Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1375/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2016-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi L. D., K. D. na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] sierpnia 2015 r. nr [...], 2. zasądza od [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., Nr [...]., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 51 ust. 4, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej zwanej P.b.) zatwierdził projekt budowlany zamienny rozbudowy budynku remizy Ochotniczej Straży Pożarnej wraz z infrastrukturą towarzyszącą, usytuowanego na działkach o nr ewid. [...], położonych przy ul. C. w miejscowości C., gm. D., nakładając jednocześnie na inwestora, Gminę D., obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie rozbudowanego budynku remizy wraz z infrastrukturą towarzyszącą.

Na skutek odwołania wniesionego przez L. i K. D. decyzją z [...] października 2015 r., nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 51 ust. 4, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 2 P.b. oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1969 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej zwana K.p.a.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że z dokumentów sprawy oraz protokołów kontroli wynika, iż przedmiotowy budynek powstał w latach 60-tych ubiegłego wieku i w późniejszym czasie podlegał rozbudowie. Z Urzędu Gminy D. organ I instancji otrzymał kopie decyzji wydanych przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z [...].04.1970 r., znak: [...], w sprawie zatwierdzenia planu usytuowania obiektu budowlanego oraz pozwolenia na budowę obejmującego inwestycję polegającą na rozbudowie istniejącej Remizy Straży Pożarnej w C. - dobudowa sali zebrań. Brak jest jednak w aktach sprawy załączników do ww. decyzji, tj. planu realizacyjnego oraz projektu budowlanego.

W. S. (pełniący funkcję Prezesa OSP w C. w latach 2001-2011 r.) zeznał, że wydana była również decyzja z [...].08.1979 r., Nr [...], na dalszą rozbudowę remizy, która obejmowała nadbudowę I piętra nad częścią frontową (garażową) budynku oraz rozbudowę od strony granicy z działką nr [...], lecz nie przedstawił owej decyzji. Ww. świadek oświadczył również, że budynek remizy podlegał rozbudowie w latach 90-tych ubiegłego wieku oraz w latach 2005-2006 r.

Burmistrz Miasta C. udzielił wyjaśnień, że brak jest dokumentów dotyczących rozbudowy przedmiotowej remizy.

Z akt sprawy nie wynika, by inwestor zakończył budowę zgodnie z przepisami prawa, tj. art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, z późn. zm.), która obowiązywała do 31.12.1994 r., oraz z art. 57 P.b. (aktualnie obowiązującego), tzn. nie dokonując zawiadomienia o zakończeniu budowy, ani nie występując o pozwolenie na użytkowanie. Stosownie do art. 103 ust. 2 P.b., zastosowanie przepisów ustawy poprzedniej, tj. z 1974 r., może nastąpić tylko w przypadku wybudowania obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę i zakończonego przed dniem 1.01.1995 r., natomiast w sytuacji, kiedy była wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, lecz inwestor w sposób istotny odstąpił od warunków tego pozwolenia, to zastosowanie powinny mieć przepisy ustawy z dnia 7.07.1994 r. (art. 50 i art. 51). Takie stanowisko wynika również z interpretacji wyroków sądów administracyjnych (np. wyrok WSA w Bydgoszczy z 11.09.2013 r., II SA/Bd 514/13).

W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...].05.2013 r., znak: [...], nakazał inwestorowi przedłożyć w terminie do [...].10.2013 r. projekt budowlany zamienny dotyczący rozbudowy budynku remizy wraz z infrastrukturą towarzyszącą i utwardzeniem terenu, w związku z wykonaniem rozbudowy tego obiektu w sposób istotnie odbiegający od decyzji o pozwoleniu na budowę z [...].04.1970 r., znak: [...]. Owa decyzja wydana została na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., który stanowi, że w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, właściwy organ w drodze decyzji nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Następnie Starosta decyzją z [...].06.2013 r., Nr [...], na podstawie art. 36a ust. 2 P.b. uchylił ww. decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z [...].04.1970 r., udzielającą pozwolenia na rozbudowę remizy. Zgodnie z zastosowanym przepisem, właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3.

W toku dalszego postępowania organ I instancji uzupełnił postępowanie dowodowe. Z archiwum zakładowego [...] Urzędu Wojewódzkiego otrzymano uwierzytelnione kopie dokumentów dotyczących rozbudowy kontrolowanego budynku OSP w C. w 1979 r. W przekazanych dokumentach nie było jednak samej decyzji z [...].08.1979 r., znak: [...], o pozwoleniu na budowę obejmującej dobudowę garażu (od strony wschodniej działki) oraz nadbudowę piętra nad częścią frontową remizy. Niemniej, dokumenty te świadczą o wydaniu owego pozwolenia na budowę i legalności rozbudowy powstałej w 1979 r.

