Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1915/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1, 1a i 2, art. 174 pkt 1 i 2, art. 183 § 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 lipca 2022 r., sygn. akt II SAB/Gd 61/22 w sprawie ze skargi K. T. i I. T. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę W. w przedmiocie odszkodowania za prawo własności nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Starosty W. na rzecz K.T. i I.T. solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 6 lipca 2022 r. sygn. akt II SAB/Gd 61/22 umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Starosty W. do rozpoznania wniosku skarżących K.T. i I.T. (dalej: "skarżący") z dnia 23 listopada 2018 r. o ustalenie odszkodowania za prawo własności nieruchomości (pkt 1), stwierdził, że Starosta W. dopuścił się bezczynności i przewlekłości oraz że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę W. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), przyznał od Starosty W. na rzecz skarżących K.T. i I.T. sumę pieniężną w wysokości 1.000 złotych (pkt 3), zasądził od Starosty W. na rzecz skarżących K.T. i I.T. kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 4).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 30 listopada 2018 r. do Starosty W. wpłynął wniosek skarżących, złożony w oparciu m.in. o art. 98 ust. 3 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.) - dalej: "u.g.n.", o ustalenie odszkodowania za nieruchomość gruntową położoną w G., gmina W., stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...], która na podstawie decyzji Naczelnika Gminy W. nr [...] z 26 lutego 1990 r. została przejęta przez Skarb Państwa. Postanowieniem z 28 grudnia 2018 r. Starosta, na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 – dalej: "k.p.a."), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o ustalenie odszkodowania. W wyniku zażalenia wniesionego na powyższe postanowienie Wojewoda P. (dalej: "Wojewoda") postanowieniem z 27 czerwca 2019 r. uchylił je w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W dniu 9 września 2019 r. Wojewoda przekazał Staroście akta sprawy. Pismem z 3 października 2019 r. Starosta, na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 98 oraz art. 129 ust. 5 u.g.n., zawiadomił Skarżących o wszczęciu postępowania w sprawie odszkodowania za działkę nr [...] położoną w G., gmina W.. Organ poinformował skarżących, że został zebrany cały materiał dowodowy. Starosta wskazał, że ze względu na wymogi procedury, w tym konieczność wyjaśnienia stanu faktycznego, umożliwienie stronom wypowiedzenia się, a także bardzo dużą ilość prowadzonych obecnie postępowań, zakończenie postępowania w ustawowym terminie jest niemożliwe. Wskazano, że prawdopodobny termin załatwienia wniosku to 31 grudnia 2019 r. Decyzją z 18 grudnia 2019 r. Starosta, na podstawie art. 105 k.p.a. w zw. z art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n., umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, albowiem - w ocenie tego organu - nie ziściła się przesłanka do wdrożenia trybu administracyjnoprawnego o ustalenie odszkodowania. W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji Wojewoda decyzją z 18 marca 2021 r. uchylił ją w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W dniu 11 maja 2021 r. Wojewoda przekazał Staroście akta sprawy. Pismem z 7 czerwca 2021 r. Starosta poinformował skarżących, że ze względu na wymogi procedury, w tym konieczność dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także bardzo dużą liczbę prowadzonych obecnie postępowań, zakończenie postępowania w ustawowym terminie jest niemożliwe. Wskazano, że prawdopodobny termin załatwienia wniosku to 30 listopada 2021 r. Pismem z 6 lipca 2021 r. Starosta wezwał D.R., który w dacie wydania decyzji o wywłaszczeniu pełnił funkcję Naczelnika Gminy W., do stawienia się w celu przesłuchania w charakterze świadka. W