Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 899/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części, zobowiązano organ do rozpatrzenia wniosku oraz stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 37 ust. 6 i ust. 7
journal: Dz.U. 2020 poz 818
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant: Asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 listopada 2021 r. sygn. akt II SAB/Kr 176/21 w sprawie ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w części i zobowiązuje Wójta Gminy [...] do rozpoznania wniosku B. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] z dnia 19 marca 2021 r. w zakresie dotyczącym udostępnienia dokumentacji związanej z porównaniem ofert i wyborem najkorzystniejszej oferty, umów zawartych z wykonawcami usług, dostaw oraz robót budowlanych i dokumentacji wytworzonej w ramach prowadzonych postępowań przetargowych, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części; 4. zasądza od Gminy [...] na rzecz skarżącej B. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] 677 (sześćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 listopada 2021 r., sygn. akt II SAB/Kr 176/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej K. w [...] M.P. oddalił skargę B. Sp. z o.o. z siedzibą [...] (dalej jako "skarżąca spółka") na bezczynność Wójta Gminy [...] (dalej jako "Wójt") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

U podstaw rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Skarżąca spółka pismem z dnia 19 marca 2021 r. zwróciła się do Wójta o "Udostępnienie – poprzez przesłanie kserokopii – kompletnej dokumentacji z przeprowadzonych postępowań w zakresie usług i dostaw oraz robót budowlanych objętych projektem, w tym ogłoszeń, zapytań, procedur podstawowych / na usługi społeczne zebranych ofert, porównania ofert i wyboru najkorzystniejszej oferty, zawartych umów w zakresie wyłonionych wykonawców usług i dostaw i robót budowlanych oraz innej dokumentacji wytworzonej w ramach powyższych postępowań – w ramach projektu – konkursu nr RPM.P.09.02.01-IP.01-12-028/19, Działanie 9.2 Usługi społeczne i zdrowotne, Poddziałanie 9.2.1 Usługi społeczne i zdrowotne w regionie. Typ projektu C, numer projektu: RPMP.09.02.01-12-0690/19, tytuł projektu: Utworzenie placówki wsparcia dziennego w Gminie [...]".

Wójt pismem z dnia 1 kwietnia 2021 r. poinformował skarżącą spółkę o wydłużeniu terminu rozpatrzenia wniosku z uwagi na kwarantannę / izolację pracowników Urzędu Gminy [...] oraz Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]. Następnie pismem z dnia 19 maja 2021 r. Wójt poinformował skarżącą spółkę, że dokumentacja z przeprowadzonych postępowań w zakresie usług, dostaw i robót budowlanych w ramach wskazanego we wniosku dostępowym projektu dostępna jest w Biuletynie Informacji Publicznej GOPS w [...] lub w Bazie Konkurencyjności (wskazano stosowne adresy internetowe). Jednocześnie Wójt podniósł, że zgodnie z Wytycznymi w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020, w przypadku postępowań prowadzonych zgodnie z zasadą konkurencyjności (a taki charakter miały wszystkie postępowania prowadzone przez GOPS w ramach projektu) udostępnia się wyłącznie protokół postepowania o udzielenie zamówienia i tylko temu, kto w danym postępowaniu złożył ofertę.

Pismem z dnia 20 sierpnia 2021 r. (data wpływu: 31 sierpnia 2021 r.) skarżąca spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Wójta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, wnosząc o zobowiązanie organu do udzielenia odpowiedzi na złożony wniosek poprzez udostępnienie żądanych informacji. Organowi zarzucono rażące naruszenie art. 10 ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.), dalej "u.d.i.p.", poprzez brak udostępnienia w formie czynności materialno-technicznej żądanych przez skarżącą spółkę informacji w zakresie, w sposób i w formie przedstawionych we wniosku z dnia 19 marca 2021 r., jak i brak wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 12 października 2021 r. skarżąca spółka zawarła replikę na odpowiedź na skargę, podtrzymując w całości zaprezentowane w skardze stanowisko.

Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", Sąd pierwszej instancji podniósł, że prawo dostępu do informacji publicznej wyrażone zostało w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Stosownie do art. 61 ust. 2 Konstytucji RP prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Sposób realizacji prawa do informacji publicznej określa u.d.i.p. Rozpatrzenie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie, następuje albo w formie czynności materialno-technicznej (w przypadku udzielenia informacji publicznej oraz w przypadku zawiadomienia o niedopuszczalności zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej) albo w formie decyzji (w przypadkach określonych w u.d.i.p. związanych z odmową lub niemożnością udostępnienia informacji publicznej).

Sąd pierwszej instancji wskazał, że analiza okoliczności sprawy prowadzi do przekonania, że na dzień złożenia skargi, to jest 31 sierpnia 2021 r. (data wpływu do organu) Wójt nie pozostawał w bezczynności w związku ze złożonym przez skarżącą spółkę wnioskiem o udzielenie informacji publicznej.

Zdaniem Sądu meriti podzielić należało stanowisko organu co do braku podstaw rozpatrzenia wniosku w trybie dostępu do informacji publicznej ze względu na treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem, że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1, zwanym dalej "centralnym repozytorium" (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Taką odmienną regulacją są w ocenie Sądu pierwszej instancji Wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020, wydane na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r., poz. 818), dalej "ustawa o zasadach realizacji programów". Wytyczne te regulują zasady przeprowadzania postępowania w przedmiocie udzielenia zamówienia zgodnie z zasadą konkurencyjności, w tym zasady i tryb udostępnienia informacji, które stały się przedmiotem zainteresowania skarżącej spółki. Przede wszystkim jednak sama ustawa o zasadach realizacji programów stanowi w art. 37 ust. 6, że dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców nie podlegają udostępnieniu przez właściwą instytucję w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Z kolei art. 37 ust. 7 tej ustawy stanowi, że dokumenty i informacje wytworzone lub przygotowane przez właściwe instytucje w związku z oceną dokumentów i informacji przedstawianych przez wnioskodawców nie podlegają, do czasu rozstrzygnięcia konkursu albo zamieszczenia informacji, o której mowa w art. 48 ust. 6, udostępnieniu w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Sąd pierwszej instancji wskazał dalej, że należało mieć na względzie, że skarżąca spółka żądała "kompletnej dokumentacji z przeprowadzonych postępowań w zakresie usług i dostaw oraz robót budowlanych objętych projektem". W istocie zatem żądała dostępu do akt postępowania. Tymczasem w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że akta sprawy jako całokształt nie stanowią informacji publicznej, a żądanie udostępnienia akt sprawy jako zbioru materiałów zakończonego postępowania nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.d.i.p. (przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2017 r.; sygn. akt I OSK 2957/15).

Sąd meriti podniósł również, że treść pism organu oraz odpowiedź na skargę wskazuje, że w istocie wniosek skarżącej dotyczył działalności Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]. Wskazuje na to chociażby fakt, że w odpowiedzi na wniosek Wójt odesłał skarżącą do stron internetowych tej jednostki. Niewątpliwie, chociaż z perspektywy ustrojowej gminny ośrodek pomocy społecznej, jako jednostka organizacyjna gminy, jest powiązana z wójtem, to jednak z perspektywy przepisów regulujących dostęp do informacji publicznej, w szczególności z perspektywy art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi odrębny podmiot, zobowiązany do udzielania informacji publicznej w zakresie własnej działalności we własnym imieniu. Trzeba przyjąć, że adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej (szerzej: podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej) zobowiązany jest udzielić informacji, którą sam posiada, a w zakresie, w jakim jej nie posiada, powinien poinformować wnioskodawcę, w terminie 14 dni zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., do kogo wnioskodawca powinien się zwrócić w danej sprawie. Jeśli zatem żądana informacja dotyczyła działalności prowadzonej przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej, to odpowiedź Wójta mogła ograniczyć się wyłącznie do wskazania właściwego adresata wniosku.

