Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1619/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 7a, 50 ust. 1, art. 50a pkt 2,  art. 51, art. 51 ust. 1 i 7
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 1 i art. 3 par. 1 i 2, art. 134 par. 1 i art. 135,  art. 190, art. 141 par. 4 ppsa
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon, Sędzia NSA Paweł Miładowski, Sędzia WSA (del.) Magdalena Dobek – Rak (spr.), Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska, po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 231/24 w sprawie ze skargi D. A. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 2 sierpnia 2016 r. nr 665/2016 w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 19 marca 2024 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 231/24, rozpoznając skargę D.A., uchylił decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 2 sierpnia 2016 r., nr 665/2016, znak WOB.7721.136.2016.MWOR, oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki z 19 stycznia 2016 r., nr 22/2016, znak ROiK III.5160.87.2015.DGR, w zakresie obejmującym nakazy rozbiórki wylewki betonowej o grubości 4 cm wraz z okładziną podłogową i dwóch ścianek działowych wydzielających łazienkę, a ponadto uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki z 12 stycznia 2015 r., znak ROiK III.5160.3.2015.MWR, wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych związanych z przebudową lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym.

Ze wskazanych rozstrzygnięć wynika, że przedmiotowa sprawa, wszczęta przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki z urzędu w 2015 r., dotyczy robót budowlanych związanych z przebudową lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na os. [...] w K., realizowanych bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Organy nadzoru budowlanego wstrzymały postanowieniem 12 stycznia 2015 r. prowadzenie tych robót odnotowując, że doszło do wyburzenia ścian działowych i zdjęcia wszystkich warstw posadzkowych (do konstrukcji stropu włącznie).

Decyzją z 19 stycznia 2016 r., nr 22/2016, , zmienioną decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z 2 sierpnia 2016 r., nr 665/2016, na podstawie art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego, nakazano D.A. rozbiórkę wylewki betonowej o grubości 4 cm wraz z okładziną podłogową oraz dwóch ścianek działowych wydzielających łazienkę w związku z wykonywaniem tych robót budowlanych pomimo wstrzymania postanowieniem z 12 stycznia 2015 r.

Wyrokiem z 7 października 2020 r., II SA/Kr 1250/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w zakresie obejmującym nakazy rozbiórki wylewki betonowej z okładziną podłogową i dwóch ścianek działowych wydzielających łazienkę, albowiem uznał, że wykonane roboty budowlane nie stanowią przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 5 grudnia 2023 r., II OSK 500/21, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie wskazując w uzasadnieniu, że istota sporu sprowadza się do kwalifikacji prawnej wykonanych przez inwestorkę D.A. robót budowlanych. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jeżeli budowa ścian działowych, których dotyczy zaskarżona decyzja, była związana ze zmianą powierzchni pomieszczeń w lokalu mieszkalnym, to była to przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, wymagająca pozwolenia na budowę (art. 28 Prawa budowlanego).

Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd pierwszej instancji przywołanym na wstępie wyrokiem uchylił decyzje organów obu instancji, a także postanowienie organu pierwszej instancji z 12 stycznia 2015 r. o wstrzymaniu robót budowlanych. Sąd Wojewódzki uwzględniając ocenę prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego odnośnie kwalifikacji prawnobudowlanej wykonanych ścian stwierdził potrzebę ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, co legło u podstaw uchylenia obu decyzji organów nadzoru budowlanego. W odniesieniu natomiast do całokształtu wszczętej procedury naprawczej uznał, że nie było podstaw do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych na etapie demontażu ścian i posadzki, gdyż stanowiły one wyłącznie roboty przygotowawcze do dalszych robót, które w przyszłości można by zakwalifikować jako przebudowę i z tego powodu postanowienie to wyeliminował z obrotu prawnego, korzystając z kompetencji określonych w art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. W konsekwencji, Sąd pierwszej instancji uznał za konieczne ponowne rozpoznanie sprawy przez organy nadzoru budowlanego w trybie i na zasadach wynikających z art. 51 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego nie jako odnoszącej się do robót wykonanych pomimo wstrzymania, ale robót już zrealizowanych w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego.