dniu 13 sierpnia 2021 r. przesłuchano D.R.. Pismem z 15 września 2021 r. Starosta zwrócił się do Wójta o przedstawienie dokumentów z negocjacji przeprowadzonych ze skarżącymi w sprawie uzgodnienia wysokości należnego im odszkodowania, w oparciu o które w decyzji Naczelnika z 26 lutego 1990 r., zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...], zawarto stwierdzenie: "działka nr [...] o pow. 1315 m2 przechodzi na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania". W odpowiedzi, która wpłynęła do Starosty 30 września 2021 r., Wójt poinformował, że nie wie, na jakiej podstawie w decyzji Naczelnika z 26 lutego 1990 r. zostało zawarte ww. stwierdzenie. Wójt poinformował, że na wniosek I.T. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z 29 sierpnia 2019 r. stwierdziło nieważność decyzji Naczelnika z 26 lutego 1990 r. w części, tj. w zakresie orzeczenia o przejściu na własność Skarbu Państwa nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości G., działka nr [...] o powierzchni 1.315 m2 bez odszkodowania (pkt 2 decyzji). Pismem z 9 listopada 2021 r. Starosta zwrócił się do Wójta o wskazanie, kto w dniu 26 lutego 1990 r., tj. w dniu wydania decyzji podziałowej, pełnił funkcję geodety gminnego oraz osób, które uczestniczyły w ustaleniach kwestii odszkodowania, wraz z ich adresami, w celu przesłuchania ich w charakterze świadków. W odpowiedzi, która wpłynęła do Starosty 25 listopada 2021 r., Wójt poinformował, że w dniu wydania decyzji podziałowej na stanowisku geodety w Urzędzie Gminy W. był zatrudniony A.S. podając jego adres zamieszkania widniejący na dokumentach z 1988 r. Wójt poinformował, że nie wie, jacy pracownicy w latach 1990-1991 uczestniczyli w ustaleniach kwestii odszkodowania. Pismem z 30 listopada 2021 r. Starosta poinformował skarżących, że ze względu na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, pogłębienia analizy stanu faktycznego, umożliwienie stronom zapoznania się ze zgromadzonym materiałem, a także bardzo dużą liczbę prowadzonych obecnie postępowań, zakończenie postępowania we wcześniej wskazanym terminie jest niemożliwe. Wskazano, że prawdopodobny termin załatwienia wniosku to 31 maja 2022 r. Pismem z 8 grudnia 2021 r. skarżący zwrócili się do Starosty o sprecyzowanie, jakie konkretne czynności dowodowe zamierza podjąć organ w celu "uzupełnienia materiału dowodowego". W odpowiedzi (pismo z 14 stycznia 2022 r.) Starosta podał, że postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, które z mocy prawa przeszły na własność podmiotu publicznoprawnego, jest prowadzone w oparciu o przepisy k.p.a., z którego wynikają zasady i elementy postępowania administracyjnego. Organ wskazał, że w toku postępowania podejmuje z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tym celu konieczne jest zgromadzenie kompletnego materiału dowodowego, a zagadnienia wymagające wyjaśnienia ujawniają się w miarę gromadzenia dowodów. Pismem z 25 stycznia 2022 r. skarżący złożyli do Wojewody ponaglenie na niezałatwienie przez Starostę sprawy w terminie oraz na przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania, które postanowieniem z 21 lutego 2022 r. zostało uznane za nieuzasadnione. Pismem z 3 lutego 2022 r. Starosta poinformował skarżących, że zgromadził cały materiał dowodowy, w związku z czym strony mają prawo wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Pismem z 8 marca 2022 r. K.T. i I.T., reprezentowani przez pełnomocnika będącego adwokatem, złożyli skargę na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania, których dopuścił się Starosta w sprawie o ustalenie odszkodowania za przejęcie przez Gminę W. własności nieruchomości gruntowej położonej w G. gmina W., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...], która decyzją Naczelnika Gminy W. z 26 lutego 1990 r. z mocy prawa przeszła na własność Skarbu Państwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest zasadna.

