Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1092/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2023-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 2 pkt. 1 i art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1-6
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) sędzia WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 maja 2023 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 22 czerwca 2022 r. nr [...], znak: [...], Prezydent Miasta [...] ustalił dla R. sp. z o.o. sp.k. w T. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z lokalami handlowymi na parterze, garażem podziemnym oraz infrastrukturą techniczną na nieruchomości oznaczonej nr. ewid.[...] w obrębie [...] położonej w B. przy ul. [...].

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła J. D. (dalej: strona, skarżąca) wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła:

- nieprawidłowości w analizie urbanistycznej – błędne wyliczenie powierzchni zabudowy, ustalenie szerokości elewacji i górnej krawędzi elewacji niezgodnie z regulacjami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposoby ustalania wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.);

- brak kontroli w procesie ustalenia warunków zabudowy wskazując że analiza urbanistyczna oraz projekt decyzji sporządziła ta sama osoba, a uwagi wniesione przez stronę zostały w analizie i projekcie pominięte;

- przyjęcie do analizy mapy zasadniczej z dnia 17 września 2021 r., która jest nieaktualna na dzień sporządzenia analizy i wydania decyzji.

Uzasadniając swoje odwołanie strona wskazała, że wyliczona średnia powierzchnia zabudowy w obszarze analizowanym wynosząca 51% jest niezgodna ze stanem faktycznym, ponieważ przy jej obliczeniu nie uwzględniono powierzchni wszystkich działek z obszaru analizowanego, a w przypadku niektórych z nich przyjęto nieprawdziwe wartości. Dalej strona wskazała, że działki nr [...] i [...] tworzą funkcjonalną całość, zaś organ wyliczył dla działki [...] odrębny procent zabudowy, w ten sposób, że uzyskano zawyżoną wartość 98%. Dla działek nr [...] i [...] do analizy przyjęto wartość 63%, natomiast w ocenie strony rzeczywisty wskaźnik wynosi około 39%. Ponadto zdaniem strony nie uwzględniono niezabudowanych działek nr [...] i [...], uzyskując zawyżone wartości.

Strona podniosła także, że przy ustaleniu szerokości elewacji frontowej odstąpiono od jej wyznaczenia na podstawie średniej istniejącej zabudowy z tolerancją 20%, która przy wyliczeniu średniej wynoszącej 19 m powinna wynosić wartość w przedziale od 15 do 23 m. Strona wskazała, że ustalona szerokość elewacji obejmująca całość szerokości działki wyniosła 31,5m, natomiast jej zdaniem zabudowanie całej szerokości jednym budynkiem nie jest zgodne z gabarytami sąsiadujących obiektów. Ponadto w ścianie bocznej kamienicy przy ul. [...] znajduje się wejście do obiektu oraz dwa okna na wysokości planowanego połączenia ścian, czego w analizie nie uwzględniono. Strona podkreśliła, że sąsiadujące budynki o zbieżnych funkcjach posiadają szerokości elewacji na poziomie 16 m, 17,5 m oraz 12 m.

Ponadto strona wskazała, że analizą objęto 37 budynków, zaś ich średnia wysokość elewacji wynosi 10 m, z czego trzy budynki mają wysokość 16 m, natomiast 14 budynków ma wysokość poniżej 10 m. W ocenie strony organ nie zapewnił zgodności z istniejącym ładem przestrzennym, ponieważ odstąpił od ustalenia wysokości planowanego budynku jako przedłużenia istniejącej zabudowy i ustalił jedynie maksymalną wysokość na poziomie 16 m.

Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 2 września 2022 r., znak: [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał w pierwszej kolejności, że na terenie planowanej inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatem w myśl przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 – dalej "u.p.z.p.") wymagane jest uzyskanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Dalej organ wyjaśnił, że wydanie decyzji poprzedza postępowanie wyjaśniające w zakresie spełnienia przesłanek wydania decyzji, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p.