W skardze kasacyjnej Wspólnota Mieszkaniowa [...], zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, przytoczyła podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:

- art. 1, art. 3 § 1 i § 2, art. 134 § 1, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), zwanej dalej p.u.s.a., poprzez nieprawidłowe wykonanie funkcji kontrolnej działalności administracji publicznej, przeprowadzenie kontroli działalności administracji publicznej nie w oparciu o kryterium legalności, co skutkowało niezasadnym uwzględnieniem skargi;

- art. 1, art. 3 § 1 i § 2, art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 190 p.p.s.a. zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. poprzez nieprawidłowe wykonanie funkcji kontrolnej działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, której efektem jest uwzględnienie skargi, a nadto w związku z uwzględnieniem skargi uchylenie postanowienia z 12 stycznia 2015 r., znak ROiK 111.5160.3.2015.MWR, w sytuacji gdy nie doszło do uchybienia przepisom prawa materialnego przy wydaniu skarżonej decyzji oraz postanowienia, a skarga winna była zostać oddalona;

- art. 1, art. 3 § 1 i § 2, art. 134 § 1, art. 190 p.p.s.a. zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w sprawie w sposób niezgodny z wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny przy wydaniu wyroku z 5 grudnia 2023 r., II OSK 500/21 - błędnie bowiem przyjął Sąd pierwszej instancji, iż wedle NSA wyłącznie postawienie ścian wewnętrznych stanowi przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, podczas gdy w ocenie skarżącej kasacyjnie, uzasadnienie wyroku z 5 grudnia 2023 r. odnosi się do "przestawienia" ścian rozumianego jako rozbiórka i budowa w innym miejscu;

- art. 1, art. 3 § 1 i § 2, art. 134 § 1 i 135 w zw. z art. 190 i 183 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. poprzez pominięcie przy ponownym rozpoznaniu sprawy, że w związku z uwzględnieniem skargi kasacyjnej i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, granice rozpoznania sprawy wynikające z art. 134 p.p.s.a. zostały zawężone w zakresie wynikającym z art. 190 p.p.s.a, co skutkowało brakiem podstaw do zastosowania art. 135 p.p.s.a. jako podstawy ingerencji w postanowienie organu pierwszej instancji z 12 stycznia 2015 r.;

- art. 1, art. 3 § 1 i § 2, art. 134 § 1, art. 190 p.p.s.a. zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania skarżonej decyzji, zwanej dalej k.p.a., w zw. z art. 3 pkt 7a, art. 28 ust. 1, art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego przez niewłaściwą kontrolę działalności organu administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, niezastosowanie się do wykładni prawa dokonanej przez NSA, pominięcie części zebranego materiału dowodowego oraz w pozostałym zakresie błędną jego ocenę, skutkujące błędnym przyjęciem, iż:

a) brak było podstaw w stanie faktycznym sprawy administracyjnej do wydania postanowienia z 12 stycznia 2015 r. i w konsekwencji wadliwe uwzględnienie skargi oraz wadliwe uchylenie ww. postanowienia,

b) prace polegające na rozbiórce ścian podporowych wewnątrz lokalu oraz poszczególnych warstw posadzki nie stanowiły robót budowalnych, o których mowa w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, a dopiero prace polegające na budowie ścian działowych,

c) Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 5 grudnia 2023 r. nie odniósł się do właściwego czasu oraz zasadności wydania postanowienia z 12 stycznia 2015 r.,

d) zaskarżona decyzja, oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji jako wadliwe podlegają uchyleniu;

e) wykonywane przez inwestorkę roboty budowlane obejmowały jedynie wyburzenie dwóch ścianek działowych i wykonanie 4 cm wylewki i nie miały wpływu na parametry użytkowe oraz techniczne budynku, a tym samym nie stanowiły przebudowy, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że inwestorka przystąpiła do robót budowlanych stanowiących przebudowę, zgodnie z przedłożonym podczas kontroli w dniu 9 stycznia 2015 r. projektem, wykonane roboty budowlane miały wpływ na istniejący układ obciążeń budynku oraz parametry użytkowe i techniczne lokalu oraz budynku, co potwierdziły przedłożone w postępowaniu administracyjnym oraz sądowoadministracyjnym opinie i analizy, a nadto roboty budowlane były wykonywane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia i były kontynuowane, pomimo doręczenia postanowienia z 12 stycznia 2015 r. o wstrzymaniu tych robót;

