Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 273/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art 115 a
journal: Dz.U. 2020 poz 360
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.
article: art 190 ust 4
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art 145 par 1 pkt 1 lit 1 w zw. art 135
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marcin Rusinowicz-Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2021 r. Komendant Główny Policji (dalej także: "organ") - działając na podstawie przepisów art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 1882 ze zm. - dalej także: "ustawa o Policji") w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610) - odmówił P. K. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji.

W wyniku analizy zgromadzonego materiału dowodowego, Sąd ustalił następujący stan faktyczny.

Skarżący P. K. pełnił służbę w Policji do dnia [...] lutego 2009 r. Z dniem [...] lutego 2009 r. skarżący został zwolniony ze służby w Policji.

Na dzień zwolnienia skarżącego ze służby przysługiwał mu ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Z uwagi na powyższe, wypłacono mu ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji.

W piśmie z dnia [...] listopada 2018 r. skarżący wystąpił do Komendanta Głównego Policji z wnioskiem o ponowne obliczenie i wypłatę ekwiwalentu pieniężnego w wyższej, niż dotychczas wysokości, z uwzględnieniem treści art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji oraz orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., wydanego w sprawie sygn. akt K 7/15, opublikowanego w dniu 6 listopada 2018 r. w Dz. U. z 2018 r., pod poz. 2102.

W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku skarżącego, Komendant Główny Policji - działając na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 oraz art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw - decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. odmówił stronie skarżącej wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

W uzasadnieniu wydanej decyzji Komendant Główny Policji wskazał, że prawo policjanta zwalnianego ze służby do otrzymania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe wynika z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Jednocześnie, organ zauważył, że sposób ustalania wysokości tego ekwiwalentu określa art. 115a ustawy o Policji, który do dnia 6 listopada 2018 r. stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Jednak - jak podkreślił organ - w dniu 6 listopada 2018 r. w Dz.U. z 2018 r., poz. 2102 opublikowano wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., wydany w sprawie sygn. akt K 7/15, w którym orzeczono, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Organ wskazał, że przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego spowodował zmianę treści przepisu art. 115a ustawy o Policji w ten sposób, że z dniem 6 listopada 2018 r. wyeliminował z systemu prawnego tę część przepisu prawa, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. W konsekwencji, jak stwierdził organ, powstała luka w systemie prawnym. Z żadnego obowiązującego przepisu prawa nie wynikało bowiem, w jaki sposób ustalać wysokość omawianego ekwiwalentu.

Organ wskazał, że w związku z powyższym z dniem 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw. Organ podniósł, że zgodnie z art. 1 pkt 16 wskazanej ustawy, art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie, zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Niemniej, organ wyraźnie wskazał, że zgodnie z art. 9 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r., przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r.

Ponadto, organ podkreślił, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., zaś przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.

W tej sytuacji, Komendant Główny Policji stwierdził, że w konsekwencji powyższego od dnia 1 października 2020 r. w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. stosuje się wyłącznie dotychczasowe przepisy dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe, a więc z obowiązującym współczynnikiem ułamkowym 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, chyba że dana sprawa została wszczęta i niezakończona przed dniem 6 listopada 2018 r.

Mając powyższe na względzie, Komendant Główny Policji, że P. K. został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] lutego 2009 r. a należny mu ekwiwalent za niewykorzystane urlopy został mu wypłacony, to nie ma podstaw prawnych ku temu, by jego wniosek z dnia [...] listopada 2018 r. zakwalifikować jako sprawę wszczętą i niezakończoną przed dniem 6 listopada 2018 r. Należy bowiem wyraźnie wskazać, że z dniem wypłaty należnego mu z tytułu zwolnienia ze służby w Policji ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy, sprawa dotycząca wypłaty przedmiotowego świadczenia została zakończona. Innymi słowy wypłata ekwiwalentu pieniężnego na nowych zasadach - tj. przy zastosowaniu mnożnika 1/21 z art. 115a ustawy o Policji jest możliwa, zgodnie z art. 9 ust. 1 przywołanej ustawy z dnia 14 sierpnia 2020, w dwóch przypadkach - tj. w sytuacji, gdy policjant został zwolniony ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. i należny mu ekwiwalent nie został mu w ogóle wypłacony albo w sytuacji, gdy policjant został zwolniony ze służby po dniu 6 listopada 2018 r. i należny mu ekwiwalent nie został mu w ogóle wypłacony.

