Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1182/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6179 Inne o symbolu podstawowym 617
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Protokolant Michał Syta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2006 r. sprawy ze skarg:  T. W.  K. na uchwałę Rady W. z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odwołania z funkcji ławnika oddala skargi


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...]czerwca 2004 r., adresowanym do Przewodniczącego Rady W., Wiceprezes Sądu Okręgowego w [...] działając z upoważnienia Prezesa tego Sądu na podstawie art. 166 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. Nr 98, poz. 1070, z późn. zm.) wniósł o odwołanie ławnika Sądu Okręgowego w [...] p. T. W., wybranego uchwałą Nr [...] Rady W. z dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie wyboru ławników do Sądu Okręgowego - Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, na wniosek Prezesa Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] czerwca 2004 r.

W uzasadnieniu stwierdzono, że p. T. W. ma przyznaną rentę inwalidzką od 1994 r. z powodu [...], tj. [...] (wyrok Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] grudnia 2001 r., sygn. [...]), co uniemożliwia mu wykonywanie obowiązków ławnika. Wnioskodawca podtrzymał swój wniosek w piśmie z dnia [...] lutego 2005 r. dodając ponadto, że [...] szczegółowa dokumentacja lekarska są objęte tajemnicą lekarską oraz powołując się dodatkowo na wyrok Sądu Apelacyjnego - Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2003 r., sygn. [...]

Uchwałą Nr [...] Rady W. z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie odwołania z funkcji ławnika Sądu Okręgowego - Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w [...] p. T. W., podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.) w związku z art. 166 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. Nr 98, poz. 1070, z późn. zm.), odwołano p. T. W. z funkcji ławnika Sądu Okręgowego - Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w [...].

Pismem z dnia [...] kwietnia 2005 r. zainteresowany wezwał Radę W. do usunięcia naruszenia prawa i uchylenia bezprawnej uchwały tej Rady z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie odwołania go z funkcji ławnika Sądu Okręgowego - Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w [...]. Powyższej uchwale zainteresowany zarzucił naruszenie:

- art. 166 § 2 ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych poprzez przyjęcie, że przepis ten ma charakter materialno-prawny, a nie kompetencyjny;

- art. 158 § 1 i art. 159 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych poprzez zanegowanie wynikających z tych przepisów norm a contrario;

- art. 68 ust. 1 pkt 1 lit f) ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 1998 r., Nr 137, poz. 887) poprzez przyjęcie, że orzeczenia organów ZUS stanowią przesłankę materialno-prawną korespondującą z art. 166 § 2 ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych;

- art. 6 K.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP (zasada legalizmu) poprzez samodzielne dokonywanie ustaleń faktycznych i dorabianie własnej podstawy subsumcyjnej.

Rozwijając wskazane zarzuty w uzasadnieniu zainteresowany podniósł, że Rada W. rozpatrując wniosek Prezesa Sądu Okręgowego w [...] o odwołanie go z funkcji ławnika z powodu niezdolności do pełnienia tej funkcji dokonała ustalenia, że orzeczenia organów ZUS stanowią przesłankę materialno-prawną określoną w art. 166 § 2 ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych. Tak jednak nie jest. O tym, kto może być ławnikiem decyduje treść art. 158 § 1, a kto nie może być ławnikiem decyduje treść art. 159 § 1 tej ustawy. Z treści wniosku Prezesa Sądu nie wynika, aby ławnik T. W. nie spełniał którejś z powyższych przesłanek pozytywnych lub spełniał przesłankę negatywną. Orzeczenia organów ZUS, na które powołuje się Prezes Sądu, stosownie do art. 68 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, do celów innych niż dla ubezpieczeń społecznych zastosowania nie mają, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (a nie stanowi, a w każdym razie uchwała rady takiego przepisu nie wskazuje). Zatem uchwała o odwołaniu z funkcji ławnika została podjęta z pogwałceniem zasady legalizmu (art. 6 K.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP). W zakończeniu zainteresowany stwierdził, że jego stan zdrowia jako ławnika nie rzutuje na zachowanie godzące w powagę Sądu (art. 166 § 2 ust. 3 Prawa o ustroju sądów powszechnych), ani nie pozostaje w związku ze zdolnościami intelektualnymi ławnika.

W piśmie Przewodniczącego Rady W. z dnia [...] maja 2005 r., adresowanym do zainteresowanego, stwierdzono m.in., że przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały nie było uchybień formalno-prawnych i obojętne w sprawie pozostają przywołane przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, czy też K.p.a. oraz Konstytucji RP. W związku z tym wezwanie zainteresowanego do usunięcia naruszenia prawa pozostawiono bez rozpatrzenia.

