Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 808/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 1964
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t. j.)
article: art. 54 ust. 1, ust. 2, ust. 2a
journal: Dz.U. 2023 poz 901
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 24 listopada 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Asesor WSA Marcin Olejniczak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 listopada 2023 roku sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 20 czerwca 2023 r. nr SKO.4115.124.2023 w przedmiocie skierowania do domu opieki społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi nr WPS.4137.265.1.2023 z dnia 24 maja 2023 roku; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącego M. S. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia 20 czerwca 2023 r., nr SKO.4115.124.2023 - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej jako: "k.p.a.", art. 2 art. 3 ust. 3 i 4, art. 4, art. 8 ust. 1-4 i 9, art. 14, art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 36 pkt 2 lit. o, art. 54 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 101 ust. 1, art. 106 ust. 1 i 3, art. 107 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 901 ze zm.), dalej jako: "u.p.s." oraz § 8 i § 10 rozporządzenia Ministra Prący i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U z 2018 r., poz. 734), dalej jako: "rozporządzenie" - po rozpatrzeniu odwołania M.S. reprezentowanego przez opiekuna prawnego W. S., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 24 maja 2023 r., znak: [...] w sprawie skierowania M.S. do Domu Pomocy Społecznej.

Jak wynika z akt administracyjnych, Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia 24 maja 2022 r. postanowił skierować M.S. do Domu Pomocy Społecznej. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 104 k.p.a. oraz art. 17 ust 1 pkt 16 w zw. z art. 54 ust 1 i 2, art. 56 pkt 2, art. 59 ust 1-3, art. 102 ust 1, art. 101 ust. 1, art. 106 ust 1 i art. 110 ust. 7 u.p.s. W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że w dniu 4 stycznia 2018 r. Sąd Rejonowy dla Łodzi – [...] w Łodzi [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich, sygn. akt [...] wydał postanowienie zezwalające opiekunowi prawnemu W.S. na podjęcie czynności w celu umieszczenia w domu pomocy społecznej całkowicie ubezwłasnowolnionego M.S.. Wniosek o skierowanie do domu pomocy społecznej wraz z dokumentacją wpłynął do organu w dniu 2 maja 2023 r. Z ustaleń pracownika socjalnego wynika, że M.S. jest kawalerem, nie posiada dzieci, utrzymuje się z renty, jest osobą całkowicie ubezwłasnowolnioną, a jego opiekunem prawnym jest brat – W.S. M.S. uczęszcza do Środowiskowego Domu Samopomocy w Z., przez pięć dni w tygodniu. M.S. jest osobą całkowicie zależną od innych osób, niesamodzielną, wymagającą stałej pomocy osób drugich, wymaga pomocy w podstawowych czynnościach życiowych tj. w przygotowaniu posiłku, czynnościach pielęgnacyjnych, przygotowaniu ubrania, zrobieniu zakupów, realizacji recept, przyjmowaniu lekarstw, załatwieniu spraw urzędowych, jest osobą pampersowaną. Z zaświadczeń lekarskich w tym lekarza psychiatry wynika, że M.S. choruje na zespół otępienny, niedorozwój umysłowy lekki, nadciśnienie tętnicze, przerost prostaty, [...], zaburzenia psychiczne spowodowane uszkodzeniem lub dysfunkcją mózgu. Porusza się samodzielnie, ale bardzo powoli. Jest osobą o wysokiej labilności emocjonalnej, nie posiada własnych stanów emocjonalnych. Nie potrafi budować więzi emocjonalnej z kolegami ani dbać o jej podtrzymanie. Preferuje zdecydowanie pracę indywidualną, w spokojnym otoczeniu, potrafi jednak współpracować w niewielkiej grupie. Niechętnie podejmuje się nowych zadań, neguje ich wykonanie, nie wierzy we własne siły i możliwości. Nie wykazuje inicjatywy, sam nie organizuje sobie pracy, czeka na przydzielenie zadania. Posiada niewielką wiedzę o świecie, potrafi pisać, czytać, wykonuje proste działania na liczbach. Pamięć długotrwała funkcjonuje lepiej, niż krótkotrwała. Poziom samodzielności i zaradności życiowej jest niewystarczający do samodzielnego funkcjonowania w środowisku. Wskazane jest dalsze uczestnictwo w Zespole Terapeutyczno-Rehabilitacyjnym w celu doskonalenia aktualnych i nabywania nowych umiejętności społecznych. Jak wskazał organ, na podstawie art. 56 pkt 4 u.p.s., ze względu na stan zdrowia M.S. kwalifikuje się do domu pomocy społecznej dla osób dorosłych niepełnosprawnych intelektualnie.

