Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1828/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Wymierzenie grzywny
Skarżony organ: Minister Rozwoju~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 1 lit. e
journal: Dz.U. 1944 nr 4 poz 17
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant: asystent sędziego Anna Tomaszek po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. R. i A.V. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1987/19 w sprawie ze skargi A. R. i A.V., A. B. i L. N. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z 23 lipca 2019 r., nr DO3.6611.37.2018.OC w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 11 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1987/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.R., A.V., A.B-W i L.N-W. (dalej także: "skarżący") na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju (dalej także: "organ", "minister") z 23 lipca 2019 r., nr DO3.6611.37.2018.OC.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym oraz prawnym sprawy.

Część nieruchomości o powierzchni 220 ha 9272,5 m2 oznaczona jako hip. (...) i część folwarku (...) stanowiła własność A.B., w tym grunty stanowiące utworzone gospodarstwo nr (...). Postanowieniem z 31 sierpnia 1959 r., Sąd Powiatowy dla Warszawy-Pragi w Warszawie, na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e Dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 4, poz. 17, dalej "dekret") dokonał wpisu prawa własności Skarbu Państwa do nieruchomości objętej księgą wieczystą (...) i część (...) o powierzchni 219,59 ha.

Nieruchomość warszawska oznaczona jako hip. nr (...), tabela likwidacyjna nr (...) i (...) położona w (...) przy ul. (...) i (...) objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Właścicielem wskazanej nieruchomości był W.L. Orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 27 grudnia 1958 r., nr ET-6/S/393/58 odmówiono dotychczasowemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej. Za przedmiotową nieruchomość zostało mu przyznane odszkodowanie w formie nieruchomości zamiennej.

Decyzją z 17 sierpnia 1964 r., nr GT.V-I/155/64 Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie ustanowiło na rzecz W.L. prawo użytkowania wieczystego na okres 99 lat działki zamiennej, stanowiącej grunt rolny, położony w (...) o pow. 2.2143 ha, hip ."(...) i część (...)" oznaczony jako gospodarstwo nr (...). Przedmiotowa nieruchomość położona w (...)wydzielona została z księgi głównej (...) i część (...) do księgi wieczystej nr (...). Obecnie nieruchomość ta stanowi działki ewidencyjne nr (...) i (...), z obrębu (...). 27 kwietnia 1965 roku w dziale II księgi wieczystej nr (...)jako właściciela wpisano Skarb Państwa. Natomiast 17 sierpnia 1966 r. jako użytkownika wieczystego ujawniono W.L. Decyzją z 13 listopada 1965 r. ustalono od W.L. dopłatę na rzecz Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z tytułu różnicy obszaru przejętej nieruchomości.

Sąd Najwyższy na skutek rewizji nadzwyczajnej wniesionej przez A.R., będącego spadkobiercę A.B., postanowieniem z 18 stycznia 1995 r., sygn. akt I CRN 172/94 uchylił postanowienie z 31 sierpnia 1959 r., dotyczące wpisu własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w miejsce A.B. w księdze wieczystej hip. (...) i część (...). Postanowieniem z 12 maja 1995 r., sygn. akt Dz. Kw VI 2807/95 Sad Rejonowy dla Warszawy-Mokotowa w Warszawie wyznaczył Urzędowi Rejonowemu w Warszawie termin na doręczenie zaświadczenia o tym, że nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa, pod rygorem oddalenia wniosku o wpis. W konsekwencji, wobec braku uzupełnienia wniosku, postanowieniem z 2 stycznia 1996 r., sygn. akt Nrdz. kw. VI.2807/95 Sąd Rejonowy dla Warszawy Mokotowa VI Wydział Ksiąg Wieczystych odmówił wpisania Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości opisanej w księdze oznaczonej jako hip. (...) i część (...).

Wnioskiem z dnia 20 stycznia 2014 r. A.R., A.V, J.V., A.B-W, i E.N-W. wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o stwierdzenie nieważności decyzji z 17 sierpnia 1964 r.