- art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 141 § 4, art. 190 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego poprzez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i w konsekwencji nieuzasadnione pominięcie okoliczności, że wykonywane były roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz w sposób zagrażający bezpieczeństwu ludzi i mienia po doręczeniu inwestorce postanowienia z 12 stycznia 2015 r. o wstrzymaniu robót, co uzasadniało wydanie decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki;

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego poprzez niezastosowanie i uwzględnienie skargi wniesionej przez inwestorkę pomimo tego, że organy nadzoru budowlanego wyjaśniły wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne oraz podjęły decyzje zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 50 i art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego;

- art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez sformułowanie ustaleń i wniosków w sprawie, które nie korespondują z materiałem zgromadzonym w aktach sprawy, a w szczególności poprzez stwierdzenie, że wykonywane przez inwestorkę prace obejmujące rozbiórkę ścian podporowych i warstw posadzkowych nie stanowiły przebudowy, a nadto całkowite pominięcie okoliczności, że wykonywane były roboty budowlane pomimo doręczenia i pozostawania w obrocie prawnym prawomocnego postanowienia z 12 stycznia 2015 r. o wstrzymaniu tych robót;

- art. 1, art. 3 § 1 i § 2, art. 153 w zw. z art. 190 p.p.s.a. poprzez sformułowanie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania w sprawie przez organy nadzoru budowlanego w sposób sprzeczny z wykładnią prawa dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w związku z wydaniem wyroku w dniu 5 grudnia 2023 r., II OSK 500/21.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:

- art. 3 pkt 7a i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, poprzez błędną wykładnię (w tym niezgodną z wykładnią dokonaną przez NSA) i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie skutkujące niezasadnym przyjęciem, że: a) wykonywane przez inwestorkę roboty budowlane polegające na rozbiórce ścian podporowych wewnątrz lokalu i rozbiórce warstw posadzkowych nie stanowiły przebudowy, a dopiero prace polegające na wybudowaniu ścian wewnętrznych stanowiły przebudowę i nie miały wpływ na parametry użytkowe oraz techniczne budynku,

b) postanowienie z 12 stycznia 2015 r. było nielegalne, gdyż zostało wydane po stwierdzeniu wykonania prac wyłączonych spod reżimu ustawy Prawo budowlane, tj. przedwcześnie, podczas gdy już rozbiórka ścian podporowych stanowi przebudowę, o której mowa w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego i wymaga zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę;

- art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji uchylenie postanowienia z 12 stycznia 2015 r. jako przedwczesnego i nielegalnego,

- art. 50a pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w postępowaniu zostało wydane prawomocne postanowienie z 12 stycznia 2015 r. o wstrzymaniu robót budowlanych wykonywanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia oraz w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, a inwestorka po doręczeniu tego postanowienia kontynuowała roboty budowlane.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, powyższe zarzuty naruszenia prawa materialnego potwierdzają, że zamiarem inwestorki było przeprowadzenie przebudowy lokalu i w konsekwencji części obiektu budowlanego, a wykonane roboty budowlane miały wpływ na istniejący układ obciążeń budynku oraz parametry użytkowe i techniczne lokalu oraz budynku.

W oparciu o powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, ewentualnie w przypadku zaistnienia podstaw do zastosowania art. 188 p.p.s.a., uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie. Ponadto, wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a także zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym w szczególności zwrotu kosztów sądowych (w tym wpisu sądowego) oraz wynagrodzenia pełnomocnika według norm prawem przewidzianych. Z ostrożności procesowej, na wypadek stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, że wyrok w zakresie pkt I odpowiada prawu, na podstawie art. 184 p.p.s.a. wniesiono o stwierdzenie, że jego uzasadnienie jest nieprawidłowe i jego zmianę w kierunku poszerzenia zakresu niezbędnych ustaleń i ocen nie tylko do wykonanych ścian wewnętrznych.