W związku z powyższym, brak jest podstaw faktycznych i prawnych do wypłaty omawianego ekwiwalentu w wyższej niż dotychczas wysokości, bowiem nie mają do niego zastosowania przepisy prawa przewidujące inny niż wcześniej zastosowany współczynnik ułamkowy służący do ustalania wymiaru tego ekwiwalentu.

W piśmie z dnia [...] stycznia 2021 r. (data prezentaty organu [...] stycznia 2022 r.) skarżący P. K., działając za pośrednictwem organu, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2021 r.

Wnosząc w petitum skargi o uchylenie zaskarżonej decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2021 r., a także o zobowiązanie organu Policji do dokonania czynności wypłaty wyrównania w określonym terminie wraz z ustawowymi odsetkami.

Strona skarżąca zarzuciła organowi:

a) naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy, w zakresie związanym z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, opublikowanym w dniu 6 listopada 2018 r, (Dz. U. 2018 poz. 2102), a przez to pozbawienie należnych z mocy prawa świadczeń w postaci właściwej wysokości ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy oraz,

b) działanie, które uniemożliwiło stronie skarżącej realizację gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariusza Policji do urlopów w formie ekwiwalentu z tytułu ich niewykorzystania, pod pretekstem konieczności stosowania ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610) (zwanej dalej ustawą o szczególnych rozwiązaniach) – z pominięciem wyroku Trybunału Konstytucyjnego RP sygn. akt K 7/15.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Komendant Główny Policji - stwierdził, że jest nie może odmówić zastosowania przepisu ustawy, choćby uznał go za niezgodny z konstytucją. Nie jest też uprawniony do kształtowania sytuacji prawnej strony postępowania wbrew jednoznacznym i niebudzącym wątpliwości rozwiązaniom prawnym. Niedopuszczalne jest też domaganie się od sądu administracyjnego, by ten pominął korzystające z domniemania konstytucyjności regulacje prawne o randze ustawowej i przyjął za podstawę rozstrzygnięcia przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Organ zaznaczył, że związany zasadami praworządności, legalizmu i dyscypliny finansów publicznych rozstrzygnął na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, które to prawo korzysta z domniemania konstytucyjności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 7 marca 2022 r., zawiesił postępowanie, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), wskazując, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 866/20 przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne: "Czy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360, z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r." Sąd pytający zwrócił uwagę, że art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...), uchwalony w wyniku wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 6 listopada 2018 r., sygn. akt K 7/15 i określający zasady obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy, może różnicować funkcjonariuszy Policji w zależności od daty zwolnienia ich ze służby. W odniesieniu do policjantów, którzy zostali zwolnieni ze służby od 6 listopada 2018 r. stosuje się bowiem rozwiązania prawne korzystniejsze, aniżeli zasady obowiązujące funkcjonariuszy zwolnionych przed tą datą. Zróżnicowanie takie budzi, w ocenie Sądu pytającego, wątpliwości w zakresie jego zgodności z normami konstytucyjnymi, zwłaszcza w kontekście wydanego już i przywołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Sąd przyjął, iż udzielenie odpowiedzi na powyższe pytanie prawne będzie miało znaczenie dla rozpoznawanej przez Sąd sprawy, w której jedyną przyczyną uzasadniającą odmowę przeliczenia i wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego skarżącemu było stwierdzenie, że został on zwolniony ze służby przed 6 listopada 2018 r., w związku z czym wypłacony mu ekwiwalent został ustalony w prawidłowej - zdaniem organu - wysokości.

Postanowieniem z dnia 1 września 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podjął zawieszone postępowanie sądowoadministracyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. - dalej: "P.p.s.a.").

