Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1186/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 2, 8 ust. 2, 21 ust. 2, 92 ust. 1, 188 pkt 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 2, 46 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 102 poz 643
law: Ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym.
article: art. 1 § 1 i 2, art. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: § 36 ust. 1, 2, 4, 5
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 159
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 7 i 77 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant Andrzej Bienkowski po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z/s w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1608/08 w sprawie ze skargi [...] S.A. z/s w K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa prawa użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 kwietnia 2009 r., I SA/Wa 1192/07 oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] września 2008 r., nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa prawa użytkowania wieczystego. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależało przede wszystkim od odpowiedzi na pytanie, czy dopuszczalne było przeprowadzenie postępowania administracyjnego (wywłaszczenia użytkownika wieczystego) na podstawie art. 15 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r., Nr 86, poz. 721 ze zm.) w przypadku, gdy w przedmiotowej sprawie miał zastosowanie art. 19 ust. 4 powyższej ustawy w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją z 18 października 2006 r., co wynika z treści art. 5 ustawy z 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Z treści art. 19 ust. 4 (w wersji sprzed nowelizacji, czyli pierwotnej mającej zastosowanie w przedmiotowej sprawie) wynika, że jeżeli przeznaczona na pasy drogowe nieruchomość gruntowa stanowiąca własność Skarbu Państwa została oddana w użytkowanie wieczyste, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad działając w imieniu Skarbu Państwa po dniu, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna, może zwrócić się do wieczystego użytkownika o rozwiązanie umowy o użytkowanie wieczyste za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, a w przypadku odmowy - żądać rozwiązania tej umowy w drodze postępowania sądowego. Sąd rozpatrujący przedmiotową sprawę nie zgadza się z zarzutem skargi wywiedzionym z treści powyższego przepisu, że w przypadku braku zgody użytkownika wieczystego na rozwiązanie takiej umowy dobrowolnie, jedyną drogą umożliwiającą jej rozwiązanie jest droga postępowania sądowego, a nie wywłaszczenie w trybie administracyjnym.

Oczywistą intencją ustawy z 10 kwietnia 2003 r. (a zatem i ustawodawcy) o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest uproszczenie, a w konsekwencji przyspieszenie postępowania w celu nabycia nieruchomości pod budowę dróg krajowych i autostrad. Wynika to wprost z art. 17 ust. 1 tej ustawy przewidującego możliwość nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności na wniosek właściwego zarządcy drogi uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym. Przy czym do egzekucji obowiązków wynikających z nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a egzekucję tego obowiązku przeprowadza się w określonym w ustawie (art. 17 ust. 5) 30 dniowym (a więc bardzo krótkim) terminie. Natomiast decyzja o niezwłocznym zajęciu nieruchomości uprawnia do faktycznego jej objęcia w posiadanie i dysponowanie nią na cele budowlane w rozumieniu przepisów prawa budowlanego.

Te przykłady (oraz kolejne nowelizacje ustawy w tym art. 19, gdzie uchylono ust. 3, 4 i 5) świadczą o intencji ustawodawcy i dlatego nie mogą pozostawać bez wpływu na interpretację zarówno przepisów tzw. "specustawy", jak i innych przepisów, w tym zwłaszcza o gospodarce nieruchomościami. Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy podkreślić należy, że regulacja przewidziana w art. 19 ust. 4 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie skutkowała wygaśnięciem z mocy ustawy prawa użytkowania wieczystego, jak ma to miejsce w aktualnie obowiązującej wersji przedmiotowej ustawy, ale dawała uprawnienie Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad do domagania się jej rozwiązania (w przyszłości) przed sądem powszechnym, przy czym organ ten mógł z tego uprawnienia skorzystać, ale nie miał takiego obowiązku.

Prawo użytkowania wieczystego jest prawem słabszym od prawa własności i nie może być tak, że w stosunku do właścicieli nieruchomości można zastosować znacznie szybszy tryb wywłaszczenia nieruchomości niezbędnych pod drogi, a w przypadku użytkowania wieczystego trzeba by korzystać ze znacznie dłuższej drogi postępowania przed sądem powszechnym. Sytuacja taka podważałaby sens istnienia w obrocie prawnym ustawy, której celem było znaczne przyspieszenie budowy dróg w naszym kraju. Dlatego też ustawodawca uznając treść ust. 4 art. 19 specustawy za zbędny wyeliminował go z obrotu prawnego wprowadzając w art. 12 ust. 4 pkt 4d znowelizowanej ustawy zapis, że "jeżeli przeznaczona pod pasy drogowe nieruchomość gruntowa stanowiąca własność Skarbu Państwa, albo jednostki samorządu terytorialnego została oddana w użytkowanie wieczyste, użytkowanie to wygasa z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna".

