Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 468/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 par 1 pkt 1, 149 par 1a
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Okręgowego Inspektora Pracy w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 8 grudnia 2022 r. sygn. akt II SAB/Op 69/22 w sprawie ze skargi T. D. na bezczynność Okręgowego Inspektora Pracy w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 8 grudnia 2022 r. sygn. akt II SAB/Op 69/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. D. na bezczynność Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu do załatwienia punktu 2 wniosku skarżącego T. D. z dnia 8 sierpnia 2022 r., w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku (pkt 1), a także stwierdził, że bezczynność Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 8 sierpnia 2022 r. (data wpływu do organu), złożonym za pośrednictwem ePUAP, T. D. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") zwrócił się do Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu (dalej: "organ", "Inspektor") o udostępnienie następujących informacji:

"1. na jakiej podstawie prawnej/faktycznej została wszczęta kontrola Państwowej Inspekcji Pracy w opolskiej spółce Wodociągi i Kanalizacja w przedmiocie zarzutów domniemanego mobbingu. Skarżący wniósł również o wskazanie jakie okoliczności sprawiły - jeżeli do stwierdzenia mobbingu jest wyłącznie sąd powszechny - sąd pracy - że urzędnik Państwowej Inspekcji Pracy uznał się za kompetentnego do rozpoznania zarzutów domniemanego mobbingu;

2. udostępnienie wewnętrznych wytycznych/regulaminu (o ile je organ posiada) w zakresie, które regulują kwestie i zakres kontroli u pracodawcy w przypadku zarzutów domniemanego lobbingu".

Jako podstawę wniosku skarżący wskazał art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 z późn. zm., zwana dalej: "u.d.i.p.").

Wnioskodawca wniósł o udostępnienie żądanych informacji pocztą elektroniczną na podany przez niego adres e-mail.

W odpowiedzi na wniosek, w piśmie z dnia 22 sierpnia 2022 r., nr OP-PPR-A.0142.21.2022.2, organ poinformował skarżącego (drogą elektroniczną), że podstawę działania organów kontrolnych Państwowej Inspekcji Pracy stanowią przepisy ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2022 r. poz. 1614, zwana dalej: "ustawa"). Organ wyjaśnił też, że w ramach zadań określonych w art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy, kontroli podlega nie tylko przestrzeganie przez pracodawcę przepisów powszechnie obowiązującego prawa pracy, ale również wewnątrzzakładowych źródeł prawa, w tym opracowanych procedur związanych z zapobieganiem mobbingowi i dyskryminacji w miejscu pracy. Zgodnie bowiem z art. 16 Konwencji Międzynarodowej Organizacji Pracy nr 81 dotyczącej inspekcji pracy w przemyśle i handlu, przyjętej w Genewie dnia 11 lipca 1947 r. (Dz. U. z 1997 r. nr 72, poz. 450) przedsiębiorstwa będą kontrolowane tak często i starannie, jak to jest konieczne dla zapewnienia skutecznego stosowania odpowiednich przepisów prawnych. Natomiast organy kontroli Państwowej Inspekcji Pracy nie są uprawnione do stwierdzania, czy też rozstrzygania o występowaniu bądź niewystępowaniu mobbingu w stosunku do konkretnej osoby, gdyż uprawnienie to posiada jednie sąd pracy. Z tego względu - jak podał organ - podjęta kontrola w Spółce Wodociągi i Kanalizacja z siedzibą w Opolu nie ma na celu "rozpoznania zarzutów domniemanego mobbingu", gdyż przedmiotem zainteresowania inspektora pracy pozostają okoliczności obiektywne, związane bezpośrednio z naruszeniem przepisów prawa pracy. Odnośnie do drugiej części wniosku organ poinformował skarżącego, że opracowany na użytek wewnętrzny dokument dotyczący metodyki poradnictwa i kontroli w zakresie postępowania inspektora pracy związanego z informacją o mobbingu stanowi dokument wewnętrzny, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Nie stanowi zatem informacji publicznej odnoszącej się do konkretnej sprawy publicznej. Dalej organ, odwołując się do poglądów orzecznictwa i piśmiennictwa dowodził, że dokument wewnętrzny może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu, będąc formą działalności danego podmiotu. Dokument wewnętrzny jest zatem wytworzony na potrzeby danego podmiotu i zawiera tylko dane związane z funkcjonowaniem danego podmiotu, niewykorzystane w stosunku do podmiotów spoza administracji publicznej. Natomiast dokumentem urzędowym - w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. - jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Ich zasadniczą cechą, odróżniającą je od dokumentów wewnętrznych, jest nade wszystko ich zewnętrzny charakter, prezentujący innym podmiotom wiążące stanowisko organu je wyrażającego.

