Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 252/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 1-3, art. 33 ust. 1, ust. 2 pkt 1, art. 34 ust. 3
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 2 ust. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2016 poz 1537
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 26 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 12 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 909/19 w sprawie ze skarg K. H., E. H., K. H. oraz J. D. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 17 września 2019 r. znak: IR.I.7840.13.4.2019 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek [...] S. A. z siedzibą w W. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 909/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargi K. H., E. H. oraz J. D. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 17 września 2019 r., znak: IR.I.7840.13.4.2019, w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. H. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż pozwolenie na budowę może dotyczyć jedynie części zamierzenia budowlanego,

2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 oraz 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów II i I instancji, pomimo że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego, m.in. w sposób niewłaściwy ustalono zakres oddziaływania zamierzonej inwestycji.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi; rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz zwrot poniesionych przez skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] S. A. z siedzibą w W. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że pozwolenie na budowę może dotyczyć jedynie części zamierzenia budowlanego. Jest oczywiste, że w kontrolowanym postępowaniu nie był stosowany powołany przepis art. 30 ust. 1 dotyczący trybu zgłoszeniowego.

Nie jest jednak wykluczone potraktowanie takiego sformułowania podstawy kasacji jako oczywistej omyłki pisarskiej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w odpowiednim fragmencie wskazano przepis art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. W myśl tego przepisu, pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika aby Sąd pierwszej instancji wypowiadał się na temat rozumienia normy sformułowanej w art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. Natomiast z punktu 5 wniosku o pozwolenie na budowę, z zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a także decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę wynika, że zamierzenie budowlane obejmowało budowę wieży telekomunikacyjnej wraz ze stacją bazową "[...]" wraz z linią zasilającą oraz utwardzeniem terenu, na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], położonej w obrębie [...], gm. K.

Zamierzenie to zostało szczegółowo opisane w projekcie budowlanym. Dotyczy to także części dokumentacji projektowej w postaci "Kwalifikacji przedsięwzięcia" oraz "Analizy Środowiskowej".

Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że doszło do udzielenia pozwolenia na budowę tylko części projektowanego obiektu.

Podstawa kasacji nie zawiera żadnej argumentacji w tym zakresie. Natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że decyzja nie określa zasadniczych charakterystycznych elementów technicznych. Wskazano, że decyzją nie objęto wszystkich składowych elementów stacji stanowiących o jej charakterystyce, jako telekomunikacyjnego obiektu budowlanego. W uzasadnieniu kasacji wywodzono dalej, że decyzja nie określa jakie i w jakiej liczbie urządzenia techniczne wchodzą w skład przedmiotowej wieży telekomunikacyjnej.

Wnosząca kasację przyznała, że z dokumentacji projektowej złożonej przez inwestora wynika, iż w skład stacji wejdą między innymi: urządzenia nadawczo-odbiorcze, urządzenia sterujące oraz anteny sektorowe i paraboliczne. Dodała jednak, że wniosek o pozwolenie na budowę, jak i decyzja organu pierwszej instancji tego nie precyzują, a ponadto nie określają w jakikolwiek sposób parametrów technicznych konkretyzujących cechy zamierzonej inwestycji. Podniosła, że brak jest wskazania w decyzji jakie konkretnie anteny i radiolinie, o jakiej mocy, na jakiej wysokości, na jakich azymutach będą tworzyły planowaną stację bazową telefonii komórkowej.

W ocenie skarżącej kasacyjnie, powyższe naruszenie przepisu art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego skutkować powinno wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji obu instancji.

Omawiany zarzut kasacji o wadliwości decyzji oparty jest zatem na tezie, według której, zamierzenie budowlane powinno być szczegółowo opisane w decyzji o pozwoleniu na budowę.

Jest to teza błędna. Artykuł 33 ust. 1 zdanie pierwsze Prawa budowlanego wyraża zasadę, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Przez pojęcie zamierzenia budowlanego należy rozumieć zarówno inwestycję obejmującą jeden obiekt budowlany, jak również więcej niż jeden obiekt budowlany (patrz: Anna Ostrowska [w:] "Prawo budowlane. Komentarz", pod red. A. Glinieckiego, WK 2016, pkt 1 do art. 33).

Wniosek o pozwolenie na budowę powinien zatem określać zamierzenie budowlane z uwzględnieniem pojęć zdefiniowanych w art. 3 pkt 1-3 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie określenie zamierzenia budowlanego powinno nawiązywać do pojęcia budowli (art. 3 pkt 3). Z punktu widzenia pojęć szeroko rozumianego prawa budowlanego konieczne jest także, przy określaniu budowli będącej przedmiotem niniejszej sprawy, uwzględnienie definicji zawartej w § 3 pkt 2 obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219, poz. 1864). Zgodnie z § 3 pkt 2 tego rozporządzenia, przez telekomunikacyjny obiekt budowlany należy rozumieć linię kablową podziemną, linię kablową nadziemną, kanalizację kablową, kontenery telekomunikacyjne, szafy kablowe oraz wolno stojące konstrukcje wsporcze anten i urządzeń radiowych, w tym wolno stojące maszty antenowe i wolno stojące wieże antenowe.

Odczytanie treści kryjącej się w nazwie zamierzenia budowlanego w postaci elementów tworzących stację bazową telefonii komórkowej nie powinno nadto abstrahować od pojęć sformułowanych w ustawie z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2062 ze zm.). Stacja bazowa telefonii komórkowej jest, według art. 2 ust. 1 pkt 6 tej ustawy, urządzeniem niezbędnym dla funkcjonowania sieci telekomunikacyjnej, bezpośrednio związanym ze świadczeniem usług telekomunikacyjnych, co oznacza, że wpisuje się ona w zakres pojęciowy sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. "Infrastruktura techniczna" to każdy element infrastruktury lub sieci, który może służyć do umieszczenia w nim lub na nim elementów infrastruktury lub sieci telekomunikacyjnej, nie stając się jednocześnie aktywnym elementem tej sieci telekomunikacyjnej, taki jak rurociągi, kanalizacja, maszty, kanały, komory, studzienki, szafki, budynki i wejścia do budynków, instalacje antenowe, wieże i słupy, z wyłączeniem wskazanym w treści tego przepisu. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym, wieża telekomunikacyjna, jako obiekt realizowany w ramach rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, stanowi szczególny rodzaj infrastruktury technicznej (por. wyroki NSA z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1748/13, z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1604/14).

Wskazane w decyzji o pozwoleniu na budowę określenie zamierzenia budowlanego odpowiada przywołanym przepisom.

Niezależnie od tego należy odnotować, że zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć m.in. cztery egzemplarze projektu budowlanego. Natomiast przepis art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego określa zawartość projektu budowlanego, w tym m.in. wskazuje, że jego częścią jest projekt architektoniczno-budowlany, określający funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego, jego charakterystykę energetyczną i ekologiczną oraz proponowane niezbędne rozwiązania techniczne, a także materiałowe, ukazujące zasady nawiązania do otoczenia, a w stosunku do obiektów budowlanych, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 – również opis dostępności dla osób niepełnosprawnych.

Konieczne jest nadto spostrzeżenie, że kwestie nazwy obiektu budowlanego oraz opisu inwestycji określa także, obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji, rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz., 1935). Z przepisów tego rozporządzenia wprost wynika, że czym innym jest nazwa obiektu budowlanego (§ 3 ust. 1 pkt 1), a czym innym opis przedmiotu inwestycji (§ 8 ust. 1-3).

Poprzedzające uwagi pozwalają na przyjęcie, że w przypadku decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, rozstrzygnięcie zawarte w decyzji nie musi zawierać szczegółowego opisu zamierzenia budowlanego, a co za tym idzie obiektu budowlanego. Ten szczegółowy opis jest zawarty w projekcie budowlanym.

Niewątpliwie opis zamierzenia budowlanego podany w sentencji decyzji, jakkolwiek cechujący się pewną dozą ogólności, powinien być na tyle precyzyjny i pełny, aby mógł stanowić podstawę do rozwinięcia w postaci szczegółowej charakterystyki technicznej zawartej w projekcie budowlanym.

Niezależnie od tego pamiętać trzeba, że zakres objętego decyzją o pozwoleniu na budowę zamierzenia budowalnego jest konsekwencją ustaleń planu miejscowego lub decyzji lokalizacyjnej.

Biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy należy stwierdzić, że nie tylko nie doszło do wydania pozwolenia na budowę dla części obiektu budowlanego, ale nadto, zamierzenie budowlane zostało precyzyjnie określone w decyzji o pozwoleniu na budowę, a projekt budowlany zawiera elementy wymagane przepisami art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 oraz 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. polegający na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów II i I instancji, pomimo że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego, m.in. w sposób niewłaściwy ustalono zakres oddziaływania zamierzonej inwestycji.

W podstawie kasacji nie skonkretyzowano brakującego materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej także nie wskazano dowodów, które należałoby przeprowadzić. Podjęto natomiast próbę podważenia "Analizy środowiskowej". Podniesiono również, że z akt sprawy nie można w sposób niebudzący wątpliwości stwierdzić, jakie są parametry techniczne wieży telekomunikacyjnej.

