Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 252/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Inne~Starosta
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie aktu z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1 in fine, art. 205 i art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 10 ust. 4, ust. 5, ust. 6 i ust. 12
journal: Dz.U. 2023 poz 1047
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t. j.)
article: § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 784
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz  wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem - tekst jedn.
article: art. 87 ust. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 107
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść, Asesor WSA Maja Pietrasik (spr.), Protokolant: Sekretarz sądowy Dagmara Szymańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2024 r. sprawy ze skargi A. N. na akt Starosty Słupskiego z dnia 19 grudnia 2019 r. nr KM-XII.7121.392.2019 w przedmiocie zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu 1. stwierdza, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, 2. zasądza od Starosty Słupskiego na rzecz skarżącego A. N. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 31 maja 2024 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga A. [...] na akt Starosty Powiatu Słupskiego z dnia 19 grudnia 2019 r., nr KM-XII.7121.392.2019 w przedmiocie zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu.

Zaskarżonym aktem, wydanym na podstawie § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r., poz. 784, dalej jako "rozporządzenie z 2023 r. w sprawie zarządzania ruchem"), Starosta Powiatu Słupskiego zatwierdził projekt stałej organizacji ruchu wprowadzanej w związku z planowaną realizacją inwestycji "Budowa ul. [...] w miejscowości U." z zastrzeżeniami:

1) łącznik, położony na działce nr [...], jest drogą wewnętrzną. W związku z powyższym w miejsce znaku A-7 należy umieścić komplet znaków D-46 i D-47 albo D-52 i D-53;

2) kierujący wyjeżdżający z drogi wewnętrznej traktowany jest jako uczestnik włączający się do ruchu. Powyższe obliguje zatem uczestników ruchu znajdujących się na łączniku do ustąpienia pierwszeństwa kierującym będącym na ul. [...]. W związku z powyższym należy zrezygnować z umieszczania znaków D-1 w ciągu ul. [...];

3) pod znakami B-36 należy zastosować znaki T-25a, T-25b lub T-25c.

Termin wprowadzenia organizacji ruchu określony został w akcie na dzień 30 lipca 2020 r.

Akt zawiera ponadto zapis, że opieczętowany projekt stanowi integralną część pisma.

W dołączonym projekcie zawarto opis techniczny zawierający się na stronach od 3, 4 i 5 obejmujący: 1.1. Przedmiot opracowania, 1.2. Podstawa opracowania, 1.3 Zakres i cel opracowania, 1.4. Stan istniejący przed przebudową, 1.5. Charakterystyka drogi i ruchu po przebudowie, 1.6. Projektowana organizacja ruchu, 1.7. Termin realizacji 1.8 Uwagi końcowe.

Opis stanu istniejącego przedstawiono w następujący sposób: "Droga gminna dwukierunkowa nawierzchni częściowo utwardzonej – jezdnia z betonowych płyt drogowych. Oznakowanie występuje jedynie na przebudowanym odcinku przy skrzyżowaniu z ulicą [...]. Na odcinku objętym opracowaniem droga nie posiada oznakowania pionowego i poziomego".

Charakterystykę drogi i ruchu po przebudowie przedstawiono w następujący sposób:

"Parametry drogi:

klasa techniczna drogi - droga klasy D

prędkość projektowa - 30km/h

przekrój poprzeczny - jezdnia 2 x 2,5m utwardzona betonem asfaltowym ze ścieżką rowerową szerokości l,5m utwardzoną kostką betonową oraz chodnikiem szerokości l,5m utwardzonym kostką betonową

dopuszczalne obciążenie 100 kN/oś - kategoria obciążenia ruchem KRI

spadek nawierzchni jezdni jednokierunkowy o spadku 2%

odwodnienie kanalizacją deszczową z wpustami drogowymi

projektowane miejsca postojowe - 14 miejsc prostopadłych, po obu stronach drogi, w tym jedno dla osób niepełnosprawnych oraz jedno miejsce równoległe".

Projektowaną organizację ruchu przedstawiono w następujący sposób:

"Projektuje się ustawienie znaków drogowych pionowych:

Po północnej stronie drogi, w kierunku od ul. [...] do ul. [...]:

D-13/16 - droga dla pieszych i rowerzystów

B-33 - ograniczenie prędkości do 30 km/h

D-18 - parking

T-30b - tabliczka wskazująca sposób ustawienia pojazdu względem krawędzi jezdni

D-18 - parking

T-30a - tabliczka wskazująca sposób ustawienia pojazdu względem krawędzi jezdni

D-l - droga z pierwszeństwem

B-36 - zakaz zatrzymywania się

D-6 - przejście dla pieszych

B-36 - zakaz zatrzymywania się

B-36 - zakaz zatrzymywania się

Po południowej stronie drogi, w kierunku od ul. [...] do ul. [...]:

B-33 - ograniczenie prędkości do 30 km/h

B-36 - zakaz zatrzymywania się

D-l - droga z pierwszeństwem

D-6 - przejście dla pieszych

B-36 - zakaz zatrzymywania się

D-18 - parking

T-30b - tabliczka wskazująca sposób ustawienia pojazdu względem krawędzi jezdni

D-18a - parking miejsce zastrzeżone

Przy wjeździe oraz wyjeździe z sięgacza - dojazdu do działek prywatnych:

B-36 - zakaz zatrzymywania się

D-4a - droga bez przejazdu

A-7 - ustąp pierwszeństwa

Projektuje się wykonanie znaków poziomych:

P-10 - przejście dla pieszych

p-24 - miejsce dla pojazdu osoby niepełnosprawnej

Lokalizacja znaków drogowych zgodnie z rys. nr 1."

W skardze skierowanej do sądu A. [...] zarzucił opisanemu aktowi naruszenie przepisów:

1) art. 20 i art. 22 Konstytucji RP poprzez utrudnianie rozwoju i normalnego funkcjonowania działalności gospodarczej skarżącego,

2) art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 236) poprzez utrudnienie możliwości prowadzenia swobodnej działalności gospodarczej oraz rozwoju przedsiębiorstwa skarżącego,

3) § 8 ust. 2 pkt 3 w zw. z § 8 ust. 6 pkt 1 i 2 rozporządzenia poprzez nieodrzucenie projektu organizacji ruchu pomimo, że projektowana organizacja ruchu jest niezgodna z potrzebami lokalnej społeczności, a także nieefektywna.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w dniu 13 stycznia 2012 r. H. [...] (matka skarżącego), prowadząca wówczas działalność gospodarczą pod firmą A. w zakresie produkcji [...] dla [...], nabyła wraz z mężem, na potrzeby tej działalności, prawo wieczystego użytkowania nieruchomości gruntowej przy ul. [...] U., oznaczonej jako działka nr [...], zabudowanej budynkiem gospodarczym o kubaturze 1.645,00 m2, dla której Sąd Rejonowy w Słupsku prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Po śmierci H. [...] prowadzenie przedsiębiorstwa przejął skarżący i czyni to nadal z wykorzystaniem opisanej wyżej nieruchomości

Wskazany obiekt budowany - położony na należącej do gminy U. działce nr [...] - w którym w ramach działalności skarżącego mieści się produkcja oraz magazyn, jest zlokalizowany u zbiegu (na rogu) ulic [...] i [...] w U. Dostawy i załadunki odbywają się z wykorzystaniem bramy magazynu umiejscowioną od strony ul. [...]. Ponadto skarżący korzysta z hali magazynowej zlokalizowanej przy ul. [...], na działce nr [...], do której dostęp jest od strony ul. [...]. Skarżący zaznaczył, że czynności rozładunkowo-załadunkowe, realizowane są i wymagają udziału samochodów ciężarowych, które obecnie, nie mogą się już zatrzymywać na ul. [...], ponieważ ulica, min. w tym miejscu gdzie zbuduje się brama magazynu skarżącego, została objęta zakazem zatrzymywania się.