Pismem z dnia 26 sierpnia 2022 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości oraz oddalenie wniosku skarżącego o zobowiązanie Inspektora do udostępnienia żądanych dokumentów.

Postanowieniem z dnia 6 października 2022 r., sygn. akt II SPP/Op 51/22, starszy referendarz sądowy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjny w Opolu zwolnił skarżącego od kosztów sądowych.

W wykonaniu wezwania Sądu, organ przy piśmie z dnia 28 listopada 2022 r. przedłożył dokumenty dotyczące metodyki poradnictwa i kontroli w zakresie postępowania inspektora pracy odnośnie do mobbingu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że nie budzi wątpliwości i jest to okoliczność niekwestionowana w niniejszej sprawie, że Okręgowy Inspektor Pracy w Opolu jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia będącej w jego posiadaniu informacji publicznej. Zgodnie bowiem z treścią art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Natomiast z art. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2022 r. poz. 1614) wynika, że Państwowa Inspekcja Pracy jest organem powołanym do sprawowania nadzoru i kontroli przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w zakresie określonym w tej ustawie.

Sąd I instancji stwierdził, że okolicznością sporną w niniejszej sprawie jest natomiast to, czy żądana w pkt 2 wniosku informacja jest informacją publiczną. W związku z tym odnotować trzeba, że pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Udostępnieniu podlega więc informacja o podmiotach zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej i zasadach ich funkcjonowania (art. 6 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 u.d.i.p.), a także informacja o danych publicznych, w tym m.in. treść i postać dokumentów urzędowych (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.). Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera jednak tylko przykładowy katalog spraw i dlatego dla prawidłowego ustalenia znaczenia tego pojęcia uwzględnić należy także zapisy Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 ustala prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, oraz innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził, że żądane przez skarżącego w pkt 2 wniosku z dnia 8 sierpnia 2022 r. dokumenty, które regulują kwestie i zakres kontroli u pracodawcy w przypadku zarzutów domniemanego mobbingu, jako ściśle związane z działalnością podmiotu zobowiązanego, dotyczącą sprawowania nadzoru i kontroli przestrzegania prawa pracy, mieściły się w kategorii informacji publicznej. Analiza przekazanej przez organ przy piśmie z dnia 28 listopada 2022 r. dokumentacji dotyczącej metodyki poradnictwa i kontroli w zakresie postępowania inspektora pracy odnośnie do mobbingu prowadzi do wniosku, że dokumenty te ustalają zasady postępowania Inspektora przy wykonywaniu czynności kontrolnych dotyczących badania w środowisku pracy zachowań o charakterze mobbingu i są skierowane do podmiotów zewnętrznych, tj. pracowników i pracodawców. Dokumenty te oddziałują zatem na sytuację faktyczną i prawną tych podmiotów. Nie budzi też wątpliwości Sądu, że żądane przez skarżącego dane służą weryfikacji zasad funkcjonowania organu odnośnie do wykonywanych zadań publicznych. Żądana informacja w omawianym zakresie zawiera więc informacje o podmiocie zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej i zasadach jego funkcjonowania, czyli o sprawach publicznych, więc posiada charakter informacji publicznej. Z tych przyczyn Sąd nie podzielił stanowiska organu, że analizowane informacje stanowią dokumenty wewnętrzne.

