Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 333/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 20 września 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skarg Z. K., M. K. i M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargi.


UZASADNIENIE

Z.K. i M. K. wnieśli w dniu 11 maja 2017 r. skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 marca 2017 r. uchylającą decyzję Wójta Gminy z dnia 12 maja 2016 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji zlokalizowanej na działce nr [..] obręb C., gmina T., i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Sprawę zarejestrowano pod sygnaturą akt II SA/Gd 333/17.

Skargę na tę samą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł w dniu 28 kwietnia 2017 r. M. C., a sprawie z jego skargi nadano sygnaturę akt II SA/Gd 334/17.

Postanowieniem z dnia 20 września 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., połączył obie sprawy w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, prowadząc dalej pod sygnaturą akt II SA/Gd 333/17.

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 12 maja 2016 r. Wójt Gminy, po rozpoznaniu wniosku K. Ż., orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie wraz ze zmianą konstrukcji dachu oraz częściową zmianą sposobu użytkowania istniejących pomieszczeń mieszkalnych na pomieszczenia gastronomiczne z pokojami gościnnymi na działce nr [..] obręb C., gmina T. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w obszarze analizowanym brak jest zabudowy usługowej, którą można byłoby uznać za zbliżoną do wnioskowanego zamierzenia. Uwzględnienie wniosku strony wyklucza także niski wskaźnik intensywności zabudowy nieruchomości sąsiednich oraz to, że planowana inwestycja "(...) może stanowić potencjalny konflikt przestrzenny i funkcjonalny ze względu na planowane funkcje, wielkość obiektu, jego charakter i potencjalnie znaczną liczbę użytkowników. Planowany bowiem dom weselny może potencjalnie powodować przekroczenia poziomu dopuszczalnego hałasu w terenach chronionych akustycznie - w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej". Na te okoliczności zwracali uwagę sąsiedzi inwestycji w pismach kierowanych do organu pierwszej instancji, dodatkowo podnosząc kwestie potencjalnego ograniczenia prawa do korzystania z nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem na skutek powstania planowanej inwestycji usługowej stanowiącej uciążliwość ze względu na swój charakter.

Odwołanie od decyzji wnieśli M. i K. Ż. zarzucając, że organ pierwszej instancji nie uwzględnił dwóch nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym, na których jest prowadzona działalność gospodarcza, usługowa. Na działkach sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji, nr [..] i nr [..] prowadzony jest zakład stolarski.

Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 21 marca 2017 r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Kolegium uzasadniając rozstrzygnięcie, z powołaniem się na przepisy art. 59 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), nie zgodziło się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że planowana funkcja inwestycji nie jest zbieżna z zabudową zlokalizowaną w obszarze analizowanym oraz, że brak jest zabudowy usługowej, którą można by uznać za zbliżoną do wnioskowanego zamierzenia.

Kolegium wskazało, w oparciu o orzecznictwo sądów administracyjnych, że dokonując wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy wziąć pod uwagę cel i sens ustawy mającej służyć zapewnieniu ładu i porządku przestrzennego oraz innym dobrom i wartościom wskazanym w art. 1 u.p.z.p., a nie ograniczeniu inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji nie może być zawężające i ograniczające się jedynie do możliwości powstania w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi. Według Kolegium nie można uzależniać nowego przedsięwzięcia inwestycyjnego od istnienia w obszarze analizowanym obiektu o dokładnie takiej samej funkcji jaka ma być realizowana w zamierzonym obiekcie. Skoro ustalono, że dominującą funkcją w obszarze analizowanym jest funkcja mieszkaniowa realizowana w ramach zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej jednorodzinnej, przy czym występują "drobne usługi wbudowane", to zamierzona inwestycja pozostaje w zgodzie z realizowaną na obszarze analizowanym funkcją. Oznacza to, że funkcja usługowa jest realizowana na obszarze analizowanym i nie ma podstaw by przyjmować, że planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji. Kolegium podzieliło zarzuty odwołania o braku uwzględnienia w analizie działek objętych obszarem analizowanym, nr [..] i nr [..], na których realizowana jest funkcja usługowa.