W przedmiotowej sprawie organ nie skorzystał z możliwości wystąpienia na drogę postępowania przed sądem powszechnym o rozwiązanie użytkowania wieczystego zgodnie z art. 19 ust. 4 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania, lecz zastosował administracyjne procedury wywłaszczeniowe wynikające z przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. nie naruszając w tym zakresie zdaniem Sądu obowiązującego prawa.

Odnosząc się do zarzutu skargi odnośnie wysokości ustalonego odszkodowania, Sąd zauważył, że organ określa jego wysokość w oparciu o treść operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, który to operat musi spełniać przepisane prawem wymogi. Pozycja prawna rzeczoznawcy majątkowego, którego ustawa o gospodarce nieruchomościami, standardy zawodowe oraz kodeks etyki obciążają bardzo poważnymi obowiązkami, jest w istocie rzeczy zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego, a czynności których dokonuje rzeczoznawca polegające na wycenie nieruchomości wymagają jak w przypadku każdego biegłego wiedzy specjalistycznej, której Sąd (poza działaniem w ramach obowiązującego prawa) nie ma podstaw ani możliwości podważenia. Uczynić to może jedynie przedłożony przez strony kontroperat, którego w aktach rozpoznawanej sprawy nie ma. Analizując cały zebrany w sprawie materiał dowodowy Sąd uznał, że organ szczegółowo w uzasadnieniu decyzji wskazał i omówił obowiązujące przepisy prawa regulujące sporządzenie operatu szacunkowego. Oceniając operat pod względem zgodności z obowiązującym prawem Sąd nie dopatrzył się jego naruszenia.

Od tego wyroku skargę kasacyjną [...] S.A. z siedzibą w Krakowie, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż § 36 ust. 1 i 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego pozwala na ustalenie słusznego odszkodowania za nieruchomości wywłaszczane pod drogi, na skutek zaniechania zbadania zgodności z Konstytucją przepisów rozporządzenia,

b) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. NR 153, poz. 1269) poprzez zaniechanie wyjścia poza granice skargi w celu zbadania zgodności przepisów rozporządzenia z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i Konstytucją w zakresie dotyczącym zasad ustalania wysokości odszkodowania za wywłaszczane pod drogi nieruchomości,

c) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez brak dokonania należytej kontroli dokonanej przez organy administracyjne oceny stanu faktycznego oraz dowodów zgromadzonych w sprawie, a w szczególności brak należytej kontroli oceny zgodności z prawem i poprawności dowodu z operatu szacunkowego

Opisane wyżej naruszenia przepisów proceduralnych miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albowiem doprowadziły do naruszenia przez Sąd przepisów Konstytucji i uznania, iż ustalone w sprawie odszkodowanie za wywłaszczone prawo użytkowania wieczystego odpowiada prawu.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu sprawy do ponownego rozpatrzenia, a nadto wniesiono o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd nie dokonał oceny opearatu, albowiem uznał, iż opinia rzeczoznawcy nie może być zakwestionowana inaczej niż poprzez przedstawienie kontroperatu, o czym świadczą następujące twierdzenia Sądu: "Nadmienić trzeba, że pozycja prawna rzeczoznawcy majątkowego, którego ustawa o gospodarce nieruchomościami, standardy zawodowe oraz kodeks etyki obciążają bardzo poważnymi obowiązkami, jest w istocie rzeczy zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego a czynności których dokonuje rzeczoznawca polegające na wycenie nieruchomości wymagają, jak w przypadku każdego biegłego wiedzy specjalistycznej, której Sąd (poza działaniem w ramach obowiązującego prawa) nie ma podstaw ani możliwości podważenia". Dodać także należy, iż Sąd nie przeczytał nawet uważnie tegoż operatu, skoro twierdzi w uzasadnieniu, iż podstawą jego sporządzenia był przede wszystkim § 29 rozporządzenia, podczas gdy w operacie wyraźnie wskazano, iż jego podstawą jest § 36 ust 1 i 4 rozporządzenia, przepis, którego zgodność z art. 21 ust 2 Konstytucji skarżąca kwestionowała w trakcie całego postępowania.