Na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniesiono o przeprowadzenie dowodu z dokumentu, tj. analizy z 4 maja 2024 r. sporządzonej przez dr inż. S.J. W przypadku oddalenia tego wniosku dowodowego, wniesiono o zakwalifikowanie wniosków i wywodów zawartych w przywołanej analizie jako wniosków i wywodów skarżącej kasacyjnie, analogicznie wniosków i wywodów zawartych w "Analizie stanu technicznego nietypowych stropów w mieszkaniu nr [...], [...] i [...] w [...]. klatce budynku mieszkalno- usługowego nr [...] na osiedlu [...] w K." z czerwca 2021 r. (w aktach sprawy, ponownie kopia w załączeniu do skargi kasacyjnej) oraz w analizie porównawczej pt. "Sprawa przebudowy mieszkania nr [...] na [...] piętrze w budynku nr [...] na osiedlu [...] w K." z marca 2022 r. (w aktach sprawy, ponownie kopia w załączeniu do skargi kasacyjnej).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (aktualnie t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa).

Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Z tego względu, w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania administracyjnego i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, w zakresie wykraczającym poza niezbędność wynikającą z konieczności oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Przebieg postępowania administracyjnego jest przedstawiony w odpowiednim zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Odniesienie się do przedstawionych we wniesionej kasacji podstaw należy poprzedzić uwagami dotyczącymi istoty tzw. postępowania naprawczego uregulowanego w art. 51 Prawa budowlanego, wdrażanego w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 tej ustawy. Celem tego postępowania jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami Prawa budowlanego. Konieczność przeprowadzenia takiego postępowania przepisy Prawa budowlanego wiążą z ujawnieniem się różnych zdarzeń w toku inwestycji budowlanej, w odniesieniu do różnorodnych form działalności inwestycyjnej. Biorąc zatem pod uwagę zasadniczy cel postępowania naprawczego, wykonane roboty budowlane należy oceniać w całościowym ich aspekcie, uwzględniając ich zindywidualizowany charakter oraz dążąc do zapewnienia realizacji przewidzianego we wskazanym przepisie uprawnienia do przywrócenia stanu zgodności z prawem. Zasadniczy bowiem obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, polega na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), w przypadkach wskazanych w art. 50 Prawa budowlanego, doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie to organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który na skutek różnych zdarzeń, znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku zamierzenia inwestycyjnego, w szczególności, gdy zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne z obowiązującym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym albo prawidłowo dokonanym zgłoszeniem.

Ustawodawca ukształtował postępowanie naprawcze dwuetapowo. W pierwszej kolejności uprawnił organy nadzoru do wstrzymania postanowieniem robót budowlanych prowadzonych w warunkach ściśle określonych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego oraz wyposażył w uprawnienie do określenia wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń i do nałożenia obowiązku przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz.

Natomiast przepisy art. 51 Prawa budowlanego stanowią kontynuację postępowania administracyjnego zapoczątkowanego wstrzymaniem prowadzenia robót budowlanych postanowieniem wydanym na podstawie art. 50 ust. 1, chociaż – co istotne w niniejszej sprawie - nie tylko, jeśli weźmie się pod uwagę brzmienie art. 51 ust. 7. Przepis ten umożliwia również stosowanie przepisów art. 51 Prawa budowlanego w przypadkach, o których mowa w art. 50 ust. 1, kiedy roboty budowlane zostały już wykonane. Jeżeli budowa została zakończona, roboty budowlane zostały wykonane (art. 51 ust. 7), należy przyjąć, że możliwe jest samodzielne stosowanie przepisów art. 51 bez art. 50 Prawa budowlanego. Zakres regulacji art. 51 Prawa budowlanego nie dotyczy zatem tylko postępowania, w którym wcześniej wydano postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1, lecz także przypadków, kiedy roboty budowlane już "zostały wykonane", co zgodnie z terminologią przyjętą w ust. 4 należałoby odnieść do stanu faktycznego – gdy "budowa została zakończona" i nie było potrzeby wydawania postanowienia o wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych.