W ocenie Sądu nie sposób uznać, że przedłożone przez Inspektora dokumenty dotyczące metodyki poradnictwa i kontroli w zakresie postępowania inspektora pracy odnośnie do mobbingu, które organ używa w ramach prowadzonej działalności kontrolnej w obszarze tej problematyki i które oddziałują na podmioty zewnętrzne, stanowią jedynie informację o charakterze roboczym. Oddziaływanie na prawa i obowiązki podmiotu zewnętrznego przejawia się zwłaszcza w obowiązku zawiadomienia (wiedzy) i uzyskania zgody podmiotu kontrolowanego na użycie przez Inspektora ankiet (pkt 6), obowiązku umieszczenia w protokole pokontrolnym wzmianki o wyrażeniu bądź odmowie wyrażenia zgody przez podmiot kontrolowany na poddanie się badaniom ankietowemu (pkt 8), możliwości przesłuchania strony lub świadka i obowiązku poinformowania ich przez Inspektora o możliwości wykorzystania dokumentacji pokontrolnej w postępowaniu sądowym. W przekonaniu Sądu to przemawia za przyznaniem informacji objętej pkt 2 wniosku waloru informacji publicznej, która podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p.

Sąd I instancji podkreślił, że przyjęcie, że informacja objęta pkt 2 wniosku stanowi informację publiczną oraz że Okręgowy Inspektor Pracy w Opolu jest podmiotem, na którym ciąży obowiązek udostępnienia tej informacji powoduje, iż w sprawie podmiot ten zobowiązany był do załatwienia także pkt 2 wniosku z dnia 8 sierpnia 2022 r. w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p.

Sąd I instancji stwierdził na podstawie przedstawionego materiału dokumentacyjnego, że organ nie podjął w terminie 14 dni odpowiednich czynności w zakresie pkt 2 wniosku, tj. nie udostępnił przedmiotowej informacji w formie czynności materialno-technicznej, nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia czy o umorzeniu postępowania, ani też nie poinformował wnioskodawcy, że nie jest w posiadaniu żądanej informacji publicznej. Jak już wykazano wcześniej, żądanie zawarte w pkt 2 wniosku dotyczy danych ściśle związanych z funkcjonowaniem Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu. Dlatego przedmiotowych informacji nie można uznać - jak chce tego organ - za dokument wewnętrzny. Tymczasem w realiach sprawy czynnościami, jakie zostały podjęte przez organ po otrzymaniu wniosku, było jedynie powiadomienie skarżącego, że nie jest możliwe udostępnienie informacji żądanej w pkt 2, ponieważ nie stanowi ona informacji publicznej. Niewątpliwie takie działanie organu odnośnie do żądania udostępnienia wewnętrznych wytycznych/regulaminu w zakresie, które regulują kwestie i zakres kontroli u pracodawców w przypadku zarzutów domniemanego mobbingu nie wyczerpuje żadnej z przewidzianych w u.d.i.p. form załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej. Organ - w ustawowym terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - nie udostępnił bowiem informacji publicznej wskazanej przez skarżącego w pkt 2 wniosku, jak również nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. Nie został też zastosowany tryb określony w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Niepodjęcie zaś stosownego aktu przewidzianego w przepisach u.d.i.p. lub niepoinformowanie wnioskodawcy o braku posiadania żądanej informacji jest równoznaczne z pozostawaniem skarżonego organu w stanie bezczynności.

W ocenie Sądu powyższe ustalenie skutkowało koniecznością zobowiązania organu do załatwienia pkt 2 wniosku skarżącego z dnia 8 sierpnia 2022 r., o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a."). W ocenie Sądu bezczynność organu nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Uwzględniając okoliczności niniejszej sprawy Sąd uznał, że nie zachodzi przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności czy lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. W rozpoznawanej sprawie Sąd wziął pod uwagę fakt, że organ w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. zareagował na wniosek skarżącego i udostępnił informację w zakresie pkt 1 wniosku. Natomiast trwająca nadal bezczynność co do rozpoznania pkt 2 wniosku skarżącego była wynikiem błędnej wykładni przepisów u.d.i.p. oraz wadliwego przekonania organu o realizacji całości wniosku.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Okręgowy Inspektor Pracy w Opolu, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

