Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 114/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2024-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu R.Z. i A.Z. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 10 stycznia 2024 r., nr SKO.73.599.2023 w przedmiocie warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz R.Z. i A.Z. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z 8 listopada 2023 r. Burmistrz [...] (dalej jako: "Burmistrz", "organ pierwszej instancji") ustalił na wniosek R.Z. i A.Z. (dalej jako: "inwestorzy", "skarżący") warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków handlowo-usługowych z zagospodarowaniem terenu na działkach [...] .

W uzasadnieniu decyzji podał m.in., że sporządzona analiza wykazała możliwość ustalenia warunków zgodnie z pkt 1 art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 997, z późn. zm., dalej jako: "u.p.z.p.") przy jednoczesnym utrzymaniu zasady dobrego sąsiedztwa i ładu przestrzennego, gdyż parametry ustalone w analizie urbanistycznej nie przekraczają istniejących w obszarze analizowanym. Planowana inwestycja wkomponuje się w otaczający ją teren i łącznie z sąsiednią zabudową usługową stworzy przedłużenie funkcji usługowej przy ulicy [...]. Stwierdził, że w granicach obszaru analizowanego występuje zabudowa o funkcji usługowej i handlowej, a w wyniku planowanej inwestycji ma powstać również budynek o funkcji handlowo-usługowej. Burmistrz zaznaczył, że parametry projektowanej analizy wynikają z przeprowadzonej analizy. Ocenił, że prawidłowo zostały ustalone linie zabudowy, w oparciu o przepisy szczególne, w tym ustawę o drogach publicznych jako uzasadniające odstępstwo, o którym mowa w § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588, dalej jako: "rozporządzenie").

Wskaźniki powierzchni zabudowy do powierzchni działek gruntu w obszarze analizowanym kształtują się od 0,07 do 0,67 dla całej zabudowy, a dla zabudowy handlowo-usługowej w przedziale od 0,17 do 0,41. Organ ustalił wskaźnik dla ww. działki w przedziale od 26 do 41/100 (0,26-0,41) jako z jednej strony średni wskaźnik w obszarze analizowanym (zarówno całego obszaru, jak i tylko dla zabudowy tożsamej z wnioskiem), a maksymalny dla zabudowy tożsamej z wnioskowaną tj. 41% (dz. ew. [...]). Wskaźnik minimalnej powierzchni biologicznie czynnej przyjęto na poziomie właściwym dla obiektu handlowo-usługowego położonego bezpośrednio przy terenie inwestycji tj. na działce [...]. Powyższej odpowiada § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia. W odniesieniu do szerokości elewacji frontowej wyjaśnił, że średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 19,5 m, a dla zabudowy tożsamej z wnioskowaną - 34,8 m. Szerokość elewacji frontowej waha się: dla usług i handlu od 18,0 m do 76,0 m, a dla obszaru analizowanego od 4,2 m do 172,0 m. Za wzór do wyznaczenia szerokości elewacji frontowej budynku przyjęto szerokości elewacji frontowych z zabudowań o zbieżnej funkcji tj. dla budynku od strony północnej wartość minimalna jako wartość minimalna szerokości występująca w obszarze analizowanym dla budynku usługowego na działce [...], a wartość maksymalna to średnia arytmetyczna dla budynków o tożsamej funkcji co objęte wnioskiem. Z kolei dla budynku przylegającego do strony południowej terenu inwestycji wskaźnik minimalny 34,8 m to pochodna wskaźnika dla ww. budynku, co pozwoli zachować ład przestrzenny, by budynek ten nie różnił się w widoku urbanistycznym od strony wjazdu oraz drogi publicznej od budynku od strony frontu działki, a wartość maksymalna 172,0 m to maksymalna szerokość elewacji występująca w obszarze analizowanym właściwa dla obiektu o kubaturze podobnej, zlokalizowanego na działce nr [...]. Ustalenie takie mieści się w wartościach szerokości elewacji frontowej występującej w obszarze analizowanym. Ustalenie wysokości górnej elewacji frontowej projektowanego budynku nawiązuje do wysokości budynków znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie. W analizowanym obszarze budynki posiadają zróżnicowane dachy, w związku z powyższym dopuszczalne było zaakceptowanie dla planowanej inwestycji dachu o ustalonych parametrach (to jest dopuszczalne rodzaje dachów dla głównej połaci dachowej: dachy płaskie, usytuowanie głównej kalenicy dachu: w przybliżeniu równolegle do linii rozgraniczającej z działką o nr ew. [...], dopuszczalne kąty nachylenia dachów dla głównej połaci dachowej: maks. do 12° oraz dopuszczalne rodzaje dachów dla dachów uzupełniających główną połać dachową: nie określa się rodzaju oraz kąta nachylenia pozostałych dachów stanowiących uzupełnienie głównej połaci dachowej). Burmistrz ocenił, że planowana inwestycja zapewnia kontynuację, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Ustosunkował się ponadto szczegółowo do wytycznych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie (dalej jako: "Kolegium"), zawartych w decyzji tego organu z 11 września 2023 r.

