sferze regulowanej prawem pracy. Jednakże sam fakt, że akt administracyjny wywiera skutki w sferze prawa pracy, z tego powodu nie przestaje być aktem administracyjnym, podlegającym zatem kontroli pod względem zgodności z prawem. Akt powołania (powierzenia) stanowiska dyrektora szkoły, powinien spełniać wymogi wynikające z przepisów publicznoprawnych dotyczących odpowiednio powołania albo odwołania dyrektora; jest bowiem formą realizacji zadań publicznoprawnych jednostki samorządu terytorialnego (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. I OSK 2641/12, LEX nr 1356992). Powołanie dyrektora szkoły, czy powierzenie tej funkcji jest sprawą z zakresu administracji publicznej ze wszystkimi tego konsekwencjami, łącznie z ingerencją nadzorczą wojewody.

Należy też zwrócić uwagę, że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02 (OTK-A 2003, nr 9, poz. 100), orzekając o zgodności z Konstytucją art. 91 ust. 1 zdanie 2 u.s.g. Trybunał opowiedział się za szerokimi uprawnieniami wojewody, który po dokonaniu analizy sprawy może w ciągu 30 dni od doręczenia orzec o nieważności każdej uchwały, którą uzna za sprzeczną z prawem (dotyczy to także zarządzeń podjętych przez organ gminy; Z. Niewiadomski w: red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, C.H. Beck 2011, s. 818-819, nb 12, 13). W wyroku tym Trybunał odnosząc się do wątpliwości dotyczących zakresu nadzoru nad działalnością samorządu gminnego w sprawie mającej charakter sprawy z zakresu prawa pracy (zmiana wynagrodzenia) stwierdził, że jeśli wola organu gminy otrzymała formę prawną aktu władczego opartego na przepisach prawa administracyjnego, to niezależnie od charakteru kształtowanych stosunków prawnych i ich skutków, akt ten podlega nadzorowi administracyjnemu. Nadzór ten służy badaniu aktów jednostek samorządu terytorialnego jako aktów administracji, w celu zapewnienia zgodności z prawem, w interesie zarówno państwa, jak i osób zainteresowanych.

Pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 90 w związku z art. 91 ust. 1 w związku z art. 93 ust 1 u.s.g. błędnego przyjęcia, że rozstrzygnięcia nadzorcze mogą zostać podjęte w terminie 30 dni od dnia przekazania aktu przez organ samorządu gminy w formie oryginału lub kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem, a nie od doręczenia tzw. nieformalnego to jest doręczenia zwykłej kopii.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Na tle tego przepisu w związku z art. 90 u.s.g. powstała wątpliwość, czy nadzorowi podlegają również zarządzenia, które nie ustanawiają przepisów porządkowych, gdyż w świetle art. 90 ust. 1 u.s.g. wójt ma obowiązek przedkładać wojewodzie tylko uchwały rady gminy, a nie zarządzenia wójta, poza tymi, które ustanawiają przepisy porządkowe. W piśmiennictwie podkreśla się jednak, że art. 88 u.s.g., zgodnie, z którym organy nadzoru mają prawo żądania informacji i danych dotyczących organizacji i funkcjonowania gminy, niezbędnych do wykonywania przysługujących im uprawnień nadzorczych, stanowi podstawę do zażądania przez wojewodę od wójta doręczenia mu swoich zarządzeń, w celu zbadania, czy występują przesłanki do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia ich nieważności (zob. P. Chmielnicki, Przepisy o nadzorze nad działalnością gminną po nowelizacji, ST 2003, nr 5).

Zgodnie z przyjętym stanowiskiem sądów administracyjnych, każde zarządzenie wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) podlega nadzorowi, nie tylko zarządzenie ustanawiające przepisy porządkowe. W kwestii kategorii zarządzeń burmistrza podlegających nadzorowi wojewody wypowiedział się niejednokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku z dnia 13 czerwca 2005 r. sygn. akt I OSK 69/05 (LEX nr 186661) stwierdził, że nadzór wojewody obejmuje zarówno akty o charakterze powszechnie obowiązującym i wewnętrznym, jak i akty nienormatywne. W wyroku tym wskazano, że nie istnieje żaden powód, aby rozróżniać zarządzenia w znaczeniu materialnym oraz takie, które takiego charakteru prawnego nie posiadają. Okoliczność, że zarządzenie to ma charakter aktu wewnętrznego, nie odbiera organom nadzoru prawa do orzekania o nieważności takiego aktu. Podobne stanowisko wyraził NSA w wyroku z dnia 17 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 249/06, (LEX nr 236479), w którym wskazał, że brak jest podstaw prawnych do uznania za prawidłową tezy o wyłączeniu zarządzeń organu wykonawczego gminy, innych niż wyraźnie wskazane w u.s.g., z zakresu kompetencji nadzorczych wojewody, nawet gdyby miały charakter aktów kierownictwa wewnętrznego. W kolejnym zaś orzeczeniu wskazano, iż z treści art. 90 i 91 u.s.g. nie można wywieść, że zarządzenia wójta (burmistrza), poza porządkowymi, nie podlegają nadzorowi (wyrok NSA z dnia 16 września 2003 r., sygn. II SA/Wr 854/03, OSS 2004/2/43). Należy ponadto zauważyć, że zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego pojęcie działalności gminnej należy rozumieć szeroko. W uchwale z dnia 27 września 1994 r., W 10/93, (OTK ZU 1994/2/46) Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że jedną z najistotniejszych gwarancji wykonywania przez samorząd terytorialny zadań publicznych na podstawie przepisów prawa jest konstytucyjna instytucja nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego.

