Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2724/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 83 ust. 1, ust. 2 i ust.  3
journal: Dz.U. 2018 poz 1614
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.
article: art. 124
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 19 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 903/19 w sprawie ze skargi A. S.A. w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 4 października 2019 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz A. S.A. z siedzibą L. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 grudnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi A. S.A. z siedzibą w L. (dalej: spółka), uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z 4 października 2019 r. w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że spółka wystąpiła do Burmistrza Olecka o wydanie zezwolenia na usunięcie z terenu działki o nr geod. [...] jednej brzozy brodawkowatej, siedmiu wierzb iwa, czterech jesionów wyniosłych oraz 9 m2 krzewów bzu czarnego. Spółka wyjaśniła, że drzewa mają zostać usunięte w celu realizacji inwestycji celu publicznego (budową linii 110 kV [...]), a wycinka związana jest z prowadzeniem działalności gospodarczej.

Decyzją z 9 maja 2018 r. Burmistrz Olecka zezwolił na usunięcie jednej brzozy brodawkowatej o obwodzie pnia 96 cm i siedmiu wierzb iwa rosnących na działce nr geod. [...], za co naliczył opłatę w wysokości 6084,00 zł i zobowiązał spółkę do dokonania nasadzeń zastępczych nie mniej niż 10 drzew, w terminie do 31 maja 2020 r.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła spółka B.

Decyzją z 10 stycznia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie uchyliło decyzję organu I instancji z 9 maja 2018 r. oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Spółka wniosła sprzeciw od powyższej decyzji z 10 stycznia 2019 r.

Wyrokiem z 18 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 99/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił decyzję organu odwoławczego z 10 stycznia 2019 r.

Decyzją z 4 października 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie uchyliło decyzję organu I instancji z 9 maja 2018 r. i odmówiło wydania zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów rosnących na działce o nr geod. [...]. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał art. 83 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r., poz. 1614, dalej: u.o.p.). W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że do wniosku o wydanie zezwolenia nie dołączono zgody właściciela nieruchomości.

Spółka wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z 4 października 2019 r.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że posiadanie jest stanem faktycznym, polegającym na faktycznym władztwie, przez które rozumie się samą możność władania rzeczą. Norma z art. 336 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. 2019 r., poz. 1145 ze zm., dalej: k.c.) rozróżnia posiadanie samoistne i posiadanie zależne. Norma z art. 83 ust. 1 u.o.p. dotyczy posiadania samoistnego, jak i zależnego. Spółka jest posiadaczem zależnym części działki nr [...] na mocy decyzji Starosty Oleckiego z 18 listopada 2018 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z przedmiotowej działki, w granicach wyznaczonego na niej pasa technologicznego określonego w tej decyzji. Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, wydana na podstawie art. 124 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm., dalej: u.g.n.) zastępuje zgodę właściciela nieruchomości, o której stanowi art. 83 ust. 1 pkt 1 u.o.p.

Decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.s.g. określana jest jako tzw. "służebność publiczna". Jest to szczególny rodzajem wywłaszczenia polegający na ograniczeniu prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego. Wydanie decyzji na podstawie w art. 124 ust. 1 u.g.n. prowadzi do trwałego ograniczenia prawa własności nieruchomości. Uprawnienie wynikające z decyzji wydanej w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. stanowi surogat służebności przesyłu. Istota tego ograniczenia polega na ograniczeniu w prawie własności każdego właściciela nieruchomości, która obciążona jest rozstrzygnięciem z art. 124 ust. 1 u.g.n. Stanowi zatem swego rodzaju odpowiednik ograniczonego prawa rzeczowego o charakterze publicznoprawnym lub co najmniej uprawnienie o tożsamej z ograniczonymi prawami rzeczowymi funkcji. Ponadto uprawnienie z art. 124 ust. 1 u.g.n. jest źródłem uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W ocenie Sądu I instancji, decyzja wydana w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. stanowi podstawę do ograniczenia wykonywania prawa własności nieruchomości, na której istnieje potrzeba wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej o charakterze publicznym. Oznacza to, że decyzja tego rodzaju w całości pozbawia właściciela nieruchomości sposobu korzystania i w tym zakresie stanowi "wywłaszczenie" z tego atrybutu prawa własności w zakresie przestrzennym wyznaczonym liniami rozgraniczającymi pas technologiczny zobrazowany w załączniku do decyzji. Zakres uprawnień uzyskanych na mocy przedmiotowej decyzji jest równoważny cywilnoprawnej instytucji służebności przesyłu i stanowi jej publicznoprawny odpowiednik, statuując w konsekwencji samoistne uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem Sądu I instancji, powyższe cechy decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. uzasadniają przyjęcie, że decyzja tego rodzaju zastępuje zgodę właściciela nieruchomości, o której stanowi art. 83 ust. 1 pkt 1 u.o.p.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ.