W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu D.O. stwierdziła, że określając warunki obsługi komunikacyjnej Burmistrz powinien wzmocnić ochronę uzasadnionych interesów mieszkańców ulicy [...], gdyż w wyniku planowanej inwestycji znacznie zwiększy się ruch pojazdów o różnym tonażu. Poza warunkami określonymi w pkt. 6.4, 6.5. i 6.6, powinien znaleźć się również zakaz ruchu pojazdów ciężarowych i budowlanych. Za istotne uznała również ograniczenie prędkości na ww. ulicy do 30 km/h i uwzględnienie progów zwalniających. Wskazała, że określając warunki wynikające z ochrony środowiska, w szczególności poziomu hałasu emitowanego przez urządzenia związane z planowaną inwestycją, organ powinien zobowiązać skarżących do zamontowania wzdłuż granicy z działkami mieszkalnymi jednorodzinnymi ekranów akustycznych o wysokości co najmniej 2,5 m. Odwołująca się zarzuciła, że decyzja nie spełnia warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w szczególności tzw. "dobrego sąsiedztwa". Organ nie wyjaśnił m.in., w jaki sposób planowana budowa nawiązuje do parametrów, cech i wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu domów jednorodzinnych usytuowanych na sąsiednich działkach. Podkreśliła, że dominującą zabudową w sąsiedztwie projektowanej inwestycji jest zabudowa jednorodzinna, natomiast planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy jednorodzinnej. Dodała, że planowana inwestycja doprowadzi do powstania immisji oddziałujących na nieruchomości sąsiednie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej: "Kolegium") decyzją

z 10 stycznia 2024 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji zaznaczyło, że organ pierwszej instancji już decyzją z 7 lipca 2023 r. ustalił na rzecz skarżących warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, lecz decyzją z 11 września 2023 r. Kolegium uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

W ocenie Kolegium, podjęte przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcie jest co najmniej przedwczesne, gdyż zostało oparte na niedokładnie wyjaśnionym stanie faktycznym sprawy. Podzieliło ocenę, że inwestycja będzie stanowić kontynuację funkcji zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Podkreśliło, że zastrzeżenia budzi sposób ustalania poszczególnych parametrów planowanej inwestycji. Zarzuciło, że sporządzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie odpowiada na zasadnicze pytanie, dlaczego organ przy ustalaniu wskaźników dla planowanego przedsięwzięcia, odstępstwa przyjął jako regułę. Przyznało, że ustawodawca dopuścił możliwość wyznaczenia innej wartości wskaźnika, jeśli wynika to z analizy, na zasadzie odstępstwa. Zauważyło jednocześnie, że nie uprawnia to takiego ustalania warunków zabudowy, aby oparte one były wyłącznie na odstępstwach, nie do końca znajdujących uzasadnienie w wynikach analizy urbanistycznej.

Zarzuciło, że określenie w decyzji warunków kształtowania nowej zabudowy powinno nastąpić przez podanie w wartościach liczbowych. Tymczasem organ pierwszej instancji odstąpił od precyzyjnego wyznaczenia poszczególnych parametrów zabudowy i np. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej określił od 3 m do 8,5 m, a szerokość elewacji frontowej od 18 m do 34,8 m oraz od 34,8 m do 172 m, a wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki ustalił w przedziale od 26 do 41/100, choć - co do zasady - parametr ten jest ustalany na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 6 ust. 1 i § 5 ust. 1 rozporządzenia).

