Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 510/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 i 2, 54 ust. 2 i 2a, 57 ust. 1 pkt 1, 59 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1876
law: Usatwa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - t.j.
article: art. 1 ust. 2, 4 ea ust. 5, 4eb ust. 1 i 2, 7 ust. 1 pkt 4, 6 i 10
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 29 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Tychy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 sierpnia 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 70/22 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta Tychy z dnia 25 lutego 2021 r. nr XXV/499/21 w przedmiocie utworzenia jednostki organizacyjnej miasta Tychy o nazwie: X. Dom Pomocy Społecznej "Y." 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. oddala skargę w całości; 3. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz Rady Miasta Tychy kwotę 840 (osiemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 70/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta Tychy z dnia 25 lutego 2021 r. nr XXV/499/21 w przedmiocie utworzenia jednostki organizacyjnej miasta Tychy o nazwie: Tyski Dom Pomocy Społecznej "Dobre Miejsce", stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Skargą z 21 grudnia 2021 r. Wojewoda Śląski (dalej Wojewoda lub organ nadzoru) wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Tychy (dalej Rada) z dnia 25 lutego 2021 r. nr XXV/499/21 w sprawie utworzenia jednostki organizacyjnej miasta o nazwie: Tyski Dom Pomocy Społecznej "Dobre Miejsce" (dalej Uchwała lub uchwała nr XXV/499/21), jako niezgodnej z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy o samorządzie gminnym [Dz.U. z 2020 r. poz. 713, zm. poz. 1378, dalej usg - uw. NSA] oraz art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 305, dalej ufp) w związku z art. 1 ust. 2 usg i art. 57 ust. 1 pkt 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z "2021 r. poz. 2268" [winno być "2020 r. poz. 1876, zm. 2369" - uw. NSA], dalej ups) w związku z art. 7, art. 16 ust. 1, art. 87 ust. 1 i art. 166 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78 poz. 483 ze zm.; [sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946 - uw. NSA], dalej Konstytucja RP).

Uchwałę doręczono organowi nadzoru 1 marca 2021 r.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, że na sesji 25 lutego 2021 r. Rada przyjęła uchwałę nr XXV/499/21 w sprawie utworzenia jednostki organizacyjnej miasta o nazwie: Tyski Dom Pomocy Społecznej "Dobre Miejsce". W § 1 ust. 1 Uchwały Rada wskazała, że siedziba DPS mieści się w Kobiórze, a więc na terenie innej gminy. Podstawę prawną do podjęcia Uchwały Rada wywiodła z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h i art. 9 ust. 1 usg, art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ufp i art. 57 ust. 1 pkt 1 ups. Wojewoda stwierdził, że żaden z powołanych przepisów nie upoważnia jednostki samorządu terytorialnego do tworzenia jednostki organizacyjnej gminy z siedzibą poza jej terytorium. Granice działania gminy, a tym samym jej organów wyznacza art. 1 ust. 2 usg. W rozumieniu tego przepisu gmina to wspólnota samorządowa, którą tworzą mieszkańcy gminy, oraz odpowiednie terytorium. Do tych elementów (wspólnoty samorządowej i terytorium) będzie ograniczone publiczne władztwo gminy i jej organów i na tym tylko terytorium gmina może działać, sprawować władztwo publiczne i tu ma prawo stanowienia powszechnie obowiązujących przepisów prawnych, przepisów porządkowych, podatków i opłat lokalnych. Zgodnie z art. 16 i art. 165 Konstytucji RP i art. 1 ust. 2 usg właściwość gminy obejmuje wyłącznie jej terytorium. Jednostki organizacyjne tworzone celem wykonywania zadań gminy mogą mieć swą siedzibę wyłącznie na obszarze gminy, która ją tworzy, bowiem granice władztwa tej gminy (a jednocześnie granice działania jej jednostek organizacyjnych) związane są [z] jej granicami terytorialnymi.

Z danym terytorium jednostki samorządu terytorialnego ustawodawca ściśle wiąże możliwość stanowienia aktów prawa miejscowego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. W myśl art. 94 [zd. 1] Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego [...], na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Art. 40 ust. 1 usg przewiduje, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Tym samym uprawnienia normotwórcze organów są ograniczone do obszaru działania organów gminy. Możliwe jest przejęcie do realizacji zadania innej gminy, ale winno to nastąpić w drodze porozumienia komunalnego czy związku międzygminnego.

Rada zadecydowała o utworzeniu jednostki organizacyjnej gminy z siedzibą poza terytorium gminy. Konsekwencją utworzenia jednostki budżetowej jest konieczność nadania jej statutu - wymaga tego art. 12 ust. 2 ufp. Statut DPS, zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą jest aktem prawa miejscowego, o jakim mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 usg, co oznacza, że nie może obowiązywać poza obszarem działania organu, który go ustanowił, czyli poza terenem gminy.

Wojewoda stwierdził, że w przypadku domu pomocy społecznej "świadczeniobiorcy" domu pomocy społecznej są jednocześnie jego mieszkańcami. Co do zasady decyzje o skierowaniu i umieszczeniu w domu pomocy społecznej wydaje się na czas nieokreślony, co wynika z § 10 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 734 ze zm.). Mieszkańcy Tychów, po ich umieszczeniu w DPS "Dobre Miejsce" staną się mieszkańcami gminy Kobiór, ze wszystkimi tego konsekwencjami (np. swoje czynne prawo wyborcze w wyborach do organów jst będą mogli realizować uczestnicząc w wyborach organów gminy Kobiór, o ile zostanie utworzony odrębny obwód głosowania, o którym mowa w art. 12 § 4 ustawy Kodeks wyborczy; na gminie Kobiór będzie spoczywał obowiązek sprawienia pogrzebu, o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 15 ups). Będzie to oznaczać, że gmina Tychy [dalej Gmina], prowadząc DPS zlokalizowany na terenie innej gminy będzie realizowała zadanie publiczne z zakresu pomocy społecznej na rzecz mieszkańców gminy Kobiór, co sprzeczne jest z art. 1 ust. 2 usg, art. 16 ust. 1 i art. 166 ust. 1 Konstytucji RP.

Zdaniem Wojewody, bez znaczenia pozostaje właściwość miejscowa gminy, o której mowa w art. 101 ups i związane z nią władztwo decyzyjne (sprawowane przez Miasto Tychy) wobec osób kierowanych do domu pomocy społecznej. Co do zasady to Prezydent Miasta będzie organem właściwym do wydania zarówno decyzji o skierowaniu do DPS i decyzji o ustaleniu opłaty mieszkańca domu za jego pobyt - jako organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 ups) i decyzji o umieszczeniu w domu pomocy społecznej - jako organ gminy prowadzącej DPS (art. 59 ust. 2 ups). Skarżący podkreślił, że powyższe uwagi dotyczą wyłącznie uprawnienia gminy do realizacji poza jej terytorium zadania własnego z zakresu użyteczności publicznej, czyli działań gminy w aspekcie publicznoprawnym. Nie ma żadnych wątpliwości, że gmina jako podmiot prawa prywatnego (w sferze dominium) może nabywać nieruchomości znajdujące się poza jej obszarem i to zarówno w drodze darowizny, jak i umowy sprzedaży. W tej kwestii powołał wyrok NSA z 5.12.2018 r. I OSK 2729/17.