Skargę na przedmiotową uchwałę Rady W. z dnia [...] kwietnia 2005 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zainteresowany podtrzymując zarzuty zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa i dodatkowo zarzucając:

- nieważność uchwały Rady Miasta (w głosowaniu brało udział 29 radnych, 29 za, 0 przeciw i 0 wstrzymujących się). W związku z zastrzeżeniami merytorycznymi do wniosku wiceprezesa Sądu Okręgowego, radni [...] oraz [...] nie wzięli udziału w głosowaniu (nie należy mylić z wstrzymaniem się od głosu) przez co nie było quorum niezbędnego dla ważności głosowania (31 radnych);

- rozpoznanie wniosku pochodzącego od nieuprawnionej osoby; art. 166 ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych daje kompetencje wnioskowania o odwołanie ławnika prezesowi a nie wiceprezesowi sądu;

- art. 107 § 1 K.p.a. poprzez nie wskazanie materialno-prawnej (a nie kompetencyjnej, określonej w art. 166 § 2 ust. 4 Prawa o ustroju sądów powszechnych) podstawy odwołania (z jakiego przepisu wynika, że T. W. ławnikiem być nie może) przez co złamano zasadę legalizmu umocowana w art. 6 K.p.a. i art. 7 Konstytucji RP;

- art. 10 K.p.a. poprzez uniemożliwienie ławnikowi T. W. czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym we wszystkich stadiach postępowania administracyjnego, w szczególności przed Wiceprezesem Sądu Okręgowego, jak również w postępowaniu przed Radą W., co rzutowało na sposób rozstrzygnięcia pozbawiając stronę możliwości zgłaszania zarzutów co do sposobu postępowania administracyjnego, sposobu gromadzenia i przetwarzania informacji będących podstawą rozstrzygnięcia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

ponadto w skardze zawarto argumenty z wezwania do usunięcia naruszenia prawa dokonanego zaskarżoną uchwałą.

Co do formalnej dopuszczalności skargi skarżący podniósł, że w trybie art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym wezwał Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa, a w odpowiedzi uzyskał pismo Przewodniczącego Rady W. z dnia [...] maja 2005 r., znak [...], informujące, że wezwanie do usunięcia naruszenia pozostawia się bez rozpatrzenia co skutkuje uznaniem, że konieczna przesłanka bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia określona w art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym, warunkująca wniesienie skargi do sądu, została spełniona.

W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu przypomniano, że w dniu [...] kwietnia p. T. W. wezwał, zgodnie z art. 101 ust l ustawy o samorządzie gminnym, Radę W. do usunięcia naruszenia prawa poprzez, w jego opinii bezprawne, odwołanie go z funkcji ławnika. W tym dniu Rada W. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie odwołania Pana T. W. z funkcji ławnika Sądu Okręgowego - Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w [...].

Zgodnie z art. 166 § 2 ustawy o ustroju sądów powszechnych rada gminy może odwołać ławnika na wniosek prezesa właściwego sądu. W dnia [...] czerwca 2004 r. Wiceprezes Sądu Okręgowego w [...], działająca z upoważnienia Prezesa tego Sadu wystąpiła do Przewodniczącego rady W., wystąpiła o odwołanie ławnika p. T. W., przedstawiając stosowne uzasadnienie.

W swym piśmie z dnia [...] lutego 2005 r. Wiceprezes Sądu Okręgowego podtrzymała stanowisko z [...] czerwca 2004 r. w kwestii odwołania ławnika W.

W dniu [...] maja 2005 r. Przewodniczący Rady W. odpowiedział p. W., iż otrzymał jego pismo, przypomniał mu o możliwości zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego oraz odnosząc się do uzasadnienia wezwania stwierdził, iż w podjętej uchwale nie było uchybień formalno - prawnych.