I. naruszenie prawa materialnego:

- art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4) ppkt a) i ust. 2 u.d.i.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że żądane przez skarżącego w pkt 2 wniosku z dnia 8 sierpnia 2022 r. "wewnętrzne wytyczne/regulaminy Organu regulujące kwestie i zakres kontroli u pracodawcy w przypadku zarzutów domniemanego mobbingu" są informacją publiczną w sytuacji, w której opracowany przez organ dokument dotyczący metodyki poradnictwa i kontroli w zakresie postępowania inspektora pracy związanego z informacją o mobbingu:

a) jest dokumentem nie mającym charakteru aktu administracyjnego ani innego rozstrzygnięcia o charakterze władczym,

b) jest dokumentem o charakterze wewnętrznym i roboczym skierowanym wyłącznie do inspektorów pracy i pozostającym w obiegu wyłącznie w ramach jednostek organizacyjnych Państwowej Inspekcji Pracy,

c) nie jest dokumentem skierowanym w stosunku do jakiegokolwiek podmiotu zewnętrznego, w tym w szczególności do pracodawcy,

d) nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p.,

e) zawarte w tym dokumencie porady w zakresie kontroli są określone w sposób abstrakcyjny i w dużym stopniu ogólności i zarówno w zakresie sposobu przeprowadzenia kontroli jak też jej przebiegu nie mają dla inspektora charakteru wiążącego, a jedynie charakter pomocniczy.

co doprowadziło Sąd do błędnego uznania, że żądane przez skarżącego "wewnętrzne wytyczne/regulaminy organu regulujące kwestie i zakres kontroli u pracodawcy w przypadku zarzutów domniemanego mobbingu" są informacją publiczną.

W konsekwencji powyższego naruszenia Sąd niesłusznie uwzględnił skargę skarżącego i zobowiązał organ do zrealizowania wniosku skarżącego co do pkt 2.

- art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 13 i 14 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ nie podjął w terminie 14 dni odpowiednich czynności w zakresie pkt 2 wniosku skarżącego, tj. nie udostępnił przedmiotowej informacji w formie czynności materialno-technicznej, nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia czy o umorzeniu postępowania, ani też nie poinformował skarżącego, że nie jest w posiadaniu żądanej informacji publicznej w sytuacji, w której wszystkie te formy załatwienia sprawy dotyczą wyłącznie sytuacji, w której organ najpierw uznałby, że żądane przez skarżącego dokumenty stanowią informację publiczną (co nie miało miejsca),

co doprowadziło Sąd do błędnego uznania, że organ nie rozpoznał prawidłowo wniosku skarżącego co do pkt 2 i w tym zakresie doszło po jego stronie do bezczynności, mimo że pismo skierowane do skarżącego w zakresie pkt 2 złożonego wniosku było z punktu widzenia obowiązujących przepisów wystarczające.

W konsekwencji powyższego naruszenia Sąd niesłusznie uwzględnił skargę skarżącego i zobowiązał organ do zrealizowania wniosku skarżącego co do pkt 2.

II. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało wpływ na wynik sprawy

- art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., zwana dalej: "k.p.a.") poprzez całkowicie dowolną ocenę pomocniczego dla inspektorów PIP wewnętrznego dokumentu dotyczącego metodyki poradnictwa i kontroli w zakresie postępowania inspektora pracy związanego z informacją o mobbingu i przyjęcie, że jego charakter przesądza o tym, że: (1) jest to dokument skierowany do podmiotów zewnętrznych, (2) jest to dokument oddziałujący na sytuację faktyczną i prawna konkretnych pracowników i pracodawców mimo, iż:

a) jest to dokument nie mający charakteru aktu administracyjnego ani innego rozstrzygnięcia o charakterze władczym,

b) jest to dokument o charakterze wewnętrznym i roboczym skierowanym wyłącznie do inspektorów pracy i pozostającym w obiegu wyłącznie w ramach jednostek organizacyjnych Państwowej Inspekcji Pracy,

c) nie jest to dokument skierowany w stosunku do jakiegokolwiek podmiotu zewnętrznego, w tym w szczególności do pracodawcy. Nie jest adresowany ani wprost ani w sposób dorozumiany do żadnego pracownika z imienia i nazwiska, ani do żadnego pracodawcy z nazwy/z imienia i nazwiska;

d) zawarte w tym dokumencie porady w zakresie kontroli są określone w sposób abstrakcyjny i w dużym stopniu ogólności i w zakresie sposobu przeprowadzenia kontroli czy też jej przebiegu nie mają dla inspektora charakteru wiążącego, a jedynie charakter pomocniczy,

co doprowadziło Sąd do błędnego uznania, że organ nie rozpoznał prawidłowo wniosku skarżącego co do pkt 2 i w tym zakresie doszło po jego stronie do bezczynności, mimo że pismo skierowane do skarżącego w zakresie pkt 2 złożonego wniosku było z punktu widzenia obowiązujących przepisów wystarczające.