Jednocześnie Prezydent Miasta Łodzi wskazał na umieszczenie M.S. w Domu Pomocy Społecznej przy ul. [...], ze wskazaniem, że termin wydania decyzji o umieszczeniu w tym domu wyznaczony został na 2027 rok.

W odwołaniu od powyższej decyzji M.S. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wskazał na naruszenie przepisów art. 7 i art. 8 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz przepisu art. 54 ust. 2 i 2a u.p.s. przez jego niezastosowanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazując na treść art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i ust. 3, art. 4, a także art. 17 ust. 1 pkt 16 i art. 54 ust. 1 u.p.s. wyjaśnił, że osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Organ rozpatrujący wniosek o umieszczenie w domu pomocy społecznej ma obowiązek zebrać materiał dowodowy oraz wyjaśnić na jego podstawie, czy osoba ubiegająca się o takie świadczenie spełnia następujące materialne przesłanki, a mianowicie: 1) osoba, której wniosek dotyczy wymaga całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności; 2) osoba ta nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu; 3) osobie tej nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych.

W myśl art. 54 ust. 2 u.p.s, osobę kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej z zastrzeżeniem ust. 2a, chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej. W przypadku gdy przewidywany termin oczekiwania na umieszczenie w domu pomocy społecznej danego typu zlokalizowanym najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej wynosi ponad 3 miesiące, osobę kieruje się na jej wniosek do domu pomocy społecznej tego samego typu zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, w którym przewidywany termin oczekiwania na umieszczenie jest krótszy niż 3 miesiące (art. 54 ust. 2a u.p.s.).

Jak wskazało Kolegium, ustawa o pomocy społecznej przewiduje dwuetapowe (a nawet trzy etapowe) postępowanie administracyjne w sprawie skierowania i umieszczenia w domu pomocy społecznej. W pierwszej kolejności organ gminy właściwej społecznej wydaje decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę mieszkańca domu za jego pobyt w domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 u.p.s.). Natomiast etap trzeci, tj. przyjęcie określonej osoby do danego domu pomocy społecznej stanowi realizację decyzji wydanych we wcześniejszych etapach, czynność tego rodzaju posiada charakter czynności faktycznej (materialno-technicznej).

Decyzja o skierowaniu do placówki stanowi decyzję w sprawie przyznania świadczenia niepieniężnego w postaci pobytu i usług w domu pomocy społecznej, o którym mowa w art. 36 pkt 2 lit. o u.p.s. Decyzja ta powinna przede wszystkim rozstrzygać o przyznaniu lub nieprzyznaniu świadczenia określonego w art. 36 pkt 2 lit. o u.p.s. oraz o typie placówki, w której adresat decyzji powinien zostać umieszczony. Organ orzekający o skierowaniu do domu pomocy społecznej bada: wiek, stan zdrowia i niepełnosprawność osoby oraz rzeczywiste jej zapotrzebowanie na usługi bytowe i zdolności do zapewnienia sobie bytu z pominięciem instytucjonalnych rozwiązań pomocy społecznej. Dopiero na podstawie tej decyzji zapada kolejne rozstrzygnięcie, czyli decyzja o umieszczeniu w domu pomocy społecznej, którą wydaje organ gminy prowadzącej dom pomocy społecznej lub starosta powiatu prowadzącego dom pomocy społecznej (art. 59 ust. 2 zd. 1 u.p.s.). Jednocześnie organ wydający decyzję o umieszczeniu w domu pomocy społecznej pozostaje związany decyzją ostateczną w sprawie skierowania do DPS i należy to rozumieć w ten sposób, że jest jedynie zobligowany do zbadania, czy wskazany w decyzji kierującej dom pomocy społecznej istnieje oraz czy są w nim wolne miejsca. Oznacza to, że ustalenie konkretnej daty rzeczywistego przyjęcia do oznaczonego domu pomocy społecznej nie mieści się w kompetencjach organu właściwego do wydania decyzji o umieszczeniu w danym domu pomocy społecznej. Organ posiada umocowanie do podjęcia rozstrzygnięcia w postępowaniu w przedmiocie umieszczenia w domu pomocy społecznej, w ramach którego bada on spełnienie przez osobę zainteresowaną kryteriów umieszczenia w domu pomocy społecznej oraz ustala konkretny dom pomocy społecznej, w którym adresat decyzji ma zostać umieszczony. Ustalenie daty przyjęcia do danego domu pomocy społecznej następuje w ramach trzeciego z etapów i mieści się w zakresie działania dyrektora placówki, który na piśmie zawiadamia osobę zainteresowaną o terminie przyjęcia do domu. Kwestia precyzyjnego ustalenia daty przyjęcia do domu pomocy społecznej na podstawie decyzji o umieszczeniu w nim osoby zainteresowanej pozostaje w gestii dyrektora danego domu, z uwzględnieniem treści art. 59 ust. 3 u.p.s. Na mocy tego przepisu osoba zainteresowana musi liczyć się z sytuacją, że w razie niemożności uwzględnienia jej wniosku o przyjęcie do domu pomocy społecznej we wnioskowanym terminie i przyznania wolnego miejsca innej osobie, może ona zostać powiadomiona o wpisaniu na listę oczekujących oraz o przewidywanym terminie oczekiwania na umieszczenie w domu pomocy społecznej w następnej kolejności.