Odnosząc się kolejno do zarzutów skarżącego T. W. uznano je za nieuzasadnione i nie zasługujące na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisami art. 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady. Zgodnie z przepisami art. 2 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta W. (Dz. U. Nr 41, poz. z późn. zm.) w skład Rady W. wchodzą radni w liczbie 60. Zgodnie z protokołem z posiedzenia Rady W. z dnia [...] kwietnia 2005 r. w chwili głosowania uchwały w sprawie odwołania T. W. z funkcji ławnika Sądu Okręgowego w [...] na sali było obecnych co najmniej 34 radnych, tzn. 29 radnych biorących w głosowaniu oraz 5 radnych [...], którzy nie wzięli udziału w głosowaniu. W ustaleniu treści pojęcia "w obecności" nie może pomóc odwołanie się do judykatury bądź literatury prawniczej, w której zagadnienie to nie było szczegółowiej analizowane. Ustawodawca w ww. przepisie podkreślił jednak fakt obecności nie zaś faktycznego brania udziału w głosowaniu; tym samym osoby obecne na sali a nie biorące udziału w głosowaniu poprzez swoje de facto wstrzymanie się od głosowania wyraziły swoją obojętność, desinteressement wobec głosowanej sprawy, a więc wyraziły zgodę na jakiekolwiek jej rozstrzygnięcie. Właściwie rozumiany cel ustanowienia warunku nakazuje przyjąć, że będzie on dotrzymany tylko w razie obecności odpowiedniej liczby członków ciała kolegialnego na sali obrad.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku przesłanek do odwołania T. W. z funkcji ławnika stwierdzono, że przepisy ustawy o ustroju sądów powszechnych wskazują wyraźnie w art. 166 § 2 przesłanki odwołania z funkcji ławnika. Jak wspomniano wyżej, Wiceprezes Sądu Okręgowego w [...], z upoważnienia Prezesa tego Sądu, wniosła o odwołanie z funkcji ławnika powołując się przy tym na [...]. Rada W. odwołując T. W. z funkcji ławnika musiała się oprzeć na stanowisku Prezesa Sądu Okręgowego w [...]. Należy jednak podkreślić, że to Prezes Sądu wnioskujący później o odwołanie skarżącego był najlepiej zorientowany w jego pracy i zdolności bądź jej braku do wykonywania obowiązków ławnika. T. W. został wybrany ławnikiem w dniu [...] grudnia 2003 r., a Prezes Sądu Okręgowego wnioskował o jego odwołanie w swym piśmie z dnia [...] czerwca 2004 r. Tak więc przez okres 6 miesięcy Prezes Sądu Okręgowego jako osoba kierująca sądem i wyznaczająca ławników do udziału w sprawach, miał okazję zapoznać się z wynikami pracy i sposobem wykonywania obowiązków przez ławnika W. Należy zatem uznać, że po upływie 6 miesięcy wykonywania obowiązków ławnika przez T. W. Prezes Sądu Okręgowego doszedł do wniosku, iż zaburzenia psychiczne, na które cierpi skarżący, uniemożliwiają mu wykonywanie obowiązków ławnika. Podkreślono w związku z tym szczególną rolę jaką odgrywają ławnicy w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości w Polsce.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów stwierdzono, iż w ustawie - Prawo o ustroju sądów powszechnych nie wskazano aby do procedury odwołania ławnika stosowało się, choćby pomocniczo, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Odwołanie z funkcji ławnika jest niewątpliwie aktem o charakterze indywidualnym, ale nie jest decyzją załatwiającą sprawę indywidualną z zakresu administracji publicznej (art. l § pkt l kpa). Wydawanie takich decyzji zastrzeżone jest do właściwości wójta, burmistrza lub prezydenta (art. 39 ust l ustawy o samorządzie gminnym) i podlegają one kontroli instancyjnej na skutek odwołania wniesionego przez stronę.

Pod rozwagę Sądu poddano również fakt, iż T. W. zaskarżył uchwałę Rady W. do sądu administracyjnego nie czekając na reakcję Rady W. na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Rada W., zgodnie z art. 35 K.p.a., jest obowiązana do załatwienia sprawy nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, czyli złożenia wezwania do uchylenia uchwały Rady. Rada W. powinna załatwić sprawę poprzez podjęcie uchwały o przyjęciu wezwania albo uchwały o odmowie usunięcia naruszenia. Po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia można zaskarżyć uchwałę organów gminy do sądu administracyjnego. Określenie "bezskuteczne wezwanie" oznaczać może zarówno brak jakiejkolwiek reakcji ze strony organu gminy, jak i wyrażoną wyraźnie odmowę usunięcia naruszenia. Trzydziestodniowy termin na złożenie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego biegnie od dnia następnego po doręczeniu skarżącemu aktu prawnego odmawiającego uwzględnienia wniosku o usunięcie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. W razie bezczynności organu termin biegnie od dnia upływu dwumiesięcznego terminu wniesienia wezwania przez skarżącego do usunięcia naruszenia interesu prawnego uprawnienia. Rada W. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie odwołania Pana T. W. z funkcji ławnika Sądu Okręgowego - Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w [...] w dniu [...] kwietnia 2005 r. Tak więc miała czas do dnia [...] czerwca 2005 r. na załatwienie sprawy i dopiero po tym dniu zaczyna biec termin 30 - dniowy na zaskarżenie uchwały do sądu administracyjnego. Skarga T. W. do sądu administracyjnego, złożona za pośrednictwem Rady W., wpłynęła w dniu 1 czerwca 2005 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na uchwałę Rady W. z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie odwołania z funkcji ławnika Sądu Okręgowego - Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w [...] p. T. W.