Decyzją z 12 marca 2018 r., nr DO3.6611.529.2016.IH. Minister Inwestycji i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Po rozpatrzeniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z 23 lipca 2019 r., nr DO3.6611.37.2018.OC minister uchylił własną decyzję z 12 marca 2018 r. i ponownie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 17 sierpnia 1964 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że kwestionowana decyzja wydana została wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159, dalej "ustawa z 14 lipca 1961 r.") w związku z przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 roku. Nr 18, poz. 94, dalej "ustawa z 12 marca 1958 r.") i wobec tego zaskarżoną decyzję oceniał pod kątem zgodności z przepisami tych ustaw, mając na uwadze że w przypadku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa istotny jest stan prawny i faktyczny jaki istniał w momencie jej wydania.

W ocenie ministra wszystkie przesłanki przewidziane w art. 53 ust. 1 w zw. z art. 10 ustawy z 12 marca 1958 r. w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 12 ust. 1 i 4 ustawy z 14 lipca 1961 r. zostały w sprawie spełnione. W świetle akt sprawy nie ulega bowiem wątpliwości, że nieruchomość która stanowiła własność W.L. miała charakter rolny i stanowiła przy tym główne źródło utrzymania wymienionego, właściciel został pozbawiony faktycznej możliwości użytkowania tej nieruchomości po 5 kwietnia 1958 r., a przy tym nieruchomość zamienna, na której ustanowiono użytkowanie wieczyste, stanowiła własność Skarbu Państwa. Fakt późniejszego uchylenia postanowienia Sądu Powiatowego dla Warszawy-Pragi z 31 sierpnia 1959 r. oraz wykreślenia Skarbu Państwa z księgi wieczystej w ocenie ministra nie powoduje nieważności decyzji w momencie jej wydania.

Skargę na powyższą decyzję złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A.R, A.V., A.B-W i L.N-W. Wyrokiem z 11 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1987/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał w pierwszej kolejności, że istotą postępowania nieważnościowego jest ocena, czy w świetle stanu faktycznego ustalonego przez organ w postępowaniu zwykłym, mógł on na gruncie obowiązujących wówczas przepisów prawa podjąć rozstrzygnięcie o treści określonej w decyzji, a nie ponowne rozstrzyganie sprawy zakończonej tą decyzją. W dalszej kolejności Sąd Wojewódzki podał, że w świetle akt sprawy kwestia przejścia nieruchomości objętej hip. "(...) i część (...)", na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej nie budzi żadnych wątpliwości. Co istotne, przejście własności na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ww. przepisu następowało z mocy prawa z datą jego wejścia w życie i nie wymagało do swojej skuteczności jakichkolwiek dalszych czynności. Wobec powyższego, w ocenie Sądu Wojewódzkiego skarżącym ani ich poprzednikom prawnym od momentu wejścia w życie dekretu nie przysługuje i nie przysługiwał tytuł prawny do powyższej nieruchomości i nie zmieniła tego późniejsza odmowa dokonania wpisu w księdze wieczystej na rzecz Skarbu Państwa. Sąd I instancji stanął na stanowisku, że skoro w dacie wydania decyzji ustanawiającej użytkowanie wieczyste w księdze wieczystej jako właściciel wpisany był Skarb Państwa, to nie można stawiać organowi zarzutu wydania tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, albowiem dla oceny przesłanek nieważnościowych istotny jest stan faktyczny i prawny w momencie wydania kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał także, że organy administracji publicznej nie były i nie są uprawnione do oceny orzeczeń sądów powszechnych, stąd nie mogą odnieść skutku zarzuty dotyczące prawidłowości dokonania wpisu, skoro na dzień wydania decyzji wpis ten został dokonany. Końcowo Sąd I instancji podniósł, że choć skarżący powołują się na przesłankę nieważnościową, w istocie wskazują na przesłankę wznowienia postępowania, która to instytucja jest odrębnym trybem nadzwyczajnym i nie może być traktowana wymiennie z postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli A.R. i A.V. (dalej: "skarżący kasacyjnie"), zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "ppsa") naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a. art. 28 oraz art 156 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "kpa), poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, że skarżący a priori mają interes prawny w sprawie nieważnościowej, legitymujący ich do zainicjowania i przeprowadzenia w dwóch instancjach postępowania będącego przedmiotem kontroli Sądu I instancji, mimo że stanowisko to - w świetle kategorycznego stwierdzenia Sądu I instancji o nabyciu przez Skarb Państwa własności nieruchomości będącej przedmiotem decyzji zwykłej na podstawie art 2 ust 1 lit e dekretu (co skarżący kwestionują, ale wskazują, że skoro Sąd I instancji przyjął takie ustalenie, to konsekwentnie winien był uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie) - jest błędne, albowiem nie ma interesu prawnego w sprawie nieważnościowej osoba, która nie była stroną postępowania zwykłego, a zarazem nie miała tytułu prawno-rzeczowego do nieruchomości będącej przedmiotem decyzji zwykłej, w dacie jej wydania;