Tym samym Sąd dopuścił się naruszenia przepisów proceduralnych, bowiem nie skontrolował działań organów administracyjnych i nie wyszedł poza granice skargi w celu dokonania oceny zgodności przepisów rozporządzenia w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego, a mianowicie § 36 tego rozporządzenia z Konstytucją pomimo zwrócenia uwagi na wątpliwości skarżącej w tym zakresie, czego dowodzi uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Sąd dopuścił się także naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji poprzez jego błędną wykładnię, za zgodny z tym przepisem uznał bowiem operat sporządzony na podstawie wyżej wymienionego § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia nie pozwalającego na ustalenie słusznego odszkodowania z powodu przewidzianych w nim metod wyceny nieruchomości.

Przypomniano, że na skutek wywłaszczenia prawa użytkowania wieczystego działek [...],[...],[...],[...], stacja paliw skarżącej została pozbawiona bezpośrednich wjazdów i wyjazdów na al. [...], co skutkowało znacznym, bo około 5 krotnym spadkiem obrotu paliwami na tej stacji. Okoliczność ta była w ciągu całego postępowania wywłaszczeniowego wielokrotnie podnoszona przez skarżącą. Skarżąca wielokrotnie wskazywała, iż odszkodowanie w wysokości równowartości samego wywłaszczonego gruntu nie rekompensuje nawet w części strat wynikających ze spadku obrotów na stacji pozbawionej dotychczasowych wjazdów i wyjazdów na al. [...], a przez to nie może być uznane za słuszne odszkodowanie w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji.

Sąd orzekający w sprawie mógł zakwestionować zgodność z Konstytucją § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia, gdyż zgodnie z art. 4 p.u.s.a. podlega jedynie Konstytucji i ustawom, i powinien był te przepisy ocenić z uwagi na podnoszone przez skarżącą wątpliwości jeszcze na etapie postępowania przed organami administracyjnymi. "Podległość sędziego Konstytucji oznacza, że ma on obowiązek jej stosowania wszędzie tam, gdzie jest to możliwe. Zgodnie zaś z art. 8 ust 1 Konstytucji jest ona najwyższym prawem w RP, ust. 2 zaś nakazuje stosować przepisy Konstytucji bezpośrednio, chyba że ustawa zasadnicza stanowi inaczej. Bezpośrednie stosowanie Konstytucji przez sąd może oznaczać stosowanie normy konstytucyjnej jako bezpośredniej i wyłącznej podstawy rozstrzygnięcia, współstosowanie przepisu konstytucyjnego i ustawowego oraz badanie zgodności przepisów niższego rzędu z normami, zasadami, wartościami konstytucyjnymi i podejmowanie odpowiednich działań w razie uznania, że przepisy te są niezgodne z Konstytucją" - Komentarz do art. 4 p.u.s.a. [w:] M. Masternak-Kubiak, T. Kuczyński, Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Komentarz, LEX, 2009). Oznacza to, że Sąd powinien dokonać analizy wszystkich istotnych w tym zakresie przepisów rangi niższej niż ustawa w zakresie ich zgodności z Konstytucją, jeśli przepisy te budzą wątpliwości, i to nie tylko u skarżącej, lecz powszechnie w doktrynie oraz u Rzecznika Praw Obywatelskich, o czym świadczy jego wystąpienie z 31 stycznia 2008 r. do Ministra Infrastruktury dotyczące § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia W razie zaś uznania, iż przywołane wyżej przepisy rozporządzenia są niekonstytucyjne, odmówić ich zastosowania, a w razie wątpliwości w tym zakresie - skierować pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego. Rzecznik Praw Obywatelskich wskazuje w przywołanym wyżej wystąpieniu, że "przyjęta w § 36 rozporządzenia metoda określenia wartości nieruchomości nie może być oceniona jako mieszcząca się w granicach swobody wyznaczonej ustawodawcy kryteriami mieszczącymi się w pojęciu "słuszne odszkodowanie". Nadmienia także, że przewidziane w tym przepisie sztywne zasady wyceny nieruchomości przeznaczonej pod drogę nie zabezpieczają w sposób należyty interesów majątkowych obywateli, albowiem na skutek zastosowania takiej metody wyceny wywłaszczanej nieruchomości jej właściciel nie otrzymuje odszkodowania w wysokości wystarczającej do odtworzenia jego sytuacji majątkowej sprzed wywłaszczenia. Stanowisko RPO oparte jest na orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego dotyczących zasady słusznego odszkodowania. W wyroku z 19 czerwca 1990 r. (OTK 1990/1/3) TK stwierdził, że "konstytucyjna zasada ochrony własności w powiązaniu z konstytucyjną zasadą słusznego odszkodowania w wypadku wywłaszczenia oznacza, że odszkodowanie stanowić powinno ekwiwalent wartości wywłaszczonej nieruchomości, czyli powinno być równoważne gospodarczo wartości wywłaszczonej nieruchomości (...) odszkodowanie nie może być w żaden sposób uszczuplane, i to nie tylko w drodze sposobu jego obliczania, lecz i trybu jego wypłacania".