Organ odwoławczy uznał za prawidłowy sposób wyznaczenia obszaru analizowanego oraz argumentację organu I instancji przemawiającą za rozszerzeniem jego granic tak, aby ująć wszystkie budynki zlokalizowane na działkach budowlanych znajdujących się w zwartej jednostce terenowej urbanistyczno-architektonicznej wykreślonej minimalnymi granicami obszaru analizowanego. Wyznaczony obszar analizowany stanowił punkt wyjścia do przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art. 61 ust. 1 pkt. 1-6 u.p.z.p.

Odnosząc się do zarzutu, że przyjęto do analizy mapę nieaktualną na dzień sporządzenia analizy i wydania decyzji organ II instancji wskazał, że do wniosku o wydanie warunków zabudowy inwestor dołączył mapę ze stanem na dzień 17 września 2021 r. W ocenie organu mapa ta jest zatem aktualna, natomiast skarżąca nie wskazała, w jakim zakresie mapa ta aktualna nie jest.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem występuje m.in. zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, mieszkaniowa wielorodzinna z wbudowanym handlem i usługami w parterach budynków, mieszkaniowa jednorodzinna, handlowa, biurowa, itd. W ocenie organu w niniejszej stanie faktycznym zachodzi kontynuacja funkcji z uwagi na zamiar budowy dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z lokalami handlowymi. Ponadto organ wskazał, że zasada dobrego sąsiedztwa oznacza konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy funkcji, cech i parametrów urbanistycznych i architektonicznych. Parametry nowej zabudowy nie muszą być jednak określone w decyzji o warunkach zabudowy konkretną liczbą, wystarczy zaś wskazanie ich dolnej i górnej granicy lub użycie określenia "około". Ostateczne wymiary zabudowy określa organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Zdaniem organu odwoławczego ustalenie parametrów zabudowy z § 5-7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. może nastąpić na trzy sposoby – ustalenie ścisłej wielkości, ustalenie wartości granicznych ("widełki") lub określenie wartości maksymalnej. Wprowadzone restrykcje nie powinny ograniczać właściciela w prawie swobodnego zagospodarowania jego nieruchomości w wymiarze większym niż jest to niezbędne dla zachowania ładu przestrzennego.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W jego ocenie w sytuacjach nietypowych nie jest możliwe ani celowe pojmowanie ładu przestrzennego jako średniej arytmetycznej i stosownie do § 5 ust. 2 rozporządzenia, jeżeli pewna wyjątkowa okoliczność wynika z analizy urbanistycznej to należy przyjąć, że jest ona usprawiedliwiona. Organ wskazał, że w analizowanym obszarze istnieje duże zróżnicowanie wskaźników zabudowy, dlatego zastosowanie ma powyższy przepis.

Ponadto organ II instancji odnosząc się do zarzutów, że dla działek nr [...] do analizy przyjęto wskaźnik powierzchni zabudowy na poziomie 63%, a rzeczywisty wskaźnik to ok. 39%, wskazał, że skarżąca nie poparła tego twierdzenia żadnymi dowodami, natomiast wyliczenia wskazane przez organ były wykonane przez osobę do tego uprawnioną. Organ wskazał także, że działki nr [...] to odrębne działki ewidencyjne, dlatego odrębnie wyliczono dla nich stosowne wskaźniki. Natomiast działki [...] to działki niezabudowane i z tego względu organ ich nie uwzględnił w analizie.