b. art. 2 ust. 1 lit. e dekretu w zw. z art. 1 ust 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. Nr 39, poz. 233 ze zm., dalej: "dekret z 8 sierpnia 1946 r."), poprzez błędną wykładnię i uznanie, że ww. przepis dekretu zawiera domniemanie jego stosowania względem nieruchomości takich jak objęta decyzją kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym, zainicjowanym przez skarżących, mimo że przepis ten nie odnosi się do nieruchomości o takiej specyfice, jak przedmiotowa nieruchomość (tak co do jej wielkości, podziału na mniejsze nieruchomości [parcele] oraz rodzaju gruntów), przez co – wbrew stanowisku Sądu I instancji - nie mógł mieć zastosowania w sprawie, zwłaszcza gdy nie zostało nigdy wydane zaświadczenie w trybie art. 1 ust. 1 ww. dekretu, pomimo wezwania przez właściwy sąd powszechny do jego przedłożenia;

c. art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 kpa, poprzez odmowę ich zastosowania, skutkującą oddaleniem skargi, w sytuacji, gdy okoliczności faktyczne sprawy, w której zapadła skarżona decyzja, wskazują na zasadność stwierdzenia wydania kontrolowanej nieważnościowo decyzji z rażącym naruszeniem prawa, albowiem dowody sprawy wykazują, że poprzednik prawny skarżących nie utracił prawa własności nieruchomości objętej tą decyzją, zaś Skarb Państwa nie miał do niej tytułu prawnego w dacie jej wydania, co przesądza o rażącym naruszeniu prawa;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa, naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

a. art. 151 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa i art. 134 § 1 ppsa, poprzez oddalenie skargi oraz brak uchylenia zaskarżonej decyzji co nastąpiło w następstwie braku kontroli zaskarżonej do Sądu decyzji pod kątem naruszenia przez tę decyzję:

i. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 28 § 1 kpa, polegającego na braku zbadania, czy skarżącym przysługuje interes prawny w sprawie nieważnościowej oraz przyjęciu istnienia tego interesu w sposób aprioryczny, co skutkowało wydaniem orzeczenia merytorycznego, mimo że przyjęte przez Sąd I instancji ustalenia - z którymi skarżący się nie zgadzają - dotyczące utraty przez poprzednika prawnego skarżących tytułu własności nieruchomości objętej kontrolowaną decyzją zwykłą, przed datą jej wydania, eliminują możliwość przypisania skarżącym przymiotu strony;

ii. art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 § 1 i 138 § 2 kpa, polegającego na braku uchylenia decyzji organu I instancji celem zawieszenia postępowania z urzędu i wezwania skarżących do przedstawienia właściwego orzeczenia rozstrzygającego kwestię prejudycjalną przysługiwania im (ich poprzednikom prawnym) tytułu własności nieruchomości będącej przedmiotem kontrolowanej nieważnościowo decyzji w dacie jej wydania;

iii. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz pominięcie dowodów wskazujących, że w sprawie nie występują obiektywne wątpliwości, co do braku utraty przez A.B., a zarazem braku nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości będącej przedmiotem kontrolowanej decyzji, na podstawie art. 2 ust 1 lit e dekretu, które uzasadniałyby konieczność przesądzenia tej kwestii odrębnym orzeczeniem zapadłym w postępowaniu prejudycjalnym względem decyzji kontrolowanej przez Sąd I instancji;