Ścisłe powiązanie merytoryczne i proceduralne wskazanych przepisów świadczy o tym, że kwestia wstrzymania robót budowlanych nie stanowi odrębnej sprawy administracyjnej, a przepisy prawa budowlanego nie zawierają norm, z których wynikałaby teza przeciwna. Instytucja wstrzymania robót budowlanych jest bowiem tylko jednym z elementów sprawy, która z założenia ma zakończyć się decyzją wydaną na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych ma jedynie charakter "wpadkowy" w sprawie o szerszych granicach, w ramach której badana jest "legalność" tych robót i w której zapada rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej. Z uwagi na incydentalny charakter takiego postanowienia nie wywołuje ono trwałych skutków. Jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie wstrzymanie prowadzenia budowy na podstawie art. 50 Prawa budowlanego jest wstępem do wydania decyzji na podstawie art. 51. Jest zatem etapem wstępnym postępowania naprawczego, którego zasadniczym celem nie jest unicestwienie samowoli budowlanej, ale umożliwienie inwestorowi, który z własnej winy znalazł się w sytuacji odbiegającej od wzorca normatywnego, rzeczywistego skorzystania z dobrodziejstwa legalizacji oferowanej przez prawo. Wymaga to od organu weryfikacji takiej inwestycji pod kątem zgodności z prawem, w tym Prawem budowlanym i warunkami technicznymi. Temu ma służyć całokształt procedury naprawczej.

W konsekwencji każdy przypadek samowoli budowlanej powinien być traktowany indywidualnie z uwzględnieniem charakteru inwestycji, jej specyfiki i przebiegu jako zdarzenia etapowego, w taki sposób, aby nie udaremnić celu postępowania naprawczego.

W niniejszej sprawie potrzebę całościowego i celowościowego spojrzenia na proces przywracania zgodności z prawem samowolnie przeprowadzonych robót budowlanych w lokalu mieszkalnym nr [...] prawidłowo dostrzegł Sąd pierwszej instancji weryfikując decyzje podjęte przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego.

Przedmiotem działań nadzorczych w niniejszej sprawie objęto roboty budowlane polegające na rozbiórce ścian działowych oraz demontażu posadzki w lokalu mieszkalnym, a następnie wykonaniu nowych ścian, wylewki betonowej wraz z okładziną podłogową, które w całokształcie swym doprowadziły do efektu finalnego podlegającego kontroli nadzoru budowlanego. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym przez Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku to w istocie końcowy efekt aktywności inwestycyjnej D.A. podlegać ma ponownej kwalifikacji prawnobudowlanej przez organy nadzoru. W tym zakresie Sąd a quo związany oceną prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku w sprawie o sygn. akt II OSK 500/21, słusznie uznał, że ocena wykonanych robót budowlanych w świetle przepisów Prawa budowlanego, w tym ich weryfikacja przez pryzmat normatywnej definicji przebudowy z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, wymaga ponowienia czynności wyjaśniających przez organy nadzoru budowlanego i dokonania niezbędnych ustaleń. Zaznaczyć przy tym należy, że z zakresu tych ustaleń i ocen nie można wyłączyć robót polegających na wykonaniu wylewki betonowej wraz z okładziną podłogową, albowiem wszystkie te roboty łącznie składają się na przeprowadzoną inwestycję a potrzeba oceny ich zgodności z wymogami Prawa budowlanego, w tym przepisów techniczno – budowlanych, wynika z konieczności wykluczenia stanu zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Oceny tej należy dokonać w świetle dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego oraz dokumentów zaoferowanych przez skarżącą kasacyjnie w toku postępowania sądowoadministrayjcnego.

Organy nadzoru odnotowały rozpoczęcie niniejszej inwestycji na jej wstępnym etapie polegającym na robotach demontażowych, takich jak wyburzenie ścian działowych i zdjęcie wszystkich warstw posadzkowych do konstrukcji stropu. Na inwestycję tą w obrębie lokalu, zgodnie z pierwotnym założeniem inwestora wynikającym z akt sprawy, składały się jednak jeszcze inne roboty budowlane takie jak wykonanie ścian działowych z pustaków betonowych wydzielających pomieszczenie łazienki oraz wylewki betonowej wraz z okładziną podłogową, które w zasadniczy sposób zadecydowały o ostatecznym kształcie i charakterze inwestycji. Skoro kontrolowana inwestycja miała charakter kilkuetapowy, to zasadnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że dopiero jej efekt finalny winien być przedmiotem weryfikacji nadzorczej. W przeciwnym bowiem przypadku, mogłoby dojść do unicestwienia celu wdrożonego przez organy postępowania nadzorczego. W okolicznościach niniejszej sprawy doszłoby do tego, gdyby zaakceptować rozstrzygnięcie podjęte przez organy nadzoru na podstawie art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego, co nie oznacza, że wykonane roboty budowlane pozostaną poza zakresem weryfikacji organów nadzoru, wręcz przeciwnie, co trafnie wyłuszczył w końcowej części uzasadnienia Sąd a quo.