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z brzmieniem art. 128 § 1 pkt 4 P.p.s.a., postępowanie zawieszone przed sądem administracyjnym ze względu na okoliczność, że rozstrzygnięcie sprawy zależało od wyniku innego postępowania, należy podjąć od dnia uprawomocnienia się orzeczenia kończącego to postępowanie. Jednakże sąd może również podjąć postępowanie wcześniej, stosownie do okoliczności.

W niniejszej sprawie Sąd postanowieniem z dnia 11 września 2023 r. podjął zawieszone postępowanie w sprawie, biorąc pod uwagę szereg okoliczności przemawiających za koniecznością wydania takiego orzeczenia.

Mianowicie w sprawie zawisłej w Trybunale Konstytucyjnym o sygn. akt P 7/21, zainicjowanej pytaniem prawnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku; "Czy art. 9 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej", Prokurator Generalny przedstawił pisemne stanowisko z dnia 29 marca 2022 r. nr PK VIII TK 19.2021, w którym wniósł o stwierdzenie niezgodności w zakresie wskazanym powyżej art. 9 ust. 1 powołanej ustawy z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP i umorzenie postępowania w pozostałym zakresie.

Z kolei w pisemnym stanowisku Sejmu RP z dnia 9 czerwca 2022 r. nr BAS-WAK-842/21 Marszałek Sejmu wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym ze względu na niedopuszczalność wyroku. Uzasadniając swoje stanowisko Marszałek Sejmu RP wskazał m.in., że ".. wątpliwości konstytucyjne sądu pytającego mogą być rozstrzygnięte w drodze prokonstytucyjnej wykładni bez potrzeby uruchamiania pytania prawnego. Sądy stosują zaskarżone przepisy i nadają im treść zgodną z Konstytucją. (...) wypowiedzi sądów administracyjnych wskazują, że nie istnieje potrzeba interwencji TK w niniejszej sprawie, ponieważ sądy są zdolne usunąć istniejące wątpliwości konstytucyjne za pomocą prokonstytucyjnej wykładni prawa".

Ponadto Europejski Trybunał Praw Człowieka (ETPCz) w wyroku z dnia 21 lipca 2022 r. w sprawie Bieliński przeciwko Polsce (skarga nr 48762/19) zwrócił uwagę na kwestie istotne dla krajowej praktyki orzeczniczej. Zasygnalizował, że gdy długość postępowania sądowego uzależniona jest w znacznym stopniu od zwłoki w rozpoznaniu sprawy przez Trybunał Konstytucyjny, dochodzi do naruszenia praw obywatela do skutecznego środka odwoławczego.

Biorąc zatem pod uwagę okoliczność, że od wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku w sprawie o sygn. akt K 7/15 upłynęły już 4 lata, a nadto mając na względzie stanowisko Sejmu RP i Prokuratora Generalnego przedstawione w sprawie o sygn. akt P 7/21, stanowisko ETPCz przedstawione w powołanym wyroku oraz brak terminu rozpoznania tej sprawy przez Trybunał Konstytucyjny, Sąd doszedł do przekonania, że dalsze zawieszenie niniejszego postępowania jest nieuzasadnione i godzi w konstytucyjne gwarancje obywatela do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP).

Przechodząc do oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdził, że skarga P. K. zasługuje na uwzględnienie, albowiem Komendant Główny Policji - wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2021 r. odmawiającą wypłaty stronie skarżącej wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane przez nią urlopy wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji - dopuścił się istotnego naruszenia obowiązujących przepisów prawa.

W ocenie organów Policji obu instancji, w niniejszej sprawie w aktualnym stanie faktycznym i prawnym skarżącemu nie przysługuje prawo do wypłaty wnioskowanego wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, ponieważ postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte po dniu 5 listopada 2018 r., zaś funkcjonariuszowi wypłacono świadczenie w wysokości przysługującej w dacie zwolnienia ze służby, tj. w dniu [...] lutego 2009 r.

Skład orzekający w niniejszej sprawie powyższego poglądu nie podziela.