Utworzenie DPS wymaga uzyskania zezwolenia właściwego wojewody, którego Miasto do dnia wniesienia skargi nie uzyskało, a mimo to Uchwałą powołało jednostkę budżetową DPS już z dniem 1 marca 2021 r., co - zdaniem Wojewody - stanowi istotne naruszenia prawa (art. 57 ust. 1 pkt 1 ups) i próbę obejścia przepisów ustawy (k. 3-23 akt III SA/Gl 70/22).

W odpowiedzi na skargę Miasto Tychy wniosło o oddalenie skargi. Podniosło, że gmina występuje w dwojakim charakterze: realizując imperium, kiedy to podejmuje działania o charakterze władczym, narzucając swą wolę innym; w drugim, realizując dominium działa jako "właściciel" wyposażony w uprawnienia i zobowiązania przypisane mocą prawa prywatnego. W sferze dominium gmina jest podmiotem stosunków o charakterze cywilnoprawnym. O gminie jako osobie prawnej można mówić wówczas, gdy wykonuje swe zadania społeczne i gospodarcze (dominium), pozbawione charakteru publicznoprawnego (władczego), a więc gdy występuje w stosunkach cywilnoprawnych o charakterze majątkowym i niemajątkowym z innymi podmiotami prawnymi na zasadzie równorzędności (partnerstwa). W sferze dominium gmina korzysta z praw wypływających z Konstytucji: prawa do ochrony własności (art. 21 ust. 1 Konstytucji); równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji). Najważniejszym zadaniem gminy jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty (art. 7 ust. 1 usg). Podstawowym obszarem działania samorządu w sferze gospodarki komunalnej jest sfera administracji zarządczej, w której chodzi przede wszystkim o rozporządzanie majątkiem (dominium; tak M. Kulesza, Gospodarka komunalna - podstawy i mechanizmy prawne, ST 2012/7-8/[s. 7-24]). Gmina wskazała, że tworząc jednostkę organizacyjną w zakresie pomocy społecznej działała w sferze "dominium". Jednym z zadań własnych gminy, wykonywanym w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, jest prowadzenie i zapewnienie miejsc w domach pomocy społecznej (art. 17 ust. 2 pkt 3 ups w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 6 usg). Zdaniem Gminy, działania takie odbywają się w ramach gospodarki komunalnej, a jednym ze sposobów prowadzenia i formy tej gospodarki jest utworzenie jednostki organizacyjnej.

Gmina przypomniała, że organ nadzoru nie zakwestionował uchwały w sprawie nabycia przez nią nieruchomości na terenie innej gminy z przeznaczeniem na prowadzenie w niej DPS. Mimo tego i mimo nieistnienia jakiegokolwiek przepisu prawa zabraniającego jednostce samorządu terytorialnego utworzenie jednostki organizacyjnej gminy z siedzibą poza terytorium gminy, skarżący działający w sferze "imperium" kwestionuje zgodność z prawem Uchwały, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.

Zdaniem Gminy, wyznacznikiem granic jej samodzielności w zakresie sposobu prowadzonych działań jest to, czy działania te służą realizacji zadań określonych w art. 6 i 7 ust. 1 usg. Jeśli tak jest, to gmina w ramach swej samodzielności decyduje, w jaki sposób będzie wykonywała konkretne zadanie własne w ramach gospodarki komunalnej. Żaden przepis nie stanowi, że jednostki organizacyjne gminy mogą być tworzone tylko i wyłącznie na jej terenie. Najistotniejsze, by jednostka ta została utworzona w celu wykonywania zadań gminy, w tym przypadku zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie pomocy społecznej, w postaci ośrodków i zakładów opiekuńczych. Najistotniejszy jest cel, a więc zaspokajanie zbiorowych potrzeb danej wspólnoty, a nie miejsce osiągnięcia tego celu. Poprzez nieruchomość położoną na terenie innej gminy, ale wchodząc[ą] w skład gminnego zasobu nieruchomości, będzie realizowane zadanie własne Gminy mające na celu zaspokajanie zbiorowych potrzeb mieszkańców tej właśnie Gminy. Brak przepisów prawa stanowiących, że siedziba jednostki bezwzględnie musi się znajdować na terenie gminy, która ją utworzyła. Najważniejsze jest kryterium zadaniowości i celowości oraz zaspokajanie zbiorowych potrzeb danej wspólnoty. Miejsce osiągnięcia tego celu jest kwestią wtórną.

Wszystkie decyzje związane z skierowaniem osoby do DPS i ustaleniem opłaty za pobyt w nim wydaje organ [monokratyczny] gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 101 ust. 1 ups). Dla mieszkańca domu [pomocy społecznej] właściwa jest gmina, która skierowała go do domu pomocy społecznej (art. 101 ust. 6 ups). Przepis ten wprowadza stałą właściwość miejscową organu w zakresie wszelkich spraw związanych z pobytem podopiecznego w domu pomocy społecznej.

W ocenie Gminy pobyt w DPS nie oznacza, że osoba tam przebywająca zmieniła miejsce zamieszkania. Pobyt w takim miejscu nie oznacza, że osoba przebywa tam z zamiarem stałego pobytu. Nie zachodzi automatyzm polegający na tym, że pobyt osoby w DPS oznacza zmianę jej miejsca zamieszkania. Pobyt w DPS może mieć charakter przejściowy, czasowy, a osoba może nie mieć żadnych zamiarów pobytu na stałe w miejscowości, gdzie jest dany DPS. Dlatego [Gmina] nie zgodził[a] się z tezą, że mieszkańcy DPS w rzeczywistości staliby się mieszkańcami innej gminy, w konsekwencji czego Gmina realizowałaby zadania z zakresu pomocy społecznej na rzecz mieszkańców innej gminy.

Statut DPS nie ma charakteru aktu prawa miejscowego, stąd nie powstaje problem, że akt taki, podjęty przez organ stanowiący jednej gminy, obowiązuje na terytorium innej gminy.

Odnośnie zarzutu utworzenia DPS mimo braku zezwolenia Wojewody, Gmina stwierdziła że w okresie od 1 marca 2021 r. jednostka prowadziła działania wyłącznie mające na celu przygotowanie jednostki do otwarcia domu pomocy społecznej. Do chwili sporządzenia odpowiedzi na skargę Gmina nie udostępniła obiektu dla pensjonariuszy i nie rozpoczęła świadczenia usług opiekuńczych, co jest istotą prowadzenia domu pomocy społecznej. Tym samym twierdzenie skarżącego, że Miasto rozpoczęło prowadzenie domu pomocy społecznej bez zezwolenia Wojewody, uznała za całkowicie bezzasadne (k. 24-41 akt III SA/Gl 70/22).

