Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 16 maja 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. L. i D. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1123/22 w sprawie ze skargi A. L. i D. L. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz A. L. i D. L. solidarnie kwotę 7.800,00 (siedem tysięcy osiemset) PLN tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 września 2022 r., IV SA/Wa 1123/22 oddalił skargę A. L. i D. L. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Nieruchomość położona w gminie L., obręb M. (nr [...]), powiat w., oznaczona jako działki nr [...] o powierzchni 1,8920 ha, nr [...] o powierzchni 0,0624 ha i nr [...] o powierzchni 0,0788 ha, została objęta decyzją Wojewody Pomorskiego z dnia [...] października 2019 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi ekspresowej [...] S.– G. na odcinku B. – początek Obwodnicy [...]. Zadanie 2: węzeł L. (bez węzła) – węzeł S. (z węzłem)". Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. [...] Minister Rozwoju, Pracy i Technologii uchylił w części powyższą decyzję Wojewody Pomorskiego i w tym zakresie orzekł co do istoty, natomiast w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy. Następnie, decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. [...] Wojewoda Pomorski: ustalił odszkodowanie w kwocie 512.746,50 zł za ww. nieruchomość przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (pkt 1.); orzekł o przyznaniu tak ustalonego odszkodowania na rzecz poprzednich współwłaścicieli nieruchomości: A.L. w kwocie 256.373,25 zł oraz D. L. w kwocie 256.373,25 zł, stosownie do wielkości udziałów w prawie własności (pkt 2.); nadto orzekł o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do zapłaty odszkodowania określonego w pkt. 1 decyzji, na rzecz osób i w częściach wskazanych w pkt. 2 decyzji, jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna. Od tej decyzji odwołanie złożyli A. L. oraz D. L., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do rozpatrzenia. Po rozpoznaniu odwołania Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z dnia [...] września 2021 r., nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody Pomorskiego. W uzasadnieniu Minister wskazał, że w niniejszej sprawie podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi operat szacunkowy z dnia [...] stycznia 2020 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego O. T., aktualizowany w dniu 23 stycznia 2021 r. W operacie tym wskazano, że przedmiotem wyceny jest ww. nieruchomość, położona w miejscowości M., w gminie L., w powiecie w., po obu stronach ul. L. W jej otoczeniu występują tereny niezurbanizowane, stanowiące tereny użytkowane rolniczo i rozproszona zabudowa zagrodowa. W operacie podano również, że przedmiot wyceny jest niezabudowany i stanowi grunt rolny w uprawie. Na działce nr [...] stwierdzono stanowisko po zbożu, na działkach nr [...] i nr [...] zasiew ozimy na powierzchni 1.412 m2. Dojazd odbywa się drogą gruntową ulepszoną, a nieruchomość posiada dostęp do energii elektrycznej i wodociągu. Na nieruchomości zlokalizowana jest również linia średniego napięcia (dwa słupy betonowe) i linia wysokiego napięcia (słup kratownicowy). Badając przeznaczenie planistyczne nieruchomości biegła ustaliła, że według stanu na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wyceniana nieruchomość była położona na obszarze, dla którego nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Obowiązywało zaś Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy L., przyjęte uchwałą Rady Gminy L. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r. (tekst jednolity przyjęty uchwałą Rady Gminy L. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] oraz zarządzeniem zastępczym Wojewody Pomorskiego z dnia [...] września 2019 r.) Zgodnie z ww. Studium, dla działki nr [...] wyznaczono tereny upraw polowych, a ponadto na działce tej oznaczono przebieg "Trasy L." oraz linii energetycznej 400 kV i jej strefy ochronnej. Na działce wskazano również tereny o spadku powyżej 15° oraz usytuowanie mikropłatów ekologicznych. Dla działek nr [...] i nr [...] wyznaczono zaś tereny upraw polowych. W operacie ustalono, że dla działki nr [...] wydano decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] lutego 2017 r. w zakresie planowanej inwestycji polegającej na budowie 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, na terenie części działki ewidencyjnej nr [...]. Dalej organ wskazał, że przeprowadzone przez rzeczoznawcę badania rynku nieruchomości rolnych z terenu gminy L. dotyczyły okresu około 2 lat poprzedzających wycenę. Odnotowano w ich trakcie 13 transakcji w cenach od 0,98 zł/m2 do 9,61m2. Cena średnia wyniosła 4,33 zł/m2. Następnie dokonano badania rynku nieruchomości budowlanych z terenu gminy L. z okresu około 2 lat poprzedzających wycenę. Odnotowano 15 transakcji w cenach od 25,00 zł/m2 do 46,69 zł/m2. Cena średnia wyniosła 36,76 zł/m2. W celu zbadania występowania zasady korzyści biegła dokonała analizy transakcji nieruchomościami drogowymi na terenie powiatu w. w okresie około 2 lat od dnia wyceny. W rezultacie wyłoniono 13 transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym, o cenach od 20,00 zł/m2 do 34,96 zł/m2 oraz cenie średniej wynoszącej 26,73 zł/m2. Biegła stwierdziła, że przeznaczenie nieruchomości na cel publiczny powoduje zwiększenie jej wartości w przypadku rolnej części nieruchomości. Minister wskazał, że na stronie 17 operatu szacunkowego biegła przyjęła, że działki drogowe wykazują nieco niższy zakres osnowy oraz średnią arytmetyczną w zbiorze, niż działki budowlane, co nie oznacza wprost, że wycena w oparciu o aktualny sposób korzystania jest korzystniejsza dla wywłaszczonego. Z uwagi na to, wartość przedmiotowej nieruchomości określona została w operacie w oparciu o bazy danych nieruchomości budowlanych i drogowych. Wartość 1m2 gruntu, według aktualnego sposobu użytkowania, po skorygowaniu w zakreślonych przez biegłą cechach rynkowych, wyniosła 25 zł. W rezultacie wykazano, że przeznaczenie wynikające z celu wywłaszczenia części budowlanej powoduje zwiększenie wartości, czyli wartość tej części nieruchomości nałoży określić według alternatywnego sposobu użytkowania, zgodnego z celem wywłaszczenia, uwzględniając tzw. zasadę korzyści, wynikającą z art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2021.1899 ze zm.), dalej jako u.g.n.". Z kolei, w odniesieniu do części drogowej stwierdzono, że istnieje możliwość określenia wartości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Wartość rynkową prawa własności gruntu określono w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Do wyceny nieruchomości rzeczoznawca majątkowy przyjęła 13 transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym, o cenach od 20,00 zł/m2 do 34,96 zł/m2 oraz o cenie średniej wynoszącej 26,73 zł/m2. Biegła przedstawiła charakterystykę nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej po czym ustaliła, że wpływ na wartość nieruchomości mają następujące cechy: lokalizacja (waga 50%), położenie w terenie (waga 50%), a następnie określiła wartość współczynników korygujących oraz obliczyła wartość 1 m2 gruntu dla działki nr [...] na kwotę 23,74 zł, a dla działek nr [...] i nr [...] na kwotę 27,48 zł, w związku z czym wartość rynkowa nieruchomości wyniosła 487.963,00 zł. Wartość zasiewów oszacowano na kwotę 367,00 zł. Łączną wartość nieruchomości oszacowano na kwotę 488.330,00 zł. Wobec tak ustalonego przeznaczenia nieruchomości w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, biegła przyjęła do porównań rynek transakcyjny nieruchomości drogowych, z uwagi na korzystniejsze warunki cenowe w odniesieniu do części rolnej i części przeznaczonej pod zabudowę oraz zgodnie z drogowym przeznaczeniem pozostałej części nieruchomości. Ponadto biegła wyjaśniła, że powierzchnia nieruchomości nie ma wpływu na wartość nieruchomości drogowych, co w ocenie Ministra, czyni chybionym zarzut stron dotyczący różnic w powierzchni nieruchomości porównawczych. Minister uznał także, że brak jest podstaw aby przychylić się do zarzutu skarżących, że przyjęcie próby reprezentatywnej nieruchomości porównawczych z okresu wykraczającego poza ustalone 2 lata, świadczyło o braku mocy dowodowej operatu szacunkowego. Minister zauważył ponadto, że tylko 3 z 13 transakcji wykraczają nieznaczenie poza ten okres (2 miesiące różnicy). Zdaniem Ministra operat szacunkowy zawiera wyczerpujące wyjaśnienie sposobu wyceny przedmiotowej nieruchomości. Jest spójny i logiczny, został sporządzony w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, a zatem opracowanie to może stanowić wiarygodny dowód o wartości wycenianej nieruchomości.

