Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 244/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędziowie: WSA Piotr Fronc WSA Monika Niedźwiedź Protokolant: starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 30 listopada 2023 r., znak:WI-I.7840.15.11.2023.DW w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 16 stycznia 2023 r. znak: [...], działając na podstawie art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu zgłoszenia złożonego przez [...] Sp. z o.o. Spółka Komandytowa z siedzibą w W. , Starosta [...] wniósł sprzeciw od zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek usługowy z zakresu turystyki i wypoczynku na działce ewid. nr [...] położonej w B. .

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w dniu 25 października 2022 r. (data wpływu do organu) [...] Sp. z o.o. Spółka komandytowa, z siedzibą w W. zgłosiła zamiar dokonania zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek usługowy z zakresu turystyki i wypoczynku na działce ewid. nr [...] położonej w miejscowości B.

Postanowieniem z dnia 23 listopada 2022 r. Starosta [...] nałożył na Inwestora obowiązek uzupełnienia wniosku i brakujących dokumentów.

W postanowieniu tym zobligowano spółkę do dokonania korekty wniosku, dołączenia dokumentu, stwierdzającego udzielenie odstępstwa od niespełnienia warunku, dot. "lokalnego zaniżenia" drogi ewakuacyjnej na ostatniej kondygnacji budynku oraz dokumentów, wymienionych w decyzji Wójta Gminy B. z dnia 12 lica 2022 r. (znak: [...]), ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu - tj. opinii sanitarnej i decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nadto zobowiązano inwestora do uzupełnienia/skorygowania przedłożonej dokumentacji technicznej m.in. o wykazanie w zwięzłym opisie technicznym oraz ekspertyzie, czy parametry techniczne istniejącej instalacji zbiornikowej na gaz płynny pozwalają na zaopatrzenie wszystkich budynków zlokalizowanych w obrębie kompleksu "[...]". Zażądano również wykazania, w jaki sposób, bez konieczności wykonania robót budowlanych, zostaną spełnione inne wymagania wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury w zakresie zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych oraz miejsc przeznaczonych na lokalizację pojemników do składowania odpadów, a także wyposażenia budynku w instalacje sanitarne i pomieszczenie higieniczno-sanitarne dla osób niepełnosprawnych oraz w jakim trybie wykonano (bądź przewidziano wykonanie) stanowisk postojowych, które nie zostały zewidencjonowane na mapach geodezyjnych dostępnych tut. organowi, a ujętych na załączonym do wniosku rysunku zagospodarowania terenu. Organ zwrócił przy tym uwagę, że część stanowisk postojowych pokrywa się ze stanowiskami ujętymi w projekcie zagospodarowania terenu dla inwestycji w sprawie pozwolenia na budowę (znak: [...]). Ponadto wskazano, że pozostała część stanowisk postojowych zlokalizowana została w miejscu, gdzie w odrębnym postępowaniu (znak: [...]) w sprawie udzielenia decyzji o pozwoleniu na budowę wskazana została istniejąca nawierzchnia utwardzona. Organ podał, że zespół budynków [...] Sp. z o.o. Spółka komandytowa funkcjonuje jako jeden kompleks zabudowy. Toteż każdorazowe wykonanie nowych stanowisk postojowych wiązać się będzie z koniecznością uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zachowania odpowiednich odległości od granic działki budowlanej, określonej w § 19 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

W dniu 19 grudnia 2022 r. spółka udzieliła odpowiedzi na ww. postanowienie, jednak zdaniem organu spółka nie uczyniła zadość wezwaniu.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł inwestor.

Decyzją z dnia 30 listopada 2023 r. znak: WI-I.7840.15.11.2023.DW, działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.) Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy decyzję organu Instancji.