Sąd zauważył, iż po wniesieniu skargi na bezczynność i przed jej rozpoznaniem Starosta wydał decyzję umarzającą postępowanie, a więc załatwił wniosek skarżących z 23 listopada 2018 r. w przewidzianej prawem formie. Tym samym niniejsze postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku skarżących podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe, z uwagi na brak możliwości zastosowania przez Sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz 329 – dalej: P.p.s.a.)

Niemniej Sąd uznał, iż prowadzone przez Starostę postępowanie w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość było prowadzone w sposób przewlekły.

Sąd zauważył, że wniosek o podjęcie przez Starostę władczych działań został złożony 30 listopada 2018 r., a wszczęcie postępowania nastąpiło 3 października 2019 r. (po wcześniejszym uchyleniu przez Wojewodę postanowienia z 28 grudnia 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania). Od tego momentu organ miał ustawowy obowiązek zakończyć postępowanie w terminie miesiąca lub, uwzględniając nawet skomplikowany charakter sprawy, w terminie dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Informując o wszczęciu postępowania Organ jednocześnie wyznaczył prawdopodobny termin jej załatwienia do 31 grudnia 2019 r. W terminie tym Starosta wydał co prawda rozstrzygnięcie kończące sprawę (decyzja z 18 grudnia 2019 r. o umorzeniu postępowania), lecz zostało ono uchylone przez Wojewodę decyzją z 18 marca 2021 r. Po przekazaniu Staroście akt sprawy, co miało miejsce 11 maja 2021 r., Organ przez prawie dwa miesiące nie podjął żadnej czynności procesowej w sprawie. Dopiero 6 lipca 2021 r. Starosta wezwał D.R., który w dacie wydania decyzji o wywłaszczeniu pełnił funkcję Naczelnika Gminy W., do stawienia się w celu przesłuchania w charakterze świadka. Po przesłuchaniu D.R., co miało miejsce 13 sierpnia 2021 r., Organ po ponad miesiącu podjął kolejną czynność procesową zwracając się do Wójta o przedstawienie dokumentów z przeprowadzonych negocjacji. Od otrzymania odpowiedzi (30 września 2021 r.) do podjęcia przez Organ kolejnej czynności procesowej (pismo z 9 listopada 2021 r. do Wójta) minął ponad miesiąc. Zaznaczono też, że po otrzymaniu danych osoby, która w dacie wydania decyzji podziałowej pełniła funkcję geodety gminnego, Starosta nie podjął żadnych czynność w celu ustalenia aktualnego miejsca zamieszkania tej osoby (Wójt podał adres z 1998 r.) i ewentualnego przesłuchania jej w charakterze świadka.

Sąd zaznaczył przy tym , iż nie kwestionuje, że ustalenie odszkodowania za działki wywłaszczone 30 lat temu wymaga dokładnego ustalenia stanu faktycznego, jednakże analizując przedstawioną powyżej chronologię poszczególnych czynności dokonywanych w sprawie przez Starostę należy stwierdzić, że mogły one zostać podejmowane wcześniej aniżeli po miesiącu.

Zauważono też, że już w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania Starosta poinformował skarżących, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminach wskazanych w art. 35 k.p.a. podając, że prawdopodobny termin załatwienia sprawy to 31 grudnia 2019 r. (termin ten wydłużono następnie do 30 listopada 2021 r. i do 31 maja 2022 r.). Zdaniem Sądu wyznaczanie tak odległych terminów załatwienia sprawy nie zostało należycie wyjaśnione. Stwierdzono, że działania Starosty w postępowaniu odszkodowawczym nie były podejmowane sprawnie i efektywnie. Kolejne czynności procesowe dzielił nieuzasadniony, długi odstęp czasu. Przedstawione wyżej okoliczności wskazują na odwlekanie przez Organ rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, co czyni prowadzone przez niego postępowanie administracyjne przewlekłym.