Mając powyższe na uwadze przyjąć trzeba, że każde zarządzenie wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) podlega nadzorowi. Zakres rozstrzygnięcia nadzorczego nie ogranicza się tylko do tych zarządzeń, które podlegają obowiązkowi przedstawienia w myśl art. 90 u.s.g., ale dotyczy wszystkich zarządzeń wójta. Natomiast ingerencja nadzorcza wobec aktu nienazwanego "zarządzeniem" jest dopuszczalna tylko w tych wypadkach, gdy akt taki jest aktem o charakterze normatywnym.

Tym samym, wbrew twierdzeniom obu skarg kasacyjnych, porozumienie zawarte pomiędzy Gminą T. a B. B. posiada znamiona zarządzenia, czyli aktu o charakterze władczym i rozstrzygającym.

Wbrew stanowisku skarżących kasacyjnie Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił terminowość wydania przez Wojewodę zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Ocena ta jest związana bezpośrednio ze sposobem doręczenia zarządzenia (porozumienia), które to doręczenie dokonane w sposób faktyczny, aby można było uznać za prawnie skuteczne, powinno odpowiadać prawnym wymogom. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zd.2 u.s.g., o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Powyższy przepis wiąże bieg 30-dniowego terminu do stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności zarządzenia z faktem doręczenia organowi nadzoru zarządzenia. Zasadniczo to przepis art. 88 u.s.g. stanowi podstawę do wykonywania czynności nadzorczych Wojewody. W niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki trafnie zauważył, że nie tylko takie doręczenie zarządzenia, które jest wynikiem wezwania opartego na art. 88 u.s.g. wywołuje skutek w postaci rozpoczęcia terminu do skorzystania przez organ nadzoru z jego kompetencji nadzorczych. Jeżeli bowiem organ nadzoru dysponuje oryginałem zarządzenia, to wzywanie o jego przedłożenie nie jest niezbędne do wykonywania kompetencji nadzorczych. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w mniejszej sprawie. Jak wynika bowiem z akt sprawy, w dniu 6 września 2021 r. Wojewoda otrzymał kserokopię ww. porozumienia. W świetle powyższych uwag takie doręczenie organowi nadzoru zarządzenia, nie czyni zadość wymaganiom art. 91 ust. 1 zd. 2 u.s.g. Skutek w postaci upływu terminu do stwierdzenia nieważności aktu przez organ nadzoru powiązany jest z datą faktycznego doręczenia tego aktu, a nie z datą powzięcia przez organ nadzoru informacji o jego treści. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że kserokopia potwierdzona za zgodność z oryginałem - na wniosek organu nadzoru - wpłynęła w dniu 8 października 2021 r. W tej sytuacji określony w art. 91 ust. 1 u.s.g. 30-dniowy termin do stwierdzenia przez organ nadzoru we własnym zakresie nieważności aktu zaczął swój bieg od dnia wpływu do organu poświadczonego za zgodność z oryginałem dokumentu.

Nie może podważyć legalności zaskarżonego wyroku zarzut skargi naruszenia art. 63 ust. 12 ustawy Prawo oświatowe przez błędne przyjęcie, że ustawowe pojęcie powołanie dyrektora szkoły za porozumieniem organu nadzoru pedagogicznego, jest jednoznaczne z uzyskaniem jego zgody. Zgodnie z przepisem art. 63 ust. 12 ustawy Prawo oświatowe, jeżeli do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, organ prowadzący powierza to stanowisko ustalonemu, w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny, kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej. Ustawodawca przyjął, że wyjątek w procedurze powołania dyrektora szkoły może zaistnieć tylko i wyłącznie w przypadku, gdy do konkursu nie zgłosił się żaden kandydat, albo gdy w wyniku konkursu go nie wyłoniono. Dodatkowo powierzenie stanowiska w tym trybie obarczone zostało spełnieniem określonych warunków. Powierzenie może być dokonane dopiero po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej oraz po porozumieniu się w kwestii kandydata z organem sprawującym nadzór pedagogiczny. W omawianym stanie prawnym mamy zatem do czynienia z dwoma formami współdziałania organów, a mianowicie koniecznością zasięgnięcia opinii oraz uzyskaniem porozumienia. Oba te warunki muszą zaistnieć łącznie.