Zdaniem Wojewody organ I instancji prawidłowo nałożył na Inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia m. in. w zakresie dokumentu świadczącego

o udzieleniu odstępstwa od niespełnienia warunków dotyczących lokalnego zaniżenia drogi ewakuacyjnej na ostatniej kondygnacji budynku (pkt 2 lit b postanowienia z 23 listopada 2022 r.) bowiem jest zobligowany do oceny zgodności przedmiotowej inwestycji z przepisami prawa. Obowiązek przedłożenia ww. odstępstwa wynika z treści opisu inwestycji, jak również przepisów, obowiązujących dla budynku pełniącego funkcję objętą przedmiotową zmianą sposobu użytkowania, m.in. w zakresie warunków dotyczących ochrony przeciwpożarowej. Inwestor nie przedłożył ww. odstępstwa lecz wskazał, iż warunki ochrony przeciwpożarowej zostały spełnione poprzez wprowadzenie nieistotnych zmian w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Do zgłoszenia załączono opis warunków ewakuacyjnych (str. 31-32 akt organu l instancji), sporządzony przez osoby posiadające uprawnienia budowlane, w specjalności architektonicznej (Z. N. - nr uprawnień [...]) oraz w specjalności konstrukcyjno-budowlanej (W. S. - nr uprawnień [...]). W opisie tym wskazano, cyt.: "Na ostatniej kondygnacji, ze względu na skos dachu, występuje lokalne zaniżenie drogi ewakuacyjnej do 2.0 m na odcinku o/c. 178 cm- jest to niezgodność na którą inwestor otrzymał odstępstwo od warunków technicznych". Natomiast, w ekspertyzie technicznej, wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej (G. K. - nr uprawnień [...]) opisano klasę odporności ogniowej elementów budynku oraz wskazano, iż w budynku nie występują poziome drogi ewakuacyjne (str. 10-11 akt organu l instancji). W ww. ekspertyzie technicznej nie odniesiono się do informacji zwartej w opisie w zakresie zaniżenia lokalnej drogi ewakuacyjnej. Organ powołał też fragmenty ekspertyzy wykonanej przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych (K. M. -nr uprawnień [...]), w której z kolei wskazano że "zachowane są wymagane przepisami szerokości wysokości dróg ewakuacyjnych/ na etapie realizacji budynku dokonano zwiększenia wysokości drogi ewakuacyjnej do wymaganych 2 m na odcinku nie dłuższym niż 1.5 m - zgodnie z § 242 ust. 3 WT. Rozwiązanie to określono jako zmiana nieistotna. Budynek w tej formie został oddany do użytkowania".

Zdaniem organu odwoławczego organ l instancji prawidłowo przeprowadził uproszczone postępowanie w sprawie przedmiotowego zgłoszenia, zaś Inwestor nie uzupełnił braków określonych w pkt 2 lit, b postanowienia z 23 listopada 2022 r. W aktach organu l instancji znajdują się bowiem rysunki przedstawiające rzuty poszczególnych kondygnacji budynku, objętego przedmiotową zmianą sposobu użytkowania, na których projektant zaznaczył nieistotne zmiany w projekcie budowlanym. Z rysunków jednoznacznie wynika, iż na parterze znajduje się pozioma droga ewakuacyjna (str. 88 akt organu l instancji). Zatem, występują niespójności pomiędzy informacjami zawartymi w ekspertyzie technicznej, a informacjami wynikającymi z ww. rysunków. Ponadto, w ekspertyzie rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych wskazano, iż w budynku znajduje się pozioma droga ewakuacyjna, a na etapie realizacji budynku zwiększono wysokości drogi ewakuacyjnej do wymaganych 2 m na odcinku nie dłuższym niż 1,5 m, a zatem zamierzenie jest zgodne z § 242 ust. 3 WT. Niemniej jednak z rysunków, przedstawiających naniesione zmiany w projekcie budowlanym przedmiotowego budynku, nie wynika, aby budynek spełniał wymagania dotyczące drogi ewakuacyjnej. Zgodnie z § 242 ust. 3 WT, cyt. "Wysokość drogi ewakuacyjnej powinna wynosić co najmniej 2,2 m, natomiast wysokość lokalnego obniżenia 2 m, przy czym długość obniżonego odcinka drogi nie może być większa niż 1,5 m na każdym odcinku drogi ewakuacyjnej o długości 10 m".