Wycena nieruchomości nie może zależeć od tego na czyją rzecz ta wycena jest dokonywana. Rzeczoznawcy jednak często w swych wycenach wprost wskazują, iż wartość nieruchomości jest zależna od celu wyceny. Podstawę do takich działań daje im właśnie § 36 rozporządzenia, czego dobitnym przykładem jest przedmiotowa sprawa. Skarżąca wskazywała, że w postępowaniu o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wywłaszczanej nieruchomości ustalono wartość tej nieruchomości na 444 zł za m2. Natomiast w postępowaniu wywłaszczeniowym tę samą nieruchomość wyceniono na zaledwie około 150 zł za m2. Zauważyć przy tym należy, że skarżąca już od kilku lat płaciła opłatę roczną od wywłaszczonego prawa użytkowania wieczystego obliczoną od wartości prawa ustalonego na poziomie ponad 300 zł za m2, co również zostało podniesione jeszcze przed organem I instancji. Istnienie zaś różnych, tak rozbieżnych wycen tej samej nieruchomości powinno niewątpliwie wskazać Sądowi na potrzebę dokonania analizy § 36 rozporządzenia pod względem jego zgodności z art. 21 ust. 2 Konstytucji.

Zdaniem rzeczoznawcy majątkowego W. Nurka, który w artykule pod znamiennym tytułem "Systemowa deformacja słusznego odszkodowania" opublikowanym w portalu KRN.pl we wrześniu 2006 r. pisze: "W praktyce realizacja pożytecznych przedsięwzięć w związku z koniecznością pozyskiwania terenów wymaga ingerencji w to, co dla demokracji najświętsze, we własność prywatną. W państwie demokratycznym problem rozwiązuje się przy zastosowaniu czytelnej i sprawiedliwej instytucji słusznego odszkodowania. Należy przypuszczać, że chodzi tu o słuszność słownikową a więc cechę tego, co jest odpowiednie, logiczne, trafne i sensowne. By sprostać temu oczywistemu wymaganiu, wypłacane odszkodowanie musi być czytelne, zrozumiałe i przekonujące dla obu stron. Dla właściciela nieruchomości oraz dla konsumentów celu publicznego - obywateli, z których pieniędzy odszkodowanie jest realizowane. Analiza sposobu oficjalnego podejścia do słusznego odszkodowania za tereny zajęte lub przeznaczone pod drogi pozwala stwierdzić, że słuszność odszkodowania jest systemowo zdeformowana".

Autor przypomina, iż § 36 rozporządzenia sprzeczny jest z art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U.04.261.2603), który zawiera definicję wartości rynkowej nieruchomości. Przypomnieć należy, iż wartość rynkową nieruchomości można ustalić na podstawie cen transakcyjnych, pod warunkiem, iż strony tych transakcji były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej i miały stanowczy zamiar zawarcia umowy. Zgodnie zaś z regułami zawartymi w § 36 rozporządzenia należy do ustalenia wartości rynkowej nieruchomości przeznaczonej na drogę należy użyć transakcji z innymi nieruchomościami z takim przeznaczeniu, co oznacza nakaz pominięcia opisanych wyżej określonych w art. 151 ust. 1 u.g.n. przesłanek koniecznych do ustalenia wartości rynkowej. W przypadku bowiem transakcji nieruchomości przeznaczonymi pod budowę dróg nie można mówić, iż strony nie działały w sytuacji przymusowej i miały stanowczy zamiar zawarcia umowy. W. Nurek tak komentuje ten przepis: "Akurat w tym przypadku strony są od siebie niezwykle silnie zależne, działają w sytuacji przymusowej (w końcu to proces wywłaszczeniowy!), a i stanowczość zamiaru zawarcia umowy jest sprawą mocno dyskusyjną. O eksponowaniu nieruchomości na rynku mowy być nie może, ponieważ nabywca jest z góry określony, a czas niezbędny do wynegocjowania umowy został uregulowany ustawowo w procedurze wywłaszczeniowej".