Z kolei w kwestii odesłania do stron internetowych Bazy Konkurencyjności oraz Biuletynu Informacji Publicznej Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] Sąd pierwszej instancji wskazał, że art. 10 ust. 1 u.d.i.p. stanowi wprost, iż udostępnieniu na wniosek podlega każda informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium. Tym samym, informacje udostępnione we wspomnianych publikatorach nie podlegają udostępnieniu na wniosek. Biuletyn Informacji Publicznej jest podstawowym źródłem zapoznania się z informacją publiczną i udostępnienie informacji w BIP wyłącza obowiązek ponownego jej udostępnienia na wniosek zainteresowanego, czy w innych przewidzianych w ustawie formach (np. wyłożenia, wywieszenia). W przypadku określonym w art. 10 ust. 1 u.d.i.p. adresat wniosku jest zwolniony z obowiązku udostępnienia informacji, a zawiadamia wnioskodawcę o niestosowaniu trybu wnioskowego w związku z ujawnieniem żądanej informacji w BIP. Ustawa nie wiąże takiego skutku wprawdzie w odniesieniu do informacji opublikowanych na innego rodzaju stronach internetowych, jednak w ocenie Sądu pierwszej instancji dopuszczalne jest – w ramach odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej – odesłanie do publicznych, powszechnie dostępnych stron internetowych, jeśli tylko umożliwiają one pozyskanie żądanej informacji, w szczególności zapoznanie się z treścią żądanego dokumentu, np. do Bazy Konkurencyjności prowadzonej przez Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej.

Skarżąca spółka wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a, naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

1) art. 1 ust. 2, art. 10 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 37 ust. 6 - 7 ustawy o zasadach realizacji programów, poprzez błędną wykładnię oraz bezpodstawne przyjęcie, że dokumenty objęte wnioskiem o udostępnienie w trybie u.d.i.p. nie podlegały udostępnieniu z uwagi na wyłączenie stosowania tej ustawy, a w wyniku tego błędną subsumpcję polegającą na zastosowaniu art. 37 ust. 6 - 7 ustawy o zasadach realizacji programów poza zakresem stosowania tych przepisów;

2) art. 1 ust. 2, art. 10 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 oraz art. 61 ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię oraz bezpodstawne przyjęcie, że Wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 wydane w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy o zasadach realizacji programów ograniczają prawo strony do dostępu do informacji publicznej;

3) art. 1 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię oraz bezpodstawne przyjęcie, że skarżąca spółka swoim wnioskiem żądała udostępnienia akt postępowania, które nie stanowią jako całokształt informacji publicznej;

4) art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 10 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 6, art. 9 ust. 1, art. 2a ust. 1 pkt 2 oraz art. 31 ustawy o samorządzie gminnym, art. 17 ust. 1 pkt 18 i art. 110 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 11 ust. 1 ustawy o finansach publicznych poprzez błędną wykładnię oraz bezpodstawne przyjęcie, że adresatem wniosku strony powinien być Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...];

5) art. 1 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię oraz bezpodstawne przyjęcie, że poinformowanie skarżącej spółki, że część żądanych informacji była ujawniona w Biuletynie Informacji Publicznej oraz w Bazie Konkurencyjności, jest wystarczające dla uznania, że organ nie pozostawał w bezczynności;

6) ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia powyższych zarzutów, naruszenie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię oraz bezpodstawne przyjęcie, że dokonanie odmowy udostępnienia informacji publicznej w innej formie niż w formie decyzji nie stanowi bezczynności.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponadto, skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku oraz przyznanie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt wniósł o jej oddalenie wskazując, że wniesiony środek odwoławczy jest niezasadny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiona skarga kasacyjna jest częściowo zasadna. Pomimo odmienności normatywnej zarzutów podniesionych w pkt 1a) – 1f) petitum skargi kasacyjnej zarzuty te - koncentrujące się wokół naruszenia przepisów prawa materialnego - zmierzają w istocie do podważenia sformułowanej przez Sąd pierwszej instancji oceny, że w realiach rozpatrywanej sprawy nie można zarzucić organowi bezczynności w rozpoznaniu wniosku dostępowego skarżącej kasacyjnie z dnia 19 marca 2021 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego za usprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 37 ust. 6 - 7 ustawy o zasadach realizacji programów poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, iż wskazana regulacja wyklucza a limine udostępnienie wszystkich dokumentów objętych wnioskiem dostępowym. Z taką generalną oceną ze strony Sądu pierwszej instancji nie sposób się zgodzić. Niezasadne było nadto przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że skarżąca kasacyjnie zażądała "dostępu do akt postępowania".