W piśmie z 9 sierpnia 2022 r. Wojewoda - nawiązując do stanowiska pełnomocnika Gminy - stwierdził, że należałoby rozpatrzyć do której ze sfer: dominium, czy imperium będzie należała czynność - utworzenia jednostki pomocy społecznej. Działania w sferze dominium odbywają się na zasadzie równorzędności z pozostałymi uczestnikami obrotu, działania gminy w sferze imperium korzystają z przyznanej jej władczości kształtując sytuację (również majątkową) innych jednostek i podmiotów. Wojewoda stwierdził, że wykonywanie zadań publicznych, o których mowa w art. 16 ust. 2 i art. 163 Konstytucji, a więc i sprawowanie władzy publicznej, odbywa się przede wszystkim, gdy gmina przez swe organy działa władczo w sferze imperium.

Działania Gminy polegające na utworzeniu DPS podejmowane są w sferze imperium, nie są to bowiem działania związane z prawem własności do nieruchomości. Są to rozstrzygnięcia o powołaniu jednostki organizacyjnej celem wykonywania przez nią ustawowych zadań publicznych, zatem nie można rozpatrywać ich inaczej niż jako akt władztwa publicznego. Konsekwencją zakwalifikowania Uchwały jako aktu należącego do sfery imperium jest to, że nawet jeśli nieruchomość, na której tworzona jest jednostka pomocy społecznej stanowi własność tej gminy - to gmina w realizowanym przez siebie władztwie nie może wykraczać poza swe terytorium. W stosunkach publicznoprawnych nie stosuje się zasady co nie jest zakazane jest dozwolone, lecz zasadę, że dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje, gdyż stosownie do art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Granice działania gminy wyznacza art. 1 ust. 2 usg stanowiący, że ilekroć w ustawie jest mowa o gminie, należy przez to rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium.

Za prawidłowością stanowiska Wojewody co do niedopuszczalności utworzenia jednostki pomocy społecznej poza terytorium gminy przemawia proces naprawczy podjęty przez Gminę w tym zakresie. Doszło do utworzenia związku międzygminnego z udziałem Gminy i gminy miejsca położenia nieruchomości. Tym samym wszelkie zadania związane z prowadzeniem DPS zostały skutecznie przekazane nowo utworzonemu Związkowi Międzygminnemu. W ocenie Wojewody powyższa forma wykonywania zadań w zakresie pomocy społecznej jest dopuszczalna i zgodna z prawem (k. 61-65v akt III SA/Gl 70/22).

Na rozprawie pełnomocnicy stron podtrzymali swoje stanowiska (k. 72-72v akt III SA/Gl 70/22).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem III SA/Gl 70/22 na podstawie art. 147 § 1 ppsa stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej ppsa) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty lub uchwały podejmowane przez jednostki samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Skarga w przedmiotowej sprawie dotyczy uchwały o utworzeniu jednostki organizacyjnej Miasta, przy czym wspomnieć w tym miejscu należy, że pod sygn. akt III SA/Gl 71/22 zawisła w tut. Sądzie sprawa ze skargi tegoż Wojewody na uchwałę Rady Miasta w przedmiocie nadania jej statutu.

Zasadniczy przedmiot sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do ustalenia hierarchii zasad: terytorialności działania jednostki samorządu terytorialnego oraz celowości i zadaniowości. Zdaniem Wojewody, prymat należy przyznać zasadzie terytorialności, zdaniem Gminy - zasadom celowości i zadaniowości.

Drugim zasadniczym spornym zagadnieniem jest czy zadania realizowane przez taki podmiot publiczny pozostają w sferze dominium czy w sferze imperium. Rozstrzygnięcia wymaga, do której w tych grup należą zadania z zakresu pomocy społecznej, w tym ośrodków i zakładów opiekuńczych (art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w wersji obowiązującej w dacie podjęcia Uchwały - Dz.U. z 2020 r. poz. 713 [, zm. poz. 1378 - uw. NSA]). Zdaniem Wojewody są one objęte zakresem imperium, zdaniem Gminy - dominium. Sąd I instancji - zasadniczo - podzielił stanowisko Wojewody co do obu zagadnień.

Działania w sferze imperium mają charakter władczy i podejmowane są w wykonaniu wyraźnego upoważnienia publicznoprawnego. W tej sferze gminy korzystają z przyznanej im prawem władczości, wpływając kształtując władczo i jednostronnie na sytuację innych podmiotów. Z tego powodu, owego władczego wpływu na sytuację osób trzecich, wszelkie ich działania podejmowane w sferze imperium winny mieć swe źródło w wyraźnej podstawie prawnej.

Biorąc pod uwagę, że gmina istnieje na określonym terytorium należy dojść do wniosku, że na tym tylko terytorium może podejmować działania o charakterze władczym, tj. sprawować władztwo publiczne.

Sfera dominium charakteryzuje się tym, że - jakkolwiek również może dotyczyć realizacji zadań publicznych - działania gminy odbywają się na zasadzie równorzędności z pozostałymi uczestnikami obrotu i z reguły nawiązywane są w oparciu o umowę. Tytułem przykładu można wskazać na korzystanie z transportu publicznego czy miejskich obiektów sportowych i rekreacyjnych. Jakkolwiek zaspokajanie potrzeb zbiorowych w zakresie lokalnego transportu zbiorowego czy kultury fizycznej, w tym urządzeń sportowych, należy do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym (art. 7 ust. 1 pkt 4 i 10 usg), to jednak korzystanie z nich odbywa się na zasadzie dobrowolności - to osoba fizyczna decyduje czy zamierza korzystać z komunikacji publicznej czy prywatnej albo obiektu sportowego, a jeśli tak, to najczęściej odbywa się to za odpłatnością. Kupując bilet na przejazd lub wstęp na basen, osoba taka zawiera umowę adhezyjną z gminą na korzystanie z takiej komunikacji czy obiektu sportowego.

Inaczej w przypadku sfery imperium, gdzie gmina podejmuje działania o charakterze władczym.

Utworzony zaskarżoną uchwałą DPS jest instytucją z zakresu pomocy społecznej, uregulowaną w art. 54 i nast. ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w wersji obowiązującej w dacie podjęcia uchwały (Dz.U. z 2020 r. poz. 1876 [, zm. 2369 - uw. NSA]). Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. (art. 2 ust. 1 ups). Pomoc społeczną organizują organy administracji rządowej i samorządowej [...] (ust. 2).

Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę mieszkańca domu za jego pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. (art. 59 ust. 1 ups). Decyzję o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy prowadzącej dom pomocy społecznej lub starosta powiatu prowadzącego dom pomocy społecznej. W przypadku regionalnych domów pomocy społecznej decyzję wydaje marszałek województwa, z zastrzeżeniem ust. 5. (ust. 2).

Z powyższego, zdaniem Sądu I instancji wynika, że pomoc społeczna jako element polityki państwa w stosunku do osób znajdujących się w szczególnej sytuacji życiowej, która jest realizowana w trybie decyzji administracyjnej, i która charakteryzuje się władczością rozstrzygnięcia organu w stosunku do adresata decyzji, następuje w ramach sfery imperium. Oczywiście wola korzystania z usług pomocy społecznej jest również wyrazem wolnej woli uprawnionego, tym niemniej przyznanie świadczenia w postaci pobytu w DPS następuje na podstawie decyzji administracyjnej - aktu o charakterze władczym. Dlatego Sąd nie podzielił stanowiska Gminy co do tego, że zadania z zakresu prowadzenia DPS pozostają w sferze dominium.

To, że jest to kwestia wykonywania władzy publicznej wskazuje na prymat zasady terytorialności w zakresie realizacji takiego zadania. Ilekroć w ustawie jest mowa o gminie, należy przez to rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium (art. 1 ust. 2 usg)

Zdaniem Sądu przepis ten wyznacza granice terytorialne, w których gmina może podejmować swą aktywność o charakterze władczym. Winny one ograniczać się do jej terytorium a to celem zapewnienia rozłączności z kompetencjami innych gmin do działania na ich obszarach. Wskazuje to słuszność stanowiska Wojewody podnoszącego konieczność zachowania zasady terytorialności w działaniu gminy w zakresie działań władczych.

Pogląd ten potwierdzają dodatkowo przepisy usg dotyczące konsekwencji zmiany granic jednostek samorządu terytorialnego. Akty prawa miejscowego ustanowione przez organy gmin przed połączeniem gmin stają się aktami prawa miejscowego gminy powstałej w wyniku połączenia gmin, obowiązującymi na obszarze działania organów, które je ustanowiły, do dnia wejścia w życie nowych aktów prawa miejscowego ustanowionych przez organ gminy powstałej w wyniku połączenia gmin, jednak nie dłużej niż przez okres 3 lat od dnia połączenia (art. 4ea ust. 5 usg). W przypadku zmiany granic gmin polegającej na wyłączeniu części obszaru gminy i jego włączeniu do sąsiedniej gminy, gmina, do której został włączony ten obszar, wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki gminy na tym obszarze, w tym prawa i obowiązki wynikające z zezwoleń, koncesji oraz innych aktów administracyjnych (art. 4eb ust. 1 usg). Akty prawa miejscowego z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego ustanowione przez organ gminy przed zmianą granic:

1) w części dotyczącej obszaru, który został wyłączony z tej gminy, stają się aktami prawa miejscowego gminy, do której ten obszar został włączony i obowiązują do dnia wejścia w życie nowych aktów prawa miejscowego ustanowionych przez organ tej gminy, jednak nie dłużej niż przez okres 3 lat od dnia zmiany granic gminy;

2) w części dotyczącej obszaru, który nie został wyłączony z tej gminy, pozostają w mocy (art. 4 eb ust. 2 usg).

Sąd I instancji nie podzielił zarzutu skargi dotyczącego zmiany miejsca zamieszkania pensjonariuszy przez fakt, że DPS znajduje się na obszarze innej gminy niż ta, która była ich miejscem zamieszkania do czasu umieszczenia w DPS, jak również tego, że przez usytuowanie DPS poza granicami Gminy usługi finansowane z jej budżetu będą świadczone na rzecz mieszkańców innej gminy.

Miejsce zamieszkania należy ustalać w oparciu o regulacje cywilistyczne. Zgodnie z art. 25 Kc, miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle art. 25 Kc o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny - faktyczne przebywanie (corpus) i wewnętrzny - zamiar stałego pobytu (animus), występujące łącznie. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia. Wystarcza, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, polegającego na ześrodkowaniu jej aktywności życiowej w danej miejscowości. Dlatego nie można utożsamiać pobytu (nawet długotrwałego czy nawet stałego w sensie faktycznym) z zamieszkaniem.

Pobyt w DPS nie wynika z zamiaru osoby dokonania zmiany miejsca zamieszkania, lecz jej sytuacji faktycznej polegającej na tym, że wymaga ona opieki. Stan taki może przecież ulec zmianie - stan zdrowia może się poprawić, mogą pojawić się osoby spokrewnione, które przejmą opiekę nad taką osobą albo może ulec zmianie ośrodek opiekuńczy, w którym taka osoba przebywa. Nawet jeśli pozostaje ona do końca życia w DPS, to najczęściej nie jest to wyraz woli zmiany miejsca zamieszkania, lecz okoliczności faktycznych i konieczności korzystania z opieki instytucjonalnej. Sytuację taką można porównać do pobytu w internacie czy zakładzie karnym, gdzie osoba przebywa faktycznie, choć nie zmienia miejsca zamieszkania w znaczeniu cywilistycznym.

Pogląd ten potwierdza art. 54 ust. 2 i 2a ups, który wyraźnie odróżnia DPS od miejsca zamieszkania osoby kierowanej. Stosownie do powołanych przepisów, osobę, o której mowa w ust. 1, kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, z zastrzeżeniem ust. 2a, chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej (ust. 2).

W przypadku gdy przewidywany termin oczekiwania na umieszczenie w domu pomocy społecznej danego typu zlokalizowanym najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej wynosi ponad 3 miesiące, osobę, o której mowa w ust. 1, kieruje się na jej wniosek do domu pomocy społecznej tego samego typu zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, w którym przewidywany termin oczekiwania na umieszczenie jest krótszy niż 3 miesiące (ust. 2a).

Zatem osoby, które w dacie skierowania ich do DPS były mieszkańcami Tychów, pozostaną nimi mimo pobytu w DPS zlokalizowanym na terenie innej gminy z wszystkimi tego konsekwencjami. Również koszty ponoszone na ich utrzymanie i świadczone na ich rzecz usługi będą kosztami i świadczeniami ponoszonymi na rzecz mieszkańców Gminy, która DPS utworzyła, a nie tej, na której terenie znajduje się DPS.

Dla potwierdzenia tej tezy przywołać można art. 101 ust. 1 i 6 ups, zgodnie z którymi właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie a dla mieszkańca domu pomocy społecznej lub osoby korzystającej z usług rodzinnego domu pomocy właściwa jest gmina, która skierowała mieszkańca lub osobę do tej jednostki.