b. art. 141 § 4 ppsa, poprzez brak wyjaśnienia, w ramach podstawy prawnej rozstrzygnięcia, dlaczego skarżący posiadali interes prawny, pozwalający na merytoryczne rozpoznanie w dwóch instancjach wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zwykłej, choć - zdaniem Sądu I instancji, z czym skarżący się nie zgadzają - utracili oni tytuł własności do nieruchomości będącej przedmiotem tej decyzji, jeszcze przed datą jej wydania, mimo że wykazanie tego tytułu w powyższej dacie warunkowało istnienie interesu prawnego skarżących w sprawie nieważnościowej, a to powoduje, iż przyjęty przez Sąd I instancji (a kwestionowany przez skarżących) pogląd o utracie przez nich prawa własności przedmiotowej nieruchomości pozostaje w sprzeczności z rozstrzygnięciem Sądu I instancji akceptującym prawidłowość merytorycznego rozpoznania sprawy, mimo braku w tym interesu prawnego;

c. art 134 § 1 i art 133 § 1 ppsa w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego 2 dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. 1945, nr 10, poz. 510, dalej: "rozporządzenie z 1 marca 1945 r."), poprzez wydanie rozstrzygnięcia przekraczającego granice sprawy kontrolowanej przez Sąd I instancji, z jednoczesnym dokonaniem ustaleń faktycznych poza zakresem wyznaczonym potrzebą weryfikacji zaskarżonej decyzji i stanowcze stwierdzenie, że nieruchomość objęta decyzją kontrolowaną na wniosek skarżących w postępowaniu nieważnościowym stała się własnością Skarbu Państwa na mocy art 2 ust 1 lit. e dekretu, mimo że kontrolowana przez Sąd I instancji sprawa nie dotyczyła i dotyczyć nie mogła ustaleń w tym zakresie, a jej rozstrzygnięcie zapadło na innej podstawie faktycznej i prawnej, nie obejmującej ustaleń powyższej kwestii;

d. art 133 § 1 ppsa w zw. z art 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez uznanie, że nieruchomość objęta kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją stała się własnością Skarbu Państwa na mocy art 2 ust 1 lit e dekretu, podczas gdy przyjęte przez Sąd I instancji założenie nie znajduje swego oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, nie podlegając również żadnym ustaleniom w toku postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem kontrolowanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzji, co powoduje w konsekwencji, że stanowisko Sądu I instancji - w omawianym zakresie – jest dowolne i jako takie narusza ww. przepisy, prowadząc w konsekwencji do nieuzasadnionego oddalenia skargi w oparciu o art 151 ppsa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano argumenty mające przemawiać za jej zasadnością. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w całości decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z 23 lipca 2019 r., nr DO3.6611.37.2018.OC oraz uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z 12 marca 2018 r., nr DO3.6611.529.2016.IH lub - w przypadku uznania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów sądowych. Ponadto skarżący kasacyjnie wnieśli o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, tj. zarówno na naruszeniu przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Zasadą jest, że w takiej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego. W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się na kwestii interesu prawnego skarżących oraz tytułu prawnego do nieruchomości objętej decyzją z 17 sierpnia 1964 r. Przy takiej konstrukcji zarzutów zagadnienia procesowe i materialnoprawne są ze sobą ściśle powiązane, co uzasadnia ich łączne rozpoznanie.

Na wstępie, przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej, należy wskazać, na co zasadnie zwrócił uwagę zarówno organ jak i Sąd I instancji, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest kolejną instancją odwoławczą, ale odrębnym postępowaniem o charakterze nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest wyłącznie zbadanie czy w sprawie zaistniały przesłanki opisane w art. 156 § 1 kpa. Jednocześnie, dla oceny przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji, punktem odniesienia jest stan faktyczny i prawny z chwili jej podjęcia. Minister Inwestycji i Rozwoju był zatem zobowiązany do oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w celu stwierdzenia tylko i wyłącznie tego, czy przy wydaniu decyzji z 17 sierpnia 1964 r. wystąpiła którakolwiek z wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Takie ograniczenie przedmiotu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji powoduje, że w jego ramach nie prowadzi się po raz kolejny postępowania dowodowego i nie ustala na nowo stanu faktycznego sprawy, podstawą dla dokonania oceny decyzji pod kątem wad kwalifikowanych jest materiał dowodowy zebrany w pierwotnym postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2021 r., sygn. akt 3058/18 i z 13 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 1217/22). Nadto, wszelkie ewentualne wątpliwości co do ustaleń, czy decyzja obarczona jest wadą kwalifikowaną należy rozstrzygać na korzyść legalności kontrolowanej decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1415/09).

Jak wynika z akt sprawy, podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji było rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu powyższego przepisu decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Konieczne jest także, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 kpa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 9 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2868/14 i z 8 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 190/22).

Przystępując do oceny zarzutów w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę na fakt, że nie sposób przyjąć, jakoby Sąd I instancji wykroczył poza granice sprawy, rozważając czy w realiach sprawy można przyjąć, że A.B. nie został pozbawiony własności przedmiotowej nieruchomości na podstawie przepisów dekretu. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zgodnie z art. 3 ust. 1 i art. 12 ust. 1 i 4 ustawy z 14 lipca 1961 r. użytkowanie wieczyste mogło zostać ustanowione wyłącznie na terenie państwowym, tj. stanowiącym własność Skarbu Państwa. Okoliczność ta ma zatem podstawowe znaczenie dla oceny, czy przy wydaniu decyzji z 17 sierpnia 1964 r. doszło do rażącego naruszenia prawa. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na niekonsekwencję skarżących kasacyjnie, gdyż to właśnie ta okoliczność, tj. brak przejścia nieruchomości na własność Skarbu Państwa, powołana jest we wniosku z 20 stycznia 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji oraz w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, również skarga kasacyjna zawiera wywody co do tego, że przedmiotowa nieruchomość nigdy nie stanowiła własności Skarbu Państwa. Istotnie, spory o prawa rzeczowe należą do materii prawa cywilnego i co do zasady rozpatrywane są przez sądy powszechne, zgodnie jednak z art. 2 § 3 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1360 ze zm.), nie są rozpoznawane w postępowaniu sądowym (przed sądem powszechnym) sprawy cywilne, jeżeli przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów. Tego rodzaju przepisem szczególnym jest § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r., który przewiduje administracyjny tryb orzekania w sprawie tego czy konkretna nieruchomość podpadała pod przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Sprawa tego rodzaju nie stanowi zatem sprawy cywilnej ale sprawę administracyjną, rozstrzygną przez organy administracji publicznej w trybie decyzji (zob. uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 3/06 i z 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10, wyrok Sądu Najwyższego z 22 listopada 2012 r., sygn. akt II CKS 128/12). Tryb przewidziany w § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. jest jedyną drogą ustalenia, że nieruchomość nie została objęta przez art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, przy czym postępowanie w tym trybie inicjowane jest na wniosek strony. W stosunku do przedmiotowej nieruchomości nie został złożony wniosek w powyższym trybie, co wyklucza wywodzenie w postępowaniu nieważnościowym, że nieruchomość ta nie została wywłaszczona rzecz Skarbu Państwa. Zgodnie bowiem z ugruntowanym orzecznictwem, dopiero wydanie decyzji deklaratoryjnej na podstawie § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. pozwala przyjąć, że w analizowanym stanie faktycznym nie doszło do przejścia prawa własności na rzecz Skarbu Państwa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 404/12 i powołane tam orzecznictwo). Błędnie zatem skarżący kasacyjnie wywodzą, jakoby w sprawie istniał spór o prawo rzeczowe jak również błędnie wskazują, że na takim stanowisku stanął Sąd I instancji, podczas gdy wywód Sądu I instancji co do istoty sprowadza się do wskazania na niedopuszczalność wywodzenia skutków prawnorzeczowych z wpisu w księdze wieczystej oraz wskazania, że skutek prawnorzeczowy wobec Skarbu Państwa wywarłaby dopiero decyzja wydana w trybie § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r., zaś brak wydania takiej decyzji nie pozwala kwestionować przejścia własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa z 13 września 1945 r. Mając na uwadze powołane wyżej okoliczności, wywód ten należy uznać za trafny.

Sąd Wojewódzki przyjął, że przejście nieruchomości na własność Skarbu Państwa w trybie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu następowało z mocy samego prawa z chwilą wejścia w życie dekretu i nie było uzależnione ani od wydania jakichkolwiek aktów stosowania prawa o charakterze konstytutywnym, ani od dokonania wpisu w księdze wieczystej. Mając to na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wywiódł, że uchylenie postanowienia Sądu Powiatowego dla Warszawy-Pragi z 31 sierpnia 1959 r. w przedmiocie wpisania Skarbu Państwa w księdze wieczystej i następnie wydanie postanowienia o odmowie wpisania Skarbu Państwa do księgi wieczystej nie wywarło skutków w obszarze prawa rzeczowego, z uwagi na deklaratoryjny charakter tego wpisu. Pogląd powyższy Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 dekretu, wymienione w tym przepisie nieruchomości bezzwłocznie i bez żadnego wynagrodzenia w całości przechodziły na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele reformy rolnej. Przepis ten ma charakter generalny i nacjonalizacyjny. Jednocześnie żaden przepis dekretu nie przewiduje, aby dla skuteczności dokonanej nacjonalizacji niezbędne było dokonanie jakiejkolwiek czynności prawnej. W orzecznictwie zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Sądu Najwyższego nigdy żadnych wątpliwości nie budził fakt, że przejście własności na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. art. 2 ust. 1 lit. a-e dekretu następowało z mocy samego prawa z dniem jego wejścia w życie, a zatem nie było uzależnione od wydania żadnych aktów stosowania prawa (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1963/98, wyrok Sądu Najwyższego z 25 marca 1999 r., sygn. akt III RN 165/98). Wpis w księdze wieczystej dokonywany był następnie na wniosek właściwego wojewódzkiego urzędu ziemskiego, na podstawie zaświadczenia starosty, stwierdzającego, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej według art. 2 ust. 1 lit. a-e dekretu, stosownie do § 12 rozporządzenia z 1 marca 1945 i art. 1 ust. 1 dekretu z 8 sierpnia 1946 r. Trafnie w tym zakresie Sąd I instancji zwrócił uwagę na fakt, że wpis w księdze wieczystej ma charakter deklaratoryjny, co ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Deklaratoryjny charakter wpisu Skarbu Państwa, jako właściciela nieruchomości objętych działaniem dekretu oznacza, że wpis ten jedynie potwierdzał skutek jaki zaistniał z mocy prawa, przez co ani postanowienie Sąd Powiatowy dla Warszawy-Pragi w Warszawie z 31 sierpnia 1959 r. o wpisaniu Skarbu Państwa w księdze wieczystej, ani postanowienie Sądu Najwyższego z 18 stycznia 1995 r. o jego uchyleniu, ani też postanowienie Sadu Rejonowego dla Warszawy-Mokotowa w Warszawie z 12 maja 1995 r. w przedmiocie odmowy wpisania Skarbu Państwa do księgi wieczystej, nie wywarły skutku w obszarze prawa własności nieruchomości i nie mogły znieść skutku nacjonalizacji, dokonanej ex lege, na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu (w tym zakresie, zob. także wyrok Sądu Najwyższego z 20 września 2013 r., sygn. akt II CKS 4/13). Skoro sam fakt wpisu w księdze wieczystej pozostaje bez znaczenia dla skuteczności nacjonalizacji, również niewydanie zaświadczenia o którym mowa w § 12 rozporządzenia z 1 marca 1945 r., a które było podstawą do dokonania powyższego wpisu, nie ma żadnego znaczenia dla oceny, czy własność nieruchomości przeszła na rzecz Skarbu Państwa.

Dodatkowo można jeszcze zwrócić uwagę na fakt, co także prawidłowo zauważył Sąd I instancji, że w momencie wydania decyzji z 17 sierpnia 1964 r. w księdze wieczystej jako właściciel nieruchomości wpisany był Skarb Państwa i wpis ten objęty był rękojmią publicznej wiary ksiąg wieczystych. Ponieważ ustalenie okoliczności mających wpływ na stwierdzenie nieważności decyzji następuje na dzień jej wydania, wykluczone jest wywodzenie rażącego naruszenia prawa z faktu uchylenia postanowienia o powyższym wpisie oraz o odmowie dokonania tego wpisu, które to okoliczności wystąpiły ponad trzydzieści lat później.

Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że skarżący kasacyjnie stoją na stanowisku, jakoby przy postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z 17 sierpnia 1964 r. należało ustalić, czy na dzień wydania powyższej decyzji Skarbowi Państwa przysługiwało prawo własności do przedmiotowej nieruchomości. Tymczasem sytuacja wygląda odwrotnie, z uwagi na wynikającą z art. 16 kpa zasadę trwałości decyzji ostatecznych, decyzje takie objęte są swoistym domniemaniem legalności i prawidłowości. Oznacza to, że zasadniczo ciężar dowodu co do istnienia przesłanek nieważności decyzji spoczywa na tym kto domaga się stwierdzenia nieważności (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1395/19). Co więcej, realizacja tego ciężaru nie może polegać na wskazywaniu w realiach sprawy okoliczności niepewnych, wątpliwych czy też spornych. Rażące naruszenie prawa o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1149/19). W realiach rozpoznawanej sprawy musiałoby to polegać na wskazaniu, że z akt sprawy w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że przedmiotowa nieruchomość nie przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów dekretu, co w sprawie jednak nie może mieć miejsca, z uwagi na niewydanie decyzji o której mowa w § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. Raz jeszcze należy wskazać, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji to zasadniczo na stronie która inicjuje to postępowanie spoczywa ciężar udowodnienia, że na podstawie akt sprawy można w sposób nie budzący wątpliwości stwierdzić, że decyzja ta obarczona jest wadą kwalifikowaną, a nie tego czy jakakolwiek okoliczność przyjęta w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji ma charakter sporny. Z tego względu kwestia prawa własności do przedmiotowej nieruchomości nie jest "zagadnieniem prejudycjalnym" – jak wywodzą skarżący kasacyjnie. Brak jednoznacznego dowodu na okoliczność, że 17 sierpnia 1964 r. Skarbowi Państwa nie przysługiwało prawo własności do przedmiotowej nieruchomości oznacza brak przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji.

Odnośnie kwestii interesu prawnego skarżących Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że nawet przyjęcie stanowiska skarżących kasacyjnie, zgodnie z którym spadkobiercy dawnego właściciela nieruchomości nie mają interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji z 17 sierpnia 1964 r., o ile nie przysługuje im tytuł prawnorzeczowy do tej nieruchomości, nie stanowi o wadliwości wyroku Sądu I instancji. Ustalenie na etapie postępowania sądowego, że skarżący nie legitymuje się interesem prawnym nie powoduje bowiem uchylenia decyzji i umorzenia postępowania – jak wywodzą skarżący kasacyjnie – ale oddalenie skargi (zob. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt I OPS 1/04). Stąd też rozstrzygnięcie Sądu I instancji jest w tym zakresie prawidłowe i oparte na prawidłowej podstawie prawnej, tj. art. 151 ppsa, nawet pomimo braku rozważań na ten temat w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wskazany brak odniesienia się do tego elementu stanu faktycznego nie stanowi naruszenia art. 141 § 4 ppsa, gdyż nie ma wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia ani nie uniemożliwia kontroli instancyjnej, podczas gdy to możliwość kontroli instancyjnej wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego wyznacza granicę skuteczności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2023 r., sygn. akt III OSK 2943/21).

Z tych względów, na podstawie art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.