Należy w pierwszej kolejności wskazać, że zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Przepis ten zawiera zatem normę kolizyjną, która wyłącza stosowanie przepisów u.d.i.p. tylko w sytuacji, w której inna ustawa reguluje ten sam zakres. Wyłączenie, o którym mowa w tym przepisie, ma miejsce tylko wówczas, gdy inny akt prawny w sposób całościowy reguluje problematykę dostępu do informacji publicznej. W sytuacji, gdy akt prawny na podstawie, którego działa podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie przewiduje żadnego, odrębnego rodzaju tajemnicy lub trybu udostępniania informacji, wówczas nie można tak go interpretować, aby faktycznie tworzyć rodzaj tajemnicy, który uniemożliwi otrzymanie informacji. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma charakter generalny, a inne tryby udzielania informacji stosuje się wówczas, gdy te inne akty prawne wyraźnie tak stanowią. Nie można, więc "wyinterpretować" sobie z innych niż omawiany akt prawny trybów udzielenia informacji publicznej czy nowych rodzajów tajemnic. Stanowisko powyższe zostało potwierdzone wykładnią systemową art. 1 ust. 2 u.d.i.p. dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r. (sygn. akt I OPS 8/13; publ. ONSAiWSA 2014/3/38), w której stwierdzono, że "ograniczenie dostępu do informacji publicznej, zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji i art. 1 ust. 2 u.d.i.p., wymagałyby wyraźnego, nie budzącego, wątpliwości postanowienia ustawy". NSA podkreślił przy tym, że "konstytucyjna zasada dostępu do informacji publicznej może być ograniczona tylko w formie regulacji ustawowej, a treść ograniczenia powinna być jasna. Nie można zatem tworzyć ograniczeń w zakresie dostępu do informacji poprzez wykładnię. Ograniczenia w zakresie tego dostępu powinny wynikać wprost z jasno brzmiącego przepisu rangi ustawowej".

W rozpatrywanej sprawy nie ma sporu co do charakteru postępowań o udzielenie zamówienia publicznego przez GOPS w [...]. Z dokumentacji przestawionej przez organ wynika bowiem wprost, że stosowne postępowania prowadzone były zgodnie z zasadą konkurencyjności, określoną w Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020, wydanych w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy o zasadach realizacji programów.

Podkreślenia wymaga, że wytyczne te określają zasady i tryb udostępnienia jedynie części informacji, które objęte były przedmiotem zainteresowania skarżącej kasacyjnie. Mając na uwadze realia sprawy, w tym treść wniosku dostępowego nie można jednakże uznać, że zachodzi przypadek, o którym mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wykluczający - z uwagi na treść art. 37 ust. 6 i ust. 7 ustawy o zasadach realizacji programów - udostępnienie jakiegokolwiek z dokumentów żądanych przez skarżącą kasacyjnie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podważa generalnego zapatrywania, że ustawa o zasadach realizacji programów stanowi w zakresie udostępniania określonej dokumentacji lex specialis w stosunku do u.d.i.p. Wynika to bezpośrednio z treści art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 37 ust. 6 i 7 ww. ustawy o zasadach realizacji programów. Zgodnie z art. 37 ust. 6 ustawy o zasadach realizacji programów, "Dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców nie podlegają udostępnieniu przez właściwą instytucję w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429)". Co nadto istotne, "Dokumenty i informacje wytworzone lub przygotowane przez właściwe instytucje w związku z oceną dokumentów i informacji przedstawianych przez wnioskodawców nie podlegają, do czasu rozstrzygnięcia konkursu albo zamieszczenia informacji, o której mowa w art. 48 ust. 6, udostępnieniu w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej" (art. 37 ust. 7 wskazanej ustawy).