W odniesieniu do kwestii szerokości elewacji frontowej organ odwoławczy uznał, że zgodnie z § 6 rozporządzenia wyznacza się ją na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy z tolerancją do 20%, dlatego dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości niż wynika to z analizy. Organ wyjaśnił, że zastosowany został § 6 ust. 2 rozporządzenia, gdyż w obszarze analizowanym przeważa zabudowa w pierzei ulic typowa dla śródmieścia, gdzie szerokość elewacji równa jest szerokości działki. Dlatego organ dla budynku frontowego przyjął szerokość elewacji frontowej równo z działką, tj. 31,5m, zaś dla budynku w głębi terenu przyjął wartość minimalną równą średniej szerokości minus 20%, tj. 15m oraz wartość maksymalną równą średniej plus 20%, tj. 23 m.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem zawartym w zaskarżonej decyzji, iż średnia wynosząca 10 m jest zbyt ograniczająca i nieadekwatna dla wnioskowanej zabudowy, gdyż budynki o funkcji zbieżnej są wyższe od średniej, zaś po tej samej stronie ulicy w pierzei ul. [...] ich wysokość wynosi od 11,5 do 16 m, przy czym najwięcej jest budynków o wysokości 12,5 m. Dlatego organ zasadnie przyjął jako wartość minimalną 12,5 m a maksymalną 16 m.

Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. i art. 5 u.p.z.p. autorem zarówno projektu decyzji o warunkach zabudowy, jak i analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu otaczającej teren inwestycji musi być osoba posiadająca szczególne kwalifikacje w zakresie urbanistyki i architektury, zaś w niniejszej sprawie osoba sporządzająca taką dokumentację wskazane kwalifikacje posiada. Wobec tego w ocenie organu II instancji bezzasadny jest zarzut braku kontroli w procesie ustalenia warunków zabudowy i tego, że analiza urbanistyczna oraz projekt decyzji sporządziła ta sama osoba.

Na powyższe rozstrzygnięcie skarżącą złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji, że dla działek nr [...] wyliczono wskaźnik wielkości zabudowy na poziomie 63%, podczas gdy faktyczna wartość wynosi 23%. Skarżąca dodała, że przyjmując poziom 23% w miejsce 63% przy wyliczeniu średniej wielkości zabudowy wskaźnik ten przyjmie wartość ok. 50%. Dalej skarżąca podniosła, że dla działki nr [...] organ wskazał wielkość zabudowy na poziomie 98%, zaś w jej ocenie działka ta tworzy z działką [...] jedną całość i wyodrębnienie tej działki zawyża wynik, gdyż średnia tych dwóch działek wynosi 79%, natomiast gdyby obliczać dla nich wspólny wskaźnik zabudowy to wyniósłby on 66%. Skarżąca zarzuciła również, że dla obliczenia wielkości zabudowy działki nr [...] nie uwzględniono przyległej działki nr [...], co skutkowało uzyskaniem wartości 69% zamiast faktycznej 34%. W ocenie skarżącej nieprawidłowo przy wyliczeniach nie uwzględniono również działki nr [...].

Ponadto skarżąca podniosła, że do wyznaczenia średnich szerokości i wysokości elewacji organ pominął działkę nr [...], zaś dla działki nr [...] podał szerokość elewacji 58,5 m, podczas gdy ta wynosi faktycznie 40 m. W ocenie skarżącej o wysokości elewacji budynku powinno stanowić przedłużenie istniejącej zabudowy i w jej ocenie wysokość powinna oscylować w przedziale od 12 do 13,5 m, zamiast wskazanych przez organ 16 m.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i odnosząc się do zarzutów skarżącej wskazał w pierwszej kolejności, że zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia znajduje się pewien "margines" odstępstw od generalnych reguł wyliczania wskaźnika powierzchni nowej zabudowy i nie jest celowe pojmowanie ładu przestrzennego wyłącznie jako średniej arytmetycznej. Wskazał, że średnia wielkość powierzchni zabudowy to 51%, zaś w kwartale w którym leży działka wskaźniki zabudowy wahają się od 25% do 85%. Organ przyjął więc wartość od 25% (jako działki najbardziej zbliżonej powierzchnią) do 51% (średniej powierzchni zabudowy).