Z kolei z wyznaczonej na rysunku (rzut poddasza II - str. 90 akt organu l instancji) linii wymiarowej wynika, iż na ostatniej kondygnacji, ze względu na skos dachu, występuje lokalne zaniżenie drogi ewakuacyjnej od 2,20 m do 1,40 m, na długości większej niż 1,5 m (uwzględniając wysokość spoczników). Zatem, budynek nie spełnia warunku minimalnej wysokość lokalnego obniżenia 2 m, na długości odcinka nie większej niż 1,5 m, o której mowa w § 242 ust. 3 WT. Co prawda w ww. ekspertyzie rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych oceniono, iż budynek jest zgodny z § 242 ust. 3 WT, ale nie wynika to z załączników graficznych.

Zatem Inwestor winien przedłożyć wskazane w opisie przedmiotowej zmiany sposobu użytkowania odstępstwo od warunków technicznych w zakresie lokalnego obniżenia drogi ewakuacyjnej. Organ odwoławczy nie ma obowiązku wzywać do uzupełnienia tych samych braków, o które uprzednio wezwał organ l instancji. Ponadto, w treści odwołania Inwestor wskazał, iż uzupełnił wszystkie nieprawidłowości, a zatem w jego ocenie prawidłowo odpowiedział na postanowienie z 23 listopada 2023 r. Niemniej jednak, analiza akt sprawy nie potwierdziła spójności oraz kompletności zgłoszenia.

Organ odwoławczy zauważył, że w decyzji Wójta B. z 12 lipca 2022 r. o warunkach zabudowy dla przedmiotowej zmiany sposobu użytkowania wskazano warunki w zakresie obsługi komunikacyjnej m. in. w zakresie wymaganych miejsc postojowych. Z kolei z opisu zamierzenia wynika, iż inwestor nie planuje realizacji robót budowlanych, a zatem ww. miejsca postojowe winny być istniejące.

W piśmie wyjaśniającym Inwestor wskazał, iż miejsca postojowe znajdujące się na terenie inwestycji zostały wykonane na podstawie pozwolenia na budowę budynków wchodzących w skład [...], częściowo w ramach nieistotnych zmian od zatwierdzonego projektu budowlanego. Z załączników graficznych (str. 18, 64 i 65 akt organu l instancji) nie można jednak jednoznacznie stwierdzić, czy miejsca postojowe przeznaczone do obsługi ww. budynku zostały wykonane w ramach pozwolenia na budowę budynków wchodzących w skład [...], bądź czy zostały wykonane w ramach nieistotnych zmian od zatwierdzonego projektu budowlanego. Inwestor nie przedłożył bowiem czytelnej kopii mapy, którą wraz ze zgłoszeniem o przyjęcie inwestycji do użytkowania, złożył do organu nadzoru budowlanego. Na mapach znajdujących się w aktach organu l instancji (dotyczących zgłoszenia przedmiotowej zmiany sposobu użytkowania) nie zaznaczono w czytelny sposób ww. nieistotnych zmian wprowadzonych przez projektanta wraz z opisaniem ich w legendzie. Organ wskazał, że na podstawie załączników graficznych przedstawiających rzuty poszczególnych kondygnacji oraz elewację budynku (str. 90-85 akt organu l instancji) jest w stanie przeprowadzić analizę wprowadzonych przez projektanta nieistotnych zmian w projekcie budowlanym, natomiast na podstawie przedłożonych kopii fragmentów map nie ma takiej możliwości. Na każdym z wycinków z map (str. 18, 64 i 65 akt organu l instancji) przedstawiono inny zakres utwardzenia terenu. Z załączników tych nie wynika również jaką procedurą zrealizowane zostały miejsca postojowe przeznaczone do obsługi ww. budynku, oraz czy są to stanowiska faktycznie istniejące, a nie projektowane. Tymczasem zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 19 oraz ust. 2 pkt 7 Pb (z zastrzeżeniem art. 29 ust. 6 i 7 Pb) tylko realizacja stanowisk postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie, nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Zatem, realizacja powyżej 10 stanowisk postojowych dla samochodów osobowych wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Z załącznika dołączonego do zgłoszenia przedmiotowej zmiany sposobu użytkowania (str. nr 18 akt organu l instancji) jednoznacznie wynika, iż liczba miejsc postojowych znacznie przewyższa wskazane 10 stanowisk, o których mowa w art. 29 Pb

Zdaniem organu odwoławczego, na podstawie posiadanego materiału dowodowego nie jest on w stanie jednoznacznie stwierdzić, że przynależne ww. budynkowi miejsca postojowe zostały zrealizowane, jak również czy są one legalne. Organ podkreślił przy tym, że kontrola powyższego zakresu ma znaczenie

w przypadku przedmiotowego zamierzenia, bowiem naruszenie warunków technicznych bądź ustaleń decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania świadczy o niezgodności ww. zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek usługowy. Inne wymagania winna spełniać zabudowa jednorodzinna, a inne zabudowa usługowa o funkcji turystyczno-wypoczynkowej.

