Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2235/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 6 pkt 1, art. 35 ust. 8, art. 88a ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 7, art. 7a
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 182 § 2, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Starosty Wejherowskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 maja 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 385/22 w sprawie ze skargi Starosty Wejherowskiego na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 stycznia 2022 r. znak: DSW.521.12.2021.BRZ w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 maja 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 385/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Starosty Wejherowskiego na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 stycznia 2022 r., znak DSW.521.12.2021.BRZ w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W piśmie z 6 października 2021 r. Wojewoda Pomorski zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane.

Postanowieniem z 3 grudnia 2021 r. Wojewoda Pomorski nałożył na Starostę Wejherowskiego karę pieniężną w wysokości 7.000 zł za 14 dni zwłoki w wydaniu decyzji z 30 kwietnia 2021 r., Nr AB.6740.7.128.2020.21, odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o dwóch lokalach mieszkalnych na działce nr [...] w N., gm. X.

Na powyższe postanowienie Wojewody Pomorskiego zażalenie wniósł Starosta Wejherowski.

Postanowieniem z dnia 12 stycznia 2022 r., znak DSW.521.12.2021.BRZ Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 88a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej wysokości nałożonej kary i ustalił wysokość kary na 2.000 zł.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że w dniu 23 grudnia 2020 r. do Starosty Wejherowskiego wpłynął wniosek o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o dwóch lokalach mieszkalnych na działce nr [...] w N., gm. X. Pismem z dnia 26 lutego 2021 r. Nr AB.6740.7.128.2020.21 Starosta Wejherowski zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy, możliwości wypowiedzenia się i zgłoszenia uwag w terminie 5 dni od daty otrzymania zawiadomienia.

W tym samym dniu Starosta Wejherowski postanowieniem, podjętym na podstawie art. 35 ust. 3 Prawo budowlane, wezwał inwestora do usunięcia nieprawidłowości i braków w projekcie budowlanym w terminie do 26 kwietnia 2021 r.

W dniu 16 kwietnia 2021 r. do Starosty wpłynęło uzupełnienie braków wskazanych w ww. postanowieniu. Decyzja odmawiająca zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę została wydana 30 kwietnia 2021 r.

Organ odwoławczy wskazał, że Wojewoda Pomorski w swoim rozstrzygnięciu wskazał, iż wniosek o wydanie przedmiotowej decyzji wpłynął do Starosty Wejherowskiego w dniu 23 grudnia 2020 r., natomiast decyzja o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, która zakończyła postępowanie, została wydana 30 kwietnia 2021 r. Postępowanie trwało 128 dni. Następnie od okresu trwania postępowania administracyjnego Wojewoda Pomorski odliczył okres 65 dni wynikający z art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane oraz okres 49 dni, w którym bieg terminu został wstrzymany poprzez nałożenie na inwestora obowiązku uzupełnienia projektu. Wojewoda przyjął, że całe postępowanie trwało 128 dni, natomiast po odjęciu wskazanych dni (128 - 65 - 49 = 14) ustalono, że Starosta Wejherowski dopuścił się 14-dniowej zwłoki w wydaniu decyzji. Wojewoda nie znalazł ponadto żadnych innych okoliczności, które podlegałyby odliczeniu od okresu trwania całego postępowania na podstawie art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane.

GINB wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji - organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane określa, że do ww. terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Przepis art. 35 ust. 6 pkt 1 ww. ustawy nie zwalnia organu administracji z wymogu zachowania terminów załatwiania spraw określonych w przepisach ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, nakłada natomiast dodatkową sankcję na organ, który nie załatwił sprawy w określonym tym przepisem terminie.