Kolegium uznało również, że za odmową ustalenia warunków zabudowy nie mogą przemawiać gabaryty planowanej inwestycji, o ile nie odbiegają one w sposób rażący od zabudowy sąsiedniej. Przywołane wyżej przepisy rozporządzenia wyraźnie przewidują, że nowa zabudowa nie musi być tożsama pod każdym względem z zabudową już istniejącą.

Odnosząc się do kwestii potencjalnego oddziaływania planowanej inwestycji na tereny działek sąsiednich Kolegium stwierdziło, że kwestie posadowienia obiektu na działce i zachowania wynikających z przepisów prawa wymogów związanych z realizacją inwestycji oraz ochroną osób trzecich, w tym problem zacienienia obiektów sąsiednich, a także zachowanie poziomów hałasu, nie podlegają badaniu i ocenie w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Są to okoliczności, których organ pierwszej instancji w niniejszej sprawie w ogóle nie może brać pod uwagę, a tym bardziej uzasadniać nimi odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Według Kolegium bez znaczenia w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest kwestia potencjalnego ograniczenia prawa do korzystania z nieruchomości sąsiednich zgodnie z przeznaczeniem na skutek powstania planowanej inwestycji usługowej stanowiącej uciążliwość ze względu na swój charakter.

W skardze M.i Z. K. zarzucili:

1/ naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 10 § 1 k.p.a. polegające na niezawiadomieniu o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia wniosków przed wydaniem decyzji przez organ drugiej instancji,

b) art. 36 § 1 k.p.a. polegające na niezawiadamianiu skarżących o przekroczeniu terminu załatwienia sprawy określonym w art. 35 k.p.a., o przyczynach zwłoki ani o nowym terminie załatwienia sprawy,

c) art. 7, 77 § 1, 80 i 81 k.p.a. przez przekroczenie swobodnej oceny dowodów:

- poprzez uznanie, że organ I instancji nie przeprowadził analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym,

- poprzez uznanie, że planowana inwestycja nie narusza ładu i porządku przestrzennego w analizowanym obszarze,

- poprzez uznanie, że zamierzona inwestycja pozostaje w zgodzie z realizowanymi na obszarze analizowanym funkcjami, w tym z realizowanymi tam funkcjami usługowymi oraz mieszkalnymi,

- poprzez uznanie, że gabaryty planowanej inwestycji nie odbiegają w sposób rażący od zabudowy sąsiedniej,

- poprzez uznanie, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy bez znaczenia jest kwestia ograniczenia prawa do korzystania z nieruchomości sąsiednich zgodnie z przeznaczeniem,

- poprzez uznanie, że planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji usługowych realizowanych na działkach nr [..] i nr [..],

- poprzez aprobatę stanowiska organu pierwszej instancji, że wniosek K.Ż. z dnia 12 stycznia 2016 r. dotyczy inwestycji innej niż wniosek tego samego inwestora z dnia 8 listopada 2013 r. dla działki nr [..], w wyniku którego Wójt Gminy wydał w dniu 4 marca 2014 r. decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji "rozbudowa i nadbudowa wraz ze zmianą konstrukcji dachu oraz częściową zmianą sposobu użytkowania istniejących pomieszczeń mieszkalnych na dom weselny z pokojami gościnnymi", bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie i bez wskazania, na jakiej podstawie uznano, że ostateczna decyzja z dnia 4 marca 2014 r. nie dotyczy tej samej inwestycji, na tym samym terenie i dla tego samego podmiotu, co decyzja z dnia 12.05.2016 r.