Kolegium podniosło, że w zaskarżonej decyzji, w pkt. 3.2.2 podano "nieprzekraczalna linia zabudowy - wyznaczona w odległości 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej o nr [...], zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1 do decyzji". Natomiast w analizie urbanistycznej, w pkt II. 1 podano, że "istniejącą linię zabudowy wyznaczono na działce sąsiedniej o nr [...], tj. w odległości od 20,5 m do 23,0 m od linii rozgraniczającej z drogą krajową o [...]. Natomiast na mapie stanowiącej załącznik do analizy naniesiono tę ostatnią linię, tj. istniejącą linię zabudowy na działce sąsiedniej. Z uwagi na fakt, że istniejąca linia zabudowy nie stanowi jednolitej linii dającej możliwość przedłużenia jej w celu wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy, nową linię zabudowy należy wyznaczy zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych". Powyższe zapisy zostały wprost skopiowane z poprzedniej, zakwestionowanej przez Kolegium decyzji. W związku z tym zaskarżona decyzja jest wewnętrznie sprzeczna (inne zapisy są w decyzji o warunkach zabudowy, a inne w jej załącznikach - analizie urbanistycznej i analizie graficznej). Istotne jest, że linię zabudowy wyznacza się na działce stanowiącej teren inwestycji, nie na działce sąsiedniej. W związku z powyższym parametr ten winien zostać zweryfikowany i prawidłowo ustalony przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

Kolegium zauważyło, że z analizy wynika, że średnia wartość wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu w obszarze analizowanym wynosi 26 % i waha się w przedziale od 1,7% do 68,9%. Natomiast dla planowanej inwestycji wyznaczono go w przedziale od 26% do 41%. W ocenie Kolegium Burmistrz niewystarczająco uzasadnił zastosowania odstępstwa w tym zakresie z uwagi na to, że średni stosunek powierzchni zabudowy usługowej i handlowej w stosunku do powierzchni działki wynosi ok. 31,6%, a maksymalny wskaźnik dla zabudowy tożsamej z wnioskowaną wynosi 41%. Organ nie wykazał, że ustalenie przedmiotowego wskaźnika w tzw. widełkach służy zachowaniu ładu przestrzennego.

Oceniło, że również ustalenie szerokości elewacji frontowej jest błędne. Z analizy wynika, że średnia wartość tego parametru w obszarze analizowanym wynosi 34,8 m, zatem dopuszczalna 20% tolerancja zawiera się w przedziale od 27,84 m do 41,76 m. Skoro zaś za front działki na potrzeby wyznaczenia obszaru analizowanego organ uznał jej północną granicę przylegającą do działki nr [...], to ta sama granica winna być brana pod uwagę na potrzeby ustalania szerokości elewacji frontowej. Tymczasem organ określił ów parametr w przedziale od 34,8 m do 172 m. Przy czym organ nie określił tych parametrów dla dwóch budynków odrębnie, a z wniosku strony wynika, że elewacje poszczególnych budynków od strony działki [...] będą się znacznie różnić. Skoro inwestycja stanowi zespół budynków i będzie kształtować układ i charakter jednej z głównych ulic w mieście, to organ winien wykazać się większą precyzją i zachować wyższe standardy. Wyznaczony maksymalny wskaźnik (172 m) stanowi niemal pięciokrotność minimalnego wskaźnika (34,8 m). Z analizy urbanistycznej wprost wynika, że szerokości frontowe budynków w obszarze analizowanym są zróżnicowane. Organ zaś lakonicznie podnosi, że wyznaczone szerokości elewacji frontowej wpisują się w strukturę przestrzenną szeroko rozumianej sąsiedniej zabudowy. Tak argumentacja jest niewystarczająca. Zdaniem Kolegium odstąpienie przez organ od zasady wyznaczenia przedmiotowego wskaźnika o wartości średnie nie zostało wystarczająco umotywowane.

Kolegium zakwestionowało również ustalenia dotyczące wysokości budynku i górnej krawędzi elewacji frontowej i zarzuciło, że w tym zakresie decyzja jest wewnętrznie sprzeczna. W uzasadnieniu wskazano, że: "ustalenie wysokości górnej elewacji frontowej projektowanego budynku jako wysokości nawiązującej do wysokości budynków znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie należy uznać za prawidłowe", a w analizie podano, że: "Średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki budynków w sąsiedztwie równa jest 8,9 m. Wnioskowana wysokość elewacji frontowej wynosi 8,5 m. (...) Wartość minimalna 3,0 m jako wskaźnik minimalny dla budynków usługowo-handlowych, a maksymalny 8,5 m jako zbliżony do średniego dla całego obszaru analizowanego".

Kolegium zarzuciło, że organ nie uzasadnił wskazanej ilości miejsc parkingowych, wobec czego przyjęta wartość wydaje się być dowolna.

Oceniło, że przyjęte przez organ wskaźniki zostały ustalone na zasadzie odstępstw w takich wartościach, aby umożliwić realizację inwestycji przez inwestorów, co uprawnia do stwierdzenia, że mogło dojść do nadużycia zastosowania przepisów rozporządzenia. Przypomniało, że działki inwestycyjne są zlokalizowane na terenie, gdzie w najbliższym sąsiedztwie dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, co może uzasadniać ustalenie wskaźników o innych wartościach niż średnie wynikające z analizy urbanistycznej. Dodało, że ustalone decyzją warunki zabudowy, nie są jasne i konkretne, gdyż organ pierwszej instancji zakreślił bardzo duże widełki dla poszczególnych wskaźników i parametrów.