W dalszej części wywodu nawiązano do zakresu oddziaływania inwestycji.

Wbrew twierdzeniu skarżącej, organ administracji architektoniczno-budowlanej jest uprawniony do oceny inwestycji z punktu widzenia wymagań ochrony środowiska. Wynika to wprost z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, na podstawie "Kwalifikacji przedsięwzięcia" oraz "Analizy środowiskowej", że przedsięwzięcie nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Na podstawie szczegółowych danych zawartych w "Kwalifikacji" i w "Analizie" prawidłowo przyjął, że obszar oddziaływania ustalono w sposób zgodny z wymaganiami rozporządzenia z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów dotrzymywania tych poziomów (Dz. U. z 200 r. Nr 192, poz. 1883). Sąd pierwszej instancji przywołał także w tym zakresie art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Stwierdził, że realizacja inwestycji nie wyklucza możliwości zabudowy nieruchomości sąsiednich, a wysokość zabudowy na tych nieruchomościach będzie determinowana ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kluczewsko. Na terenach rolnych (R) nad którymi przebiegać będą wiązki promieniowania anten, zgodnie z ustaleniami Studium, nie może powstać zabudowa o wysokości powyżej 10 m.

Sąd pierwszej instancji odniósł się nadto do kwestii zakresu wynikającego z prawa własności władztwa przestrzennego przysługującego właścicielowi nieruchomości. Trafnie wskazał, że zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego, dalej: K.c.", w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. W granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią (art. 143 zd. 1 K.c.). Tak wyznaczone granice własności gruntu w istocie wskazują na ograniczony zasięg tej własności. Jak dalej wywodził Sąd pierwszej instancji, właściciel gruntu może zatem dokonywać robót ziemnych i budowlanych, ale w dostępnym dla niego zakresie i w zgodzie z przepisami prawa. Jego zamierzenia muszą być realne, a nie abstrakcyjne. O przestrzennych granicach konkretnego gruntu przesądzają więc uzasadnione potrzeby jej właściciela, zależne od rodzaju i przeznaczenia jego nieruchomości.

Należy zaaprobować stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, według którego, w niniejszej sprawie nie wykazano, aby przekroczenie granic działki objętej wnioskiem z uwagi obszar występowania pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych niż 0,1 W/m2 oznaczało naruszenie możliwości korzystania przez skarżącego (czy właścicieli działek sąsiednich) z jego nieruchomości w granicach prawa własności definiowanego jak w art. 140 K.c., ale z zastrzeżeniem określonym w art. 143 zd. 1 K.c.

Wbrew zarzutowi sformułowanemu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, z projektu budowlanego, "Kwalifikacji przedsięwzięcia" oraz "Analizy środowiskowej", a także pisma projektanta z dnia 29 lipca 2019 r. wynika, jakie są istotne parametry inwestycji.

Wskazana została wysokość wieży, ilość anten (jedna radioliniowa i trzy sektorowe), moc izotropowa każdej z anten, azymuty na których zostały zlokalizowane, maksymalny tilt, zasięg sumaryczny występowania pól elektromagnetycznych. Przedmiot inwestycji został, niezależnie od projektu budowlanego, szczegółowo opisany w uzasadnieniu decyzji Starosty Włoszczowskiego (strona druga, akapit trzeci i czwarty).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono także zagadnienie nie objęte zarzutami sformułowanymi w podstawach kasacji. Zdaniem wnoszącej kasację, na etapie postępowania administracyjnego pominięto fakt, że tereny na których ma zostać wybudowana wieża telekomunikacyjna stanowią otulinę Przedborskiego Parku Krajobrazowego. Przedstawiono obszerny wykaz występujących na tym terenie zwierząt i roślin. Nie powołano jednak żadnego naruszonego przepisu.

Tymczasem, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że inwestycja zlokalizowana jest na terenie, który podlega ochronie prawnej w aspekcie ochrony przyrody, z uwagi na położenie na terenie Przedborskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, dla którego obowiązuje uchwała Nr XLIX/885/14, Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego z dnia 13 listopada 2014 r. w sprawie Przedborskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. U. Woj. Świętokrzyskiego z 2014 r. poz. 3159). Organ odwoławczy uznał, że przedmiotowa inwestycja, z uwagi na jej charakter, nie narusza uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego określonych dla tego obszaru.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Przepisy art. 204 pkt 1 i 2 P.p.s.a., normujące zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w razie oddalenia skargi kasacyjnej, nie zawierają podstawy prawnej do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania kasacyjnego, który nie był stroną skarżącą przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Z tego powodu wniosek uczestnika o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego został oddalony.