Starosta Wejherowski w swoim zażaleniu zakwestionował uznanie przekroczenia terminu za "zwłokę", powołując się na wyrok NSA z 8 grudnia 2011 r., II OSK 1765/10, gdzie wskazano, że: "w art. 35 ust. 6 zdanie po myślniku Prawa budowlanego ustawodawca posługuje się pojęciem "zwłoka", a nie "opóźnienie". Z treści art. 35 ust 6 ustawy Prawo budowlane wynika, że karę wymierza się organowi, który pozostaje w zwłoce. Pojęcie zwłoki zakłada istnienie przyczyn związanych z zaniedbaniami organu, które wywołały zaniechanie przez organ rozpatrywania wniosku w terminie bez usprawiedliwienia. Zwłoka będzie zatem opóźnieniem, które powstało z winy organu bądź przyczyn od niego zależnych." Starosta Wejherowski zarzuca Wojewodzie Pomorskiemu pominięcie "okoliczności dotyczących znacznych ograniczeń w funkcjonowaniu organu i urzędu go obsługującego (...) spowodowanego rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-Cov-2." Odnosząc się do powyższego organ rozpatrujący zażalenie podzielił stanowisko zawarte w przywołanym przez Starostę Wejherowskiego wyroku NSA z 8 grudnia 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjnego również w wyroku z dnia 16 lutego 2009 r. (sygn. akt II OSK 182/08) wskazał, że: "określenie "zwłoka" odnosi się do nieusprawiedliwionego przekroczenia ustawowego terminu przewidzianego dla załatwienia sprawy. Przekroczenie terminu, aby można było potraktować je jako "zwłokę", musi przy tym być ocenione jako obciążające organ, który nie dochował ciążących na nim obowiązków, nie działał należycie, nie był wystarczająco szybki w swoich poczynaniach, a więc wynika z przyczyn leżących po stronie organu, który nadto nie postępował zgodnie z wymogami ustawowymi. Jeżeli zaś organ załatwiający sprawę wywiązuje się w sposób prawidłowy z ciążących na nim obowiązków, a więc niezwłocznie po wpłynięciu wniosku dokonuje jego oceny pod względem zachowania wymogów ustawowych, w pierwszym rzędzie w zakresie ewentualnych braków wniosku, a w razie ich stwierdzenia, postanowieniem zobowiązuje wnioskodawcę do uzupełnienia braków wniosku zakreślając odpowiedni termin, w żadnym razie nie może być potraktowany jako dopuszczający się zwłoki w rozumieniu art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego". W ocenie GINB, to opieszałość Starosty Wejherowskiego w podejmowanych działaniach miała decydujący wpływ na przekroczenie terminu określonego w art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, do wydania pozwolenia na budowę w rozpatrywanej sprawie. Zawiadomienie z 26 lutego 2021 r. o wszczęciu postępowania, Starosta Wejherowski wydał dopiero w 65 dniu po wpływie do organu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Podjęcie ww. czynności dopiero w 65 dniu po wpływie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę nie stanowi o respektowaniu przez Starostę Wejherowskiego ogólnej zasady szybkości postępowania administracyjnego, określonej w art. 12 k.p.a.

Odnosząc się natomiast do wyjaśnień Starosty Wejherowskiego, iż inspektor prowadzący tę sprawę przebywał na kwarantannie w okresie od 12 do 21 września 2020 r., a więc w okresie, w którym wniosek oczekiwał na merytoryczne opracowanie, organ zauważył, że wniosek inwestora wpłynął do Starosty Wejherowskiego 23 grudnia 2020 r., a więc po 21 września 2020 r.

Ponadto Starosta Wejherowski w swoim zażaleniu wskazał, że: ".. nie można wydać decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, gdy inwestorowi przysługuje czas określony w postanowieniu nakładającym obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w projekcie budowlanym". Odnosząc się do powyższego, organ odwoławczy zauważył, że w aktach analizowanej sprawy znajduje się postanowienie z 26 lutego 2021 r., podjęte na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, którym organ wezwał inwestora do usunięcia nieprawidłowości w terminie do 26 kwietnia 2021 r. - uzupełnienie braków nastąpiło 16 kwietnia 2021 r. Zgodnie natomiast z wyrokiem WSA w Warszawie z 25 sierpnia 2016 r., czas od dnia nałożenia postanowieniem z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego obowiązku uzupełnienia braków projektu, do momentu upływu terminu wyznaczonego na ich uzupełnienie (bądź wcześniejszego ich uzupełnienia), stanowi okres niezawinionej przez organ prowadzący postępowanie zwłoki, który należy odliczyć od terminu przewidzianego na załatwienie wniosku w przedmiocie pozwolenia na budowę. Odliczeniu podlega okres od dnia nałożenia obowiązku uzupełnienia braków, do momentu upływu terminu wyznaczonego na ich uzupełnienie bądź wcześniejszego ich uzupełnienia. Jak natomiast wynika z zażalenia oraz analizy akt sprawy, Starosta Wejherowski wydał decyzję odmowną gdyż: "stwierdził, że projekt został uzupełniony zgodnie z pkt 1, 2, 4, 5, 6, 7, 8, 9 postanowienia, natomiast nie został skorygowany w zakresie spełnienia pkt. 3 i 10 postanowienia", a więc w omawianym przypadku nie może być mowy o wcześniejszym uzupełnieniu. Organ nie ma możliwości rozpatrzenia wniosku, w sytuacji gdy wniosek zawiera braki w zakresie projektu, ma natomiast obowiązek wezwać wnioskodawcę do ich uzupełnienia. W okresie wyznaczonym na uzupełnienie braków projektu organ prowadzący postępowanie nie ma możliwości podjęcia żadnych działań zmierzających do wydania decyzji pozwolenia na budowę - ani pozytywnej, ani negatywnej dopóki nie nastąpi uzupełnienie wskazanych braków bądź upłynie czas na ich uzupełnienie. W ocenie GINB, nie może być mowy o wykonaniu postanowienia tj. uzupełnieniu braków w przypadku kiedy Starosta Wejherowski w decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wskazuje, że: projekt został uzupełniony zgodnie z pkt. 1, 2, 4, 5, 6, 7, 8, 9 postanowienia, natomiast nie został skorygowany w zakresie spełnienia pkt. 3 i 10 postanowienia ...".