W konsekwencji powyższego naruszenia Sąd niesłusznie uwzględnił skargę skarżącego i zobowiązał organ do zrealizowania wniosku skarżącego co do pkt 2,

a w konsekwencji wszystkich opisanych wyżej naruszeń także:

- art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, w której w niniejszej sprawie w ogóle nie doszło po stronie organu do bezczynności.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez oddalenie skargi w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie organ wniósł o zwrot niezbędnych kosztów poniesionych w związku z wniesieniem skargi kasacyjnej, w tym wynagrodzenia pełnomocnika według norm przepisanych, a także wyraził zgodę na skierowanie sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.

Przede wszystkim należy podnieść, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym. W związku z tym przy jej sporządzaniu wprowadzono tzw. przymus adwokacko-radcowski, aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 4 sierpnia 2010 r. sygn. akt I FSK 1353/09; 30 marca 2010 r. sygn. akt II FSK 1961/08; 29 stycznia 2010 r. sygn. akt I FSK 2048/08). Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest bowiem oparte na zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu przed Sądem I instancji. Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej.

Podnieść należy, że art. 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. obligatoryjnym elementem skargi kasacyjnej jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W myśl zaś art. 174 skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną zarówno na naruszeniu przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Co do zasady rozpoznaniu w pierwszej kolejności powinny podlegać zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, gdyż zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego podlegać winny rozpoznaniu w niewątpliwym stanie faktycznym sprawy. Jednakże w niniejszej sprawie, z uwagi na specyficzny przedmiot postępowania generujący powiązanie zakresu ustaleń stanu faktycznego z podstawą materialnoprawną decyzji, należy rozpoznać zarzuty skargi kasacyjnej łącznie. Należy też podnieść, że zarzuty skargi kasacyjnej zostały tak skonstruowane, że w istocie skarżący kasacyjnie nawiązuje we wszystkich zarzutach – zarówno naruszenia przepisów postępowania, jak i naruszenia prawa materialnego - do kwestii błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że dokument objęty wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej stanowi informację publiczną, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie jest on dokumentem wewnętrznym nie stanowiącym informacji publicznej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy przede wszystkim wskazać, że w sprawie nie znajdował zastosowania art. 77 § 1 k.p.a., jak również art. 36 § 1 i 2 k.p.a., gdyż postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej staje się postępowaniem administracyjnym jurysdykcyjnym dopiero na etapie wydania decyzji administracyjnej. W innych sytuacjach przepisy k.p.a. w tym postępowaniu szczególnym nie znajdują zastosowania. Stąd nie mogły być uznane za zasadne zarzuty wskazane jako naruszenie przepisów postępowania (pkt II skargi kasacyjnej). Stan faktyczny ustalony przez Sąd I instancji należy uznać za niewątpliwy.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy podnieść, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że co do zasady informacją publiczną w rozumieniu przywołanej wyżej ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich, i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. Informację publiczną definiuje się zatem szeroko.

Z kategorii informacji publicznej wyłączone zostały jednak dokumenty wewnętrzne. Nie są one zatem informacja publiczną i nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. W procesie wykonywania zadań publicznych nie jest konieczna społeczna kontrola na każdym jego etapie. Zasadne wręcz jest twierdzenie, że kontrola taka mogłaby zakłócić jego przebieg, ponieważ każde działanie organu podlegałoby społecznemu i przedwczesnemu osądowi. Terminu "dokument wewnętrzny" używa się dla określenia dokumentu, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą określać zasady działania w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (zob. wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10; wyrok NSA z 7 października 2015 r., I OSK 1883/14 (publik. CBOSA); wyrok TK z 13 listopada 2013 r., P 25/12, OTK-A 2013, nr 8, poz. 122). Cechą dokumentów wewnętrznych jest m.in. to, że zostają wytworzone tylko na potrzeby podmiotu, który je wytworzył, i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz, nie zostają bezpośrednio wykorzystane w szeroko rozumianym procesie decyzyjnym (por. P. Szustakiewicz, Problemy dostępu do informacji publicznej na tle orzecznictwa sądów administracyjnych, "Samorząd Terytorialny" 2015, nr 4, s. 62; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 24, 206–208). Należy podkreślić, że wobec szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej, wyłączenia z jej zakresu należy definiować wąsko.