Przepis art. 50a ust. 2 Prawa budowlanego stanowi, że organ nadzoru budowlanego w przypadku wykonywania robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem, o którym mowa w art. 50 ust. 1 - nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Zgodnie z art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego, w przypadku wydania nakazu, o którym mowa w art. 50a pkt 2, decyzje, o których mowa w ust. 1 pkt 2 lub 3, wydaje się po wykonaniu obowiązku określonego w tym nakazie. Oznacza to, że wydanie decyzji na podstawie art. 50a ust. 2 Prawa budowlanego nie powoduje definitywnego zakończenia postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 51 ust. 1, a jedynie przerywa, "zawiesza" je do czasu wykonania obowiązku określonego w decyzji wydanej na podstawie art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego. Zwrócił na to wyraźnie uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wiążącym w tej sprawie wyroku.

Istota decyzji podejmowanej na podstawie art. 50a ust. 2 Prawa budowlanego, która nie ma zamykać drogi do legalizacji wykonanych robót budowlanych, a wyłącznie zmierza do usunięcia tej części robót, które wykonano po wstrzymaniu, wymaga zatem zindywidualizowanej oceny robót wykonanych przez inwestora w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego po to, aby nie dopuścić do unicestwienia celu postępowania naprawczego. Gdy ze względu na charakter inwestycji zastosowanie art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego do robót kontynuowanych pomimo wstrzymania doprowadziłoby w istocie do sytuacji, w której zniszczeniu uległby cały efekt wykonanych robót budowlanych, a tym samym uniemożliwiono by osiągnięcie celu procedury naprawczej, bo orzeczono by rozbiórkę nie poprzedzając jej weryfikacją zgodności robót budowlanych z prawem, wówczas właściwym systemowo i funkcjonalnie rozwiązaniem powinno być takie, które umożliwi ocenę zakończonych robót budowlanych w procedurze naprawczej. W świetle zasad systemowej wykładni przepisów interpretator winien bowiem przyjąć taką interpretację praw i wolności, która ze względu na istniejące możliwości prawne i faktyczne gwarantuje ich najpełniejszą realizację, bez jednoczesnego uszczerbku w ochronie porządku prawnobudowlanego.

Jak trafnie wskazał Sąd a quo rozwiązania takiego dostarczają przepisy art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego stosowane do robót zakończonych na zasadzie art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Takie rozwiązanie nie udaremni istoty procedury naprawczej wszczętej w niniejszej sprawie, gdyż stworzy warunki do tego, aby rzetelnie sprawić prawidłowość całokształtu wykonanych robót, w tym w zakresie wymogów warunków technicznych dotyczących bezpieczeństwa konstrukcji oraz bezpieczeństwa ludzi, mienia czy zagrożenia środowiska i, ewentualnie, doprowadzić je do stanu zgodnego z prawem. Rozbiórka w takiej sytuacji jest ostatecznością motywowaną brakiem możliwości przywrócenia inwestycji do stanu zgodności z prawem, ale dopiero po wieloaspektowej jej weryfikacji, w oparciu o specjalistyczny materiał dowodowy już zaproponowany w postępowaniu sądowoadministracyjnym, który winien zostać wykorzystany przy kompleksowej ocenie inwestycji i możliwości osiągnięcia zgodności z prawem.