W skardze opisano, że przez wiele lat funkcjonowania działalności skarżącego ul. [...] w U. znajdowała się w złym stanie technicznym. Jezdnia drogi wykonana była z płyt betonowych, na których występowały liczne nierówności. chodnika. Skarżący w tamtym czasie miał dostęp do obiektów, które użytkuje i do których wjazd znajduje się od strony ul. [...].

We wrześniu 2022 r. na ul. [...] rozpoczęły się prace związane z przebudową drogi, prowadzone na zlecenie jej właściciela - Gminy Miasto U. przez K. sp. z o.o. z siedzibą w K.. Zakres robót obejmował m.in. rozbiórkę istniejącej nawierzchni, wykonanie kanalizacji deszczowej, jezdni, chodników, miejsc postojowych, ścieżki rowerowej, kanału teletechnicznego, przebudowę oświetlenia ulicznego czy wykonanie nasadzeń wraz z pielęgnacją. Odbiór inwestycji nastąpił w sierpniu 2023 r. Wykonawca robót zrealizował też wcześniej prace w przedmiocie oznakowania pionowego i poziomego drogi, którego wcześniej droga była pozbawiona. W ramach tych prac dokonano m.in. ustawienia, na wysokości budynku przedsiębiorstwa skarżącego, który znajduje się na rogu ul. [...] i ul. [...] (z bramą magazynu usytuowaną w ścianie budynku od ul. [...]), znaku drogowego B-36 - Zakaz zatrzymywania się, pod którym umieszczono także znak drogowy T-25a - początek zakazu wyrażonego znakiem.

Skarżący wystąpił wtedy do Starosty Słupskiego, o udostępnienie projektu stałej organizacji ruchu ul. [...] w U. w związku z jej przebudową oraz aktu prawnego, na mocy którego zatwierdzono projekt stałej organizacji ruchu, wraz z jego uzasadnieniem. W odpowiedzi organ przedstawił skarżącemu projekt stałej organizacji ruchu, sporządzony przez projektanta wraz z aktem Starosty Słupskiego z dnia 19 grudnia 2019 r. znak: KM-XII.7121.392.2019, w przedmiocie zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu z zastrzeżeniami. W zawartym w projekcie opisie technicznym wskazano m.in., że: "Projektuje się ustawienie znaków drogowych pionowych: (...) Po południowej stronie drogi, w kierunku od ul. [...] do ul. [...]: B-33 - ograniczenie prędkości do 30 km/h; B-36 - zakaz zatrzymywania się (...)". Ponadto organ wskazał skarżącemu w odpowiedzi, że zarówno przepisy rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru w tym zakresie (Dz.U. z 2017, poz. 784), jak i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. z 2019 r., poz. 2311 ze zm.) nie nakładają na organ zarządzający ruchem obowiązku sporządzania uzasadnienia do zatwierdzanego projektu stałej organizacji ruchu.

Skarżący wskazał, że wskutek zamontowania znaków drogowych B-36 i T-25a na wysokości budynku, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza przez skarżącego, znacznie utrudniony stał się dojazd zarówno do tej siedziby, jak i hali magazynowej przy ul. [...]. W szczególności niedogodności dotyczą pojazdów wielkogabarytowych, przy pomocy których wykonywane są liczne i częste czynności rozładunkowe oraz załadunkowe. Kierowcy tych pojazdów, aby ustawić je do zrealizowania wskazanych czynności, dokonują ich zatrzymania w obrębie zakazu wprowadzonego znakami drogowymi B-36 i T-25a, bowiem nie mają one alternatywnej możliwości dostępu do ww. obiektów. W bezpośrednim sąsiedztwie nie znajduje się również parking czy odpowiednio duży plac, na którym mogłyby odbywać się ww. czynności.

W tym kontekście skarżący podkreślił, że działalność handlowa przedsiębiorstwa opiera się w blisko 80% na eksporcie produkowanych towarów do stałych odbiorców. Skarżący posiada wobec partnerów handlowych liczne zobowiązania, w tym o charakterze długoterminowym, zaciągnięte jeszcze w okresie poprzedzającym realizację przebudowy ulicy. Istnieje jednak uzasadniona obawa, że wprowadzenie stałej organizacji ruchu na tej ulicy w kształcie określonym w zaskarżonym projekcie będzie skutkować zerwaniem łańcucha dostaw i załadunków oraz zaopatrzenia i sprzedaży, co przełoży się na niemożność wypełniania zobowiązań handlowych przez skarżącego. Kierowcy pojazdów wielkogabarytowych, którzy realizują na rzecz strony usługi transportowe, nie stosując się do dyspozycji znaków drogowych B-36 i T-25a ryzykują bowiem otrzymaniem mandatów karnych, skutkujących w ostateczności nawet utratą uprawnień do prowadzenia tych pojazdów. Co więcej, przedsiębiorstwa transportowe, w imieniu których kierowcy realizują usługi przewozowe, mogą nie tylko domagać się od skarżącego zapłaty mandatów karnych, ale także odmawiać świadczenia usług transportowych na rzecz strony Brak możliwości otrzymywania dostaw i dokonywania wysyłek wiąże się z utratą płynności finansowej przedsiębiorstwa skarżącego, może spowodować straty finansowe z tytułu niewykonywanych zobowiązań handlowych wobec kontrahentów oraz niemożność regulowania zobowiązań z tytułu zaciągniętych na potrzeby prowadzenia działalności gospodarczej kredytów i pożyczek bankowych, a w rezultacie z koniecznością zwolnienia pracowników oraz zamknięcia działalności przez skarżącego.

Skarżący podkreślił, że siedziba jego przedsiębiorstwa zlokalizowana na działce nr [...] znajduje się na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w południowej części rozwojowej miasta U., między ulicami [...] i [...], pn. "[...]", wprowadzonym uchwałą nr VIII/61/2007 Rady Miasta U. z dnia 31 maja 2007 r. Nieruchomość oznaczona nr [...] określona została kartą terenu o symbolu 49P/U - przeznaczenie terenu: tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, z dopuszczeniem lokalizacji usług. Dopuszcza się lokalizację funkcji produkcyjnych, magazynowych i składowych, usług, handlowych, z wyłączeniem obiektów handlu detalicznego o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000,00 m2, obiektów, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej i telekomunikacyjnej. Wykluczono natomiast lokalizację funkcji mieszkaniowych, oświaty, ochrony zdrowia i pomocy społecznej, czy związanych z gospodarowaniem odpadami. Umiejscowienie w ciągu ul. [...] znaków drogowych B-36 i T- 25a w ramach stałej organizacji ruchu zaburza, a wręcz wpływa destrukcyjnie na szeroko pojęte funkcje produkcyjno-usługowe przewidziane w planie miejscowym dla wskazanego obszaru, gdyż niemożliwym jest prowadzenie tego rodzaju działalności bez zapewnienia obiektom przemysłowym odpowiedniego dostępu do drogi dojazdowej. Aby zachować zaś właściwy łańcuch dostaw oraz wysyłek pojazdy transportowe muszą posiadać sposobność do zatrzymania się i postoju w celu realizacji czynności rozładunkowych czy załadunkowych. W chwili obecnej natomiast organizacja ruchu powoduje zatem nie tylko utrudnienia ale tez znaczące obniżenie wartości majątkowej przedsiębiorstw prowadzonych w rejonie wprowadzonej organizacji (w tym siedziby przedsiębiorstwa skarżącego i jej lokalizacji), bowiem pozbawia ona możliwości zaopatrzenia drogowego obiektów przemysłowych, w sytuacji, gdy taka organizacja ruchu powinna funkcjonować jedynie w odniesieniu do terenów o przeznaczeniu mieszkaniowym. Takiego przeznaczenia względem terenów oznaczonych symbolem 49P/U plan miejscowy jednak nie dopuszcza.