Z uwagi na to wszystko Sąd I instancji, stosownie do art. 149 § 1a P.p.s.a. uznał, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, jakich dopuścił się Starosta, miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Ponadto, Sąd I instancji wskazał, że w okolicznościach sprawy, wniosek o przyznanie skarżącym od organu sumy pieniężnej zasługuje na uwzględnienie. Jak uznał Sąd I instancji, w niniejszej sprawie kwota 1 000 zł stanowić będzie wystarczającą rekompensatę dla skarżących za uszczerbek, jakiego doznały na skutek nieefektywnego i przewlekłego procedowania przez Starostę ich wniosku, a przy tym będzie ona spełniać również funkcję represyjno-prewencyjną dla organu, zapewniając przestrzeganie przez niego zasad postępowania administracyjnego i swoich obowiązków związanych ze sprawnym jego prowadzeniem w przyszłości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Starosta W. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 149 § 1 P.p.s.a. polegające na uznaniu, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania;

2. art. 149 § 1a P.p.s.a. polegające na uznaniu, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa;

3. art. 149 § 2 P.p.s.a. polegające na przyznaniu sumy pieniężnej na rzecz skarżących ze względu na błędne przyjęcie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ponadto, wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że w postępowaniu administracyjnym, pomimo jego długotrwałości, nie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania, ani do bezczynności organu. Starosta W. prowadził postępowanie w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Podniesiono, ze sprawa dotyczyła okoliczności sprzed 30 lat, co rodzi trudności w pozyskiwaniu dowodów. Organ był zobowiązany ustalić czy faktycznie doszło do przejścia prawa własności nieruchomości na rzecz Gminy W. na mocy decyzji podziałowej z 1990 r. oraz czy właściciel zrzekł się skutecznie prawa do odszkodowania. Po upływie 30 lat ustalenia, czy i w jaki sposób doszło do porozumienia w sprawie wysokości odszkodowania, wymagają przeprowadzenia licznych dowodów i przesłuchania świadków.

Autor skargi kasacyjnej podniósł, że organ prowadząc postępowanie jest zobowiązany nie tylko do szybkiego, ale i wnikliwego działania, a także do uwzględniania innych zasad postępowania administracyjnego w tym stania na straży praworządności (art. 6 k.p.a.) i realizowania zasady prawdy materialnej (art. 7. k.p.a.)

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, przy uwzględnieniu przedstawionych okoliczności nie można uznać, aby w sprawie doszło do bezczynności lub do przewlekłego prowadzenia postępowania. Nie można zarzucić organowi, iż z góry nie założył jakie czynności ma zamiar podjąć, gdyż każda kolejna czynność była wynikiem negatywnych odpowiedzi, odnośnie istnienia czy posiadania dokumentów. Podkreślono, iż przed Starostą toczy się aktualnie wiele podobnych spraw i z przyczyn finansowych i organizacyjnych organ ten nie jest w stanie przyspieszyć ich rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżących I.T. i K.T. wniósł o jej oddalenie jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. Podkreślono, że w skardze kasacyjnej nie przytoczono nowych argumentów ponad te, które były przedmiotem rozważań Sądu I instancji. Wnoszący skargę kasacyjną nie sprecyzował, które elementy stanu faktycznego sprawy zostały błędnie ocenione przez Sąd I instancji. Organ koncentrował się na wykazaniu, jak ważne jest dokładne zbadanie sprawy w przedmiocie ustalenia odszkodowania, nie wykazał jednak, aby Sąd dokonał nieprawidłowej oceny jego działań. Organ nie sprecyzował, które swoje wywody kieruje przeciw ocenie Sądu, iż był bezczynny lub działał przewlekle. Nie odniósł się wcale do kwestii uznania, iż bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz do kwestii przyznania na rzecz skarżących sumy pieniężnej.

Organ pominął analizę Sądu I instancji dotyczącą dat, w których podejmowano poszczególne czynności wraz z oceną, czy mogły one zostać podjęte wcześniej. Nie jest błędem zmierzanie przez organ do zgromadzenia wyczerpującego materiału dowodowego w sprawie, ale błędny był sposób podejmowania tych czynności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, przesłanki nieważności wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) ;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 okt 2 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 P.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 – wszystkie powołane orzeczenia dostępne są na: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11).