Sąd nie podzielił zarzutu skarżącego dotyczącego utworzenia DPS z dniem 1 marca 2021 r. mimo braku zezwolenia Wojewody. Taki zapis w Uchwale miał na celu jedynie niezwłoczne podjęcie działań organizacyjnych, co umożliwiłoby natychmiastowe podjęcie faktycznej działalności po uzyskaniu stosownego zezwolenia. Przecież gdyby taka jednostka nie została powołana do życia w znaczeniu organizacyjnym, to nie istniałby podmiot, któremu taka zgoda mogłaby być przez Wojewodę udzielona. Sąd ocenił jako właściwą kolejność kroków podejmowanych przez Gminę. Skoro zezwolenie nie zostało wydane, placówka nie podjęła faktycznej działalności przez rozpoczęcie świadczenia usług na rzecz mieszkańców, zatem nie doszło do naruszenia prawa.

Sąd I instancji stwierdził, że uzasadniony jest zarzut Wojewody, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego - art. 1 ust. 2 ugs przez utworzenie jednostki realizującej zadania o charakterze władczym na terenie innej gminy (k. 73, 76-81v akt III SA/Gl 70/22).

Skargę kasacyjną wniósł Prezydent Miasta Tychy reprezentujący Radę Miasta Tychy, zastępowany przez adw. M.R., zaskarżając wyrok III SA/Gl 70/22 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:

I. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię:

a. art. 1 ust. 2, art. 4ea ust. 5, art. 4eb ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez bezzasadne przyjęcie, że brak jest możliwości utworzenia jednostki organizacyjnej z siedzibą na terenie innej gminy oraz że gmina jest bezwzględnie obowiązana do wykonywania swoich zadań we własnych granicach terytorialnych (konieczność zachowania zasady terytorialności w działaniu gminy w zakresie działań władczych);

b. art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 2 ust. 1 i 2, art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej przez bezzasadne przyjęcie, że zadania realizowane przez podmioty publiczne z zakresu pomocy społecznej, w tym ośrodków i zakładów opiekuńczych następują w ramach sfery imperium, podczas gdy właściwa wykładnia ww. przepisów prowadzi do przyjęcia, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w przedmiotowym zakresie, odbywające się w ramach gospodarki komunalnej przez utworzenie jednostki organizacyjnej celem prowadzenia domu pomocy społecznej, następuje w ramach sfery administracji zarządczej tj. sfery dominium;

2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a. art. 133 § 1 ppsa przez wydanie wyroku z pominięciem zasadniczej części stanowiska organu, mimo że znajduje się ono w aktach sprawy, ze szczególnym uwzględnieniem pominięcia stanowiska organu, że w zakresie zadania ze sfery pomocy społecznej w postaci utworzenia i prowadzenia domu pomocy społecznej organ działa w sferze administracji zarządczej tj. sfery dominium;

b. art. 147 § 1 ppsa przez stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w sytuacji, gdy organ wykazał, że brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa materialnego uzasadniającego stwierdzenie nieważności Uchwały.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie [zwrotu] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie postawionych zarzutów (k. 92-96 akt III SA/Gl 70/22).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Śląski wniósł o: oddalenie skargi kasacyjnej; przeprowadzenie rozprawy; zasądzenie od Gminy Tychy [zwrotu] kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu Wojewoda przedstawił argumenty na poparcie swego stanowiska (k. 124-127v akt III SA/Gl 70/22).

Na rozprawie dnia 29 lutego 2024 r. pełnomocnicy stron podtrzymali swe stanowiska, szeroko je uzasadniając (k. 181-182 akt III SA/Gl 70/22).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 ppsa, zatem należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie pozostawało zagadnienie, czy Gmina może prowadzić Dom Pomocy Społecznej poza granicami swojego terytorium.

Z uwagi na ich charakter, zarzuty z pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa) należało rozpoznać łącznie.

Zasadne okazały się zarzuty naruszenia: art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713, zm. poz. 1378, dalej usg) oraz art. 2 ust. 1 i 2, art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 1876, zm. 2369, dalej ups) i art. 1 ust. 2, art. 4ea ust. 5, art. 4eb ust. 1 i 2 usg (pkt 1.b i 1.a petitum skargi kasacyjnej).

W doktrynie trafnie wskazuje się, że istotą samorządu terytorialnego są jego zadania publiczne o charakterze gospodarczym, w znacznej mierze realizowane w sferze dominium, z subsydiarnym zastosowaniem także instrumentów władczych. W sferze gospodarki komunalnej chodzi o "zaspokajanie zbiorowych potrzeb mieszkańców: art. 166 ust. 1 Konstytucji RP, art. 7, art. 9 i art. 10 usg, art. 1-5 i art. 10 ugk, co przekłada się zadania własne samorządu o bardzo różnorodnym charakterze. Chodzi tu przede wszystkim o zarząd mieniem komunalnym, [...] zadania z zakresu administracji świadczącej [...]. Art. 7 ust. 1 usg ma charakter normatywny, będący klauzulą generalną o charakterze zadaniowym, stanowiąc prawną gwarancję organizatorskiej swobody samorządu w organizowaniu usług publicznych. [...] art. 1 ust. 2 [ugk - uw. NSA] definiuje gospodarkę komunalną w ścisłym rozumieniu tego pojęcia nie poprzez formę prawną realizacji zadań publicznych z tego zakresu, lecz poprzez jej cel: zaspokajanie zbiorowych potrzeb w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych (zadania użyteczności publicznej). Oznacza to, że gospodarka komunalna obejmuje zarówno działania ze sfery dominium, jak i ze sfery imperium, bez nich bowiem nie da się osiągnąć celu, o który chodzi ustawodawcy (M. Kulesza, Gospodarka komunalna - podstawy i mechanizmy prawne, ST 2012/7-8/s. 8-10).

Delimitując granice działań stanowiących wyraz gospodarki komunalnej oraz pozostałych działań samorządu terytorialnego, należy odnieść się do fundamentalnego podziału na sfery imperium i dominium, w których podmiot publiczny, taki jak państwo lub jednostka samorządu terytorialnego, może prowadzić aktywność. Gospodarka komunalna mieści się zasadniczo w sferze dominium. Dotyczy ona działań powiązanych z wykorzystaniem mienia komunalnego (C. Banasiński, K. Jaroszyński, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Wolters Kluwer 2017, s. 28, uw. 7 do art. 1). Ustalanie w sposób władczy praw i obowiązków innych podmiotów (usługobiorców i usługodawców w zakresie gospodarki komunalnej wiąże się z administrowaniem rynkiem usług komunalnych, ale należy od tego odróżnić samo ich świadczenie, Kompetencje władcze niewątpliwie nie podlegają regułom komentowanej ustawy [ugk - uw. NSA], w szczególności ich wykonywanie nie może być przekazywane innym podmiotom, nawet samorządowym, bez wyraźnej podstawy prawnej. Gospodarka komunalna nie obejmuje zatem, w rozumieniu ustawy [ugk], administrowania tą dziedziną. Jednostki samorządu terytorialnego wykonują w tej dziedzinie administrację świadczącą (C. Banasiński, K. Jaroszyński - op. cit., s. 29/30, uw. 7 do art. 1).