Odnośnie ustaleń planu miejscowego skarżący wskazał dodatkowo, że plan ten w § 16 ust. 49 pkt 11 lit. a przewiduje obsługę komunikacyjną terenu o symbolu 49P/U m.in. w oparciu o drogę publiczną 51 KDL (ul. [...]). Określenie układu komunikacyjnego, w tym poprzez oznakowanie drogi, powinno prowadzić do zapewnienia w sposób racjonalny dostępności komunikacyjnej poszczególnych obszarów, jakie obejmuje plan miejscowy, ze szczególnym uwzględnieniem przeznaczenia danego terenu. W przypadku terenów o charakterze przemysłowo- usługowym wskazana dostępność komunikacyjna nie może polegać wyłącznie na zapewnieniu ogólnego dostępu terenu do drogi publicznej, lecz także na umożliwieniu korzystania w szerszym zakresie z infrastruktury drogowej i towarzyszącej w bieżącym funkcjonowaniu podmiotów prowadzących działalność przemysłową, produkcyjną, techniczną czy usługową. Organizacja ruchu ul. [...] w U. takiej dostępności nie zapewnia, przez co stoi w oczywistej sprzeczności z zapisami planu miejscowego.

Wprowadzone ograniczenia ruchu, w ocenie skarżącego, w ogromnym stopniu ograniczają zatem skarżącemu prowadzenie działalności gospodarczej. W ocenie skarżącego, zatwierdzony projekt stałej organizacji ruchu narusza art. 20 i 22 Konstytucji RP oraz art. 2 ustawy Prawo przedsiębiorców, bowiem uniemożliwia stronie korzystanie z drogi publicznej, w sytuacji, gdy ograniczanie działalności gospodarczej może nastąpić tylko w drodze ustawy i jedynie ze względu na ważny interes publiczny, nadto gdy zakazane jest dyskryminujące i nierówne traktowanie kogokolwiek, w tym przedsiębiorców.

Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu, jakoby nie spoczywał na nim obowiązek uzasadnienia zatwierdzanego projektu stałej organizacji ruchu. Wprawdzie istotnie przepisy rozporządzenia nie nakładają literalnie na organ zarządzający ruchem obowiązku sporządzenia uzasadnienia sensu stricto projektu stałej organizacji ruchu. Jednakże skoro jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 26 czerwca 2014 r. (sygn. akt I OPS 14/13), zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego jest czynnością podlegającą kontroli sądów administracyjnych, to niezwykle istotny element tej czynności winno stanowić prawidłowo sporządzone uzasadnienie, przy czym obowiązek uzasadniania niedecyzyjnych rozstrzygnięć organów wykonujących administrację publiczną wynika wprost z art. 41 ust. 2 lit. c Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. U. UE. C. z 2016 r. Nr 202, str. 389), a także z wykonawczego wobec Karty Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji.

W tym świetle, nawet przy braku wyraźnie określonej w przepisach konieczności sporządzenia uzasadnienia aktu zatwierdzającego projekt stałej organizacji ruchu, to jednak jego sformułowanie jest pożądane, w szczególności w sytuacjach mogących potencjalnie prowadzić do sporów lub gdy stan sprawy jest niejednoznaczny albo złożony. Organ zarządzający ruchem powinien wówczas wskazać na motywy, dla których nie zdecydował się skorzystać z fakultatywnego uprawnienia do odrzucenia projektu organizacji ruchu w przypadku stwierdzenia wynikającego z § 8 ust. 6 przywołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury w wypadku nieaktywności projektowanej organizacji i sprzeczności z potrzebami lokalnej społeczności.

W ocenie skarżącego w tej sprawie treść zaskarżonego aktu wskazuje, że został wydany bez wnikliwej analizy organu w zakresie skutków wprowadzonej organizacji oraz bez należytego jej uargumentowania, zwłaszcza w kontekście tego, że nie dokonano oceny, czy projekt organizacji ruchu odpowiada potrzebom społeczności lokalnej, jak również nie badano czy zakładane rozwiązania będą efektywne. Organ zapewne zaakceptował jedynie stanowisko inicjatora wprowadzenia organizacji ruchu - Gminy Miasto U. Nie może ono być jednakże utożsamiane ze stanowiskiem całej społeczności lokalnej.

W dalszej części uzasadnienia skarżący wywiódł argumentację wskazującą na dopuszczalność drogi sądowej w sprawie. Skarżący przytoczył treść art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, po czym powołując się na orzecznictwo wskazał, że właściciel nieruchomości położonej przy danej drodze, w przypadku zmiany organizacji ruchu, posiada interes prawny w kwestionowaniu wprowadzonej zmiany organizacji ruchu. Strona skarżąca jest zaś użytkownikiem wieczystym (do którego ww. pogląd może być odnoszony) nieruchomości zabudowanej budynkiem przemysłowym, położonej bezpośrednio przy granicy pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] w U., dla której zaskarżonym aktem zatwierdzono projekt docelowej organizacji ruchu.

Ponadto przy ocenie naruszenia interesu prawnego skarżącego należy wziąć pod uwagę fakt prowadzonej na nieruchomości działalności gospodarczej, która w sposób immamentny związana jest z dostępem do drogi gminnej ul. [...] w U. Wprowadzenie organizacji ruchu znacząco ogranicza przysługujące skarżącemu na mocy art. 233 i 140 Kodeksu cywilnego uprawnienia w wykonywaniu odpowiednio prawa użytkowania wieczystego oraz prawa własności. Kierowcy pojazdów ciężarowych, aby wykonać czynności załadunkowe czy rozładunkowe, wobec braku alternatywnej możliwości, ustawiają samochody na obszarze objętym oddziaływaniem znaków drogowych B-36 i T-25a. Poprzedni układ drogowy umożliwiał dostęp do nieruchomości. Obecna sytuacja może zaś w dalszej perspektywie skutkować m.in. nakładaniem mandatów karnych na kierujących ww. pojazdami i próbą przerzucenia kosztów związanych z tymi sankcjami na skarżącego przez przedsiębiorstwa transportowe współpracujące ze skarżącym, a w najgorszym razie odmową świadczenia usług transportowych na rzecz skarżącego.

Do skargi dołączono szereg dokumentów, w tym m.in. wydruków fotografii i fotografii lotniczych dotyczących działki nr [...], położonej przy zbiegu ul. [...] i ul. [...], gdzie zlokalizowana jest siedziba przedsiębiorstwa skarżącego (odbywa się produkcja i jest zlokalizowany magazyn), a także wydruk z CEIDG dotyczący przedsiębiorstwa skarżącego, czy wydruk księgi wieczystej dotyczącej działki nr [...], zlokalizowanej na terenach przemysłowych, stanowiącej własność Gminy Miejskiej U., a oddanej w użytkowanie wieczyste. Działka ta ma wielkość (507 m2 ) i jest zabudowana warsztatem o kubaturze 1645 m3.