Skorzystanie z powyższego rozwiązania możliwe było po wyeliminowaniu z obrotu prawnego postanowienia o wstrzymaniu robót, co też zasadnie uczynił Sąd pierwszej instancji, posługując się dyspozycją art. 135 p.p.s.a. umożliwiającą prawidłowe, zgodne z wytycznymi, końcowe załatwienie sprawy. Zastosowanie powyższej regulacji w tym przypadku uznać należy za niezbędne. Wyeliminowanie postanowienia o wstrzymaniu przez Sąd Wojewódzki nie nastąpiło wbrew ocenie prawnej Naczelnego Sądu Administracyjnego i nie doprowadziło do naruszenia art.190 p.p.s.a., bowiem we wskazanym zakresie takiej oceny nie sformułowano.

W tej konkretnej sprawie ze względu na charakter inwestycji, której efekt w postaci wybudowania ścian działowych oraz wykonania wylewki wraz z okładziną podłogową stanowi zasadniczy przedmiot postępowania naprawczego, roboty demontażowe, ich kwalifikacja i formalnoprawne wstrzymanie wykonania inwestycji na ich etapie nie mogły mieć kluczowego znaczenia w zainicjowanej procedurze przywracania stanu zgodności z prawem i doprowadzić w gruncie rzeczy do tego, aby procedura ta stałą się bezprzedmiotowa. Dlatego też, Sąd a quo trafnie uznał, że w celu dokończenia postępowania naprawczego należało wyeliminować postanowienie o wstrzymaniu z 12 stycznia 2015 r. i na podstawie art. 51 ust. 1 w zw. z ust. 7 Prawa budowlanego nadać taki dalszy kierunek procedurze naprawczej, który umożliwi realizację jej celu. W przeciwnym razie bowiem doszłoby do bezpodstawnej rozbiórki całej inwestycji, która w tej sprawie nie odpowiadałaby w istocie intencjom ustawodawcy wyrażonym w art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego zmierzającym do usunięcia tylko tej części robót budowlanych wykonanych pomimo wtrzymania i kontynuacji procedury naprawczej, a nie likwidacji całej inwestycji.

Kluczowe w niniejszej sprawie było dopiero prawidłowe zakwalifikowanie robót, które nadały zasadniczy kształt inwestycji, a do których doszło już po wydaniu postanowienia, co wyraźnie wynika z wiążącej oceny prawnej wyrażonej w przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II OSK 500/21. Z tego powodu to roboty stanowiące finalny efekt inwestycji poddane winny zostać przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organy nadzoru budowlanego szczegółowej kwalifikacji prawnobudowlanej i weryfikacji w aspekcie ich normatywnej prawidłowości, nie wyłączając robót wykonanych w obrębie betonowej wylewki z okładziną podłogową.

Z przedstawionych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie doszło zatem do zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 7a, art. 28 ust. 1, art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego upatrywanego przez kasatora w bezpodstawnym zdeprecjonowaniu robót demontażowych i podważeniu zasadności wstrzymania ich wykonania oraz zastosowania sankcji z art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego. Sąd a quo ocenił zaskarżone decyzje biorąc pod uwagę szeroki i zasadniczy kontekst tej sprawy, którą wszczęły organy nadzoru nie po to, aby zlikwidować inwestycję, ale po to, aby sprawdzić, czy spełnia ona wymogi prawem przewidziane. W tym znaczeniu zaskarżone rozstrzygniecie w sposób adekwatny do charakteru inwestycji nakreśliło dalszy sposób stosowania Prawa budowlanego w celu osiągnięcia właściwego rezultatu postępowania naprawczego.

Nie potwierdziły się również licznie sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Za nieusprawiedliwione należało przede wszystkim uznać zarzuty naruszenia art. 153 i art. 190 p.p.s.a. odnoszące się do naruszenia zaskarżonym wyrokiem zasady związania oceną prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II OSK 500/21. Sąd a quo w pełni zastosował się do sformułowanego we wskazanej sprawie kluczowego stanowiska o potrzebie ponownej oceny wykonanych robót budowlanych z uwzględnieniem możliwości kwalifikacji ich jako przebudowy obejmującej również ingerencję w ściany działowe, a nie tylko w ściany nośne. W tym zakresie Sąd a quo prawidłowo uznał za konieczne ponowne rozpoznanie sprawy przez organy nadzoru budowlanego w administracyjnym toku instancji. Również przyjęta przez Sąd Wojewódzki koncepcja takiego ukierunkowania postępowania naprawczego wszczętego z urzędu w odniesieniu do wykonanych robót budowlanych w lokalu mieszkalnym, aby urzeczywistnić cel tego postępowania, nie uchybia zasadzie związania z art. 190 p.p.s.a. ani pozostałym przepisom prawa materialnego i procesowego, objętym podstawami kasacyjnymi.