Podstawową kwestią w rozpatrywanej sprawie była dopuszczalność skargi. Przepis art. 101 § 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, na podstawie której została ona wniesiona, wymaga bowiem dla dopuszczalności jej wniesienia, by dotyczyła ona sprawy z zakresu administracji publicznej. Niejako drugostronnie, z punktu widzenia właściwości sądów administracyjnych należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała nie ma w sposób oczywisty charakteru prawa miejscowego, a więc może tu wchodzić w grę jedynie przepis art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.u. Nr 153, poz. 127, z późn. zm.), w myśl którego kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, nie mające charakteru aktów prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W rezultacie kwestią podstawową było wyjaśnienie, czy uchwała w sprawie odwołania ławnika ma charakter aktu nie stanowiącego co prawda prawa miejscowego, lecz objętego właściwością sądu administracyjnego, a co za tym idzie - czy przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 160 § 1 ustawy o ustroju sądów powszechnych ławników do sądów okręgowych oraz do sądów rejonowych wybierają rady gmin, których obszar jest objęty właściwością tych sądów - w głosowaniu tajnym. Wybory przygotowują gminy jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej. Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 listopada 2005 r., sygn. akt P 16/04 (Dz.U. Nr 241, poz. 2037) art. 160 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych w zakresie, w jakim upoważnia rady gmin do wyłącznego wyboru ławników, jest zgodny z art. 10, art. 173 oraz art. 186 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W myśl art. 166 § 2 powołanej ustawy odwołanie ławnika, na wniosek prezesa właściwego sądu, należy również do zadań gminy, która wybrała ławnika. Co za tym idzie - ustawowe uprawnienia gmin do podejmowania uchwał w sprawach wyboru i odwołania ławników nie ulegają wątpliwości. Nie oznacza to jednak automatycznego dopuszczenia skarg na te uchwały do sądów administracyjnych.

W sprawach wyboru ławników i ich ewentualnego odwołania gminy współdziałają z organami właściwych sądów powszechnych: liczbę ławników wybieranych przez poszczególne rady gmin do wszystkich sądów działających na obszarze właściwości sądu okręgowego (...) ustala kolegium sądu okręgowego; liczbę ławników do poszczególnych sądów rejonowych ustala się po zasięgnięciu opinii prezesów tych sądów (art. 161 § 1 ustawy). Z kolei rady gmin przyjmują zgłoszenia kandydatów na ławników oraz - o czym niżej - powołują zespoły, które przedstawiają na sesji właściwej rady gminy swoją opinię o zgłoszonych kandydatach, w szczególności w zakresie spełniania przez nich wymogów określonych w ustawie (art. 163 § 1). Następnie prezes sądu wręcza ławnikom zawiadomienie wyborze i odbiera ślubowanie, a po nim wpisuje ławnika na listę ławników, którzy mogą być wyznaczani do orzekania. Również odwołanie ławnika dokonuje się uchwałą rady gminy, podjętą na wniosek prezesa właściwego sądu. Wybór ławników i ich ewentualne odwołanie należy jednak do wyłącznej, władczej kompetencji rad gmin (bo tylko przygotowanie wyborów jest zadaniem zleconym z zakresu administracji rządowej), współdziałających w tym zakresie z właściwymi organami sądów; działalność ta ma charakter wykonawczy wobec konstytucyjnej zasady udziału obywateli w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości. W tej sytuacji należy uznać, że uchwała rady gminy w sprawie odwołania ławnika ma - po pierwsze charakter władczy; w tym postępowaniu gmina, mimo współpracy z organami sądu, występuje jako władza, po drugie zaś- uchwała taka, mimo że dotyczy sprawy indywidualnej, nie ma charakteru decyzji administracyjnej w rozumieniu K.p.a. oraz - po trzecie - nie ma charakteru sprawy z zakresu prawa cywilnego (art. 1 Kc) czy prawa pracy. W rezultacie należy uznać, że uchwała rady gminy w sprawie odwołania ławnika podlega - ze względu na swój przedmiot - kontroli sądu administracyjnego.

Jak wskazano, skarga została wniesiona w trybie art. 101 § 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Została ona poprzedzona, jak twierdzi skarżący, a co kwestionuje Rada W., bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] kwietnia 2005 r. Zgodnie z brzmieniem powołanego przepisu przesłanką zaskarżenia uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej jest: - istnienie po stronie skarżącego interesu prawnego czy uprawnienia; - naruszenie tego interesu bądź uprawnienia wspomnianą uchwałą rady gminy. Udział obywateli w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości statuuje Konstytucja RP (art. 182), a określa go m.in. wspomniana ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. Nr 98, poz. 1070, z późn. zm.), wprowadzająca system sądu ławniczego, tzn. sądu o mieszanym składzie obejmującym zawodowego sędziego oraz ławników (por. L. Garlicki, "Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu.", Liber, Warszawa 2001, str. 366). Zgodnie z art. 4 § 1 wspomnianej ustawy w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości obywatele biorą udział przez uczestnictwo ławników w rozpoznawaniu spraw przed sądami w pierwszej instancji, przy czym przy rozstrzyganiu spraw ławnicy mają równe prawa z sędziami. W tym ogólniejszym kontekście prawo skarżącego nie ulega wątpliwości, a jego odwołanie z funkcji ławnika powinno być traktowane jako naruszenie tego prawa. Przekonuje o tym redakcja art. 166 § 2 ustawy o ustroju sądów powszechnych, w myśl którego rada gminy, która wybrała ławnika, może go w określonych przypadkach odwołać na wniosek prezesa właściwego sądu. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że rada ma w takiej sytuacji możliwość wyboru, a zatem działa w płaszczyźnie uznania administracyjnego. Tam zaś, gdzie ma miejsce uznanie administracyjne, tam zachodzi możliwość naruszenia jego granic, a co za tym idzie - możliwość naruszenia interesu prawnego strony. Należy więc uznać, że uchwała rady gminy dotycząca odwołania określonej osoby z funkcji ławnika nie jest wyłączona z trybu zaskarżenia przewidzianego w art. 101 powołanej ustawy.