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

Wnoszący skargę kasacyjna, opierając się na przepisie art. 174 ust. 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenia art. 149 § 1, 1a i § 2 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Przepis art. 149 § 1a P.p.s.a. stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Natomiast § 2 tego przepisu określa, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 149 § 1, 1a i § 2 P.p.s.a. nie mogły odnieść zamierzonego skutku, ponieważ przepisy te jako przepisy ogólne, określające kompetencje sądów I instancji w fazie orzekania, mogą stanowić podstawę kasacyjną jedynie w powiązaniu z innymi przepisami procesowymi. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I dopatrzył się bezczynności lub przewlekłości i uznał, iż bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowanie organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i są podstawy do przyznania do organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej w związku ze stwierdzoną bezczynnością lub przewlekłym prowadzenie postępowania, to nie można temu Sądowi skutecznie zarzucić naruszenia omawianych przepisów. Takie rozstrzygnięcie jest bowiem zgodne z dyspozycją zastosowanych przez Sąd I instancji norm prawnych. Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14), których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 §1 § 1a i § 2 p.p.s.a. jednak nie powołano. Brak takich odniesień oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 149 § 1, § 1a i § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 P.p.s.a. (por. wyrok z 15 maja 20215 r. sygn. akt I OSK 1329/14).

Trzeba też zauważyć, iż konieczne było nie tylko powołanie w skardze kasacyjnej tych przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej kasacyjnie naruszył Sąd I instancji dokonując wadliwej oceny stopnia bezczynności organu, lecz także wykazanie, że naruszenia tych przepisów miały wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem przypomnieć, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z 5 maja 2004 r. sygn. akt FSK 6/04; wyrok NSA z 26 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1868/12).

Przepis art. 149 § 1 oraz 1a i § 2 P.p.s.a. mogłyby stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, gdyby skarżący kasacyjnie zarzucał np. wadliwą wykładnię pojęcia "bezczynność", "przewlekłe prowadzenie postępowania" czy też "rażącego naruszenia prawa" lub kwestionował zasadność lub wysokość ustalonej sumy pieniężnej, a zatem kierował zarzuty bezpośrednio wobec norm zawartych w tych przepisach, a nie kwestionował prawidłowości ich zastosowania jako następstwa uchybienia innym normom, które były lub powinny były być stosowane przed przejściem Sądu I instancji do wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1-2 P.p.s.a. Taka sytuacja jednak ponad wszelką wątpliwość nie występuje w niniejszej sprawie. Należy bowiem podkreślić - na podstawie analizy sformułowanych zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej - że skarżący kasacyjnie nie kwestionuje wykładni powyższych przepisów, lecz istnienie bezczynności i przewlekłości w sprawie, ocenę stopnia bezczynności organu i przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania, przekładającą się na treść orzeczenia w kwestii rażącego naruszenia prawa przez organ i w kwestii przyznania skarżącym od organu sumy pieniężnej w realiach niniejszej sprawy. Skoro w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji, na gruncie powołanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów art. 35 i 36 K.p.a., ocenił, że bezczynność i przewlekłość miały miejsce w prowadzeniu postępowania przez Starostę W., nadto miały one charakter rażącego naruszenia prawa, to nie można temu Sądowi zarzucić naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją zastosowanej normy prawnej wynikającej z tego przepisu.

Wobec braku możliwości zrekonstruowania zarzutu naruszenia przepisów postępowania nie można było w realiach niniejszej sprawy skutecznie zwalczać oceny rażącego naruszenia prawa w wyniku przekroczenia ustawowych terminów załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem u ustalenie odszkodowania, a w konsekwencji również oceny prawidłowości przyznania skarżącym od organu sumy pieniężnej.

Przyznanie sumy pieniężnej, podobnie jak w przypadku grzywny, ma cel dyscyplinujący, represyjny i prewencyjny, to jednak jej podstawową funkcją jest cel kompensacyjny i biorąc pod uwagę cele jakie ma spełniać regulacja dająca możliwość przyznania sumy pieniężnej od organu, przyznanie kwoty 1 000 zł w niniejszym postępowaniu nie było bezpodstawne, ani sprzeczne z ratio legis przepisu (art. 149 § 2 P.p.s.a.).

Tym samym za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 149 § 1, 1a i § 2 P.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2-4 w związku z art. 207 § 1 P.p.s.a. (koszt za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną) oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).