W sferze szeroko rozumianej gospodarki komunalnej mamy do czynienia z przekładańcem metod prawnych działania samorządu: uprawnienia regulacyjne (imperium) przenikają się z aktami o charakterze programowym, z czynnościami ze sfery dominium oraz administracją zarządczą, a w fazie wykonawczej także z klasycznymi uprawnieniami władczymi o charakterze reglamentacyjno porządkowym. [...] w poszczególnych dziedzinach działalności te proporcje i rola tych różnych składników są różne. [...] charakteru "inwestycji przychodowej" z pewnością nie będzie mieć budowa i prowadzenie domów pomocy społecznej, szkół [...] Te różnorodne sposoby podejścia do realizacji różnych zadań, zróżnicowane metody działania i adekwatne do potrzeb czynności prawne stanowią oprzyrządowanie dla samodzielnego podejmowania realizacji przez jednostkę samorządu terytorialnego celów (zadań) publicznych o charakterze gospodarczym, służąc wypełnianiu podstawowej misji, a zarazem i odpowiedzialności publicznoprawnej samorządu [...] (M. Kulesza - op. cit., s. 11-12).

"Zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne." (art. 166 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja RP). Odpowiednikiem normy konstytucyjnej jest art. 7 ust. 1 zdanie pierwsze usg, które stanowi, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Artykuł 7 ust. 1 wprowadza dodatkowe kryterium w postaci «zbiorowych» potrzeb wspólnoty" (T. Moll w: red. B. Dolnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Wolters Kluwer 2021, s. 187, uw. 1).

Ustawa, zobowiązując do zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty, nakłada na gminę obowiązek urzeczywistnienia tych zapotrzebowań społecznych lokalnej wspólnoty, które mieszczą się w zakresie działania gminy, są potrzebami powszechnymi lub dominującymi i służą realizacji ogólnych, wspólnych kategorii interesów prawnych tej społeczności. W tym znaczeniu stają się one potrzebami o charakterze publicznym. Zaspokajanie ich oznacza, że są one urzeczywistnione w sposób realny, a nie tylko potencjalny. W tym ujęciu owo zaspokajanie jako realizacja określonych potrzeb publicznych (społecznych) społeczności lokalnej jest działaniem stałym i systematycznym, chociaż zaspokojenie zbiorowej potrzeby wspólnoty może również przybrać charakter tylko incydentalny. Pojęcie zadań o charakterze użyteczności publicznej w sferze komunalnej pozostaje w pozytywnej korelacji z pojęciem zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty. W myśl art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej [Dz.U. z 2019 r. poz. 712, zm. poz. 492 i 2020; z 2021 poz. 8 - uw. NSA, dalej] ugk) są to takie zadania realizowane w obrębie gospodarki komunalnej, "których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych" (P. Dobosz w: red. P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Wolters Kluwer 2022, s. 250-251, uw. 1 do art. 7). Ustawodawca w przykładowym, niewyczerpującym katalogu gminnych zadań własnych gminy (P. Dobosz - op. cit, s. 253, uw. 3 do art. 7), wprost wskazał: "Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy: [...] 6) pomocy społecznej, w tym ośrodków i zakładów opiekuńczych [...]" (art. 7 ust. 1 usg).

W doktrynie trafnie wskazuje się, że wszelkie zadania administracji publicznej muszą wynikać z przepisów prawa. Zależnie od charakteru czynności podejmowanej przez administrację, podstawa prawna może być mniej lub bardziej szczegółowa. Dla działań niewładczych wystarczy nawet ogólna norma wskazująca na zadanie określonego organu. Wskazuje się, że każdy z zakresów spraw wymienionych w art. 7 ust. 1 [usg] winien być "potwierdzony" i uszczegółowiony w ustawie odrębnej, poświęconej tematycznie sprawom stanowiącym zadania gminy (K. Jaroszyński w: red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, C.H. Beck 2011 s. 87, nb 1; s. 89, nb 2). Katalog zadań własnych gminy obejmuje szereg spraw wskazanych w ustawach szczególnych, do których odsyłają przepisy art. 7 ust. 1 usg. W zakresie zaspokajania "potrzeb z zakresu pomocy społecznej" taką ustawą szczególną jest ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 1876, zm. 2369; K. Jaroszyński - tamże, s. 96, nb 5).

Art. 57 ups określa podmioty uprawnione do prowadzenia domów pomocy społecznej oraz formalne wymogi związane z zakładaniem placówek. Biorąc pod uwagę podmioty uprawnione do prowadzenia omawianych jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, można wyróżnić publiczne i niepubliczne domy pomocy społecznej. Placówki publiczne prowadzone są przez jednostki samorządu terytorialnego. Prowadzenie domów pomocy społecznej o zasięgu lokalnym należy do zadań własnych gminy i powiatu (art. 17 ust. 2 pkt 3 i art. 19 pkt 10 ups). Odpowiednie zadanie samorządu województwa nie zostało expressis verbis wyrażone w ustawie, jednakże pośrednio można je wywodzić z art. 21 pkt 5 ups, który wśród zadań województwa samorządowego wymienia organizowanie i prowadzenie regionalnych jednostek organizacyjnych pomocy społecznej.

Prowadzenie domu pomocy społecznej wymaga uzyskania zezwolenia. Dotyczy to zarówno podmiotów publicznych, jak i niepublicznych. Zezwolenie wydawane jest w formie decyzji po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. Organem uprawnionym do wydawania zezwoleń jest wojewoda. Jego właściwość ustala się nie na podstawie miejsca zamieszkania (siedziby) podmiotu występującego o przyznanie zezwolenia, ale według miejsca położenia domu pomocy społecznej. Postanowienie to jest zgodne z regułami określania właściwości miejscowej unormowanymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 1 kpa właściwość organu prowadzącego postępowanie w sprawach dotyczących nieruchomości ustala się według miejsca jej położenia (jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze działania kilku organów, orzekanie należy do organu, na którego obszarze znajduje się większa jej część; I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, Wolters Kluwer 2023, s. 329-330 do art. 57).