2/ naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie określonej w tym przepisie definicji ładu przestrzennego oraz naruszenie uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, gospodarczo-społecznych, kulturowych i kompozycyjno-estetycznych występujących na analizowanym terenie, z którymi planowana przez inwestora inwestycja pozostaje w sprzeczności,

b) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wskazanie, że za odmową ustalenia warunków zabudowy nie mogą przemawiać gabaryty planowanej inwestycji oraz poprzez nieuwzględnienie warunku intensywności wykorzystania terenu na działkach sąsiednich, poprzez niewłaściwą ocenę, że rozmieszczenie jakiejkolwiek działalności usługowej na analizowanym obszarze daje podstawę do przyjęcia, że planowany obiekt spełnia funkcję kontynuacji,

c) § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak analizy funkcji usługowych realizowanych na nieruchomościach znajdujących się w granicach obszaru analizowanego i w konsekwencji przyjęcie, że planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji realizowanych na analizowanym obszarze oraz poprzez zaniechanie określenia cech istniejącej zabudowy i w konsekwencji uznanie, że planowane przedsięwzięcie spełnia wymagania kontynuacji.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w całości oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Uzasadniając swoje stanowisko skarżący zarzucili, że Kolegium błędnie odczytało ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji, który po pierwsze analizując funkcję planowanej zabudowy nie wymagał, ażeby była ona tożsama z istniejącą na tym terenie, a po drugie uwzględnił współistniejącą w zabudowie mieszkaniowej funkcję usługową, w tym wskazaną działalność stolarską, której rozmiary są nieporównywalnie mniejsze niż planowanej rozbudowy. Skarżący zwrócili uwagę na znaczącą dysproporcję parametrów planowanej zabudowy względem zabudowy istniejącej, co wzmacnia stanowisko braku kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym. Według skarżących organ pierwszej instancji zasadnie przeanalizował kwestię uciążliwości planowanej funkcji dla nieruchomości sąsiednich w ramach wymogów ładu przestrzennego i wskutek tego uwzględnił prawa mieszkańców i przeznaczenie nieruchomości sąsiednich oraz zasadnie odmówił ustalenia warunków zabudowy z powodu braku kontynuacji funkcji. Zabudowa w sąsiedztwie nie jest zbliżona gabarytami oraz formą architektoniczną do zamierzenia inwestora i nie spełnia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Skarżący szerzej rozwinęli tez zarzut ponownego rozstrzygania w przedmiocie warunków zabudowy dla tej samej inwestycji stwierdzając, że wniosek złożony w 2013 r. został już wcześniej ostatecznie rozpoznany wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, a więc ponowne rozstrzyganie w tej samej sprawie było niedopuszczalne.

Skarżący M. C. zaskarżonej decyzji zarzucił:

1/ naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji zaskarżonej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, podczas gdy w sprawie nie zachodziły podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, a ponadto nie wystąpił konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, względnie zakres ten nie miał istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie,

b) art. 7 w związku z art. 75 § 1 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 w związku z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności, zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dowolną ocenę przez organ materiału dowodowego, skutkujące błędem w ustaleniach faktycznych, polegającym na przyjęciu, że realiach przedmiotowej sprawy brak jest podstaw do stwierdzenia rażącej dysproporcją rozmiarów planowanej inwestycji, w stosunku do zabudowy sąsiedniej, podczas gdy prawidłowa analiza materiału dowodowego, prowadzi do wniosków przeciwnych,

c) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez sporządzenie szczątkowego jedynie uzasadnienia, nieprzekonująco wskazującego na motywy przyjętego rozstrzygnięcia, co dodatkowo godzi w zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej z art. 8 k.p.a. i daje wyraz dowolności w wydaniu decyzji, poprzez jej niepełne i niedostateczne uzasadnienie;