W odpowiedzi na skargę Starosta Słupski wniósł o oddalenie skargi w całości.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że składając projekt organizacji ruchu inwestor (Gmina Miasto U.) prowadził inwestycję polegającą na przebudowie dotychczas częściowo utwardzonej płytami drogowymi i pozbawionej oznakowania pionowego i poziomego ulicy [...] w drogę klasy D. W ciągu ul. [...] wybudowana została jezdnia o szerokości 5,0 m. Po północnej stronie drogi utworzony został ciąg pieszo rowerowy o szerokości 1,5 m, po południowej stronie - chodnik o szerokości o 1,5 m. Ciąg pieszo-rowerowy po północnej stronie drogi (na odcinku ok. 90 m) oddzielony został od jezdni pasem zieleni. W ciągu ulicy wybudowano 14 miejsc postojowych. W celu komunikacji ciągów pieszych w ciągu drogi wyznaczono przejście dla pieszych.

Przystępując do rozpatrzenia zaproponowanej organizacji ruchu organ ustalił, że przed realizacją miejskiej inwestycji na ul. [...] przebudowana została droga ul. [...] wraz ze wszystkimi skrzyżowaniami (inwestycja samorządu województwa pomorskiego). W wyniku przeprowadzonej inwestycji połączenie ul. [...] i ul. [...] zostało przekształcone w skrzyżowanie o ruchu okrężnym, a w ciągu ul. [...] zostało wyznaczone przejście dla pieszych (przejście dwuetapowe, pasy ruchu oddzielone wyspą). Projekt organizacji ruchu w obrębie przebudowanego skrzyżowania zatwierdzony został, zgodnie z właściwością, przez Marszałka Województwa Pomorskiego. Obecnie w związku z wprowadzeniem oznakowania poziomego za wyspą umieszczony został znak poziomy P-21 "powierzchnia wyłączona" - na odcinku 10 m, a następnie znak P-4 "linia podwójna ciągła" - na odcinku 15 m.

Organ wskazał, że dokonał analizy przedłożonego projektu zmiany organizacji ruchu. W tym zakresie wskazano, że analizując przedłożony projekt organizacji ruchu organ wziął pod uwagę, że pojazd zaparkowany przy bramie magazynu skarżącego ograniczałby widoczność w obrębie przejścia dla pieszych zlokalizowanego przy skrzyżowaniu ul. [...] z ul. [...]. Ponadto uczestnicy ruchu, w celu minięcia zaparkowanego pojazdu, zmuszeni zostaliby do najeżdżania na linie P-21 oraz P-4, co naruszałoby postanowienia art. 49 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym (zakaz postoju na odcinkach na których zastosowano znak poziomy P-4) oraz § 86 ust. 5 (zakaz przekraczania linii P-4) i § 90 ust. 5 (zakaz wjeżdżania w pole wyznaczone znakiem P-21) rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2310).

Organ stwierdził ponadto, że w warunkach drogowych powstałych na ul. [...] postój pojazdów w ciągu ulicy, będzie niedopuszczalny z mocy zasad ruchu drogowego określonych w art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2023 poz. 1047 ze zm.), poza miejscami postojowymi. Przepisy bowiem dopuszczają bowiem zatrzymanie się lub postój na drodze dla pieszych kołami jednego boku lub przedniej osi pojazdu samochodowego o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 2,5 t, pod warunkiem że pozostawiona dla pieszych szerokość chodnika nie jest mniejsza niż 1,5 m (tymczasem w rozpatrywanym przypadku cała szerokość chodnika wynosi 1,5 m) i nie utrudni to ruchu pieszego oraz w art. 49 ust. 1 pkt 2 i 4 ww. ustawy zakazujących zatrzymania pojazdu niewynikającego z warunków ruchu drogowego (a tym samym też postoju) m.in. w przypadku:

- niezachowania odległości mniejszej niż 10 m od przejścia dla pieszych czy skrzyżowania,

- wzdłuż linii ciągłej, jeżeli zmuszałoby to innych kierujących do najeżdżania na tą linię.

W związku z tym organ podkreślił, że zakaz zatrzymania pojazdów (znaki B- 36) jest konsekwencją przyjętej organizacji ruchu na skrzyżowaniu ul. [...] i ul. [...] oraz zakazów wynikających z przepisów powszechnie obowiązujących. Organ podkreślił, że przewidziane w przedłożonym organowi projekcie rozwiązania analizowane były również pod kątem zgodności z przepisami rozporządzenia i nie stwierdzono żadnych uchybień w tym zakresie.

Organ wyjaśnił, ze zatwierdził w 2019 r. zmianę organizacji ruchu biorąc również pod uwagę spodziewany wzrostu natężenia ruchu, będący następstwem zarówno znaczącej poprawy parametrów drogi, jak i rozwijającego się budownictwa mieszkaniowego w południowo-zachodnim rejonie miasta U. Zezwolenie na postój pojazdów w ciągu ulicy [...], poza miejscami do parkowania, prowadziłoby do ograniczenia przepustowości drogi, a w konsekwencji tworzenia się zatorów na ul. [...], mającej status drogi wojewódzkiej.

Organ podkreślił, że zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320) w związku z art. 2 pkt 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, przez drogę rozumie się budowlę (...), usytuowaną w pasie drogowym i przeznaczoną do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. W definicji drogi nie wskazano, że ma ona służyć do realizacji innych celów niż ruch drogowy, a w szczególności do prowadzenia czynności polegających na wyładunku i załadunków towarów. Prowadzenie działalności obliguje zatem samego przedsiębiorcę do stworzenia warunków do jej wykonywania na własnym terenie, a nie na drodze publicznej, kosztem pozostałych uczestników ruchu. Prowadzenie załadunku przy otwartym ruchu drogowym zagrażałoby bezpieczeństwu uczestników ruchu drogowego (potrącenia) i ich mienia (uszkodzenia pojazdów).

Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał ponadto, że zgodnie z § 28 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. 2019 r. poz. 2310), zakaz postoju i zatrzymywania nie dotyczy pojazdów unieruchomionych ze względu na warunki drogowe lub przepisy ruchu drogowego.

Organ ocenił w podsumowaniu, że bezpodstawne jest zatem twierdzenie skarżącego, że organ rozpatrując projekt organizacji nie dokonał analizy zaproponowanych rozwiązań i skutków ich wprowadzenia.

Zatwierdzenie projektu organizacji ruchu nastąpiło przy tym po przeprowadzeniu analizy, w tym w zakresie celowości proponowanych zmian oraz zabezpieczenia potrzeb społeczności lokalnej, z zachowaniem procedury przewidzianej w rozporządzeniu w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach i przy zachowaniu zgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami, w tym przepisami rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach.

Zdaniem organu, żaden przepis prawa materialnego nie wskazuje wprost formy dokumentowania przeprowadzonej analizy projektu stałej organizacji ruchu, w rozpatrywanym przypadku dowodem, że ww. analiza była przeprowadzona jest okoliczność, że organ zatwierdził projekt z zastrzeżeniami, wskazanymi w piśmie przewodnim.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 dalej: p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Akty organów jednostek samorządu terytorialnego – zarówno uchwały, jak i zarządzenia organów monokratycznych, w sytuacji gdy akty te nie mają przymiotów prawa miejscowego, podlegają zatem zaskarżeniu w oparciu o art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Dostrzec przy tym też należy, że zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i w tym zakresie stosują środki określone w tych przepisach. Zarządzenia i uchwały podjęte przez organy gminy i powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, stanowiąc co do zasady akty podlegające zaskarżeniu jako spełniające cechy z art. 3 § 2 pkt 5 lub 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.), podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego, gdzie sąd z mocy art. 3 § 3 p.p.s.a. ma obowiązek dodatkowo uwzględnić środki (procedurę) wynikającą w tym zakresie odpowiednio z ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024r., poz. 1465, dalej jako "u.s.g."), lub ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2024 r., poz. 107, dalej jako "u.s.p.").

Zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (obecnie Dz. U. z 2024 r., poz. 1251, dalej jako: "p.r.d.") oraz na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzenia ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. 2017, poz. 784, dalej jako "rozporządzenie z 2003 r. w sprawie zarządzania ruchem"), jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., o czym przesądziła uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r. (sygn. akt I OPS 14/13), a pogląd ten nie budzi obecnie wątpliwości w orzecznictwie sądowym. W uchwale tej m.in. zwrócono uwagę, że akty realizujące zadania administracji drogowej są aktami władztwa publicznego, bo ingerują w materię korzystania z dróg publicznych precyzując ich sieć, sposób finansowania, jakość, parametry, utrzymywanie w zdatności do używania, a argumentacja przemawiająca za uznaniem zatwierdzenia organizacji ruchu jako aktu z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. opiera się na wynikającym z analizy stanu prawnego wniosku o skutkach zatwierdzenia organizacji ruchu odnoszących się do powstania sytuacji prawnej, poprzez ustanowienie nowych zasad organizacji ruchu o charakterze powszechnym i ogólnym. Akt ten nie ogranicza się więc do zakresu organizacyjno-technicznego, a nadto nie jest czynnością jednorazową. Jest to swoista działalność organu samorządu terytorialnego, a skoro tak to także prawo do zaskarżenia zatwierdzenia organizacji ruchu drogowego wynika odpowiednio z przepisów – art. 101 ust. 1 u.s.g., czy też art. 87 ust. 1 u.s.p. - jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.

Z art. 87 ust. 1 u.s.p. wynika, że warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akt organu jednostki samorządu z zakresu administracji publicznej jest wykazanie przesłanki naruszenia interesu prawnego, przy czym – jak stwierdzono w uzasadnieniu ww. uchwały NSA z dnia 26 czerwca 2014 r. - pomimo literalnego brzmienia tego przepisu (przewidującego możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę) stanowi on również podstawę do zakwestionowania w tym trybie zarządzenia w przedmiocie zatwierdzenia organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego.

Jak wynika z brzmienia art. 87 ust. 1 u.s.p. wprowadza on wymóg naruszenia interesu lub uprawnienia przez uchwałę (zarządzenie) organu powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, co stanowi zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej, wyrażonej w art. 50 p.p.s.a. Sąd jest zatem zobligowany do zbadania legitymacji procesowej strony skarżącej poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała (zarządzenie) narusza jej prawem chroniony interes lub uprawnienie w sprawie z zakresu administracji publicznej, przy czym chodzi tu o własny interes prawny podmiotu skarżącego. Skarga uregulowana w art. 87 ust. 1 u.s.p. nie jest bowiem skargą powszechną (nie ma charakteru actio popularis), a zatem dopiero wykazanie takiego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez wnoszącego skargę na uchwałę (zarządzenie) organu otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania, przy czym naruszenie to nie może mieć charakteru przyszłego i niepewnego, ale powinno być realne i aktualne.

W konsekwencji zatem, w przypadku aktu jakim jest zatwierdzenie organizacji ruchu na drodze, rozstrzygnięcia wymaga kwestia, kto i na jakiej podstawie może wywodzić swój interes prawny oraz w jaki sposób może on zostać naruszony. Niewątpliwie źródłem tego interesu nie może być sam charakter drogi publicznej i prawo do korzystania z niej na podstawie art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2024, poz. 320), gdyż przy takim podejściu katalog podmiotów uprawnionych byłby praktycznie nieograniczony. Równocześnie nie można uznać, że skoro akt zatwierdzający organizację (zmianę organizacji) ruchu podlega kognicji sądów administracyjnych, to interpretacja art. 87 ust. 1 u.s.p. (czy też art. 101 ust. 1 u.s.g.), na podstawie którego wnoszona jest skarga na ten akt, nie może prowadzić do sytuacji, w której w praktyce w tego rodzaju sprawach nikt nie byłby w stanie wykazać istnienia przesłanki naruszenia swego interesu prawnego lub uprawnienia, wynikającej z tych przepisów. W tym zakresie w orzecznictwie sądowym wyrażany jest pogląd – który Sąd orzekający w niniejszej sprawie w podziela - że krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi winien być weryfikowany w okolicznościach danej sprawy (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt III SA/Kr [...]/17, czy wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 1496/14).

W niniejszej sprawie skarżący wyjaśnił, że od wielu lat prowadzi w budynkach zlokalizowanych przy ul. [...] w U. działalność gospodarczą polegającą na produkcji [....], którą to działalność prowadziła w tej lokalizacji wcześniej matka skarżącego. Ulica [...] w U., licząca kilkanaście numerów adresowych, jest stosunkowo krótkim ciągiem komunikacyjnym, położonym pomiędzy ul. [...] a ul. [...]. Przy wskazanej ulicy znajdują się obecnie dwie nieruchomości posiadane przez skarżącego i wykorzystywane przez niego na poczet działalności gospodarczej, w tym działalności produkcyjnej, warsztatowej i magazynowej. Działka nr [...] położona u zbiegu ulic [...] i ul [...], mieści główną siedzibę firmy skarżącego – jest zabudowa w swoim obrysie budynkiem, w którym skarżący prowadzi działalność gospodarczą Budynek stanowi m.in. magazyn firmy skarżącego i budynek, w którym prowadzona jest produkcja. Budynek ten posiada numer adresowy przy ul. [...]. Dostawy i załadunki towarów odbywają się jednak przez bramę magazynową, która usytuowaną jest od strony ul. [...]. Wskazana brama magazynu usytuowana jest w ścianie budynku, który z tej strony wybudowany jest w całości po obrysie (na granicy) działki nr [...] (granicząc bezpośrednio z działką stanowiącą drogę). Działka nr [...] jest objęta prawem użytkowania wieczystego przysługującym skarżącemu, a stanowi własność Gminy Miejskiej U. Znajdujący się na działce nr [...] budynek (przylegający bezpośrednio do działki drogowej) stanowi tym samym przedmiot odrębnej własności. Ponadto skarżący korzysta także z magazynu znajdującego się przy ul [...] (działka nr [...]), gdzie również wjazd do magazynu dużym samochodem ciężarowym (wjazd przed magazyn), jak deklaruje skarżący, możliwy jest tylko od strony ul. [...].