W ocenie Kolegium wszystkie wskaźniki i parametry planowanej zabudowy wymagają, w toku ponownego rozpatrywania sprawy, ponownego skonkretyzowania i uzasadnienia niebudzącego wątpliwości - opartego na analizie stanu faktycznego (określonego, sprecyzowanego i odpowiednio skatalogowanego) oraz obowiązującym stanie prawnym.

Wskazało, że organ pierwszej instancji powinien przy ponownym rozpoznawaniu sprawy zastosować się do oceny prawnej i wytycznych sformułowanych w decyzji Kolegium. Burmistrz powinien zlecić opracowanie nowej analizy zgodnie z przepisami rozporządzenia, która powinna precyzyjnie uzasadniać sposób ustalenia poszczególnych parametrów przedmiotowej inwestycji, a decyzja winna precyzyjnie określać te parametry.

W złożonym sprzeciwie skarżący zarzucili, że brak było podstaw do wydania orzeczenia kasatoryjnego w trybie art. 138 § 2 k.p.a. zamiast rozstrzygnięcia merytorycznego co do istoty sprawy. Zdaniem skarżących z naruszeniem art. 136 k.p.a. Kolegium zaniechało przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, gdy zakres okoliczności, które trzeba wyjaśnić, nie wykracza poza zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, treść złożonych wniosków i żądań. Organ odwoławczy mógł zatem samodzielnie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, co skutkowało naruszeniem również art. 80 k.p.a. Nadto wskazali, że zaskarżona decyzja narusza art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. przez brak wyjaśnienia przyczyny dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. zamiast merytorycznie rozpatrzyć sprawę i brak wskazania, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 k.p.a. Podnieśli, że Kolegium powtórnie uchyliło decyzję Burmistrza, jednocześnie uchylając się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, co skutkuje brakiem sprawności postępowania i utratą zaufania obywateli do organów administracji. Skarżący podkreślili, że organ pierwszej instancji przeprowadził wyczerpujące postępowanie dowodowe, rzetelnie i skrupulatnie zgromadził konieczny materiał dowodowy, czego nie neguje Kolegium, które stwierdziło, że w aktach znajduje się analiza urbanistyczna sporządzona przez uprawnioną osobę. Kolegium prowadziło jedynie polemikę z wynikami tej analizy, co wyklucza możliwość zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Skarżący podkreślili ponadto, że Kolegium nie wskazało czynności, jakie powinny być wykonane przy ponownej analizie, np. jakie działki uwzględnić, a jakich nie, aby sprawa została definitywnie i prawidłowo zakończona. Stwierdzili, że organ odwoławczy mógł zastosować art. 136 k.p.a. lub zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Sprzeciw zasługiwał na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw.

z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., strona może wnieść sprzeciw. W myśl z art. 64c § 1 i 2 p.p.s.a. sprzeciw od decyzji wnosi się za pośrednictwem organu, którego decyzja jest przedmiotem sprzeciwu od decyzji, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. Granice rozpoznania sprawy ze sprzeciwu określa art. 64e p.p.s.a., zgodnie z którym rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi natomiast, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję

w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, że decyzja kasatoryjna będzie uzasadniona, gdy organ odwoławczy nie dysponuje wystarczającymi ustaleniami faktycznymi, które pozwoliłyby mu na obiektywne rozpatrzenie sprawy. Rozważając celowość zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., zawsze należy mieć na uwadze, że obowiązkiem organu odwoławczego jest przede wszystkim rozstrzygnąć sprawę co do istoty, co zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest, wynikające z art. 138 § 2 k.p.a., uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasatoryjnej. Rozstrzygnięcie kasatoryjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. W sytuacji gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności – jest wydanie decyzji kasacyjnej. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasatoryjnej zarówno, gdy zaskarżona decyzja jest dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 § 1 k.p.a., albo w przypadku istotnych braków postępowania wyjaśniającego, gdy jest możliwa zgoda stron na usunięcie nieprawidłowości w postępowaniu odwoławczym, na podstawie art. 136 § 2 i 3 k.p.a. Z mocy art. 136 § 4 k.p.a. – przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione.