Następnie Kolegium wskazując na treść art. 56 oraz art. 55 ust. 1 i 2 u.p.s. wyjaśniło, że organ pomocy społecznej dokonując wyboru domu pomocy społecznej, do którego skierowana ma być osoba wymagająca całodobowej opieki, zobowiązany jest brać pod uwagę nie tylko typ domu pomocy społecznej, czas oczekiwania na miejsce w tym domu i zakres świadczonych w nim usług, ale również jej indywidualne potrzeby. W sposób szczególny uwzględnić musi, który z domów pomocy społecznej w sposób najpełniejszy zapewni, zgodnie z jej indywidualnymi potrzebami wolność, w tym swobodę praktyk religijnych, intymność, godność i poczucie bezpieczeństwa.

Kolegium podkreśliło, że M.S. spełnia przesłanki uzasadniające skierowanie do domu pomocy społecznej dla osób dorosłych niepełnosprawnych intelektualnie i w dniu 24 maja 2023 r. Prezydent Miasta Łodzi wydał stosowną decyzję wraz z powiadomieniem o przewidywanym terminie umieszczenia w placówce tj. w 2027 r. oraz decyzję o ustaleniu opłaty za pobyt w placówce.

Jak wskazało Kolegium, Dom Pomocy Społecznej w R. [...] który posiada, jak ustaliła strona, wolne miejsca, leży poza Łodzią. Plan finansowy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. na 2023 r. na zadanie związane z kierowaniem i ponoszeniem opłaty przez Miasto Łódź na rzecz mieszkańców Łodzi przebywających w domach pomocy społecznej poza powiatem łódzkim są bardzo ograniczone. Niska waloryzacja świadczeń oraz coroczne podwyższanie kosztów utrzymania we wszystkich domach pomocy społecznej zwiększa każdego roku udział Miasta Łodzi w tych zobowiązaniach. Powyższe spowodowało niedobór środków na realizowane zadanie, sytuacja ta nie pozwala na zaciąganie nowych zobowiązań. A zatem pomimo wolnych miejsc w domach pomocy społecznej poza Łodzią, Miasto Łódź mimo starań, nie posiada świadków finansowych na kierowanie do nich osób potrzebujących.

Możliwość umieszczenia zależy od aktualnych i prognozowanych możliwości organu I instancji w przedmiocie umieszczenia w domach pomocy społecznej, w tym zabezpieczenia finansowego pobytu pensjonariuszy już przebywających w placówkach oraz oczekujących na umieszczenie. Z uwagi na dużą liczbę osób oczekujących na skierowanie do domów pomocy społecznej oraz środki budżetowe jakimi dysponuje organ I instancji w związku ze składanymi wnioskami obowiązuje okres oczekiwania na umieszczenie w domu pomocy społecznej (tj. w pierwszej kolejności do domów pomocy społecznej kierowane są osoby z postanowieniem sądu o umieszczeniu bez wyrażenia zgody, osoby samotne, u których usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania są niewystarczające). W związku z tym organ I instancji nie udziela świadczeń w założony przez wnioskodawców sposób. Nadto z uwagi na ograniczoną liczbę wolnych miejsc oraz bardzo długą listę osób oczekujących na skierowanie do Domów Pomocy Społecznej prowadzona jest bardzo szczegółowa weryfikacja składanych wniosków o umieszczenie w stacjonarnych placówkach pomocy społecznej.