Skarżący wskazując na posiadany interes prawny wynikający z długoletniego prowadzenia działalności gospodarczej przy wykorzystaniu nieruchomości obsługiwanych od strony ul. [...] w U., podkreśla, że wprowadzenie zaskarżonej organizacji ruchu w istotny sposób ograniczyło sposób, w jaki może teraz wykonywać działalność gospodarczą. Zgodnie z zatwierdzonym projektem organizacji ruchu na ul. [...], w jednym jak i drugim kierunku jazdy ustawiono bowiem znaki zakazu zatrzymywania się, to jest znaki B-36, gdzie tylko w dalszej części drogi - bliżej ul. [...] - na postój pojazdów przewidziano miejsca postojowe. Natomiast tego rodzaju miejsc postojowych nie ma na wysokości posesji skarżącego. Od zbiegu ul. [...] z ul. [...] - w kierunku ulicy [...] - wskazany znak zakazu B-36 obowiązuje od wysokości magazynu i budynku produkcyjnego skarżącego. Skarżący podkreśla, że taka sytuacja powoduje znaczne utrudnienia w prowadzeniu przez niego działalności gospodarczej, ponieważ samochody dostawcze, które przyjeżdżają z towarem i po towar nie mogą zatrzymać się przed jego głównym magazynem, jak to było możliwe przed zmianą organizacji ruchu na ul. [...]. Skarżący podkreśla, że w szczególności w przypadku magazynu i produkcji usytuowanych na rogu ul [...] nie ma możliwości zrealizowania dostawy inaczej niż przez zatrzymanie się poza posesją, ponieważ cała kubatura budynku, który znajduje się na działce mieści się w obrysie tej działki a drzwi magazynowe znajdują się z boku budynku od strony ul. [...]. Skarżący wskazuje, że budynek ten znajduje się przy tym na działce nr [...], która należy do Gminy Miejskiej U. (skarżący jest użytkownikiem wieczystym) i która zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oznaczona została jako 49P/U obszar terenów obiektów produkcyjnych, magazynowych i składowych, z dopuszczeniem lokalizacji usług, gdzie wyklucza się funkcję mieszkaniową. Odnośnie ustaleń planu miejscowego skarżący wskazał dodatkowo, że plan ten w § 16 ust. 49 pkt 11 lit. a przewiduje obsługę komunikacyjną terenu o symbolu 49P/U m.in. w oparciu o drogę publiczną 51 KDL (ul. [...]). Określenie układu komunikacyjnego, w tym poprzez oznakowanie drogi, powinno zatem prowadzić do zapewnienia w sposób racjonalny dostępności komunikacyjnej poszczególnych obszarów, jakie obejmuje plan miejscowy, ze szczególnym uwzględnieniem przeznaczenia danego terenu.

Reasumując, skarżący wskazuje, że obowiązująca przy działce organizacja ruchu destrukcyjnie wpływa na funkcje produkcyjno-usługowe przewidziane w planie, które też od lat realizuje na działce skarżący. Aby zachować ciągłość dostaw kierowcy powinni mieć możliwość zatrzymania się i wcześniej przed remontem ulicy w taki właśnie sposób przyjmowano dostawy i załadunki, co wynika ze sposobu jaki wymusza zabudowa tej konkretnej działki.

Uwzględniając powyższe Sąd przyjął za istotne w sprawie, że skarżący od wielu lat prowadzi przedsiębiorstwo wykorzystując budynki o charakterze przemysłowym zlokalizowane przy ul. [...], w tym w budynek produkcyjny i magazynowy posiadający wrota załadunkowe wyłącznie od strony ul. [...], bezpośrednio granicząc z działką drogową. W budynku tym przechowywane są produkowane przez firmę skarżącego towary, które wywożone są samochodami. Po zmianie organizacji ruchu żadne samochody nie mogą zatrzymywać się na wysokości wrót załadunkowych magazynu skarżącego od strony ul. [...]. Działka nr [...] zabudowana jest zaś w specyficzny sposób, gdzie ściana budynku magazynowego pokrywa się z granicą tej działki. Powyższe okoliczności nie zostały przez organ zakwestionowane, zaś zdaniem Sądu, dowodzi to jednoznacznie, iż zmiana organizacji ruchu ograniczyła w istotnym zakresie możliwość wykonywania transportu drogowego związanego z prowadzoną przez skarżącego działalnością gospodarczą, a więc miała wpływ na sferę jego praw i obowiązków, co obliguje do przyjęcia, że skarżącemu przysługuje legitymacja skargowa. Sąd przyjął w tym zakresie, że interes prawny w zaskarżaniu aktu zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu posiada w tym zakresie właściciel lub użytkownik wieczysty zabudowanej nieruchomości położonej przy drodze, przy której dokonano zmiany organizacji ruchu, jeżeli wykaże, że dokonane zmiany istotnie ograniczyły możliwość swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej na wskazanym obszarze. W tej sprawie dokonane zmiany niewątpliwie wpłynęły na dotychczasowo dopuszczalny dla przedsiębiorcy i wykorzystywany przez niego sposób podejmowania działań w prowadzonej w określonym miejscu działalności gospodarczej. Sąd wskazuje dodatkowo, że w tej sprawie organ nie kwestionował posiadania przez skarżącego interesu prawnego oraz dopuszczalności merytorycznego rozpoznania wniesionej przez niego skargi przez Sąd.

Przechodząc do kwestii merytorycznych, podstawową kwestią sporną pomiędzy stronami pozostaje dokonanie właściwej analizy projektu przed jego zatwierdzeniem.

Pełnomocnik organu w odpowiedzi na skargę wskazał, że organ analizował przed zatwierdzeniem projekt organizacji ruchu, ale nie jest jednak obowiązany do jego uzasadniania, a więc uzewnętrzniania w jakikolwiek sposób, że takiej analizy dokonał. O tym zaś, że analiza została przeprowadzona, świadczy sama czynność zatwierdzenia projektu, gdzie zawarto 3 zastrzeżenia, w tym m.in. zastrzeżenie, że pod znakami zakazu zatrzymania należy dołączyć tabliczki wskazujące początek kontynuację i koniec zakazu. Tak więc pomimo braku udokumentowania tej analizy w sposób pisemny, pełnomocnik podkreślił, że analiza musiała być przeprowadzana i wskazał jakie musiały być jej założenia. W tym zakresie wskazano, że gdyby można było zatrzymać się na wysokości magazynów skarżącego to spowodowałoby to naruszenie szeregu przepisów, ponieważ nie można tam zapakować na chodniku, nie można najeżdżać na wyłączoną na tej wysokości z ruchu powierzchnię drogi, ani na linie ciągłe, które w ramach oznakowania umieszczono na drodze. Oznakowanie pionowe i poziome projektowano łącznie z określoną przebudową drogi. to jest przejścia dla pieszych, nowego chodnika, nowej nawierzchni – z tego powodu ustawiono nie tylko znaki zakazu pionowe, ale też na drodze ustanowiono linię ciągłą, czy linie wyznaczające powierzchnie wyłączoną z ruchu. W ocenie pełnomocnika organ dokonując analizy wziął pod uwagę, że zatrzymywanie się pojazdów skarżącego ograniczyłoby widoczność na przejściu dla pieszych dla kierowców nadjeżdżających z drugiej strony, a zatem byłoby niebezpieczne. Pełnomocnik organu wskazał, że organ dokonując analizy projektu przed jego zatwierdzeniem brał również pod uwagę spodziewany wzrost natężenia ruchu w tym miejscu, będący następstwem zarówno znaczącej poprawy parametrów drogi, jak i rozwijającego się budownictwa mieszkaniowego w południowo-zachodnim rejonie miasta U. Zezwolenie na postój pojazdów w ciągu ulicy [...], poza miejscami do parkowania, prowadziłoby do ograniczenia przepustowości drogi i tworzenia zatorów na u. [...].