Jak wyjaśnił w wyroku z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1781/17 (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny, rozstrzygając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie rozstrzyga o meritum sprawy, gdyż wydając decyzję kasacyjną wskazuje właśnie na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub w całości postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym decyzja kasatoryjna ma charakter procesowy, gdyż podstawą jej podjęcia jest wyłącznie naruszenie przepisów postępowania. Taki sposób rozstrzygnięcia determinuje również sposób przeprowadzenia kontroli jej legalności dokonywanej przez sąd. Skoro decyzja kasatoryjna jest w istocie rozstrzygnięciem procesowym, gdyż nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego, to możliwości rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego podlegają w tych sytuacjach istotnemu ograniczeniu, gdyż sąd dokonuje kontroli legalności tego rodzaju rozstrzygnięcia w świetle ustawowych przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej

z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne.

Podkreślenia wymaga, że podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. nie stanowi naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 80 k.p.a. Błędna ocena zgromadzonego materiału dowodowego i niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego przez organ pierwszej instancji nie stanowi podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Braków w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji również nie można uznać za "naruszenie przepisów postępowania", o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. i nie uzasadniają one zastosowania tego przepisu.

W związku z powyższym rozstrzygnięcia Sądu wymagało, czy powoływane przez organ odwoławczy okoliczności rzeczywiście uzasadniały w realiach niniejszej sprawy zwrot sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

W zaskarżonej sprzeciwem decyzji Kolegium nie wskazało i nie uzasadniło okoliczności mieszczących się w katalogu przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Przyczyną uchylenia decyzji organu pierwszej instancji była wadliwie sporządzona analiza urbanistyczna oraz nieprecyzyjnie, zdaniem Kolegium, ustalone parametry inwestycji.

Załączona do decyzji Burmistrza z 8 listopada 2023 r. analiza urbanistyczna składa się z części tekstowej, części graficznej oraz kompleksowej tabeli, w której podano wskaźniki i parametry dotyczące zabudowy na 116 działkach znajdujących się w obszarze analizowanym, w tym odnoszące się do rodzaju zabudowy, powierzchni działki, powierzchni zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy, wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, ilości kondygnacji, szerokości elewacji frontowej, geometrii dachu, wysokości budynku i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Kolegium nie zarzuciło i nie wskazało, aby autor analizy pominął jakikolwiek istotny dla ustalenia warunków zabudowy parametr. Analiza ta jest zatem kompletna.

Zauważyć należy, że jeżeli zdaniem organu odwoławczego w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy analiza urbanistyczna posiada pewne wady lub braki, to nie oznacza to, że organ ten zmuszony jest przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy może bowiem wydać decyzję kasacyjną tylko, jeżeli naruszono przepisy postępowania, a "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Analiza urbanistyczna może być uzupełniana w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 k.p.a. Analiza urbanistyczna jest co prawda kluczowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jednak nie jest do dowód jedyny i ustawodawca nie zastrzegł, aby dowód ten mógł być uzupełniany jedynie w toku procedury toczącej się przez organem pierwszej instancji. Uzupełnienie analizy przez organ wyższego stopnia nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż nie może ona być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać w przeprowadzone w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, bez możliwości uzupełnienia materiału dowodowego (por. m.in. wyroki NSA z 07.12.2017 r., sygn. akt II OSK 3011/17 i II OSK 3012/17; a także wyroki WSA: z 20.12.2017 r., sygn. akt II SA/Po 893/17; z 15.02.2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1277/17; z 01.03.2018 r., sygn. aktII SA/Sz 1439/17; z 12.04.2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 884/18; z 24.04.2018 r., sygn. akt II SA/Po 209/18; z 12.10.2023 r., sygn. akt IV SA/Po 363/23; wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA; por. też R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z dnia 8 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1564/10, OSP 2013, nr 4, poz. 41, s. 281).

Zgodzić się należy ze stanowiskiem, że jeżeli organ odwoławczy uzna w danej sprawie, że sporządzona w postępowaniu przed organem pierwszej instancji analiza urbanistyczna jest w pewnym zakresie wadliwa i z związku z tym wymaga uzupełnienia ‒ a nawet gdy uzupełnienia wymaga zebrany w tym postępowaniu materiał dowodowy ‒ to winien w pierwszej kolejności rozważyć, czy nie ma możliwości uzupełnienia zebranego materiału dowodowego we własnym zakresie, w ramach postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a., a dopiero w dalszej kolejności ‒ w razie negatywnej odpowiedzi na powyższe pytanie ‒ zdecydować o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyroki WSA w Poznaniu: z 22.04.2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1591/20 i z 15.02.2022 r., sygn. akt IV SA/Po 1024/21; dostępne w CBOSA).