Podsumowując, GINB stwierdził, że w przedmiotowej sprawie sześćdziesięciopięciodniowy termin, o którym mowa w art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane rozpoczął swój bieg 23 grudnia 2020 r., a zakończył w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę - 30 kwietnia 2021 r. W związku z powyższym całe postępowanie trwało 128 dni. Następnie, od okresu trwania postępowania administracyjnego, należy odliczyć okres 65 dni wynikający z przepisu art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane oraz okres 59 dni, tj. od 26 lutego 2021 r. do 26 kwietnia 2021 r. w związku z koniecznością uzupełnienia wniosku (128 - 65 - 59 = 4). W konsekwencji GINB stwierdził, że Starosta Wejherowski dopuścił się czterodniowego przekroczenia terminu, co skutkuje karą pieniężną w wysokości 2.000 zł.

Skargę na to ww. postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Starosta Wejherowski podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 35 ust. 6 i ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2020.1333) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na nałożeniu kary administracyjnej, pomimo braku zwłoki;

2. art. 7 i 7a K.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść strony, którą w tym postępowaniu jest Starosta Wejherowski.

Nadto Starosta zwrócił się z wnioskiem o przedstawienie przez Sąd Trybunałowi Konstytucyjnemu w trybie art. 193 Konstytucji RP pytania prawnego, co do zgodności art. 35 ust. 6 i ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2020.1333) z art. 2, art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wyrokiem z dnia 19 maja 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 385/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 stycznia 2022 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego w wypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji - organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar stanowią dochód z budżetu państwa. Regulacja ta stanowi instrument realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 k.p.a.) wymagającej od organów administracji publicznej działania w sprawie wnikliwie i szybko, przy posłużeniu się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Termin określony w tym przepisie stanowi gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku bez zbędnej zwłoki.

W myśl art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego do terminu, o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. W kontekście stanowiska procesowego Starosty należy podkreślić, że art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do odliczenia terminów wszelkich tych czynności organu administracji publicznej, które jakkolwiek wynikają z przepisów prawa, w tym z Kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak stanowią zwykłe elementy składające się na to postępowanie, niewymagające dodatkowych, nadzwyczajnych działań zmierzających do nadania procedurze właściwego biegu. Nie można zatem uznawać za takie czynności np. zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, o zakończeniu postępowania, czy oczekiwania organu na potwierdzenie otrzymania przez stronę pisma. Do czynności, o których mowa w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego nie można też zaliczyć "zwykłych czynności procesowych, takich jak okresy oczekiwania na doręczenie korespondencji, zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, czy też czasu danego stronom na zapoznanie się z aktami sprawy, gdyż są to zwykłe czynności postępowania administracyjnego niewstrzymujące biegu terminu z art. 35 ust. 6 p.b. (wyrok NSA z 14 listopada 2017 r., II OSK 423/16, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie naruszało prawa i opierało się na prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 6 i 8 Prawa budowlanego. Również dokonanie przez organ odwoławczy ustaleń faktycznych - wbrew zarzutom skargi - uznał za odpowiadające wymogom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo wyliczył okres załatwiania sprawy, z którego wynika, że wystąpiło czterodniowe przekroczenie terminu 65 dni. Rację ma bowiem organ, że dniem wszczęcia postępowania był dzień 23 grudnia 2020 r., a więc dzień, w którym do organu wpłynął wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast decyzja o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, która zakończyła postępowanie, została wydana 30 kwietnia 2021 r. Postępowanie trwało 128 dni. Następnie od okresu trwania postępowania administracyjnego Wojewoda Pomorski odliczył okres 65 dni wynikający z przepisu art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane oraz okres 49 dni, w którym bieg terminu został wstrzymany poprzez nałożenie na inwestora obowiązku uzupełnienia projektu. Wojewoda przyjął, że całe postępowanie trwało 128 dni, natomiast po odjęciu ww. dni (128 - 65 - 49 = 14) ocenił, że Starosta Wejherowski dopuścił się czternastodniowej zwłoki w załatwieniu sprawy. Te ustalenia zmienił Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, słusznie wskazując, że - skoro w postanowieniu z dnia 26 lutego 2021 r. nakładającym na inwestora obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego wyznaczono mu termin do dnia 26 kwietnia 2021 r., to cały okres do czasu upływu tego terminu należało odliczyć od czasu trwania postępowania. Wprawdzie inwestor uzupełnił braki projektu w dniu 16 kwietnia 2021 r., lecz jedynie w części (nie uzupełniono braków wymienionych w pkt 3 i 10 postanowienia z dnia 26 lutego 2021 r.), dlatego teoretycznie miał on czas na ich uzupełnienie w całości jeszcze do dnia 26 kwietnia 2021 r. Zatem prawidłowo uznał organ w zaskarżonym postanowieniu, że od czasu 128 dni trwania postępowania dodatkowo odliczeniu podlegał jeszcze okres 10 dni, który pominął organ I instancji. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że wystąpiło czterodniowe przekroczenie terminu 65 dni, o którym mowa w art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego.

Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że wskazane opóźnienie nie było zawinione przez organ, gdyż w okresie rozpoznawania wniosku inwestora trwał stan epidemii, organ miał trudności z absencją pracowników, a więc opóźnienia tego nie można uznać za zwłokę w rozumieniu art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego do terminu, o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. W skardze podniesiono, że powstałe na skutek stanu epidemii opóźnienia w załatwieniu przez organ wniosków o pozwolenie na budowę można by traktować jako opóźnienia z "przyczyn niezależnych od organu", spowodowane siłą wyższą. W celu zminimalizowania wpływu skutków epidemii na toczące się postępowania administracyjne zostały wprowadzone przepisy szczególne ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm., dalej w skrócie "ustawa COVID-19").

Od dnia 20 marca 2020 r. wprowadzono na obszarze Rzeczpospolitej Polskiej stan epidemii na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. poz. 491 ze zm.). Ze względu na tą wyjątkową sytuację, na mocy art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy COVID-19, wprowadzono zasadę, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Dopiero na mocy ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, przepis ten został uchylony - co oznacza że pomimo braku zniesienia stanu epidemii "odwieszono" bieg terminów procesowych. Terminy te zaczęły biec ponownie od dnia 23 maja 2020 r. Zgodnie bowiem z art. 68 ust. 6 tej ustawy terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy zmienianej w art. 46, których bieg nie rozpoczął się na podstawie art. 15zzs tej ustawy, rozpoczynają bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Wniosek o wydanie pozwolenia na budowę w tej sprawie wpłynął 23 grudnia 2020 r., a więc po okresie, w którym zawieszone bądź wstrzymane były terminy z uwagi na stan epidemii.

Ponadto od dnia 16 grudnia 2020 r. wszedł w życie przepis art. 15zzzzzn1 ust. 1 ustawy COVID-19, zgodnie z którym w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 organ administracji publicznej może wstrzymać bieg terminów załatwiania spraw na okres nie dłuższy niż 30 dni, o czym zawiadamia strony. W myśl art. 15zzzzzn1 ust. 1 ustawy zawiadomienie, o którym mowa w ust. 1, następuje poprzez umieszczenie go przez organ administracji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej, na swojej stronie internetowej oraz w widocznym miejscu w swojej siedzibie. Ogłoszenie zawiadomienia, o którym mowa w ust. 1, wyłącza wywodzenie wobec organu administracji publicznej środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 15zzzzzn1 ust. 1 ustawy). Z akt sprawy nie wynika, aby organ korzystał z instytucji wstrzymania biegu terminów załatwienia w tej sprawie. Z powszechnie dostępnych informacji zamieszczonych w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w Wejherowie (bip.powiatwejherowski.pl), na której opublikowane zostały zawiadomienia o wstrzymaniu biegu załatwienia sprawy wynika, że organ korzystał z tej możliwości w bardzo wielu innych sprawach budowlanych. Organ architektoniczno-budowlany I instancji nie może więc twierdzić, że sam fakt obowiązywania stanu epidemii w czasie trwania postępowania o wydanie pozwolenia na budowę uzasadnia przyjęcie, że każde opóźnienie organu w rozpoznaniu wniosku inwestora jest opóźnieniem usprawiedliwionym z powodu wystąpienia przyczyn niezależnych od organu. W związku z powyższym za niezasadny należy uznać zarzut skargi naruszenia przez organ odwoławczy art. 7 i 7a K.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść strony, którą w tym postępowaniu jest Starosta Wejherowski. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, odnosząc się do argumentacji zażalenia, iż inspektor prowadzący tę sprawę przebywał na kwarantannie w okresie od 12 września do 21 września 2020 r., a więc w okresie, w którym wniosek oczekiwał na merytoryczne opracowanie, słusznie zauważył, że wniosek inwestora w tej sprawie wpłynął do Starosty Wejherawskiego 23 grudnia 2020 r., a więc po 21 września 2020 r. Ponadto organ trafnie wskazał, że pierwsze czynności w tej sprawie podjęto w 65 dniu po wpływie wniosku (zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 26 lutego 2021 r.), a strona skarżąca, powołując się ogólnie na stan epidemii, nie wykazała, że w tej konkretnej sprawie opóźnienie w jej załatwieniu powstało ze szczególnych przyczyn, niezależnych od organu.