Wskazać należy, że z dniem opublikowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r., poz. 2102), czyli od dnia 6 listopada 2018 r., część art. 115a ustawy o Policji (w brzmieniu uwzględniającym współczynnik ekwiwalentu pieniężnego w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym) została wyeliminowana z obrotu prawnego i nie może stanowić podstawy orzekania o wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 2832/21 - publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że niekonstytucyjny przepis stracił moc obowiązującą i nie może być podstawą orzeczenia w procesie stosowania prawa niezależnie od tego, czy rozstrzygnięcie dotyczy stanu faktycznego sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, czy też zaistniałego po tej dacie.

Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Mają także charakter prawotwórczy, co oznacza, że przepis, którego niezgodność z Konstytucją RP stwierdził Trybunał Konstytucyjny traci moc obowiązującą w zakresie stwierdzonej niezgodności (por. m.in. B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 835-853). Nie ulega wątpliwości, że orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności z Konstytucją RP aktu normatywnego lub jego części powoduje bezwzględne, bezwarunkowe i bezpośrednie zniesienie (kasację) przepisów norm w nim wskazanych. Następuje to z chwilą ogłoszenia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, dokonanego w sposób wymagany w art. 190 ust. 2 Konstytucji RP.

Należy zauważyć, że wprawdzie akt normatywny uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjny traci moc obowiązującą na przyszłość, to jednocześnie nie ulega wątpliwości, że skutek w postaci uchylenia domniemania konstytucyjności przepisu następuje od jego wejścia w życie. Potwierdza to zresztą dominujący w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjny ma taki charakter od samego początku, tj. od dnia jego wejścia w życie. Jednocześnie, zasadniczo odrzuca się stanowisko, że wyrok taki wywołuje skutki jedynie na przyszłość. Utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego, o której mowa w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, oznacza zatem, że przepis ten nie może być stosowany, poczynając od daty jego wejścia w życie (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1745/07, wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1079/17, czy też wyrok NSA z dnia 10 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2718/17).

W ocenie Sądu, podkreślić należy, że stwierdzenie niekonstytucyjności danego przepisu zamyka na zawsze drogę do stosowania normy w nim zawartej po dacie jej derogowania z powodu niekonstytucyjności. W konsekwencji, przepis co do którego Trybunał Konstytucyjny orzekł, że jest sprzeczny z Konstytucją RP, nie może być zatem podstawą wydania orzeczenia w bieżącym procesie stosowania prawa.

Nie ulega wątpliwości, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją RP, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego typu postępowania (art. 190 ust. 4 Konstytucji RP).decyz

Należy zauważyć, że w przypadku derogacji przepisu prawa z powodu jego niezgodności z wzorcem konstytucyjnym, sytuację jednostki normuje bezpośrednio art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2010 r., sygn. akt II GPS 1/10 (ONSAiWSA z 2010 r., zeszyt nr 5, poz. 81), Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że wznowienie postępowania przewidziane w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP jest szczególną instytucją, określaną w doktrynie prawnej pojęciem uzdrowienia (sanacji) postępowania (sądowego, administracyjnego) opartego na niekonstytucyjnym akcie normatywnym. Ta właśnie regulacja, stanowiąca podmiotowe, konstytucyjne prawo uprawnionego stwarza jednostce możliwość ponownego rozpatrzenia danej sprawy na podstawie zmienionego stanu prawnego, ukształtowanego w następstwie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (por. m.in. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lutego 2002 r., sygn. akt K 39/00, OTK ZU-A 2002, Nr 1, poz. 4 oraz z dnia 7 września 2006 r., sygn. akt SK 60/05, OTK ZU-A 2006, Nr 8, poz. 101).

Celem ustawowej procedury, realizującej normę wyrażoną w przepisie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, musi być więc realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Swoboda ustawodawcy ukształtowania implementujących to uprawnienie przepisów jest w tym wypadku zawężona, a jej granice wyznacza okoliczność, że "wzruszalność" aktów stosowania prawa została przesądzona już na gruncie samej Konstytucji RP i nie można modyfikować momentu, ani skutku czasowego derogacji trybunalskiej.