Organ odwoławczy podzielił również stanowisko organu l instancji, że wyjaśnienia Inwestora w zakresie wykazania czy parametry techniczne istniejącej instalacji zbiornikowej na gaz płynny pozwalają na zaopatrzenie wszystkich budynków zlokalizowanych w obrębie zlokalizowanych w obrębie kompleksu (pkt 3 lit. e postanowienia z 23 listopada 2022 r.) były niewystarczające. Co prawda Inwestor wskazał, iż parametry techniczne instalacji zbiornikowej na gaz płynny zostały zatwierdzone decyzją pozwolenia na budowę, zaś cała infrastruktura została zrealizowana oraz uzyskano zgodę organu nadzoru budowlanego na jej użytkowanie. Inwestor winien jednak wykazać, iż w związku z planowaną zmianą sposobu użytkowania pojemność zrealizowanych zbiorników na gaz płynny będzie wystarczająca do obsługi kolejnego budynku o przeznaczeniu wypoczynkowo-turystycznym, w którym planuje się realizację 32 miejsc noclegowych. Budynek objęty przedmiotową zmianą sposobu użytkowania obecnie pełni bowiem funkcję budynku mieszkalnego jednorodzinnego i dla takiego zamierzenia została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę oraz taki budynek został oddany do użytkowania. Wykazać więc należało, iż istniejąca infrastruktura, w tym przypadku instalacja zbiornikowa na gaz płynny, jest wystarczająca dla obsługi budynku po zrealizowaniu przedmiotowej zmiany sposobu użytkowania. Analiza akt sprawy nie potwierdziła kompletności przedmiotowego zgłoszenia.

Na powyższą decyzję [...] Sp. z o.o. Sp. k. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

- art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty [...] z dnia 16 stycznia 2023 roku, pomimo że organ I instancji wykroczył w postanowieniu z dnia 23 listopada 2022 roku poza zakres oceny dokonywanej w ramach postępowania, gdyż wezwanie z art. 71 ust. 3 może dotyczyć określonych dokumentów wymienionych w art. 71 ust. 2 i 2a ustawy Prawo budowlane, a nie wszelkich kwestii, jaki organ uzna za stosowne,

- art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji o wniesieniu sprzeciwu wobec zamierzonej zmiany sposobu użytkowania budynku, pomimo tego, że inwestor uzupełnił wszystkie braki zgłoszenia w stopniu pozwalającym na przyjęcie zgłoszenia,

- art. 81a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie na niekorzyść strony (inwestora) pojawiających się wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy,

- art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz niedokładne zbadanie materiału dowodowego,

- art. 8 k.p.a., poprzez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia i brak odniesienia się do wszystkich okoliczności sprawy.

Zdaniem strony skarżącej analiza przedłożonej dokumentacji wskazuje, że zawiera ona wszystkie elementy, w tym niezbędne opisy i rysunki techniczne, oświadczenie o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, wszystkie wymagane prawem opinie, uzgodnienia i decyzje przewidziane przepisami odrębnymi (w tym decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach), a także decyzję o warunkach zabudowy obejmującą wnioskowaną zmianę sposobu użytkowania budynku oraz ekspertyzę rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych potwierdzającą możliwość dokonania zmiany sposobu użytkowania budynku.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach sprawowanej kontroli sąd bierze pod uwagę wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy przy tym wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W tak zakreślonych ramach skarga okazała się nieuzasadniona.

Przedmiot kontroli Sądu stanowi decyzja Wojewody Małopolskiego z 30 listopada 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z 16 stycznia 2023 r. o wniesieniu sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek usługowy z zakresu turystyki i wypoczynku, na działce nr [...] położonej w B. .