Organ odwoławczy wskazał także, że w toku postępowania przed organem I instancji do akt sprawy został złożony kontroperat sporządzony przez rzeczoznawców majątkowych M.K.i M. T. Na podstawie dokonanej analizy autorki operatu, podobnie jak w operacie stanowiącym podstawę wyceny, dokonały oszacowania wartości nieruchomości w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości drogowych. Autorki operatu wyceniając nieruchomość zastosowały podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Szacując przedmiotową nieruchomość biegłe wskazały cechy mające wpływ na jej wartość: lokalizacja ogólna – waga 25%. położenie względem ważnych tras komunikacyjnych – 20%, lokalizacja szczegółowa, stopień zainwestowania terenów przyległych i atrakcyjność otoczenia – waga 20%, ranga drogi – waga 25%, zagospodarowanie działki – waga 10%. Wartość gruntu przedmiotowej nieruchomości oszacowano na kwotę 559.130.00 zł, a wartość 1 m2 wyniosła 27.50 zł. Wartość naniesień roślinnych oszacowano na kwotę 3.146,00 zł. Zdaniem Ministra ocena tego kontroperatu szacunkowego w konfrontacji z brzmieniem przepisów pozwala stwierdzić, że zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiają jego wykorzystywanie dla celu ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości i dlatego przedłożony przez strony kontroperat nie mógł stanowić podstawy określenia wartości przedmiotowej nieruchomości. Organ wskazał, że przyjęte w kontroperacie transakcje nieruchomościami nie spełniają warunku podobieństwa określonego w art. 4 pkt 16 u.g.n., przez co określona na ich podstawie wartość przedmiotowej nieruchomości nie może być uznana za poprawną. Kontroperat szacunkowy nie może stanowić podstawy ustalenia odszkodowania także z uwagi na zawarty w nim wykaz istotnych dat do sporządzenia wyceny. Autorki kontroperatu wskazały bowiem datę, na którą określono wartość przedmiotu wyceny jako 13 stycznia 2020 r., podczas gdy sam operat szacunkowy sporządzony został w dniu 9 listopada 2020 r.