Dalej organ wskazał, że nawet gdyby przyjąć, że działki nr [...] dają wartość 23% zamiast 63%, to średnia zamiast 51% wyniesie 50,18 %, co nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż jest to jedynie wskaźnik maksymalnej powierzchni zabudowy i parametry przyjęte w decyzji nie zaburzają ładu przestrzennego. Wskazał także, że działki nr [...] to odrębne działki ewidencyjne, dlatego odrębnie wyliczono dla nich wskaźniki. Natomiast działki nr [...] i [...] to działki niezabudowane i z tego względu organ ich nie uwzględnił w wyliczeniach.

W odniesieniu do zarzutu pominięcia działki nr [...] do wyznaczenia średnich szerokości i wysokości elewacji organ wskazał, że wykluczono do tych obliczeń zabudowę gospodarczą, garażową i handlową usytuowaną na zapleczach nieruchomości jako brak kontynuacji zabudowy w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Wskazał, że o ile analiza urbanistyczna obejmuje pod kątem zachowania ładu przestrzennego wszystkie działki, to konkretyzacja warunków zabudowy powinna odnosić się do zabudowy o tożsamej funkcji. Ponadto organ wskazał, że nawet gdyby przyjąć, że dla działek nr [...] szerokość elewacji wynosi faktycznie 40 m, to średnia szerokość elewacji frontowych wyniosłaby 18,4 m, zaś z tolerancją 20% dałoby to wynik między 14,7 a 22 m, co w ocenie organu nie miałoby wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż parametry określone w decyzji nie zaburzają ładu przestrzennego.

W pozostałym zakresie organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm. – dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

W oparciu o powyższe kryteria Sąd kontrolując legalność zaskarżonej decyzji i mając na uwadze materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, nie dopatrzył się naruszeń prawa uzasadniających konieczność jej uchylenia. Zarzuty podniesione przez skarżącą w skardze również nie zasługują na uwzględnienie.

Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 września 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 22 czerwca 2022 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z lokalami handlowymi na parterze, garażem podziemnym oraz infrastrukturą techniczną.

Podstawę materialno-prawną wydania zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Z art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p wynika, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym:

1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego;

2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Inwestycja objęta przedmiotowym wnioskiem zlokalizowana ma być na działce nr [...] w obrębie [...] w B. dla którego to obszaru nie sporządzono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tego względu zastosowanie ma powyższy przepis, zgodnie z którym określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy tego terenu nastąpić musi w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Jak wynika z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Z art. 59 i nast. u.p.z.p. wynika, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Nie jest to akt upoważniający do podjęcia i realizacji inwestycji, ale stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w tym następnym postępowaniu organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych do tego prawa możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy, wydawana w braku obowiązującego dla terenu objętego wnioskiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ma rozstrzygnąć tylko o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na tym terenie a także określić warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2196/12). Wskazać też należy, że w celu zagwarantowania stosownej fachowości oceny uwarunkowań dotyczących ładu przestrzennego sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się, zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy, osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów.

Odnosząc powyższe uwagi do przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego stwierdzić należy, że rozpatrując wniosek inwestora rozstrzygające w sprawie organy uwzględniły wymogi przewidziane w przytoczonych powyżej przepisach. W trakcie postępowania przed organem I instancji sporządzono bowiem, stosownie do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, analizę funkcji i cech zabudowy, a jej wyniki wraz z załącznikiem graficznym stanowią załącznik do wydanej przez organ I instancji decyzji. Organ prawidłowo ocenił też, iż planowane zamierzenie pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi, a planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. W konsekwencji uprawniona osoba sporządziła projekt decyzji, a wydane przez organ I instancji rozstrzygnięcie zawiera wszystkie obligatoryjne elementy. Planowana zabudowa wymaga łącznego spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p.

W aktach sprawy organu I instancji znajduje się szczegółowa analiza urbanistyczna (k. 117-128) opracowana przez mgr inż. arch. A. S., posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania w specjalności architektonicznej bez ograniczeń, która jest Członkiem Izby Architektów. Dokument ten posłużył do wydania decyzji o warunkach zabudowy, w której przyjęto, że wyznaczenie obszaru analizowanego nastąpiło w oparciu o trzykrotną szerokość frontu terenu, która wynosi 31,5 m. Promień terenu analizowanego został wyznaczony w odległości 94,5 m.

Jak wynika z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. celem ustalenia wymagań dla nowej zabudowy właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę. Nie można dowolnie wyznaczać obszaru analizowanego. W orzecznictwie sądowym zajęto wyraźne stanowisko, zgodnie z którym skoro wyznaczenie obszaru analizy ma nastąpić wokół działki to oznacza, że obszar ten należy wyznaczyć dookoła działki, a zatem granice tego obszaru powinny przyjąć co do zasady kształt figury geometrycznej o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszym niż 50 metrów, aczkolwiek nie zawsze taka figura będzie okręgiem (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 23 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 30/17; wyrok WSA w Warszawie z 17 maja 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 781/16; wyrok NSA z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 1934/13). Nie oznacza to jednak, że obowiązkiem organu jest nadmierne i nieograniczone rozszerzanie obszaru analizowanego jedynie w celu poszukiwania w okolicy działki inwestora takiej zabudowy, która uzasadniałaby jego żądanie zawarte we wniosku o ustalenie warunków zabudowy (tak NSA w wyroku z 28 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1299/14). Wyznaczenie obszaru analizowanego w określonych przepisami granicach i proporcjach ma na celu harmonijne wkomponowanie nowej inwestycji w istniejące otoczenie.

W przedmiotowej sprawie przy wyznaczaniu obszaru analizowanego powiększono jego granice, a motywy tego działania organ I instancji uzasadnił w swojej decyzji. Analizując wyznaczony obszar w oparciu o art. 61 ust. 5a u.p.z.p. organ ustalił, że granice minimalnego obszaru analizowanego obejmują w przeważającej części zwartą jednostkę terenową urbanistyczno-architektoniczną, ograniczoną od strony wschodniej ul. [...], od strony zachodniej ul. [...], od strony południowej [...], a od strony północnej ul. [...]. W takiej sytuacji znaleziono przesłanki do zwiększenia obszaru analizowanego w taki sposób, aby ująć wszystkie budynki zlokalizowane na działkach, położonych w ww. zwartej jednostce terenowej urbanistyczno-architektonicznej. Organ za zasadne uznał rozszerzenie granic takich działek, bowiem pozwoliło to w sposób rzetelny ustalić choćby wskaźniki zabudowy dla całych działek obrzeżnych, a nie tylko dla ich części niezdefiniowanych geodezyjnymi granicami.

W ocenie Sądu działanie oparte na nieznacznym powiększeniu granic obszaru analizowanego znajduje uzasadnienie. Uwzględnienie w granicach obszaru całej zwartej jednostki terenowej obiektów budowlanych daje pełen obraz w zakresie ładu przestrzennego.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, według którego "Naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ma miejsce wówczas, gdy planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji w stosunku do istniejącej zabudowy, bowiem w tzw. obszarze analizowanym nie ma zabudowy o funkcji zbieżnej do zabudowy planowanej przez inwestora i w konsekwencji nie jest możliwe określenie parametrów dla nowej inwestycji" (zob. wyrok NSA z dnia [...] kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2145/13).

Celem postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 61 u.p.z.p. jest zatem stwierdzenie, czy na konkretnej nieruchomości możliwa jest realizacja inwestycji w sytuacji, gdy dla określonego obszaru nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z powyższego wynika, że podstawową regułą, która winna przyświecać organom wydającym decyzję o warunkach zabudowy terenu jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, której istotą jest takie kształtowanie ładu przestrzennego, aby ta przestrzeń była spójna pod względem gabarytów, estetyki funkcji oraz sposobu zagospodarowania.

Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty, forma architektoniczna) zabudowy już istniejącej.

Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jedynym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji. Dla ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu niezbędne jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-6 u.p.z.p.

Ustalenie takie następuje w trybie określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu, zarówno ustalenie tych wymagań, jak i analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zostały wykonane prawidłowo, ponieważ sposób wyznaczenia i wykreślenia obszaru analizowanego jest zgodny z warunkami określonymi w art. 61 ust. 5a u.p.z.p.

Dokonując oceny funkcji zabudowy sąsiedniej w tak wyznaczonym obszarze organy stwierdziły, że wnioskowana inwestycja nie jest sprzeczna z rodzajem zagospodarowania występującym w sąsiedztwie omawianego terenu, stanowi kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym, funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej oraz towarzyszącej jej funkcji handlowej. Z analizy urbanistycznej wynika, że w terenie występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna oraz wielorodzinna z wbudowanym handlem i usługami, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa handlowa, zabudowa biurowa, zabudowa usługowa, zabudowa garażowa i zabudowa gospodarcza.

Tym samym wobec istnienia budynków o funkcji wnioskowanej przez inwestora, pozwalających na określenie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, została spełniona przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania wynika również, że zostały spełnione pozostałe przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-6 u.p.z.p.

W tym miejscu wskazać należy, że w ocenie skarżącej sporne są ustalenia organu co do parametrów, cech i wskaźników określanych w trybie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w szczególności wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu inwestycji oraz parametry szerokości i wysokości elewacji frontowej budynków.

W ocenie tut. Sądu nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, że parametry zabudowy o jakich mowa w § 5 do § 8 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą być w decyzji w przedmiocie warunków zabudowy ustalane zarówno poprzez wskazywanie konkretnych wielkości, jak i w formie ustalania wielkości minimalnych, bądź maksymalnych, względnie w formie tzw. "widełek". Sposób tego ustalenia jest uzależniony od warunków konkretnej sprawy i wynika z potrzeby realizacji podstawowego celu ustawy jakim jest zachowanie ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1764/18).

Jednym z parametrów wyznaczanych na podstawie rozporządzenia jest wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu inwestycji. Jak stanowi § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Przy czym ustawodawca w myśl ust. 2 tego paragrafu dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Należy zatem zgodzić się z organem, że zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia mógł wyznaczyć wskaźnik powierzchni zabudowy określając jego najniższą i najwyższą możliwą wartość. Najwyższa wartość wyznaczona przez organ równa jest średniej wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu i wynosi 51%, zaś najniższa wartość wynosi 25%, czyli tyle, co najniższy wskaźnik w obszarze analizowanym. Skoro więc wskaźnik minimalny nie jest niższy od najniższej wartości, zaś wskaźnik maksymalny nie przekracza średniej (zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia) to należy zgodzić się z organami administracji, że taki wskaźnik powierzchni zabudowy nie zaburzy istniejącego ładu przestrzennego, gdyż wpisuje się w normę dla danego obszaru i danego rodzaju zabudowy, a z pewnością również tej normy nie zawyży.

Ponadto należy zgodzić się z organem odwoławczym, że nawet gdyby przyjąć, że działki nr [...] dałyby wartość powierzchni zabudowy na poziomie 23% zamiast 63%, w konsekwencji czego średnia zamiast 51% wyniosłaby 50,18%, to nie miałoby to wpływu na rozstrzygnięcie w tym zakresie, gdyż jak wynika z §5 ust. 2 rozporządzenia, na którym oparta została decyzja organu, dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu niż ww. średnia. Dlatego maksymalna wartość nie musi odpowiadać dokładnie wartości średniej, jest to jedynie rozwiązanie jakie w tym przypadku przyjął organ, a co więcej – średnia wyliczona w sposób zaproponowany przez skarżącą (50,18%) nie różni się znacząco od średniej wyliczonej przez organ, a więc wartość maksymalna przyjęta przez organ I instancji nie zaburzy ładu przestrzennego. Ponadto zasadnie w analizie nie uwzględniono działek nr [...] z uwagi na to, że są to działki niezabudowane i nie mają wpływu na wartość ustalonego wskaźnika.

Kolejnym spornym parametrem jest szerokość elewacji frontowej. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. (§ 6 ust. 1). Z unormowania tego wynika zatem, że podobnie jak dla ustalania wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, w analizie urbanistycznej dokonuje się wyliczenia średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na terenie analizowanym, przy czym już w danym przepisie przewiduje się pewną tolerancję do uzyskanego wyniku, to jest wynoszącą do 20%. W § 6, analogicznie jak w poprzednich, w ust. 2 zawarta jest norma dopuszczająca wyznaczenie innej od określonej w zasadzie przewidzianej w ust. 1 szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. W niniejszej sprawie dla budynku frontowego organ zastosował § 6 ust. 2, gdyż w obszarze analizowanym przeważa zabudowa w pierzei ulic typowa dla śródmieścia, gdzie szerokość elewacji równa jest szerokości działki. Dlatego organ, stosując wyjątek z § 6 ust. 2, dla budynku frontowego przyjął szerokość elewacji frontowej 31,5 m (równej z działką), co należy uznać za zasadne, gdyż taka zabudowa wpisuje się w obowiązujący ład przestrzenny.

Natomiast dla budynku w głębi terenu organ zastosował § 6 ust. 1 rozporządzenia i za wartość minimalną organ przyjął wartość równą średniej szerokości pomniejszoną o 20% tej wartości, tj. 15 m oraz wartość maksymalną równą średniej powiększoną o 20% tej wartości, tj. 23 m. Organ wskazał, że nawet gdyby przyjąć zgodnie z zarzutem skarżącej, że dla działek [...] szerokość elewacji wynosi faktycznie 40 m, to średnia szerokość elewacji frontowych wyniosłaby 18,4 m, co z tolerancją 20% dałoby wartość między 14,7 a 22 m. Należy się zgodzić z organem, że pomiędzy "widełkami" 14,7-22 m oraz 15-23 m jest na tyle mała różnica, że nawet jeśli organ I instancji omyłkowo przyjął złe wartości, to nie powinno mieć to negatywnego wpływu na ład przestrzenny, wobec czego nie powinno to wpłynąć również na rozstrzygnięcie organu.

Odnosząc się dalej do parametru w postaci górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki określanej zgodnie z § 7 rozporządzenia Sąd stwierdza, że wartość tego wskaźnika została określona przez organ zgodnie z ww. przepisem rozporządzenia bowiem odpowiada ustaleniom analizy. Jak stanowi § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). Średnia wysokość na analizowanym obszarze wynosi 10 m, jednak budynki o zbieżnej funkcji są wyższe od średniej, zaś budynki po tej samej stronie w pierzei ulicy [...] wynoszą od 11,5 do 16 m, a większość z nich ma wysokość 12,5 m. Organ słusznie przyjął, że celem zachowania ładu przestrzennego należało zakreślić inną wysokość niż średnia budynków, która byłaby zbyt niska względem budynków sąsiadujących o tej samej funkcji. Dlatego w myśl § 7 ust. 4 rozporządzenia organ przyjął inną wartość, mianowicie wysokość minimalną 12,5 m, zaś maksymalną 16 m. Wartości te wpisują się w panujący ład przestrzenny, ponieważ ani nie zaniżają, ani nie zawyżają wartości w tym fragmencie pierzei ulicy [...], a jednocześnie są adekwatne do tego rodzaju zabudowy.

W odniesieniu do zarzutu pominięcia działki [...] do wyznaczenia średnich szerokości i wysokości elewacji organ wskazał, że wykluczono do tych obliczeń zabudowę gospodarczą, garażową i handlową usytuowaną na zapleczach nieruchomości. W. wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1732/15, stwierdził że o ile analiza urbanistyczna obejmuje pod kątem zachowania ładu przestrzennego wszystkie działki położone w zakreślonym obszarze analizowanym, to jednak konkretyzacja warunków dla nowej zabudowy może odbyć się poprzez odniesienie już tylko do zabudowy o tożsamej funkcji, np. zabudowy wielorodzinnej. Należy się zatem zgodzić z organami administracji, że ocena szerokości i wysokości elewacji frontowej powinna odbyć się w oparciu o zabudowę o podobnych cechach i parametrach do planowanej inwestycji. W związku z tym, z oceny tej należało wykluczyć zabudowę taką jak ta znajdująca się na działce nr [...].

Mając także na uwadze podniesiony przez skarżącą zarzut dotyczący sporządzenia analizy i projektu decyzji przez tę samą osobę wskazania wymaga, iż zgodnie z art. 60 ust. 4 sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Z kolei art. 5 wskazuje, że projekty planów zagospodarowania przestrzennego województwa, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sporządzają osoby, które spełniają jeden z warunków:

1) nabyły uprawnienia do projektowania w planowaniu przestrzennym na podstawie ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r. poz. 99, 178 i 192, z 1990 r. poz. 198 i 505 oraz z 1993 r. poz. 212);

2) nabyły uprawnienia urbanistyczne na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. poz. 139, z późn. zm.);

3) posiadają kwalifikacje do wykonywania zawodu urbanisty na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uzyskane na podstawie ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2013 r. poz. 932 i 1650);

4) posiadają dyplom ukończenia studiów wyższych w zakresie architektury, urbanistyki lub gospodarki przestrzennej;

5) posiadają dyplom ukończenia studiów wyższych w zakresie innym niż określony w pkt 4 oraz ukończyły studia podyplomowe w zakresie planowania przestrzennego, urbanistyki lub gospodarki przestrzennej;

6) są obywatelami państw członkowskich Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, którzy nabyli kwalifikacje zawodowe do projektowania zagospodarowania przestrzeni i zagospodarowania przestrzennego w skali lokalnej i regionalnej odpowiadające wymaganiom określonym w pkt 4 lub 5.

Natomiast zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. organ przeprowadza na wyznaczonym terenie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, które należy spełnić do wydania decyzji o warunkach zabudowy (art. 61 ust. 1). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2582/17, wskazał, że wszystkie istotne ustalenia w sprawie w zakresie istnienia tak zwanej kontynuacji funkcji i przewidzianych przepisami prawa parametrów inwestycji określane są przez organ w oparciu o sporządzoną analizę urbanistyczną, którą zgodnie z art. 60 ust. 4 w zw. z art. 5 u.p.z.p. sporządza architekt lub urbanista, a więc osoba profesjonalnie przygotowana do prac projektowych i planistycznych. Zatem brak jest przepisu, który jednoznacznie by wskazywał, że analizę urbanistyczną i projekt decyzji o warunkach zabudowy muszą sporządzić różne osoby. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał wręcz, że analizę musi sporządzić osoba spełniająca takie same wymagania, jak osoba sporządzająca projekt decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto biorąc pod uwagę, że projekt decyzji sporządzany jest w oparciu o analizę urbanistyczną, a oba dokumenty muszę zostać sporządzone przez osobę o takich samych kwalifikacjach, zaś żaden przepis nie wskazuje, że muszą być to różne osoby – uznać należy, że oba dokumenty może sporządzić ta sama osoba.

Wobec powyższego zaskarżoną decyzję organu odwoławczego utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne uznać należy za zgodną z obowiązującym prawem. Podkreślenia wymaga bowiem, iż stosownie do art. 56 w zw. z art. 64 u.p.z.p. organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy jeśli zamierzenie jest zgodne z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami odrębnymi.

Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.