Organ zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 124 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 83 ust. 1 pkt 1 u.o.p. polegającą na przyjęciu, że decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. zastępuje zgodę właściciela nieruchomości, o której stanowi art. 83 ust. 1 pkt 1 u.o.p. W ocenie organu, z art. 124 ust. 1 u.g.n. wprost wynika, jakich działań dotyczy decyzja wydana na tej podstawie prawnej i w przepisie tym nie jest wymienione działanie polegające na usuwaniu drzew lub krzewów kolidujących z planowaną inwestycją.

Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania przez niezastosowanie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), pomimo że skarga, jako nieuzasadniona, powinna zostać oddalona.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania. Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych. Spółka wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z kolei zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 1 u.o.p., usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego na wniosek posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości.

Istota sporu w tej sprawie sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, wydana na podstawie art. 124 u.g.n., zastępuje zgodę właściciela nieruchomości, o której stanowi art. 83 ust. 1 pkt 1 u.o.p., a w konsekwencji umożliwia wydanie pozytywnej decyzji o udzieleniu zezwolenia na usunięcie drzew. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni powołanych przepisów przedstawiając analizę prawną charakteru prawnego decyzji wydanej na podstawie art. 124 u.g.n. Rozważania Sądu I instancji w tym zakresie są prawidłowe i brak jest podstaw do ich ponownego przytaczania. Podkreślenia natomiast wymaga, że decyzja wydana na podstawie art. 124 u.g.n. prowadzi do trwałego ograniczenia prawa własności nieruchomości, ponieważ powoduje, że jej właściciel ma obowiązek znoszenia stanu faktycznego ukształtowanego przebiegiem urządzeń przez nieruchomość, na której było lub mogło być wykonywane jego prawo.

W skardze kasacyjnej organ trafnie zauważa, że przepisy u.o.p. w sposób jednoznaczny nie odwołują się do art. 124 ust. 1 u.g.n. Podobnie z przepisów u.g.n. nie wynika, że decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. jest równoznaczna ze zgodą właściciela nieruchomości, o której stanowi art. 83 ust. 1 pkt 1 u.o.p. Stąd też konieczna jest wykładnia wzajemnej relacji tych przepisów przy założeniu, że racjonalny ustawodawca nie dopuszcza wyjątków w zakresie ochrony prawa własności w sposób wewnętrznie sprzeczny i niewykonalny. Do tego rodzaju sprzeczności prowadzi natomiast wykładnia powołanych przepisów prezentowana przez organ. W każdym bowiem przypadku, w którym na danej nieruchomości znajdują się drzewa lub krzewy wymagające zgody właściciela na ich wycięcie, decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.o.p. byłaby niewykonalna. Z istoty tej decyzji wynika bowiem realizacja danej inwestycji określonej w tym przepisie bez zgody właściciela, a nawet przy sprzeciwie tego właściciela. Przyjęcie zatem, że możliwa jest wyjątkowo realizacja inwestycji bez zgody właściciela nieruchomości, przy jednoczesnym założeniu, że realizacja tej inwestycji może zostać następczo "zablokowana" brakiem zgody właściciela nieruchomości w toku postępowania w sprawie zezwolenia na wycięcie drzew, jest nieprawidłowe z punktu widzenia racjonalności ustawodawcy i stanowi wykładnię contra legem. W konsekwencji należy przyjąć, że "udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń", o którym stanowi art. 124 ust. 1 u.g.n., należy rozumieć szeroko, pomimo wyjątkowego charakteru tej regulacji. W związku z tym w orzecznictwie przyjęto między innymi, że zezwolenie, o którym stanowi art. 124 ust. 1 u.g.n., pomimo, że bezpośrednio nie należy do żadnej z kategorii wymienionych w art. 3 pkt 11 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2019 r., poz. 1186 ze zm. – dalej: Prawo budowlane), jest równoznaczne z dysponowaniem nieruchomością na cele budowlane, ponieważ służy wykonaniu tego zezwolenia, a tym samym umożliwia wystąpienie o pozwolenie na budowę, tj. zastępuje zgodę właściciela na wejście na teren, gdy ten nie wyraża na to zgody. Decyzja taka zastępuje również dowód, o jakim stanowi art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, tj. dowód prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 1903/15).