Podstawę materialnoprawną decyzji w sprawie pozwolenia na budowę kształtują w pierwszej kolejności przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: P.b.). Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zgodnie z art. 71 ust. 2 P.b. zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć: 1) opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania; 2) zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi; 3) oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2; 4) zaświadczenie lub kopię zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub kopię tej decyzji, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 5) w przypadku zmiany sposobu użytkowania, o której mowa w ust. 1 pkt 2 - ekspertyzę techniczną wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności, lub kopię takiej ekspertyzy; 6) w zależności od potrzeb - pozwolenia, uzgodnienia i opinie, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw, w szczególności decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub kopie tych pozwoleń, uzgodnień i opinii. Z kolei, zgodnie z art. 71 ust. 2a P.b. w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, polegającej na podjęciu lub zaniechaniu w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego - do zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, należy dołączyć ekspertyzę rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Zgodnie z art. 71 ust. 3 P.b. w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia, wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Natomiast, stosownie do art. 71 ust. 4 P.b. omawianego zgłoszenia należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni, od dnia doręczenia zgłoszenia, organ administracji architektoniczno-budowlanej, nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia.

W tym miejscu zaznaczyć należy, że rozstrzygana milcząco sprawa zgłoszenia planowanej zmiany sposobu użytkowania jest jedną z instytucji Prawa budowlanego regulujących proces budowlany w Polsce. Ustawa nie określa szczegółowych przesłanek milczącego przyjęcia zgłoszenia przez organ architektoniczno-budowlany, co nie oznacza, że nie zostały one wyrażone w Prawie budowlanym. Szczególne znaczenie ma tu art. 4 P.b., zgodnie z którym każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Zdaniem Sądu zakres tego przepisu rozciąga się na wszystkie instytucje regulujące proces budowlany, w tym analizowane zgłoszenie, ze stosownymi modyfikacjami. Oznacza to, że milczące przyjęcie zgłoszenia następuje wtedy, gdy ze zgłoszenia oraz przedstawionych wraz z nim dokumentów (vide: art. 71 ust. 2 P.b.) wynika, że planowana zmiana sposobu użytkowania jest zgodna z przepisami. Jeśli przedstawione dokumenty nie wykazują tej zgodności, obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia na podstawie art. 71 ust. 3 P.b. Co do zakresu badania zgodności zmiany sposobu użytkowania z przepisami, wyznacza go specyfika tego rodzaju inwestycji, polegającej na rozpoczęciu innego sposobu użytkowania istniejącego obiektu budowlanego lub jego części (vide: w szczególności definicja zawarta w art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b.). Istotne znaczenie ma w tym kontekście art. 71 ust. 5 P.b., który wskazuje przesłanki obligatoryjnego sprzeciwu organu administracji architektoniczno-budowlanej, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części: 1) wymaga wykonania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; 2) narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innych aktów prawa miejscowego albo decyzji o warunkach budowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 3) może spowodować niedopuszczalne: a) zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, b) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków, c) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych, d) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy trzeba wskazać, że organy wskazały trzy przyczyny wydania decyzji sprzeciwu wniesionego wobec nieuzupełnienia zgłoszenia w opisanym wyżej trybie. W ocenie Sądu tylko dwie z nich uzasadniały sprzeciw.

Pierwszą przyczyną jest brak wykazania, pomimo wezwania przez organ pierwszej instancji postanowieniem z 23 listopada 2022 r., zgodności planowanej inwestycji z § 242 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2022 r. poz. 1225, dalej: r.w.t.), zgodnie z którym wysokość drogi ewakuacyjnej powinna wynosić co najmniej 2,2 m, natomiast wysokość lokalnego obniżenia 2 m, przy czym długość obniżonego odcinka drogi nie może być większa niż 1,5 m na każdym odcinku drogi ewakuacyjnej o długości 10 m. Konieczność sprawdzenia zgłoszenia w tym zakresie wiąże się niewątpliwie z przesłanką sprzeciwu wyrażoną w art. 71 ust. 5 pkt 3 lit. a P.b. (zmiana sposobu użytkowania może spowodować niedopuszczalne zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia).