Dla Kolegium zrozumiałe jest, że strona kieruje się pewnym stosunkiem emocjonalnym, w jej ocenie sytuacja w jakiej pozostaje jest szczególna i zasługuje na uwagę i uwzględnienie składowych wniosku. Organ administracyjny, który zobowiązany jest do działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.) musi wszystkie te problemy rozważyć pod kątem zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony. Kolegium napisało, iż M.S. nie został pozostawiony sam sobie lecz został skierowany do Domu Pomocy Społecznej w Ł., a tylko termin wydania decyzji o umieszczeniu w konkretnym już domu wyznaczony został na 2027 r. Ponadto, organ I instancji poinformował, że czas oczekiwania na umieszczenie w domu może ulec zmianie, a przy zaistnieniu korzystnych okoliczności organ może wydać decyzję o umieszczeniu we wcześniejszym terminie.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skardze M.S. działający przez opiekuna prawnego W. S. wskazał na naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawny, w tym niewyjaśnienie, czy istnieje możliwość skierowania M. S. do wskazanego przez niego domu pomocy społecznej, jeżeli okres umieszczenia jest krótszy niż 3 miesiące i tym samym nie przeprowadzenie postępowania w trybie art. 54 ust. 2a u.p.s.;

2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. skutkujące utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji;

3. art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a., przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności ograniczenie się do stwierdzenia, iż M.S. nie został pozostawiony sam sobie lecz został skierowany do Domu Pomocy Społecznej w Ł. przy ul. [...] z wyznaczonym terminem przyjęcia na rok 2027, bez jakiegokolwiek ustosunkowania się dlaczego nie znalazł zastosowania w sprawie przepis art. 54 u.p.s.;

4. art. 15 i art. 138 § 2 k.p.a., polegające na naruszeniu zasady dwuinstancyjności zgodnie, z którą organ II instancji jest zobligowany jedynie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, które nie wchodzi jednak w grę gdy w postępowaniu I instancji w ogóle nie poczyniono ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawny, w tym w ramach postępowania na podstawie art. 54 u.p.s.

Ponadto autor skargi wskazał na naruszenie przepisu prawa materialnego, tj.:

1. art. 54 i art. 59 u.p.s., poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, iż decyzja o skierowaniu osoby do domu pomocy społecznej o odpowiednim typie i lokalizacji ma charakter uznaniowy, a nie związany i ich nie zastosowanie w sprawie;

2. art. 100 ust. 1 u.p.s., który stanowi, iż w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej należy kierować się przede wszystkim dobrem osób korzystających z pomocy społecznej, poprzez jego niezastosowanie.

Na podstawie wskazanych zarzutów autor skargi wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych i rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1634 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W sprawie pełnomocnik skarżącego w treści skargi i organ w treści odpowiedzi na skargę zawarli wnioski o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stąd sprawa mocą zarządzenia z dnia 3 października 2023 r. została skierowana do rozpoznania w tym trybie.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak i Prezydenta Miasta Łodzi rozstrzygnięcia uchybiają przepisom prawa w stopniu nakazującym ich uchylenie.

Tytułem wstępu wskazać należy, że zgodnie z zasadą praworządności, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Stosownie do zasady pogłębiania zaufania wynikającej z art. 8 k.p.a., organy prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Zobowiązane są one także do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). W końcu, w uzasadnieniu decyzji organ winien w szczególności wskazać fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś w uzasadnieniu prawnym organ ma obowiązek wyjaśnić podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.).

Przedmiotem kontroli Sądu w powyższym trybie jest w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi o skierowaniu skarżącego do domu pomocy społecznej.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowiły przepisy powołanej wcześniej ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, a w szczególności art. 54 tej ustawy. Zgodnie z treścią art. 54 ust. 1 u.p.s., osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Wskazaną osobę kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, z zastrzeżeniem ust. 2a, chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej (art. 54 ust. 2 u.p.s.). Natomiast w przypadku gdy przewidywany termin oczekiwania na umieszczenie w domu pomocy społecznej danego typu zlokalizowanym najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej wynosi ponad 3 miesiące, wskazaną osobę kieruje się na jej wniosek do domu pomocy społecznej tego samego typu zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, w którym przewidywany termin oczekiwania na umieszczenie jest krótszy niż 3 miesiące (art. 54 ust. 2a u.p.s.).

W przedmiotowej sprawie organ I instancji orzekł o skierowaniu strony do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, tj. domu pomocy społecznej dla osób dorosłych niepełnosprawnych intelektualnie. Jednocześnie organ pismem z dnia 24 maja 2023 r. powiadomił opiekuna prawnego skarżącego o tym, iż z uwagi na brak miejsc w domach pomocy społecznej dla osób przewlekle psychicznie chorych skarżący został wpisany na listę osób oczekujących na umieszczenie. Skarżący zostanie skierowany do Domu Pomocy Społecznej przy ul. [...], a przewidywany termin wydania decyzji o umieszczeniu skarżącego w tym domu wyznaczony został na rok 2027. Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I instancji.