Przedmiotowa sprawa jest dowodem tego, iż wskazane w § 36 rozporządzenia metody i zasady wyceny nieruchomości wywłaszczanych pod budowę dróg uniemożliwiają ustalenie odszkodowania zgodnie z zasadą słusznego odszkodowania, o którym mowa w art. 21 ust. 2 Konstytucji. Wobec powyższego oczywistym jest, iż przepis ten jest niezgodny z Konstytucją i Sąd nie powinien go stosować.

Ani organy administracyjne rozpoznające sprawę, ani Sąd nie zdecydowały się na dokonanie należytej oceny dowodu z operatu szacunkowego celem weryfikacji jego zgodności z przepisami, jak również merytorycznej poprawności, pomimo iż operat szacunkowy jest dowodem takim, jak każdy inny dowód i powinien podlegać wnikliwej ocenie zarówno ze strony organów administracyjnych zgodnie z art. 77 § 1 kpa, jak i ze strony Sądu, który wszak ma kontrolować zgodność z prawem działań organów, a zatem musi skontrolować dokonaną przez organy ocenę dowodów w sprawie. Sąd kontroli oceny dowodów, a przede wszystkim kontroli oceny operatu szacunkowego nie dokonał, gdyż uznał, iż nie może kwestionować ustaleń dokonanych przez rzeczoznawcę majątkowego. Takie stanowisko Sądu nie znajduje żadnego uzasadnienia ani w przepisach ustrojowych ani w przepisach ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do twierdzenia, iż operat szacunkowy może być podważony tylko za pomocą innego operatu szacunkowego. Zarówno organy administracyjne, jak i Sąd może zweryfikować zgodność operatu z przepisami regulującymi zasady jego sporządzania, jak również mogą zweryfikować poprawność metod wyceny w nich zastosowanych, albowiem metody te i zasady wyceny również są uregulowane w przepisach, które zarówno organy administracyjne, jak i Sąd znają. Nie jest to wiedza specjalistyczna, której Sąd nie posiada, co przesądza o tym, iż zaniechanie należytej kontroli dokonanej przez organy administracyjnej oceny operatu szacunkowego przez Sąd uznać należy za naruszenie podstawowych przepisów procesowych, a to art. 1 § 1 i 2 ustawy p.u.s.a. w związku z art. 77 § 1 kpa. Biorąc zaś pod uwagę, iż operat szacunkowy w przedmiotowej sprawie jest dowodem najważniejszym, brak jego należytej oceny ma decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Brak ten doprowadził bowiem Sąd do naruszenia przepisów prawa materialnego, czego skutkiem było ustalenie odszkodowania za wywłaszczone prawa użytkowania wieczystego niezgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.

Na wstępie warto zauważyć, że odmowa przez sąd administracyjny zastosowania w sprawie aktu wykonawczego, ze względu na jego niezgodność z ustawą, powinna skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Niemniej jednak należy odnotować, że pogląd ten nie do końca był podzielany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyż część orzecznictwa stała na stanowisku, że w ten sposób wkracza się kwestie zastrzeżone do właściwości Trybunału Konstytucyjnego. Dowodem tego było skierowanie pytania prawnego do składu poszerzonego Naczelnego Sądu Administracyjnego: "Czy wojewódzki sąd administracyjny mógł odmówić zastosowania § 10b rozporządzenia Rady Ministrów z 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. Nr 6, poz. 33 ze zm.), uznając, że przepis ten jest niezgodny z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 40 ust. 7 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (jedn. tekst: Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) – post. z 29 czerwca 2005 r., OSK 1507/04 (niepubl.). Na to pytanie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku składu 7 sędziów NSA z 16 stycznia 2006 r., I OSK 5/05 (ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 39) odpowiedział twierdząco.

Natomiast sąd administracyjny nie ma prawa odmówić zastosowania przepisu ustawy, choćby uznał go za niekonstytucyjny. Chociaż w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP wyrażono zasadę bezpośredniego jej stosowania, to dopóki niekonstytucyjny przepis nie zostanie wyeliminowany z obrotu prawnego na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, dopóty podlega stosowaniu, również przez sądy. Zgodnie z art. 188 pkt 1 Konstytucji RP wyłączną kompetencję do badania zgodności ustaw z Konstytucją ma Trybunał Konstytucyjny. Brak orzeczenia Trybunału w tym przedmiocie oznacza funkcjonowanie domniemania o zgodności mającego zastosowanie w sprawie przepisu z Konstytucją – por. np. wyr.: SN z 7 listopada 2002 r., V CKN 1493/00 (LexPolonica) i NSA z 27 listopada 2000 r., II SA/Kr 609/98 ("Przegląd Sejmowy" 2001, nr 3, s. 84).

Z powyższego wynika, że sąd administracyjny powinien dokonać własnej oceny konstytucyjności mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, ale tylko na użytek rozpoznawanej sprawy. Jeśli dojdzie do wniosku, że dany przepis jest sprzeczny z Konstytucją RP, to w przypadku przepisów wykonawczych do ustawy, sąd administracyjny może odmówić zastosowania takiego przepisu lub przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z ustawą lub Konstytucją (art. 3 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym - Dz. U. Nr 102, poz. 643). W przypadku przepisów ustawy, sąd administracyjny ma tylko tę drugą możliwość.

Jeżeli jednak sąd administracyjny dojdzie do przekonania, jak np. w rozpoznawanej sprawie, że przepis § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia nie narusza Konstytucji, to ma obowiązek jego zastosowania, przez dokonanie oceny, czy organy administracji prawidłowo go zinterpretowały, a następnie zastosowały. Nie musi przy tym inicjować postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie konstytucyjności mającego zastosowanie w sprawie przepisu prawa, nawet gdyby z takim żądaniem wystąpiła któraś ze stron postępowania. Co więcej, sąd administracyjny nie musi w takim przypadku w uzasadnieniu swego orzeczenia tłumaczyć przyczyn, dla których uznał dany przepis za zgodny z Konstytucją. Wynika to z faktu, że badanie zgodności z konstytucją przepisów prawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych i jest dokonywane jedynie na użytek rozpoznania konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej. Dowodem na to jest art. 46 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, który pozwala stronie kwestionować tą ocenę sądu administracyjnego w drodze skargi konstytucyjnej.

Nie można zatem zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych uznać za usprawiedliwiony, ponieważ Sąd I instancji ocenił, że § 36 rozporządzenia nie jest sprzeczny z Konstytucją, i z tego powodu uznał, że przepis ten miał zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. To, że skarżąca Spółka ma w tej kwestii odmienne zapatrywanie nie oznacza jeszcze, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie rozpoznał i rozstrzygnął sprawy w granicach zakreślonych przez art. 134 § 1 p.p.s.a.

Również zdaniem składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzekającego w niniejszej sprawie nie doszło w niej do naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, ponieważ kwestionowany przez skarżącą przepis § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia nie stoi na przeszkodzie temu, aby odszkodowanie za odjęcie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości na cele publiczne było słuszne. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego "słuszne odszkodowanie" to odszkodowanie związane z wartością wywłaszczonej nieruchomości. Znamienne jest, że prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne", który ma bardziej elastyczny charakter. Należy zatem przyjąć, że mogą istnieć szczególne sytuacje, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za "słuszne" również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Za zasadnością tego stanowiska może przemawiać wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19 maja 2009 r. K 47/07, którym Trybunał Konstytucyjny orzekł o zgodności § 36 ust. 5 w zw. z ust. 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z art. 92 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji oraz art. 159 ustawy z dnia 21 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Nie można wreszcie podzielić zarzutu, że Sąd I instancji naruszył art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez brak dokonania należytej kontroli oceny stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym oraz dowodów zgromadzonych w sprawie. Jeżeli Sąd ten nie dopatrzył się niekonstytucyjności § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia i skoro strona skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów, na podstawie których można by kwestionować rzetelność operatu szacunkowego, będącego podstawą ustalenia wysokości odszkodowania, to Sąd obowiązany był jedynie zbadać, czy biegły sporządzający ten operat działał zgodnie z obowiązującymi w tym względzie przepisami prawa (czy dane wzięte do obliczeń i zastosowane metody obliczenia były dozwolone przez obowiązujące przepisy prawa). Stwierdziwszy zaś, że operat ten został sporządzony zgodnie z prawem, Sąd nie mógł zakwestionować znajdujących się w nich ustaleń, bo te wymagają wiedzy fachowej (po to się przecież powołuje biegłego), której sąd administracyjny nie posiada. I to właśnie miał na myśli Sąd I instancji, kiedy zauważył, że: "Oceniając operat pod względem zgodności z obowiązującym prawem Sąd nie dopatrzył się jego naruszenia".

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.