Z kolei punkt 6.5.2. Wytycznych w zakresie kwalifikowalności, na które powołał się organ oraz Sąd pierwszej instancji, reguluje zasady przeprowadzania postępowania w przedmiocie udzielenia zamówienia zgodnie z zasadą konkurencyjności. Zgodnie z Wytycznymi należy m.in. sporządzić protokół, którego załącznikami są złożone w toku postępowania oferty. Informację o wyniku postępowania upublicznia się w taki sposób, w jaki zostało upublicznione zapytanie ofertowe. Informacja o wyniku postępowania powinna zawierać co najmniej nazwę wybranego wykonawcy. Natomiast względem wykonawcy, który złożył ofertę, istnieje obowiązek udostępnienia protokołu postępowania o udzielenie zamówienia, z wyłączeniem części ofert stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa.

Mając jednakże na uwadze treść wniosku dostępowego wskazać należy, że zapatrywanie organu (zaaprobowane następnie w całej rozciągłości przez Sąd pierwszej instancji), wsparte odwołaniem się do wydanych na podstawie ustawy o zasadach realizacji programów odmiennych regulacji zawartych w przedstawionych wyżej Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków poczytać należy jako prawidłowe jedynie w zakresie odnoszącym się do części żądanych przez skarżącą kasacyjnie dokumentów, to jest w zakresie ofert składanych w postępowaniach przetargowych (które zasadnie nie zostały udostępnione).

Za prawidłowe poczytać należy również odesłanie skarżącej kasacyjnie przez organ do określonych stron internetowych, niemniej podkreślenia wymaga, że z informacji podanych przez skarżącą kasacyjnie w skardze wynika, że w Biuletynie Informacji Publicznej GOPS w [...] oraz w Bazie Konkurencyjności zamieszczona została jedynie cześć żądanych przez skarżącą kasacyjnie dokumentów. W aktach sądowych znajduje się bowiem niezakwestionowane przez organ zestawienie tabelaryczne (k. 3 – 5 tych akt).

Odnosząc się do kwestii udostępnienia ofert podkreślenia po pierwsze wymaga, że oferty podmiotów złożone w odpowiedzi na zapytanie ofertowe, jako dokument prywatny, nie stanowią informacji publicznej, zatem nie można przyjąć, że adresat ww. wniosku pozostaje w bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Należy w tym miejscu podkreślić, że do kwestii charakteru prawnego dokumentów składanych w ramach ofert odnosił się w swym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny, wskazując, że oferta złożona przez wybrany przez organ podmiot nie ma charakteru dokumentu urzędowego podlegającego udostępnieniu w trybie u.d.i.p., lecz ma charakter dokumentu prywatnego, niezawierającego danych stanowiących informację publiczną (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 maja 2011 r.; sygn. I OSK 189/11 oraz z dnia 13 czerwca 2014 r.; sygn. I OSK 3070/13). Mając zaś na uwadze, że skarżąca kasacyjnie zażądała udostępnienia dokumentów związanych z postepowaniem w przedmiocie udzielenia zamówienia w celu realizacji projektu, a nie dokumentów związanych z postępowaniem konkursowym w celu uzyskania dofinansowania do projektu, uznać należy za autorem skargi kasacyjnej, że regulacja art. 37 ust. 6 ustawy o zasadach realizacji programów nie miała w sprawie zastosowania i nie powinna być wskazana jako podstawa normatywna uzasadniająca odmowę udostępnienia informacji.