Bez wpływu na wynik sądowej kontroli pozostawały nieusprawiedliwione zarzuty naruszenia 134 § 1 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. O naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. można byłoby mówić, gdyby Sąd wykroczył poza granice sprawy, w której skarga została wniesiona lub gdyby – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku. Sąd pierwszej instancji takich uchybień nie popełnił, a zarzuty skargi rozpoznał w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten ma zastosowanie w razie uwzględnienia skargi, tj. w przypadku stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Przepis art. 135 p.p.s.a. nie dotyczy uprawnień procesowych stron, lecz odnosząc się do fazy orzekania przez sąd administracyjny, kształtuje kompetencje tego sądu w przypadku uwzględnienia skargi. W przedmiotowej sprawie Sąd Wojewódzki w sposób usprawiedliwiony zastosował art. 135 p.p.s.a. umożliwiając kontynuację postępowania naprawczego, zgodnie z wiążącymi wytycznymi Sądu odwoławczego.

Chybione są z kolei zarzuty dotyczące naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. Przywoływane w podstawach kasacyjnych przepisy art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. określają odpowiednio, że "Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej" oraz iż "Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej". Powyższa regulacja ma charakter ustrojowy. Sąd administracyjny może naruszyć te przepisy, gdy oceniając działalność administracji publicznej przyjmie inne niż legalność (zgodność z prawem) kryterium kontroli. W skardze kasacyjnej brak jest zarzutów wskazujących na to, że Sąd pierwszej instancji mógł naruszyć w/w przepisy w sposób odpowiadający ich dyspozycji. Nie może uchybić tym przepisom sąd administracyjny dokonując kontroli, nawet gdy jej wynik i zastosowany środek nie odpowiadają prawu. Skoro zatem sąd pierwszej instancji dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji, zaś oceniając skargę uznał ją za uzasadnioną i uchylił obie zaskarżone decyzje oraz postanowienie, to nie naruszył art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a.

Bez wpływu na wynik sądowej kontroli pozostawały nieusprawiedliwione zarzuty naruszenia art. 1 i art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 1 p.p.s.a. określa zakres obowiązywania tej ustawy stanowiąc, że prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Kierując się przepisami p.p.s.a. w powyższym rozumieniu Sąd pierwszej instancji dokonał bowiem kontroli legalności zaskarżonej decyzji zgodnie z kompetencjami określonymi w art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a., czemu dał wyraz w uzasadnieniu wyroku, którego treść koresponduje z wymogami przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, sąd wojewódzki nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu, co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Tymczasem skarżąca kasacyjnie stawiając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w istocie zarzuca sądowi wojewódzkiemu błędną ocenę materiału dowodowego i w konsekwencji nieuzasadnione pominięcie okoliczności istotnych do wydania zaskarżonych decyzji, czego nie potwierdza lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Wbrew zarzutom naruszenia art. 151 i art. 133 § 1 p.p.s.a. powiązanego z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Sądowi a quo nie można przypisać uchybień procesowych przejawiających się w pominięciu jakichkolwiek okoliczności związanych z wykonanymi robotami budowlanymi, w tym ich wpływem na bezpieczeństwo ludzi, mienia i środowiska. Stanowisko tego Sądu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku potwierdza tezę przeciwną, albowiem właśnie wszystkie poczynione do tej pory w niniejszej sprawie ustalenia dały Sądowi pierwszej instancji asumpt do kompleksowej oceny przeprowadzonych robót budowlanych w taki sposób, aby cel wszczętego postępowania naprawczego nie został zaprzepaszczony, a zastosowanie art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego nie doprowadziło do wypaczenia celu przewidzianego nim instrumentu sankcyjnego z naruszeniem zasady przychylnej interpretacji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niezasadną.