Reasumując należy stwierdzić. że uchwała rady gminy w sprawie odwołania ławnika, mimo że dotyczy sprawy indywidualnej, nie ma charakteru decyzji administracyjnej w rozumieniu K.p.a., ale - ze względu na swój przedmiot - podlega kontroli sądu administracyjnego i nie jest wyłączona, z racji przyznanego radzie gminy w tym zakresie uznania administracyjnego, z możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego, przewidzianej w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Co do terminów mających znaczenie dla rozpatrywanej sprawy, to należy przypomnieć, że: - uchwała Nr [...] Rady W. w sprawie odwołania z funkcji ławnika Sądu Okręgowego - Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w [...] p. T. W. została podjęta dnia [...] kwietnia 2005 r.; - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i uchylenia bezprawnej uchwały zostało skierowane do Rady W. dnia [...] kwietnia 2005 r.; - dnia [...] maja 2005 r. skarżący otrzymał pismo Przewodniczącego Rady W., w którym w konkluzji stwierdzono, że wezwanie zainteresowanego do usunięcia naruszenia prawa zostanie pozostawione bez rozpatrzenia, gdyż przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały nie było uchybień formalno-prawnych, a przytoczone przez skarżącego naruszenia przepisów nie pozostają ze sprawą w związku; - skarga zainteresowanego do sądu administracyjnego, złożona za pośrednictwem Rady W., wpłynęła w dniu [...] czerwca 2005 r.

W literaturze przedmiotu podnosi się, że w przypadku skargi w trybie art. 101 obowiązują dwa terminy do jej wniesienia. Jeden to termin minimalny, drugi jest terminem maksymalnym. W rozpatrywanej sprawie znaczenie ma termin minimalny. Termin minimalny to termin, przed nadejściem którego skarga nie może być wniesiona, bo wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie będzie jeszcze bezskuteczne. Skarga jest niedopuszczalna przed uzyskaniem odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli jej nie doręczono - przed upływem dwumiesięcznego terminu, przewidzianego do jej udzielenia ( A. Kisielewicz, "Samodzielność gminy w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego", Librata, Warszawa 2002, str. 139). Ponieważ ustawa o samorządzie gminnym nie przewiduje żadnych wymagań co do organu, który ma zająć stanowisko w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jak również co do formy aktu zawierającego ustosunkowanie się organu gminy do tego wezwania (op. cit. str. 140), to - zdaniem Sądu - można przyjąć, że takie stanowisko zostało zawarte w piśmie Przewodniczącego Rady W. z dnia [...] maja 2005 r., a co za tym idzie, że złożenie skargi przez zainteresowanego w dniu [...] czerwca 2005 r. nie było przedwczesne.

