Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 195/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw.  z art. 17 ust. 1a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 czerwca 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 220/22 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 1 grudnia 2021 r., sygn. akt SKO.NP/4115/469/2021 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 1 grudnia 2021 r., sygn. akt SKO.NP/4115/469/2021 oraz decyzję Wójta Gminy Pleśna z dnia 18 października 2021 r., nr GOPS-5231/SP/44/21; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie na rzecz M. W. kwotę 720 ( słownie: siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 22 czerwca 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 220/22, oddalił skargę M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 1 grudnia 2021 r., sygn. akt SKO.NP/4115/469/2021 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 30 września 2021 r. M. W. wystąpiła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką J. Ś. Z orzeczenia z dnia 8 kwietnia 2021 r. wynika, że J. Ś. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, ustalony stopień niepełnosprawności istnieje od dnia 16 marca 2021 r. Przyczyną niepełnosprawności jest: upośledzenie narządu ruchu (05-R) oraz choroby układu oddechowego i krążenia (07-S). J. Ś. wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Skarżąca wskazała, że ostatni okres kiedy była zatrudniona to 13 sierpnia 2021 r.

Z dołączonych do wniosku informacji wynika, że J. Ś. ma czwórkę dzieci: córkę M. W. (skarżącą) oraz trzech synów: G. Ś., M. Ś. i S. Ś. Wszyscy trzej synowie pracują za granicą.

Decyzją z dnia 18 października 2021 r. Wójt Gminy P. odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wskazując, że wnioskodawczyni sprawuje całodobowo opiekę nad niepełnosprawną, a zakres opieki ma charakter stały. Zważywszy na częstotliwość podejmowanych przez skarżącą czynności pielęgnacyjnych organ uznał, że sprawowanie opieki nad matką jest nie do pogodzenia z podjęciem przez skarżącą aktywności zawodowej, także w niepełnym wymiarze czasu pracy. Jednakże według organu podstawę odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego stanowi okoliczność, iż poza skarżącą – trzech synów J. Ś. jest zobowiązanych do alimentacji matki, a realizacja obowiązku alimentacyjnego może polegać na również na opłaceniu kosztów opieki nad matką. W ocenie organu kolejną przesłanką odmowy przyznania świadczenia jest okoliczność, że niepełnosprawność J. Ś. powstała po ukończeniu przez nią 25 roku życia.

Decyzją z dnia 1 grudnia 2021 r., sygn. akt SKO.NP/4115/469/2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie utrzymało w mocy w/w decyzję Wójta Gminy P. z dnia 1 grudnia 2021 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że pomimo dokonania błędnej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. przez organ I instancji, zaskarżona decyzja odpowiada prawu, ponieważ w sprawie nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy rezygnacją z pracy lub niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką. Kolegium wskazało, że nie sposób w niniejszej sprawie przyjąć, aby skarżąca z uwagi na zakres i rozmiar czynności, które wykonuje w związku z opieką nad matką nie mogła podjąć pracy zawodowej. Organ wskazał ponadto, że podejmowanie zatrudnienia przez rodzeństwo za granicą nie stanowi okoliczności uzasadniającej niewywiązywanie się z obowiązku alimentacyjnego.

Na powyższą decyzję M. W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 22 czerwca 2022 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę.

Sąd wskazał, że bezsporny jest zakres czynności opiekuńczych podejmowanych przez skarżącą, a także fakt, że do alimentacji matki zobowiązani są również trzej bracia skarżącej mieszkający za granicą.

W ocenie Sądu w zaskarżonej decyzji zasadnie przyjęto, że zakres opieki nad J. Ś. nie jest tego rodzaju, aby wykluczał podjęcie przez skarżącą jakiegokolwiek zatrudnienia, nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy. Ponadto, przeciwko przyznaniu skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego przemawia w ocenie Sądu Wojewódzkiego także okoliczność, że czworo osób (skarżąca oraz trzech braci skarżącej) jest zobowiązanych do alimentacji względem J. Ś., a w stosunku do żadnej z tych osób nie zachodzą obiektywne przesłanki, które zwalniałyby te osoby z obowiązków alimentacyjnych względem matki.

Sąd – przywołując treść art. 17 ust. 1 u.ś.r. – wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej.

Sąd wskazał, że matka skarżącej nie jest osobą leżącą, ani pampersowaną, na co wskazywała sama skarżąca. Porusza się przy pomocy kuli lub balkonika. Wymaga pomocy w czynnościach higienicznych oraz przygotowania, podania posiłków, które spożywa samodzielnie, zrobienia zakupów oraz utrzymaniu czystości w domu, pomocy w czynnościach higienicznych oraz podania leków. Zdaniem Sądu zakres czynności wskazany przez skarżącą nie jest tego rodzaju, że całkowicie wyklucza podjęcie zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Czynności te mogą być bowiem podejmowane przed lub po pracy, ponieważ w większości obejmują wspólne prowadzenie gospodarstwa z matką i mężem, a podjęcie pracy przez skarżącą, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy, mogłoby mieć miejsce bez szkody dla J. Ś. i opieki, której wymaga.