Zasadnie skarżący zarzucili, że Kolegium nie wykazało, że niemożliwe jest zastosowanie art. 136 k.p.a. i uzupełnienie materiału dowodowego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. W przypadku dokonania w postępowaniu odwoławczym oceny wskazującej, że decyzja organu pierwszej instancji narusza prawo materialne, a nie zachodzą inne przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., obowiązkiem organu odwoławczego jest rozważenie, czy decyzję taką można uchylić i orzec reformatoryjnie. Kolegium nie uzasadniło, na czym miałaby polegać trudność w usunięciu jedynego stwierdzonego naruszenia prawa i nie wykazało braku możliwości ewentualnego zastosowania w tym celu art. 136 k.p.a.

Kolegium zarzuciło, że wadliwie ustalona została linia zabudowy z uwagi na to, że na mapie stanowiącej załącznik do analizy naniesiono istniejącą linię zabudowy na działce sąsiedniej, a w pkt. 3.2.2 tej decyzji podano: "nieprzekraczalna linia zabudowy - wyznaczona w odległości 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej [...], zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1 do decyzji". Kolegium pominęło ustalenia zawarte w tiret drugie tego punktu. Ponadto zauważyć należy, że o ile w załączniku graficznym do analizy zaznaczono wyłącznie linię zabudowy, która istnieje na działce sąsiedniej, to na załączniku nr 1 do decyzji Burmistrza wyrysowano linię zabudowy dla planowanej inwestycji w sposób, jaki opisano w pkt. 3.2.2 tej decyzji, to jest: nieprzekraczalna linia zabudowy została wyznaczona w odległości 10,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej o [...] - dotyczy to granicy działki oznaczonej punktami A-B, zaś linia zabudowy przy granicy oznaczonej punktami A-J wyznaczona została w odległości 4 m od linii rozgraniczającej z działką [...]. Jak wyjaśniono, linię zabudowy A-B wyznaczono zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2023 r. poz. 645 z późn. zm.), zaś A-J – zgodnie z minimalną odległością od nieruchomości sąsiednich w myśl rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225).

W odniesieniu do wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu Kolegium zakwestionowało, jako niewystarczające, wyłącznie brak argumentów w zakresie zachowania ładu przestrzennego uzasadniających, poza wskazaniami liczbowymi, zastosowanie odstępstwa od reguły przewidzianej w § 5 ust. 1 rozporządzenia. Burmistrz wyjaśnił, że wskaźniki powierzchni zabudowy do powierzchni działek gruntu w obszarze analizowanym ustalił uwzględniając średni wskaźnik w obszarze analizowanym (całego obszaru oraz dla zabudowy tożsamej z wnioskiem), a maksymalny – dla zabudowy tożsamej z wnioskowaną (na działce [...]). Wskaźnik minimalnej powierzchni biologicznie czynnej przyjęto na poziomie właściwym dla obiektu handlowo-usługowego położonego bezpośrednio przy terenie inwestycji, tj. na działce [...]. Kolegium nie wskazało zatem na brak materiału dowodowego w ww. zakresie, lecz na niepełną argumentację, oceniając ww. przesłanki jako niewystarczające.