W ocenie Sądu na tle przepisów ustawy o ustroju sądów powszechnych należy odróżnić przesłanki, jaki musi spełnić kandydat, by mógł w ogóle kandydować, zostać wybranym na ławnika, oraz przesłanki wykluczające możliwość kandydowania na tą funkcję, od powodów odwołania ławnika z pełnionej funkcji. Przesłanki pozytywne umożliwiające kandydowanie, a w konsekwencji - samą możliwość wyboru na funkcję ławnika określa art. 158 § 1 powołanej ustawy, w myśl którego ławnikiem może być wybrany ten, kto: 1) posiada obywatelstwo polskie i korzysta z pełni praw cywilnych i obywatelskich, 2) jest nieskazitelnego charakteru, 3) ukończył 30 lat, 4) jest zatrudniony lub zamieszkuje w miejscu kandydowania co najmniej od roku, 5) nie przekroczył 70 lat, 6) jest zdolny, ze względu na stan zdrowia, do pełnienia obowiązków ławnika, 7) posiada co najmniej wykształcenie średnie. Natomiast zgodnie z art. 159 § 1 ustawy ławnikami nie mogą być: 1) osoby zatrudnione w sądach powszechnych i innych sądach oraz w prokuraturze, 2) osoby wchodzące w skład organów, od których orzeczenia można żądać skierowania sprawy na drogę postępowania sądowego, 3) funkcjonariusze Policji oraz inne osoby zajmujące stanowiska związane ze ściganiem przestępstw i wykroczeń, 4) adwokaci i aplikanci adwokaccy, 5) radcy prawni i aplikanci radcowscy, 6) duchowni, 7) żołnierze w czynnej służbie wojskowej, 8) funkcjonariusze Służby Więziennej, 9) radni gminy, która dokonuje wyboru ławników. Spełnianie przesłanek pozytywnych umożliwia zgłoszenie takiej osoby jako kandydata na ławnika (art. 162 ustawy), podlegającemu wyborowi przez radę gminy, przy czym przed przystąpieniem do wyborów kandydat powinien uzyskać przedstawianą na sesji rady gminy opinię powołanego przez tą radę gminy zespołu oceniającego; przedmiotem tej opinii jest w szczególności spełnianie przez kandydata wymogów określonych w ustawie (art. 163 § 2 ustawy). Natomiast spełnianie przesłanek negatywnych po prostu wyklucza możliwość zostania kandydatem na ławnika, czyli wyklucza możliwość udziału w wyborach na ławników. Inaczej mówiąc, określenie w powołanych wyżej przepisach ustawy przesłanek (cech, wymagań) zarówno pozytywnych, jak i negatywnych, dotyczących ławników odnosi się w istocie do samej możliwości kandydowania, do możliwości uczestniczenia w wyborach wyłaniających ławników. Taki charakter przywołanych przepisów, tj. artykułów 158 § 1 oraz 159 § 1 ustawy o ustroju sądów powszechnych potwierdza fakt, iż ustawa nie określa wprost skutków zmiany tych przesłanek w toku kadencji ławnika - i to zarówno pozytywnych, jak i negatywnych. Przykładowo, ustawa nie określa skutków przekroczenia w toku kadencji progu 70 lat, ani też uzyskania statusu aplikanta adwokackiego bądź radcowskiego. Natomiast w takich sytuacjach będzie miał zastosowanie art. 167 § 1 ustawy, w myśl którego w czasie trwania kadencji nie powołuje się ławnika do pełnienia obowiązków w razie ujawnienia okoliczności, które nie pozwalały na jego wybór, oraz w razie wszczęcia postępowania karnego przeciwko ławnikowi, do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy. To niepowoływanie ławnika do pełnienia obowiązków dotyczy, zdaniem Sądu, zarówno ujawnienia okoliczności, które nie pozwalały na jego wybór, a więc wykluczały w istocie możliwość jego kandydowania w wyborach, jak i tych samych okoliczności, które wystąpiły już po wyborze i dotyczyły zarówno utraty wymagań (przesłanek) pozytywnych (np. przekroczenia 70 lat), jak i nabycia cech (przesłanek) negatywnych (np. uzyskania statusu aplikanta adwokackiego bądź radcowskiego). Odsunięcie od pełnienia obowiązków nie ma w takich przypadkach charakteru sankcji, a jedynie potwierdza brak spełniania przez osobę wybraną już na ławnika określonych przesłanek pozytywnych, bądź ujawnienie już po wyborze cech (przesłanek, wymagań) negatywnych, wyłączających możliwość pełnienia funkcji ławnika zgodnie z art. art. 158 § 1 i 159 § 1 ustawy.

Inny charakter mają przewidziane w ustawie instytucje wygaśnięcia mandatu ławnika (art. 166 § 1) oraz odwołania ławnika (art. 166 § 2). Ta ostatnia instytucja, która znalazła zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zakłada, że:

- rada gminy, która wybrała ławnika, może go odwołać na wniosek prezesa właściwego sądu,

- odwołanie może nastąpić w razie:

- niewykonywania obowiązków ławnika,

- zachowania godzącego w powagę sądu,

- niezdolności do wykonywania obowiązków ławnika.

Z powołanego przepisu wynika m.in., że nie wchodzą w tym przypadku w grę przesłanki pozytywne i negatywne związane z wyborem na ławnika. Nie ulega tu wątpliwości, że kandydat spełniał - w momencie wyboru - wymagania (przesłanki) określone w ustawie, umożliwiające mu kandydowanie. Nie ulega też wątpliwości, że wybór był prawidłowy, jak również prawidłowy był wpis na listę ławników. Postępowanie w tej sprawie toczy się na wniosek prezesa właściwego sądu, w rozpatrywanym przypadku - Prezesa Sądu Okręgowego w [...]. Właściwa rada gminy - tutaj: Rada W. może, a więc działa w tym zakresie w granicach uznania, dokonać odwołania o ile podzieli motywację Prezesa Sądu Okręgowego.