2/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: art. 61 u.p.z.p. w związku z § 3 oraz § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na kategorycznym przyjęciu, że skoro dominującą funkcją w obszarze analizowanym na gruncie przedmiotowej sprawy jest funkcja mieszkalna jednorodzinna, z występującymi na niej "drobnymi usługami wbudowanymi", to zamierzona inwestycja (obiekt gastronomiczny na maksimum 100 osób, z pokojami hotelowymi) pozostaje w zgodzie z realizowaną na obszarze analizowanym funkcją - podczas gdy, na gruncie przywołanych przepisów, w sytuacji istnienia w obszarze analizowanym jakiegokolwiek obiektu usługowego, nie można automatycznie stwierdzić, że dopuszczalne jest zrealizowanie w jego szeroko pojmowanym sąsiedztwie, dowolnego innego budynku usługowego - zwłaszcza takiego, który z pewnością nie wiążę się z usługami o charakterze "drobnym".

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zobowiązanie organu drugiej instancji do wydania w zakreślonym terminie decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy o warunkach zabudowy z dnia 12 maja 2016 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Według skarżącego M. C. w okolicznościach sprawy nie wystąpiły przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Brak uwzględnienia w analizie urbanistycznej dwóch nieruchomości, na których prowadzona jest działalność usługowa – stolarnia, nie uzasadniało jeszcze uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, tym bardziej, że organ odwoławczy nie wskazał w jaki sposób okoliczności te mogłyby wpłynąć na zmianę rozstrzygnięcia w przedmiocie warunków. Wskazał skarżący na błędne stanowisko Kolegium co do braku rażącej dysproporcji parametrów planowanej zabudowy w stosunku do zabudowy istniejącej. Według skarżącego w rozpoznawanej sprawie nie zachodziły okoliczności umożliwiające ustalenie warunków zabudowy zwłaszcza z powodu braku kontynuacji funkcji i gabarytów planowanej zabudowy. Gabaryty planowanej zabudowy w sposób rażący odbiegają od zabudowy istniejącej, co nie pozwala uznać planowanych usług za uzupełniające. Usług domu weselnego na 100 osób nie sposób uznać za niekolidujące z istniejącą na tym terenie funkcją mieszkaniową. Zwrócono również uwagę na aspekt uciążliwości działalności z zakresu organizacji usług okolicznościowych w sąsiedztwie zabudowy zagrodowej i jednorodzinnej.

W odpowiedzi na obie skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Obie skargi nie są zasadne, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, w tym przepisów postępowania w sposób, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrola legalności odbywa się wedle stanu prawnego i faktycznego ustalonego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Według art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r. poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd kontroluje w niniejszym postępowaniu decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 marca 2017 r., wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylającą decyzję Wójta Gminy o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie wraz ze zmianą konstrukcji dachu oraz częściową zmianą sposobu użytkowania istniejących pomieszczeń mieszkalnych na pomieszczenia gastronomiczne z pokojami gościnnymi na działce nr [..] obręb C., gmina T. Jak wynika z przywołanych okoliczności Kolegium nie podzieliło stanowiska organu pierwszej instancji co do braku kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy przez zabudowę planowaną i uznało, że istnieje konieczność sporządzenia nowej analizy urbanistycznej. Według organu odwoławczego ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji co do tego, że w obszarze analizowanym występuje wśród dominującej funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej również funkcja drobnych usług "wbudowanych", uzasadnia dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko Kolegium co do tego, że planowana inwestycja spełnia warunek kontynuacji funkcji oraz co do wadliwości sporządzonej w niniejszej sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Ten ostatni przepis stanowi materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć. Powołany przepis określa warunki, jakie muszą być spełnione, aby można było wydać decyzję o warunkach zabudowy, w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym, że zachowanie ładu przestrzennego stanowi zasadę planowania i zagospodarowania przestrzennego (art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), w pierwszej kolejności ustawodawca wydanie decyzji uzależnił w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. od spełnienia warunku polegającego na tym, aby co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Warunek ten musi zostać spełniony łącznie z pozostałymi wymienionymi w pkt. 2–5. Do pozostałych warunków należy: dostępność terenu, na którym planowana jest inwestycja, do drogi publicznej; uznanie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji zamierzenia budowlanego; ustalenie, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym; gdy decyzja będzie zgodna z przepisami odrębnymi. Niespełnienie choćby jednego z tych warunków czyni wydanie decyzji o warunkach zabudowy niedopuszczalnym. Natomiast jeśli planowane przedsięwzięciem czyni zadość wszystkim przesłankom, a brak jest innych przepisów sprzeciwiających się takiej inwestycji, organ jest obowiązany do ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. statuuje zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, inaczej zwaną zasadą kontynuacji. Weryfikując w jego świetle możliwość ustalenia warunków zabudowy organ musi ustalić, czy zabudowa na terenie sąsiadującym z terenem, na którym inwestor zamierza zrealizować nową zabudowę, jest taka, że sposób wykonania tej zabudowy pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Wystarczy, aby na terenie sąsiadującym istniał co najmniej jeden podobny obiekt do planowanej zabudowy, a organ ma już obowiązek rozważyć pozostałe przesłanki, określone w ustawie oraz aktach wykonawczych do ustawy, determinujące możliwość wydania warunków zabudowy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 838/12, LEX nr 1559916).