Kolegium zarzuciło również, że organ pierwszej instancji określił szerokość elewacji frontowej w przedziale od 34,8 m do 172 m i nie określił tego parametru dla dwóch budynków odrębnie, podczas gdy z wniosku wynika, że elewacje poszczególnych budynków od strony działki [...] będą się znacznie różnić. Tymczasem w pkt. 3.2.1. lit. b tiret ósme "Parametry dla każdego pojedynczego projektowanego budynku handlowo-usługowego" decyzji Burmistrza ustalono maksymalną szerokość elewacji frontowej: zlokalizowanej od zachodu, tj. od strony drogi krajowej [...]), granica oznaczona literami A-B - ulica [...]: w przedziale od 18,0 do 34,8 m; zlokalizowanej od północy, tj. od strony od linii rozgraniczającej z działką [...] granica oznaczona literami A-J: w przedziale od 34,8 do 172,0 m. Organ pierwszej instancji ustalił więc ww. parametr dla każdego z dwóch planowanych budynków. Kolegium zakwestionowało też zupełność argumentów, które zdaniem organu pierwszej instancji uzasadniały taki sposób ustalenia tego parametru. W tym zakresie Burmistrz obszernie wyjaśnił, że szerokości elewacji frontowych budynków sąsiednich na działkach przylegających do drogi krajowej zostały wyznaczone w odniesieniu do granicy działki przylegającej do drogi krajowej, za czym przemawiało to, że nieruchomości te obsługiwane są istniejącymi zjazdami z publicznej drogi krajowej. Na podstawie tych ustaleń uznano, iż zasadnym jest wyznaczenie dopuszczalnych szerokości elewacji frontowych wnioskowanych budynków od strony działki [...], z której odbywa się główny wjazd na działkę, przy czym szerokości te zostały wyznaczone odmiennie dla budynku znajdującego się przy linii rozgraniczającej z działką [...], niż dla budynku przylegającego do południowej granicy terenu. Wzięto pod uwagę uwarunkowania obiektów o funkcji usług handlu, to jest potrzebę zapewnienia odpowiedniej powierzchni obiektu, przy uwzględnieniu wielkości całkowitej gruntu, na którym ma się on znajdować. Za istotne Burmistrz uznał, że teren inwestycji jest w kształcie litery L, w której krótszy bok stanowi front terenu. W takiej sytuacji odwołanie się do średniej parametru szerokości elewacji frontowej zabudowy tylko od frontu, bez uwzględnienia, że znaczna część powierzchni terenu inwestycyjnego znajduje się poza odcinkiem frontu terenu pozbawiałaby możliwości zabudowy przeważającej części nieruchomości, co nie jest celem ustawy. Zaznaczył, że zasadne było ustalenie szerokości elewacji frontowej także dla drugiego budynku, przylegającego do południowej granicy terenu objętego decyzją, przy czym elewacją frontową jest także ta, znajdująca się równolegle do frontu terenu, a więc w zgodzie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Dodał, że przepis prawa nie uzależnia przyjęcia konkretnego rozwiązania w kwestii wskaźnika od tego, czy na badanym obszarze dany wskaźnik jest dominujący, i równocześnie nie nakazuje, by pod uwagę brać tylko budynki o tym samym przeznaczeniu. Podkreślił, że wielkość, kształt, lokalizacja terenu inwestycji wskazuje kierunek jej zagospodarowania. Ocenił, że zagospodarowanie działki budynkiem usługowo-handlowym, którego szerokość elewacji frontowej będzie się wyróżniać spośród otaczającej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jednocześnie nie przekraczającej maksymalnych szerokości elewacji frontowych budynków występujących w najbliższym kwartale zabudowy, nie będzie dysharmonizować otoczenia. Wyjaśnił, że "Za wzór do wyznaczenia szerokości elewacji frontowej budynku należy przyjąć szerokości elewacji frontowych z poszczególnych zabudowań o zbieżnej funkcji tj. dla budynku od strony północnej wartość minimalna 18,0 m jako wartość minimalna szerokości występująca w obszarze analizowanym dla budynku usługowego na [...], a wartość maksymalna tj. 34,8 m to średnia arytmetyczna dla budynków o tożsamej funkcji co objęte wnioskiem. Wskaźnik średni wyliczony arytmetycznie jest tu tylko punktem wyjścia do dalszych rozważań co do możliwości zagospodarowania wnioskowanego terenu inwestycji. Z kolei dla budynku przylegającego do strony południowej terenu inwestycji wskaźnik. minimalny 34,8 m to pochodna powyższego wskaźnika dla budynku powyżej (pozwoli to zachować ład przestrzenny, by budynek ten nie różnił się w widoku urbanistycznym od strony wjazdu oraz drogi publicznej od budynku od strony frontu działki), a wartość maksymalna 172,0 m to maksymalna szerokość elewacji występująca w obszarze analizowanym właściwa dla obiektu o kubaturze podobnej zlokalizowanego na działce [...]". Podkreślił ponadto, że argumentem przemawiającym za powyższym sposobem określenia szerokości elewacji frontowej budynków jest utrzymanie ładu przestrzennego w sąsiedztwie przez ujednolicenie widoku od strony drogi krajowej. Dodał, że uzasadnieniem dla odstąpienia od reguł wynikających z przywołanych przepisów dotyczących ustalania wskaźnika w oparciu o wskaźnik średni jest w szczególności to, że ustalenie szerokości elewacji frontowej dla dwóch budynków w oparciu o wskaźnik średni i opisanie tylko jednym parametrem przerzucałoby na właściciela terenu ograniczenia wynikające z kształtu terenu inwestycji, a tak ustalone cechy nowej zabudowy miałyby charakter szpecący krajobraz, którego wymogi zachowania ładu przestrzennego, ani żadne walory architektoniczne nie uzasadniają dla kontynuowania.