Odnosząc się do wspomnianych kwestii Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 29 listopada 2005 r., sygn. akt P 16/04, stwierdził, co następuje:

"...Wybór ławników jest tylko pewnym - aczkolwiek bardzo istotnym - elementem kształtowania personalnego składu sądu, rozumianego tu jako ciało kolegialne sprawujące wymiar sprawiedliwości. Wybór ten nie przesądza jednak ani wyłącznie, ani definitywnie obsady sądów orzekających w poszczególnych sprawach, albowiem - chociaż dokonywany z pominięciem udziału Krajowej Rady Sądownictwa - nie pozostaje całkowicie poza kontrolą władzy sądowniczej. Decydujące znaczenie w tym zakresie mają przepisy regulujące przesłanki i procedurę odsunięcia ławników od uczestnictwa w wymiarze sprawiedliwości, czyli art. 166 oraz 167. prawa o ustroju sądów powszechnych.

Abstrahując od wskazanych w art. 166 § 1 u.s.p. okoliczności prowadzących do wygaśnięcia mandatu ławnika ex lege (...), zgodnie z § 2 tego przepisu rada gminy, która wybrała ławnika może go odwołać na wniosek prezesa właściwego sądu, w razie: niewykonywania obowiązków ławnika, zachowania godzącego w powagę sądu lub niezdolności do wykonywania obowiązków ławnika. Należy przy tym podkreślić, że wniosek właściwego prezesa sądu (którego podstawą może być każdy z wymienionych powodów) jest jedynym czynnikiem, który uruchamia procedurę odwołania ławnika przez radę gminy. Mechanizm ten zapewnia przedstawicielom władzy sądowniczej możliwość praktycznej i skutecznej (z punktu widzenia osiąganych rezultatów) weryfikację osób wybranych na ławników przez rady gmin. Wprawdzie art.166 § 2 u.s.p. nie stanowi expressis verbis, by rady gmin były związane wnioskami prezesów sądów, należy jednak oczekiwać, że wnioski takie w praktyce będą uwzględniane. Powinność ta wynika z zasady podziału władzy, która wyznacza nie tylko granice swobody ustawodawcy w kształtowaniu zakresu kompetencji organów władzy publicznej, ale również sposób korzystania przez te organy z przyznanych im kompetencji (por. wyrok z 14 kwietnia 1999 r., K. 8/99, OTK ZU nr 3/1999, poz. 41). Znajduje to zastosowanie również w odniesieniu do uprawnień, jakie wobec ławników posiadają rady gmin, które muszą z nich korzystać w taki sposób, aby nie ingerować w odrębność i niezależność władzy sądowniczej.

Z kolei zgodnie z art. 167 § 1 u.s.p.: "W czasie trwania kadencji nie powołuje się ławnika do pełnienia obowiązków w razie ujawnienia okoliczności, które nie pozwalały na jego wybór, oraz w razie wszczęcia postępowania karnego przeciwko ławnikowi, do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy." Cytowany przepis stanowi gwarancję, że osoba, która została wybrana na ławnika przez radę gminy, spełniać będzie określone przez ustawodawcę kryteria, które warunkowały dopuszczalność jej wyboru. Jest to regulacja, która pozwala nie tylko na zawieszenie ławnika w pełnieniu obowiązków z powodu okoliczności, które nastąpiły po jego wyborze, lecz także istniejące wcześniej, a jedynie ujawnione post fatum. Tym samym art. 167 § 1 u.s.p. zapewnia kontrolę ze strony organów władzy sądowniczej (prezesów sądów) legalności wyboru każdego ławnika."

Dokonane w rozpatrywanej sprawie ustalenia Sądu są zgodne z powołanymi wyżej poglądami wyrażonymi w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 listopada 2005 r.

W rozpatrywanej sprawie wniosek Prezesa Sądu został oparty na podstawie art. 166 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych, tzn. niezdolności do wykonywania obowiązków ławnika z racji przyznanej ławnikowi od 1994 r. renty inwalidzkiej [...], uniemożliwiającej, zdaniem wnioskodawcy, wykonywanie obowiązków ławnika. Zarówno wnioskodawca, jak i Rada, nie powołali w podstawie prawnej wniosku i w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przepisów art. art. 158 § 1 oraz 159 § 1 ustawy o ustroju sądów powszechnych, na których oparta jest w znacznym stopniu skarga.