Ponadto z akt sprawy organu I instancji wynika, że inwestor uzyskał pozytywne uzgodnienie obecnego projektu budowlanego zamiennego z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.

Nadto, teren, na którym zlokalizowany jest budynek remizy, objęty został ostateczną decyzją Wójta Gminy z [...].01.2013 r., Nr [...], znak: [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na rozbudowie budynku usług, kultury i oświaty oraz remizy OSP o garaż na samochód OSP (wóz strażacki) z zapleczem socjalnym oraz pomieszczenia biblioteki szkolnej wraz z przebudową części istniejącej. Zgodnie z ww. decyzją rozbudowa istniejącego obiektu nie może przekraczać powierzchni zabudowy (po rozbudowie) - 900 m2; szerokość elewacji frontowej - 32,0 m; max. wysokość - 9,0 m; dach winien być płaski jedno lub dwuspadowy o kącie nachylenia połaci dachowej - do 15°.

Analiza przedłożonego projektu budowlanego zamiennego wykazała, że wymogi zawarte w ww. decyzji Wójta Gminy z [...].01.2013 r., Nr [...], są spełnione, w tym całkowita powierzchnia zabudowy istniejącego budynku wynosi aktualnie 628,05 m2. Maksymalna wysokość obiektu to 7,90 m (część dwukondygnacyjna) oraz 5,62 m (część jednokondygnacyjna), dachy jednospadowe o nachyleniu do 3°, szerokość elewacji frontowej wynosi - 31,94 m.

Badany projekt budowlany zamienny posiada też inne pozytywne uzgodnienia wymagane w danym przypadku, tj.:

z rzeczoznawcą ds. sanitarno-higienicznych,

z rzeczoznawcą ds. bezpieczeństwa i higieny pracy,

z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych.

Gmina przedłożyła ponownie do PINB projekt budowlany zamienny dotyczący rozbudowy przedmiotowego obiektu budowlanego w dniu [...].12.2014 r., jednak z uwagi na stwierdzone jeszcze przez organ I instancji pewne braki i uchybienia, projekt ten podlegał kolejnym poprawkom. Ostatecznie wymagany projekt zamienny został złożony w dniu [...].06.2015 r.

W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z [...].08.2015 r. zatwierdził projekt budowlany zamienny oraz zobowiązał inwestora do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku.

Organ odwoławczy wskazał, że ww. decyzja wydana została na podstawie art. 51 ust. 4 P.b., który stanowi, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Z przedłożonych dokumentów wynika, że inwestor przedłożył kompletny projekt budowlany zamienny, spełniający wymogi ustawy Prawo budowlane z 1994 r., w tym zawarte w art. 35 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3. Zgodnie z ww. przepisami, przed zatwierdzeniem projektu budowlanego właściwy organ winien sprawdzić: zgodność projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo w przypadku braku planu - z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; kompletność projektu wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami; zgodność z przepisami w tym techniczno-budowlanymi; sporządzenie projektu i jego sprawdzenie przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 (dot. potwierdzenia o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego). Dokonana analiza wykazała, że projekt budowlany zamienny z czerwca 2015 r. spełnia ww. wymagania.

Odnosząc się do podnoszonej w odwołaniu sprawy zachowania terminu do przedłożenia projektu zamiennego, organ odwoławczy wskazał, że z dokumentów wynika, iż inwestor dostarczył pierwotnie żądany projekt w wyznaczonym terminie (decyzją z dnia [...].05.2013 r.), tj. do [...].10.2013 r., który został zatwierdzony decyzją PINB z dnia [...].03.2014 r. Jednak owa decyzja została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Termin ustalony przez powiatowy organ nadzoru budowlanego w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. ma charakter procesowy (nie jest to termin ustawowy), zatem nie stanowi on materialnoprawnego elementu rozstrzygnięcia. W związku z tym, jeżeli zajdzie potrzeba, to na wniosek strony organ może przedłużyć wyznaczony wcześniej termin, bowiem jest to kwestia powstała w toku postępowania naprawczego. Przy czym, zagadnienie przedłużenia owego terminu nie stanowi rozstrzygnięcia o istocie sprawy (patrz np. wyrok NSA z 25.01.2012 r., II OSK 2113/2010).