Tymczasem, zauważyć należy, że po wydaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, z dniem 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa o szczególnych rozwiązaniach. Zgodnie z art. 1 pkt 16 tej ustawy, art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Jednocześnie, ustawodawca w art. 9 ust. 1 powołanej ustawy zawarł przepis o charakterze intertemporalnym, regulując zasady stosowania art. 115a ustawy o Policji w znowelizowanym brzmieniu. Zgodnie z jego treścią, przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za 2018 r. określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r.

Z treści przytoczonej powyżej regulacji wynika, że ustawodawca w art. 9 ust. 1 zdanie drugie powołanej ustawy o szczególnych rozwiązaniach, w przypadku ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r., nakazał przyjąć zasady wynikające z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., a więc te, które zostały uznane przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r. za sprzeczne z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP.

Wobec powyższego, nie do zaakceptowania jest stanowisko organów Policji orzekających w niniejszej sprawie, które dokonały literalnej wykładni art. 9 ust. 1 omawianej ustawy, wyłączającej możliwość zastosowania zgodnych z Konstytucją RP zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wobec skarżącego funkcjonariusza, który został zwolniony ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r., a wnioski o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego złożył po wspomnianej wyżej dacie.

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje prokonstytucyjną wykładnię art. 9 ust. 1 powołanej ustawy nowelizującej art. 115a ustawy o Policji, której zwolennikiem jest jej autor - Sejm RP (patrz: stanowisko Sejmu RP z dnia 9 czerwca 2022 r., nr BAS-WAK-842/21), a wielokrotnie dokonywaną przez wojewódzkie sądy administracyjne w sprawach wszczętych przez funkcjonariuszy Policji w zakresie wypłaty wyrównania należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy.

Należy wskazać, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 września 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 633/22 (publik. LEX nr 3402535), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie trafnie stwierdził, że jak stanowi art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., a nie w wysokości wynikającej z przepisów ww. ustawy. W tej sytuacji, jak zauważył WSA w Krakowie, odwołanie się przez ustawodawcę do zasad, a nie do niekonstytucyjnego przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym oznacza, że ustawodawca nie powtórzył niekonstytucyjnych zapisów tej ustawy, wbrew ww. wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego i nie nakazał stosowania do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed 6 listopada 2018 r. (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia TK) uregulowań, które utraciły moc w wyniku ww. wyroku.

Należy uznać - jak słusznie podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie we wskazanym powyżej wyroku - że przyjęcie za prawidłową wykładnię przepisów przejściowych zastosowaną przez organy Policji obu instancji oznaczałoby istnienie zjawiska tzw. "wtórnej niekonstytucyjności", które polega na tym, że ustawodawca powtarza rozwiązania normatywne uznane już raz za niekonstytucyjne (por. K. Kos, O pojęciu wtórnej niekonstytucyjności prawa, Przegląd Prawa Konstytucyjnego z 2018 r. nr 2 (42), s. 21).

W ocenie Sądu, oznaczałoby to w konsekwencji, że ustawodawca przepisami przejściowymi próbuje ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a nadto narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków Trybunału Konstytucyjnego, które wiążą również ustawodawcę.

W tej sytuacji, wykładnię ww. przepisów, dokonaną w niniejszej sprawie przez organy Policji obu instancji, Sąd uznał za błędną.