W ocenie skarżącego kształt wprowadzonego projektu organizacji ruchu świadczy, że akt jej zatwierdzenia wydany był bez wnikliwej analizy, czy projekt organizacji ruchu odpowiada potrzebom społeczności lokalnej i czy zaproponowane rozwiązania będą efektywne. Przedstawioną przez pełnomocnika organu argumentację skarżący ocenia jako mającą charakter następczy, związaną z linią obrony w postępowaniu sądowym. Zdaniem skarżącego, organizacja ruchu jaką wprowadzono na ul. [...] (zakaz zatrzymywania się) ma rację bytu na terenach o przeznaczeniu tylko mieszkaniowym, a trudno uznać jej uzasadnienie dla terenów przemysłowych - produkcyjnych i magazynowych, które także się przy tej ulicy znajdują. Skarżący odnosząc się do stanowiska organu, który wskazuje, że żaden przepis prawa nie nakazywał mu sporządzania uzasadnienia do zatwierdzenia stałej organizacji ruchu, podnosi, że w tego rodzaju spornych sytuacjach, gdy w istocie ograniczano prawa przedsiębiorców funkcjonujących na danej ulicy, sformułowanie uzasadnienia byłoby pożądane i pozwoliło ocenić, czy organ rzeczywiście dokonał analizy projektu przed jego zatwierdzeniem.

Mając na uwadze powyższe, rzeczą Sądu było zatem zbadanie, czy zatwierdzając stałą organizację ruchu istotnie dopełniono stosownej procedury. Stanowisko stron jest bowiem przeciwstawne co do dokonania przed zatwierdzeniem projektu wymaganej przez przepisy analizy projektu.

Zgodnie z art. 10 ust. 5 p.r.d starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych. Warunki zarządzania ruchem na drogach, w tym między innymi działania w zakresie sporządzania, opiniowania zatwierdzania projektów organizacji ruchu uregulowane zostały w rozporządzeniu z 2023 r. w sprawie zarządzania ruchem, wydanym na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 10 ust. 12 p.r.d. W myśl § 3 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia, organ zarządzający ruchem zatwierdza organizację ruchu na podstawie złożonych projektów organizacji ruchu. Przez projekt organizacji ruchu rozumie się dokumentację sporządzoną w celu zatwierdzenia stałej, zmiennej albo czasowej organizacji ruchu przez właściwy organ zarządzający ruchem albo właściwy podmiot zarządzający drogą wewnętrzną (§ 1 ust. 2 pkt 2).

Szczegółowe zasady zatwierdzania projektu zostały uregulowane w § 8 ww. rozporządzenia. Z przepisu tego wynika, że zatwierdzenia organizacji ruchu nie jest i nie może być czynnością mechaniczną i arbitralną, gdyż prawodawca wymaga od organu merytorycznej analizy projektu. Organ zarządzający ruchem w wyniku tej analizy może: 1) zatwierdzić organizację ruchu w całości lub w części bez zmian lub po wprowadzeniu zmian lub wpisaniu uwag dotyczących wdrożenia organizacji ruchu; 2) odesłać projekt w celu wprowadzenia poprawek; 3) odrzucić projekt (co ma miejsce obligatoryjnie w przypadku stwierdzenia, że projektowana organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego albo niezgodności projektu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, a fakultatywnie w przypadku niezgodności projektowanej organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej lub potrzebami społeczności lokalnej bądź nieefektywności projektowanej organizacji ruchu).

W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że choć istotnie żaden przepis rozporządzenia nie wskazuje bezpośrednio, że organ zatwierdzający projekt organizacji ruchu powinien sporządzić pisemne uzasadnienie podejmowanego aktu, to niewątpliwie przeprowadzona analiza i uzasadnienie dla zastosowania określonych rozwiązań, w tym ustawienia znaków zakazu, powinna logicznie wynikać z samego projektu organizacji ruchu, w tym mieć swoje źródło w charakterystyce drogi i tego jaki odbywa się na niej ruch.

Projekt organizacji ruchu powinien zawierać szereg obowiązkowych elementów wymienionych w § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia. Innymi słowy, wystąpienie tych elementów w projekcie świadczy o przeprowadzonej prawidłowo analizie projektu. Jak wskazano wyżej, wśród tych elementów powinien znajdować się zwłaszcza opis techniczny, zawierający charakterystykę drogi i ruchu (§ 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia). Ten element projektu stałej organizacji, o którym mowa w § 5 ust. 1 pkt 5 ww. rozporządzenia, to jest charakterystyka drogi i ruchu ściśle wiąże się właśnie z uzasadnieniem dla umieszczenia na drodze określonych znaków drogowych wprowadzających ograniczenia, sygnałów i urządzeń.

Jak wynika z treści projektu znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy, opis techniczny nie zawiera, w ocenie Sądu, w ogóle charakterystyki ruchu odbywającego się na tej drodze, zarówno przed przebudową, jak i po przebudowie.

W punkcie zatytułowanym "1.5 Charakterystyka drogi i ruchu" już w tytule tego punktu zaznaczono wyraźnie zaznaczono, że jest to "Charakterystyka drogi i ruchu po przebudowie" i jednocześnie punkt ten zawiera jedynie ogólną charakterystykę drogi po przebudowie bez charakterystyki ruchu na drodze. W punkcie tym ujęto wyłącznie parametry drogi, jakie będzie miała ona po przebudowie – jakiej będzie klasy, jak będzie zbudowana, z czego, jaka jest prędkość projektowa, dopuszczalne obciążenie, spadek nawierzchni, odwodnienie i ilość projektowanych miejsc postojowych. Charakterystykę drogi można odnaleźć dodatkowo w punkcie opisu technicznego "1.4. Stan istniejący przed przebudową" – w tym zakresie również nie zajmowano się jednak niewątpliwie charakterystyką ruchu na drodze, poprzestając na charakterystyce drogi wyrażającej się konkluzji, że przed przebudową omawiana droga gminna ma powierzchnię częściowo utwardzoną z betonowych płyt, jest dwukierunkowa oraz że na odcinku objętym opracowaniem nie posiada oznakowania pionowego i poziomego oraz że oznakowanie występuje jedynie przy skrzyżowaniu z ul. [...].

Reasumując, można więc przyjąć, że w szczątkowej formie przedstawiono w opisie technicznym charakterystykę drogi, lecz z pewnością nie przedstawiono charakterystyki ruchu na drodze, co należy rozumieć również jako np. przeanalizowanie tego kto korzysta z omawianej drogi (czy dominuje na niej ruch określonego pojazdów i użytkowników drogi), jakie jest otoczenie drogi (tereny zabudowy mieszkaniowej, tereny przemysłowe, usługowe itd.), czy droga ta spełnia określone i dające się rozpoznać funkcje komunikacyjne, czy jakie jest natężanie ruchu na drodze.

Z opisu technicznego nie wynika zatem - skoro nie zwiera on charakterystyki odbywającego się na drodze ruchu - aby analizy projektu istotnie dokonano również pod kątem potrzeb całej lokalnej społeczności. W tym zakresie, w ocenie Sądu, należało uwzględnić i przeanalizować, że przed przebudową droga ta była również ciągiem komunikacyjnym przewidzianym dla obsługi działek o charakterze przemysłowym. Taka zabudowa niewątpliwie znajduje się po tej stronie ul. [...] w U., gdzie znajdują się m.in. nieruchomości wykorzystywane w działalności gospodarczej przez skarżącego i innych prowadzących tam działalność przedsiębiorców. Należało zatem w dokonywanej analizie uwzględnić, że na wskazanej drodze odbywa się również ruch ciężarowy, obsługujący zaopatrzenie do magazynów i warsztatów oraz dla usług, jak i obsługujący dostawy w kierunku przeciwnym, to jest dostawy z produkcji prowadzonej na wskazanych terenach przemysłowych.