Odnosząc się z kolei do zawartego we wniosku dostępowym ogólnego żądania udostępnienia wyników oceny ofert złożonych w ramach zapytań ofertowych, uznać należy, że wyniki te są informacją publiczną, gdyż mieszczą się w zakresie przedmiotowym określonym w u.d.i.p.

Należy w tym miejscu wskazać, że autor skargi kasacyjnej zasadnie wywodzi, że wbrew zapatrywaniu Sądu pierwszej instancji udostępnieniu tych informacji nie stoi na przeszkodzie regulacja zawarta w art. 37 ust. 7 ustawy o zasadach realizacji programów. Przepis ten stanowi, że dokumenty i informacje wytworzone lub przygotowane przez właściwe instytucje w związku z oceną dokumentów i informacji przedstawianych przez wnioskodawców nie podlegają, do czasu rozstrzygnięcia konkursu albo zamieszczenia informacji, o której mowa w art. 48 ust. 6, udostępnieniu w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Należy mieć jednakże na uwadze, że niemożliwość udostępnienia w trybie u.d.i.p. dokumentów i informacji wytworzonych lub przygotowanych przez właściwe instytucje w związku z oceną dokumentów i informacji przedstawianych przez wnioskodawców wiąże się z postępowaniem konkursowym w celu uzyskania dofinansowania do projektu, a nie - jak w realiach rozpatrywanej sprawy - z postepowaniem niejako następczym, to jest prowadzonym w przedmiocie udzielenia zamówienia publicznego w celu realizacji projektu.

W rozważanym kontekście zauważyć należy, że w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, czyli w piśmie z dnia 19 maja 2021 r., organ wyjaśnił jedynie, że żądana przez skarżącą kasacyjnie dokumentacja jest dostępna:

- w Biuletynie Informacji Publicznej GOPS w [...] pod adresem:

- (https://bip.malopolska.pl/gopspolecznej23,m,180916,zamowienia-publiczne.html) oraz

- w Bazie Konkurencyjności pod adresem:

- (https://bazakonkurencyjnosci.funduszeeuropejskie.gov.pl).

Z powyższych okoliczności wynika, że organ w powyższym zakresie nie uczynił zadość wnioskowi o udostępnienie informacji publicznej. W udzielonej pisemnie odpowiedzi (pismo z dnia 19 maja 2021 r.) organ, wskazując adresy stron internetowych, nie poinformował, czy na stronach tych znajdują się protokoły, czyli dokumenty zawierające wskazanie oferty najkorzystniejszej oraz wyniki oceny wszystkich ofert w danym postępowaniu. Nie ulega zaś wątpliwości, że dokumenty związane z udzieleniem zamówienia, czyli m.in. ocena otrzymanych ofert (zawarta w protokole), jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p., odnosi się bowiem do gospodarowania majątkiem publicznym (środkami unijnymi). Przepis art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wprost wskazuje, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym.

Należy w tym miejscu wskazać, że w piśmie z dnia 19 maja 2021 r. organ w żaden sposób nie odniósł się nadto do umów zawartych z wykonawcami usług, dostaw i robót budowlanych wyłonionych w następstwie przeprowadzenia postepowań w przedmiocie udzielenia zamówienia w celu realizacji projektu jak i do pozostałej dokumentacji wytworzonej w ramach powyższych postępowań. Nie ma zaś wątpliwości, że stosowne umowy objęte są zakresem przedmiotowym u.d.i.p., skoro w następstwie ich zawarcia dochodzi m.in. do wydatkowania środków publicznych. Podobny skutek wiązać należy z pozostałą (poza wyżej opisaną) dokumentacją wytworzoną w ramach prowadzonych postępowań przetargowych, w tym z dokumentacją wytworzoną w następstwie zawarcia powyżej opisanych umów, jeżeli w jej treści zawarta jest informacja publiczna. Wskazane kwestie zostały również pominięte przez Sąd pierwszej instancji.

Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy uznać, że przedstawione działanie organu jedynie w części czyniło zadość wnioskowi skarżącej kasacyjnie o udostępnienie informacji publicznej. Niezasadną była zatem ogólna konstatacja ze strony Sądu pierwszej instancji o niezasadności zarzutu bezczynności, której miałby się dopuścić organ w kontrolowanej sprawie.