W przedmiotowej sprawie ustalono, że w przedłożonej do zgłoszenia dokumentacji zawierającej charakterystykę inwestycji stwierdzono w punkcie 8 "Warunki ewakuacji" następująco: "Na ostatniej kondygnacji, ze względu na skos dachu, występuje lokalne zaniżenie drogi ewakuacyjnej do 2,0 na odcinku ok. 178 cm – jest to niezgodność, na którą inwestor otrzymał odstępstwo od warunków technicznych" (s. 31-32 akt adm.). W punkcie 2 lit. b postanowienia z 23 listopada 2022 r. Starosta wezwał inwestora do uzupełnienia zgłoszenia poprzez przedłożenie dokumentu świadczącego o udzieleniu odstępstwa od niespełnienia warunków dotyczących lokalnego zaniżenia drogi ewakuacyjnej na ostatniej kondygnacji budynku. W wykonaniu powyższego inwestor nie przedłożył dokumentu udzielającego odstępstwa, lecz wskazał, że warunki ochrony przeciwpożarowej zostały spełnione poprzez wprowadzenie nieistotnych zmian w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Na tym tle organy orzekające w sprawie dopatrzyły się rozbieżności między przywołanym wyżej opisem warunków ewakuacyjnych, sporządzonym przez osoby posiadające uprawnienia budowlane, w specjalności architektonicznej (Z. N. - nr uprawnień [...]) oraz w specjalności konstrukcyjno-budowlanej (W. S. - nr uprawnień [...]) a ekspertyzą techniczną, wykonaną przez G. K. (nr uprawnień [...]), w której opisano klasę odporności ogniowej elementów budynku oraz wskazano, iż w budynku nie występują poziome drogi ewakuacyjne (s. 10-11 akt adm.), a także z ekspertyzą wykonaną przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych K. M.. W tej ostatniej wskazano (s. 3 akt adm.), że zachowane są wymagane przepisami szerokości wysokości dróg ewakuacyjnych/ na etapie realizacji budynku dokonano zwiększenia wysokości drogi ewakuacyjnej do wymaganych 2 m na odcinku nie dłuższym niż 1.5 m - zgodnie z § 242 ust. 3 WT. Rozwiązanie to określono jako zmiana nieistotna. Budynek w tej formie został oddany do użytkowania. Sąd nie znajduje podstaw do zakwestionowania ustaleń organu odwoławczego, który stwierdził, że z rysunków przedstawiających naniesione zmiany w projekcie budowlanym przedmiotowego budynku nie wynika, aby budynek spełniał wymagania dotyczące drogi ewakuacyjnej określone w § 242 ust. 3 r.w.t. Stwierdził bowiem, że "z wyznaczonej na rysunku (rzut poddasza II - str. 90 akt organu l instancji) linii wymiarowej wynika, iż na ostatniej kondygnacji, ze względu na skos dachu, występuje lokalne zaniżenie drogi ewakuacyjnej od 2,20 m do 1,40 m. Dodać należy, że obniżenie to występuje na długości większej niż 1,5 m (uwzględniając wysokość spoczników). Zatem, budynek nie spełnia warunku minimalnej wysokość lokalnego obniżenia 2 m, na długości odcinka nie większej niż 1,5 m, o której mowa w § 242 ust. 3 WT. Co prawda w ww. ekspertyzie rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych oceniono, iż budynek jest zgodny z § 242 ust. 3 WT. Niemniej jednak nie wynika to z załączników graficznych." W ocenie Sądu opisana wyżej rozbieżność, brak jednoznacznego wyjaśnienia kwestii odstępstwa, uzasadniały wniesienie sprzeciwu w przedmiotowej sprawie.

Drugą przyczyną sprzeciwu było niewyjaśnienie lokalizacji i legalności miejsc parkingowych dla obiektu budowlanego o zmienionym sposobie użytkowania. Wyjaśnienie tej kwestii jawi się jako niezbędne ze względu na przywołany wyżej wymóg przedłożenia ze zgłoszeniem decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku planu miejscowego), zgodności zamierzenia z tą decyzją, a tym samym z przesłanką sprzeciwu, o której mowa w art. 71 ust. 5 pkt 2 P.b.