Jak wskazano wyżej, w orzecznictwie podkreśla się, że zatwierdzenie projektu organizacji ruchu nie może być czynnością mechaniczną i arbitralną. Organ zarządzający ruchem może bowiem podjąć jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w § 8 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. w sprawie zarządzenia ruchem, w tym odesłać projekt w celu wprowadzenia zmian. Zwrócić również należy uwagę na fakultatywne przesłanki odrzucenia projektu wskazane w § 8 ust. 6 tego rozporządzenia, tj. nieefektywność projektowanej organizacji i sprzeczność z potrzebami społeczności lokalnej. W tym zakresie, w ocenie Sądu, należało rozważyć także potrzeby lokalnej społeczności w rozumieniu społeczności przedsiębiorców, skoro znajdujące się przy jednej stronie ul. [...] działki to tereny zabudowane także przez budynki o charakterze gospodarczym, warsztaty, magazyny, usługi. W tej sprawie nie bez znaczenia także pozostaje, że działka nr [...], na której skarżący ma ulokowany warsztat i magazyn należy do Gminy Miejskiej U. i została w specyficzny sposób zabudowana, gdzie praktycznie całość działki zajmuje budynek gospodarczy. Skarżący podkreśla przy tym, że zabudowa działki nastąpiła przed nabyciem przez niego prawa użytkowania wieczystego wskazanej działki gminnej. Niezależnie od tego zważyć należy, że jeżeli zabudowa działki nr [...] nie jest samowolą budowaną i organy wydały pozwolenia na taki sposób zabudowania działki gminnej i jej użytkowania, czy też go nie kwestionowały, to sposób zabudowy tej działki nie powinien zostać zignorowany w tej sprawie dotyczącej projektowania stałej organizacji ruchu. W ocenie Sądu zasadnym było aby ująć w charakterystyce ruchu na drodze, że jest ona wykorzystywana również przez przedsiębiorców, którzy mają dostęp do swoich magazynów bezpośrednio z drogi przy ul. [...], aby w tym zakresie podjąć próbę wyważenia tych interesów, to jest interesów przedsiębiorców i innych użytkowników drogi. Sąd podkreśla, że niewątpliwie priorytetem zawsze musi być w tym zakresie bezpieczeństwo na drodze. Tym niemniej, interesy lokalnych przedsiębiorców, jako grupy tworzącej lokalną społeczność należało rozważyć, a wymiernym tego znakiem byłoby ujęcie w opisie technicznym charakterystyki drogi i ruchu na tej drodze z uwzględnieniem kwestii leżących przy drodze terenów przemysłowych. Jak wskazano wyżej, takiej charakterystyki ruchu na drodze nie ujęto w projekcie. Nie można zatem przyjąć, aby dokonano jej analizy, w tym jak twierdzi organ w odpowiedzi na skargę, aby faktycznie w 2019 r. przeanalizowano jakie skutki dla ruchu drogowego miałoby niewprowadzanie zakazu zatrzymywania się przy bramie zaopatrzeniowej dla pojazdów skarżącego przedsiębiorcy. Przeprowadzenia takiej analizy nie potwierdza treść projektu, który zawiera braki.

Sąd wskazuje w tym miejscu, że zgodnie z rozporządzeniem z 2003 r. dotyczącym znaków i sygnałów drogowych w odniesieniu do zakazu zatrzymywania się wskazuje się, że jest on stosowany w celu wyeliminowania zatrzymywania się na tych odcinkach drogi, na których nawet chwilowe unieruchomienie pojazdu może spowodować pogorszenie płynności ruchu, zmniejszenie przepustowości, zagraża bezpiecznemu ruchu. Zaznacza się w rozporządzeniu, że znak B-36 jako bardzo uciążliwy dla kierujących i powinien być umieszczony jedynie w niezbędnych uzasadnionych warunkami ruchu przypadkach, gdzie też zasadą powinien być ograniczony czas obowiązywania znaku. Dalej wskazuje się, że ograniczenie powinno dotyczyć tylko godzin największego natężenia ruchu i znak powinien być stosowany w miastach, na ulicach układu podstawowego z komunikacją zbiorową oraz wąskich ulicach dwukierunkowych o dużym natężeniu ruchu. Uwzględniając powyższe wskazać trzeba, że przeprowadzenie prawidłowej charakterystyki drogi i ruchu - gdyby było zawarte w opisie technicznym projektu - pozwoliłoby na ustalenie, czy wprowadzona zmiana organizacji ruchu, jak wskazuje się w odpowiedzi na skargę, jest zgodna z zasadami wynikającymi z powyższego rozporządzenia, to jest, czy ustawienie znaków zakazu zatrzymywania istotnie wynikało z cech charakterystyki drogi i odbywającego się na niej ruchu, gdzie względy bezpieczeństwa nie pozwoliły na zrealizowanie potrzeb lokalnej społeczności w rozumieniu przedsiębiorców realizujących dostawy bezpośrednio z ul. [...] w U.

Innymi słowy, dokumentacja projektowa powinna wskazywać, że zatwierdzana zmiana w organizacji ruchu została wnikliwie wyjaśniona i przeanalizowana z uwzględnieniem przepisów zarówno rozporządzenia w sprawie warunków zarządzania ruchem na drogach jak i rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków.

Zdaniem Sądu, z załączonych do akt administracyjnych sprawy dokumentacji projektu stałej organizacji ruchu sporządzonej w grudniu 2019 r., nie sposób wywieść, aby organizacja ruchu przewidująca m.in. umieszczenie znaków zakazu zatrzymywania się na ul. [...] w U. została należycie rozważona. W szczególności z projektu nie wynika, aby jego wykonanie poprzedzała analiza skutków, jakie projektowane zmiany wywołają dla uczestników ruchu, którymi są także użytkownicy zlokalizowanych przy tej ulicy terenów przemysłowych, produkcyjnych i magazynowych, ani też by uwzględniono zasady celowości wprowadzenia znaku B-36 bez żadnych ograniczeń i wyłączeń.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że opisane wyżej braki projektu nie uprawniały organu do zatwierdzenia stałej zmiany organizacji ruchu, co świadczy o tym, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem § 3 ust. 1 pkt 3, § 5 ust. 1 pkt 5 oraz § 8 rozporządzenia z 2003 r. o zarządzaniu ruchem.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 147 § 1 in fine stwierdził, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa (punkt 1 sentencji wyroku).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie stwierdził nieważności zaskarżonego aktu, z uwagi na upływ przepisanych prawem terminów. Według bowiem art. 82 ust. 1 u.s.p. nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Akt Starosty Słupskiego został podjęty w dniu 19 grudnia 2019 r. zatem niewątpliwie upłynął rok od daty jego podjęcia. Według uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13 zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 p.r.d., na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Wprawdzie powołany art. 82 ust. 1 u.s.p. stanowi o uchwale organu jednostki samorządu terytorialnego, to uznać należało, że przepis ten ma zastosowanie również do aktów wydawanych przez starostę jako organ monokratyczny. Skoro sankcja nieważności bez ograniczenia czasowego odnosi się jedynie do aktów prawa miejscowego, to wydaje się uzasadnione stwierdzenie, że art. 147 § 1 in fine p.p.s.a. ma zastosowanie również do aktu zatwierdzenia organizacji ruchu, jeżeli od czasu jego wydania upłynął już rok. Orzekający w przedmiotowej sprawie Sąd w tym zakresie w całości podzielił i przyjął za własne stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1308/19.

Zawarte w pkt 2 sentencji wyroku rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania znajduje oparcie w treści art. 205 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącego kwotę składa się uiszczony wpis od skargi – 300 zł.

Powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl.