Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2531/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj sędzia WSA Łukasz Trochym asesor WSA Nina Beczek (spr.) Protokolant referent Radosław Fijałkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2023 r. sprawy ze skargi [...] Limited (obecnie [...] Limited) z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2022 r. nr DPP-TPZ-0272-9/2022(2) w przedmiocie wpisu na listę osób i podmiotów wspierających agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z 25 kwietnia 2022 r. nr DPP-TPZ-0272-9/2022(2), działając na podstawie art. 3 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 13 kwietnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego (Dz. U. poz. 835) oraz art. 104 § 1 kpa, po rozpatrzeniu wniosku z 21 kwietnia 2022 r. (przekazanego przy piśmie [...]) Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego dotyczącego zastosowania wobec [...] z siedzibą: [...], środków przewidzianych w art. 1 ustawy, postanowił:

1. Wpisać [...] z siedzibą w [...] na listę osób i podmiotów, o której mowa w art. 2 ust. 1 ustawy;

2. zastosować wobec podmiotu, o którym mowa w punkcie 1,

a) zamrożenie środków finansowych i zasobów gospodarczych w rozumieniu rozporządzenia Rady (UE) nr 269/2014 z dnia 17 marca 2014 r. w sprawie środków ograniczających w odniesieniu do działań podważających integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażających (Dz. Urz. UE L 78 z 13.03.2014 r. str. 6, z późn. zm.), będących własnością, pozostających w posiadaniu, pozostających w faktycznym władaniu lub pod kontrolą [...] z siedzibą w [...], znajdujących się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w pełnym zakresie,

b) zakaz udostępniania [...] z siedzibą w [...], lub na jej rzecz – bezpośrednio lub pośrednio – jakichkolwiek środków finansowych lub zasobów gospodarczych w rozumieniu rozporządzenia 269/2014, dostępnych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej,

c) zakaz świadomego i umyślnego udziału w działaniach, których celem lub skutkiem jest ominięcie środków wskazanych w lit. a i b.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podał, że otrzymał 21 kwietnia 2022 r. wniosek Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego dotyczący zastosowania wobec [...] z siedzibą w [...] na [...] środków przewidzianych w art. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego. W uzasadnieniu wniosku Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego wskazał, że: "[...] z siedzibą na [...] jest właścicielem 5% [...] Sp. z o.o. i jest w 100% własnością [...] koncernu nawozowego [...]. [...] Sp. z o.o. jest podmiotem zależnym w grupie [...], której właścicielem i prezesem zarządu był A. G. objęty sankcjami UE na podstawie załącznika I do rozporządzenia (UE) nr 269/2014, a także sankcjami Wielkiej Brytanii i Szwajcarii. Grupa [...] działa w sektorach gospodarczych zapewniających istotne źródło dochodów rządowi Federacji Rosyjskiej odpowiedzialnemu za aneksję Krymu i destabilizację Ukrainy. [...] zajmuje [...] miejsce na liście największych firm [...].".

Minister wyjaśnił następnie, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy do postępowań w sprawach wpisu na listę oraz wykreślenia z niej, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, mają zastosowanie przepisy m.in. art. 107 § 1, art. 112, art. 113 § 1 kpa. Przepis ten nie odsyła do art. 107 § 3 kpa, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przy tym zgodnie z art. 3 ust. 9 ustawy minister właściwy do spraw wewnętrznych może ograniczyć zakres uzasadnienia ze względu na bezpieczeństwo państwa lub porządek publiczny. W ocenie organu taka sytuacja, w sposób oczywisty, występuje w sprawach tego rodzaju. Ponadto wymóg uzasadnienia ustawodawca odnosi już do wniosku o wydanie decyzji w przedmiocie wpisu na listę, który jest kierowany przez właściwy, w tym wyspecjalizowany w dziedzinie bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego, organ lub podmiot. Minister wyjaśnił, że w pełni podziela ustalenia oraz argumentację przedstawioną we wniosku Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego, uznał ją za własną oraz przyjął, że jej całościowe powielanie jest zbędne.

Organ przytoczył następnie przepisy ustawy z dnia 13 kwietnia 2022 r. i stwierdził, po całościowym rozważeniu przedstawionych we wniosku uwarunkowań, odnoszących się do skarżącej Spółki, że zachodzą uregulowane w art. 3 ust. 2 ustawy przesłanki do zastosowania wymienionych w decyzji środków wobec tego podmiotu. Jak bowiem wynika z opisanych we wniosku okoliczności faktycznych skarżąca jest podmiotem dysponującym środkami finansowymi oraz zasobami gospodarczymi w rozumieniu rozporządzenia 269/2014, bezpośrednio lub pośrednio wspierającym agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczętą w dniu 24 lutego 2022 r. Minister wyjaśnił, że wskazany w decyzji zakres zastosowanych środków został określony stosownie do art. 1 ustawy, przy uwzględnieniu definicji zawartych w art. 1 lit. g rozporządzenia 269/2014. Określając zaś katalog środków wskazanych w decyzji wziął także pod uwagę art. 3 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym uwzględnia się w szczególności charakter i zakres działalności prowadzonej przez adresata decyzji, jego strukturę kapitałową oraz względy bezpieczeństwa narodowego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] z siedzibą w [...] na [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając decyzję w całości.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa polegające na niewyczerpującym zgromadzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich niezbędnych działań, mających na celu precyzyjne wyjaśnienie stanu faktycznego, w tym tego jak wygląda struktura menedżerska oraz właścicielska skarżącej oraz poprzez błędne przyjęcie rzekomych powiązań skarżącej z podmiotami wpisanymi do załącznika nr I do rozporządzenia UE nr 269/2014,

b. naruszenie art. 8 kpa w zw. z art. 3 ust. 9 ustawy sankcyjnej poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim jedynie ogólników, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności poprzez nieuprawnione, niczym nieuzasadnione powołanie się na względy bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego. Organ wydając decyzję całkowicie odstąpił od choćby fragmentarycznego przytoczenia argumentacji Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego, w jaki sposób rzekome powiązania właścicielskie tudzież menedżerskie z osobą wpisaną na listę sankcyjną wpływają na domniemane wspieranie przez skarżącą agresji Rosji na Ukrainę lub w jaki sposób zagraża to bezpieczeństwu narodowemu.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego ustawodawstwa Rzeczypospolitej Polskiej tj.:

a. naruszenie art. 3 ust. 1, 2, 3, 6 oraz 7 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy sankcyjnej poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem skarżącej za podmiot wspierający agresję Rosji na Ukrainę rozpoczętą dnia 24 lutego 2022 r. w rozumieniu ustawy sankcyjnej i wpisaniem skarżącej na listę, o której mowa w art. 2 ust. 1 ustawy sankcyjnej oraz zastosowaniu środków, o których mowa w art. 1 pkt 2 i 3 ustawy sankcyjnej,

b. naruszenie art. 3 ust. 9 ustawy sankcyjnej poprzez jego nieuprawnione zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie, której dotyczy decyzja zachodzą przesłanki do ograniczenia zakresu uzasadnienia ze względu na bezpieczeństwo państwa lub porządek publiczny, pomimo że wspomniane przesłanki nie zaistniały.

3. naruszenie przepisów wspólnotowych Unii Europejskiej, tj.:

a. naruszenie art. 29 Traktatu o Unii Europejskiej (dalej: TUE) oraz art. 215 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej: TfUE) poprzez wejście polskiego ustawodawcy w kompetencję wyłączną Rady w zakresie nakładania środków ograniczających w postaci sankcji,

b. naruszenie art. 24.1 oraz 24.3 TUE poprzez podjęcie przez Rzeczpospolitą Polską działań, które są sprzeczne z interesami Unii lub mogą osłabić jej skuteczność jako spójnej siły w stosunkach międzynarodowych,

c. naruszenie zasad swobodnego przepływu towarów i ludzi wyrażonych w tytule II i IV w części trzeciej TfUE poprzez wydanie decyzji,

d. naruszenie rozporządzenia Rady (UE) nr 833/2014 z dnia 13 kwietnia 2022 r., które nie przewiduje środków równoważnych z przepisami ustawy sankcyjnej i decyzji; w szczególności środki przyjęte przez polskiego ustawodawcę są sprzeczne z art. 3i (3), art. 3i (4) rozporządzenia Rady (UE) nr 833/2014 oraz ustaleniami dotyczącymi kontyngentów, którymi powinny zarządzać Komisja i Rzeczpospolita Polska zgodnie z systemem zarządzania kontyngentami taryfowymi przewidzianym w art. 49 i 54 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2015/2447,

e. naruszenie rozporządzenia Rady (UE) nr 269/2014 z dnia 21 kwietnia 2022 r., które nie wskazuje bezpośrednio skarżącej w załączniku nr I jako podmiotu objętego sankcjami,

f. naruszenie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/1725 z dnia 24 października 2018 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia rozporządzenia (WE) nr 45/2001 i decyzji nr 1247/2002/WE, w szczególności art. 16, 17, 19 rozporządzenia (UE) 2018/1725 poprzez zastosowaną przez polskiego ustawodawcę procedurę nakładania sankcji,

g. naruszenie fundamentalnych praw UE wyrażonych w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej, tj.: art. 16 (wolność prowadzenia działalności gospodarczej), art. 17 (prawo własności) oraz art. 21 (zakaz dyskryminacji) poprzez zastosowane środków ograniczających, stanowiących w dużej mierze realną konfiskatę majątku.

4. naruszenie przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tj.:

a. naruszenie art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP, tj. zasady demokratycznego państwa prawnego oraz zasady legalizmu poprzez dopuszczenie się licznych uchybień i domniemań niepopartych faktami na etapie postępowania dowodowego przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy, co spowodowało wydanie decyzji sprzecznej z obowiązującymi przepisami prawa,

b. naruszenie art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez wydanie decyzji na podstawie przepisów ustawy sankcyjnej, które godzą w istotę prawa własności, poprzez uniemożliwienie skarżącej w jakiejkolwiek formie korzystania, pobierania pożytków, eksploatowania i rozporządzania swoją własnością.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi rozwinięto argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie skargi, w pełni podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz odniósł się do zarzutów skargi, uznając je wszystkie za bezzasadne.

W kolejnych pismach procesowych skarżąca i organ potrzymały dotychczasową argumentację oraz rozwinęły i uzupełniły argumentację dotychczas prezentowaną.

Ponadto w piśmie procesowym z 9 listopada 2023 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do tego pisma, m.in. wydruków ze stron internetowych.

Na rozprawie w dniu 14 listopada 2023 r. Sąd oddalił wnioski dowodowe zawarte w piśmie skarżącej z 9 listopada 2023 r. jako niemające wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna, ponieważ zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Wydanie decyzji w przedmiocie wpisu na listę osób i podmiotów wspierających agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczętą w dniu 24 lutego 2022 r., zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 13 kwietnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego (Dz. U. z 2023 r. poz. 1497 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "ustawa", należy do kompetencji ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Wymaga przy tym podkreślenia, że stosownie do art. 3 ust. 3 ustawy, decyzję w sprawie wpisu na listę minister wydaje z urzędu lub na uzasadniony wniosek wymienionych w tym przepisie podmiotów, w tym m.in. - jak w niniejszej sprawie - Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego. Skoro Minister jest uprawniony do wydania decyzji z urzędu, to oznacza, że w przypadku gdy prowadzi postępowanie na skutek wniosku jednego z organów wymienionych w art. 3 ust. 3 pkt 1-13 ustawy, nie jest związany granicami tego wniosku, a w szczególności podstawą dokonania wpisu, czy też proponowanymi do zastosowania środkami.

Zgodnie z art. 1 pkt 1-4 ustawy, w celu przeciwdziałania wspieraniu agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczętej w dniu 24 lutego 2022 r., wobec osób i podmiotów wpisanych na listę, o której mowa w art. 2, stosuje się:

1) odpowiednio środki określone w art. 2 ust. 1-3 rozporządzenia Rady (WE) nr 765/2006 z dnia 18 maja 2006 r. dotyczącego środków ograniczających w związku z sytuacją na Białorusi i udziałem Białorusi w agresji Rosji wobec Ukrainy (Dz. Urz. UE L 134 z 20.05.2006, str. 1, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem 765/2006", na zasadach określonych w tym rozporządzeniu, z wyłączeniem art. 1fb, art. 1fc i art. 7;

2) odpowiednio środki określone w art. 2 i art. 9 rozporządzenia Rady (UE) nr 269/2014 z dnia 17 marca 2014 r. w sprawie środków ograniczających w odniesieniu do działań podważających integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażających (Dz. Urz. UE L 78 z 17.03.2014, str. 6, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem 269/2014", na zasadach określonych w tym rozporządzeniu, z wyłączeniem art. 8, art. 12 i art. 16;

3) wykluczenie z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego lub konkursu prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1710, 1812, 1933 i 2185 oraz z 2023 r. poz. 412 i 825);

4) wpis do wykazu cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany, o którym mowa w art. 434 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519, 185 i 547).

O ile część przepisów wskazanych rozporządzeń jest bezpośrednio stosowana (np. obowiązek ciążący na wszystkich podmiotach w kraju w zakresie zamrażania i nieudostępniania funduszy i zasobów gospodarczych podmiotom wskazanym w załącznikach do rozporządzeń), to część wymagała wdrożenia regulacjami na poziomie krajowym. Dotyczyło to w szczególności wydawania zezwoleń na uwolnienie niektórych zamrożonych funduszy lub zasobów gospodarczych lub na ich udostępnienie, a także sankcji stosowanych w przypadku naruszeń przepisów rozporządzeń i kwestii dotyczących kontroli celno-skarbowej przestrzegania tych przepisów, w tym ustalenia organów właściwych do stosowania regulacji. Ustawa, w oparciu o wybrane instrumenty prawne zawarte w rozporządzeniu 765/2006 oraz w rozporządzeniu 269/2014, pozwala na tworzenie na gruncie prawa krajowego odrębnej od wykazów zawartych w tych rozporządzeniach listy osób i podmiotów, wobec których stosuje się wybrane środki określone w tych rozporządzeniach. Zgodnie z ustawą stosowane są środki ograniczające określone w art. 2 ust. 1-3 rozporządzenia 765/2006 albo art. 2 i art. 9 rozporządzenia 269/2014. Należy przy tym zauważyć, na co słusznie zwrócił uwagę organ w piśmie procesowym z 30 października 2023 r., że art. 291 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej wprost nakazuje, aby Państwa Członkowskie przyjmowały wszelkie środki prawa krajowego niezbędne do wprowadzenia w życie prawnie wiążących aktów Unii, a zatem również rozporządzenia 269/2014, które nie ogranicza możliwości ustanowienia przez Państwa Członkowskie wewnętrznych przepisów wprowadzających krajowe rozwiązania sankcyjne, co zauważył również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 lipca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2528/22 odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa europejskiego i rozporządzeń 269/2014 i 765/206, który stwierdził, że przepisy te pozwalają na tworzenie na gruncie prawa krajowego list podmiotów odrębnych od wykazów zawartych w załącznikach do tych rozporządzeń, a kwestionowane przez skarżącego przepisy wprost do tych uregulowań się odnoszą. Analogicznie w Traktacie o Unii Europejskiej (Dz. U. 2004.90.864/30) wskazano, że Unia szanuje podstawowe funkcje państwa, zwłaszcza funkcje mające na celu zapewnienie jego integralności terytorialnej, utrzymanie porządku publicznego oraz ochronę bezpieczeństwa narodowego. W szczególności bezpieczeństwo narodowe pozostaje w zakresie wyłącznej odpowiedzialności każdego Państwa Członkowskiego. Państwa Członkowskie podejmują wszelkie środki ogólne lub szczególne właściwe dla zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z Traktatów lub aktów instytucji Unii (art. 4 ust. 2 i 3). Z powyższego wynika, że to także z woli prawodawcy unijnego bezpieczeństwo narodowe pozostaje w zakresie wyłącznej odpowiedzialności każdego Państwa Członkowskiego. Zatem prawo europejskie nie wyłącza możliwości stosowania środków podejmowanych przez Państwo Członkowskie z uwagi na bezpieczeństwo narodowe, zwłaszcza przez państwo, w tak szczególnej sytuacji geopolitycznej, jak Rzeczpospolita Polska, której nie doświadczają żadne inne państwa położone z dala od strefy działań wojennych toczących się na Ukrainie. Przyjęte rozwiązania krajowe w ustawie w zakresie stosowania środków ograniczających są zgodne z prawem unijnym i stanowią realizację rozporządzeń 765/2006 i 269/2014. Zgodnie bowiem z powołanym wyżej art. 1 pkt 1 i 2 ustawy w celu przeciwdziałania wspieraniu agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę stosuje się: 1) odpowiednio środki określone w art. 2 ust. 1-3 rozporządzenia 765/2006, tj. zamraża się wszystkie fundusze i zasoby gospodarcze będące własnością, pozostające w posiadaniu, we faktycznym władaniu lub pod kontrolą osób fizycznych lub prawnych, podmiotów i organów określonych w załączniku I (ust. 1). Nie udostępnia się, bezpośrednio ani pośrednio, żadnych funduszy ani zasobów gospodarczych wymienionym w załączniku I osobom fizycznym lub prawnym, podmiotom i organom ani na ich rzecz (ust. 2). Zakazuje się świadomego i umyślnego udziału w działaniach, których celem lub skutkiem jest bezpośrednie lub pośrednie obejście środków, o których mowa w ust. 1 i 2 (ust. 3) i 2) odpowiednio środki określone w art. 2 i art. 9 rozporządzenia 269/2014, tj. zamraża się wszystkie środki finansowe i zasoby gospodarcze będące własnością, pozostające w posiadaniu, w faktycznym władaniu lub pod kontrolą wymienionych w załączniku I osób fizycznych lub prawnych, podmiotów lub organów lub powiązanych z nimi osób fizycznych lub prawnych, podmiotów lub organów wymienionych w załączniku I (art. 2 ust. 1). Nie udostępnia się wymienionym w załączniku I osobom fizycznym lub prawnym, podmiotom lub organom ani powiązanym z nimi osobom fizycznym lub prawnym, podmiotom lub organom, ani też na ich rzecz - bezpośrednio lub pośrednio - żadnych środków finansowych ani zasobów gospodarczych (art. 2 ust. 2). Zakazuje się świadomego i umyślnego udziału w działaniach, których celem lub skutkiem jest obchodzenie środków, o których mowa w art. 2 (art. 9 ust. 1).

Lista osób i podmiotów, wobec których są stosowane środki, o których mowa w art. 1, zwana dalej "listą", jest prowadzona przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy. Lista jest publikowana w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Lista zawiera oznaczenie osoby lub podmiotu, wobec których stosuje się środki, o których mowa w art. 1, wraz z rozstrzygnięciem, który z tych środków ma do nich zastosowanie. Z kolei zakres środków, o których mowa w art. 1, stosowanych wobec osób i podmiotów wpisanych na listę nie może powielać zakresu środków określonych względem tych osób i podmiotów w wykazach określonych w rozporządzeniu 765/2006 lub rozporządzeniu 269/2014 (ust. 2).

Zgodnie z art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy, decyzję w sprawie wpisu na listę wydaje minister właściwy do spraw wewnętrznych. Decyzję wydaje się względem osób i podmiotów dysponujących środkami finansowymi, funduszami oraz zasobami gospodarczymi w rozumieniu rozporządzenia 765/2006 lub rozporządzenia 269/2014, bezpośrednio lub pośrednio wspierających agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczętą w dniu 24 lutego 2022 r. lub bezpośrednio związanych z takimi osobami lub podmiotami, w szczególności ze względu na powiązania o charakterze osobistym, organizacyjnym, gospodarczym lub finansowym, lub wobec których istnieje prawdopodobieństwo wykorzystania w tym celu dysponowanych przez nie takich środków finansowych, funduszy lub zasobów gospodarczych.

Z powyższych uregulowań wynika zatem, że ustawodawca przewidział, że wpisowi na listę podlegać będą nie tylko podmioty bezpośrednio lub pośrednio wspierające agresję, lecz także wszelkie inne osoby lub podmioty o ile są bezpośrednio powiązane z podmiotami wspierającymi, wobec których istnieje prawdopodobieństwo wykorzystania w tym celu dysponowanych przez nie takich środków finansowych, funduszy lub zasobów gospodarczych. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowiska wyrażone m.in. w uzasadnieniach wyroków tutejszego Sądu z dnia 2 lutego 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2527/22 oraz z dnia 4 lipca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2528/22, że powiązania takie mogą mieć m.in. charakter osobisty lub gospodarczy, jednak użycie w analizowanym przepisie zwrotu "w szczególności" oznacza, że podstawą wpisu na listę mogą być powiązania różnego rodzaju, o ile przypisać można im przymiot bezpośredniości.

Sąd podziela także pogląd zaprezentowany w wymienionych powyżej uzasadnieniach wyroków, że postępowanie w sprawie wpisu na listę nie jest typowym postępowaniem administracyjnym. Jest to postępowanie szczególne w postępowaniu administracyjnym dotyczące tzw. "mrożenia majątku", a więc czasowej niemożności dysponowania tym majątkiem, bowiem zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, do tego rodzaju postępowań stosuje się, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, jedynie niektóre, szczegółowo wymienione, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Na mocy tego ostatnio powołanego przepisu wyłączone zostały ze stosowania m.in. art. 80, art. 107 § 3 kpa, a także art. 61 § 4, art. 73 § 1 i art. 10 kpa, bowiem poinformowanie strony o toczącym się postępowaniu skutkowałoby pozbawieniem skuteczności zastosowanych wobec strony środków sankcyjnych. Wskutek powyższego z woli ustawodawcy strona nie jest informowana przez organ o toczącym się wobec niej postępowaniu administracyjnym, nie bierze w nim czynnego udziału i nie ma możliwości przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. W postępowaniu toczącym się na podstawie przepisów ustawy organ również nie jest zobowiązany oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, zaś uzasadnienie decyzji nie musi zawierać wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Powyższa konstatacja koresponduje również z treścią art. 3 ust. 9 ustawy, który stanowi, że Minister może ograniczyć zakres uzasadnienia decyzji w sprawie wpisu na listę ze względu na bezpieczeństwo państwa lub porządek publiczny. Ustawodawca uznał zatem, że charakter tego rodzaju spraw, a w szczególności okoliczność, że wykazanie powiązań z podmiotami wspierającymi agresję wiązać się może z koniecznością ujawnienia informacji uzyskanych w toku działań operacyjnych służb bezpieczeństwa państwa, wymagać może ograniczenia zakresu uzasadnienia decyzji.

Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a z jej uzasadnienia jasno wynika, jakie fakty legły u podstaw rozstrzygnięcia organu. Minister wyjaśnił, że w całości podziela ustalenia i argumentację zawartą we wniosku Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z 21 kwietnia 2022 r. i przyjmuje je za własne bez konieczności ich powielania. Jak ustalono, skarżąca [...] (obecnie [...]) z siedzibą na [...] i [...] – których spółką zależną jest [...] sp. z o.o. – są w 100% (odpowiedni 5% i 95%) własnością [...] koncernu nawozowego [...]. Po zmianie nazwy Spółki [...] powstała Spółka [...]. Zmiana nazwy tej spółki zgodnie z informacją zawartą w międzynarodowej bazie spółek ([...]) nastąpiła 30 sierpnia 2022 r., zaś 1 października 2022 r. nastąpił transfer środków finansowych ze spółki [...] do spółki [...] z siedzibą na [...]. Przy czym spółka [...] objęta jest sankcjami Unii Europejskiej, zaś Spółka [...] została wpisana na polską listę sankcyjną. W dniu 18 marca 2022 r. zarząd spółki [...] zmiejszył swoje udziały w [...] przez transfer do [...]. Nabycie przez [...] 95% udziałów w [...] oraz odpowiednie zmniejszenie udziału [...] w [...] do 5% nastąpiło w wyniku wykupu menadżerskiego [...] przez jej struktury handlowe. Działanie to ma pomóc zapewnić ciągłość dostaw produktów [...] do międzynarodowych firm handlowych. Wobec tego wypracowany przez skarżącą Spółkę zysk może być w każdym czasie wytransferowany do [...] z siedzibą w [...], która kontroluje spółki [...] i [...]. Spółka [...] jest największym na świecie producentem fosforytów wysokiej jakości i drugim na świecie pod względem wielkości producentem fosforanu monoamonowego i dwuanomonowego. [...] zajmuje [...] miejsce na liście największych firm [...] i jest beneficjentem decyzji rządu [...]. Działa w sektorach gospodarczych zapewniających istotne źródło dochodów rządowi Federacji Rosyjskiej, odpowiedzialnemu za aneksję Krymu i destabilizację Ukrainy. Głównym akcjonariuszem, członkiem zarządu, dyrektorem generalnym i prezesem zarządu [...] był A. G., który w 2004 r. nabył udziały w spółce poniżej jej wartości, wpisany na listę sankcyjną Unii Europejskiej i Szwajcarii, który dzień po objęciu go sankcjami zrezygnował z pełnionych funkcji, a na jego miejsce został powołany M. R. Jak wynika z treści załącznika I do rozporządzenia 269/2014, A. G. został wpisany do wykazu osób, podmiotów i organów, o których mowa w art. 1 i 2 tego rozporządzenia pod poz. 730, z której wynika, że jest on czołowym przedsiębiorcą działającym w [...] w sektorze gospodarczym zapewniającym istotne źródło dochodów rządowi [...] odpowiedzialnemu za aneksję Krymu i destabilizację Ukrainy. Ponadto jest odpowiedzialny za materialne wspieranie rządu Federacji Rosyjskiej odpowiedzialnego za aneksję Krymu i destabilizację Ukrainy. Jest on również prezesem [...] i jest członkiem zarządu biura [...].

Przedmiot działalności Spółek [...] i [...] i ich powiązania organizacyjne, gospodarcze i finansowe jednoznacznie świadczą o związkach tych podmiotów z jednym z największych producentów nawozów w [...] Spółką [...]. W ocenie Sądu, wykazane powiązania organizacyjne, finansowe i gospodarcze wskazują, że mamy do czynienia z sytuacją spełnienia przesłanek ustawowych do wydania kwestionowanej decyzji. Bez znaczenia przy tym jest, że [...] jest udziałowcem wyłącznie w 5% w [...]. Sąd podziela stanowisko Ministra, że są to wyłącznie działania mające na cele uniknięcie negatywnych skutków związanych z wpisywaniem poszczególnych podmiotów na listy sankcyjne, nie zaś w celu uniezależnienia się od podmiotu [...]. Skarżąca, z uwagi na swe powiązania kapitałowe i osobowe, może w każdej chwili podjąć decyzję o przekazaniu wypracowanego zysku, a w konsekwencji w dowolnym momencie może nastąpić transfer środków do spółki [...] z siedzibą w [...] w [...], która nadal kontroluje zależne od niej Spółki. Sąd zwraca także uwagę, że zmiany nazw Spółek [...] na [...] oraz [...] na [...], nie powodują, że stają się one niezależne kapitałowo, osobowo i organizacyjnie od spółki matki, a nadto, że nie są z nią już powiązane zważywszy, że jednocześnie ze zmianą nastąpił transfer środków. Słusznie Minister wskazał, że generowanie zysków (dowolnymi metodami w tym także uiszczanie należności publicznoprawnych – w tym podatków) dla budżetu [...], które mogą zostać wykorzystane dla potrzeb działań wojennych – może stanowić pośrednią formę wspierania agresji, a bezpośrednie powiązanie z takim podmiotem wypełnia dyspozycję art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy. Możliwość opodatkowania dochodów uzyskanych przez [...], które to dochody mogą pochodzić od skarżącej, potwierdza sama skarżąca w skardze wskazując, że "Jedyną kwestią związaną z rzekomym wspieraniem rządu [...] przez Skarżącą jest fakt płacenia przez podmioty minimalnie powiązane ze Skarżącą podatków w [...]". To zaś oznacza, w ocenie Sądu, że środki finansowe pochodzące z tych podatków mogą być przeznaczane przez Federację Rosyjską na działania wojenne na Ukrainie. Podkreślić przy tym należy, że powołany przepis art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy wskazuje na "istnienie prawdopodobieństwa" wykorzystania dysponowanych środków finansowych, funduszy lub zasobów gospodarczych, a nie przekazywania środków. Zwrócić przy tym należy uwagę na powiązania skarżącej z [...] i [...] Spółką [...]. Zauważyć należy, że [...] jest udziałowcem w 95% w skarżącej Spółce [...], w której z kolei 5% udziałów posiada [...], a zatem już z tej przyczyny istnieje prawdopodobieństwo przekazywania określonych środków (chociażby związane z dystrybucją produktów), które w efekcie trafić muszą do producenta, a następnie zasilić fundusz holdingu [...] z siedzibą w [...] i tym samym przyczynić się do wspierania agresji.

Nadto w ocenie Sądu zwrócić należy uwagę na powiązania skarżącej o charakterze osobistym. Głównym akcjonariuszem, członkiem zarządu, dyrektorem generalnym i prezesem zarządu [...] był A. G., który w 2004 r. nabył udziały w spółce poniżej jej wartości, wpisany na listę sankcyjną Unii Europejskiej i Szwajcarii, który dzień po objęciu go sankcjami (9 marca 2022 r.) zrezygnował z pełnionych funkcji, a na jego miejsce został powołany M. R. Jak wskazuje Szef CBA w swoim wniosku rezygnacja z pełnionych funkcji dzień po objęciu sankcjami nastąpiła w celu zabezpieczenia się przed zamrożeniem środków finansowych i zasobów gospodarczych ulokowanych w spółkach grupy.

Powyższe okoliczności ewidentnie świadczą o tym, że w pełni uzasadnione było wydanie w stosunku do skarżącej decyzji o wpisie na listę osób i podmiotów, o której mowa w art. 2 ust. 1 ustawy. Podejmowane przez strony decyzje o zmianie nazw Spółek powiązanych wraz z transferem środków mają na celu, w ocenie Sądu, wyłącznie unikanie konsekwencji związanych z wpisywaniem poszczególnych podmiotów na listy sankcyjne w Unii Europejskiej, Polsce i na świecie. W konsekwencji zasadne było zastosowanie środków, o których mowa w art. 1 pkt 2 i 3 ustawy. Z kolei wybór tych środków należy do organu administracji publicznej, i o ile mieszczą się one w katalogu prawem przewidzianych, to nie ma podstaw do stwierdzenia wadliwości decyzji. Sąd dostrzega, że skarżąca próbuje wykazać dyskryminujący charakter zaskarżonej decyzji w zakresie zastosowanych w stosunku do niej środków, jednakże Sąd takiego charakteru nie stwierdził. Minister, działający na wniosek Szefa CBA, biorąc pod uwagę całokształt okoliczności tej sprawy, jej uwarunkowania faktyczne i prawne zasadnie uznał, że zachodzą podstawy do zastosowania określonych w decyzji środków.

Sąd podkreśla także, że organ powołał się w uzasadnieniu swojej decyzji na treść wniosku Szefa CBA z 21 kwietnia 2022 r. i wskazał, że "w pełni podziela ustalenia oraz argumentację przedstawioną w ww. wniosku, uznając ją za własną oraz przyjmując, że jej całościowe powielanie jest zbędne". Takie działanie organu nie narusza prawa. Nieuzasadniony jest więc zarzut skarżącej dotyczący nienależytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zawarcie w nim jedynie ogólników czy odstąpienie od choćby fragmentarycznego przytoczenia argumentacji Szefa CBA. Jak już była o tym mowa, w postępowaniu prowadzonym w trybie ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego, organ nie jest zobowiązany oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona (wystarczy istnienie prawdopodobieństwa – art. 3 ust. 2 ustawy), na podstawie całokształtu materiału dowodowego, zaś uzasadnienie decyzji nie musi zawierać wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Jak wynika z art. 3 ust. 3 ustawy wnioskodawcą może być: Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szef Agencji Wywiadu, Szef Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Szef Służby Wywiadu Wojskowego, Generalny Inspektor Informacji Finansowej, Komendant Główny Policji, Komisja Nadzoru Finansowego, Prezes Narodowego Banku Polskiego, Komendant Główny Straży Granicznej, Prokurator Krajowy, Szef Krajowej Administracji Skarbowej, Przewodniczący Komitetu Rady Ministrów właściwego w sprawach bezpieczeństwa i obrony państwa. Wymienione podmioty to wyspecjalizowane organy państwowe, które dysponują szczególnymi wiadomościami w zakresie porządku publicznego czy bezpieczeństwa państwa w różnych jego aspektach. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji orzeka zatem na podstawie wniosku specjalnego organu państwowego. W ocenie Sądu, Minister wystarczająco wyjaśnił jakie fakty legły u podstaw jego rozstrzygnięcia, wskazał na bezpośrednie powiązania skarżącej z podmiotami wspierającymi agresję, o których mowa w art. 3 ust. 2 ustawy. Tych powiązań skarżąca w zasadzie nie kwestionowała, wręcz przeciwnie w skardze sama je potwierdziła.

Odnosząc się do konsekwencji ekonomicznych dla skarżącej, Sąd podziela wyrażone już w uzasadnieniu tutejszego Sądu w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 2528/22, stanowisko, że zakres oceny Sądu (oceny legalności zaskarżonej decyzji) ogranicza się do zbadania czy spełnione zostały wszystkie przesłanki wynikające z ustawy do wydania decyzji o wpisie skarżącej na listę osób i podmiotów, wobec których są stosowane środki, o których mowa w art. 1 ustawy. Ustawa z dnia 13 kwietnia 2022 r. jest szczególnym aktem prawnym, gdyż reguluje wyjątkowo ważną kwestię, a mianowicie ma przeciwdziałać wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służyć ochronie bezpieczeństwa narodowego. Te dwa główne cele stały się priorytetem dla ustawodawcy i przez ich pryzmat należy odczytywać zapisy ustawy. Ewentualne negatywne skutki dla określonego podmiotu wpisanego na listę, nie mogą stanowić podstawy uchylenia decyzji, gdyż byłoby to sprzeczne z ratio legis omawianej ustawy i nie służyłoby głównym jej celom. Oczywistym przy tym jest, że ustawa z dnia 13 kwietnia 2022 r. ma charakter represyjny, sankcyjny i trudno oczekiwać, aby zastosowanie jej zapisów do określonego podmiotu nie miało wywoływać negatywnych dla tego podmiotu skutków. W postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją nieskuteczna musiała okazać się zatem argumentacja skarżącej nakierowana na wykazanie szkody jaką Spółka ponosi w wyniku wykonania decyzji z 25 kwietnia 2022 r.

Sąd ani organ administracji publicznej nie kwestionuje, że skarżąca prowadziła działalność gospodarczą w Polsce zgodnie z obowiązującym prawem. Postępowanie przed Ministrem, zakończone zaskarżoną decyzją nie miało na celu zbadania legalności działania skarżącej w kontekście obowiązującego prawa w ogóle, a miało na celu zbadanie zgodności z prawem decyzji o wpisie skarżącej na listę osób i podmiotów, wobec których są stosowane środki, o których mowa w art. 1 ustawy. Sąd podziela także wyrażone w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 19 stycznia 2023 r., sygn. akt III OZ 805/23 stanowisko, że "Aby zastosowane w tej decyzji środki mogły służyć przeciwdziałaniu wspierania agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę przez podmiot w niej wskazany muszą być wykonane natychmiast. (...) interes społeczny polegający na przeciwdziałaniu agresji przeważa w tej konkretnej sytuacji nad interesem podmiotu wpisanego na ww. listę. Podnoszone przez skarżącą spółkę argumenty za wstrzymaniem zaskarżonej decyzji zostały oparte na typowych racjach odnoszących się do trudności ekonomicznych. Okoliczności te stanowią oczywiste następstwa wykonania takiego typu decyzji, jak zaskarżona w sprawie niniejszej. Udzielenie ochrony tymczasowej w oparciu o wskazane przez skarżącą spółkę argumenty stawiałoby pod znakiem zapytania nie tylko sens normy wyrażony w przepisie art. 3 ust. 10 ustawy z dnia 13 kwietnia 2022 r., ale i skuteczność zaskarżonej decyzji, a finalnie - cel tej ustawy. (...) Innymi słowy, skutki wykonania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, a więc zamrożenie majątku spółki, a co za tym idzie poważne utrudnienia lub wręcz brak możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, są celowym zabiegiem ustawodawcy, który z pewnością wziął je pod uwagę uchwalając ustawę z 13 kwietnia 2022 r.".

Sąd podziela także zawarte w uzasadnieniu powołanego wyroku z dnia 4 lipca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2528/22 stanowisko, że agresja Federacji Rosyjskiej na Ukrainę, rozpoczęta w dniu 24 lutego 2022 r., spowodowała liczne zmiany na całym świecie, także w Polsce, związane z bezpieczeństwem narodowym, ale również skutkowała podjęciem kroków prawnych w kwestii przeciwdziałania wspieraniu tej agresji. Ustawa z dnia 13 kwietnia 2022 r. jest tego wyrazem. I o ile skarżąca poddaje w wątpliwość konstytucyjność uregulowań tej ustawy, to jednak nie można zapominać, że powstała ona w absolutnie wyjątkowej sytuacji geopolitycznej. Od końca II wojny światowej na arenie europejskiej nie mieliśmy bowiem do czynienia z jawną agresją jednego państwa na drugie. Nie jest zatem pozbawione uzasadnienia działanie ustawodawcy w zakresie ograniczenia, uproszczenia postępowania administracyjnego w sprawach wpisu na listę osób i podmiotów wspierających agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczętej w dniu 24 lutego 2022 r. Nie oznacza to jednak, że taka osoba czy podmiot pozbawiona jest zupełnie ochrony prawnej. Od wydanej decyzji przysługuje bowiem skarga do sądu administracyjnego (art. 3 ust. 6 ustawy), a w toku postępowania przed sądem skarżąca może przedstawić własną argumentację, zarzuty i wnioski. Sąd jest gwarantem praw strony postępowania. Ponadto przedmiotowa ustawa dotyczy wyłącznie tzw. "mrożenia majątków", a więc czasowej niemożności dysponowania nimi w celu uniemożliwienia wspierania agresji zbrojnej, co jest zgodne również z art. 2 ust. 1 rozporządzenia 269/2014. Nie oznacza to pozbawienia własności, które w świetle art. 21 ust. 2 Konstytucji jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cel publiczny i za słusznym odszkodowaniem lub przepadku orzeczonego prawomocnym orzeczeniem sądu (art. 46 Konstytucji). Z uwagi również na sytuację geopolityczną spowodowaną głównie agresją Federacji Rosyjskiej na Ukrainę pewnym ograniczeniom podlegać musi swoboda prowadzenia działalności gospodarczej w sytuacji, gdy istnieje prawdopodobieństwo, że środki z niej uzyskiwane mogą służyć jej wspieraniu i zagrażać interesowi społecznemu i bezpieczeństwu państwa.

Odnosząc się w tym miejscu jeszcze raz do zarzutów naruszenia przepisów prawa unijnego i powołanych przez skarżącą rozporządzeń, Sąd zwraca uwagę, że przepisy te pozwalają na tworzenie na gruncie prawa krajowego list podmiotów odrębnych od wykazów zawartych w załącznikach do tych rozporządzeń. Sąd zwraca także uwagę, że kwestionowane przez skarżącą przepisy wprost do tych uregulowań się odnoszą.

Dodatkowo zauważyć należy, że ani strona, ani też organ administracji publicznej właściwy w tego rodzaju sprawach, a tym bardziej Sąd, nie mają wpływu na decyzje legislacyjne polskiego ustawodawcy. Postępowanie legislacyjne nie mieści się w ramach działań o charakterze administracyjnym, również nie mieści się w kompetencjach sądu administracyjnego, a zatem nie może być przedmiotem kontroli ani organu, ani sądu weryfikacja procesu legislacyjnego nad ustawą. Organy administracji publicznej, zgodnie z art. 6 kpa, zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa i dlatego zastosowanie przez organ w tej sprawie regulacji art. 3 ust. 1 ustawy, nie można uznać za naruszające prawo.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd nie dopatrzył się żadnego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności.

Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.).