Sąd podkreślił, że okoliczność przebywania i podejmowania przez synów J. Ś. zatrudnienia poza granicami nie stanowi obiektywnej przesłanki zwalniającej z obowiązku alimentacji. Skoro rodzeństwo skarżącej jest aktywne zawodowo, podejmuje zatrudnienie za granicą może uczestniczyć w opiece nad matką poprzez sfinansowanie usług opiekuńczych, które umożliwiłyby skarżącej podjęcie zatrudnienia.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła skarżąca, reprezentowana przez adwokata, wnosząc o jego uchylenie w całości, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów poniesionych przed Sądem I instancji, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – dalej "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

1. art. 17 ust 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r., poprzez przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, mimo że skarżąca zalicza się do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, będącą jednocześnie opiekunem faktycznie osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż rodzeństwo skarżącej może partycypować w opiece nad niepełnosprawną matką, podczas, gdy funkcjonalna wykładnia w/w przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia;

2. art. 17 ust. 1 u.ś.r., poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia

przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej

w celu sprawowania opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej

egzystencji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto powyższe zarzuty, podnosząc, że z utrwalonej linii orzeczniczej wojewódzkich sądów administracyjnych wynika, iż nie może stanowić podstawy odmowy przyznania wnioskodawcy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego argument, iż rodzeństwo wnioskodawcy winno wspierać wnioskodawcę w opiece nad osobą niepełnosprawną. Skarżąca podkreśliła, że ma prawo wyboru czy podejmie zatrudnienie i będzie dzieliła się obowiązkiem alimentacyjnym względem matki z pozostałym rodzeństwem czy też będzie czyniła osobiste starania poprzez osobistą opiekę.

Ponadto skarżąca zwróciła uwagę, że istotą opieki, o której mowa wart. 17 ust. 1 u.ś.r. jest nie tylko jej stałość i ciągłość, ale także zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą jest sprawowana opieka; zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest uzasadniona.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego tj. art. 17 ust 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. oraz art. 17 ust.1.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Należy zatem stwierdzić, że przywołany przepis odwołuje się do dwóch przypadków: pierwszego, w którym osoba legitymowana nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki oraz drugiego, w którym osoba legitymowana rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Przy czym niepodjęcie lub rezygnacja z zatrudnienia, o którym mowa, musi mieć charakter całkowity z uwagi na konieczność sprawowania opieki, która jest opieką stałą lub długotrwałą. Intencją ustawodawcy przy wprowadzeniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. była pomoc osobom sprawującym długotrwałą opiekę lub niosącym długotrwałą pomoc osobom niepełnosprawnym, które przez tę okoliczność znajdują się w życiowej sytuacji zmuszającej ich do rezygnacji z pracy zarobkowej, pomimo istniejących na rynku pracy miejsc pracy i zdolności oraz gotowości do podjęcia zatrudnienia. Treść art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jednoznacznie więc wskazuje, że nie każda rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko taka, której celem jest sprawowanie opieki. Wobec tego, samo posiadanie orzeczenia o niepełnosprawności nie przesądza o tym, że opiekun osoby legitymującej się takim orzeczeniem, sprawuje opiekę, która uprawnia do przyjęcia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy a sprawowaniem opieki nad bliską osobą niepełnosprawną. Istnienie tego związku podlega bowiem ocenie w każdej indywidualnej sprawie. Świadczenie pielęgnacyjne jest przyznawane za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia. Świadczenie to ma zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba, która zajmuje się osobą niepełnosprawną. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną.

Z akt niniejszej sprawy wynika, że J. Ś. mająca aktualnie 86 lat orzeczeniem z dnia 8 kwietnia 2021 r. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności. Orzeczono, że jest niezdolna do pracy i wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