Ustosunkowując się z kolei do zarzutu odwołania dotyczącego wykonania robót budowlanych w postaci zamurowania okien i wymiany drzwi garażowych w budynku remizy w trakcie prowadzonego postępowania naprawczego, to w tym zakresie organ II instancji podtrzymał stanowisko organu I instancji przedstawione w piśmie z 1.07.2015 r. z którego wynika, że "trzy otwory okienne w ścianie zachodniej (na poziomie parteru) zostały zamurowane w 2011 r. z uwagi na zakończenie działalności placówki Polskiej Poczty w tej części budynku, a następnie przystosowaniu tego pomieszczenia na cele socjalne (w tym szatnię). Owe roboty budowlane obejmuje aktualny projekt budowlany zamienny. Natomiast wymiana wrót garażowych na nowe w nastąpiła w 2014 r. z uwagi na ich zły stan techniczny (o takich samych gabarytach). Zatem, w tym przypadku inwestor dokonał jedynie bieżącej konserwacji części obiektu budowlanego, która nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia".

W skargach na ww. decyzję do Sądu L. i K. D. zwrócili uwagę na nieścisłości pomiędzy aktami sprawy a projektem budowlanym zamiennym takie, jak niezgodność z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego; decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie została natomiast uzgodniona z Państwową Powiatową Inspekcją Sanitarną; skarżący podnieśli również że remiza, będąca budynkiem, w którym przechowuje się żywność, usytuowana jest 20 m od cmentarza. Zdaniem skarżących wątpliwość budzi termin uzupełnienia dokumentacji projektowej, przy czym, jak podnieśli, wniosek o przedłużenie terminu do złożenia dokumentu również złożony został po terminie. Wątpliwość skarżących budzi wielokrotne uzupełnianie projektu. W ocenie skarżących budowę, z uwagi na około pięcioletnią przerwę w jej prowadzeniu, traktować należy jako samowolę budowlaną. Skarżący podnieśli także, że odległość remizy od ich działki wynosi 3,33 m.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, nie znajdując uzasadnienia zawartego w argumentacji zawartej w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej przywoływana jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron, oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd orzekając w sprawie nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Po myśli art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 P.p.s.a, skarga podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a.

Wychodząc z tych przesłanek Sąd uwzględnił skargę, gdyż stwierdził, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) i art. 135 P.p.s.a. stanowi podstawę do ich uchylenia.

W pierwszej kolejności stwierdzić trzeba, że organy nie rozpatrzyły w należyty sposób kwestii związanej z oceną, jakie przepisy powinny mieć zastosowanie w analizowanej sprawie. Organ II instancji wywodził, że stosownie do art. 103 ust. 2 P.b., zastosowanie przepisów ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, dalej zwana P.b z 1974 r.) może nastąpić tylko w przypadku wybudowania obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę i zakończonego przed dniem 1.01.1995 r., natomiast w sytuacji, kiedy była wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, lecz inwestor w sposób istotny odstąpił od warunków tego pozwolenia, to zastosowanie powinny mieć przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r. (art. 50 i art. 51). Organ nie wyjaśnia przy tym, którą decyzję o pozwoleniu na budowę, w rozumieniu cyt. wyżej przepisu, miał na myśli w niniejszej sprawie. Można się jedynie domyślać, że chodziło o decyzję o pozwoleniu na rozbudowę z [...].04.1970 r.

Z powyższym poglądem organu nie można się zgodzić. Zupełnie umknęło mu bowiem, że stosownie do art. 32 ust. 1 P.b. z 1974 r., pozwolenie na budowę traci ważność, jeżeli budowa: 1) nie została rozpoczęta w ciągu dwóch lat od daty wydania pozwolenia lub w terminie ustalonym w pozwoleniu, 2) została przerwana na czas dłuższy niż dwa lata. Podobna regulacja znajduje się również w art. 37 ust. 1 P.b., w myśl którego decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata.