A. L. i D. L. wywiedli skargę na ww. decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii, zarzucając naruszenie prawa i wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lutego 2021 r. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 5 września 2022 r. wskazał, że podziela ocenę organów administracji, iż operat szacunkowy z 13 stycznia 2020 r. sporządzony na zlecenie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad stanowi rzetelną podstawę ustalenia wysokości odszkodowania, a skarżący nie zdołali tej oceny zakwestionować. Zdaniem Sądu I instancji zarzuty skargi dotyczące wadliwości operatu dotyczące warstwy merytorycznej tego dokumentu, stanowiącego opinię biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a., nie zasługują na uwzględnienie. Skoro operat szacunkowy ma charakter opinii biegłego, stanowi zatem dokument, którego opracowanie wymaga wiedzy specjalistycznej z zakresu rynku nieruchomości. Dokument ten może być sporządzony tylko przez osobę będącą rzeczoznawcą majątkowym (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Na tle tych regulacji przyjmuje się, ze ocena operatu szacunkowego jako specjalistycznej opinii, winna być dokonana pod względem formalnym. Oznacza to, że należy zbadać, czy operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Sąd I instancji wskazał, że oceny takiej dokonały orzekające w sprawie organy odnosząc się do treści opinii i zawartych w niej wyjaśnień rzeczoznawcy. W sprawie kluczowe znaczenie ma okoliczność, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Sąd I instancji wskazał również, że w myśl art. 157 ust. 2 u.g.n., sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może co do zasady stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przyjętego przez organ do ustalenia odszkodowania. Jest to jedynie pewna wskazówka. W rozpatrywanej sprawie organ administracji odniósł się do treści obu operatów złożonych organowi I instancji i powziął wątpliwości jedynie co do prawidłowości operatu z dnia 9 listopada 2020 r., sporządzonego przez rzeczoznawców majątkowych M. K. i M. T. Ocenił natomiast operat szacunkowy z dnia 13 stycznia 2020 r. jako poprawny.

Odnośnie zarzutu dotyczącego prawidłowości klauzuli aktualizującej operat, Sąd I instancji podzielił stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym do aktualnych operatów, tj. takich, które zostały sporządzone nie później niż 12 miesięcy przed wydaniem rozstrzygnięcia przez organy administracji w ogóle nie jest wymagana klauzula dotycząca potwierdzenia aktualizacji. Powyższa klauzula może dotyczyć jedynie operatów wcześniej sporządzonych, tj. nieaktualnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. L. i D. L., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, tj. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 – 3 oraz art. 80 k.p.a.:

1. w związku z art. 130 § 2 u.g.n. i art 84 § 1 k.p.a. polegające na ich niezastosowaniu i zaakceptowaniu wydania przez organ decyzji ustalającej odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość mimo braku opinii rzeczoznawcy majątkowego powołanego przez organ I instancji w prawem przepisanym trybie;

2. w związku z art 78 § 1, art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. polegające na ich błędnym zastosowaniu, czego wyrazem jest zaakceptowanie przez Sąd I instancji:

2.1. pominięcia przez Wojewodę Pomorskiego wniosku strony skarżącej o powołanie w sprawie przez organ biegłego rzeczoznawcy majątkowego celem wyceny wywłaszczonej nieruchomości.