W odniesieniu do wniosku skarżącego o przedstawienie przez Sąd Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, co do zgodności art. 35 ust. 6 i ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2020.1333) z art. 2, art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, wskazać należy, iż na mocy art. 193 Konstytucji RP sąd administracyjny może przedstawić Trybunałowi pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, w sytuacji, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Użyte w tym przepisie określenie "może" nie oznacza obowiązku i ocena w tym zakresie została pozostawiona sądowi orzekającemu. Instytucja pytania prawnego, przewidziana w art. 193 Konstytucji RP, nie daje zatem stronie postępowania sądowoadministracyjnego uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu. Warunkiem wystąpienia z pytaniem prawnym jest zatem, po pierwsze, wątpliwość powstała w składzie orzekającym co do zgodności przepisu prawa z Konstytucją RP, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, po drugie, warunkiem wystąpienia z takim pytaniem jest też by od odpowiedzi na to pytanie prawne zależało rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Sąd nie znalazł podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym sformułowanym przez skarżącego do Trybunału Konstytucyjnego. Strona może jednak samodzielnie skorzystać z przysługujących jej środków prawnych w tym zakresie.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł Starosta Wejherowski podnosząc zarzuty naruszenia:

1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 35 ust. 6 i ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2020.1333), polegające oddaleniu skargi na decyzję administracyjną o nałożeniu kary administracyjnej, pomimo braku zwłoki;

2. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 35 ust. 6 i ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2020.1333) w z art. 2, art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, polegające na oddaleniu skargi na decyzję administracyjną wydaną na podstawie przepisów sprzecznych z Konstytucją RP.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zrzekł się przeprowadzenia rozprawy i wystąpił z wnioskiem o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie Starosty, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Niniejsza sprawa była rozpoznawana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. bowiem skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy a żadna ze stron nie domagała się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Starostę Wejherowskiego nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 35 ust. 6 i ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, które polegać miało na nałożeniu kary administracyjnej, pomimo braku zwłoki w wydaniu decyzji przez Starostę.

Art. 35 ust. 6 ww. ustawy stanowi, że w przypadku gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji. Z ustępu 8 tego artykułu wynika zaś, że do terminu, o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał szczegółowych ustaleń faktycznych, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ administracji dokonał prawidłowej wykładni wskazanych wyżej przepisów i w ustalonym stanie faktyczny prawidłowo je zastosował. Zasadnie GINB uznał, że Starosta dopuścił się czterodniowej niczym nieuzasadnionej zwłoki w wydaniu decyzji rozstrzygającej wniosek o wydanie pozwolenia na budowę. Słusznie Sąd I instancji uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przedstawiając szczegółowe argumenty na poparcie tego stanowiska. Pogląd Sądu I instancji, zdaniem NSA, należy w pełni podzielić. Ponowne przytaczanie argumentów wskazanych przez ten Sąd jest niecelowe.

Brak jest również podstaw do przyjęcia, że art. 35 ust. 6 i ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane jest niezgodny z art. 2, art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawodawca ma prawo stosować środki dyscyplinujące organy administracji do załatwiania spraw w przewidzianych prawem terminach. Jednym z takich środków są kary administracyjne za niewydanie pozwolenia na budowę w przewidzianym w art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane terminie. Czas na wydanie decyzji określony został na 65 dni. Ustawodawca wskazał okoliczności skutkujące niemożnością wydania decyzji w ww. terminie, za które organ administracji nie ponosi odpowiedzialności. Stawka 500 zł za każdy dzień przekroczenia terminu nie jest zaś nadmiernie wysoka. Z tych względów, zdaniem Naczelny Sąd Administracyjnego, nie znajduje uzasadnienia pogląd, że art. 35 ust. 6 i ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane jest niezgodny z art. 2, art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Wobec tego nie było podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w powyższym zakresie.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.