Wymaga podkreślenia, że wymóg istnienia zabudowy porównywalnej do zabudowy planowanej na działce sąsiedniej nie oznacza, że działka ta musi bezpośrednio graniczyć z działką objętą inwestycją. Należy bowiem mieć na względzie, że tzw. sąsiedztwo urbanistyczne przedstawiać się będzie różnorodnie na terenach zwartej zabudowy miejskiej, na terenach wiejskich czy terenach rozproszonej zabudowy letniskowej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06, LEX nr 322329). Sąd zwraca uwagę, że zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie eliminowanie inwestycji rodzących kontrowersje społeczne. Realizacja zasady dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, a wymaga, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju, uwzględniając wymogi ładu przestrzennego, a w odniesieniu do kontynuacji funkcji ustalić też, czy funkcja planowana koliduje z funkcją zastaną.

Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności rozpoznawanej sprawy sąd, podobnie jak Kolegium, dostrzegł uchybienia w zakresie poczynionej przez organ analizy urbanistycznej, która doprowadziła ten organ do nieprawidłowych wniosków przede wszystkim co do braku kontynuacji funkcji przez planowaną zabudowę.

Sąd uznał przede wszystkim, że organ pierwszej instancji w zgodzie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, wyznaczył wokół działki nr 216 obszar analizowany, który objął swymi granicami tereny odpowiadające pojęciu sąsiedztwa urbanistycznego. Jednak prawidłowo wyznaczony obszar analizowany nie stał się podstawą do poczynienia niewadliwej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania oraz oceny realizacji przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zdaniem sądu organ pierwszej instancji naruszył w tym zakresie w istotny sposób art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., gdyż wybiórczo i niedostatecznie wszechstronnie zgromadził i ocenił materiał dowodowy w sprawie, tym samym co najmniej przedwcześnie odmawiając ustalenia warunków dla przedmiotowej inwestycji. Uchybień tych Kolegium nie mogło usunąć w ramach posiadanych kompetencji określonych w art. 136 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania sprawy przez ten organ, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To z kolei determinowało konieczność wydania decyzji kasacyjnej, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w brzmieniu właściwym dla daty podjęcia zaskarżonej decyzji oraz wniesienia niniejszych skarg.

Ze sporządzonej w sprawie analizy architektoniczno-urbanistycznej wynika, że dominującą w obszarze analizowanym jest funkcja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej, którą uzupełniają usługi wbudowane – obiekty wolnostojące lub lokale użytkowe wbudowane, w których prowadzona jest nieuciążliwa działalność gospodarcza właściciela. Na terenie analizowanym nie występują działki zabudowane wyłącznie zabudową usługową.