Zarówno wnioskodawca, jak i Rada, nie powoływali się również na art. 68 ust. 1 pkt 1 lit. f) ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych i nie stwierdzali, że orzeczenia organów ZUS (w rozpatrywanym przypadku- lekarzy orzeczników oraz zespołów orzekających) stanowią przesłankę materialno-prawną dla przedmiotowego wniosku i uchwały Rady W. Należy sądzić, że powołanie się w uzasadnieniu obu tych aktów na fakt posiadania przez ławnika T. W. od 1994 r. renty inwalidzkiej [...], miało służyć uproszczeniu postępowania dowodowego, trudnego choćby z tej przyczyny, iż miałoby toczyć się w materii objętej tajemnica lekarską. Nie można wymagać, aby Prezes Sądu, jak i Rada, prowadziły postępowanie mające wykazać [...] - bez jego zgody i bez potrzeby, jeżeli zostały w tym zakresie wydane stosowne dokumenty, których autentyczności nikt, włącznie ze skarżącym, nie kwestionował. W konsekwencji nie można podzielić opinii skarżącego, iż powołany przepis ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych stanowił przesłankę materialno-prawną dla przedmiotowego wniosku i uchwały Rady W., na której została oparta zaskarżona uchwała tejże Rady. Należy po prostu przyjąć, że organy działające w sprawie przywołały fakt posiadania przez ławnika renty z określonego tytułu wyłącznie dla uproszczenia i ułatwienia postępowania dowodowego, działając również w interesie samego skarżącego.

Odnosząc się do występującego w rozpatrywanej sprawie zakresu swobodnego działania Rady i zajętego w tej sprawie stanowiska należy stwierdzić, że odwołanie się w tej sprawie do stanowiska Prezesa Sądu Okręgowego w [...] jako osoby najlepiej zorientowanej, po półrocznej współpracy, w pracy ławnika i zdolności bądź jej braku do wykonywania tych obowiązków, stanowi w ocenie Sądu wystarczającą przesłankę dla podjętego rozstrzygnięcia, która nie przekracza granic uznania przyznanego radzie gminy. Prezes Sądu Okręgowego jako osoba kierująca sądem i wyznaczająca ławników do udziału w sprawach, miał okazję zapoznać się z wynikami pracy i sposobem wykonywania obowiązków przez ławnika W. i to on stwierdził, iż zaburzenia psychiczne, na które cierpi skarżący, uniemożliwiają mu wykonywanie obowiązków ławnika. Należy przy tym stwierdzić, że jeżeli nawet zastrzeżenia do pracy ławnika były bardziej złożone, związane m.in. z wykonywaną przez niego dawniej działalnością zawodową, to na tę okoliczność nie przytoczono żadnych dowodów, a skarżący nie żądał objęcia tych okoliczności postępowaniem wyjaśniającym. W rezultacie Rada nie otrzymała żadnych materiałów, które mogłyby poddawać w wątpliwość twierdzenia Prezesa Sądu.

Sąd nie podzielił również zarzutów dotyczących naruszenia art. 6 oraz art. 7 Konstytucji RP - zwłaszcza w kontekście wniesionych w tym zakresie zarzutów skarżącego, sprowadzających naruszenie tych przepisów Konstytucji do "samodzielnego dokonywania ustaleń faktycznych i dorabiania własnej podstawy subsumcyjnej." W ocenie Sądu, której dał już wcześniej wyraz, tego rodzaju zarzuty wobec organów działających w sprawie nie znajdują uzasadnienia w materiale dowodowym.

Co do zarzutu naruszenia art. 10 oraz art. 107 § 1 K.p.a. - przez uniemożliwienie ławnikowi czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym we wszystkich stadiach postępowania administracyjnego, w szczególności przed Wiceprezesem Sądu Okręgowego, jak również w postępowaniu przed Radą W., a także poprzez pominięcie podstawy materialno-prawnej (a nie kompetencyjnej, określonej w art. 166 § 2 ust. 4 ustawy o sądach powszechnych) rozstrzygnięcia (zaskarżonej uchwały), to w ocenie Sądu ten ostatni przepis nie ma wyłącznie charakteru kompetencyjnego, a przez przyznanie radzie zakresu uznania administracyjnego i enumeratywne określenie przyczyn uzasadniających możliwość odwołania ławnika stanowi wystarczającą podstawę prawną dla podjętej i zaskarżonej uchwały. Należy przy tym podkreślić, że zaskarżona uchwała Rady W. zawierająca odwołanie z funkcji ławnika jest niewątpliwie aktem o charakterze indywidualnym, ale nie jest decyzją załatwiającą sprawę indywidualną z zakresu administracji publicznej (art. l § pkt l kpa), a więc nie podlega przepisom K.p.a.

Ponadto, odnosząc się do podniesionych przez skarżącego zarzutów dotyczących okoliczności podjęcia zaskarżonej uchwały, a zwłaszcza braku quorum, Sąd podzielił stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę, iż przepis art. 14 ustawy o samorządzie gminnym odnosi się do obecności składu rady: uchwały zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady. Nie ulega wątpliwości, że taki skład był reprezentowany na sesji, na której została podjęta zaskarżona uchwała. Fakt, że część radnych nie głosowała nie przekreślił ustawowego wymogu ich obecności w czasie głosowania, a faktyczne wstrzymanie się od głosu nie prowadziło w tej sytuacji do stwierdzenia braku quorum i - co za tym idzie - nieważności uchwały z tej właśnie przyczyny.

Ponadto oceniając zaskarżoną uchwałę Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.u. Nr 153, poz. 127, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.