2.2. pominięcie przez Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii wniosku o konfrontacyjne przesłuchanie biegłej O. T. oraz biegłych M. K. i M. T.

2.3. uznanie, iż operat przedstawiony przez stronę skarżącą autorstwa M.K. oraz M. T. jest niewiarygodny mimo, iż na etapie postępowania administracyjnego autorkom operatu nie umożliwiono ustosunkowania się do zastrzeżeń, jakie wobec jego treści sformułowane zostały przez orzekające w sprawie organy;

3. przez błędne zastosowanie przejawiające się oparciem zaskarżonego rozstrzygnięcia na błędnej tezie, jakoby opinia biegłego weryfikowana może być zasadniczo jednie pod względem formalnym a jej zakwestionowanie pod względem merytorycznym przez sąd czy organ ma charakter wyjątkowy – co stoi w sprzeczności z poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dostrzeganymi w przeszłości przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie;

4. przez błędne zastosowanie przejawiające się w wewnętrznej sprzeczności znamionującej stanowisko Sądu I instancji, który odwołując się do wyjątkowości merytorycznej analizy opinii biegłego, w ślad za orzekającymi w sprawie organami, zarzuca jednocześnie biegłym M. K. oraz M. T. nieprawidłowy dobór nieruchomości porównawczych, w żaden sposób nie odnosząc się przy tym do zarzutów stawianych na tym tle przez skarżących operatowi stanowiącemu podstawę zaskarżonego orzeczenia;

5. przez błędne zastosowanie przejawiające się w zarzuceniu przez Sąd I instancji biegłym M. K. oraz M. T. nieprawidłowego doboru nieruchomości porównawczych w zakresie nieruchomości o cenie maksymalnej mimo, iż biegłe zastosowały w swoim operacie współczynniki korygujące, co Sąd w swojej analizie pomija;

6. przez ich błędne zastosowanie przejawiające się w zarzuceniu przez Sąd I instancji biegłym M. K. oraz M. T. przyjęcia nieprawidłowej daty, na którą określiły one wartość wycenianej nieruchomości, podczas gdy biegłe przyjęły po prostu w tym zakresie datę, na którą sporządzony został operat przygotowany na zlecenie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, a ponadto biegłe przyjęły prawidłową datę odniesienia dla stanu nieruchomości, tj. datę wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

7. przez ich błędne zastosowanie przejawiające w oparciu zaskarżonego rozstrzygnięcia na tezie, jakoby na biegłych (w tym wypadku na O.T. nie spoczywał obowiązek umożliwienia organom weryfikacji sporządzonej przez siebie opinii, co jest sprzeczne z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego i niezrozumiałe zwłaszcza, iż w niniejszej sprawie dotyczy to operatu sporządzonego na zlecenie strony postępowania;

8. w związku z art. 157 ust. 4 u.g.n. przez jego niezastosowanie, czego wyrazem jest zaaprobowanie przez Sąd I instancji dokonanej przez orzekające w sprawie organy negatywnej oceny wartości dowodowej złożonego do akt sprawy kontroperatu autorstwa M. K.oraz M. T., a to mimo nie zlecenia sprawdzenia tej wyceny przez właściwą organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w trybie przewidzianym przez powyższy przepis;

9. w związku z art. 156 ust. 4 u.g.n. oraz § 58 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U.2021.555), dalej jako "rozporządzenie", w związku z art. 79 § 1 k.p.a. polegające na pominięciu przez Sąd i instancji, iż Minister uznał operat biegłej T. za aktualny na dzień wydania przez organ II instancji decyzji mimo, iż klauzula aktualizacyjna, którą opatrzony został ww. operat została przez biegłą podpisana w dniu 23 stycznia 2021 r. (tj. już po utracie ważności operatu, który sporządzono w dniu 13 stycznia 2020 r.) a co ważniejsze mimo to, iż aktualizacja ta nie spełnia wymogów określonych w w/w przepisach.