Wątpliwość Kolegium wzbudziło też wyznaczenie górnej krawędzi elewacji frontowej. W ocenie Kolegium jest ono sprzeczne z analizą, gdyż na s. 12 uzasadnienia decyzji stwierdzono, że ustalenie wysokości górnej elewacji frontowej projektowanego budynku jako wysokości "nawiązującej do wysokości budynków znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie należy uznać za prawidłowe", a w analizie stwierdzono, że średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki budynków w sąsiedztwie równa jest 8,9 m [wartość wskazana w analizie to 8,0 m]. Wnioskowana wysokość elewacji frontowej wynosi 8,5 m. (...) Wartość minimalna 3,0 m jako wskaźnik minimalny dla budynków usługowo-handlowych, a maksymalny 8,5 m jako zbliżony do średniego dla całego obszaru analizowanego". Kolegium pominęło, że Burmistrz wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji (s. 18), że zasadnym było wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i głównej kalenicy budynku w przedziale 3,0-8,0 m w oparciu o wyniki analizy. Wyjaśnił jednocześnie, że wartość minimalna 3,0 m to wskaźnik minimalny dla budynków usługowo-handlowych, a maksymalny 8 m - średni dla całego obszaru analizowanego. Jak natomiast wynika z treści analizy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki budynków sąsiednich jest zróżnicowana (mieści się w przedziale 2,5-17,0 m), zatem wyznaczono średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym, równą

8,0 m. Autor analizy wziął pod uwagę, że wysokość elewacji frontowej projektowanych budynków usługowo-handlowych nie wykracza poza minimalne i maksymalne ramy ustanowione przez istniejącą zabudowę i tym samym nie zaburza ładu przestrzennego w sąsiedztwie. Z uwagi na to wyznaczono wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w przedziale 3,0-8,5 m.

Przyznać należy, że zasadnie Kolegium zarzuciło, że Burmistrz nie uzasadnił przyjętej w decyzji ilości miejsc parkingowych. Wadliwość ta bez wątpienie mogła być usunięta na etapie postępowania odwoławczego.

Podobnie należy ocenić zarzut, że ustalając warunki zabudowy Burmistrz zakreślił bardzo szerokie widełki dla poszczególnych wskaźników i parametrów. Jeżeli bowiem niektóre elementy konstrukcyjne decyzji organu pierwszej instancji zdaniem organu odwoławczego wymagały korekty, to nie można tylko z tego powodu wymagać powtórzenia postępowania. Kolegium ma bowiem uprawnienie reformatoryjne z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i powinno – jeżeli widzi taką potrzebę – skorygować decyzję merytorycznie. Tym samym, skoro Kolegium uznało za nieprecyzyjne określenie niektórych parametrów inwestycji, mogło w tym zakresie zmienić decyzję organu pierwszej instancji. Na dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w zakresie ustalenia warunków zabudowy zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 16 czerwca 2021 r., II OSK 2769/19 (dostępny w CBOSA) uznając, że w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, tak jak w każdej sprawie administracyjnej, załatwienie sprawy jest obowiązkiem organu pierwszej instancji, a w razie wniesienia odwołania jest obowiązkiem organu odwoławczego. Jeżeli więc organ odwoławczy ma zastrzeżenia co do przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1–4 u.p.z.p., to nie jest konieczne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, o ile po uzupełnieniu materiału dowodowego i wyjaśnieniu dodatkowych okoliczności sprawy organ odwoławczy może rozpoznać sprawę co do jej istoty (por. wyrok NSA z 23.01.2014 r. II OSK 1986/12). Jako dominujący należy uznać pogląd, że w sprawach o ustalenie warunków zabudowy dopuszczalne jest prowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego i w konsekwencji wydanie decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyroki NSA: z 16.07.2020 r., sygn. akt II OSK 406/20; z 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3106/20, dostępne w CBOSA). Przyjmuje się w szczególności, że jest możliwe przeprowadzenie w postępowaniu odwoławczym ponownej analizy urbanistyczno-architektonicznej (por. wyrok NSA z 20 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1299/11, dostępny w CBOSA).

Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane okoliczności Sąd uznał, że sprzeciw jest zasadny, gdyż Kolegium za konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie uznało wyłącznie potrzebę wykonania nowej analizy urbanistycznej, która będzie precyzyjnie uzasadniać sposób ustalenia poszczególnych parametrów i brak dostatecznej precyzji przy ustalaniu niektórych parametrów planowanej zabudowy. Wadliwości te nie uzasadniały zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Powtórnie rozpoznając sprawę Kolegium merytorycznie rozpozna sprawę. Jeżeli Kolegium doszłoby do przekonania, że zebrany materiał jest niewystarczający, to wówczas samodzielnie go uzupełni w trybie art. 136 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania, obejmujących wpis od sprzeciwu, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.