Niemniej analiza nie uwzględniła jednak występującej w obszarze analizowanym zabudowy usługowej związanej z prowadzoną działalnością stolarni na działkach o nr [..] i [..], której charakteru zdaniem sądu nie można jednak oceniać jako usług nieuciążliwych (dla funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej). Ani autor analizy tego nie ustalił, ani organ pierwszej instancji nie rozważył dostatecznie, jakie funkcje w istocie występują na obszarze analizowanym. Wypada zauważyć, że warunek kontynuacji funkcji jest spełniony zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie funkcji dominującej, dające się z nią pogodzić i z nią niekolidujące. Kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania funkcji istniejącej w dotychczasowej zabudowie. Wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje w sensie urbanistycznym z zabudową już istniejącą ani nie narusza szeroko rozumianego ładu przestrzennego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1533/11, LEX nr 1367317).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie przede wszystkim podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1753/10 (dostępny w CBOSA na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl), co do tego że "w dobie dzisiejszej nieliczne są przypadki urządzania wesel w domach prywatnych, lecz regułą jest korzystanie w tym celu ze specjalnie do tego przeznaczonych obiektów usługowych. Jeżeli kiedyś wesela odbywały się w domach mieszkalnych, to obecnie urządza się je właśnie również w domach, lecz służących tej funkcji. Śmiało więc można powiedzieć, że uprzednia funkcja domów mieszkalnych w zakresie urządzania w nich wesel została przeniesiona również na domy, lecz domy weselne. Stąd zachowano określenie "dom" z dodatkiem jednak "weselny", aby nie zagubić tej niezbędnej funkcji domu mieszkalnego, uprzednio a niekiedy również nadal, przypisanej domom mieszkalnym. Tym samym, nie można skutecznie twierdzić, że funkcja domu weselnego pozostaje w kolizji z funkcją mieszkalną danego terenu, gdyż stanowi w istocie jej nierozłączny i niezbędny element". Przytoczone stanowisko wyrażone zostało w okolicznościach sprawy zbliżonych do niniejszej, gdyż dotyczyło uzupełnienia funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej usługą w postaci "domu weselnego".

Wbrew zatem stanowisku organu pierwszej instancji, na terenie zabudowanym budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi i zabudową zagrodową możliwe jest wprowadzenie funkcji domu weselnego, która z tą zabudową – jej funkcją - nie koliduje. Kontynuacja funkcji oznacza bowiem, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, a nie być identyczna z istniejącym sposobem zagospodarowania nieruchomości sąsiednich.

Organ pierwszej instancji, w ślad za wynikiem przedmiotowej analizy naruszył również dyspozycje przepisów rozporządzenia określających zasady ustalania parametrów dla nowej zabudowy w oparciu o parametry zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym o tyle, że w wyniku analizy nie rozważono możliwości ustalenia parametrów w inny sposób, niż jako wartość uśredniona. W ocenie sądu w ujawnionych okolicznościach sprawy istniały uzasadnione powody do tego, ażeby skorzystać z możliwości przewidzianych w przepisach rozporządzenia i odstąpić od ustalenia parametrów nowej zabudowy w granicach średnich wartości na rzecz dostosowania ich do istniejących warunków urbanistycznych. Z analizy urbanistycznej wynika wprost, że parametry planowanej inwestycji w zakresie szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu, w tym kąta jego nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układu połaci dachowych, a także kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki, pozostają w zgodzie z odpowiednimi parametrami istniejącej zabudowy, która w zakresie tych wskaźników wykazuje dużą różnorodność. W tej sytuacji poprzestanie wyłącznie na ustaleniu, że istnieje niedopuszczalna dysproporcja pomiędzy średnim wskaźnikiem powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki obowiązującym w obszarze analizowanym a wskaźnikiem tej wielkości, który będzie występował na działce nr [..] po zrealizowaniu inwestycji, narusza przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia. Przepis ten dopuszcza bowiem wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W okolicznościach faktycznych sprawy na organie dokonującym oceny realizacji przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w kontekście zachowania wymogów ładu przestrzennego spoczywał obowiązek rozważenia również możliwości zastosowania dyspozycji wskazanego przepisu na zasadzie odstąpienia od wskaźnika średniego i ewentualnego uzupełnienia przedłożonej analizy urbanistycznej w tym kierunku bądź sporządzenia nowej. Organ pierwszej instancji uchybił wskazanemu obowiązkowi, błędnie oceniając i akceptując nieprawidłową analizę architektoniczno-urbanistyczną.