Z przedłożonej do zgłoszenia decyzji Wójta B. z 12 lipca 2022 r. o warunkach zabudowy dla przedmiotowej zmiany sposobu użytkowania wynika następujący warunek w zakresie obsługi komunikacyjnej (s. 53 akt adm.): "Dla projektowanej inwestycji, należy zapewnić odpowiednią liczbę miejsc postojowych dla pojazdów samochodowych w ilości wynikającej z rzeczywistych potrzeb ustalonych na etapie projektu budowlanego, ale nie mniejszej niż 1 stanowisko na każde 40 m2 powierzchni użytkowej budynku, bez wliczania powierzchni pomieszczeń garażowych, rekreacyjnych, magazynowych i technicznych takich jak: kotłownie, składy opału, wentylatornie, itp. z dopuszczeniem ich realizacji na działce objętej decyzją lub na działkach sąsiednich, do których inwestor posiada tytuł prawny." Wykazując zgodność zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu, należało, zdaniem Sądu, przedłożyć dokumenty stwierdzające, że inwestor dysponuje odpowiednią liczbą miejsc postojowych dla tego obiektu, przy czym miejsca te istnieją i są legalne, tj. powstały zgodnie z prawem.

W przywołanym wyżej opracowaniu w punkcie 4 (s. 41 akt adm.) wskazano, że przedmiotowa inwestycja wymaga 16 miejsc postojowych, wobec zaplanowania 16 apartamentów na wynajem. Wskazano, że "na terenie całej inwestycji znajduje się 165 miejsc postojowych. Miejsca postojowe dla przedmiotowej inwestycji zostały zlokalizowane na terenie będącym własności inwestora zgodnie z załączonym załącznikiem graficzny w ilości: 1 miejce na dz. nr ewid. [...] i częściowo na [...], 1 miejsce na dz. nr ewid. [...] i 1 miejsce na dz. nr ewid. [...], pozostałe [...] miejsc na dz. nr ewid. [...] i częściowo na dz. nr ewid. [...]". W aktach zalega również załącznik graficzny obrazujący lokalizację wskazanych miejsc postojowych (k. 18 akt adm.). Zgodzić się trzeba z organami orzekającymi w sprawie, że przedłożony materiał dowodowy nie potwierdza, czy miejsca te zostały już wybudowane i czy mogą być legalnie użytkowane, zważywszy na fakt, że miały być one realizowane na podstawie różnych pozwoleń na budowę, częściowo z odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Pomimo wezwania przez organ inwestor tej kwestii nie wyjaśnił.

Nie ma przy tym racji strona skarżąca, twierdząc, że wobec braku czytelnej kopii mapy, którą ze zgłoszeniem przyjęcia inwestycji do użytkowania inwestor złożył do organu nadzoru budowlanego, to organ architektoniczno-budowlany winien zwrócić się do organu nadzoru budowlanego o jej udostępnienie, na podstawie wyrażonej w art. 7b k.p.a. zasady współdziałania organów administracji publicznej. Nie ulega wątpliwości, że w sprawie zgłoszenia zakres obowiązków inwestora jest określony jednoznacznie w art. 71 ust. 2 P.b. i to on, co do zasady, powinien przedłożyć kompletne zgłoszenie, tj. zgłoszenie zawierające dokumenty niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy.

Sąd nie podziela natomiast stanowiska organów orzekających w sprawie co do istnienia podstawy do wniesienia sprzeciwu wynikającej z braku wykazania, czy parametry techniczne instalacji zbiornikowej na gaz płynny pozwolą na zaopatrzenie wszystkich budynków zlokalizowanych w obrębie całego kompleksu. To żądanie nie zostało powiązane przez organy orzekające z żadnymi relewantnymi przepisami prawa. Również i Sąd takiej podstawy nie znajduje. W szczególności wymóg taki nie wynika z ww. decyzji o warunkach zabudowy, ani nie nawiązuje do przesłanek sprzeciwu wobec zgłoszenia. Ta wadliwość jednak nie podważa zasadności sprzeciwu, ze względu na istnienie przedstawionych wcześniej przesłanek.

Wobec przedstawionych okoliczności sprawy należało stwierdzić, że organy orzekające w sprawie nie dopuściły się naruszenia prawa procesowego ani materialnego w stopniu uzasadniającym uchylenie lub stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Zarzuty skargi okazały się zatem niezasadne.

W tej sytuacji Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a.