Powierzenie stanowiska dyrektora szkoły stanowi władczą kompetencję organu gminy wykonywaną w ramach zadania publicznego powierzonego przez ustawodawcę do realizacji przez samorząd gminy. Kurator oświaty jako organ administracji rządowej został wyposażony w kompetencję do wyrażenia stanowiska, co do tak zgłoszonej kandydatury. Współdziałanie obu tych organów ustawodawca nazwał mianem "porozumienia". Oznacza to, że musi być zgoda obu organów na treść projektu zarządzenia powierzającego konkretnej osobie stanowisko dyrektora szkoły. "Skoro organem powierzającym jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), to ten organ przedstawia kuratorowi oświaty propozycję powierzenia ww. stanowiska konkretnej osobie i na taką treść kurator oświaty może, ale nie musi wyrażać zgody. W ten sposób ustawodawca uzależnił powierzenie tego stanowiska od uzgodnienia z kuratorem oświaty. Okoliczność, że ustawodawca posłużył się określeniem "w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny", stanowi synonim wyrażenia "za zgodą" lub w "w uzgodnieniu"." (K. Bandarzewski, Wybór dyrektora gminnej szkoły podstawowej w trybie pozakonkursowym, "Przegląd Prawa Publicznego" 2021 r., nr 6, s. 84).

Wbrew stanowisku skarżących kasacyjnie należy podzielić ocenę zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w przedmiotowej sprawie wymóg ten nie został spełniony. Wojewoda prawidłowo stwierdził, że do dnia wydania zakwestionowanego aktu powierzenia stanowiska dyrektora szkoły nie doszło do uzgodnienia wskazywanej przez wójta kandydatury. Analiza materiału aktowego prowadzi do wniosku, że akt powierzenia stanowiska dyrektora szkoły został wydany bez uzyskania porozumienia z organem sprawującym nadzór pedagogiczny. Trafnie uznał Sąd Wojewódzki, że wydając ten akt, Wójt dopuścił się istotnego naruszenia art. 63 ust. 12 ustawy Prawo oświatowe, co uzasadniało stwierdzenie jego nieważności na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g.

Kolejnym wymogiem w procedurze wyłaniania kandydata na stanowisko dyrektora jest zasięgnięcie – przez organ prowadzący szkołę – opinii rady pedagogicznej szkoły i rady szkoły o kandydacie zaproponowanym na stanowisko dyrektora szkoły. "Brak zasięgnięcia takich opinii stanowi istotną wadę uniemożliwiającą powołanie dyrektora szkoły w tym trybie. Jednoznacznie negatywna treść opinii rady pedagogicznej i rady szkoły może spowodować zmianę dotychczasowej kandydatury przez organ prowadzący, jednakże to sam organ prowadzący szkołę decyduje, czy uznać stanowisko zawarte w opinii za wiążące, mając w szczególności na uwadze argumentację zawartą w uchwałach opiniujących negatywnie kandydata. Wójt powinien zdecydować, czy danej osobie powierzyć stanowisko dyrektora, czy też na nowo wszcząć postępowanie i zaproponować innego kandydata. Taki kolejny kandydat musi także uzyskać akceptację (zgodę) kuratora oświaty oraz co do tej osoby także opinie wyrażają rada pedagogiczna i rada szkoły" (K. Bandarzewski, Wybór dyrektora gminnej szkoły podstawowej w trybie pozakonkursowym, op. cit., s. 86.)

Sąd Wojewódzki trafnie zauważył, że w omawianym czasie w szkole nie istniała rada szkoły. Właściwym było zatem zasięgnięcie jedynie opinii rady pedagogicznej, co do kandydata oraz uzyskanie porozumienia w tej materii z organem sprawującym nadzór pedagogiczny. W odniesieniu do pierwszego wymogu wskazać należy, że Wójt zasięgnął opinii rady pedagogicznej placówki. Organ ten wyraził swoją opinię, co do kandydatury wskazanej przez wójta. Opinia była wprawdzie negatywna, jednak z perspektywy dochowania wymogów formalnych przewidzianych w art. 63 ust. 12 ustawy Prawo oświatowe, pozostaje to bez znaczenia. Wymóg został spełniony. Zaznaczyć przy tym trzeba, że w postępowaniu nadzorczym przedmiotem kontroli jest wyłącznie badanie legalności (zgodności z prawem) aktu, w tym przypadku zgodności aktu powierzenia stanowiska dyrektora szkoły. Organ nadzoru nie ocenia natomiast w tym postępowaniu kwalifikacji kandydata na stanowisko dyrektora szkoły, ani powodów nie osiągnięcia porozumienia pomiędzy stronami.

Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 13 i art. 36 ustawy Prawo oświatowe przez błędną jego wykładnię, gdyż Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni tych przepisów, a więc nie mógł ich naruszyć.

Należy natomiast zgodzić się ze skarżącymi kasacyjnie, że brak jest podstaw do zawężającej wykładni art. 33 ust. 4 u.s.g. poprzez ograniczenie możliwości upoważnienia sekretarza gminy tylko do załatwiania określonych spraw gminy, w swoim imieniu. Zgodnie z art. 33 ust. 4 u.s.g. wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. III OSK 3769/21 (LEX nr 3340538), że przepis art. 33 ust. 4 u.s.g. nie wskazuje ani zakresu, ani rodzaju spraw gminy, które mogą być delegowane na zastępcę wójta lub sekretarza gminy, nie zastrzega też żadnych spraw do wyłącznej kompetencji wójta (w powołanym przepisie mowa jest o określonych, a nie niektórych tylko kompetencjach wójta). Powierzenie określonych kompetencji do wykonywania oznacza dekoncentrację kompetencji, wójt może jej dokonać w zakresie swojej właściwości w regulaminie organizacyjnym, zakresie czynności lub odrębnym upoważnieniem. Taka dekoncentracja ma cechy trwałości, nie traci mocy obowiązującej ze zmianą lub brakiem piastuna organu.

Powierzenie wykonywania określonych czynności przez wójta zastępcy lub sekretarzowi gminy nie oznacza, że dochodzi do przeniesienia tych kompetencji. Podmiot, na rzecz którego nastąpiła dekoncentracja kompetencji, nie staje się organem, działa zawsze w jego imieniu (por. też wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 1458/08, LEX nr 572719). W oparciu o omawianą regulację ustawową, uwzględniając jej szeroki zakres przedmiotowy, wójt jest uprawniony do udzielenia swojemu zastępcy lub sekretarzowi gminy upoważnienia do podpisywania zarządzeń w określonych sprawach. Niezależnie od przedmiotu dekoncentracji wewnętrznej zawsze jej pierwotnym źródłem jest przepis rangi ustawowej. Z konstytucyjnej zasady praworządności wynika bezwzględny obowiązek przestrzegania przepisów regulujących kompetencje, czego następstwem jest dopuszczalność przekazania kompetencji na zewnątrz, jak i wewnątrz, tylko jeżeli tak stanowi przepis prawa. Konsekwencją prawną jest niedopuszczalność przekazania kompetencji, gdy przepis prawa taką możliwość prawną wyłącza, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

Podmiot (zastępca wójta, sekretarz gminy), na którego rzecz nastąpiła dekoncentracja kompetencji, nie staje się organem gminy, lecz działa w imieniu organu, który powierzył mu prowadzenie określonych spraw. Nie jest więc pełnomocnikiem gminy, lecz wykonuje określone kompetencje organu wykonawczego tej gminy.

Powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii wykładni art. 33 ust. 4 u.s.g. nie podważa legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Organ nadzoru prawidłowo stwierdził, że wydając akt powierzenia stanowiska dyrektora szkoły, organ dopuścił się istotnego naruszenia art. 63 ust. 12 ustawy Prawo oświatowe, co uzasadniało stwierdzenie jego nieważności na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g.

Niezasadne są także podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego: art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 § 1, 80 K.p.a. Postępowanie nadzorcze nie jest klasycznym postępowaniem administracyjnym. Zgodnie z treścią art. 91 ust. 5 u.s.g., w postępowaniu nadzorczym przepisy K.p.a. stosuje się odpowiednio. Wskazane w skardze kasacyjnej przepisy znajdują w postępowaniu nadzorczym jedynie odpowiednie zastosowanie. W postępowaniu nadzorczym nie zbiera się materiałów i dowodów mających na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy, a zatem nie mają w nim zastosowania przepisy regulujące gromadzenie i przeprowadzanie dowodów, w tym wskazywana w skardze zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 K.p.a, zasada in dubuio pro libertate wyrażona w art. 7a, zasada bezstronności wyrażona w art. 8 K.p.a., zasada oficjalności postępowania dowodowego wyrażona w art. 77 § 1 K.p.a. i zasada swobodnej oceny dowodów wyrażona w art. 80 K.p.a. Celem rozstrzygnięcia nadzorczego jest ocena zgodności z prawem materialnym oraz przepisami ustrojowymi uchwały lub zarządzenia organu gminy, a nie z przepisami K.p.a. regulującymi postępowanie w indywidualnych sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, te bowiem co do zasady nie mają zastosowania w procedurze podejmowania uchwały lub wydawania zarządzenia.

Wobec uznania, że skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.