Zdaniem sądu że sporządzona analiza wykracza poza zakres wyznaczony przepisem § 1 w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia. Z przepisów tych wynika, że analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy sporządza się wyłącznie w celu określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym wymagań dotyczących ustalania: 1) linii zabudowy, 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, 3) szerokości elewacji frontowej, 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowy. Przepisy rozporządzenia nie stanowią o żadnych innych wymaganiach, które nowa zabudowa winna spełniać dla dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy. Tymczasem lektura analizy sporządzonej w niniejszej sprawie potwierdza, że jej autor odwołał się do kwestii oddziaływania planowanej na działce nr [..] zabudowy i działalności w zakresie hałasu, który będzie powodował uciążliwość dla sąsiedztwa. Kwestia wpływu planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości, a więc możliwość ewentualnego zagrożenia co do pogorszenia się warunków komunikacji, czy też zwiększenia hałasu, może być rozważana dopiero na etapie ubiegania się inwestora o pozwolenie na budowę na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w którym to postępowaniu następuje konkretyzacja ustaleń wynikających z decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy terenu jest pierwszą z decyzji wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma ona wstępny i ogólny charakter, gdyż nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa z punktu widzenia wymogów ładu przestrzennego. Jest to decyzja wydawana przy braku na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przeznacza tylko oznaczony teren pod określoną inwestycję. W decyzji o warunkach zabudowy organ orzekający powinien w możliwie najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, a ich konkretyzacja następuje dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej, w tym ochrony przez hałasem jeśli wymagają tego przepisy, oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów prawa budowlanego i innych przepisów szczególnych. Na tym etapie przygotowania inwestycji organy mogą zakreślić ramy opisywanej ochrony oraz zobligować inwestora do ich przestrzegania przy tworzeniu projektu budowy. Natomiast dopiero w kolejnym etapie, organ architektoniczno-budowlany zobowiązany jest do zbadania, czy warunki te zostały zachowane i ewentualnie wtedy podjęte zostaną stosowne kroki w celu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednak zdaniem sądu nie jest rzeczą organu administracji właściwego dla wydania rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy, ani tym bardziej urbanisty sporządzającego analizę architektoniczno-urbanistyczną, do powoływania się na możliwe uciążliwości hałasowe przedmiotowego przedsięwzięcia i skutki społeczne z tym związane na danym terenie w związku z protestami sąsiadów. Odmowa ustalenia warunków zabudowy z powołaniem się też na takie przyczyny narusza przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a to mogło mieć wpływ na wynik sprawy przed organem pierwszej instancji. Również zatem z tego powodu organ drugiej instancji uprawniony był do postawienia zarzutów naruszenia postępowania, w konsekwencji do wydania decyzji kasacyjnej, chociaż w uzasadnieniu Kolegium argumentów tego rodzaju zabrakło.