W świetle powyższego organ winien dokonać ustaleń, w jakich okresach wykonywane były kolejne roboty budowlane związane z rozbudową remizy począwszy od lat 1970 r. W świetle dotychczas przeprowadzonego postępowania dowodowego można stwierdzić, że w okresie od 1970 do 1979 r. budowa (rozbudowa) została przerwana na okres powyżej 2 lat, co spowodowało wygaśnięcie ww. decyzji z [...].04.1970 r. Skutkiem tego jest stwierdzenie, że kolejne roboty budowlane były wykonywane w ramach samowoli budowlanej, zatem nie mogło mieć zastosowania postępowanie naprawcze zastosowane przez organ w oparciu o art. 51 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Z uwagi zatem na wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na rozbudowę nie można twierdzić, że doszło do odstępstw od niej, skoro przestała ona de iure istnieć. Jak słusznie wskazuje się w doktrynie, inwestor, który rozpoczyna albo kontynuuje budowę po upływie terminu określonego w art. 37 ust. 1 P.b., a zatem po utracie mocy obowiązującej pozwolenia na budowę, czyni to w warunkach samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ust. 1 P.b. niezależnie od tego, czy wydana została decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia na budowę (tak słusznie Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, Gdańsk 2007, s. 129; A. Ostrowska, Komentarz do art.37 ustawy - Prawo budowlane, SIP Lex).

Podkreślić należy, że zgodnie z cytowanym przez organ odwoławczy art. 103 ust. 2 P.b.: "Przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe". W tym miejscu odnieść należy się do pojęcia zakończenia budowy, którego ustawodawca nie zdefiniował, a zatem zasadne w tym zakresie jest odwołanie się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego i poglądów doktryny. Na tle interpretacji przepisu art. 103 ust. 2 P.b., w wyroku z 21.08.1997 r., II SA/Kr 998/96, NSA słusznie stwierdził, że za zakończenie budowy obiektu budowlanego przyjmuje się już doprowadzenie budowy do stanu, w którym - chociażby nawet częściowo - jest możliwe przystąpienie do użytkowania takiego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. (teza wyroku zamieszczona na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z 7.05.1997 r., SA/Rz 583/95 oraz w wyroku z 20.03.1997 r., SA/Ka 2178/95 (tezy obu wyroków zamieszczone na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei, wyroku z 5.07.1999 r., V SA 1632/96, NSA trafnie wywodził, że za zakończenie budowy obiektu w sensie techniczno-budowlanym może być uznany taki stan obiektu, który pozwala na jego przekazanie do normalnej, przynajmniej w części, eksploatacji i użytkowania. Powyższe poglądy zostały zaakceptowane również w aktualnym orzecznictwie NSA oraz doktrynie (por. wyrok NSA z 30.04.2010 r., II OSK 205/10 oraz z 30.01.2009 r., II OSK 1338/07, oba dostępne na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, patrz także Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2009 r., str. 858 - 859). Reasumując, o uznaniu budowy za zakończoną, w rozumieniu art. 103 ust. 2 P.b., nie przeszkadza brak oddania budynku do użytku. Bezspornie budynek remizy był użytkowany, zatem okoliczność braku formalnego oddania go do użytku nie może mieć znaczenia dla sprawy.

W świetle powyższych rozważań organ winien ustalić, czy przed dniem wejścia w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r. został zakończony konkretny etap rozbudowy obiektu i w takiej sytuacji zastosować przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. dotyczące samowoli budowlanej. W przypadku natomiast ustalenia, że kolejne etapy rozbudowy obiektu miały miejsce już po wejściu w życie nowej ustawy, organ winien zastosować jej przepisy.

W tym kontekście zasadny był, chociaż nie do końca wyeksponowany, zarzut skarg związany z przerwami w pracach budowlanych. Stanowisko organu w tym zakresie, zawarte w odpowiedzi na skargę, że w tej kwestii organy już się wypowiedziały w poprzednich decyzjach, a ponadto brak jest dziennika budowy, więc trudno ustalić okres przestojów, nie może zostać uwzględnione. Organy muszą dokonać jednoznacznych ustaleń w tym zakresie, a w szczególności ocenić, czy brak dziennika budowy, co powoduje brak możliwości dokładnego ustalenia harmonogramu przebiegu prac budowlanych, może powodować skutki korzystne dla inwestora. Należy w tym zakresie wziąć pod uwagę okoliczność, że zasady doświadczenia życiowego nie pozwalają na przyjęcie, iż prace budowlane były prowadzone bez przerwy przez okres kilkudziesięciu lat. Okoliczność tę potwierdza również przedłożona przez skarżącą "Historia OSP C." stanowiąca wydruk ze strony internetowej Gminy (k. 171-173 akt adm.).