W konsekwencji Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że decyzja wydana na podstawie art. 124 u.g.n. stanowi odpowiednik (równoważnik) zgody właściciela nieruchomości, o której stanowi at. 83 ust. 1 pkt 1 u.o.p., na usunięcie drzew (krzewu) z jej terenu i jednocześnie ją zastępuje. Zaznaczenia przy tym wymaga, że dotyczy to wyłącznie zgody w zakresie ustanowionym decyzją z art. 124 ust. 1 u.g.n., a więc w zakresie wyznaczonym w załączniku do decyzji o sposobie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, czyli w tzw. pasie technologicznym, przez który należy rozumieć powierzchnię części nieruchomości niezbędną dla efektywnego wykonywania przez przedsiębiorcę uprawnień w ramach służebności przesyłu w szczególności budowy, modernizacji, przebudowy, odbudowy (wymiany urządzeń), a także eksploatacji, konserwacji, usuwania awarii i remoncie.

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega (co akcentowano w skardze kasacyjnej), że przepisy u.o.p. przewidują wyjątki od zasady uzyskania zgody właściciela nieruchomości na wycinkę drzew lub krzewów. Wyjątki te dotyczą innych stanów prawnych i faktycznych, które nie wiążą się z wydaniem decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 2 u.o.p., "usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego na wniosek właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025 i 1104), zwanej dalej "Kodeksem cywilnym" - jeżeli drzewo lub krzew zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń." W tym przypadku zezwolenie z art. 124 ust. 1 u.g.n. nie jest konieczne. W tym sensie rozwiązanie z art. 124 ust. 1 pkt 1 u.g.n. w związku z art. 83 ust. 1 pkt 1 u.o.p. oraz rozwiązanie z art. 83 ust. 1 pkt 2 u.o.p. są komplementarne, uzupełniają się. Realizacja inwestycji "przesyłowej" celu publicznego lub przewidzianej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i związana z tym wycinka drzew lub krzewów może nastąpić bez zgody właściciela nieruchomości po uzyskaniu zezwolenia z art. 124 ust. 1 u.g.n. i następczo zezwolenia na wycinkę drzew lub krzewów wydanego na podstawie przepisów u.o.p. Natomiast sama wycinka drzew po zrealizowaniu już tego rodzaju inwestycji "przesyłowej", w sytuacji, gdy drzewa lub krzewy zagrażają funkcjonowaniu urządzeń, może nastąpić na podstawie wniosku właściciela urządzeń (bez zgody właściciela nieruchomości), ale już bez konieczności uzyskiwania zezwolenia w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Oczywiście z punktu widzenia "czytelności" regulacji prawnych uzasadnione byłoby jednoznaczne uregulowanie w przepisach u.o.p., że decyzja wydana na podstawie art. 124 u.g.n. stanowi odpowiednik (równoważnik) zgody właściciela nieruchomości, o której stanowi at. 83 ust. 1 pkt 1 u.o.p. Jednak kwestia ta pozostaje w sferze postulatów de lege ferenda, a brak tej regulacji nie stoi na przeszkodzie rekonstrukcji tego rodzaju normy prawnej w drodze wykładni.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.