Z faktu, że właściwość wojewody uprawnionego do wydawania zezwolenia na prowadzenie domu pomocy społecznej ustala się nie na podstawie miejsca zamieszkania (siedziby) podmiotu występującego o przyznanie zezwolenia, ale według miejsca położenia domu pomocy społecznej, wnosić należy, że podstawą do przyjęcia, że o możliwości założenia domu pomocy społecznej przez gminę nie jest zasada terytorialności (obowiązująca w przypadku stanowienia aktów prawa miejscowego), lecz zasady celowości i zadaniowości. Inaczej takie rozróżnienie byłoby zbędne. Także inne regulacje zawarte w ustawie o pomocy społecznej (art. 54 ust. 2 i 2a ups) wskazują, że o umieszczeniu danej osoby spełniającej wymogi z art. 54 ust. 1 ups nie decyduje zasada terytorialności. W szczególności osoba skierowana do domu pomocy społecznej, ani w nim umieszczona, ani korzystająca z domu pomocy społecznej, nie musi być mieszkańcem gminy (art. 1 ust. 1 i 2 usg), która to gmina założyła i prowadzi dom pomocy społecznej (art. 7 ust. 1 pkt 6 usg).

Sąd I instancji trafnie wskazał art. 54 ust. 2 i 2a ups (s. 11 uzasadnienia wyroku III SA/Gl 70/22. Ustawodawca w art. 54 ust. 2 i 2a ups nie nawiązuje do kryterium zamieszkiwania na odpowiednim terytorium danej gminy, ale do bliskości miejsca zamieszkania osoby kierowanej, przy uwzględnieniu okoliczności sprawy (np. położenia DPS w pobliżu zamieszkiwania osób bliskich osoby kierowanej do DPS), a nade wszystko uzależniają kierowanie osoby, o której mowa w ust. 1, od zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego. Specyfika regulacji zawartej w ustawie o pomocy społecznej nakazuje uwzględniać te kryteria przy sposobie realizacji tych zadań własnych w ramach gospodarki komunalnej, na co Sąd I instancji nie zwrócił uwagi.

Konieczność wydania decyzji administracyjnej: o skierowaniu do domu pomocy społecznej; ustalającej opłatę za pobyt mieszkańca domu za jego pobyt w domu pomocy społecznej; o umieszczeniu w domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 i ust. 2 in princ. ups), mimo że należą do sfery imperium (forma decyzji służy najlepszej ochronie zainteresowanych), w żadnym stopniu nie wpływa na ocenę, że założenie domu pomocy społecznej, prowadzenie takiego domu po uzyskaniu zezwolenia wojewody, utrzymywanie domu pomocy społecznej, zapewnienie ciągłości i pewności jego działania, udzielanie usług opiekuńczych, realizacja zadań z zakresu administracji świadczącej, mieszczą się sferze dominium i sfera dominium w znakomitej większości pozwala zaliczyć te przejawy działalności jako służące realizacji zadań o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze usług powszechnie dostępnych (art. 7 ust. 1 pkt 6 usg w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 ugk), rozumianych jako dostępne osobom, spełniającym kryteria ustawowe, określone w ustawie o pomocy społecznej.

W celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne [...] (art. 9 ust. 1 in princ. usg). Art. 7 ust. 1 i art. 9 ust. 4 usg, określają właściwość gminy do realizowania zadań użyteczności publicznej, których celem jest zaspokojenie zbiorczych potrzeb wspólnoty.

Zakres zadań użyteczności publicznej tylko przykładowo wymienia art. 7 ust. 1 usg. O nałożeniu na gminę danego zadania rozstrzyga przepis prawa materialnego, a nie ustrojowego (M. Kulesza w: C. Banasiński, M. Kulesza, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Warszawa 2002, s. 15). Rada gminy nie może w drodze uchwały rozszerzyć zakresu zadań gminy, ale powinna mieć możliwość określenia sposobu wykonywania zadań publicznych nakładanych ustawowo. Stanowisko takie potwierdził NSA w wyroku z 10.2.2015 r. I OSK 2343/14 (Lex 1753339), stwierdzając, że tak art. 7 ust. 1, jak i art. 9 ust. 4 są ogólnymi przepisami określającymi zakres właściwości gminy do realizowania zadań użyteczności publicznej, których celem jest zaspokojenie zbiorczych potrzeb wspólnoty. Przepisy te same w sobie nie kreują określonych uprawnień, niemniej stanowią dyrektywę, która musi być brana pod uwagę przy realizacji zadań przez gminę. Żaden z tych przepisów nie stanowi samoistnej podstawy wydania określonych aktów prawotwórczych. Takie kompetencje muszą wynikać z odrębnych ustawowych przepisów upoważniających gminę do podejmowania określonych działań realizujących jej zadania (K. Bandarzewski w: red. P. Chmielnicki - op. cit., s. 303-304, uw. 12 do art. 9 usg).

Przedmiotowy dom pomocy społecznej będzie działać na nieruchomości, należącej do gminnego zasobu nieruchomości Gminy miejskiej Tychy. Miasto Tychy w sposób całkowicie zgodny z prawem na podstawie Uchwały nr XXXVIII/584/17 z 22 czerwca 2017 r. Rady Miasta Tychy w sprawie nabycie nieruchomości w Kobiórze, nabyło nieruchomość położoną na terenie innej gminy z przeznaczeniem na prowadzenie domu pomocy społecznej. Uchwała z 22 czerwca 2017 r. nie została zakwestionowana rozstrzygnięciem nadzorczym, ani nie została zaskarżona do Sądu administracyjnego. Wnosić należy, że organ nadzoru trafnie uznał tę uchwałę za zgodną z obowiązującymi przepisami.

Ustawodawca w art. 57 ups (w szczególności w ust. 3 pkt 1 i ust. 3b pkt 1 tego przepisu) nie stawia wymogu, by nieruchomość, na której działać będzie dom pomocy społecznej, leżała na terenie gminy ubiegającej się o zezwolenie na prowadzenie domu pomocy społecznej.

Zasada terytorialności, na którą powołuje się Sąd I instancji dotyczy obowiązywania aktów prawa miejscowego.

Wobec powyższego Sąd I instancji nietrafnie uznał, że zaskarżona uchwała narusza art. 1 ust. 2 usg. Sąd I instancji nietrafnie zastosował art. 4ea ust. 5 i art. 4e ust. 1 i 2 usg, bowiem były one nierelewantne.

Za zasadnością zarzutów 1.a i 1.b petitum skargi kasacyjnej przemawia istota samorządności gminy, która, stosownie do treści art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, polega na zaspakajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, co należy do zadań własnych gminy wymienionych m. in. w pkt 6) tego przepisu obejmujących sprawy pomocy społecznej, w tym ośrodków i zakładów opiekuńczych. Do zadań własnych gminy należy: [...] 3) prowadzenie i zapewnienie miejsc w domach pomocy społecznej i ośrodkach wsparcia o zasięgu gminnym oraz kierowanie do nich osób wymagających opieki [...] (art. 17 ust. 2 pkt 3 ups). Wykonywanie opisywanych zadań, to jest zaspakajanie ww. potrzeb wspólnoty, odbywa się w ramach gospodarki komunalnej, a jednym ze sposobów jej prowadzenia jest właśnie utworzenie jednostki organizacyjnej celem prowadzenia domu pomocy społecznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 4 października 2022 r. I SA/Wa 796/22 (dalej wyrok I SA/Wa 796/22), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Miasta Tychy na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 26 stycznia 2022 r. nr DPS-I.4130.1.2022.AP w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na prowadzenie domu pomocy społecznej 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Śląskiego z 30 grudnia 2021 r. nr PSII.9423.20.2021, którą to decyzją Wojewoda Śląski odmówił Skarżącej wydania zezwolenia na prowadzenie domu pomocy społecznej pod nazwą: Tyski Dom Pomocy Społecznej "Dobre Miejsce" znajdującego się w Kobiórze przy ul. Promnickiej 53, przeznaczonego dla 66 osób w podeszłym wieku.