Warto zauważyć, że w doktrynie przyjmuje się, iż stwierdzenie niekonstytucyjności danego przepisu zamyka zawsze drogę do stosowania normy po dacie jej derogowania z powodu niekonstytucyjności. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w kwestii niekonstytucyjności przesądza bowiem o konieczności zastosowania in concreto tzw. super normy intertemporalnej, która wyłącza stosowanie "zwykłych" norm intertemporalnych i decyduje o stosowaniu w orzeczeniu zapadającym po wyroku Trybunału Konstytucyjnego prawa ukształtowanego tym wyrokiem. W przypadku tej ostatniej stosuje się "normalny" reżim intertemporalny, podczas gdy przy derogacji pierwszego typu stosować go nie wolno (por. K. Gonera, E. Łętowska, Wieloaspektowość następstw stwierdzania niekonstytucyjności, Państwo i Prawo z 2008 r. nr 5, s. 23-37). Jednocześnie, należy wskazać, że derogacja trybunalska, znajdująca swoje umocowanie w Konstytucji RP, wyłącza zatem ogólny reżim intertemporalny, obejmujący zmiany przepisów dokonywane przez prawodawcę. Do jej przełamania nie wystarczy zwykła regulacja ustawowa, jaką w tym przypadku potencjalnie mógłby stanowić art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Oznacza to, że racjonalny ustawodawca, tworząc przepisy przejściowe, powinien konstruować je w taki sposób, aby uwzględnić skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Zasady, o których mowa w ww. art. 9 ust. 1 cyt. ustawy, oznaczają konieczność wzięcia pod uwagę, przy wykładni przepisu art. 115a ustawy o Policji, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, na co wielokrotnie już zwracały uwagę wojewódzkie sądy administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny, jak również sam ustawodawca w uzasadnieniu projektu ww. nowelizacji ustawy o Policji dokonanej ustawą o szczególnych rozwiązaniach. Ustawodawca wskazał bowiem, że projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. K 7/15.

W tej sytuacji, skoro wspomniany wyrok Trybunału Konstytucyjnego usunął z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a ustawy o Policji w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 powołanej ustawy sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, że należy stosować art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Z tej też przyczyny, na mocy art. 190 Konstytucji RP, nie tylko sądy, ale także organy administracji publicznej winny dokonywać wykładni art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach zgodnie z Konstytucją RP.

Przeciwne rozumienie powołanego przepisu ustawy o szczególnych rozwiązaniach prowadziłoby do stosowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego jedynie na przyszłość (od dnia jego publikacji), z wyłączeniem skutku retroaktywnego, co niewątpliwie prowadziłoby do ewidentnego naruszenia art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.

Wprawdzie przyznanie (naliczenie w wymaganej wysokości) i wypłata ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany przez policjanta urlop wypoczynkowy stanowi czynność materialno-techniczną i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, a więc uruchomienia nadzwyczajnego trybu wznowienia postępowania z art. 145a k.p.a., to jednak nie uzasadnia to odstąpienia od konieczności przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Wówczas, zdaniem Sądu, trudno by było mówić o ekwiwalentności wypłaconego funkcjonariuszowi Policji przed dniem 6 listopada 2018 r. świadczenia za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, o czym wyraźnie rozstrzygnął Trybunał Konstytucyjny w wyroku wydanym w sprawie sygn. akt K 7/15, a tym samym zrealizowania zagwarantowanego konstytucyjnie prawa do urlopu (art. 66 ust. 2 Konstytucji RP).

Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że orzekające w niniejszej sprawie organy Policji naruszyły przepisy prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 2 i art. 190 ust. 4 Konstytucji RP oraz art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, poprzez ich błędną wykładnię w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ weźmie pod uwagę, że wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., co oznacza obowiązek obliczenia go według zasad podanych w tej ustawie w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest zatem wynagrodzenie za jeden dzień roboczy, przy czym należy pamiętać, że przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego uposażenia należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego służby. Oznacza to, że w niniejszej sprawie ilość dni urlopu przysługującego skarżącemu za okres przed 6 listopada 2018 r. należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego mu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Racjonalnym będzie w tym względzie posłużenie się aktualnie obowiązującym współczynnikiem ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wynoszącym 1/21, ponieważ przyjęta przez ustawodawcę wartość średnia została uznana za ekwiwalentną względem 1 dnia urlopu wypoczynkowego i w pełni realizuje zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP).

W konsekwencji, należy wskazać, że rozpatrując wniosek strony skarżącej z dnia [...] listopada 2018 r., organ Policji dokona ponownego ustalenia skarżącemu wysokości przysługującego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy według podanych powyżej zasad i określi różnicę pomiędzy kwotą wymaganą, a już wypłaconą.

Biorąc powyższe pod uwagę, uznając, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy o Policji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.