W związku z powyższym Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a P.p.s.a., uwzględnił skargę kasacyjną, uchylił zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji w części i zobowiązał Wójta Gminy [...] do rozpoznania wniosku skarżącej kasacyjnie z dnia 19 marca 2021 r. w zakresie dotyczącym udostępnienia dokumentacji związanej z porównaniem ofert i wyborem najkorzystniejszej oferty, umów zawartych z wykonawcami usług, dostaw oraz robót budowlanych i dokumentacji wytworzonej w ramach prowadzonych postępowań przetargowych, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt pierwszy sentencji wyroku).

Uzupełniająco wyjaśnić w tym miejscu należy, że w realiach sprawy, wbrew postulatowi autora skargi kasacyjnej nie można uznać, że organ pozostawał w bezczynności m.in. z uwagi na brak wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Istotnym jest bowiem wskazanie, że w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej rozstrzygnięcie o istocie sprawy nie może być dorozumiane, bowiem decyzja administracyjna nie jest jedyną formą działania administracji, w jakiej następuje załatwienie tej kategorii spraw indywidualnych. Każda z dopuszczalnych w tym zakresie form działania organu powinna mieć miejsce w ściśle określonych sytuacjach oraz mieć przewidzianą dla nich treść, jak również odpowiadać warunkom formalnym określonym w prawie dla każdej z nich. Zasadą jest, że udostępniając informację publiczną, organ działa w drodze czynności materialno-technicznej. Natomiast decyzję administracyjną, zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. adresat wniosku może wydać, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności i określone tajemnice prawnie chronione (art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p.) lub umarza postępowanie w przypadkach przewidzianych w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Szczególnego podkreślenia wymaga to, że decyzja administracyjna może być wydana jedynie wówczas, gdy w grę wchodzi zastosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast, jeżeli żądane wiadomości, w ocenie adresata wniosku, nie stanowią informacji publicznej lub nie podlegają udostępnieniu w trybie przedmiotowej ustawy, to adresat powiadamia o tym wnioskodawcę w formie pisma, a nie decyzji administracyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednocześnie, że bezczynność organu w przedstawionym powyżej zakresie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt drugi sentencji wyroku). Podkreślić należy, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków wnioskodawcy i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie taka szczególna sytuacja nie zaistniała. Bezczynność organu nie wynikała ze złej woli organu ani nie miała cech celowego ignorowania lub lekceważenia obowiązków nałożonych na organ przepisami u.d.i.p. Organ nie pozostawił wniosku skarżącej kasacyjnie bez jakiejkolwiek odpowiedzi lecz ustosunkował się do wniosku dostępowego w terminie zakreślonym przepisami u.d.i.p. Nieprawidłowe rozpoznanie wniosku wynikało z błędnego przeświadczenia, że w przypadku postępowań w przedmiocie udzielenia zamówienia w celu realizacji projektu prowadzonych zgodnie z zasadą konkurencyjności organ, postępując zgodnie z treścią Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020, nie ma obowiązku udostępnienia jakichkolwiek dokumentów.

Z uwagi na stwierdzenie, że bezczynności organu nie można skorelować z brakiem udostępnienia wszystkich informacji i dokumentów wymienionych we wniosku dostępowym jak i z uwagi na brak podstaw do zastosowania w sprawie środków określonych w art. 149 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną w pozostałej części na podstawie art. 184 P.p.s.a., o czym orzeczono jak w punkcie trzecim sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono jak w punkcie czwartym sentencji wyroku na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Koszty te wynoszą 677 złotych, a składają się na nie: wpis od skargi (100 zł), opłata kancelaryjna za sporządzenie i doręczenie uzasadnienia orzeczenia wydanego przez Sąd pierwszej instancji (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (100 zł), opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie dla pełnomocnika skarżącej kasacyjnie za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej (360 zł).