W punkcie 2 wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 8 sierpnia 2022 r. (data wpływu do podmiotu zobowiązanego) T. D. zwrócił się o udostępnienie wewnętrznych wytycznych/regulaminu (o ile je organ posiada) w zakresie, które regulują kwestie i zakres kontroli u pracodawcy w przypadku zarzutów domniemanego mobbingu. Sąd I instancji dokonał oceny powyższego dokumentu pod kątem, czy zawiera on informacje mające charakter informacji publicznej. Należy mieć na uwadze, że podmiotem zobowiązanym jest Okręgowy Inspektor Pracy w Opolu, którego podstawę działań kontrolnych stanowią – jak to stwierdził sam skarżący kasacyjnie w piśmie z 22 sierpnia 2022 r. – przepisy ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 1614; dalej: ustawa o PIP). W ramach zadań określonych w art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o PIP kontroli podlega nie tylko przestrzeganie przez pracodawcę przepisów powszechnie obowiązującego prawa pracy, lecz również wewnątrzzakładowych źródeł prawa, w tym opracowanych procedur związanych z zapobieganiem mobbingowi i dyskryminacji w miejscu pracy.

Rację ma Sąd I instancji twierdząc, że dokumenty, które regulują kwestie i zakres kontroli u pracodawcy w przypadku zarzutów domniemanego mobbingu mieszczą się w kategorii informacji publicznej, ponieważ są ściśle związane z działalnością podmiotu zobowiązanego dotyczącą sprawowania nadzoru i kontroli przestrzegania prawa pracy. Niewątpliwie dokumenty dotyczące metodyki poradnictwa i kontroli w zakresie postępowania inspektora pracy odnośnie do mobbingu, które zostały przedłożone w toku postępowania sądowoadministracyjnego, ustalają zasady postępowania inspektora przy wykonywaniu czynności kontrolnych dotyczących badania w środowisku pracy zachowań o charakterze mobbingu. Sąd I instancji właściwie ocenił, że powyższe zasady dotyczą podmiotów zewnętrznych, poddawanych kontroli, to jest pracodawców i pracowników, oddziałując na sytuację tych podmiotów, zarówno w sferze faktycznej, jak i – pośrednio – prawnej. Informacje, o których udostępnienie wniósł skarżący, służą – jak trafnie dostrzegł Sąd I instancji – weryfikacji zasad funkcjonowania organu w zakresie wykonywania zadań publicznych. Żądana informacja ma zatem charakter informacji publicznej, gdyż dotyczy zasad funkcjonowania podmiotu zobowiązanego. Organ stosuje zasady dotyczące metodyki poradnictwa i kontroli prowadząc postępowania kontrolne w zakresie mobbingu, a zatem zasady określone w powyższych dokumentach oddziałują na podmioty zewnętrzne, poddawane kontroli. Nie sposób twierdzić, że stanowią jedynie informację o charakterze roboczym,

Należy też podnieść, że dla kwalifikacji informacji jako informacji publicznej nie jest konieczne spełnienie kryteriów w postaci umieszczenia tejże informacji w dokumencie mającym charakter aktu administracyjnego czy też dokumentu urzędowego. Akt administracyjny czy dokument urzędowy może być rzecz jasna nośnikiem informacji publicznej, lecz nie są to jedyne nośniki informacji publicznej. Art. 6 u.d.i.p., którego ust. 1 pkt 4 lit. a (błędnie określona w skardze kasacyjnej jako ppkt) i ust. 2 powołano w podstawach skargi kasacyjnej wymienia w ust. 1 jedynie przykładowo rodzaje informacji publicznej podlegające udostępnieniu. Z kolei ust. 2 zawiera definicję dokumentu urzędowego w rozumieniu ustawy. Powyższe regulacje prawne były irrelewantne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, nie mogły zatem stanowić skutecznej podstawy skargi kasacyjnej.

Wobec powyższego zarzuty skargi kasacyjnej, niezależnie od ich częściowo błędnej konstrukcji, okazały się nieuzasadnione.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.