W ocenie składu orzekającego, w sprawie doszło do naruszenia art. 54 ust. 1 u.p.s., bowiem z treści zarządzeń Prezydent Miasta Łodzi z dnia 31 marca 2023 r. nr 742/2023 w sprawie ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w domach pomocy społecznej prowadzonych przez Miasto Łódź (Dziennik Woj. Łódzkiego z 2023 r., poz. 2786) i z dnia 31 marca 2023 r. nr 743/2023 w sprawie ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w domach pomocy społecznej prowadzonych na zlecenie Miasta Łodzi (Dziennik Woj. Łódzkiego z 2023 r., poz. 2787) wynika, że w Łodzi są przynajmniej dwa domy pomocy społecznej dla osób dorosłych niepełnosprawnych intelektualnie. Jeden z nich to dom na ul. [...] (ten, do którego został skierowany skarżący) oraz dom przy ul. [...]. Uwzględniając miejsce zamieszkania skarżącego (ul. [...], czyli R.) bliżej zlokalizowany jest dom na ul. [...] niż dom na ul. [...]. Z akt administracyjnych nie wynika dlaczego organ nie rozważał skierowania skarżącego do domu przy ul. [...], co niewątpliwie stanowi naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które doprowadziło do naruszenia art. 54 ust. 1 u.p.s.

Ponadto, rozstrzygnięcie organów administracji nie stanowi jednak pełnego rozstrzygnięcia wniosku opiekuna prawnego skarżącego. W sprawie należy też zwrócić uwagę na treść art. 54 ust. 2 i ust. 2a u.p.s. W sprawie opiekun prawny skarżącego złożył dołączone do odwołania oświadczenie, z którego wynika, że wyraża zgodę na umieszczenie skarżącego w Domu Pomocy Społecznej w R., chciałby żeby w tym domu umieszczono skarżącego, bo są tam aktualnie wolne miejsca. Organ I instancji w piśmie skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w trybie art. 133 k.p.a. wskazał, że ośrodek pomocy społecznej nie dysponuje środkami finansowymi na kierowanie i umieszczanie osób w domach pomocy społecznej poza Łodzią. Wskazana okoliczność związana z środkami finansowymi pozostającymi w dyspozycji organu, w kontekście przepisu art. 54 ust. 2 u.p.s., nie powinna wpływać na rozstrzygnięcie. W każdym razie, organy dysponując informacją, że czas oczekiwania na miejsce w danym domu pomocy społecznej wynosi ponad 3 miesiące, powinny rozważyć możliwość przeprowadzenia postępowania w trybie art. 54 ust. 2 i także ust. 2a u.p.s. w ramach postępowania w sprawie skierowania strony do domu pomocy społecznej, czyli w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 54 ust. 1 u.p.s. Zasada ekonomiki postępowania przemawiałaby za połączeniem obu postępowań w ramach jednej procedury. Nadto ogólne zasady postępowania administracyjnego, a w szczególności zasada praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, także potwierdzają powyższy pogląd. Nie bez znaczenia pozostaje także specyfika postępowań w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej. Oczywistym jest bowiem, że osoby wnioskujące o skierowanie do takich placówek to osoby starsze i często schorowane, którym bez wątpienia zależy na szybkim umieszczeniu w odpowiednim domu pomocy społecznej. Przyspieszenie terminu umieszczenia w takiej placówce leży także w interesie organów pomocy społecznej, które do momentu znalezienia się wnioskodawcy w takiej placówce, zobowiązane są wielokrotnie zapewnić takiej osobie inne formy pomocy, w tym także usługi opiekuńcze.

Z opisanych powodów, zdaniem składu orzekającego, w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy nie wyjaśniły bowiem w sposób wyczerpujący okoliczności faktycznych sprawy i nie rozpoznały sprawy w jej całokształcie. Nie uczyniły też w związku z tym zadość obowiązkowi dotyczącemu uzasadnienia decyzji, określonemu w art. 107 § 3 K.p.a.

Reasumując, organy obu instancji ponownie prowadząc postępowanie w sprawie wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej, po ponownym ustaleniu, iż dom pomocy społecznej odpowiedniego typu zlokalizowany najbliżej miejsca zamieszkania skarżącego jest zajęty i czas oczekiwania w nim na miejsce wynosi ponad 3 miesiące, zobligowane będą do rozważenia przeprowadzenia postępowania w trybie art. 54 ust. 2a u.p.s. w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 54 ust. 1 u.p.s. Ustalenia organów poczynione w tym przedmiocie winny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji skonstruowanych zgodnie z wymogami określonymi art. 107 § 3 k.p.a.

W tym stanie rzeczy zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w punkcie pierwszym wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1964).