W uzasadnieniu wyroku I SA/Wa 796/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w szczególności nie podzielił stanowiska organów orzekających w tej sprawie, że do warunków ustawowych, o spełnieniu których mowa w art. 57 ust. 3 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, należy kwestia tego, na terenie której gminy dom ten ma się znajdować. Zasada terytorialności, na którą powołują się organy dotyczy bowiem obowiązywania aktów prawa miejscowego. [...] prowadzenie domu pomocy społecznej przy wykorzystaniu nieruchomości należącej do skarżącej Gminy, a położonej poza granicami administracyjnymi tej gminy, to jest na terenie Gminy Kobiór nie stanowi działania sprzecznego z obowiązującym prawem. Nadto, Sąd miał na uwadze również celowość takiego działania Skarżącej Gminy i argumentację przedstawianą w toku postępowania na jej poparcie, a dotyczącą ilości osób oczekujących na miejsca w domu pomocy społecznej, czy też wpływów do budżetu Skarżącej z tytułu opłat uiszczanych przez mieszkańców domu, jak również straty finansowe Skarżącej wynikające z kosztów utrzymania tej nieruchomości (s. 7/8 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 796/22; k. 108-113 akt I OSK 510/23 - art. 106 § 5 ppsa w zw. z art. 2432 kpc). Ostateczną decyzją z 8 stycznia 2024 r. nr PSII.9423.28.2023 r. Wojewoda Śląski na podstawie art. 57 ust. 1-5 w zw. z art. 22 pkt 3 i art. 56 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2023 r. poz. 901 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Związku Międzygminnego pod nazwą "Międzygminny Dom Pomocy społecznej" z siedzibą w Kobiórze, ul. Promnicka 53, zezwolił na prowadzenie przez Związek Międzygminny pod nazwą "Międzygminny Dom Pomocy społecznej" z siedzibą w Kobiórze, ul. Gromnicka 53, domu pomocy społecznej pod nazwą: Międzygminny Dom Pomocy społecznej" z siedzibą w Kobiórze, ul. Promnicka 53, przeznaczonego dla 66 osób w podeszłym wieku, na czas nieokreślony (k. 148-148v, 153-155 akt I OSK 510/23 - art. 106 § 5 ppsa w zw. z art. 2432 kpc).

Władze publiczne są obowiązane stworzyć odpowiednią infrastrukturę prawną, która będzie służyć urzeczywistnieniu zasady godności. Musi ona obejmować zarówno gwarancje materialne (wolności, prawa), jak i gwarancje formalne (instrumenty służebne względem gwarancji materialnych, zapewniające ich efektywną realizację, np. prawo do sądu). Obowiązek poszanowania i ochrony godności wykracza poza sam proces stanowienia prawa, ponieważ bardzo ważna jest też praktyka jego stosowania. Każdy kto styka się z imperium państwa musi zostać potraktowany nie tylko sprawiedliwie ze względu na prawo, ale również z przysługującą mu godnością. [...]. Dla realizacji zasady godności warunkiem koniecznym jest wprowadzenie stosownych mechanizmów prawnych, ale jest to warunek niewystarczający. Władze publiczne mają realizować ją również w procesie stosowania prawa w bezpośrednim kontakcie z petentem (P. Polak, J. Trzciński, Konstytucyjna zasada godności człowieka w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Gdańskie Studia Prawnicze, t. XL, 2018, s. 271-272). Władzami publicznymi obowiązanymi do realizacji godności jest nie tylko ustawodawca i sądy, ale również organy administracji publicznej.

Sąd I instancji w wyroku III SA/Gl 70/22 nietrafnie uznał, że brak jest możliwości utworzenia jednostki organizacyjnej z siedzibą na terenie innej gminy, bo jest ona obowiązana do ich wykonywania w swoich granicach terytorialnych. Upoważnienie do utworzenia jednostki organizacyjnej , bez względu na teren jej położenia, a następnie nadania jej statutu wynika z przepisów ustawy o samorządzie gminnym (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h, art. 9 ust. 1), ustawy o finansach publicznych (art. 12), jak również z przepisów ustawy o gospodarce komunalnej (art. 2 i 4 ugk). Dla dokonania prawidłowego aktu subsumcji nie jest konieczne istnienie przepisu, który przy wykładni ęzykowej wprost na taką możliwość wskazuje. W doktrynie trafnie przyjmuje się, że nawet brak przepisu w ustawie o samorządzie gminnym o możliwości tworzenia fundacji, wobec istnienia takich przepisów w ustawach ustrojowych dotyczących województwa i powiatu, przewidujących możliwość tworzenia fundacji (art. 18 pkt 18 usw; art. 12 pkt 8 lit f usp), przemawiają za możliwością tworzenia fundacji (C. Banasiński, K. Jaroszyński - op. cit., s. 61-62, uw. 9 do art. 2 ugk).

Skarżący kasacyjnie słusznie wskazał, że prymat zasad zadaniowości i celowości nad zasadą terytorialności, jak również art. 163, art. 164 ust. 1, art. 165 ust. 2 i art. 166 ust. 1 Konstytucji RP przemawiają za uznaniem, że Rada Miasta Tychy w przedmiotowej sprawie, podejmując uchwałę z 25 lutego 2021 r. nr XXV/499/21, działała w granicach prawa, w formie i trybie prawem przewidzianym.

Zarzut naruszenia art. 133 § 1 ppsa okazał się niezasadny. Mimo, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku mogło być bardziej pogłębione, Sąd I instancji dopełnił obowiązku kontroli działalności administracji publicznej, opowiadając się za inną wykładnią wskazanych przepisów.

Zasadnym okazał się zarzut naruszenia art. 147 § 1 ppsa - zaskarżona uchwała nie narusza w sposób istotny art. 1 ust. 2 usg.

Naczelny Sąd Administracyjny uznając że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 ppsa uchylił zaskarżony wyrok w całości. Mając na uwadze wyżej przedstawione argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę w całości (art. 151 ppsa).

Rozstrzygniecie o kosztach postępowania oparto na art. 200, art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 1 i 2 ppsa, w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm., dalej rozporządzenie), uwzględniając wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem za II instancję i art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia, uwzględniając wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem za I instancję.