Odnośnie zarzutu dotyczącego zbyt małej odległości rozbudowywanego obiektu od cmentarza wynikającej z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. z 1959 r. Nr 52, poz. 315) stwierdzić trzeba, że w aktach sprawy znajduje się (k. 141 akt adm.) opinia sanitarna z [...].07.1979 r., z której wynika, że "po zapoznaniu się z dokumentacją przedłożoną przy piśmie z dnia [...].VII.79 opiniuje projekt bez zastrzeżeń". W tym zakresie organy winny poczynić odpowiednie ustalenia (czego nie uczyniły i Sąd nie może ich w tym zakresie wyręczać), czy opinia ta może być w analizowanej sprawie uznana za brak sprzeciwu organu sanitarnego w rozumieniu § 7 cyt. rozporządzenia, zgodnie z którym przepisów rozporządzenia nie stosuje się do cmentarzy już istniejących, jeżeli ich zastosowanie uniemożliwiałoby korzystanie z cmentarza, a właściwy powiatowy (miejski, dzielnicowy) inspektor sanitarny nie sprzeciwia się dalszemu korzystaniu z tego cmentarza. W sprawie bezsporna jest bowiem okoliczność, że budynek remizy znajduje się w mniejszej odległości od cmentarza, niż wymagana w § 3 ust. 1. Dla jasności sprawy Sąd wyraża pogląd, że przepisy cyt. rozporządzenia mają zastosowanie również w przypadku budowy (rozbudowy) obiektów w pobliżu cmentarzy i nie dotyczą jedynie lokalizacji cmentarzy. Stanowisko to jest przesądzone w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide np. wyroki NSA z 14.10.2014 r., II OSK 823/13, z 28.06.2013 r. II OSK 557/12).

Kolejny zarzut skarżących dotyczył wysokości wieży analizowanego budynku remizy. W tym zakresie należy podzielić pogląd organu, że ww. wieża nie była przedmiotem niniejszego postępowania, nie ustalono, aby była ona wykonana w trakcie rozbudowy remizy.

Następny zarzut skarżących dotyczył tego, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego z [...].01.2013 r. nie została uzgodniona z sanepidem. Słusznie w tym zakresie stwierdził organ, że kwestia mogła być oceniana w toku postępowania związanego z wydawaniem ww. decyzji, natomiast nie mogła podlegać ocenie w niniejszym postępowaniu.

Kwestia terminu oddania projektu zamiennego nie miała znaczenia dla oceny zaskarżonej decyzji, ponieważ organy winny rozpatrywać ją w świetle innych przepisów, a mianowicie regulujących samowolę budowlaną, a nie postępowanie naprawcze. Można jedynie podzielić w tym zakresie pogląd organu odwołującego się do stanowiska wyrażanego w orzecznictwie. Zgodnie z nim termin określony w art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. ma charakter procesowy. Nie stanowi on zatem materialnoprawnego elementu rozstrzygnięcia. Tym niemniej przedłużenie terminu do wykonania obowiązków nałożonych na inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., jako kwestia wynikła w toku postępowania naprawczego, winno nastąpić w drodze postanowienia (vide wyrok NSA z 25.01.2012 r., II OSK 2113/10, LEX nr 1123114). Co prawda organ nie przedłużył ww. terminu postanowieniem, jednak naruszenie prawa w tym zakresie nie miało wpływu na wynik sprawy.

Także zarzut związany z ewentualną stronniczością organu nie mógł zostać uwzględniony. Stanowi on subiektywny wywód skarżących, nie jest poparty żadnymi prawnie relewantnymi argumentami. Wskazać trzeba, że kwestię wyłączenia pracownika organu reguluje Rozdział 5 Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 24 i nast.) i okoliczności powołane przez skarżących nie są wymienione w ww. przepisach.

Odnośnie odległości rozbudowywanego budynku od sąsiedniej nieruchomości stanowiącej własność skarżących, to istotnie w decyzjach organów brak jest rozważań w tym zakresie. Niewątpliwie wskutek rozbudowy doszło do przybliżenia budynku do sąsiedniej działki. Organy winny zatem dokonać stosownych ustaleń w tym zakresie i wyrazić je w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu decyzji stosownie do art. 107 § 3 K.p.a., natomiast ponownie podkreślić należy, że nie jest rzeczą Sądu wyręczanie organów w tym zakresie.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań Sądu i ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag.

Organy naruszyły w niniejszej sprawie przepisy postępowania, tj. art. 107 § 3 (braki dotyczące prawidłowego uzasadnienia wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy), art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. (poprzez wyciągnięcie błędnych wniosków z przeprowadzonego postępowania dowodowego) oraz przepisy prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a. Koszty te obejmowały uiszczony przez skarżących wpis w kwocie 500 zł (§ 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 221, poz. 2193).