W oświadczeniu z dnia 12 października 2021 r. skarżąca wskazała, że ostatnie zatrudnienie zakończyła w lutym 2021 r., a kolejnego nie podjęła ze względu na stan zdrowia mamy. Z oświadczenia skarżącej wynika, że matka choruje na chorobę wieńcową, został jej wszczepiony rozrusznik serca, jest po operacji dwóch bioder, konieczna była endoproteza. J. Ś. ma też problemy z kolanami, z chodzeniem. Cierpi na częste zawroty głowy, wymaga asekuracji i wsparcia innej osoby. Jest po zabiegu cieśni nadgarstka, wymagała udrożnienia żył. W ostatnim czasie wykryto u niej zwapnienie płuc oraz guzy. Pozostaje pod opieką kardiologa, ortopedy, neurologa, pulmonologa. W ocenie skarżącej matka nie może zostać sama na dłużej niż dwie godziny. Skarżąca wskazała, że opieka nad matką obejmuje: budzenie, asekurację przy prowadzeniu do toalety, smarowanie kremem przeciw odparzeniom, smarowanie maściami przeciwbólowymi, podawanie leków, przygotowanie ubrań i ubieranie, działanie przeciw odleżynom, przewracanie z boku na bok, mierzenie ciśnienia, poziomu cukru, przygotowanie i podanie posiłków, sprzątanie, pranie, prasowanie, robienie zakupów, realizację recept, załatwianie spraw urzędowych, czytanie książek, pism urzędowych, pomoc w wyjściach na spacer, w razie potrzeby wykonywanie masażu, układanie do snu, czuwanie podczas snu, organizowanie wizyt lekarskich, dowożenie na rehabilitację oraz do lekarzy: kardiologa i pulmunologa.

Z kolei z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca mieszka z mężem (który pracuje zawodowo) i matką. Wskazano, że J. Ś. porusza się z trudem z balkonikiem lub o kulach, do dłuższych dystansów potrzebuje wózka inwalidzkiego. Skarżąca podaje, że jej matka nie jest pamperosowana, potrafi samodzielnie spożyć posiłek. Opieka skarżącej nad matką obejmuje gotowanie, podawanie posiłków, kąpiele, asystowanie do toalety, podawanie leków, ubieranie, dbanie o porządek, pranie i sprzątanie.

Z akt sprawy wynika zatem, że – wbrew dokonanej ocenie przez Sąd I instancji - matka skarżącej wymaga stałej, codziennej i długotrwałej opieki skarżącej. Jak słusznie wskazał w uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji zważywszy na częstotliwość podejmowanych przez skarżącą czynności pielęgnacyjnych sprawowanie przez skarżącą opieki nad matką jest nie do pogodzenia z podjęciem przez nią aktywności zawodowej, także w niepełnym wymiarze czasu pracy. Skoro, jak wynika z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, matka skarżącej ma znaczny stopień niepełnosprawności, wymaga stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, zaś jej córka sprawuje nad nią opiekę codziennie, w sposób ustawiczny, w zakresie adekwatnym do stopnia stwierdzonej niepełnosprawności, pozostając przy tym nieprzerwanie w dyspozycji niepełnosprawnej matki, to nietrafny jest wniosek o braku ścisłego związku między niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a sprawowaną opieką. W okolicznościach badanej sprawy związek ten niewątpliwie zachodzi, bowiem niepodejmowanie przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej podyktowane jest koniecznością sprawowania opieki nad matką. Wymiar sprawowanej opieki jest adekwatny do potrzeb osoby niepełnosprawnej, a czynności opiekuńcze odbywają się w różnych porach, w ciągu całego dnia. Opieka ta sprawowana jest także w święta i dni wolne od pracy. Nadto, nawet wtedy, gdy skarżąca nie wykonuje czynności opiekuńczych, to w pozostałym czasie pozostaje w dyspozycji osoby niepełnosprawnej, całkowicie zależnej od otoczenia. W takiej sytuacji nie sposób bronić stanowiska, iż skarżąca ma możliwość podjęcia zatrudnienia, które dałoby się pogodzić za sprawowaną opieką.

Trafny zatem okazał się zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 u.ś.r. przez niewłaściwą ocenę okoliczności sprawy i uznanie, że brak jest związku przyczynowego pomiędzy koniecznością sprawowania przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką a niepodejmowaniem zatrudnienia. W konsekwencji powyższego naruszenia prawa wadliwie niezastosowany został także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Wymaga także zwrócenia uwagi, że z treści art.17 ust.1 u.ś.r. nie wynika, aby przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego była okoliczność istnienia, oprócz skarżącej innych osób obowiązanych do alimentacji i uprawnionych do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym, jeśli jest kilka osób zobowiązanych alimentacyjnie w jednakowym stopniu, to można przyznać świadczenie jednej z tych osób – tej, która spełnia warunki wymagane art.17 ust.1 u.ś.r.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy i dlatego zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę orzekając o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji (art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. §14 ust.1 pkt 1 lit c i pkt 2 lit.b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie ( Dz.U.tj.2023.r., poz.1964). Na koszty postępowania składają się koszty zastępstwa adwokackiego w I i II instancji ( łącznie 720 zł)