10. w związku z art. 4 pkt 16 u.g.n. polegające na pominięciu przez Sąd I instancji, iż orzekające w sprawie organy uznały operat biegłej T. za wiarygodny dowód w sprawie, pomimo iż:

- zastosowano w nim podejście porównawcze, lecz sposób w jaki opisane zostały nieruchomości wybrane do ostatecznych porównań, nie pozwala na ich identyfikację i ustalenie czy faktycznie są to nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej ze względu na: stan prawny oraz faktyczny sposób korzystania;

- zastosowano w nim podejście porównawcze, a mimo to w jego treści nie przedstawiono zestawienia wszystkich transakcji obejmujących nieruchomości porównawcze, co uniemożliwia weryfikację: a) ile takich transakcji udało się ustalić biegłej na badanym rynku w analizowanym okresie czasu; b) czy faktycznie były to nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej; c) czy transakcje uwzględnione przez biegłą faktycznie dotyczą nieruchomości najbardziej podobnych do nieruchomości wycenianej spośród wszystkich nieruchomości, które brano pod uwagę;

11. w związku z art. 154 ust. 1 u.g.n. polegające na pominięciu przez Sąd I instancji, iż orzekające w sprawie organy uznały operat rzeczoznawcy majątkowego O.T. za wiarygodny dowód w sprawie mimo, iż w jego treści nie przedstawiono żadnej argumentacji na uzasadnienie dokonanego przez rzeczoznawcę wyboru podejścia i metody wyceny;

12. w związku z art. 134 oraz art. 151 ust. 1 u.g.n. polegające na pominięciu przez Sąd I instancji, iż orzekające w sprawie organy uznały operat rzeczoznawcy majątkowego O. T.za wiarygodny dowód w sprawie mimo, iż zastosowano w nim podejście porównawcze, lecz sposób w jaki opisane zostały transakcje porównawcze, a w szczególności te, których przedmiotem były nieruchomości wybrane do ostatecznych porównań, nie pozwala na ustalenie czy transakcje te miały wolnorynkowy charakter;

13. polegające na pominięciu przez Sąd I instancji, iż orzekające w sprawie organy uznały operat rzeczoznawcy majątkowego O.T. za wiarygodny dowód w sprawie mimo, iż w jego treści brakuje jakiegokolwiek uzasadnienia:

• dlaczego wyłącznie cechy "lokalizacja" i "sąsiedztwo" zostały uznane za mające wpływ na wartość nieruchomości wycenianej, przy jednoczesnym pominięciu np. takich cech jak: powierzchnia, uzbrojenie, kształt, dostęp do drogi publicznej, czy ranga drogi,

• przyjętych w wyliczeniach wartości wycenianej nieruchomości założeń co do tego, w jakim stopniu poszczególne cechy wpływają na cenę nieruchomości wycenianej;

14. polegające na pominięciu przez Sąd I instancji, iż orzekające w sprawie organy uznały operat rzeczoznawcy majątkowego biegłej O. T. za wiarygodny dowód w sprawie mimo, iż transakcje porównawcze wykorzystane przez biegłą do oszacowania wartości wycenianej nieruchomości datowane są w niektórych przypadkach na ponad dwa lata przed datą sporządzenia wyceny.

Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, z uwzględnieniem opłaty od skargi, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, a także kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.

Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Przechodząc do oceny zarzutów kasacyjnych wypada potwierdzić trafność zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 - 3 oraz art. 80 k.p.a. oraz w związku z art. 130 ust. 2 u.g.n. i art. 84 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, jako podstawę ustalenia wartości przejętej pod drogę nieruchomości, operatu szacunkowego opracowanego przez rzeczoznawcę majątkowego O. T. na zlecenie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, a więc podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania. Odnosząc się do tej kwestii należy zauważyć, że przepis art. 130 ust. 1 u.g.n. stanowi, iż ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Z powyższego wyraźnie wynika, że organ orzekający w kwestii odszkodowania nie może we własnym zakresie, a więc bez opinii rzeczoznawcy majątkowego, określić wartości nieruchomości. Jakkolwiek przepis ten nie wskazuje wprost, kto winien zlecić opracowanie przez rzeczoznawcę majątkowego stosownej opinii, to mając na uwadze, iż jest to opinia biegłego, znajduje do niej zastosowanie art. 84 § 1 k.p.a. Przepis ten natomiast wskazuje, że w sytuacji gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Tym samym jednoznacznie wskazuje, że to organ administracji powołuje biegłego i czyni to na żądanie strony lub z urzędu (vide: A.Wróbel [w:] M.Jaśkowska, M.Wilbrandt-Gotowicz, A.Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, uwagi do art. 84). Natomiast operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, który nie został powołany w charakterze biegłego przez organ prowadzący postępowanie odszkodowawcze, należy uznać za opinię prywatną, stanowiącą wyraz stanowiska strony, która nie może stanowić podstawy ustalenia wysokości odszkodowania (vide: A.Bródka [w:] Klat-Górska Elżbieta (red.), Gospodarka nieruchomościami. Komentarz Opublikowano: WKP 2024, uwagi do art. 130). Tak sporządzona opinia rzeczoznawcy majątkowego nie odpowiada bowiem wymogom art. 130 ust. 2 u.g.n. i nie można określić wartości nieruchomości na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego wykonanej poza postępowaniem wywłaszczeniowym albo poza odrębnym postępowaniem w sprawie ustalenia odszkodowania. Takie rozwiązanie służy również wykluczeniu podejrzeń o stronniczość organu, które mogłyby się pojawić w przypadku wykorzystania opinii o wartości nieruchomości wykonanej na zlecenie strony postępowania (vide: E.Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany Opublikowano: LEX/el. 2024, uwagi do art. 130). Powyższe stanowisko pozostaje także ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 13 września 2007 r., II OSK 1212/06; wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r., II OSK 1682/06; wyrok NSA z dnia 14 września 2021 r., I OSK 411/21; wyrok NSA z dnia 24 września 2021 r., I OSK 1370/21; wyrok NSA z dnia 3 lutego 2022 r., I OSK 46/22, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę powyższe zapatrywanie w pełni akceptuje. To zaś oznacza, iż operat szacunkowy opracowany na zlecenie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad przez rzeczoznawcę majątkowego O. T., a zatem opracowany poza postępowaniem odszkodowawczym i nie wskutek zwrócenia się o to organu administracji, stanowi jedynie opinię prywatną, będącą wyrazem stanowiska jednej ze stron tegoż postępowania. Nie może być on zatem uznany za opinię rzeczoznawcy majątkowego opracowaną na zlecenie organu administracji, dostrzegającego potrzebę uzyskania wiadomości specjalnych w prowadzonej sprawie. Trafnie zatem wskazuje autor kasacji, iż powyższy operat nie posiadał przymiotu opinii biegłego, o której stanowi art. 130 ust. 2 u.g.n. w związku z art. 84 § 1 k.p.a. Nie nadawał się więc do tego aby na jego podstawie ustalona została wartość przedmiotowej nieruchomości. Skoro zaś w badanym postępowaniu wartość nieruchomości została ustalona w oparciu o ten dowód, będąc podstawą ustalonego odszkodowania za grunt przejęty pod drogę publiczną, to wypada skonstatować nie tylko wadliwość zaskarżonego wyroku ale także zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Pomorskiego. Stwierdzając zatem, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę orzekając o uchyleniu zarówno zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a.).

Podjęcie w badanej sprawie rozstrzygnięcia w oparciu o prywatną opinię strony postępowania deprecjonuje w całości wynik przeprowadzonego postępowania administracyjnego, podważając a limine zdatność operatu szacunkowego autorstwa rzeczoznawcy majątkowego O. T. do bycia dowodem z opinii biegłego, na podstawie którego mogłaby zostać ustalona wartość przejętej przez Skarb Państwa nieruchomości. Czyni to zbędnym odnoszenie się do poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej, podważających poprawność sporządzenia tegoż operatu i jego zdatność bycia dowodem na okoliczność wartości przedmiotowej nieruchomości. Bezprzedmiotowe stały się natomiast zarzuty tyczące pominięcia jako dowodu w badanej sprawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawców majątkowych M. K. i M.T. Operat ten bowiem nie był podstawą orzeczonego odszkodowania, a aktualnie już ekspirował wskutek upływu okresu, w którym mógł być wykorzystywany do celu jego sporządzenia (art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n.).

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wyrażoną powyżej ocenę prawną, uzyska operat szacunkowy przedmiotowej nieruchomości odpowiadający m.in. wymogom art. 130 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 84 § 1 k.p.a., a w razie uznania go za wiarygodny dowód w sprawie, określi na jego podstawie wartość odebranej skarżącym nieruchomości (art. 153 w związku z art. 193 p.p.s.a.).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.