Okoliczności niniejszej sprawy w pełni uzasadniały zastosowanie przez Kolegium przepisu art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Kolegium prawidłowo uznało, że błędy popełnione przy sporządzaniu analizy architektoniczno-urbanistycznej, polegające zarówno na braku rozważenia istniejących w wyznaczonym obszarze analizowanym usług realizowanych na działkach nr [..] i [..], jak i nieuzasadnionego ograniczania inwestora w prawie zabudowy nie pozwoliły na prawidłową weryfikację przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organ pierwszej instancji nie zbadał zakresu i rodzajów prowadzonej na wskazanych działkach działalności, niewłaściwie też uznając, że planowana przez inwestorów działalność usługowa w żaden sposób nie może być uznana za kontynuację działalności prowadzonej w obszarze analizowanym. Sąd ponownie zaznacza, że rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić. W przypadku wątpliwości co do rozumienia kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy te wątpliwości rozstrzygać, mając na uwadze zasadę wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2611/11, dostępny w CBOSA).

W niniejszej sprawie sąd, podobnie jak Kolegium, sprzeczności funkcji projektowanej z funkcją zastaną nie dostrzegł, co czyni w tym zakresie stanowisko organu pierwszej instancji wadliwym, zwłaszcza w sytuacji braku kompleksowego rozważenia przez ten organ wszystkich istniejących w obszarze analizowanym funkcji. Według sądu natomiast organ pierwszej instancji nie mógł uznać, że planowana inwestycja nie będzie kontynuować funkcji istniejących na działkach sąsiednich, gdyż funkcja domu weselnego nie koliduje w sensie urbanistycznym z istniejącą zabudową mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową.

Sąd podzielił stanowisko Kolegium, które przyjęło, że uchybienia przepisom postępowania administracyjnego, których dopuścił się organ pierwszej instancji, doprowadziły w konsekwencji do tego, że pozostały do wyjaśnienia zakres sprawy, od którego zależy jej rozstrzygnięcie, wymaga podjęcia czynności procesowych wykraczających poza kompetencje przypisane organowi odwoławczemu w art. 136 k.p.a., co uzasadniało potrzebę ponownego rozpoznania wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy przez organ pierwszej instancji. W zaskarżonej decyzji zawarto też wskazania co do dalszego postępowania, zatem Kolegium nie uchybiło przepisowi art. 138 § 2 k.p.a., a wydanie decyzji kasacyjnej było w pełni uprawnione.

Zarzuty odnoszące się do tego, że organ orzekał w sprawie poprzednio już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną nie mogły zostać uwzględnione. Wynika to z faktu, że o ile wniosek o ustalenie warunków zabudowy rozstrzygnięty poprzednią decyzją odmowną mógł dotyczyć tożsamej inwestycji, co wniosek obecnie rozstrzygany, o tyle nie można powiedzieć o tożsamości pozostałych okoliczności faktycznych kształtujących każdą z tych spraw, na które składają się relewantne prawnie uwarunkowania istniejące w dacie procedowania w wyznaczonym obszarze analizowanym. Ponadto decyzja o warunkach zabudowy może być wydawana wielokrotnie dla danej nieruchomości, na wnioski rozmaitych podmiotów dotyczących takich samych lub różnych przedsięwzięć. W konsekwencji, ze względu na specyfikę procedowania w tym przedmiocie zarzut powyższe nie mógłby zostać uwzględniony. Tym samym organ pierwszej instancji prawidłowo wszczął procedurę rozpoznając niniejszy wniosek inwestora, złożony zresztą po trzech latach od poprzedniego.

Pozostałe zarzuty obu skarg są również niezasadne, ponieważ skarżący z góry błędnie zakładają, że planowana inwestycja nie pozostaje w zgodzie z funkcją zastaną na danym terenie, czego sąd nie podziela. Kwestia gabarytów oraz innych parametrów wymaganych w rozporządzeniu będzie przedmiotem ponownej analizy architektoniczno-urbanistycznej, a jej wynik powinien uwzględniać stanowisko wyrażone zarówno w zaskarżonej decyzji jak i przez sąd orzekający co do dopuszczalności planowanej funkcji jako niekolidującej z funkcją zastaną w obszarze analizowanym. Chybione są zarzuty skargi M. i Z.K. co do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 36 k.p.a., nie mają one bowiem żadnego wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Z przedstawionych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił obie skargi jako niezasadne.